Tribunal: STF
Processo: MS 38238
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-16
Data de publicação: 2022-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Medida liminar. Prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União. 



1.  Medida liminar em mandado de segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU) que julgou irregulares contas referentes a convênio. 



2. No julgamento do RE 636.886 (Tema nº 899 da repercussão geral), o Plenário do Supremo Tribunal Federal definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso.



3.  A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Embora se trate, aqui, não da imposição de sanções, mas de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 



4. O art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia do Tribunal de Contas.



5. Liminar indeferida.



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado contra o Acórdão nº 8.086/2021, da 2ª Câmara do do Tribunal de Contas da União (TCU), proferido no âmbito da Tomada de Contas Especial nº 010.850/2015-5, no qual foi confirmado o julgamento pela irregularidade das contas relativas ao Convênio nº 34/2001, celebrado entre o Fundo Nacional do Meio Ambiente e a Central de Associações dos Pequenos Produtores Rurais de Epitaciolândia e Brasileia - CAPEB, entidade então presidida pelo impetrante. 



    2. O impetrante alega a ocorrência de prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória, uma vez que o lapso temporal entre a ocorrência do fato, em 2006, e sua primeira notificação, em 16.03.2018, foi superior a 5 (cinco) anos. Aduz que os marcos interruptivos do prazo prescricional só podem gerar seus efeitos uma vez, ainda que ocorram em mais de uma ocasião durante o procedimento administrativo. 



    3. Sustenta que não houve a individualização de sua responsabilidade, não obstante tenha deixado de ser presidente da entidade executora do convênio em 05.01.2005, antes de sua conclusão. Argumenta que a responsabilidade pela prestação de contas final deveria ser imputada a seu sucessor e esclarece que antes de deixar a entidade procedeu à prestação de contas parcial. 



    4. Defende que o contraditório e a ampla defesa restaram prejudicados, pois não tinha mais à sua disposição os documentos necessários para elaborar sua defesa. Alega que, mesmo diligenciando para obtê-los perante a entidade convenente e a executora do convênio, não teve êxito. 



    5. Pede, liminarmente, a suspensão dos efeitos do Acórdão nº 8.086/2021, bem como das decisões que o antecederam, no âmbito da TCE nº 010.850/2015-4, além da suspensão de eventual processo de execução fiscal dos débitos que lhe foram imputados. No mérito, pede a confirmação da liminar, com a anulação do Acórdão nº 8.086/2021 e das decisões que o antecederam.



    6. A União requereu seu ingresso no feito (doc. 174).



    7. O TCU apresentou peça de informações (doc. 181), em que suscita preliminar de carência de ação, em vista da necessidade de análise aprofundada das provas. Quanto ao mérito, alega que: (i) a tese firmada no RE 636.886 seria válida somente para casos de execução judicial de decisão do TCU; (ii) caso seja reconhecida a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento, devem ser aplicadas as causas interruptivas previstas na Lei nª 9.873/1999, conforme delineado no MS 32.201; (iii) a impossibilidade de apresentar defesa deve ser demonstrada no caso concreto; (iv) o prazo fixado na Instrução Normativa 71/2012 para instaurar a TCE é impróprio; (v) não houve violação ao contraditório e a ampla defesa, uma vez que o impetrante apresentou defesa, recurso de reconsideração e embargos de declaração; (vi) não competiria ao Poder Judiciário revisar as decisões do TCU, exceto em casos de irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade; (vii) constitui ônus do gestor prestar contas dos recursos por ele geridos.



 



    8. É o relatório. Passo à análise da liminar.



     



    9. Afasto a preliminar suscitada pelo TCU, na medida em que a solução da controvérsia envolve apenas o exame dos documentos encartados ao caderno processual. 



    10. Afasto, igualmente, as alegações do impetrante quanto à ausência de individualização de sua responsabilidade, uma vez que os atos impugnados delimitaram especificamente a responsabilidade relativa aos recursos repassados durante sua gestão perante a entidade convenente. Não há violação ao contraditório e à ampla defesa, pois foi oportunizado ao impetrante apresentar peças de defesa e de recurso no âmbito da tomada de contas especial.



    11. Entendo que a solução da controvérsia apresentada neste caso envolve a análise da prescrição e da eventual ocorrência dos respectivos fatos interruptivos. 



    12. Ao longo dos últimos anos, o Supremo Tribunal Federal (STF) teve a oportunidade de consolidar o seu entendimento relativo à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de diversas espécies de ilícitos. No julgamento do RE 669.069 (Tema nº 666 da repercussão geral), em 03.02.2016, o Plenário desta Corte firmou a tese de que “[é] prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. Na ocasião, analisou-se pretensão de reparação de danos em decorrência de acidente de trânsito que envolvera um veículo de propriedade da União, ajuizada mais de cinco anos a contar do fato. O STF, então, estabeleceu distinção entre os ilícitos civis, como o de que se tratava na hipótese, e os ilícitos administrativos e penais, para definir que, naqueles casos, a pretensão de reparação de danos se submetia a prazo prescricional.



     



    13. No julgamento do RE 852.475 (Tema nº 897 da repercussão geral), em 08.08.2018, a tese firmada definiu que “[s]ão imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. No caso concreto submetido a juízo, o Ministério Público do Estado de São Paulo pleiteava a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, inclusive a de ressarcimento ao erário, a ex-servidores públicos que haviam atuado em procedimento licitatório pelo qual foram alienados dois automóveis de propriedade pública por valor inferior ao preço de mercado. O Plenário deste Tribunal, com fundamento no art. 37, § 5º, da Constituição, decidiu pela imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, desde que constatada pelo juízo competente a prática de ato doloso de improbidade administrativa. 



     



    14. Por fim, no julgamento do RE 636.886 (Tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, consolidou-se que “[é] prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. O caso dizia respeito à decisão do TCU que condenara presidente de associação privada a restituir recursos recebidos por meio de convênio firmado com o Ministério da Cultura em razão da ausência de prestação de contas. Esta Corte decidiu, por unanimidade, que as condições enunciadas no julgamento do Tema nº 897, que autorizavam o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, não estão presentes nos julgamentos realizados pela Corte de Contas, já que estes não possuem natureza jurisdicional e não se prestam à verificação da existência de ato doloso de improbidade administrativa. Como consequência, foi mantido o acórdão recorrido que reconhecia a ocorrência de prescrição no curso da ação de execução em que se buscava a satisfação do título executivo formado pelo TCU. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso. 



     



    15. Quanto ao prazo de prescrição aplicável na hipótese, esta Corte já decidiu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Embora não se trate, no caso, de pretensão punitiva, mas sim de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.



     



    16. Em vista do parâmetro estabelecido acima, não é possível reconhecer, em cognição liminar, a prescrição no presente caso. Isso porque o art. 2º e os incisos I e II da Lei nº 9.873/1999 preveem que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação do interessado ou por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, conforme documentos trazidos aos autos pela autoridade impetrada, a prescrição teve início em 01.03.2006, prazo final para a prestação de contas do convênio. Em 21.02.2006, o impetrante foi oficiado a apresentar essa prestação de contas (doc. 194 - Ofício 413/2006/GEPRO/FNMA/SECEX/MMA). Em 19.10.2009, o impetrante foi notificado quanto à ausência de apresentação das contas (doc. 198). Em 31.07.2012 houve novamente a expedição de ofício ao impetrante sobre as contas (doc. 199 - Ofício 825/2012/CORE/FNMA/SECEX/MMA). Em 24.05.2016, há um ato inequívoco de apuração do fato, consistente em acórdão do TCU no qual se determinou nova notificação à Superintendência do Banco do Brasil no Acre, para que enviasse os extrato bancário da conta corrente em que foram movimentados os recursos. Por fim, advém a citação do impetrante, no âmbito da TCE, em 28.03.2018 (doc. 218 - Ofício 0060/2018/TCU/SECEX/AC e doc. 219 - comprovante de recebimento). 



    17. Em vista das notificações ou citações, bem como dos atos inequívocos de apuração de irregularidades mencionados acima — que se verificam ao menos desde 2006 —, não se pode imputar inércia ao TCU ou ao órgão fiscalizador que justifique o reconhecimento da prescrição no presente caso. Apesar do longo lapso temporal desde a ocorrência dos fatos até a citação da impetrante no processo instaurado pelo TCU, as autoridades competentes vinham procedendo à apuração das irregularidades de forma constante e com a ciência dos envolvidos.



     



    18. Diante do exposto, indefiro o pedido de tutela liminar. Admito o ingresso da União nos autos. Abra-se vista à Procuradoria-Geral da República. 



     



          Publique-se. Intimem-se.



     



          Brasília, 16 de março de 2022.



     



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator