Tribunal: STF
Processo: Rcl 50799
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-18
Data de publicação: 2022-03-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO PELO PAGAMENTO DE DÉBITOS TRABALHISTAS INADIMPLIDOS PELA EMPRESA CONTRATADA. RECONSIDERAÇÃO. CONTRARIEDADE ÀS DECISÕES PROFERIDAS NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16 E NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 760.931, TEMA N. 246. COMPROVAÇÃO. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada pelo Município de Sapucaia do Sul, em 29.11.2021, contra o seguinte acórdão proferido pelo Tribunal Superior do Trabalho no Processo n. 0020482-69.2019.5.04.0291, pelo qual teriam sido desrespeitadas as decisões proclamadas por este Supremo Tribunal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e no Recurso Extraordinário n. 760.931-RG, Tema n. 246:



    “AGRAVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. NULIDADE. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. RESPONSABILIDADE SUBISIDIÁRIA. SÚMULA 422/TST. No agravo de instrumento, o reclamado não impugnou de forma específica a fundamentação adotada pelo TRT para denegar seguimento ao seu recurso de revista, o que atrai o óbice da Súmula 422, I, do TST. Não comporta reparos a decisão. Agravo não provido. (…) NULIDADE. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. RESPONSABILIDADE SUBISIDIÁRIA – SÚMULA 422/TST 



    O reclamado interpõe recurso de agravo em que pretende o exame do agravo de instrumento pelo Colegiado. Argumenta que impugnou o fundamento da decisão agravada. Renova os fundamentos do apelo revisional. (…)



    Conforme destacado, no agravo de instrumento, o reclamado não impugnou de forma específica a fundamentação adotada pelo TRT para denegar seguimento ao seu recurso de revista, tampouco o fez nas razões de agravo. 



    Dessa forma correta a aplicação dos termos da Súmula 422, I, desta Corte, o que impede a análise das matérias trazidas no apelo. Não comporta reparos a decisão. Nego provimento” (e-doc. 13). 



    2. O Município de Sapucaia do Sul ajuizou a presente reclamação, alegando que “a decisão ora reclamada entendeu pela responsabilização sem a devida comprovação de culpa in eligendo ou in vigilando do Município de Sapucaia do Sul/RS” (fl. 1).



    Sustenta que “o Tribunal Superior do Trabalho consignou o ônus probatório à Administração Pública para demonstrar que fiscalizou a execução do contrato com a empresa entreposta, em que pese não ter vislumbrado qualquer prova nos autos da omissão fiscalizatória da Administração Pública Municipal” (fl. 6).



    Argumenta que a decisão reclamada “vai de encontro com as razões de decidir do precedente em Repercussão Geral, RE 760.931/DF, desta Corte Suprema, que ratificou a ratio da ADC 16” (fl. 6).



    Assinala que “não se pode considerar válida a interpretação que cria uma culpa presumida da Administração Pública, pois esta não responde pelas dívidas trabalhistas de empresas a partir de qualquer tipo de presunção, somente admitindo que isso ocorra caso a condenação esteja inequivocamente lastrada em elementos concretos de prova da falha da fiscalização do contrato” (fl. 9).



    Anota que “a alegada ausência de comprovação em juízo da efetiva fiscalização do contrato não substitui a necessidade de prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração Pública e o dano sofrido” (fl. 9).



    Requer medida liminar, “para que seja suspensa a tramitação da Reclamatória Trabalhista de nº 0020482-69.2019.5.04.0291, em trâmite no Tribunal Superior do Trabalho” (fl. 12).



    Pede a procedência da reclamação, “para garantir a autoridade do acórdão em repercussão geral RExt 760.931/DF, para que seja cassado o acórdão dos autos nº 0020482-69.2019.5.04.0291, exorbitante de seu julgamento, ou determinar medida adequada à observância de sua jurisdição” (fl. 12). 



    4. Em 18.2.2022, foi negado seguimento à presente reclamação, ao fundamento de ausência de identidade material entre o ato reclamado e os paradigmas invocados, pois a autoridade reclamada não teria analisado o mérito da controvérsia jurídica posta, limitando-se a aferir o preenchimento dos pressupostos recursais para trânsito do recurso de revista.



    5. Publicada essa decisão no DJe de 22.2.2022, o agravante interpõe tempestivamente, em 8.3.2022, agravo regimental (e-doc. 20).



    6. O agravante alega que “o TST ousa não conhecer [o] mesmo debate de recursos outros mil, que são massivamente cassados pelo STF, por não observarem o teor do RE 760.931, a fim de não ver cassada ou reformada suas decisões, se vale de jurisprudência defensiva” (fl. 6, e-doc. 20).



    Assinala que “não se pode admitir que uma fundamentação genérica de ausência de fiscalização, despida da indicação da atitude faltosa da Administração Pública, seja apta a fundamentar sua condenação (automática)” (fl. 6, e-doc. 20).



    Pede a reconsideração da decisão agravada ou o provimento do presente agravo regimental.



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    7. Razão jurídica assiste ao agravante, pelo que a decisão agravada deve ser reconsiderada.



    8. Põe-se em foco na reclamação se, ao responsabilizar subsidiariamente a Administração Pública pelo cumprimento de obrigações trabalhistas, a autoridade reclamada teria descumprido o decidido por este Supremo Tribunal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e no Recurso Extraordinário n. 760.931, Tema n. 246.



    Pela decisão reclamada, o Tribunal Superior do Trabalho manteve a seguinte decisão proferida pelo Tribunal Regional do Trabalho da Quarta Região:



    “RECURSO DO SEGUNDO RECLAMADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO PELOS DÉBITOS TRABALHISTAS. A regra do §1º do art. 71 da Lei nº 8.666/93 e sua declaração de constitucionalidade na ADC nº 16/DF não constituem óbice ao reconhecimento da responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelos danos causados a terceiros nos casos concretos que, a exemplo do presente, envolvam ação ou omissão culposa da Entidade Pública no exercício de seu poder dever de fiscalização dos contratos administrativos firmados na qualidade de tomadora de serviços. Aplicação do entendimento contido na Súmula nº 331, V, do TST, que não resulta em contrariedade à Súmula Vinculante nº 10 do STF. Recurso não provido (...)



    Assim, e diante do inadimplemento de direitos relativos à relação de emprego havida entre a primeira reclamada e a autora, tem-se comprovação de que não houve o cumprimento do dever fiscalizatório previsto no artigo 67, caput, da Lei nº 8.666/93, concluindo-se pela existência de negligência por parte da Administração Pública como tomadora dos serviços envidados pela reclamante, bem como pela impossibilidade de afastar a aplicação dos preceitos contidos nos incisos V e VI da Súmula nº 331 do TST, que fixam a responsabilidade subsidiária do ente público, enquanto tomador de serviços, quando evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666/93, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviços ” (e-doc. 6, grfos nossos).



    Ao inadmitir o recurso de revista interposto pelo Município reclamante, o Vice-Presidente daquele Tribunal Regional assentou:



    “PRESSUPOSTOS INTRÍNSECOS DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO / ATOS PROCESSUAIS / NULIDADE / NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL Não admito o recurso de revista no item. (…)



    RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA / SUBSIDIÁRIA / TOMADOR DE SERVIÇOS / TERCEIRIZAÇÃO / ENTE PÚBLICO Não admito o recurso de revista no item. (…)



    Na análise do recurso, evidencia-se que a parte não observou o ônus que lhe foi atribuído, na medida em que, mesmo que tenham sido realizados destaques, não há o cotejo analítico entre a tese do Colegiado e cada uma das disposições legais e constitucionais alegadamente violadas de forma literal ou com jurisprudência e súmula que conteria interpretação diversa sobre hipótese idêntica. De todo modo, em decisão de 12/09/2017, no RE 760.931-DF, com repercussão geral (Tema 246), o STF firmou a tese de que o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei no A SDI-I/TST, em julgamento ocorrido em 12/12/2019, no E-RR-925-07.2016.5.05.0281, decidiu não ter havido, quando do julgamento pelo STF, a fixação de tese a respeito do ônus da prova quanto à demonstração de fiscalização. Com base nos princípios da aptidão para a prova e da distribuição do ônus probatório, definiu que cabe ao ente público tomador dos serviços o ônus de comprovar que houve a fiscalização do contrato de prestação de serviços (…) O acórdão recorrido foi expresso ao consignar que o recorrente não demonstrou a fiscalização eficaz do contrato de terceirização, atribuindo a ele o encargo (...) Além disso, o acórdão está de acordo com a iterativa e notória jurisprudência do TST, ficando inviabilizado o prosseguimento do recurso de revista com fundamento no art. 896, § 7º, da CLT e na súmula n° 333 daquele Tribunal. Quanto à responsabilidade subsidiária do ente público, a decisão recorrida amolda-se à súmula n° 331, item V, do Tribunal Superior do Trabalho. Pacificada a matéria no âmbito deste Tribunal, incide na espécie o impeditivo expresso no § 7º do art. 896 da Consolidação das Leis do Trabalho, com a redação dada pela Lei nº 13.015/2014” (e-doc. 8). 



    Essa decisão foi mantida pela autoridade reclamada ao fundamento de que, “do cotejo entre as razões recursais e os fundamentos do despacho denegatório, resulta nítido que a agravante não impugnou o fundamento adotado pela Presidência do Tribunal Regional para denegar seguimento ao recurso de revista, qual seja: o apelo não preencheu os requisitos do artigo 896, parágrafo 1-A, da Consolidação das Leis do Trabalho” (e-doc. 10).



    Entretanto, as razões recursais apresentadas pelo Município reclamante revelam ter ele tratado o tema expressamente:



    “Do dissídio jurisprudencial demonstrado. Reiteradas reclamações do Supremo quanto à correta interpretação do RE 760931 (…)



    Em falsa retórica, a decisão da Presidência do TRT4 distorce a ratio decidendi da Repercussão Geral de Tema 246, do Supremo Tribunal Federal. Não é esta interpretação conferida pela Suprema Corte a situações de terceirização de mão-de-obra pela Administração Pública, merecendo reforma a decisão, conforme se passa a mostrar. (…)



    O trecho da decisão recorrida carece de espelhamento adequado com os precedentes formadores da matéria no Supremo Tribunal Federal. Isso porque, conforme se verifica claramente nas recentes Reclamações que tramitam na Excelsa Corte, muitas decisões do TST têm sido cassadas por manterem entendimento com os da decisão recorrida (…) Como se percebe, o STF não debateu a matéria do ônus probatório, mas sim que deve estar expresso nos autos a conduta negligente e reiterada da Administração Pública no que tange à carência de fiscalização das obrigações trabalhistas. Só assim seria, se provado, responsabilidade subsidiariamente. (…)



    Neste panorama, o RE 760931 do Supremo apenas possibilitou a responsabilização subsidiária se efetivamente comprovado nos autos a falha de fiscalização. Tal circunstância não ficou adequadamente observada no acórdão do TRT4, que trouxe razões vagas, sem apontar documentos da suposta omissão” (e-doc. 11).



    A espécie em exame não revela situação relacionada ao preenchimento dos requisitos recursais, mas prática dirigida a frustrar o fiel cumprimento de decisão dotada de eficácia vinculante e efeito erga omnes emanada deste Supremo Tribunal, o que não se pode admitir. 



    9. Em 10.9.2008, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, o Relator, Ministro Cezar Peluso, votou no sentido de não conhecer da ação, pela ausência de demonstração da existência de controvérsia judicial relevante sobre a validade constitucional do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993.



    O Ministro Cezar Peluso concluiu que o autor da ação não teria interesse jurídico de agir, pois eventual reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei de Licitações não afastaria a aplicação da Súmula n. 331 do Tribunal Superior do Trabalho, que decorreria da apreciação de fatos, do comportamento da Administração Pública, não estando fundamentada, portanto, na inconstitucionalidade da norma objeto daquela ação.



    O Ministro Marco Aurélio votou pela admissão da ação, concluindo demonstrada efetiva e relevante controvérsia judicial sobre a interpretação do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. Assentou que, se a jurisprudência trabalhista fosse pacífica quanto à responsabilização subsidiária da Administração Pública, o Tribunal Superior do Trabalho não teria editado a Súmula n. 331, projetando para o campo da inconstitucionalidade o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, pelo que eventual procedência da ação declaratória resultaria na revisão daquele verbete pelo Tribunal Trabalhista.



    O julgamento foi suspenso após pedido de vista do Ministro Menezes Direito.



    Com o falecimento do Ministro Menezes Direito e tendo o seu sucessor, Ministro Dias Toffoli, atuado como Advogado-Geral da União na causa, vieram-me os autos daquela ação para continuidade do julgamento.



    Acompanhei a dissidência inaugurada pelo Ministro Marco Aurélio, votando pelo conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e, no mérito, pelo reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, nos termos seguintes:



    “Na espécie, o dispositivo em questão – art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93 – regulamenta expressamente o art. 37, inc. XXI da Constituição da República. (…)



    Autorizada a contratação pela entidade da Administração Pública de obras e serviços, por meio de licitação, tem-se que a inadimplência dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere à pessoa estatal contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, quanto este não o tiver feito.



    Não se poderia também onerar o objeto do acordo ou criar qualquer situação que venha restringir a regularização e o uso das obras ou edificações, inclusive perante o registro de imóveis, sem base legal para tanto.



    Ao incumbir exclusivamente à empresa contratada o pagamento das obrigações trabalhistas dos empregados a ela vinculados, o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 fixa os limites da responsabilidade contratual do ente estatal na relação contratual firmada, o que não contraria a Constituição da República. (…)



    É certo que o dever de fiscalização cuidado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal diz respeito, prioritariamente, ao objeto do contrato administrativo celebrado. Todavia, é inegável que, em atenção ao princípio da legalidade, a Administração Pública não pode anuir com o não cumprimento de deveres por entes por ela contratados, do que dá notícia legal a norma agora posta em questão. 



    Contudo, eventual descumprimento pela Administração Pública do seu dever legal de fiscalizar o adimplemento de obrigações trabalhistas por seu contratado, se for o caso, não impõe a automática responsabilidade subsidiária da entidade da Administração Pública por esse pagamento, pois não é capaz de gerar vínculo de natureza trabalhista entre a pessoa estatal e o empregado da empresa particular. Principalmente, se tanto ocorrer, isso não se insere no campo da inconstitucionalidade do dispositivo em causa. (…)



    A aplicação do art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93 não exime a entidade da Administração Pública do dever de observar os princípios constitucionais a ela referentes, entre os quais os da legalidade e da moralidade administrativa. 



    Isso não importa afirmar que a pessoa da Administração Pública possa ser diretamente chamada em juízo para responder por obrigações trabalhistas devidas por empresas por ela contratadas.



    Entendimento diverso resultaria em duplo prejuízo ao ente da Administração Pública, que, apesar de ter cumprido regularmente as obrigações previstas no contrato administrativo firmado, veria ameaçada sua execução e ainda teria de arcar com consequência do inadimplemento de obrigações trabalhistas pela empresa contratada” (DJ 9.9.2011).



    Vencido quanto ao conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16/DF, o Ministro Cezar Peluso acompanhou-me no mérito, reajustando o voto antes proferido e ressaltando que, “se esta Corte entender de conhecer ainda assim quanto ao mérito, não tenho nada que discutir. Considero a norma constitucional também, o que não impedirá que a Justiça do Trabalho continue reconhecendo a responsabilidade da Administração com base nos fatos de cada causa” (DJ 9.9.2011). 



    Afirmei ser o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 taxativo e que, “no contrato administrativo, não se transferem ônus à Administração Pública que são entregues ao contratado. Se a Justiça do Trabalho afasta, ela tem que afastar essa norma por inconstitucionalidade, porque senão é descumprimento de lei. Não há alternativa” (DJ 9.9.2011).



    Em 24.11.2010, por maioria e nos termos do voto do Relator, Ministro Cezar Peluso, este Supremo Tribunal julgou procedente a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, vencido o Ministro Ayres Britto e impedido o Ministro Dias Toffoli, para reconhecer constitucional o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. 



    10. Atentos à necessidade de se esclarecerem as balizas pelas quais a Administração Pública poderia vir a ser, excepcionalmente, responsabilizada pela “inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais”, os Ministros deste Supremo Tribunal assim se pronunciaram:



    “O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – É bem verdade que os pontos que têm sido suscitados pelo TST fazem todo o sentido e talvez exijam dos órgãos de controle, seja TCU, seja Tribunal de Contas do Estado, aqueles responsáveis pelas contas do município, que haja realmente a fiscalização, porque, realmente, o pior dos mundos pode ocorrer para o empregado que prestou o serviço, a empresa recebeu da Administração, mas não cumpriu os deveres elementares. Então, essa questão continua posta e foi o que o TST, de alguma forma, tentou explicitar ao não declarar a inconstitucionalidade da lei e resgatar a ideia da súmula, para que haja essa culpa in vigilando, fundamental. Nós tivemos esses casos aqui mesmo na administração do Tribunal e tivemos de fiscalizar, porque pode ocorrer que a empresa terceirizada receba, como sói acontecer, em geral, o Poder Público é adimplente, pelo menos no plano federal essa questão não se coloca, mas não cumpre esses deveres elementares. Talvez, aqui, reclamem-se normas de organização e procedimento por parte dos próprios órgãos que têm de fiscalizar, inicialmente são os órgãos contratantes e, depois, os órgãos fiscalizadores. De modo que haja talvez até uma exigência de demonstração de que se fez o pagamento, o cumprimento pelo menos das verbas elementares: pagamento de salário, recolhimento da Previdência Social e do FGTS. 



    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA – Mas já há. A legislação brasileira exige. Só se pode pagar a posteriori, por exemplo, nesses casos dos contratos, e se está quitada com a Previdência, porque inclusive a empresa não pode mais contratar. É que talvez ela não esteja sendo cumprida, o que não significa ausência de lei.



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) – Vossa Excelência está acabando de demonstrar que a Administração Pública é obrigada a tomar atitude que, quando não toma, configura inadimplemento dela! 



    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA – Claro, não discordo disso. 



    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – Na verdade, apresenta quitação em relação à Previdência, aos débitos anteriores. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) – Dela. Isso é que gera responsabilidade que vem sendo reconhecida pela Justiça do Trabalho. Não é a inconstitucionalidade da norma. A norma é sábia. Ela diz que o mero inadimplemento não transfere a responsabilidade. O mero inadimplemento deveras não transfere, mas a inadimplência da obrigação da Administração é que lhe traz como consequência uma responsabilidade que a Justiça do Trabalho eventualmente pode reconhecer a despeito da constitucionalidade da lei. 



    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – O que estava acontecendo, Presidente, é que, na quadra que se desenhou, a Justiça do Trabalho estava aceitando, de forma irrestrita, a responsabilidade do ente estatal. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) – Agora há de ser no sentido de que ela vai ter de examinar os fatos. Estou de acordo. Vai ter de examinar os fatos. 



    O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, sabemos o que ocorre quando se edita verbete sobre certa matéria. A tendência é partir-se para a generalização. 



    A SENHORA MINISTRA ELLEN GRACIE – É muito pouco provável que a Justiça do Trabalho tenha examinado a responsabilidade desses administradores para definir se houve, ou não, culpa in eligendo, se houve, ou não, falta de fiscalização. É bem pouco provável. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) – Se todos estiverem de acordo, eu também supero a preliminar e julgo a ação procedente, porque não tenho dúvida sobre a constitucionalidade” (DJ 9.9.2011). 



    11. O reconhecimento da constitucionalidade de norma pela qual se veda a transferência à Administração Pública da responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas e fiscais resultantes da execução do contrato decorre do entendimento de se presumirem os atos administrativos válidos, legais e legítimos.



    12. Em estudo sobre o tema, anotei:



    “Considerada atributo do ‘ato administrativo’, a presunção de validade dos comportamentos da Administração Pública é um reflexo do princípio da juridicidade [legalidade] administrativa. Somente é válido o comportamento conforme e compatível, extrínseca e substancialmente, com o Direito. 



    A presunção, em Direito, é conceituada por Clóvis Beviláqua como ‘A ilação que se tira de um fato conhecido para provar a existência de outro desconhecido’.



    Sendo a juridicidade obrigatória para a Administração Pública, não se cogita que dela se subtraia o administrador público ou aquele que em nome ou por delegação administrativa atue, pelo que se supõe, primária e precariamente, que os atos da Administração sejam consoantes e compatíveis, em forma e substância, com o quanto disposto no Direito vigente.



    A presunção de validade dos atos da Administração Pública exerceria, no Direito Administrativo, segundo alguns autores, o papel que a boa-fé exerce no Direito Privado, tendo ambos a mesma finalidade, qual seja, a de assentar os fundamentos de certeza e consistência jurídica das relações firmadas, realizando-se, destarte, a função estabilizadora que compete ao Direito.



    Por presunção de validade entende-se aqui, pois, a ilação, elementar, precária e relativa, de cada ato da Administração Pública ser conforme e compatível com o Direito.



    Esta presunção não se atem aos aspectos formais dos atos da Administração Pública, devendo ser considerada também quanto aos aspectos material e teleológico do comportamento. Estende-se ela, pois, a todos os elementos do ato da Administração Pública, forma e merecimento, e a todos os elementos que lhe integram a essência como o perfeito atendimento do interesse público, à Justiça, à equidade e à moralidade pública. (…)



    Se a cada comportamento administrativo correspondesse embargo de algum interessado e não houvesse aquela presunção, somente prevaleceria o direito de petição e negados seriam outros direitos fundamentais. Assim, o interesse público fundamenta também aquela presunção de validade, não podendo o seu questionamento embaraçar a atividade administrativa, salvo nas hipóteses em que o próprio ato pelo qual ela se veicule seja suspenso em razão da arguição feita e das demonstrações nele apresentadas no sentido de sua invalidade.



    No Direito, a presunção de validade dos atos jurídicos e, em especial, dos atos da Administração Pública, de que aqui se cuida, nem sempre é expressa em norma jurídica, conquanto ela repouse no sistema de Direito adotado. Salvo hipóteses concernentes a atos administrativos especificados pela legislação, tal presunção dispensa declaração expressa, sem que apenas por isso seja considerado inexistente ou de aplicação restrita.



    O seu fundamento jurídico determina a sua natureza. Assim, a presunção de validade dos atos administrativos pode ser comum (hominis ou juris tantum) ou legal (de jure).



    Para a generalidade dos atos da Administração Pública prevalece a presunção comum, contestável e extinguível mediante comprovação da ruptura ou da afronta ao Direito neles encontrada ou por eles cometida. A prova da invalidade do ato fulmina-o e determina a sua retirada do mundo jurídico. Daí por que antes se afirmou ser a presunção de validade relativa e sujeita à contrastação.



    A presunção comum, diversamente da legal, não dispensa a autoridade administrativa do ônus da prova, mas coloca-a em situação passiva, cabendo ao autor da impugnação produzir a demonstração das irregularidades alegadas” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Lê, 1994, p. 121-123). 



    13. As declarações e informações oficiais de agentes públicos, no exercício do ofício, têm presunção relativa (juris tantum) de legitimidade e devem prevalecer até prova idônea e irrefutável em sentido contrário.



    A exceção à norma geral estabelecida no § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 é a responsabilização subsidiária da Administração Pública em caso de descumprimento de contrato firmado com empresa terceirizada, contrato administrativo que não se confunde com os contratos de trabalho ajustados entre empresa vencedora de licitação e seus trabalhadores. 



    Como toda exceção, deve ser interpretada com parcimônia e cautela, pois a manutenção de atos reclamados, como na espécie vertente, exige objetiva e cabal comprovação de a Administração Pública ter deixado de observar as normas referentes à validade do contrato firmado ou descumprido o dever de fiscalizar a execução deste.



    Para afirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por aqueles encargos, imprescindível a prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador. Sem a apresentação dessa prova, subsiste o ato administrativo, e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas com relação àqueles que não compõem os seus quadros.



    14. Não se está a sugerir seja a Administração Pública irresponsável pela conduta dos agentes públicos. Entretanto, os trabalhadores de empresa contratada não são agentes públicos.



    Decorre da Constituição da República a obrigatória observância das normas legais que regem a atuação estatal, em especial os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.



    15. À luz desses princípios, a Administração Pública federal aprovou a Instrução Normativa n. 2/2008, alterada pela Instrução Normativa n. 3/2009, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, objetivando disciplinar a conduta a ser adotada pelos gestores responsáveis pela execução e fiscalização dos contratos administrativos, repercutindo na esfera contratual trabalhista, determinando-se o adimplemento das obrigações acordadas entre a empresa contratada e seus empregados. 



    Essa medida determinante do cumprimento das obrigações entre empresa e empregados reflete a preocupação da Administração Pública em impedir venha o trabalhador particular a ser prejudicado pela irresponsabilidade da empresa contratada. Esse o motivo para a excepcionalidade da responsabilização subsidiária da Administração Pública, que não se pode dar por mera presunção.



    16. Em numerosas reclamações ajuizadas neste Supremo Tribunal sobre a matéria, entre as quais, por exemplo, a Reclamação n. 15.610/RS, Relator o Ministro Teori Zavascki, vem sendo afirmado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA À ADC 16 E À SÚMULA VINCULANTE 10. APLICAÇÃO AUTOMÁTICA DA SÚMULA 331 DO TST. ATRIBUIÇÃO DE CULPA AO ENTE PÚBLICO POR PRESUNÇÃO. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Plenário, DJ 15.10.2013).



    No mesmo sentido o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERIR PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A OBRIGAÇÃO DE PAGAR OS ENCARGOS TRABALHISTAS RESULTANTES DA EXECUÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, § 1º, DA LEI N. 8.666/1993 RECONHECIDA NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl n. 12.926-AgR/PR, de minha relatoria, Plenário, DJe 9.2.2012). 



    Confiram-se ainda as seguintes decisões monocráticas: Rcl n. 14.003/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.11.2013; Rcl n. 14.011/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.1.2013; Rcl n. 15.474/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.11.2013; Rcl n. 16.516-MC/SP, de minha relatoria, DJ 4.11.2013; Rcl n. 16.395/BA, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 16.10.2013; Rcl n. 16.238-MC/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJ 2.10.2013; Rcl n. 16.348-MC/SP, de minha relatoria, DJ 23.9.2013; Rcl n. 16.309-MC/BA, de minha relatoria, DJ 19.9.2013; Rcl n. 16.189/RS, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 4.10.2013; Rcl n. 16.200-MC/PR, de minha relatoria, DJ 28.8.2013; Rcl n. 15.987/SP, Relator o Ministro T