Tribunal: STF
Processo: ARE 1364967
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-01
Data de publicação: 2022-03-01

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fl. 2, Vol. 3):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Pretensão em desfavor da Lei nº 1.410/2020, promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal da Estância Balneária do Município de Ilhabela, que dispõe sobre transparência na contratação de serviços e aquisição de produtos na modalidade carta convite e contratos com dispensa ou inexigibilidade de licitação, nos seguintes termos: “Fica o Poder Executivo obrigado, nos casos de contratação através da modalidade de Carta Convite, ou ainda contratação com dispensa ou inexigibilidade de licitação, a dispor no Portal de Transparência da Prefeitura, em local próprio, todos os instrumentos convocatórios ou editais, e respectivos contratos, com antecedência mínima de 15 (quinze) dias antes da data da apresentação das propostas”. 



    Essa lei trata da transparência na contratação de serviços e aquisição de produtos na modalidade carta convite e contratos com dispensa ou inexigibilidade de licitação em site oficial do Executivo. Reserva de iniciativa por parte do Executivo. Inocorrência. Iniciativa do Poder Legislativo. Possibilidade. Alegação de obrigação irrazoável à administração. Insubsistência. Dever de transparência inerente à administração pública. Ausência de afronta aos artigos 1º, 5º e 144 da Constituição Estadual, à independência e à harmonia dos Poderes. Ação julgada improcedente. ”



    No Recurso Extraordinário (Vol. 5), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o Prefeito do Município de Ilhabela alega ter o acórdão recorrido violado os artigos 2º; 18; e 22, XXVII, da CF/1988, sustentando, em suma, a inconstitucionalidade da Lei Municipal 1.410/2020, aos argumentos de que: 



    (a) a lei impugnada, ao criar a obrigatoriedade de publicar os instrumentos relativos à carta convite, às dispensas e às inexigibilidades de licitações no átrio e no portal da transparência com antecedência mínima de 15 (quinze) dias, antes de formalizar a contratação contrariou a Lei Geral de Licitações pela qual o prazo é de 5 (cinco) dias (art. 21, § 2º, IV, da Lei 8.666./1993);



    (b) a competência para dispor sobre a matéria tratada na referida lei é privativa da União, cabendo ao Município somente suplementar a legislação federal, sem inovar quanto às normas gerais já editadas pelo Ente Federal; e 



    (c) a Prefeitura já disponibiliza em seu Portal da Transparência, nos prazos definidos nas Leis Federais 8.666/19993 e 10.520/2002, todos instrumentos convocatórios (editais) de licitação e todos os contratos administrativos, inclusive os aditamentos.



    Por fim, requer a concessão de efeito suspensivo ao recurso, para afastar a eficácia da Lei Municipal 1.410/2020, bem como o seu provimento a fim de julgar procedente a ação direta de inconstitucionalidade da referida lei municipal.



    Em contrarrazões (fl. 8, Vol. 7), a Mesa da Câmara Municipal de Ilhabela (SP) requer o não conhecimento do RE; e, se conhecido, seja desprovido.



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE, aplicando a Súmula 284 do STF (Vol. 8).



    No Agravo, a parte recorrente defendeu a inaplicabilidade do mencionado enunciado sumular (Vol. 10).



    É o relatório. Decido.



    O recurso comporta provimento.



    O Tribunal de origem julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade ajuizada, pelo Prefeito da Estância Balneária do Município de Ilhabela, em face da Lei Municipal 1.410/2020, promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal de Ilhabela, que dispõe sobre transparência na contratação de serviços e aquisição de produtos na modalidade carta convite e contratos com dispensa ou inexigibilidade de licitação.



    Eis o teor da norma ora impugnada:



    “Lei 1.410/2020



    DISPÕE SOBRE TRANSPARÊNCIA NA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS E AQUISIÇÃO DE PRODUTOS NA MODALIDADE CARTA CONVITE E CONTRATOS COM DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO.



    FAÇO SABER E A CÂMARA MUNICIPAL MANTEVE E EU PROMULGO, NOS TERMOS DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE ILHABELA, A SEGUINTE LEI:



    Art. 1º. Fica o Poder Executivo obrigado, nos casos de contratação através da modalidade de Carta Convite, ou ainda contratação com dispensa ou inexigibilidade de licitação, a dispor no Portal de Transparência da Prefeitura, em local próprio, todos os instrumentos convocatórios ou editais, e respectivos contratos, com antecedência mínima de 15 (quinze) dias antes da data da apresentação das propostas.



    Art. 2º. Esta lei entrará em vigor na data da sua publicação, revogadas as disposições em contrário. Ilhabela, 13 de fevereiro de 2020” 



    O acórdão recorrido amparou-se nos seguintes fundamentos para concluir pela constitucionalidade da norma em questão (fls. 5-13, Vol. 3):



    “A ação é improcedente. 



    (…)



    O pedido não merece ser acolhido, pois a lei impugnada não cuida de assunto reservado à iniciativa do Executivo, não havendo invasão de competência, violação aos princípios da separação de poderes, e a norma não cria obrigação irrazoável à administração local. 



    (…)



    Trata a lei em análise tão-somente, “nos casos de contratação através da modalidade de Carta Convite, ou ainda contratação com dispensa ou inexigibilidade de licitação”, da obrigação do Executivo de “dispor no Portal de Transparência da Prefeitura, em local próprio, todos os instrumentos convocatórios ou editais, e respectivos contratos, com antecedência mínima de 15 dias antes da data da apresentação das propostas”, o que significa dizer que dispõe a norma sobre a transparência necessária em atos de governo, dando-se publicidade à contratação sem licitação, por meio do site da Prefeitura local.



    Pois bem.



    (…)



    Importa anotar que a obrigação imposta pela lei em questão para que o Executivo local disponha no Portal de Transparência da Prefeitura os instrumentos convocatórios ou editais, respectivos contratos, nos casos de contratação na modalidade de Carta Convite ou com dispensa ou inexigibilidade de licitação não se traduz em norma geral a respeito de licitação ou contrato, não havendo ofensa à legislação específica (Lei nº 8.666/93). 



    (…)



    Oportuno mencionar, ainda, trechos do parecer da Procuradoria-Geral de Justiça, pela improcedência da ação ante a inocorrência de inconstitucionalidade da norma em questão (f. 132/144), destacando que “mera obrigação de disponibilização de informes sobre contratações administrativas no Portal da Transparência é de iniciativa concorrente e não constitui normas gerais de licitações e contratos”: 



    “Não se vislumbra inconstitucionalidade em normas que dispõem e pormenorizam a transparência governamental em matéria de processamento de licitação ou celebração de contratos administrativos sob o ângulo da separação de poderes. A matéria tratada na lei objurgada não se submete às hipóteses taxativamente arroladas de reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo ou de reserva da Administração (f. 135). 



    (…).



    a lei que disciplina a publicidade administrativa não demanda iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo. Neste sentido, já se decidiu que: “1. Lei disciplinadora de atos de publicidade do Estado, que independem de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual, visto que não versam sobre criação, estruturação e atribuições dos órgãos da Administração Pública. Não-incidência de vedação constitucional (CF, artigo 61, § 1º, II, e). (...)” (STF, ADI-MC 2.472-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Correa, 12-03-2002, v.u., DJ 03-05-2002, p. 13) (f. 137). 



    (...). 



    Não há violação à competência privativa federal para legislar sobre normas gerais de licitações e contratos. A lei objurgada não dispõe sobre regras gerais concernentes às licitações e aos contratos, mas apenas estabelece normas específicas sobre transparência governamental, de competência do ente municipal, que pormenorizou o assunto no interesse particularizado da comuna (arts. 30, I e II, da Constituição Federal) (f. 140). 



    (...). 



    A lei municipal, como vista, amplia a publicidade para fins de transparência, tratando de disponibilização no portal da transparência a latere da publicação tratada nos arts. 26 e 61 da Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos, e sem substituir seus comandos referentes à validade ou eficácia dos atos da Administração Pública, pois, contém apenas uma medida de visibilidade dos negócios públicos (f. 141). 



    (...). 



    Não há óbice ao Município tecer normas sobre licitações que atendam suas necessidades sem contrariar o direito federal. Nessa direção, a Lei nº 1.410/20, do Município de Ilhabela, não tendo disciplinado aspectos referentes às normas gerais de licitações e contratos, restringindo-se a tratar de aspectos concernentes à transparência governamental, não afrontou o quanto disposto no art. 29 da Constituição Federal e no art. 144 da Constituição do Estado de São Paulo (f. 142). 



    (...). 



    Sob outro ângulo, não se sustentam os argumentos enunciando que, em razão do estado de calamidade pública decorrente da pandemia, a Prefeitura encontra-se sobrecarregada pelo cumprimento de novas obrigações relativas à transparência administrativa, que, inclusive, levou à concessão da medida liminar. Data venia de entendimento contrário, a lei impugnada prevê apenas a disponibilização de informes de determinadas contratações no Portal da Transparência, em local próprio. Ora, não se trata de obrigações extremamente complexas e, por certo, nada custosas em termos de recursos humanos e materiais, sobretudo porque a Prefeitura Municipal já está obrigada a manter tal sítio eletrônico” (f. 143). 



    Assim, em razão de a Lei nº 1.410/2020 do Município de Ilhabela tratar da obrigação do Executivo de “dispor no Portal de Transparência da Prefeitura, em local próprio, todos os instrumentos convocatórios ou editais, e respectivos contratos, com antecedência mínima de 15 dias antes da data da apresentação das propostas”, “nos casos de contratação através da modalidade de Carta Convite, ou ainda contratação com dispensa ou inexigibilidade de licitação”, primando pela transparência necessária em atos do governo local, ensejando publicidade às contratações, no site da Prefeitura Municipal, não se tratando de assunto reservado à iniciativa legislativa do Executivo, nem tampouco criando obrigação irrazoável, não deve ser acolhido o pedido do autor. 



    (...)



    Da análise mais detida do caso, considerando a fundamentação já exposta neste voto, além de se concluir pela constitucionalidade da norma, verifica-se que a lei impugnada não cria obrigação irrazoável ao Executivo local, mesmo se considerados os desafios impostos pela pandemia causada pela COVID-19, que lamentavelmente já dura mais de um ano, tendo os órgãos públicos tido tempo o bastante para adaptar suas rotinas e exercício das respectivas funções “



    Não obstante os argumentos aduzidos pelo Juízo a quo, efetivamente o Município invadiu a competência da União para editar normas gerais relacionadas à licitação (art. 22, XXVII, CF/1988). O legislador municipal, a pretexto de conferir maior publicidade ao procedimento licitatório, extrapolou os limites da competência legislativa suplementar atribuída aos Municípios pelo art. 30, I e II, da Constituição Federal.



    O artigo 22, XXVII, da Constituição Federal, é expresso ao dispor que compete privativamente à União legislar sobre: XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III.



    A Lei 8.666/1993, por sua vez, regulamentou o artigo 22, XXVII, da CF/1988, trazendo normas gerais de licitações e contratos a serem observadas por todos os entes da federação. Veja-se o teor do artigo 1º:



    Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios .



    Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios .



    A Lei 8.666/1993 trouxe norma expressa, aplicável a todos os entes federativos, impondo que:



    Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da repartição interessada, deverão ser publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)



    I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)



    II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)



    III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de competição. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)



    § 1º O aviso publicado conterá a indicação do local em que os interessados poderão ler e obter o texto integral do edital e todas as informações sobre a licitação.



    § 2º O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do evento será:



    (...)



    IV - cinco dias úteis para convite.  



    Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos. (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)



    Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.



    Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)



    Logo, havendo previsão clara na Lei Geral de Licitações acerca do prazo para divulgação dos instrumentos convocatórios ou editais, e respectivos contratos, a norma municipal usurpou a competência constitucional atribuída à União.



    Pensar de maneira diversa permitiria aos Municípios, ao seu arbítrio, impor condições/restrições ao processo licitatório, em clara violação à Constituição Federal.



    Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes - o primeiro, inclusive, de minha relatoria:



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS EM MATÉRIA DE LICITAÇÕES E CONTRATOS. 



    1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo em face da Lei 1.210, de 4 de setembro de 2017, do Município de Estância Balneária de Ilhabela, que dispõe sobre a realização de prévia audiência pública para licitação para obras, compras, serviços e alienações que especifica.



    2. A referida norma municipal criou a obrigatoriedade de prévia audiência pública nas hipóteses de licitação que superem o valor de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais). Por sua vez, a Lei Federal 8.666/1993, que “estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos (...) no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (art. 1º), prevê, em seu artigo 39, que deve ser realizada audiência pública apenas para licitações cujo valor seja superior ao montante de R$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de reais).



    3. O Órgão Especial do Tribunal de origem julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da norma por violação ao artigo 22, XXVII, da CF/1988, que fixa a competência privativa da União para editar normas gerais sobre licitações e contratos.



    4. A Federação nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e a coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e da liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX ), e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.



    5. Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado, principalmente, na cooperação, como salientado por KARL LOEWESTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).



    6. O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.



    7. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.



    8. A própria Constituição Federal, portanto, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).



    9. Verifica-se que, na espécie, a norma municipal invadiu a competência constitucional da União, na medida em que a Lei Geral de Licitações traz expressa previsão acerca do limite a ser observado para prévia realização de audiências públicas. 10. Indevida atuação do Município na imposição de condições/restrições ao processo licitatório. 11. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).” (RE 1.247.930-AgR, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 24/3/2020)



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI PARANAENSE N. 17.081/2012. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. VÍCIO FORMAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO: INC. XXVII DO ART. 22 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 



    1. Ao se determinar que o poder público adquira o mínimo de 65% (sessenta e cinco por cento) dos bens e serviços definidos em sistema de registro de preços, na Lei estadual se invadiu a competência privativa da União para estabelecer normas gerais sobre licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, prevista no inc. XXVII do art. 22 da Constituição da República.



    2. No § 4º do art. 15 da Lei n. 8.666/1993 se dispõe que a existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.



    3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 4748/PR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 27/9/2019)



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL. COMERCIALIZAÇÃO DE ÁGUA MINERAL. TEOR DE FLÚOR. RESTRIÇÃO À SUA COMPOSIÇÃO: IMPOSSIBILIDADE. MATÉRIA DISCIPLINADA POR LEI FEDERAL. 



    1. A decisão agravada aplicou entendimento fixado pela 2ª Turma desta Corte no julgamento do RE 596.489-AgR/RS, rel. Min. Eros Grau, DJe 20.11.2009, o qual declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal 8.640/2000.



    2. No caso, padece de inconstitucionalidade a lei municipal que, na competência legislativa concorrente, utilize-se do argumento do interesse local para restringir ou ampliar as determinações contidas em regramento de âmbito nacional.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 477.508-AgR/RS, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe de 17/5/2011).



    O acórdão recorrido não observou esse entendimento.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO PARA, DESDE LOGO, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para declarar a inconstitucionalidade da Lei 1.140/2020 do Município de Ilhabela (SP).



     



    Publique-se. 



    Brasília, 1º de março de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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