Tribunal: STF
Processo: ARE 1383479
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-31
Data de publicação: 2022-05-31

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional da 2ª Região, ementado nos seguintes termos:



    “APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIAS. ACUMULAÇÃO. EC 20/98. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. CONFIANÇA LEGÍTIMA. 



    1. Remessa necessária e recursos de apelação contra sentença que julgou procedente pedido de declaração de licitude do recebimento cumulativo de duas aposentadorias, deferidas anteriormente ao advento da Emenda Constitucional nº 20/98. 



    2. Recorrida que vinha recebendo, desde 1992, proventos de aposentadoria de dois cargos públicos que exerceu. Notificação administrativa, em 2018, acerca da irregularidade da acumulação, sendo compelida a realizar opção por apenas um dos proventos. 



    3. Rejeição do argumento de ilegitimidade passiva suscitado pela Funarte, considerando que uma das aposentadorias em discussão decorre do exercício de cargo público junto à mencionada fundação. 



    4. Aposentadorias acumuladas pela demandante que foram concedidas em 1974 (cargo de agente administrativo do Ministério da Educação), 1992 (assistente técnico na Funasa). Introdução, pela Emenda Constitucional nº 20/1998, de limitação ao acúmulo de proventos, passando a dispor o §10 do art. 37 da Constituição sobre a proibição de obter de mais de uma aposentadoria à conta do regime próprio de previdência, com a ressalva das aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma da Constituição. 



    5. Exceção constante do art. 11 da EC 20/98 no sentido de que “a vedação prevista no art. 37, § 10, da Constituição Federal, não se aplica aos membros de poder e aos inativos, servidores e militares, que, até a publicação desta Emenda, tenham ingressado novamente no serviço público por concurso público de provas ou de provas e títulos, e pelas demais formas previstas na Constituição Federal, sendo-lhes proibida a percepção de mais de uma aposentadoria pelo regime de previdência a que se refere o art. 40 da Constituição Federal, aplicando-se-lhes, em qualquer hipótese, o limite de que trata o § 11 deste mesmo artigo.” 



    6. Caso da apelada, no entanto, que apresenta peculiar distinção, inclusive face à exceção estabelecida pelo art. 11 da EC 20/98. Quando da publicação da EC 20/98 a recorrida já percebia ambas as aposentadorias desde 1992. Não se encontrava, portanto, em exercício de cargo efetivo e percepção de aposentadoria de vínculos não acumuláveis, mas sim em gozo de ambas as aposentadorias. Direito à acumulação dos benefícios que encontra salvaguarda no que estabelecido no art. 3º da EC 20/98, segundo o qual “é assegurada a concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos servidores públicos e aos segurados do regime geral de previdência social, bem como aos seus dependentes, que, até a data da publicação desta Emenda, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente.” Precedente: STF, 1ªTurma, Ag. Reg. No RE 635011, Rel. Min. LUIZ FUX, DJE 04.10.2012. 



    7. O art. 54 da Lei 9.784/99 prevê que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. Ausência de ato nulo na origem a ser convalido pelo decurso de decadência, porquanto a concessão de ambos os benefícios, na origem, se mostrou legítima. 



    8. Ainda que assim não fosse, a Administração estaria alijada de proceder ao cancelamento de uma das aposentadorias. Além do lapso temporal de mais de cinco anos, o caso em apreço não se limita à quantificação dos benefícios, estando relacionado com a legitimidade em si da concessão das aposentadorias. Por não se tratar de ato meramente executório ou de cunho material, acaso houvesse erro originário na concessão dos benefícios, caberia a incidência de prazo decadencial à espécie, impedindo a revisão de proventos da interessada. 



    9. Aplicabilidade, ainda, dos pressupostos da proteção da confiança legítima. Demandante que vinha percebendo proventos de aposentadoria de forma cumulativa desde 1992, sem qualquer oposição. Mesmo após a entrada em vigor da EC 20/98, a Administração demorou mais 20 anos para sinalizar que, face às novas disposições constitucionais, a acumulação levada a efeito poderia ser ilegítima. Cenário no qual a Administração proporcionou à recorrida, por considerável lapso temporal e sem qualquer contestação, uma atmosfera de regularidade acerca dos valores que lhe eram pagos a título de aposentadoria, contribuindo para configuração de circunstância concreta de confiança por ela criada. Apelada tem mais de 90 anos de idade e possui deficiência visual, o que corrobora a baixa probabilidade de verificar eventual erro em seus proventos. 



    10. No que diz respeito à constituição de um benefício, o reconhecimento da confiança legítima implica não apenas efeitos ex tunc, mas também efeitos ex nunc, na medida em que não estaria na margem de discricionariedade da autoridade e tampouco de uma lei revogar um benefício concedido. Porém, quando referente ao cálculo do valor das prestações mensais (base de cálculo, critério de cálculo, cálculo aritmético), as quais são suscetíveis de modificação futura, seja por ato administrativo, seja por lei, sem que necessariamente haja ofensa a direito adquirido, a confiança legítima surtiria efeitos tão somente ex tunc. Discussão dos autos afeta à própria constituição dos benefícios. Impedimento quanto à cobrança de valores recebidos anteriormente, bem como de suprimir quaisquer dos benefícios concedidos. 



    11. Remessa necessária e recursos de apelação não providos”. (eDOC 108)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 37, XVI e XVII, 39 e 40, § 6°, do texto constitucional, e ao art. 11 da EC 20/98. (eDOC 114) 



    Nas razões recursais, alega-se que a recorrida acumula proventos de aposentadoria decorrente de cargos inacumuláveis, o que violaria a jurisprudência desta Corte. Explica-se que a redação original do inciso XVI do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) expressamente vedava a acumulação de cargos objeto da presente demanda. Em verdade, a vedação à tal acumulação de cargos constou já no art. 99 e parágrafos da EC 01/1969. Dessa forma, observa-se que a introdução do §10 ao art. 37 da CRFB pela EC 20/1998 tão somente reafirmou a vedação já existente na CRFB, cujo cumprimento se revelou imperioso desde 1988.



    Quanto à decadência administrativa, afirma-se que a acumulação de proventos em análise é um ato nulo, passível de autotutela a qualquer tempo, e que não há se falar em direito adquirido em detrimento de normas constitucionais. Entende-se que em relação ao suposto não cumprimento do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, fato é que a referida lei é GERAL e, portanto, não revoga e impede - muito ao contrário - a aplicação das disposições legais específicas que regem as relações administrativas entre servidores públicos federais civis e a União e suas autarquias federais, qual seja a Lei nº 8.112/90, cujo art. 144 expressamente determina que "A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade". 



    É o relatório. 



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar.



    O Tribunal de origem consignou que a recorrida estaria enquadrada em hipótese na qual se admite a acumulação de cargos ou proventos, tendo em vista que a jurisprudência do STF é no sentido de que a Constituição Federal não vedava a cumulação de proventos em sua redação originária, antes da EC 20/98. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “Na espécie, observa-se que as aposentadorias acumuladas pela demandante foram concedidas em 1974 (cargo de agente administrativo do Ministério da Educação), 1992 (assistente técnico na Funasa). 



    À época, não constava na Constituição Federal limitação expressa à acumulação de cargos e proventos, regra que somente foi introduzida pela Emenda Constitucional nº 20/1998, passando a dispor o §10 do art. 37 da Constituição sobre a proibição de obter de mais de uma aposentadoria à conta do regime próprio de previdência, com a ressalva das aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma da Constituição. 



    O art. 11 da EC 20/98, trouxe, porém, exceção a esse regime, nos seguintes termos: 



    A vedação prevista no art. 37, § 10, da Constituição Federal, não se aplica aos membros de poder e aos inativos, servidores e militares, que, até a publicação desta Emenda, tenham ingressado novamente no serviço público por concurso público de provas ou de provas e títulos, e pelas demais formas previstas na Constituição Federal, sendo-lhes proibida a percepção de mais de uma aposentadoria pelo regime de previdência a que se refere o art. 40 da Constituição Federal, aplicando-se-lhes, em qualquer hipótese, o limite de que trata o § 11 deste mesmo artigo. 



    O caso da apelada, no entanto, apresenta peculiar distinção, inclusive face à exceção estabelecida pelo art. 11 da EC 20/98. No caso, quando da publicação da EC 20/98, a recorrida já percebia ambas as aposentadorias desde 1992. Não se encontrava, portanto, em exercício de cargo efetivo e percepção de aposentadoria de vínculos não acumuláveis, mas sim em gozo de ambas as aposentadorias. 



    Nesse contexto, o direito à acumulação dos benefícios encontra salvaguarda no que estabelecido no art. 3º da EC 20/98, segundo o qual: 



    Art. 3º - É assegurada a concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos servidores públicos e aos segurados do regime geral de previdência social, bem como aos seus dependentes, que, até a data da publicação desta Emenda, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente. (eDOC 108, p. 1) 



    Assim, verifica-se que a decisão recorrida não divergiu da jurisprudência do STF, segundo a qual é admitida a acumulação de proventos, desde que o reingresso no serviço público tenha se dado mediante aprovação em concurso público em data anterior ao advento da EC 20/98. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “ACUMULAÇÃO - PROVENTOS E VENCIMENTOS. Com o artigo 11 da Emenda Constitucional nº 20, de 15 dezembro de 1998, ocorreu o afastamento da incidência da proibição de acumular proventos e vencimentos em relação àqueles que tivessem reingressado no serviço público em data anterior ao da promulgação do novo texto constitucional.” (AI 481022 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 05.06.2009) 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ACUMULAÇÃO DE PROVENTOS DE DOIS CARGOS PÚBLICOS CIVIS ANTES DA EMENDA CONSTITUCIONAL 20/1998. POSSIBILIDADE. ACÓRDÃO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE 1092997 AgR, Rel. Min. Luix Fux, Primeira Turma, DJe 29.05.2019)



    Quanto à decadência administrativa, verifico que o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (9.784/1999) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que o agravante decaíra do direito de rever a concessão das aposentadorias. 



    Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “No que tange à alegação das recorrentes de impossibilidade de reconhecimento de decadência administrativa, convém rememorar que o art. 54 da Lei 9.784/99 determina que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. 



    Conforme demonstrado, não há qualquer ato nulo na origem a ser convalido pelo decurso de decadência, porquanto a concessão de ambos os benefícios, na origem, se mostra legítima. No entanto, ainda que assim não fosse, por certo estaria a Administração alijada de proceder ao cancelamento de uma das aposentadorias. 



    A decadência não se aplica a qualquer comportamento que não se caracterize como uma atuação, isto é, comportamentos da Administração que digam respeito ao campo do direito privado ou que impliquem atos materiais, meramente executórios de decisões e atos administrativos, tal como o pagamento de um benefício. 



    Da mesma forma, para o reconhecimento da decadência administrativa, exige-se que o ato a ser convalidado seja formalmente válido, isto é, não apresente vício de competência ou forma, pendendo controvérsia de fato ou de direito tão somente quanto a seu conteúdo. Assim, caso reconhecida a decadência administrativa, o ato convalidado surtirá tanto efeitos ex tunc como ex nunc. 



    A teor de entendimento consolidado da Corte Especial do E. Superior Tribunal de Justiça (STJ), o prazo decadencial para a anulação dos atos administrativos praticados anteriormente ao advento da lei 9.784/99 deve ser contado a partir da vigência do referido diploma legal (STJ, MS nº 9.112/DF e 9.157/DF, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ 14.11.2005; MS nº 9.115/DF, Rel. Min. CESAR ASFOR ROCHA, DJ 07.08.2006). Consequentemente, o termo ad quem do prazo quinquenal para revisão dos proventos em tela se encerraria em 01.02.2004. Logo, tendo a pretensão anulatória da Administração sido manifestada apenas no ano de 2018, decerto teria transcorrido o prazo decadencial da Lei 9784/99. 



    Além do lapso temporal, o caso em apreço não se limita à quantificação dos benefícios, estando relacionado com a legitimidade em si da concessão das aposentadorias. Assim, por não se tratar de ato meramente executório ou de cunho material, acaso houvesse erro originário na concessão dos benefícios, caberia a incidência de prazo decadencial à espécie, impedindo a revisão de proventos da interessada. 



    Confiança legítima 



    Convém analisar, à luz dos pressupostos da confiança legítima, da possibilidade da acumulação de proventos pretendida. 



    Com efeito, as atuações administrativas podem conter vícios de forma e de conteúdo, do ponto de vista fático ou jurídico. A margem de apreciação das autoridades, quando equivocadamente exercida, pode implicar diversos graus de invalidade: nulidade absoluta, nulidade relativa, anulabilidade, irregularidade. 



    Relaciona-se o princípio da segurança jurídica, na sua origem, com a previsibilidade, desdobrando-se nos princípios da publicidade dos atos públicos, da precisão ou clareza das regras de direito e da boa-fé, da qual se deriva, finalmente, o princípio da confiança legítima. 



    O princípio da confiança legítima rompeu com as bases tradicionais do direito administrativo fundadas no princípio da legalidade, possibilitando a manutenção dos efeitos favoráveis oriundos de atuações administrativas inválidas, quando as condições postas pela Administração Pública tenham levado o interessado a crer na efetiva segurança e na imutabilidade da situação que até então lhe era proporcionada. 



    Porém, o reconhecimento definitivo da confiança legítima exigirá, ainda, um juízo de apreciação individual acerca do grau de cogniscibilidade/capacidade de reconhecimento do erro pelo administrado, consideradas suas características pessoais e as circunstâncias específicas do caso concreto. 



    Não é suficiente, portanto, a simples existência de um erro por parte da Administração. Demanda-se, ainda, a constatação de que não era possível beneficiário, empregando diligência normal às suas próprias limitações, perceber que o ato administrativo que se reputava válido padecia de irregularidade. 



    No caso, a demandante vinha percebendo proventos de aposentadoria de forma cumulativa desde 1992, sem qualquer oposição. Mesmo após a entrada em vigor da EC 20/98, a Administração demorou mais 20 anos para sinalizar que, face às novas disposições constitucionais, a acumulação levada a efeito poderia ser ilegítima. 



    De tal sorte, constata-se que a Administração proporcionou à recorrida, por considerável lapso temporal e sem qualquer contestação, uma atmosfera de regularidade acerca dos valores que lhe eram pagos a título de aposentadoria, contribuindo para configuração de circunstância concreta de confiança por ela criada. Ademais, ainda que pudesse questionar a validade da acumulação de cargos na ativa e consequente percepção de aposentadorias, tem-se que todos os vínculos foram regularmente exercidos pela demandante até o momento de sua aposentadoria. Importa ressaltar, também, que a apelada tem mais de 90 anos e possui deficiência visual, o que corrobora a baixa probabilidade de verificar eventual erro em seus proventos. 



    No ponto, faz-se necessário distinguir duas hipóteses em que poderia incorrer a Administração. No que diz respeito à constituição de um benefício, o reconhecimento da confiança legítima implica não apenas efeitos ex tunc, mas também efeitos ex nunc, na medida em que não estaria na margem de discricionariedade da autoridade e tampouco de uma lei revogar um benefício concedido. 



    Porém, quando referente ao cálculo do valor das prestações mensais (base de cálculo, critério de cálculo, cálculo aritmético), as quais são suscetíveis de modificação futura, seja por ato administrativo, seja por lei, sem que necessariamente haja ofensa a direito adquirido, a confiança legítima surtiria efeitos tão somente ex tunc. 



    Tudo a se resumir que, dependendo da situação, é possível que a confiança legítima acarrete não somente efeitos ex tunc, como também ex nunc, isto é, além de não ser necessário restituir o valor recebido, mantém-se para o futuro o benefício que se acreditava legítimo. 



    Na espécie, discute-se tema afeto à própria constituição dos benefícios. Nessa circunstância, a Administração fica impedida de cobrar valores recebidos anteriormente, bem como de suprimir quaisquer dos benefícios concedidos”. (eDOC 108, p. 2-3)



    Nota-se que, em relação à decadência, as conclusões do Tribunal a quo se amparam em uma análise vertical tanto do art. 54 da Lei 9.784/99 quanto das provas produzidas nos autos, especialmente no que diz respeito à conclusão de que as peculiaridades do caso concreto atraem a incidência do postulado da segurança jurídica. 



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito da legislação infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. Além disso, divergir do entendimento firmado pelo tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do STF. 



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO INTERPOSTO EM 25.02.2016. REVISÃO DE PENSÃO POR MORTE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DAS QUESTÕES CONSTITUCIONAIS INVOCADAS. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA280/STF. 1. As questões constitucionais invocadas no recurso extraordinário não foram objeto de debate no acórdão recorrido, o qual se limitou à análise de legislação local para reconhecer a decadência do direito à revisão do benefício de pensão por morte. Óbice das Súmulas 282 e 356 do STF. 2. Nos termos da orientação sedimentada na Súmula 280 do STF, não cabe recurso extraordinário quando a verificação da alegada ofensa à Constituição Federal depende de análise prévia da legislação infraconstitucional pertinente à matéria em discussão. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ARE 913077 AgR, rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe 7.10.2016) 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Decadência. Anulação de ato inconstitucional. Súmula nº 473/STF. Servidor público. Cargos públicos. Acumulação. Licitude. Discussão. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. A jurisprudência da Corte consolidou entendimento no sentido da possibilidade de a Administração Pública corrigir seus atos quando eivados de inconstitucionalidade, sem que isso importe em ofensa aos princípios da segurança jurídica e do direito adquirido. Precedentes. 2. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame do conjunto fático-probatório da causa, tampouco para a análise da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas nºs 279 e 636/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de mandado de segurança (art. 25 da Lei nº 12.016/09)”. (ARE 985614 AgR, rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 20.6.2017)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF), e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 108, p. 3), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 31 de maio de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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