Tribunal: STF
Processo: STP 920
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-27
Data de publicação: 2022-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de tutela provisória. Hipótese em que, em juízo de delibação, considerados os limites cognitivos inerentes ao incidente de contracautela, vislumbra-se superada, a partir das circunstâncias do processo subjacente, a alegação de ofensa às garantias do contraditório e da ampla defesa. Pedido suspensivo a que se nega seguimento.



    Vistos etc.



    1. O Município de Santa Cruz do Capibaribe/PE deduz pedido de suspensão da tutela provisória deferida pelo Relator do Agravo de Instrumento nº 0810432-97.2022.4.05.0000 no Tribunal Regional Federal da 5ª Região.



    2. A decisão cujos efeitos o requerente busca suspender está assim redigida, na fração de interesse (evento 8, fls. 3-7; destaquei):



    “Cinge-se a controvérsia quanto à legalidade da decisão que deferiu tutela de urgência para excluir o Município de Santa Cruz do Capibaribe/PE do cadastro CAUC. 



    Compulsando os autos, verifico que a decisão agravada deferiu tutela de urgência para excluir o Município de Santa Cruz do Capibaribe/PE do cadastro CAUC amparada na violação ao princípio do devido processo legal, conforme tese firmada nos autos do RE 1.067.086, verbis:



    (...)



    Incontroverso que a parte agravada não aplicou o percentual mínimo constitucionalmente estabelecido em despesas com educação, o princípio do devido processo legal (art. 5.º, LV, da CF/1988) não pode servir de escudo para albergar uma situação de ilegalidade, mormente em relação a verbas de aplicação vinculada, sendo nisto que reside o distinguishing para aplicação do invocado RE 1.067.086/BA, o que evidencia a probabilidade do recurso (art. 995, parágrafo único, do CPC).



    Há de se registrar que inexiste qualquer risco de dano grave ou de difícil reparação (art. 300, do CPC) ao Município, pois, a própria legislação federal resguarda o repasse de verbas públicas voluntárias para as ações sociais, em especial de saúde, educação e assistência social, verbis:



    (...)



    Subsiste para o erário público o risco de dano grave ou de difícil reparação (art. 995, parágrafo único, do CPC) na permissão de celebração de convênio com Município que não esteja com as contas regularidades.



    Com estas considerações, DEFIRO A TUTELA RECURSAL, atribuindo efeito suspensivo ao recurso. Intimem-se as partes desta decisão. Comunique-se ao Juízo da 24.ª Vara Federal da Seção Judiciária de Pernambuco.”



    3. No intuito de evidenciar a presença dos pressupostos para a concessão da contracautela, o Município de Santa Cruz do Capibaribe/PE sustenta que a tutela provisória deferida pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região tem o condão de provocar lesão à ordem pública e às finanças municipais, ao inviabilizar o recebimento de recursos oriundos dos “Contratos de Repasses nºs 911.304 e 912.932 firmados com o Ministério do Desenvolvimento Regional, que visam a disponibilização dos valores de R$ 481.104,00 (quatrocentos e oitenta e um mil, cento e quatro reais) e R$ 238.856,00 (duzentos e trinta e oito mil e oitocentos e cinquenta e seis reais), para realização de obras de pavimentação de ruas no Município”. Articula com o envolvimento de matéria constitucional, consideradas as garantias do contraditório e da ampla defesa, estatuídas no art. 5º, LV, da Constituição da República. Invoca o decidido no RE nº 1.067.086/BA, paradigma do tema nº 327 da repercussão geral, bem como outros julgados que reputa favoráveis a sua pretensão. Em abono de sua pretensão, consigna (evento 1, fl. 17):



    “A decisão cujos efeitos busca-se cessar ao invalidar a decisão de primeiro grau negou a garantia do contraditório e ampla defesa a edilidade, admitindo a inclusão no CAUC sem o franqueio dessas garantias constitucionais e inobservou orientação da Suprema Corte com eficácia vinculante, de modo que resta demonstrada a plausibilidade do direito defendido.”



    4. Com amparo em tais fundamentos, o requerente pede a concessão de contracautela, para que sejam suspensos os efeitos da tutela provisória deferida pelo TRF da 5ª Região “até o julgamento definitivo do processo de cognição” (evento 1, fl. 18).



    5. Em manifestação preliminar, a União defendeu a negativa de seguimento do pedido de contracautela, ao argumento, em síntese, de que o incidente está sendo indevidamente utilizado como sucedâneo recursal.



    6. O Procurador-Geral da República opinou pelo não cabimento do pedido de contracautela, em parecer que recebeu a ementa adiante transcrita (evento 18):



    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. INSCRIÇÃO DE MUNICÍPIO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. TEMA 327 DE REPERCUSSÃO GERAL. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE EM SUSPENSÃO. RISCO DE EFEITO MULTIPLICADOR. DESCABIMENTO DA CONTRACAUTELA. 



    1. É incabível pedido de suspensão de tutela provisória perante o Supremo Tribunal Federal, formulado em face de decisão mediante a qual se restabelece a inclusão de ente municipal em cadastros federais de inadimplência, uma vez que imprescindível a análise fático-probatória do mérito da ação subjacente. 



    2. O pedido de suspensão de tutela provisória lastreado na plausibilidade jurídica de aplicação da Tema 327 da Repercussão Geral aos entes municipais implica antecipação de tutela própria à Reclamação constitucional, a qual tem a admissibilidade, nos termos do art. 988, § 5º, II, do CPC, condicionada ao esgotamento das vias ordinárias. 



    3. Há risco de indesejável efeito multiplicador na formalização de demandas similares a esta para a aplicação do tema 327 da Repercussão Geral no tocante aos entes municipais, tendo em conta o número de municípios brasileiros. 



    — Parecer pelo não cabimento do pedido de contracautela.”



    7. Nas Petições/STF nºs 80994/2022 e 84724/2022 (eventos 16 e 20), o requerente apresentou contraposição aos argumentos veiculados, respectivamente, na manifestação da União e no parecer do Ministério Público. 



    É o relatório.



    Decido.



    8. A via eleita – suspensão de tutela provisória – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    9. Com efeito, o incidente de contracautela – que se destina apenas a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido de natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.80), motivo pelo qual, enquanto medida de caráter excepcional, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência.



    10. Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constituindo em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    11. Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    12. Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    13. Assentadas essas premissas, ainda que se reconheça a legitimidade do requerente, identifica-se, na espécie, observados os restritos limites cognitivos da presente via impugnativa, a existência de nuances distintivas que apontam para a implausibilidade jurídica de eventual recurso extraordinário a ser interposto para discutir a questão de fundo do processo principal.



    14. Ao julgamento do RE nº 1.067.086/BA, paradigma do tema nº 327, esta Casa, conquanto tenha fixado tese no sentido da necessidade da observância das garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, como pressuposto para a inclusão de ente federado em cadastro restritivo mantido pela União, não examinou circunstância apontada na decisão cuja eficácia o requerente busca sustar, qual seja, o da ausência concreta de “(...) qualquer risco de dano grave ou de difícil reparação (art. 300, do CPC) ao Município, pois, a própria legislação federal resguarda o repasse de verbas públicas voluntárias para as ações sociais, em especial de saúde, educação e assistência social (...)”.



    15. Os precedentes desta Suprema Corte são uníssonos quanto à necessidade de prejuízo concreto, a fim de que seja reconhecida nulidade decorrente da inobservância de garantia constitucional de índole procedimental. Nesse rumo, reporto-me às ementas dos seguintes julgados (realcei): 



    Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. NULIDADE POR NÃO CITAÇÃO DA PARTE BENEFICIÁRIA DA DECISÃO RECLAMADA (ART. 989, III, DO CPC). INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO PREJUÍZO. ALEGADA AFRONTA AO DECIDIDO NA SÚMULA VINCULANTE 37. OCORRÊNCIA. CONCESSÃO DE PAGAMENTO DE DIFERENÇAS SALARIAIS SEM PREVISÃO LEGAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. As razões que poderiam ter sido aduzidas na contestação, a fim de influir no julgamento da presente Reclamação, foram apresentadas neste Recurso de Agravo, não havendo qualquer prejuízo à parte agravante. Incide, portanto, a regra segundo a qual não haverá declaração de nulidade quando não demonstrado o efetivo prejuízo causado à parte ( pas de nulitté sans grief). (...) 6. Recurso de agravo a que se nega provimento. (Rcl 53495 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 21/06/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-125 DIVULG 27-06-2022 PUBLIC 28-06-2022)



    EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FASE DE CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. ARQUIVAMENTO DA AÇÃO ANTE A INÉRCIA DO TITULAR DA AÇÃO, SEM PRÉVIA INTIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. NULIDADE. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO PAS DE NULITTÈ SANS GRIEF. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. OFENSA REFLEXA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF) e de legislação infraconstitucional. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita. (ARE 1292926 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 07/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-019 DIVULG 01-02-2021 PUBLIC 02-02-2021)



    EMENTA DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ALEGADA NULIDADE DO PROCESSO. PREJUÍZO NÃO DEMONSTRADO. NULIDADE PROCESSUAL NÃO CONFIGURADA. PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 5º, LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. DEVIDO PROCESSO LEGAL. NATUREZA INFRACONSTITUCINAL DA CONTROVÉRSIA. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 14.4.2011. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do que assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. Ausência de eventual prejuízo a afastar a nulidade processual arguida. Aplicação do princípio do pas de nullité sans grief. Precedentes. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, bem como a análise da legislação infraconstitucional aplicável, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Obstada a análise da suposta afronta aos incisos LIV e LV do artigo 5º da Carta Magna, porquanto dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, procedimento que refoge à competência jurisdicional extraordinária desta Corte Suprema, a teor do art. 102 da Magna Carta. Agravo regimental conhecido e não provido. (RE 645974 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, julgado em 04/11/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-234 DIVULG 27-11-2014 PUBLIC 28-11-2014)



    16. Na espécie, ainda quando não tenha ocorrido a notificação do Município de Santa Cruz do Capibaribe/PE, com o decurso do prazo nela previsto, como providência prévia à inclusão daquele ente federado em cadastro restritivo - por pendência consubstanciada na falta de encaminhamento do Anexo 8 do Relatório Resumido de Execução Orçamentária ao SIOPE, referente ao terceiro bimestre de 2022 - a verificação da existência de prejuízo concreto demandaria análise da legislação infraconstitucional asseguradora da transferência voluntária de recursos direcionados a determinadas finalidades (art. 25, § 3º, da LC nº 101/2000 e art. 26 da Lei nº 10.522/2002), em cotejo com elementos de índole fático-probatória (cláusulas negociais veiculadas nos contratos de repasse nºs 911.304 e 912.932 firmados com o Ministério do Desenvolvimento Regional), a denotar a inviabilidade de eventual recurso extraordinário, a ser interposto para exame da questão de fundo veiculada nos autos do processo subjacente, e, por consectário, deste incidente de contracautela.



    17. A reforçar a inviabilidade de exame de legislação infraconstitucional em contracautela ajuizada perante este Supremo Tribunal, reporto-me à ementa do seguinte precedente:



    AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO PROFERIDA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CLÁUSULA DE ELEIÇÃO DE FORO. SUSPENSÃO DE EXECUÇÃO. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. DESCABIMENTO NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016).



    2. O cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional direta, ao passo que, no caso sub examine, a controvérsia atinente ao processo de origem tem caráter eminentemente infraconstitucional, porquanto relativo à validade de cláusula de eleição de foro e ao descumprimento da decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça no AREsp 1.166.401. Precedentes.



     3. Agravo a que se nega provimento. (SL 1381 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 06/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-248 DIVULG 16-12-2021 PUBLIC 17-12-2021)



    18. O pedido de suspensão de liminar dirigido ao Presidente do Supremo Tribunal Federal reveste-se natureza excepcional, revelando-se cabível, reitero, somente diante da perspectiva de risco de grave lesão a interesses públicos descritos no microssistema normativa das contracautelas (ordem, saúde, segurança e economia públicas), sempre em face de decisões judiciais envolvendo, de forma direta, temas afetos ao papel precípuo desta Casa como guardiã da intangibilidade da Magna Carta (CF, art. 102, caput).



    19. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal também se encontra consolidada em torno da inadmissibilidade do exame aprofundado de elementos fático-probatórios no âmbito dos incidentes de contracautela (realcei): 



    Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido. (SL 1282 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 20/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-087 DIVULG 07-04-2020 PUBLIC 13-04-2020)



    AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. PREFEITO MUNICIPAL. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. (SL 1333 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 07/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 03-02-2021 PUBLIC 04-02-2021)



    20. De mais a mais, em juízo de delibação, considerados os limites cognitivos inerentes ao incidente de contracautela, vislumbra-se superada, a partir das circunstâncias processuais do processo subjacente, a alegação de ofensa às garantias do contraditório e da ampla defesa, uma vez que, entre 04.8.2022, data em que o Juízo da 24ª Vara Federal da Seção Judiciária de Pernambuco deferiu a medida liminar nos autos da ação ordinária nº 0801872-92.2022.4.05.8302, e 14.9.2022, quando atribuído efeito suspensivo ao agravo de instrumento nº 0810432-97.2022.4.05.0000, o Município teve inequívoca ciência dos argumentos veiculados pela União e a eles pôde se contrapor, em exercício voltado à defesa de sua exclusão do CAUC, em relação ao item 3.2.3 - Encaminhamento do Anexo 8 do Relatório Resumido de Execução Orçamentária ao SIOPE, referente ao terceiro bimestre de 2022.



    21. Cabe anotar, ainda, que o requerente afirma que, no período em referência, aplicou o percentual mínimo constitucionalmente estabelecido em despesas com educação (evento 1, fl. 17). Em se tratando, a ausência de encaminhamento do Anexo 8 do Relatório Resumido de Execução Orçamentária ao SIOPE, referente ao terceiro bimestre de 2022, de mera falha formal, como decorre dos argumentos apresentados pelo Município de Santa Cruz do Capibaribe/PE, o seu saneamento pode ocorrer a qualquer momento, a partir de iniciativa da própria edilidade, a partir do encaminhamento do referido relatório, providência que ensejará a almejada exclusão do CAUC.



    22. Ante o exposto, nego seguimento ao presente incidente de contracautela (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2022.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



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