Tribunal: STF
Processo: Rcl 52282
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-22
Data de publicação: 2022-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. ENUNCIADO Nº 13 DA SÚMULA VINCULANTE DO STF. NEPOTISMO. CONSELHEIRA DE TRIBUNAL DE CONTAS DE ESTADO. ADERÊNCIA ESTRITA: AUSÊNCIA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO.



1.     Trata-se de reclamação formalizada por Carlos Rodrigo Ramos Evangelista Cardoso contra decisão exarada pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, que, em sede de agravo de instrumento interposto contra decisão liminar proferida nos autos da ação popular nº 0009040-76.2022.8.03.0001, em trâmite perante a 4ª Vara Cível e da Fazenda Pública de Macapá/AP, teria contrariado o enunciado nº 13 da Súmula Vinculante do STF.



2.     Alega o reclamante a ocorrência de “múltiplas ilegalidades” no processo de escolha que resultou na nomeação e posse de Marília Brito Xavier Goés, ex-integrante da Assembleia Legislativa do Estado do Amapá (AL/AP) e esposa do atual Governador daquele Estado, Waldez Góes, para o cargo de Conselheira do Tribunal de Contas do Estado do Amapá (TCE/AP), as quais podem ser sumariadas nos seguintes termos:



i.     A Assembleia Legislativa do Estado do Amapá (AL/AP) adotou a votação aberta para a escolha da nova integrante do TCE/AP, ao passo que o art. 52, III, b, da Constituição Federal, aplicado em decorrência do princípio da simetria aos parlamentos estaduais, impõe a votação fechada;



ii.     Notícias veiculadas na imprensa relatam denúncias de “compra de votos” por parte do Poder Executivo estadual, mediante oferecimento de cargos e outras benesses aos deputados da AL/AP para que apoiassem a então Deputada estadual Marília Góes;



iii.     Ilustra a suspeita acima, na óptica do reclamante, o fato do Deputado estadual Jaime Peres ter formalizado, em 03/01/2022, o redirecionamento do seu apoio para a candidata Marília Góes, apoiada pelo executivo estadual, o que teria ensejado como contrapartida a nomeação de Aline Góes, esposa daquele parlamentar, para o cargo em comissão de Diretora-Presidente do Centro de Reabilitação do Estado do Amapá (CREAP), nomeação essa publicada no Diário Oficial de 21/01/2022;



iv.     A escolhida Marília Góes não preenche os requisitos constitucionais previstos no art. 73, § 1º, II, c/c art. 75, caput, ambos da Constituição Federal, quais sejam, idoneidade moral e reputação ilibada, posto que responde a uma ação penal pela prática de crime contra a Administração e a várias ações civis por atos de improbidade administrativa;



v.     Houve flagrante violação da Súmula Vinculante 13 deste Supremo Tribunal Federal, a qual veda a prática de nepotismo, conforme precedente firmado no julgamento da Rcl nº 6.702 MC/PR; e



vi.     Houve tentativa de burlar o enunciado vinculante do STF, visto que o Governador Waldez Góes “criou” uma viagem para se afastar temporariamente do cargo, assim que formalizada a indicação de sua esposa, a fim de que o decreto de nomeação fosse assinado pelo Vice-Governador.



3.     Requer a concessão de provimento liminar para suspender a decisão reclamada, restituindo-se os efeitos daquela proferida pela primeira instância da Justiça amapaense, que sustara a posse de Marília Brito Xavier Goés no cargo de Conselheira do TCE/AP, até final julgamento da ação popular ou desta reclamação. No mérito, requer a procedência do pedido para “cassar em definitivo” as ilegalidades verificadas, com o que estaria assegurado o fiel cumprimento do enunciado nº 13 da Súmula Vinculante do STF.



4.     Distribuído o feito, a parte reclamante juntou manifestação reiterando o pedido de deferimento da liminar (e-doc. 7).



5.     Na sequência, de modo espontâneo, Marília Brito Xavier Goés apresentou contestação defendendo, em síntese, a inépcia da inicial (por não constar o valor da causa), o indeferimento do pedido liminar e a negativa de seguimento à reclamação, entendendo não haver aderência entre a decisão impugnada e o teor da Súmula Vinculante nº 13.



6.     Ainda à guisa de relatório, registro que o presente feito foi distribuído por prevenção a este Relator, tendo em vista a tramitação da Reclamação nº 51.459/AP, proposta por Telma Lúcia de Azevedo Gurgel, que também busca impugnar a nomeação de Marília Goés para o cargo de Conselheira do TCE/AP.



É o relatório.



Decido.



7.     Conforme previsto nos arts. 102, I, “l”, e 103-A, § 3º, da Constituição da República, a reclamação tem por desiderato (i) preservar a competência desta Suprema Corte, (ii) garantir a autoridade de suas decisões, e (iii) zelar pela correta aplicação dos enunciados vinculantes da Súmula deste STF.



8.     No caso dos autos, a reclamação foi proposta com base em suposto descumprimento do enunciado da Súmula Vinculante a seguir trasncrito:



    “SÚMULA VINCULANTE 13



    A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.”



9.     A alegação do autor é de que, ao deferir pedido liminar em agravo de instrumento, permitindo a investidura de Marília Goés no cargo de Conselheira do TCE/AP, o relator do processo nº 0000782-80.2022.8.03.000 teria descumprido o comando do verbete transcrito.



 10. A fim de examinar se o argumento prospera, cumpre transcrever parte da fundamentação adotada pelo r. juízo reclamado (e- doc. 4, 139-149):



    “(...) Em sua decisão, a juíza a quo entendeu ter havido ofensa à Súmula Vinculante n. 13, em razão da agravante ser cônjuge do atual Governador do Estado, ressaltando a existência de indícios de uma suposta compra de votos e troca de “favores” entre o Chefe do Poder Executivo Estadual e alguns parlamentares. Sua fundamentação baseou-se, ainda, em julgado do Supremo Tribunal Federal, que, em caso análogo entendeu ser nula a nomeação do irmão do Governador do Estado do Paraná para o cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas daquele Estado. O acórdão em citado foi assim ementado:



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. DENEGAÇÃO DE LIMINAR. ATO DECISÓRIO CONTRÁRIO À SÚMULA VINCULANTE 13 DO STF. NEPOTISMO. NOMEAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DO CARGO DE CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ. NATUREZA ADMINISTRATIVA DO CARGO. VÍCIOS NO PROCESSO DE ESCOLHA. VOTAÇÃO ABERTA. APARENTE INCOMPATIBILIDADE COM A SISTEMÁTICA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESENÇA DO FUMUS BONI IURIS E DO PERICULUM IN MORA. LIMINAR DEFERIDA EM PLENÁRIO. AGRAVO PROVIDO. I - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática, uma vez que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. II - O cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paraná reveste-se, à primeira vista, de natureza administrativa, uma vez que exerce a função de auxiliar do Legislativo no controle da Administração Pública. III - Aparente ocorrência de vícios que maculam o processo de escolha por parte da Assembleia Legislativa paranaense. IV - À luz do princípio da simetria, o processo de escolha de membros do Tribunal de Contas pela Assembleia Legislativa por votação aberta, ofende, a princípio, o art. 52, III, b, da Constituição. V - Presença, na espécie, dos requisitos indispensáveis para o deferimento do pedido liminarmente pleiteado. VI - Agravo regimental provido. (STF, Rcl 6702 MC-AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 04/03/2009, DJe-079 DIVULG 29-04-2009 PUBLIC 30-04-2009 EMENT VOL-02358-02 PP-00333 RSJADV jun., 2009, p. 31-34 LEXSTF v. 31, n, 364, 2009, p. 139-150).



    Em consulta ao andamento processual da referida Reclamação, percebe-se claramente que não houve manifestação acerca de seu mérito, eis que ocorreu a perda superveniente do objeto, nos termos da decisão abaixo transcrita:



    “(...) Examinados os autos, verifico que a decisão objeto desta reclamação não subsiste. Com efeito, o Juízo reclamado prolatou decisão de mérito e julgou parcialmente procedente a ação popular para declarar a nulidade do Decreto Estadual 3.044/2008 “pelo qual o segundo requerido foi nomeado antes mesmo da existência de vaga para o cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado” (fl. 270 - grifei). Tal situação mostra-se apta a configurar a perda superveniente de objeto desta ação constitucional. Isso posto, julgo prejudicada esta reclamação. Prejudicado, em consequência, o exame dos embargos declaratórios opostos às fls. 234-257. Comunique-se. Publique-se.”



    Observe-se, ainda, que o Tribunal de Justiça do Paraná, enfrentando o mérito da apelação cível, concluiu ser inaplicável a Súmula Vinculante n. 13 aos casos em que a escolha de Conselheiro do Tribunal de Contas competir à Assembléia Legislativa, porque compete ao Governador apenas a formalização do ato. (...). Contra esta decisão do TJ/PR, foi interposto o Recurso Extraordinário 689587/PR, que não foi conhecido pelo Supremo Tribunal Federal.



    (...).



    Observa-se que, pela análise dos julgados acima colacionados, neste primeiro momento, não há que se falar em ocorrência de nepotismo na nomeação da agravante ao cargo de Conselheira do TCE/AP, nomeadamente porque a escolha do nome era ato privativo da Assembleia Legislativa, não tendo o Chefe do Executivo Estadual qualquer ingerência no processo. De mais a mais, o decreto foi assinado pelo Vice-Governador e o julgado que embasou a decisão ora agravada sequer teve seu mérito apreciado, consoante exposto alhures. 



    É de bom alvitre ressaltar que o Supremo Tribunal Federal entende que a configuração do nepotismo depende dos seguintes critérios:



    EMENTA Constitucional e Administrativo. Súmula Vinculante nº 13. Ausência de configuração objetiva de nepotismo. Reclamação julgada improcedente. Liminar anteriormente deferida cassada. 1. Com a edição da Súmula Vinculante nº 13, embora não se tenha pretendido esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, foram erigidos critérios objetivos de conformação, a saber: i) ajuste mediante designações recíprocas, quando inexistente a relação de parentesco entre a autoridade nomeante e o ocupante do cargo de provimento em comissão ou função comissionada; ii) relação de parentesco entre a pessoa nomeada e a autoridade nomeante; iii) relação de parentesco entre a pessoa nomeada e o ocupante de cargo de direção, chefia ou assessoramento a quem estiver subordinada e iv) relação de parentesco entre a pessoa nomeada e a autoridade que exerce ascendência hierárquica ou funcional sobre a autoridade nomeante. 2. Em sede reclamatória, com fundamento na SV nº 13, é imprescindível a perquirição de projeção funcional ou hierárquica do agente político ou do servidor público de referência no processo de seleção para fins de configuração objetiva de nepotismo na contratação de pessoa com relação de parentesco com ocupante de cargo de direção, chefia ou assessoramento no mesmo órgão, salvo ajuste mediante designações recíprocas. 3. Reclamação julgada improcedente. Cassada a liminar anteriormente deferida.(Rcl 18564, Relator(a): GILMAR MENDES, Relator(a) p/ Acórdão: DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 23/02/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe 161 DIVULG 02-08-2016 PUBLIC 03-08-2016)



    Considerando que os alegados ajustes ocorridos entre parlamentares e o Governador do Estado, que demonstrariam a compra de apoio para indicação da recorrente ao cargo em comento, dependem de dilação probatória, é temerário considerá-los para o fim de configurar o nepotismo. Os outros requisitos expostos na ementa acima transcrita se referem à necessidade de subordinação hierárquica entre a pessoa nomeada e a autoridade nomeante.



    No tocante a este último aspecto, destaque-se os ensinamentos de Pedro Lenza, in Direito Constitucional Esquematizado, 24a edição, Editora Saraiva, p. 729, que assim leciona: “Segundo asseverou o Min. Celso de Mello, os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primeiramente, da própria Constituição da República. (ADI 4.190, j. 10.03.2010)”. 



    Continua o citado autor: “Finalmente, é de alertar que as Cortes de Contas (todas elas em seus âmbitos) gozam das prerrogativas da autonomia e do autogoverno (...)”. 



    Destarte, não se infere nenhum tipo de relação hierárquica entre o Governador ou mesmo o Vice-Governador do Estado e a agravante, sendo inaplicável, portanto, a Súmula Vinculante n. 13 à hipótese dos autos. Neste aspecto, cumpre ressaltar, ainda, que a escolha da agravante para o cargo não implicará no julgamento das contas do próprio marido, conquanto as normas de impedimento e suspeição também são aplicáveis aos Conselheiros de Contas.



    (...)



    Portanto, estando presentes os requisitos necessários para concessão da liminar pleiteada, defiro-a e suspendo a decisão recorrida, mantendo a nomeação da recorrente para o cargo em discussão – Conselheira do Tribunal de Contas do Estado do Amapá. (...).”



10.     Do excerto reproduzido, nota-se que na decisão reclamada se enfrentou a questão jurídica sub judice, qual seja, se o cargo de Conselheiro de Tribunal de Contas estaria ou não subsumido aos ditames proibitórios do citado enunciado nº 13, tendo em vista o vínculo conjugal verificado, in casu, entre a autoridade nomeante (Governador de Estado) e a agente escolhida pela Assembleia Legislativa para compor o quadro de conselheiros, chegando à conclusão negativa.



11.     Entendo assistir razão ao r. juízo reclamado, do que decorre a ausência de estrita aderência da situação concreta com o multicitado enunciado que veda a prática do nepotismo.



12.     Isso porque, a exemplo do cargo de Ministro do Tribunal de Contas da União, o cargo de Conselheiro de Tribunal de Contas de Estado não integra a categoria jurídica de cargo em comissão ou de confiança, requisito expressamente previsto no paradigma vinculante.



13.     Nos termos da Constituição, cargos em comissão caracterizam-se por serem “de livre nomeação e exoneração” (art. 37, inc. II, da CF) e, ainda, por se destinarem “apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento” (art. 37, V, da CRFB), limitação essa inclusive reiterada pelo Supremo no julgamento do RE nº 1.041.210-RG/SP (Tema RG nº 1.010).



14.     Na espécie, porém, não se vislumbram quaisquer dessas características jurídicas no cargo de Conselheiro de Tribunal de Contas de Estado.



15.     A uma, porque tais cargos são vitalícios (art. 73, caput e § 3º, c/c art. 75, caput, c/c art. 95, I, todos da CRFB), ao passo que os cargos em comissão são de “livre exoneração” (ad nutum), não havendo que se falar em vitaliciedade.



16.     A duas, porque Conselheiro de TCE exerce atribuições institucionais próprias, estabelecidas no Texto Constitucional e em leis específicas, relacionadas ao exercício do controle externo (art. 71 c/c art. 75 da CRFB), inclusive detendo prerrogativas equiparáveis à da magistratura, o que também não se confunde com “atribuições de direção, chefia e assessoramento”.



17.     E a três, a circunstância de a autoridade nomeante, o Governador do Estado, ser cônjuge da agente nomeada (abstraindo-se o fato de que a assinatura foi aposta pelo Vice-Governador) não adere de modo estrito à situação prevista no enunciado nº 13, na medida em que, no caso vertente, não houve “livre” nomeação, posto que a escolha política foi feita pelo Poder Legislativo do Estado do Amapá.



18.     Não havendo estrita aderência entre o que decidiu o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Amapá e o que dispeosto no enunciado nº 13 da Súmula Vinculante do STF, inviabiliza-se o uso da reclamação.



19.     Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À SÚMULA VINCULANTE 13. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. DESCABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. UTILIZAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Ato reclamado que não se enquadra nos limites do conteúdo da Súmula Vinculante 13 . 



    2. Aderência estrita não verificada.



    3. Descabimento, nessa hipótese, da reclamação como sucedâneo recursal. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” (grifos nossos).



    (Rcl nº 23.608-AgR/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, j. 23/04/2019, p. 13/02/2020)



    “Agravo regimental na reclamação. Súmula Vinculante nº 13. Ausência de configuração objetiva de nepotismo. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 



    1. A Súmula Vinculante nº 13, enquanto fundamento para a instauração da competência da Suprema Corte em sede reclamatória , deve ser interpretada restritivamente, de forma a não subverter a natureza estrita da competência originária do STF. 



    2. Ao editar a Súmula Vinculante nº 13, embora não se tenha pretendido esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, foram erigidos critérios objetivos de conformação, a saber: i) nomeação de cônjuge ou companheiro da autoridade nomeante para cargo em comissão ou função comissionada; ii) relação de parentesco, até o terceiro grau, entre a pessoa nomeada para cargo em comissão ou função comissionada e a autoridade nomeante; iii) relação de parentesco, até o terceiro grau, entre a pessoa nomeada para cargo em comissão ou função comissionada e o ocupante de cargo de direção, chefia ou assessoramento a quem estiver subordinada; iv) relação de parentesco, até o terceiro grau, entre a pessoa nomeada para cargo em comissão ou função comissionada e a autoridade que exerce ascendência hierárquica ou funcional sobre a autoridade nomeante; e v) ajuste mediante designações recíprocas, quando inexistente a relação de parentesco entre a autoridade nomeante e o ocupante do cargo de provimento em comissão, função comissionada ou cargo político. 



    3. A desconstituição de ato de nomeação para cargos políticos com fundamento na vedação da prática de nepotismo deve ser tomada no caso concreto, perante autoridade competente para proceder à análise das circunstâncias fáticas referentes à aptidão técnica do agente político, com a instauração do devido processo legal e a observância dos postulados da ampla defesa e do contraditório, o que é inviável na via da reclamatória, sob pena de se subverter a natureza estrita da competência originária do STF - a qual está fixada, em numerus clausus, no rol do art. 102, inciso I, da Constituição Federal (vide Pet nº 1.738/MG-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 1º/9/99), exigindo-se, para conhecimento da reclamação, a aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo do paradigma. 



    4. Agravo regimental não provido.” (grifos nossos).



    (Rcl nº 27.944-AgR/GO, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 07/11/2017, p. 17/11/2017)



20.     Quanto às demais alegações de irregularidade, ressalto que na longa petição inicial não se apontou, salvo o enunciado nº 13, qualquer outro paradigma de confronto que, impregnado de eficácia vinculante perante os demais órgãos do Poder Judiciário e da Administração, autorizasse seu conhecimento por meio da estreita via reclamatória.



21.     Reforço, nesse ponto, que caberia à parte autora indicar quais julgados ou entendimentos vinculantes do STF foram afrontados. A decisão citada — Reclamação nº 6.702-MC/PR —, de 04/03/2009, além de não estender seus efeitos para além dos sujeitos daquela relação processual, sequer teve o seu mérito julgado, ante à perda do objeto.



22.     Ademais, embora de indiscutível gravidade abstrata, a verificação das ilegalidades aventadas na exordial, como a suposta compra de votos pelo Poder Executivo e a cogitada inidoneidade moral da agente nomeada, demandariam ampla dilação probatória, o que, além de ser incompatível com o rito da reclamação, importaria inadequada supressão de instância, uma vez que o aprofundamento da cognição jurisdicional dos fatos alegados deve ser feito nas instâncias apropriadas.



23.     A esse respeito, aliás, é oportuno ressaltar que a presente decisão não promove qualquer reconhecimento de lisura ou ausência de ilicitudes eventualmente ocorridas ao longo do processo de indicação da ex-Deputada Marília Goés para o cargo de Conselheira do TCE/AP, não adentrando, igualmente, a análise referente ao atendimento (ou não) dos requisitos constitucionais estabelecidos no art. 73, § 1º, II, da Constituição da República (idoneidade moral e reputação ilibada).



24.     O que ora se assenta é que a sindicabilidade das irregularidades apontadas, assim como dos requisitos subjetivos para o exercício do cargo, é insuscetível de cognição pela estreita via da reclamação constitucional, conclusão que, naturalmente, não impede o Poder Judiciário, dado o princípio da inafastabilidade da jurisdição, de apreciá-los nos foros próprios.



25.     Ante o exposto, considerados os limites da via eleita, nego seguimento à reclamação, com fulcro no art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o pedido liminar.



26.     Intime-se o e. Procurador-Geral da República, inclusive para que tome conhecimento das alegações contidas na petição inicial e adote as providências que julgar cabíveis.



27.     Indefiro o pedido formulado de condenação da parte reclamante ao pagamento de honorários advocatícios (e-doc. 10), tendo em vista que a manifestação apresentada decorreu de ato espontâneo e, não, em atendimento a despacho citatório.



28.     Intime-se a parte reclamante para que, na eventualidade de recurso contra a presente decisão, promova antes a emenda da petição inicial, observando o inc. V do art. 319 do CPC.



Publique-se.



Brasília, 22 de abril de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator