Tribunal: STF
Processo: ARE 1387925
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-15
Data de publicação: 2022-09-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, ementado nos seguintes termos:



    “AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE. PROCESSO POLÍTICO-ADMINISTRATIVO-DISCIPLINAR. DEPUTADO DISTRITAL. CASSAÇÃO DE MANDATO. QUEBRA DE DECORO PARLAMENTAR. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. INCOMPETÊNCIA. AFASTAMENTO. VALOR DA CAUSA. PROVEITO ECONÔMICO. PRELIMINARES REJEITADAS. REPRESENTAÇÃO POR CIDADÃO. ADMISSIBILIDADE. SUSPEIÇÃO DO CORREGEDOR. DESCABIMENTO. VIOLAÇÃO AO ART. 37 DA CF. INEXISTÊNCIA. ABOLVIÇÃO CRIMINAL POR INSUFICIÊNCIA DE PROVAS. INDEPENDÊNCIA DO JUÍZO FAZENDÁRIO. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. READEQUAÇÃO. POSSIBILIDADE. EXPRESSÃO ECONÔMICA. AUSÊNCIA. 



    1. Não há cerceamento de defesa quando as diligências requeridas não são adequadamente especificadas, tampouco é demonstrada, de forma clara, a finalidade da prova. 



    2. Nas hipóteses em que for admissível a atuação da Câmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF) como parte, a competência para julgamento da ação cabe às Varas de Fazenda Pública, uma vez que a CLDF compõe a estrutura política do Distrito Federal e possui natureza pública. 



    3. Não há que se falar em cancelamento dos honorários advocatícios de sucumbência fixados em favor do Distrito Federal, pois a sua inclusão no feito foi legítima e seus procuradores atuaram durante toda a tramitação processual. 



    4. Não procede a alegação de suspeição do Deputado Corregedor ante a ausência de provas de qualquer ilegalidade na condução do processo ou, ainda, de que a participação do referido Deputado em deliberações importantes tenha causado algum prejuízo ao apelante. 



    5. É defeso ao Poder Judiciário reanalisar o mérito do ato administrativo, tendo em vista que o controle judicial é restrito ao exame da sua legalidade, ou seja, averiguar se foi praticado com observância das normas pertinentes. Precedentes deste Tribunal. 



    6. O substantivo controle expressa duas realidades jurídicas distintas: a de origem francesa, segundo a qual controle é fiscalização formal; seja ela hierárquica, administrativa (de tutela) ou judiciária, é sempre um instrumento sancionatório. E a de origem anglo-saxônica, na qual control é comando, domínio, direção e governo. Ambas foram acolhidas pelo sistema jurídico brasileiro, em situações distintas, expressamente previstas na Constituição Federal. (Diaulas Costa Ribeiro, Ministério Público: Dimensão Constitucional e Repercussão no Processo Penal. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 183-185). 



    7. Não há dúvidas de que o controle judicial da legalidade do ato administrativo, no Brasil, segue o modelo francês, segundo o qual controle é fiscalização formal; seja ela hierárquica, administrativa (de tutela) ou judiciária, é sempre um instrumento sancionatório. 



    8. O Poder Judiciário não pode, na acepção anglo-saxônica do termo controle, adotar condutas próprias de control, de comando, domínio, direção e governo, e substituir o ato administrativo do Poder Executivo/Poder Legislativo por mera conveniência do Juiz. 



    9. A conveniência, a oportunidade e o interesse público são os primeiros mandamentos a serem cumpridos pelos gestores e servidores do Povo. Dos três, o mais importante é o interesse público. 



    10. Mutatis mutandis: "O Supremo Tribunal Federal somente deve interferir em procedimentos legislativos para assegurar o cumprimento da Constituição, proteger direitos fundamentais e resguardar os pressupostos de funcionamento da democracia e das instituições republicanas. Exemplo típico na jurisprudência é a preservação dos direitos das minorias. Nenhuma das hipóteses ocorre no presente caso." (MS 34327, Relator(a): Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 08/09/2016). 



    11. O direito ao contraditório e à ampla defesa foi devidamente observado durante toda a tramitação do processo político-administrativo-disciplinar. Não restou configurada a alegada violação ao art. 37 da CF ou aos arts. 18 e 19 da Lei nº 9.784/99. 



    12. A absolvição em processo criminal por insuficiência de provas não tem repercussão no juízo cível. Independência das esferas. 



    13. O valor da causa deve ser equivalente ao proveito econômico quando possível sua aferição. 



    14. Nas ações declaratórias, o valor da causa não deve ser o único critério para fixação dos honorários de sucumbência, cabendo, predominantemente, a fixação por apreciação equitativa. 



    15. A ação proposta pelo apelante buscou a declaração da nulidade do processo político-administrativo-disciplinar que resultou na cassação do seu mandato parlamentar. O valor atribuído pelo Juiz não repercute no título executivo, que, no caso, não teria expressão econômica de eventual proveito, cabendo fixar os honorários na forma do §8º do art. 85 do CPC. 



    16. O STJ, no julgamento do REsp. 1.746.072.PR, julgado em 13 de fevereiro de 2019, Relator Ministro Raul Araújo, também decidiu que, havendo ou não condenação, nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou em que o valor da causa for muito baixo, deverão os honorários ser fixados por apreciação equitativa. No caso, o proveito econômico é inestimável – [Do lat. Inaestimabile] adj. 2 g. 1. Que não se pode estimar ou avaliar; incalculável, inapreciável – porque buscou-se tão somente a declaração de nulidade da decisão de cassação do apelante. (Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, Novo Dicionário da Língua Portuguesa, 2ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986). 



    17. Preliminares rejeitadas. Recurso conhecido e parcialmente provido”. (eDOC 71)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1°, caput e V, 5°, XXXVII, 37, caput, 55, II e § 2°, e 97, do texto constitucional. (eDOC 78)



    Nas razões recursais, insurge-se, contra acórdão do TJDFT que não acolheu alegações de nulidade de processo administrativo disciplinar do qual resultou na cassação de seu mandato parlamentar. Alega-se a possibilidade de realização de controle de constitucionalidade difuso pela Corte de origem e a inexistência de norma que autorize perda de mandato por ato de improbidade administrativa. 



    Afirma-se que se afigura desimportante “identidade de redação entre o art. 63 da LODF e o art. 55 da Constituição Federal”, porquanto se cuida de fundamento constitucional indissociável do “Estado Democrático de Direito” e do “pluralismo político”, encontrado na Carta Constitucional desde a sua promulgação, e, por isso, caracterizando o julgamento hostilizado em manifesta desobediência ao comando constitucional em tela, com todos os consectários e de estilo.



    Aduz-se, ainda, a nulidade absoluta do julgamento pela participação de julgador suspeito ou impedido, e que, no caso de empate, o resultado do julgamento deveria ser favorável ao réu. Destaca-se, por fim, que a absolvição na esfera criminal por ausência de prova da materialidade e da autoria dos delitos imputados ao autor/apelante vincularia a presente demanda. 



    O Procurador-Geral da República se manifesta pelo desprovimento do recurso em parecer assim ementado: 



    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DEPUTADO DISTRITAL. PERDA DE MANDATO POR QUEBRA DE DECORO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO ÉTICO DISCIPLINAR JULGADA IMPROCEDENTE EM PRIMEIRO GRAU. SENTENÇA MANTIDA PELO TJDFT. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CORRETAMENTE OBSTADO NA ORIGEM. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE. SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO”. (eDOC 144) 



    É o relatório. 



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    Extrai-se dos autos que foi ajuizada, na origem, Ação Declaratória de Nulidade do Ato Legislativo que culminou na cassação do mandato parlamentar do recorrente (Deputado Distrital) por quebra de decoro.



    A ação foi julgada improcedente pela primeira instância. Ao apreciar a apelação, o TJDFT deu parcial provimento ao apelo “apenas para fixar os honorários de sucumbência, por apreciação equitativa, em R$ 5.000,00 (cinco mil reais)”, no mais mantendo os termos da sentença.



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação local aplicável à espécie (Lei Orgânica do DF e Regimento Interno da CLDF) e o conjunto probatório constante dos autos, reconheceu a validade do processo político-administrativo que culminou na perda do mandato parlamentar do recorrente por quebra de decoro. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “(...)



    53. Ademais, inexiste a alegada identidade de redação entre o art. 63 da LODF e o art. 55 da Constituição Federal. Não há no texto constitucional correspondência com o disposto no inciso VII do art. 63 (perda do mandato para quem utilizá-lo para a prática de atos de corrupção ou improbidade administrativa). Logo, não há que se falar em ofensa à Constituição, que, por sinal, desafia via própria.



    54. Também não procede a alegação de que os representantes teriam analisado a própria representação. Conforme esclareceu a CLDF ao descrever o histórico da instauração do processo político-administrativo-disciplinar (vide itens 30 a 40 das contrarrazões – ID nº 9164106, págs. 12-16), a tramitação ocorreu de forma regular, imparcial e em obediência às normas regimentais.



    55. Concluiu-se pela inexistência de vício formal.



    (b) Da suspeição do corregedor.



    56. O apelante suscita a suspeição do Corregedor, função à época exercida pelo Deputado Patrício, que teria atuado de forma decisiva em três momentos de grande importância do processo administrativo.



    57. Primeiramente, como ressaltado na sentença recorrida, o Deputado Patrício exerceu a função de Presidente da Câmara Legislativa no biênio 2011-2012 e a função de Corregedor no biênio 2013-2014. As funções foram exercidas em períodos distintos, sem cumulação e sem qualquer incompatibilidade regimental à época.



    58. Com relação às deliberações que contaram com o voto do Deputado Corregedor, como também destacado pelo Juiz, essa participação não alterou o resultado das votações.



    59. A votação que deliberou sobre o pedido de suspeição do Corregedor terminou com 3 votos a 2 pelo indeferimento do requerimento. Caso o voto proferido pelo próprio Corregedor fosse excluído, ter-se-ia uma situação de empate (2x2) e o voto do Presidente da CDDHCEDP, Deputado Doutor Michel, seria o responsável pelo desempate, nos termos do art. 187 do Regimento Interno da CLDF. Nesse sentido, como o voto do Presidente da CDDHCEDP foi pelo indeferimento do pedido, o resultado permaneceria o mesmo (indeferimento do requerimento de suspeição).



    60. Quanto à aprovação do parecer elaborado pelo Deputado Joe Valle, a votação encerrou-se com 4 votos a 1. A exclusão do voto do Deputado Corregedor em nada interferiria no resultado.



    61. Portanto, ao contrário do que aduz o apelante, a participação do Corregedor não foi decisiva para a cassação do mandato. Sem prejuízo, não há que se falar em nulidade.



    (...)



    (c) Da violação ao art. 37 da Constituição



    62. O apelante defende que os atos do Deputado Patrício teriam violado o art. 37 da CF, especialmente os princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade.



    63. Isso, contudo, não foi demonstrado nos autos, tampouco o desrespeito aos arts. 18 e 19 da Lei nº 9.784/99. Primeiro, porque o direito ao contraditório e à ampla defesa foi devidamente observado durante toda a tramitação do processo político-administrativo-disciplinar. Segundo, porque as participações do Deputado Patrício não foram decisivas para a cassação do mandado do apelante.



    64. Ausente ilegalidade ou abuso de direito na aplicação do Regimento Interno da CLDF, não cabe ao Poder Judiciário interferir no julgamento do processo político-administrativo-disciplinar que culminou na cassação do mandato do apelante, haja vista tratar-se de matéria interna corporis.



    (...)



    (d) Da absolvição no processo criminal.



    68. O acórdão anexado aos autos, relativo ao processo criminal nº 2010.06.1.014563-0, apenas confirmou a sentença absolutória, que teve como fundamento a insuficiência de provas. Sobre o tema, confira-se o excerto da sentença ora recorrida:



    “[...] A par disso, verifico que as sentenças absolutórias do autor nos processos criminais, que não transitaram em julgado, tiveram como fundamento o disposto no art. 386, II e VII, do Código de Processo Penal.



    Vale dizer que o juízo criminal considerou que não existiam provas suficientes para fundamentar a condenação criminal, o que não interfere no juízo fazendário, tal como ocorreria se o juízo criminal houvesse reconhecido a inexistência do crime, causa de exclusão de ilicitude ou inexistência de autoria, nos exatos termos do disposto nos artigos 65-67 do Código de Processo Penal e art. 935 do Código Civil.”



    69. O acordão da apelação criminal em nada altera o julgamento da presente ação.



    (...)” (eDOC 71, p. -12)



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Nesse sentido, cito o seguinte precedente:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Vereador. Cassação de mandato parlamentar. Decoro parlamentar. Súmula Vinculante 46. Inexistência de violação. Decreto-Lei 201/1967, Resolução 007/2011 e Lei Orgânica Municipal. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo fático-probatório. Ausência de prequestionamento. Súmulas 279 e 282 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido. Sem majoração da verba honorária”. (RE 1159353 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 3.2.2020)



    Ademais, cumpre registrar que o STF firmou orientação no sentido de que são autônomas as instâncias penal, civil e administrativa, ressalvadas as hipóteses de inexistência material do fato e de negativa de autoria. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário. Direito Administrativo. Investigador de Polícia Civil. Processo administrativo disciplinar. Demissão. Independência das esferas penal e administrativa. Alegada violação dos princípios da legalidade, da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal. Prova produzida em ação penal utilizada em processo administrativo. Licitude da prova emprestada. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Independência entre as esferas penal e administrativa, salvo quando, na instância penal, se decida pela inexistência material do fato ou pela negativa de autoria, casos em que essas conclusões repercutem na seara administrativa, o que não ocorre na espécie. 2. As instâncias de origem reconheceram a legalidade do processo administrativo disciplinar que culminou na demissão do ora agravante amparadas na legislação pertinente e nos fatos e nas provas constantes dos autos. 3. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos e a análise da legislação infraconstitucional. Incidência da Súmula nº 279/STF. 4. Agravo regimental não provido”. (RE 1272316 ED-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 10.2.2021)



    “AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENAL. PROCESSO PENAL. CRIME TIPIFICADO NO ARTIGO 168, § 1º, II, DO CÓDIGO PENAL. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL PELA ORIGEM. IRRECORRIBILIDADE. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS CÍVEL, PENAL E ADMINISTRATIVA. MATÉRIA DECIDIDA À LUZ DO CASO CONCRETO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REDISCUSSÃO DE CRITÉRIOS DE DOSIMETRIA DA PENA. OFENSA REFLEXA. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO ENGENDRADO NOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso dirigido ao Supremo Tribunal Federal contra acórdão que aplica a sistemática da repercussão geral é incognoscível, porquanto a irresignação deve ser veiculada no juízo de origem, ex vi do artigo 1.030, § 2º, do CPC. 2. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 1.175.278-AgR-Segundo, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 25/2/19; ARE 1.197.962-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 17/6/19; e ARE 1.017.861-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 5/6/17; ARE 1.048.461-AgR, Primeira Turma, Rel. Min Rosa Weber, DJe de 4/3/2020; e ARE 1.264.183-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 26/5/2020. 3. Agravo interno desprovido”. (ARE 1332218 ED-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 14.3.2022)



    No caso dos autos, tendo em vista que a absolvição na esfera penal deu-se em virtude da insuficiência de provas, não há que se falar em vinculação da esfera administrativa.



    Por fim, como muito bem pontuado pela Procuradoria-Geral da República, verifica-se que o recorrente pretende extrair de uma frase constante do acórdão recorrido violação a diversos dispositivos constitucionais (arts. art. 1º, caput e inciso V; 37, caput; 55, II e § 2º; e 97). Todavia, observa-se que as razões do recorrente estão totalmente dissociadas das conclusões expostas pelo tribunal de origem. A esse propósito, confira-se trecho do parecer da PGR:



    “27. Os três primeiros fundamentos do recurso extraordinário foram construídos a partir de uma frase contida no acórdão, na qual o eminente Relator, ao examinar a alegação do recorrente de que o processo administrativo seria nulo por vício formal - “ilegitimidade da representação” -, afirmou que não existe “identidade de redação entre o art. 63 da LODF e o art. 55 da Constituição Federal. Não há no texto constitucional correspondência com o disposto no inciso VII do art. 63 (perda do mandato para quem utilizá-lo para a prática de atos de corrupção ou improbidade administrativa). Logo, não há que se falar em ofensa à Constituição, que, por sinal, desafia via própria”.



    28. Desta frase pretende o recorrente extrair uma série de afrontas à Constituição, mais especificamente aos arts. 97, 37, caput, e 55, II e § 2º, além do art. 1º, caput e inciso V, e obter a anulação do processo.



    29. A afronta ao art. 97 decorreria, nas palavras do recorrente, da “insólita inteligência de que o controle de constitucionalidade não poderia ocorrer tanto por intermédio do sistema concentrado quanto difuso, e que esse último seria incompatível com a ilação de que eventual ofensa à Carta Magna não prescindiria do manejo de ação distinta à de nulidade de ato jurídico”.



    30. Já a afronta aos arts. 37, caput, e 55, II, CF, decorreria da afirmação, contida na mesma frase, de que não havia na Constituição norma autorizando a perda do mandato por força de atos que importem em improbidade ou corrupção, “tipicidade que seria encontrada apenas na legislação distrital”.



    31. Por fim, a pretexto de invocar violação aos arts. 55, § 2º, e 1º, caput e inciso V, da CF, quer o recorrente que essa Corte proveja o recurso “para assentar que se afigura desimportante “identidade de redação entre o art. 63 da LODF e o art. 55 da Constituição Federal”, porquanto se cuida de fundamento constitucional e indissociável do “Estado Democrático de Direito” e do “pluralismo político”, encontrado na Carta Constitucional desde a sua promulgação” (fls. 2681).



    32. Parece ao Ministério Público que essas arguições afiguram-se dissociadas das questões apreciadas na apelação e que deram ensejo à interposição do recurso extraordinário. Confira-se:



    (...)



    33. A apelação afirmou que o processo administrativo somente poderia ser instaurado por iniciativa de partido político com representação na casa legislativa ou da Mesa Diretora, não tendo legitimidade o cidadão. Haveria, assim, nulidade por vício formal.



    34. O Tribunal rejeitou a alegação ao fundamento de que “o art. 39, XIII, do Regimento Interno da CLDF confere a qualquer cidadão a prerrogativa de oferecer representação, notícia ou denuncia de infração ao Código de Ética e Decoro Parlamentar contra Deputado Distrital”.



    35. A afirmação de que não há correspondência, no texto constitucional, da norma prevista no art. 63, VII, da Lei Orgânica do Distrito Federal, não acarretou as violações suscitadas pelo recorrente, seja porque não estava em discussão eventual declaração difusa de inconstitucionalidade (que sequer foi arguida pelo recorrente), seja porque o ato de improbidade, no contexto em que atribuído ao recorrente, configura indiscutível ofensa ao decoro parlamentar, compreendido como o “abuso das prerrogativas do membro do Congresso Nacional, bem como na percepção de vantagens indevidas e outros casos definidos em regimentos internos” 2 , independentemente da existência de norma expressa na Constituição Federal.



    36. Ao contrário do que afirmou o recorrente, a circunstância de o art. 55 da Constituição não explicitar expressamente, tal como feito no art. 63 da LODF, que os atos de corrupção e de improbidade administrativa configuram ofensa ao decoro parlamentar e ensejam a perda do mandato, não quer dizer que a Constituição abone essas condutas. Os atos de corrupção e de improbidade são, em qualquer circunstância, incompatíveis com o decoro e ensejam o controle político a ser exercido pela respectiva casa parlamentar.



    37. De qualquer modo, trata-se de discussão inócua, pois, mesmo que não exista correspondência entre o art. 55 da Constituição e o art. 63 da LODF, é lícito à Constituição estadual definir novas hipóteses de perda do mandato parlamentar sem incorrer em violação ao art. 55 da Constituição, que não configura norma de reprodução obrigatória”.



    Feitas essas considerações, entendo que não assiste razão ao recorrente.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 71, p. 14), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de setembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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