Tribunal: STF
Processo: MS 38432
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-14
Data de publicação: 2022-02-14

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Legitimidade ativa para a impetração de ação mandamental endereçada a questionar a observância do devido processo legislativo que é reservada, com exclusividade, a parlamentares. Precedentes. Indeferimento da petição inicial, com supedâneo no art. 10 da Lei nº 12016/2009. 



    Vistos etc.



    1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por União Nacional dos Estudantes - UNE e União Brasileira dos Estudantes Secundaristas - UBES contra ato omissivo do Presidente do Congresso Nacional, autoridade que, segundo sustentam as associações civis impetrantes, estaria, em ultraje ao art. 66, §§ 4º e 6º, da Constituição da República, postergando injustificadamente a apreciação do Veto nº 59/2021.



    2. As impetrantes, além de fazerem considerações sobre a primordialidade da matéria objeto do Veto nº 59/2021, à luz do direito de igualdade de condições para o acesso e permanência na escola, consignam, no intuito de evidenciar injuridicidade na conduta da autoridade impetrada (inicial, fls. 27-29):



    “No caso, a partir do momento que existe prazo legal para o Congresso Nacional dar uma resposta à sociedade, o não atendimento deste prazo, nem das consequências que ele impõe, configura ato ilícito e abuso de direito por parte da Autoridade Coatora.



    A população, especialmente as estudantes que dependem da política pública ora em discussão, têm direito a uma resposta dentro do prazo fixado pela Constituição Federal.



    Ora, a ausência deste configura violação a direto certo e líquido, qual seja: obter resposta do ente público dentro do prazo garantido por lei.



    Com efeito, o prazo de 30 dias não é apenas um direito dos membros do Legislativo, mas primordialmente direito do cidadão de que, a partir da existência de veto presidencial, se saberá se este veto irá permanecer ou não dentro do prazo de 30 dias. Aliás, a consequência prevista no § 6º do artigo 66 da Constituição Federal corrobora que o prazo é imposição ao Congresso Nacional.



    Vale mencionar que há consequências práticas em se obter uma resposta da Autoridade Coatora, posto que as aulas presenciais estão sendo retomadas em todo o país. Outrossim, verifica-se a previsão do § 2º do artigo 4º da Lei 14.214/2021, no sentido de que gestores da área da educação realizem gastos com a política de acesso a produto de higiene menstrual para estudantes de todo o país.



    Sendo assim, a demora, para além do prazo certo e determinado pela Constituição Federal, configura ato ilícito e abuso de direito, com violação a direito líquido e certo de milhares de estudantes deste país de obterem resposta dentro do prazo assinalado por lei sobre a manutenção ou não de veto presidencial que lhe dizem respeito diretamente.



    Também há de se reconhecer a violação a direito líquido e certo das próprias Impetrantes – União Brasileira dos Estudantes Secundaristas – UBES e União Nacional dos Estudantes - UNE, que são entidades que atuam em diversos segmentos da sociedade para representar os interesses dos alunos e alunas secundaristas brasileiros, de modo que possui, igualmente, direito à obtenção de resposta da Casa Legislativa dentro do prazo assinalado pela ordem jurídica em vigor.



    Por essas razões, de rigor o reconhecimento de que se pretende, com esse mandamus, que seja cumprido o prazo legal a fim de que a sociedade saiba, no prazo fixado em norma jurídica, qual será a resposta da Autoridade Coatora para o Veto nº 59/2021.



    No mais, cumpre mencionar que não há que se falar em interferência de Poderes, muito menos em violação ao artigo 2º da Constituição Federal. Com efeito, o artigo 66, §§ 4º e 6º, da Carta Magna, é claro ao determinar prazo certo para que o Congresso Nacional aprecie veto presidencial, sob pena de consequência.



    Sendo assim, há um comando, não faculdade, para que o Congresso Nacional aprecie veto presidencial, como resposta ao povo, nos termos do parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal.”



    3. Com respaldo nesses fundamentos, e sob invocação dos requisitos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, deduzidos os seguintes pedidos (peça de ingresso, fl. 32; destaques no original):



    “Ante o exposto, requer, preliminarmente, seja deferida medida liminar inaudita altera pars, para que se determine o sobrestamento da pauta das sessões para todas as demais deliberações de competência do colegiado e para declarar nula qualquer deliberação de Projetos de Lei do Congresso Nacional, na constância do Veto nº 59/2021, vencido, a partir do protocolo deste mandamus, até julgamento final desta demanda.



    No mérito, requer seja concedida a segurança em definitivo, confirmando a medida Liminar, a fim de que se determine o sobrestamento da pauta das sessões para todas as demais deliberações de competência do colegiado e para declarar nula qualquer deliberação de Projetos de Lei do Congresso Nacional, na constância do Veto nº 59/2021, vencido, a partir do protocolo deste mandamus.



    Subsidiariamente, requer seja determinado que a Autoridade Coatora aprecie o Veto nº 59/2021, nos termos do artigo 66, §4º, da Constituição Federal.”



    4. Dispensadas a prestação de informações pela autoridade apontada como coatora (arts. 6º e 9º do CPC) e a remessa dos autos para parecer do Ministério Público (art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do STF).



    É o relatório. 



    Decido. 



    5. A análise judicial do respeito ao devido processo legislativo em mandado de segurança não se opera quando ausente a condição de parlamentar daquele que deduz a pretensão.



    A construção jurisprudencial que permitiu o reconhecimento de direito subjetivo ao membro da Casa Legislativa em que praticado o ato questionado tem seu sentido definido pelas características do próprio instrumento processual por meio do qual tal pretensão é veiculada, consabido que o mandado de segurança, como garantia constitucional, é destinado à proteção de “direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data”, diante de ilegalidade ou abuso de poder cometidos por autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (art. 5º, LXIX, da Constituição Federal). 



    O substrato político do tema veiculado, por mais relevante e abrangente que seja, não altera tal conclusão, pois a natureza da questão, ainda que de primeira grandeza, não opera efeitos expansivos sobre a definição da titularidade processual daquele que pode trazê-la a juízo.



    6. Tal entendimento não é recente nesta Suprema Corte, como demonstra o MS nº 21.303 AgR/DF, Pleno, Relator Ministro Octavio Gallotti, DJ de 02.8.1991, cuja sintética ementa resume perfeitamente a quaestio:



    “Mandado de segurança requerido pelo impetrante na qualidade de cidadão brasileiro, contra ato de Comissão da Câmara dos Deputados tendente a possibilitar a adoção da pena de morte, mediante consulta plebiscitária. Falta de legitimidade ativa do Requerente, por falta de ameaça concreta a direito individual, particularizado em sua pessoa”. 



    Nesse caso, aliás, o mandamus dizia respeito ao trâmite de Proposta de Emenda Constitucional versando sobre tema que, no entender do impetrante, estaria vetado à própria deliberação, nos exatos termos em que proposto o MS nº 20.257/DF. Conquanto similares as bases fáticas das duas hipóteses, as conclusões foram radicalmente diferentes, evidenciando, apenas neste último caso, a inadequação entre a via processual eleita e a pretensão de defesa de interesses gerais pelo cidadão.



    7. A vinculação entre exercício de mandato político e legitimidade ativa para a impetração de mandado de segurança contra atos praticados por determinada Casa Legislativa é tão determinante que a jurisprudência desta Suprema Corte consolidou entendimento no sentido de que, encerrado o prazo da legislatura, restam prejudicados pela superveniência desse fato os mandados de segurança impetrados pelo parlamentar que deixa de exercer o mandato (exemplificativamente, MS nº 25.898 AgR/DF, Pleno, Ministra Relatora Cármen Lúcia, DJe de 19.8.2014; RE nº 268.674 AgR/SP, 1ª Turma, Relator Ministro Dias Toffoli, DJe de 15.8.2012).



    8. Na sessão de julgamentos de 28.10.2015, o Pleno desta Suprema Corte reforçou a orientação aqui adotada quanto à ilegitimidade ativa de cidadão (ou, mutatis mutandis, de associação civil, como ocorre na presente hipótese) para postular em nome próprio e pela via do mandado de segurança a defesa de direito alheio consubstanciado no interesse social em geral e nas prerrogativas institucionais dos membros das Casas Legislativas. Confira-se a ementa do acórdão:



    “MANDADO DE SEGURANÇA – IMPUGNAÇÃO A PROVIMENTOS CAUTELARES DEFERIDOS, EM SEDE MANDAMENTAL ORIGINÁRIA, CONTRA O PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, SUSPENDENDO A EFICÁCIA DA RESPOSTA À QUESTÃO DE ORDEM Nº 105/2015 – IMPETRAÇÃO EM DEFESA DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO, DO DOGMA DA SEPARAÇÃO DE PODERES, DAS PRERROGATIVAS DO CONGRESSO NACIONAL E DOS DIREITOS DO POVO BRASILEIRO – AJUIZAMENTO, EM NOME PRÓPRIO, DE AÇÃO MANDAMENTAL OBJETIVANDO A PROTEÇÃO DE DIREITO ALHEIO (O DO CONGRESSO NACIONAL E O DOS CIDADÃOS EM GERAL) – INADMISSIBILIDADE – CARÁTER EXCEPCIONAL DA LEGITIMAÇÃO ATIVA EXTRAORDINÁRIA OU ANÔMALA (CPC, ART. 6º) – INOCORRÊNCIA, NO CASO, DA HIPÓTESE EXCEPCIONAL A QUE SE REFERE O ART. 3º DA LEI Nº 12.016/2009 – PRECEDENTES – DOUTRINA – IMPOSSIBILIDADE, ADEMAIS, DE UTILIZAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO POPULAR (SÚMULA 101/STF) – JURISPRUDÊNCIA – IMPETRAÇÃO CONTRA ATO REVESTIDO DE CONTEÚDO JURISDICIONAL EMANADO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – INVIABILIDADE – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (MS nº 33.844 AgR/DF, Pleno, Relator Ministro Celso de Mello, DJe de 24.11.2015). 



    9. No MS nº 33.705/DF (DJe de 27.11.2015), o Ministro Celso de Mello analisou pretensão deduzida em litisconsórcio ativo por congressistas e diversas entidades de direito privado, em que impugnado ato da Mesa do Congresso Nacional referente à aprovação de novos integrantes do Conselho de Comunicação Social – CCS. Consignou, o então Decano desta Casa, na oportunidade, quanto à legitimidade ativa, que “terceiros estranhos às Casas do Congresso Nacional (...) não possuem qualidade para agir em sede mandamental mediante formulação de pleito que só excepcionalmente os congressistas podem deduzir”. Esse caso é emblemático, na medida em que alguns litisconsortes ativos, exercerem mandato eletivo no Parlamento, detinham legitimidade ativa, enquanto outros, não – muito embora pudessem ser, em tese e quanto ao tema de fundo, interessados no deslinde da questão jurídica proposta, na qualidade de associações civis atuantes na área da comunicação social.



    10. Em 03.3.2016, o Pleno desta Suprema Corte confirmou tal compreensão, em acórdão assim ementado (DJe de 29.3.2016; destaques acrescidos):



    “MANDADO DE SEGURANÇA – PRETENDIDA SUSTENTAÇÃO ORAL NO JULGAMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL – INADMISSIBILIDADE – CONSTITUCIONALIDADE DA VEDAÇÃO REGIMENTAL (RISTF, ART. 131, § 2º) – IMPETRAÇÃO CONTRA ATO DA MESA DO CONGRESSO NACIONAL QUE APROVOU A NOMEAÇÃO DOS INTEGRANTES DO CONSELHO DE COMUNICAÇÃO SOCIAL – ALEGADA INOBSERVÂNCIA DO RITO PROCEDIMENTAL EM SUA COMPOSIÇÃO – PRETENSÃO DOS IMPETRANTES, ENTRE OS QUAIS DIVERSAS ENTIDADES DE DIREITO PRIVADO, AO CONTROLE JURISDICIONAL DO “ITER” FORMATIVO CONCERNENTE A REFERIDO ÓRGÃO COLEGIADO – LEGITIMIDADE ATIVA, PARA ESSE EFEITO, APENAS DOS CONGRESSISTAS – DELIBERAÇÃO DE NATUREZA “INTERNA CORPORIS” – NÃO CONFIGURAÇÃO, EM REFERIDO CONTEXTO, DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO – HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE DA AÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se revela admissível mandado de segurança, sob pena de ofensa ao postulado nuclear da separação de poderes (CF, art. 2º), quando impetrado com o objetivo de questionar divergências “interna corporis” e de suscitar discussões de natureza regimental: apreciação vedada ao Poder Judiciário, por tratar-se de temas que devem ser resolvidos na esfera de atuação do próprio Congresso Nacional (ou das Casas que o integram). – A submissão das questões de índole regimental ao poder de supervisão jurisdicional dos Tribunais implicaria, em última análise, caso admitida, a inaceitável nulificação do próprio Poder Legislativo, especialmente em matérias em que não se verifica evidência de que o comportamento impugnado tenha efetivamente vulnerado o texto da Constituição da República. Precedentes.”



    11. Ressalto, ainda, que não se trata de mandado de segurança coletivo, que, nos termos do art. 5º, LXX, b, da Constituição Federal, pode ser impetrado por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. As impetrantes assim não qualificam sua pretensão e, de qualquer sorte, inviável identificar qualquer interesse jurídico direto dos associados no deslinde da questão controvertida.



    12. O entendimento que aqui se esposa, com amparo irrestrito da jurisprudência desta Suprema Corte, de forma alguma significa retirar do cidadão, ou de associação civil, a possibilidade de questionar juridicamente atos do Poder Público. O ponto central para o indeferimento da pretensão, consoante os fundamentos expendidos, reside na inadequação do mandado de segurança para tal desiderato, de todo inviável reconhecer direito líquido e certo a ser defendido por cidadão ou associação civil frente a ocorrência no curso de manifestações puramente legislativas, diverso do que se verifica em relação aos parlamentares que, no exercício das prerrogativas do cargo eletivo, estão jungidos a tomar parte da deliberação questionada ou a sofrer diretamente seus efeitos. A especificidade aqui determinante, portanto, opera nos estritos limites da irresignação apresentada por cidadão ou entidade associativa contra ato praticado na esfera da atividade típica do Poder Legislativo.



    13. O sistema processual tende a garantir instrumentos específicos para defesa de direitos, perante o Judiciário, por parte de quem se considera lesado. É preciso levar em consideração, portanto, a adequação da via processual eleita e, em sentido correlato, as distintas competências dos diversos órgãos jurisdicionais.



    14. Ante o exposto, indefiro a inicial do presente mandado de segurança (art. 10 da Lei nº 12.016/2009), prejudicado o exame do pedido de medida liminar. 



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de fevereiro de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora