Tribunal: STF
Processo: STP 895
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-01
Data de publicação: 2022-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CÂMARA MUNICIPAL. AÇÃO ANULATÓRIA DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO QUE RESULTOU NA CASSAÇÃO DE PREFEITO. DECISÃO QUE PERMITIU A TRAMITAÇÃO DO FEITO PERANTE A CASA LEGISLATIVA. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM PÚBLICA. NÃO CABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELO REQUERENTE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. QUESTÕES CONTROVERTIDAS NA ORIGEM QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. PEDIDO DE SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizada por Nassib Kassem Hammad contra decisão proferida por Desembargadora da 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0010034-47.2022.8.16.0000, que concedeu parcialmente a tutela liminar com efeito suspensivo, mantendo em parte os efeitos do CEI nº 02/2021, que resultou na cassação do prefeito de Fazenda Rio Grande/PR, pelo Poder Legislativo.



    Narra o requerente, Prefeito do Município de Fazenda Rio Grande/PR, que teve o mandato cassado por decisão da Câmara Municipal, nos autos da Comissão Especial de Inquérito (CEI) nº 02/2021, por meio do Decreto Legislativo nº 001/2022, de 21/2/2022, tendo o procedimento administrativo se iniciado a partir de denúncia consubstanciada em três pontos: i) suposto descumprimento da ordem prioritária da vacinação contra a Covid-19; ii) supostas nomeações ilegais para cargos comissionados; e iii) suposto desvio de função e ilegalidade na aplicação do percentual constitucional de recursos na saúde. 



    Relata que a denúncia que deu origem à CEI nº 02/2021 respaldou-se na CEI nº 01/2021, que tinha sido suspensa por decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 0054343-90.2021.8.16.0000. Aduz que, após informar nos autos do referido recurso que a Câmara Municipal havia dado início à CEI nº 02/2021, com base nos mesmos fatos, foi proferida nova liminar, em 26/11/2021, que também suspendeu o novo procedimento, ressalvando a possibilidade de instauração de novo processo político-administrativo com base apenas no terceiro fato apresentado, qual seja, desvio de função e ilegalidade na aplicação do percentual constitucional de recursos na saúde.



    Informa que, a despeito da citada decisão, já tinha sido apresentado parecer final da comissão parlamentar pela procedência da acusação na CEI nº 02/2021 e o seu retorno estava iminente, haja vista a impetração do Mandado de Segurança nº 0006441-10.2022.8.16.0000 pela Câmara Municipal, razão pela qual ajuizou ação anulatória de procedimento administrativo, referente à CEI nº 02/2021, cuja decisão liminar foi proferida em 21/2/2022, mesmo dia da publicação do decreto da sua cassação. Assinala que o juízo de primeira instância deferiu parcialmente a tutela de urgência “para suspender o Processo Legislativo 02/21 e os efeitos de seu julgamento apenas no que diz respeito à ordem prioritária de vacinação contra a Covid-19”, o que não possibilitou a sua reintegração ao cargo. Narra que interpôs o Agravo de Instrumento nº 0010034-47.2022.8.16.0000, sendo proferida decisão monocrática que concedeu parcialmente a tutela pretendida para suspender o Processo Legislativo nº 02/2021 e os seus efeitos apenas no que diz respeito às nomeações ilegais para cargos comissionados.



    Sustenta que o pedido de suspensão visa à suspensão de todas as matérias deduzidas na denúncia e, por consequência, da CEI nº 02/2021 e do próprio Decreto Legislativo nº 01/2022 (decreto de cassação), reintegrando o autor ao cargo de Prefeito Municipal de Fazenda Rio Grande/PR. Alega que a instabilidade no exercício do poder, com alternância de prefeitos, gestores de verbas públicas, bem como a realização direcionada de procedimentos legislativos viciados, caracteriza afronta direta à ordem pública e à segurança jurídica, destacando que a competência para processar o prefeito municipal pelos fatos investigados caberia ao Poder Judiciário, nos termos do Decreto-Lei nº 201/67, haja vista a conduta não se enquadrar como infração político-administrativa, a revelar violação ao princípio da separação dos poderes. Ressalta que trocas abruptas na posição de comando do Executivo “acabam por desestabilizar o planejamento, a transparência, o controle, a responsabilidade e a própria eficiência da gestão pública, gerando desordem, insegurança, prejuízo aos cofres públicos e à economia local”.



    Discorre acerca de nulidades que teriam eivado o procedimento de cassação (CEI nº 02/2021) pelo decurso do prazo decadencial de 90 dias previsto no art. 5º, VII, do Decreto-Lei nº 201/67. Argumenta que o procedimento que resultou na cassação do Prefeito estava consubstanciado em pontos da denúncia que deveriam estar suspensos por prévia determinação judicial. Assevera que “a única suposta ilegalidade que poderia ser atribuída ao Requerente na condução do seu mandato eletivo e que não foi objeto de suspensão por nenhuma das liminares concedidas no âmbito da Justiça Estadual do Paraná, foi sanada ainda antes da fase de julgamento da CEI nº 02/2021”, destacando, ainda, que a não aplicação do percentual mínimo em saúde é matéria afeta ao Tribunal de Contas.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 0010034-47.2022.8.16.0000, a fim de determinar “a suspensão de todas as matérias deduzidas na denúncia e, como via de consequência, da CEI nº 02/2021 e do próprio Decreto Legislativo nº 01/2022, reintegrando o autor ao cargo de Prefeito Municipal de Fazenda Rio Grande/PR, até o trânsito em julgado da ação anulatória, originária do agravo de instrumento”.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020)



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão monocrática proferida por desembargadora do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná em agravo de instrumento, em virtude da qual foi permitido o prosseguimento de processo administrativo em curso na Câmara dos Vereadores de Fazenda Rio Grande/PR, o qual culminou na cassação do Prefeito. 



    Em que pese a argumentação manejada pelo autor, não se verificam presentes os pressupostos específicos de cabimento do presente incidente. Isto porque, em primeiro lugar, o pedido de suspensão se volta contra decisão proferida em agravo de instrumento interposto em ação ajuizada pelo ora requerente, e não contra ele. 



    Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A opção legislativa se justifica plenamente, na medida em que o instituto da suspensão da tutela provisória tem como finalidade a manutenção de situação jurídica anterior à intervenção provisória do Poder Judiciário, nas hipóteses em que justamente desta intervenção decorra quadro fático capaz de gerar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público ou seus agentes, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal (Precedentes: SS 5.102-AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 4/12/2019; STP 116-AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 19/2/2020; STA 512-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Presidente, DJe 8/11/2011). É neste sentido a doutrina de Marcelo Abelha Rodrigues:  



    “É importante que se tenha em mente que tal instituto existe como prerrogativa processual do Poder Público, com a finalidade de salvaguardar o interesse público enquanto não se decide, de forma definitiva, se o direito está com o particular ou com o já citado Poder Público. 



    Tal instituto foi criado como meio processual para o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta situação jurídica anterior ao processo. 



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade. (…)”. (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de Segurança, 4ª edição, Salvador: Editora JusPodivm, 2017, p. 154) 



    Destarte, tendo a ação de origem sido promovida pelo autor, incabível se revela o presente pedido de suspensão por ele ajuizado. 



    Ademais, depreende-se das alegações do requerente tratar-se a questão controvertida na origem de matéria de natureza eminentemente infraconstitucional, relativa ao enquadramento das condutas alegadamente praticadas às disposições do Decreto Lei 201/67. Com efeito, não se revela essencial ao deslinde da lide na origem o enfrentamento de questões constitucionais diretas, relativas, por exemplo, ao princípio democrático, as quais, se existentes, apenas se apresentam de modo indireto ou oblíquo, razão pela qual não se revela cabível o incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal. Neste sentido:  



    “AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE LIMINAR. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I. Para análise do pedido de suspensão se faz necessário o prévio exame de legislação infraconstitucional para se constatar a ofensa ao artigo da Constituição Federal indicado, razão pela qual corretamente se negou seguimento ao pedido de contracautela.



    II. Não constatado o risco de lesão à ordem e à economia públicas, deve ser mantido indeferimento da suspensão da liminar.



    III. Agravo regimental a que se nega provimento”. (SL 698 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 8/04/2015)



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao pedido de suspensão formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.



    Publique-se. Int.



    Brasília, 1º de julho de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Presidente



Documento assinado digitalmente