Tribunal: STF
Processo: ARE 1400801
Classe: ARE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-26
Data de publicação: 2022-09-26

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo contra decisão por meio da qual foi negado seguimento ao recurso extraordinário interposto em face de acórdão assim ementado:



    “Ação civil pública. Direito ambiental. Pretensão de proibição absoluta de queima de palha de cana de açúcar. Descumprimento de norma administrativa ou legal não demonstrado. Legalidade da queima controlada. Constitucionalidade das leis federal e estadual. Sentença de improcedência. Apelação não provida”. (Documento eletrônico 20)



    No RE, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se, em suma, violação dos arts. 1°, III; 3°, I e IV; 170, caput e VI; 186, II; 193 e 225, caput e § 3°, da mesma Carta. 



    Bem examinados os autos, decido.



    O Tribunal de origem assim dirimiu a controvérsia:



    “A nocividade da queima é evidente, caso contrário a legislação não exigiria sua redução gradual até a substituição desse manejo. 



    Não obstante, parece razoável admitir que as interferências na natureza não estão proibidas de modo absoluto, mas devem ser feitas de modo a não prejudicar a qualidade da vida no respectivo ecossistema. Cada pessoa, cada empresa, cada esfera de governo deve sua parcela de responsabilidade e de contribuição para assegurar não se tornem letra morta os fundamentos objetivos traduzidos nos princípios constitucionais da dignidade humana (art. 1°, III), da construção de sociedade solidária sem qualquer forma de discriminação (art. 3°, I e o IV) em economia que, para assegurar existência digna (art. 193), se desenvolva com o observância da função social da propriedade e do dever de defesa do meio ambiente, como bem de uso comum essencial à qualidade vida presente e futura (art. 170, III e VI, 186, II e 225), controlando o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem riscos (art. 225, § 1°, V). 



    Para estabelecer o controle das atividades humanas sobre a terra, o legislador brasileiro, já no Estatuto da Terra, Lei n. 4.504/64, vinculava o cumprimento da função social à conservação dos recursos naturais (art. 2°) e, no Código Florestal, Lei n. 4.771/65, declarou ser bem de interesse comum qualquer o forma de vegetação reconhecida de utilidade para a terra que reveste (art. 1°), e proibiu o uso de fogo sem permissão específica do Poder Público (art. 27, parágrafo único). Essa legislação foi recepcionada pelas Constituições Federais supervenientes. 



    A Lei Federal n. 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), no artigo 3°, III, ´a´, considera como poluição, entre outras, a atividade causadora de degradação ambiental capaz de, direta ou indiretamente, prejudicar a saúde, a segurança e o bem estar da população. A Lei Federal n. 8.171/91 (Lei da Política Agrícola) dispõe que a atividade agrícola está subordinada às normas e princípios de interesse público, inclusive quanto à função social e o econômica da propriedade (art. 2°, I), e que é objetivo da política agrícola proteger o meio ambiente, garantir seu uso racional e estimular a conservação e a recuperação o dos recursos naturais´ (art. 3°, IV e art. 4°, IV). E a Lei Federal n. 8.629/93 (Lei da Reforma Agrária) dispõe que a função social da propriedade rural implica utilização adequada dos recursos naturais e preservação do meio ambiente pela manutenção das características próprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais, com vistas ao equilíbrio ecológico local e à saúde e qualidade de vida das comunidades próximas (art. 9°, II e § 3°). 



    Como se vê, qualquer atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente e à saúde pública está sujeita ao controle da Administração Pública, que se fará nos limites estabelecidos pela Constituição Federal para a legislação ambiental, ou seja, à Administração cabe controlar o emprego de técnicas e métodos que importem riscos. Ao Estado compete, pois, impedir que o dano se consume (art. 225, § 1°, V da CF), valendo-se do princípio da precaução. 



    Nenhuma lei ou norma administrativa pode permitir a consumação do dano. E o dano restará consumado se houver degradação ambiental pela alteração adversa das características do meio ambiente (art. 3°, II, Lei n. 6.938/81); alteração desfavorável da biota (idem, art. 3°, Ill, ´c´); emissão de matérias ou energia fora dos padrões estabelecidos (art. 3°, III, ´e´); ou prejuízo para a saúde e o bem estar da população (art. 3°, III, ´a´). 



    [...]



    No Estado de São Paulo, aprimorando o tratamento dado à questão pelas Leis n. 997/76, n. 841/93 e n. 6.171/88 e pelos Decretos n. 8.468/76, n. 28.848/88 e n. 28.895/88, a Constituição Estadual (art. 191/216), a Lei n. 8.421/93 e a Lei n. 9.509/97 (Lei da Política Estadual do Meio Ambiente) reforçaram o dever/direito à preservação do equilíbrio ecológico e à qualidade do meio ambiente e, depois do Decreto n. 42.056/97 (que revogou o Dec. n. 28.895/88 e alterou o Dec. n. 41.719/97), a Lei n. 10.547, de 02.05.2000 disciplinou o emprego de fogo em práticas agrícolas mediante controle da Secretaria do Meio Ambiente ou órgão ou instituição por ela designado, como órgão do SISNAMA, para apreciar a ´Comunicação de Queima Controlada´, e estabeleceu o mesmo critério do Decreto Federal n. 2.661/98 para eliminação gradativa dessas queimadas. 



    Posteriormente, o Decreto Estadual n. 45.869 de 22.06.01 regulamentou a Lei n. 10.547/2000, impondo a redução mínima de 25% das áreas mecanizáveis e de 13, 35% das não mecanizáveis desde então e a cada cinco anos, progressivamente, sendo que a partir de 2003 deveria ser observada distância mínima de mil metros do centro de qualquer aglomeração urbana, ou de quinhentos metros do perímetro urbano, e exigiu prévia comunicação à unidade regional do Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental - SEAQUA (DEPRN, CETESB, Polícia Florestal/Corpo de Bombeiros), vedando queima de área contínua superior a 500 ha. Para queima da palha de cana de açúcar, exigiu autorização ambiental a ser requerida até 15 de janeiro de cada ano. A constitucionalidade desse decreto, que estabeleceu restrições além das constantes da lei regulamentada, foi questionada também pelos sindicatos das indústrias de fabricação de açúcar e álcool. 



    Valem, agora, a Lei Estadual n. 11.241 de 16.09.02, que estabeleceu cronograma de redução para eliminação total da queima até o ano 2021 para áreas mecanizáveis (terrenos acima de 150 ha com declividade até 12%) e 2031 para não mecanizáveis, fixando a necessidade de requerimento até 02 de abril de cada ano e comunicação com 96 horas de antecedência (v. art. 4° e 8°), e o Decreto n. 47.700/03. E o Protocolo de Intenções firmado pela União de Indústrias da Cana de Açúcar - Única, comprometendo-se a eliminar a queima até 2014. 



    De se considerar, então, que a legislação federal e a estadual proíbem a queima de palha de cana de açúcar sempre que esta puder se mostrar lesiva ao meio ambiente ou à saúde pública. A regra geral era e é a proibição, excepcionada nos casos em que o controle estatal admita essa queima como não danosa, com os parâmetros legais pertinentes. E o Poder Público estabeleceu, bem ou mal, critérios para admitir a queima não lesiva ao meio ambiente e à saúde pública. 



    De um modo ou de outro, não se pode deixar de reconhecer que alguma queima poderia ser autorizada, se tida como não danosa pela Administração Pública, e que a petição inicial não aponta descumprimento de regra administrativa. 



    Por outro lado, não é incumbência do Poder Judiciário estabelecer os limites de tolerabilidade da intervenção no meio ambiente, vale dizer, assumir o dever estatal de controle das atividades de risco. 



    Há necessidade de legislação e de normatização administrativa e as existentes não se mostram inconstitucionais, ante a impossibilidade de fixação pelo Poder Judiciário do limite de intervenção aceitável. 



    [...]



    Não há prova de que a Administração Pública Estadual esteja descumprindo a legislação federal ou estadual e admitindo a queima sem pedido ou autorização formal com avaliação do impacto ambiental”. (Págs. 2 a 6 do documento eletrônico 20, grifei) 



    Observo, portanto, que para divergir do acórdão recorrido e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos — o que é vedado pela Súmula 279/STF — e das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso, de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria indireta, o que inviabiliza o recurso. Nesse sentido, destaco os seguintes julgados desta Corte: 



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE CIVIL. DANOS AMBIENTAIS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 1.153.199-AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia). 



    “ACÓRDÃO QUE DECIDIU CONTROVÉRSIA RELATIVA À CONFIGURAÇÃO E APLICAÇÃO DE MULTA AMBIENTAL COM BASE NA PROVA DOS AUTOS E NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. Hipótese em que ofensa à Carta da República, se existente, seria reflexa e indireta, não ensejando a abertura da via extraordinária. Incidência, ainda, da Súmula 279 desta Corte. Agravo desprovido.” (AI 393.488-AgR, de relatoria do Min. Ilmar Galvão, 1ª Turma). 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO AMBIENTAL. MULTA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 280/STF. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 28.9.2010. O exame da alegada ofensa ao art. 5º, II, XXXV, LIV, LV, da Constituição Federal dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, o que refoge à competência jurisdicional extraordinária, prevista no art. 102 da Constituição Federal. Tendo a Corte de origem dirimido à luz da legislação local controvérsia acerca da regularidade da aplicação de multa decorrente de infração ambiental, obter decisão em sentido diverso demandaria a análise de matéria infraconstitucional, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação da Súmula 280/STF: ´Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário´. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE 773.595-AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma)



    “EMENTA: DIREITO AMBIENTAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. CÓDIGO FLORESTAL. MULTA ADMINISTRATIVA PREVISTA EM LEI ESTADUAL. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. 



    1. O exame do recurso extraordinário permite constatar que a hipótese envolveria a interpretação de lei local, sem que se discuta o seu sentido à luz da Constituição. Incidência das Súmulas 280/STF.



    2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 885.853-AgR/MG, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma).



    “EMENTA: Dano ao meio ambiente. Queima da palha da cana-de-açúcar. Controvérsia infraconstitucional. Ofensa indireta. Reexame de provas (Súmula 279). Ausência de prequestionamento (Súmulas 282 e 356). Regimental não provido” (AI 377.119-AgR/SP, Rel. Min. Nelson Jobim, Segunda Turma). 



    No mesmo sentido, cito as seguintes decisões monocráticas, entre outras: ARE 920.177/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia; ARE 934.299/SP, Rel. Min. Marco Aurélio; ARE 842.169/SP, Rel. Min. Dias Toffoli; ARE 1.015.526/SP e ARE 975.849/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes. 



    Isso posto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF). 



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de setembro de 2022.



                      Ministro Ricardo Lewandowski 



                            Relator