Tribunal: STF
Processo: ARE 1305058
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-25
Data de publicação: 2022-10-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu o recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 3, p. 102):



    “Ementa: Constitucional e administrativo. Improbidade administrativa. Não comprovação. Atos que atentam contra princípios da administração. Princípio da publicidade. Meras irregularidades. Danos morais coletivos. Não configuração. 1. Meras irregularidades ou ilicitudes praticadas pelo gestor, sem a comprovação de dano e a existência de dolo, consubstanciada na ausência de má-fé e desonestidade inequívoca, não tem o condão de constituir, por si só, ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92. 2. A condenação pelos atos de improbidade administrativa deve estar aliada a robusto arcabouço probatório que indique, de forma contundente, participação em atos que firam a legalidade e a moral administrativa, não sendo passível de sanções tão graves pela implantação tardia e paulatina do Portal de Transparência. 3. Apelação improvida.”



    Os embargos de declaração opostos foram improvidos (eDOC 3, pp. 139/146).



    No recurso extraordinário interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 97 da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 3, p. 165):



    “(...) equivocou-se o acórdão ora combatido, mormente após o julgamento dos aclaratórios, pois persistiu no erro de simplesmente desconsiderar um dispositivo de lei formal e materialmente existente, como é o caso do art. 73 da Lei Complementar nº 101/00, que, ao adotar uma técnica remissiva (para mais uma vez demonstrar a sua redação: "As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo... a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 ; e demais normas da legislação pertinente" - negritos acrescentados), acaba esse preceptivo legal por inaugurar mais uma hipótese de improbidade administrativa, conduta essa que só poderia ser afastada caso o órgão julgador tivesse claramente emprestado a tal normativo alguma perspectiva de ofensa constitucional, hipótese essa não estabelecida, até porque a turma julgadora do tribunal recorrido, por mais de uma vez, mostrou-se silente em não fundamentar a sua decisão a ponto de afastar a imposição da Lei de Improbidade Administrativa, quando era o mínimo que se poderia se esperar, sob pena de ofensa à Súmula Vinculante nº 10 do Pretório Excelso.”



    A Vice-Presidente do TRF da 5ª Região inadmitiu o recurso ante a aplicação do óbice da súmula 279, além de concluir que “a matéria tratada nos autos não envolve eventual juízo de declaração incidental de (in)constitucionalidade, mas de mera análise do cometimento do fato violador narrado pelo autor e a sua subsunção à conduta descrita na norma sancionadora, inexistindo negativa de vigência a qualquer diploma normativo, não configurando ofensa à cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF/88 c/c Súmula Vinculante 10” (eDOC 3, p. 178).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo não provimento do agravo em recurso extraordinário, em parecer ementado conforme segue (eDOC 8, p. 1):



    “Ação civil pública. Lei de Acesso à Informação e da Transparência. Improbidade administrativa. Recurso extraordinário com agravo. Caracterização de ato ímprobo afastada pelo Tribunal de origem. Eventual reversão do julgado que implica reexame de matéria fático probatória. Incidência da Súmula 279/STF. Parecer pelo não provimento do agravo”.



    É o relatório. Decido. 



    As irresignações não merecem prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 3, pp. 100-102):



    “(...) compulsando os autos, na esteira do que disse acima, devem ser diferenciadas meras irregularidades, atos ilegais e atos de improbidade administrativa, isso porque o Ministério Público Federal apontou variadas irregularidades, tanto na omissão do réu como no conteúdo disponível da página da internet, as quais não implicam necessariamente em condutas desonestas, de má-fé por parte do réu, caracterizadoras de improbidade administrativa. Desse modo, entendo que o MPF não logrou êxito em demonstrar de forma categórica os atos do réu que teriam violado os princípios da Administração Pública de forma dolosa. 



    Em primeiro lugar, verifico que os documentos comprobatórios anexados pelo autor não demonstram dolo no descumprimento da Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) e da Lei Complementar nº 131/2009, e portanto, na violação dos princípios da Administração Pública, nos termos do artigo 11, inciso II e IV da Lei nº 8439/92, uma vez que, apesar de o réu ter sido notificado de forma extrajudicial, o descumprimento pode ser sido ocasionado por deficiências estruturais ou mesmo culpa, carecendo a ação de demonstrar o elemento subjetivo do agente em praticar o ato ímprobo em detrimento dos princípios da Administração Pública.



     Além disso, em março de 2016 a Prefeitura de Murici celebrou contrato com o Instituto Municipal de Administração Pública -IMAP para atender a demanda do MPF e inclusive o próprio MPF afirmou na apelação que o Município atendeu parcialmente as recomendações, o que corrobora para o meu entendimento que o gestor buscou corrigir as ilegalidades descritas na exordial. Portanto, não é razoável nem proporcional a caracterização de violação dos princípios da administração pública, nos termos previstas do artigo 11, da lei nº 8.429/92, bem como a aplicação de suas severas sanções: o ressarcimento integral do dano, a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.



     Daí, não pode o Judiciário lançar a pecha da improbidade sobre quaisquer atos sem que haja elementos seguros e conclusivos apontando a ilegalidade qualificada pela ofensa à moralidade administrativa.



    (...)



    Em que pese às alegações do MPF, entendo também não evidenciado o efetivo dano à sociedade pelo atraso na elaboração do site para a prestação de contas do site da prefeitura, notadamente diante das notórias deficiências estruturais e queda de arrecadação que atingem os municípios do Estado e de todo o país.



     Com relação às irregularidades do site expostas na apelação, entendo que as suas correções podem ser resolvidas no bojo do Inquérito Civil Público nº. 1.11.000.001493/2015-51) em face do Município, conforme a inicial anexada aos autos. (ID. 4058000.1080405). 



    Nada obstante não tenha seguido os ditames legais, ante a ausência de má-fé e de dilação probatória demonstrativa da suposta violação ao princípio da Administração Pública, não há que se falar em conduta ímproba, visto que a moralidade não sofrera ultraje. Posto que se tenha atingido a legalidade, a moralidade não o fora à medida que não houve dano concreto, nem tampouco conduta desonesta nos moldes do que fora acima explicitado. 



    Assim, vislumbro incabível, no caso em perspectiva, a condenação do réu às sanções cominadas no art. 12, III, da Lei 8.429/92, bem como a compensação pelos danos morais coletivos.”



    Depreende-se dos fundamentos que constam no acórdão recorrido, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional (Lei Federal 8.439/92). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



    “EMENTA EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES. PRESCRIÇÃO. LEI Nº 8.429/1992. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O MANEJO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. RECURSO MANEJADO EM 1º.9.2015. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte firmou-se no sentido de que incabíveis embargos de declaração opostos em face de decisão monocrática. Recebimento como agravo regimental com fundamento no princípio da fungibilidade. 2. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreender de modo diverso exigiria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, a, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 3. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (ARE 895.908-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, Dje 21.6.2016).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO NO CONJUNTO PROBATÓRIO E NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 810.865 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 29.9.2014).



    Demais disso, quanto à alegação de violação do art. 97 da Constituição federal, constata-se que o acórdão recorrido não declarou inconstitucional, tampouco afastou a aplicação da legislação infraconstitucional com apoio em fundamentos extraídos da Constituição, mas, apenas interpreta os dispositivos infraconstitucionais e os fatos pertinentes ao caso concreto. Nesse mesmo sentido :



     “PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. ENSINO SUPERIOR. SUPLETIVO. IDADE MÍNIMA NÃO ALCANÇADA. SÚMULA STF 10. ART. 97, CF: INAPLICABILIDADE. 1. Para a caracterização de ofensa ao art. 97 da Constituição, que estabelece a reserva de plenário (full bench), é necessário que a norma aplicável à espécie seja efetivamente afastada por alegada incompatibilidade com a Constituição Federal. 2. Não incidindo a norma no caso e não tendo sido ela discutida, não se caracteriza ofensa à Súmula Vinculante 10, do Supremo Tribunal Federal. 3. O embasamento da decisão em princípios constitucionais não resulta, necessariamente, em juízo de inconstitucionalidade. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” 



     “PREVIDENCIÁRIO E TRABALHISTA. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS DE BOA-FÉ PELA PARTE BENEFICIÁRIA. LEI 8.212/1991. ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA reserva DE PLENÁRIO. INEXISTÊNCIA. PRECEDENTE. AGRAVO IMPROVIDO. I - Não há violação ao princípio da reserva de plenário quando não se afastou a aplicação da Lei, e sim ocorreu interpretação diversa da pretendida pelo agravante. II - Agravo regimental improvido.” 



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do CPC e art. 21, § 1º, do RISTF.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 25 de outubro de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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