Tribunal: STF
Processo: RMS 35170
Classe: RMS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-18
Data de publicação: 2022-11-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso ordinário em face de acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça que, em sede de mandado de segurança, denegou a ordem. O acórdão restou assim ementado (eDOC 8, p. 43-45): 



    “PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. EMPRESA DE SEGURANÇA PRIVADA CONTROLADA PARCIAL E INDIRETAMENTE POR EMPRESA DE CAPITAL ESTRANGEIRO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 7.102/1983 CONFORME À ALTERAÇÃO PROMOVIDA NA CONSTITUIÇÃO PELA EMENDA 6. HISTÓRICO DA DEMANDA



    1. Trata-se de Mandado de Segurança Coletivo em que associação de classe se insurge contra ato do Ministro de Estado da Justiça que autorizou a aquisição de quotas de sociedade dedicada a segurança patrimonial (Vanguarda Ltda.) por outra sociedade nacional (SSE Ltda.), esta última com capital indireta e parcialmente estrangeiro. Em brevíssima síntese, sustenta-se que isso contrariaria o art. 11 da Lei 7.102/1983.



    AÇÕES JUDICIAIS SOBRE O TEMA



    2. A SSE aponta que, sobre a questão, foram distribuídos três Mandados de Segurança no STJ e três Ações Ordinárias na Justiça Federal, propostas por entidades diversas, mas, segundo afirma, todas elas dominadas pelas empresas Prosegur, Brink's e Protege. Os Mandados de Segurança 19.088, 19.327 e 19.545 foram reunidos e são trazidos para julgamento conjunto.



    3. As Ações Ordinárias 5009861-59.2013.404.7100, 0029269-50.2013.4.01.3400 e 0001896-78.2013.4.01.4100, distribuídas na Justiça Federal de Porto Alegre, Distrito Federal e Rondônia, foram todas extintas sem julgamento do mérito, por se considerar que havia litispendência induzida pelos Mandados de Segurança, embora ainda não tenha havido o trânsito em julgado quanto às duas últimas.



    PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA DECORRENTE DE CONFLITO DE INTERESSES



    4. A jurisprudência do STJ é no sentido de que, havendo conflito de interesses entre filiados, a associação não tem legitimidade ativa para impetrar Mandado de Segurança Coletivo. Nesse sentido, RMS 41.395/BA, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 9/5/2013.



    5. Todavia, para afastar a legitimidade da impetrante, seria necessário demonstrar concretamente que a concessão da segurança traria prejuízo para determinada parcela de seus associados, o que não aconteceu.



    PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA



    6. A impetrante não está defendendo interesses difusos da sociedade, mas o interesse das atuais empresas do setor de segurança privada que não querem ver novas empresas com capital de origem estrangeira ingressarem no setor, além daquelas que nele já estão desde antes da Lei 7.102/1983. Assim, desnecessário enfrentar a alegação de inadequação ou não do Mandado de Segurança Coletivo para a defesa de direitos difusos.



    INTERPRETAÇÃO CONFORME DO ART. 11 DA LEI 7.102/1983, À LUZ DA EMENDA CONSTITUCIONAL 6



    7. O art. 11 da Lei 7.102/1983 estabelece que "A propriedade e a administração das empresas especializadas que vierem a se constituir são vedadas a estrangeiros". Editado na ordem constitucional anterior à Constituição de 1988, ele foi recepcionado por esta, mas foi parcialmente revogado, visto que seu alcance tornou-se muito menor, a partir da EC 6.



    8. Em sua redação original, a Constituição de 1988, em seu art. 171, distinguia empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional, permitindo que determinados setores de atividades fossem reservados apenas às segundas. À luz dessa redação, seria admissível interpretação do art. 11 da Lei 7.102/1983 no sentido de que novas empresas de segurança privada teriam de ser empresas brasileira de capital nacional, vedado, portanto, o controle direto ou indireto pelo capital externo.



    9. Com a revogação explícita do art. 171 da Constituição pela EC 6/1995, caíram as discriminações contra empresas brasileiras fundadas na origem do seu capital, salvo raros casos objeto de tratamento constitucional específico. A partir desse momento, a lei não mais pode discriminar empresa brasileira de capital nacional de empresa brasileira de capital estrangeiro, ou seja, desde que uma empresa seja brasileira (constituída no Brasil e sujeita às leis brasileiras) a origem do seu capital é irrelevante. A discriminação só seria possível, hoje, nos casos previstos na própria Constituição, como ocorre com as empresas jornalísticas e de radiodifusão sonora e de sons e imagens, objeto de tratamento especial no artigo 222 da Carta.



    10. É certo que o art. 172 da Constituição estabelece que “a lei disciplinará, com base no interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro, incentivará os reinvestimentos e regulará a remessa de lucros”. Tal dispositivo, entretanto, não deve receber interpretação que permita restrições em setores não explicitamente previstos na Constituição, pois isso nulificaria a revogação do art. 171 pela EC 6/1995.



    11. A interpretação conforme a constituição do art. 11 da Lei 7.102/1983 deve ser a de que ele veda apenas que empresas constituídas no exterior atuem no setor de segurança privada. Todavia, empresas que sejam constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País são empresas brasileiras, na exata dicção do art. 1.126 do Código Civil, sendo irrelevante que tenham na sua composição societária, direta ou indiretamente, participação ou controle pelo capital estrangeiro. 



    12. A decisão monocrática do eminente Min. Marco Aurélio na ACO 2463, referente à disciplina de aquisição de terras por estrangeiros, invocada pelo parecer do MPF no MS 19.545, é inaplicável ao presente caso, uma vez que ali se apontou fundamento constitucional específico, qual seja, o art. 190 da Constituição, que estabelece que "A lei regulará e limitará a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira e estabelecerá os casos que dependerão de autorização do Congresso Nacional".



    CONCLUSÃO



    13. Segurança denegada



    Em suas razões recursais, a ora recorrente destaca que “a Advocacia Geral da União emitiu o Parecer CGU/AGU 01/2008, o qual alterou seu entendimento a respeito da aquisição de imóveis rurais por sociedades brasileiras controladas por estrangeiros”, assentando a orientação no sentido de que “as empresas brasileiras cuja maioria do capital seja detida por estrangeiros, estão sujeitas às restrições previstas na Lei 5.709/71”(eDOC 9, p. 6). 



    Aduz que, todavia, o ato impugnado deixou de observar essa orientação, que entende aplicável também à participação estrangeira no capital social de empresas especializadas em segurança privada.



    Sustenta, em síntese: a) a obrigatoriedade de observância do mencionado parecer normativo por toda a Administração Pública Federal, nos termos do art. 40, § 1º, da LC 73/1993; b) a ilegalidade do ato atacado em face da violação a dispositivos da LC 73/1993; c) violação ao art. 172 da Constituição Federal; d) o caráter meramente exemplificativo das hipóteses constitucionais de restrição à participação de capital estrangeiro em setores vinculados à soberania nacional; e) a vigência do disposto no art. 11 da Lei nº 7.102/83, que veda a propriedade e administração das empresas especializadas em segurança a estrangeiros; e f) a aplicação, ao caso, dos fundamentos da decisão proferida por esta Corte na ACO 2463.



    Requer, ao final, o provimento do presente recurso, a fim de que seja reconhecida a ilegalidade e abusividade do ato coator impetrado. 



    Em contrarrazões (eDOC 9, p. 51 e ss), a empresa SSE do Brasil LTDA. alega que as razões do recurso ordinário consubstanciam inovação das teses aventadas na inicial, “fazendo referência, inclusive, a documentos que, apesar de já existentes à época da impetração, somente foram apresentados no momento da oposição de Embargos de Declaração em face do v. acórdão que denegou a segurança”, dentre eles o Parecer CGU/AGU nº 01/2008.



    Sustenta que o recurso não impugna todos os fundamentos do acórdão recorrido, o que, por si só, atrai o não conhecimento do apelo. Discorre, ainda, sobre a ausência de pertinência do Parecer CGU/AGU nº 01/2008-RVJ, cujo objeto é a Lei 5.709/71 (regulamento do art. 190 da CF/88), que traz restrição expressa à aquisição de terras por empresas brasileiras com capital estrangeiro, com a situação versada nestes autos.



    A União, em suas contrarrazões, aduz que as alegações veiculadas no recurso “além de constituir clara inovação recursal, não possuem pertinência com o processo, pois trata de limitações constitucionais à aquisição de terras brasileiras por estrangeiros, matéria estranha aos autos, em violação ao artigo 1014 do CPC/2015” (eDOC 9, p. 79).



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, opinou pelo desprovimento do recurso, nos termos da seguinte ementa (eDOC 18):



    “Recurso ordinário em mandado de segurança. Possibilidade de empresas brasileiras de capital estrangeiro participarem do capital social de empresas do ramo de segurança privada. Interpretação do alcance do art. 11 da Lei n. 7.102/1983. Arguida afronta a direito líquido e certo que não se positiva. Parecer pelo desprovimento do recurso”.



    É o relatório. Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    Inicialmente, verifico que a questão atinente à inobservância do Parecer normativo CGU/AGU n. 01/2008, configura inovação da matéria, porquanto não suscitada na inicial da impetração. Desse modo, não se pode conhecer, no ponto, do presente recurso de mandado de segurança, consoante a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal: 



    “Incoincidência temática entre os fundamentos da impetração e aqueles que dão suporte ao acórdão impugnado. 



    Não é lícito ao impetrante, em sede recursal ordinária, inovar materialmente em sua postulação, para, nesta, incluir pedido formulado em bases mais amplas e com fundamento diverso daquele que foi originariamente deduzido quando do ajuizamento da ação de mandado de segurança. Precedentes. 



    A ocorrência de divergência temática entre as razões em que se apoia a petição recursal, de um lado, e os fundamentos que dão suporte à matéria efetivamente versada na decisão recorrida, de outro, configura hipótese de divórcio ideológico, que, por comprometer a exata compreensão do pleito deduzido pela parte recorrente, inviabiliza, ante a ausência de pertinente impugnação, o acolhimento do recurso interposto. 



    Precedentes”. (RMS 28.194 ED, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 22.2.2013). 



    Confiram-se, a propósito, os seguintes julgados: RMS 22033, Rel. Min. Celso de Mello, Primeira Turma, DJ 8.9.1995; RMS 21.045, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 30.9.1994; RMS 30.878, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 5.9.2012. 



    Quanto à alegada impossibilidade de participação de capital estrangeiro em empresa que atua no setor de segurança privada, à luz do disposto no art. 11 da Lei 7.102/1983, registre-se que a decisão recorrida concluiu pela parcial revogação daquela disposição ao fundamento de que seu alcance foi reduzido a partir da edição da Emenda Constitucional 6/1995, que revogou o art. 171 da Constituição Federal.



    Nenhum reparo merece a decisão impugnada no ponto. Isso porque a Lei 7.102/1983, que dispõe sobre segurança para estabelecimentos financeiros e estabelece normas para constituição e funcionamento das empresas particulares que exploram serviços de vigilância e de transporte de valores, estabelece, em seu art. 11, que “A propriedade e a administração das empresas especializadas que vierem a se constituir são vedadas a estrangeiros”. 



    Todavia, revogado o art. 171 da Carta Magna, que estabelecia distinções entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional, não subsistem as discriminações contra empresas brasileiras fundadas na origem do seu capital, salvo quando houver disposição constitucional específica. Como corretamente consignou a decisão recorrida (eDOC 8, p. 53)



    “A partir da Emenda 6, a lei não mais pode discriminar entre empresa brasileira de capital nacional e empresa brasileira de capital estrangeiro, ou seja, desde que uma empresa seja brasileira (constituída no Brasil e sujeita às leis brasileiras), a origem do seu capital é irrelevante”.



     



    Aplicável à hipótese, desse modo, o conceito de empresa brasileira conferido pelo art. 1.126 do Código Civil, verbis: “Art. 1.126. É nacional a sociedade organizada de conformidade com a lei brasileira e que tenha no País a sede de sua administração”.



    Na lição de José Afonso da Silva, com a revogação do art. 171 da CF/88 



    “temos, agora, empresas brasileiras e empresas não-brasileiras, com diferença exclusivamente formal entre elas, pois basta que a empresa estrangeira ou multinacional (ou parte dela) se organize aqui segundo as leis brasileiras e tenha sede aqui para ser reputada brasileira, pouco importando a nacionalidade de seu capital e a nacionalidade, domicílio e residência das pessoas que detêm o seu controle (…). Suprimido o conceito de empresa brasileira de capital nacional, com a revogação do art. 171, igualmente ficam suprimidos os privilégios e preferências que a acompanhavam e que não se transferem para as empresas constituídas sob as leis brasileiras e com sede e administração no País, a não ser as indicadas nos citados arts. 170, IX, e 176, § 1º” (Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 798).



    Na linha do que destacou a Procuradoria-Geral em sua manifestação nestes autos, nem mesmo a exposição de motivos do projeto que originou a Lei 7.102/1983 fez alusão à necessidade de que o capital da empresa especializada em segurança fosse inteiramente nacional, senão vejamos:



    “5. No interesse da segurança nacional, o projeto restringe às empresas brasileiras o exercício da atividade de vigilância e de transporte de valores, assim como defere a sua fiscalização ao Ministério da Justiça, a quem compete a matéria de segurança interna, no âmbito nacional”. 



    Forçoso concluir, nessa esteira, que, à luz do texto constitucional em vigor, não há óbice a que uma empresa constituída sob as leis brasileiras e com sede no território nacional adquira cotas de empresa especializada em segurança privada, ainda que tenha na sua composição societária, direta ou indiretamente, participação ou controle pelo capital estrangeiro.



    Insubsistente, também, o argumento de que essa interpretação viola o disposto no art. 172 da Carta Magna, que prevê: “a lei disciplinará, com base no interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro, incentivará os reinvestimentos e regulará a remessa de lucros”. 



    Ora, o art. 11 da Lei 7.102/1983 não veicula qualquer vedação a investimento de capital estrangeiro em empresas especializadas em segurança privada, mas afasta apenas a possibilidade de atuação de empresas estrangeiras nesse ramo de atividade. Como consignado anteriormente, após a edição da Emenda Constitucional 6/1995, não há discriminação de empresa nacional com fundamento na origem do seu capital. Nesse sentido, menciono o entendimento esposado pelo Ministro Joaquim Barbosa nos autos do MS 24.474 (DJe 5.9.2008):



    “Ocorre que a Emenda Constitucional 6/1995, ao alterar o art. 170, IX, e revogar todo o art. 171 da Constituição, excluiu a figura da ‘empresa brasileira de capital nacional’ (a que se referia o revogado inciso II do art. 171 da Carta Magna).



    Por conseguinte, desde a EC 6/1995, devem ser tidas como empresa brasileira todas aquelas ‘constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País’, tal como atualmente prescrevem os arts. 170, IX, e 176, § 1º, da Lei Maior. E isso, independentemente de o seu capital ser nacional e o seu controle efetivo estar permanentemente ‘sob a titularidade direta ou indireta de pessoas físicas domiciliadas e residentes no País ou de entidades de direito público interno’, conforme estabelecia o revogado art. 171, II, da Constituição.



    Por fim, verifico a ausência de pertinência entre o tema versado na ACO 2.463, Rel. Min. Marco Aurélio, que tramita nesta Corte, e a matéria debatida nesta impetração. Com efeito, naquela ação originária discute-se a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira, ao passo que o caso sob exame tem por objeto a participação de capital estrangeiro em empresa de segurança privada. Vale salientar que a decisão proferida na ACO 2.463 teve por fundamento o disposto no art. 190 da Constituição Federal, que expressamente impõe ao legislador o dever de regular e limitar a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por estrangeiro, o que já havia sido disciplinado pela Lei 5.709/1971. O ato questionado naquela ação teria entendido pela não recepção do diploma regulador da matéria. Transcrevo, por oportuno, trecho da decisão proferida pelo Relator, que deferiu a liminar então pleiteada (DJe 5.9.2016):



     



    “Percebam as balizas objetivas do caso. O autor pretende a declaração de nulidade de ato da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo mediante o qual se reconheceu a não recepção do artigo 1º, § 1º, da Lei nº 5.709/1971. O preceito restringe a aquisição de imóveis rurais por pessoas jurídicas brasileiras cuja maioria do capital social pertença a estrangeiros. Observem a organicidade do Direito. A norma em jogo, embora controvertida no âmbito administrativo, não foi declarada inconstitucional pelo Supremo em processo objetivo. Ou seja, milita em favor do dispositivo a presunção de constitucionalidade das leis regularmente aprovadas pelo Poder Legislativo, tal como preconiza o Estado de Direito. É impróprio sustentar a não observância de diploma presumidamente conforme ao Diploma Maior com alicerce em pronunciamento de Tribunal local em processo subjetivo – mandado de segurança. Notem, a ressaltar essa óptica, que o ato atacado afastou a incidência, em apenas um Estado da Federação, de preceito de lei federal por meio da qual regulamentado tema inserido na competência da União – artigo 190 da Constituição Federal –, atentando contra o pacto federativo.



    A par desse aspecto, vê-se, em exame inicial, a existência de fundamentos na Carta Federal para o alcance das restrições previstas na Lei nº 5.709/1971. O Texto Maior, conquanto agasalhe os princípios da isonomia e da livre iniciativa, reservou ao legislador ferramentas aptas a assegurar a soberania, pressuposto da própria preservação da ordem constitucional. 



    A soberania, além de fundamento da República Federativa do Brasil, também constitui princípio da ordem econômica, evidenciando o papel no arranjo institucional instaurado em 1988. Expressou-se preocupação com a influência do capital estrangeiro em assuntos sensíveis e intrinsecamente vinculados ao interesse nacional. Daí o tratamento diferenciado previsto no artigo 190 da Lei Básica da República”.



    Observa-se, pois, que a decisão apontada como paradigma baseou-se em preceito constitucional específico que impõe limitações à aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira, ao passo que, na espécie, não há limitação constitucional específica. Inaplicável, assim, a referida decisão ao caso.



    Assim, diante da regularidade jurídico-formal do ato atacado, não merece reparo o acórdão recorrido, porquanto não demonstrado o direito líquido e certo a embasar sua pretensão. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento ao recurso ordinário em mandado de segurança. 



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 18 de novembro de 2022



Ministro Edson Fachin



Relator



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