Tribunal: STF
Processo: RE 1404643
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-13
Data de publicação: 2022-10-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (Vol. 27, fl. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADES. 



    A competência do TCE para analisar e aplicar sanções está amparada no art. 71, inc. VIII, da CF/88. Certidão do Tribunal de Contas de Estado. Ao Poder Judiciário é vedado apreciar o mérito dos atos administrativos, sendo viável apenas a análise de sua legalidade. A parte autora pretende discutir o mérito da decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado, sendo inviável o controle jurisdicional sobre esse ponto. Ausência de ilegalidade na decisão do TCE. Processo administrativo que respeitou o devido processo legal. APELAÇÃO DESPROVIDA”.



    No Recurso Extraordinário (Vol. 35), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, TUPY JOSÉ FEIJÓ NETO alega que o acórdão recorrido viola o artigo 5º, XXXV, da CF/1988, na medida em que decidiu “que não cabe ao Poder Judiciário rever as decisões proferidas por Cortes Administrativas” (Vol. 35, fl. 3). 



    Aduz que diversamente do apontado pelo acórdão recorrido, as decisões do Tribunal de Contas do Estado que apreciam as contas de gestores e aplicam multa são passíveis de reanálise pelo Poder Judiciário, sob pena de violação ao direito de ação. 



    Ressalta que “o Administrador não agiu em momento algum com má conduta e em contrariedade às boas práticas administrativas. É sabido que para a imputação de glosas há que ser perquirida a responsabilidade subjetiva do Gestor, não podendo ser imputada qualquer conduta indevida sem a existência da responsabilidade evidente, clara e incontestável. Ademais, TODOS OS DOCUMENTOS NECESSÁRIOS para a procedência da ação estão presentes nos autos, eis que comprovam, de forma cabal, que principalmente os valores de maior vulto arrematam situações COMPLETAMENTE RESOLVIDAS, seja no âmbito do próprio Poder Judiciário, seja no do próprio Tribunal de Contas” (Vol. 35, fl. 7).



    Nessa linha, aduz que “se sabe que É COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL do TCE o julgamento das contas dos Gestores Públicos. Não foi dito isto e nem levantada a tese de “incompetência” do TCE porque se sabe o TCE/RS (assim como todos os Tribunais Estaduais e o Tribunal de Contas da União – TCU) é sim o órgão competente para julgar as contas públicas, inclusive a dos Prefeitos e demais administradores públicos. Porém, o que se disse e se provou já na petição inicial, foi que o TCE errou no julgamento e na imputação de glosas ao ex diretor da FEPAM, conforme esboçado e provado, à saciedade, ao longo deste processo”(Vol. 35, fl. 7).



    Ato contínuo, o Tribunal de origem admitiu o RE (Vol. 39).



    É o relatório. Decido. 



     



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Eis os fundamentos da parte recorrente para sustentar a repercussão geral da matéria (Vol. 35, fl. 4):



    “O presente recurso merece ser conhecido e provido, especialmente porque, conforme se demonstrará nos parágrafos subsequentes, cumpre ele ainda com o pressuposto contido no artigo 1.035 do código de processo civil, que trata da repercussão geral. 



    Estão presentes, nesta seara, a questão constitucional de repercussão geral, com a existência de relevantes situações de ordem econômica, política, social e jurídica, bem como o seu fulcro ultrapassa os seus interesses subjetivos. 



    Ora, os efeitos da decisão que se busca a reforma indiscutivelmente possuem repercussão geral, pois está se tratando de uma questão verdadeiramente estrutural no que tange ao ACESSO AO PODER JUDICIÁRIO, que é resguardado pela Constituição Federal no referido inciso XXXV do artigo 5º da CF. A questão foi prequestionada em sede de Embargos de Declaração. 



    Veja-se que, muito mais importante do que o caso em si, é a situação reflexa ao desprovimento do Recurso de Apelação que ora se recorre por intermédio deste reclame, eis que a matéria em debate atinge frontalmente os ditames postos e, cria uma situação totalmente contrária ao próprio exercício da jurisdição, eis que o princípio da indeclinabilidade da jurisdição está no centro do próprio Sistema Judiciário Brasileiro. 



    A decisão do TJRS coloca em risco os direitos e garantias fundamentais do cidadão, motivo pelo qual a situação existente se torna de insuportável reflexo, caso mantida, eis que repercutiriam para todos os cidadãos que, a partir dela, estariam adstritos a não mais poderem buscar no Poder Judiciário a solução para seus conflitos. 



    Por isto, a repercussão geral se encontra presente na medida em que não se pode retirar de qualquer cidadão o direito de suscitar no Poder Judiciário as questões que lhe são importantes e cujo entendimento final somente é concedido justamente para o Poder que tem a competência para pacificar as demandas sociais. 



    Logo, não há dúvidas de que o presente feito trata de questões relevantíssimas para o próprio ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO, eis que ao se retirar a possibilidade de que o Poder Judiciário possa conhecer de todas as demandas que lhe são confiadas, se está retirando o contraditório, a ampla defesa e o próprio sentido de Justiça do âmbito dos direitos da cidadania, motivo pelo qual há flagrante REPERCUSSÃO GERAL para o julgamento deste Recurso Extraordinário.” 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Além disso, quanto à alegação de afronta ao direito de ação, o apelo extraordinário não tem chances de êxito, pois esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 



    No caso concreto, a sentença julgou improcedente os Embargos à Execução opostos pela parte ora recorrente ao fundamento de que o embargante não se desincumbiu do ônus de provar a invalidade do título executivo oriundo de decisão do Tribunal de Contas do Estado, que apontou irregularidades nas contas apresentadas pelo então gestor. A propósito, veja-se o seguinte trecho da decisão singular (Vol. 13, fl. 2):



    “Trata-se de embargos à execução de nº 9009302-08.2018.8.21.0001, em que a embargada executa por quantia certa o embargante, solidariamente com Carlos Fernando Niedersberg, na quantia de R$ 49.261,53. 



    (...)



    Por conseguinte, passo ao exame do mérito da demanda. 



    De qualquer título executivo, advém a presunção de que a obrigação nele consubstanciada existe e é válida. 



    Logo, se há interposição de embargos que visam a atacar a existência do direito havido no título, a simples menção genérica de ilegalidade não basta. Qualquer alegação trazida deve ser comprovada. 



    E, nesse contexto, o ônus da prova é do embargante. Refere o embargante a ilegalidade da decisão administrativa do TCE, havida nos autos do processo de nº 4419-0200/12-1, sobre a prestação de contas do exercício de 2005-2010, que fixou débito e multa sob a responsabilidade do autor. Na sequência, nos pedidos, a parte requer a desconstituição dos atos administrativos no processo de nº 001263-0200/13-4. 



    No entanto, não juntou nenhuma dessas decisões com a inicial e sequer especificou os motivos, de fato e de direito, que ensejariam a anulação das referidas. Ainda, trouxe argumentos genéricos, sem comprovação, pleiteando a anulação da pena aplicada. 



    Refiro que, em que pese a independência dos Poderes trazida pela Constituição Federal, havendo ilegalidade na decisão de outro poder, é possível a análise desta pelo Poder Judiciário, mas nos limites trazidos pela Carta Magna.



    [...]



    No entanto, o embargante não apresenta nenhum fundamento para a anulação da decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Como referido acima, não é informado nos embargos quais as normas (e por qual razão) foram descumpridas por aquele Tribunal. Ademais, intimado para se manifestar sobre as provas a serem produzidas, nada requereu. 



    Dessa forma, diante dos lineamentos expostos e levando em consideração que o embargante não trouxe prova ou argumento capaz de demonstrar a nulidade do título executivo, os embargos devem ser julgados improcedentes”.



    Interposta Apelação, o Tribunal de origem manteve a sentença de improcedência pelos seguintes fundamentos (Vol. 27, fl. 3):



    “Em apertada síntese, o que pretende o apelante é a reforma da decisão proferida pelo Tribunal de Contas, sob o argumento de que o entendimento externado pelo Tribunal de Contas está equivocado, e que ele não pode ser responsabilizado pelos fatos que lhe foram imputados. 



    Para tanto, alegou que “nenhuma evidência de má-gestão ou má administração foi efetivamente apurada, muito menos comprovada, ao ponto de imputar o débito ora discutido” (fl. 113); porém, não trouxe aos autos qualquer elemento a comprovar que não seria ele responsável pelas sanções que lhe foram aplicadas, tampouco apresentou alguma tese a justificar os fatos que lhe foram imputados e que ocasionaram a cobrança executada, a fim de afastar a sua responsabilidade. 



    O Tribunal de Contas apurou irregularidades na gestão do executado, relativamente à rescisão do contrato de trabalho de empregados comissionados. Sobre o ponto, cumpre transcrever excerto da decisão proferida pelo Tribunal de Contas, para melhor elucidar a questão posta em debate (fls. 185/186):



    Em análise dos autos, verifico, conforme informações da CAGE, que a FEPAM, ao efetuar a rescisão do contrato de trabalho dos empregados comissionados, incluiu, nos Termos de Rescisão de tais contratos, valores referentes ao aviso prévio indenizado, o que ainda gerou uma série de outros pagamentos indevidos na rescisão, como: 1/12 avos de férias a mais, 1/12 avos de 1/3 de férias a mais, 1/12 avos de 13º salário a mais e FGTS a mais sobre o aviso prévio e parcelas retro descritas. 



    Além disso, os empregados também foram recompensados com multa de 40% sobre o saldo do FGTS, gerando como reflexo uma despesa a mais no valor de 10% sobre o saldo do mesmo a título de Contribuição Social. 



    Foi pago, ainda, saldo de salário de 02 (dois) dias para ambos os funcionários, o que não poderia ter ocorrido uma vez que a rescisão de contrato ocorreu no dia 31.12.2010, ou seja, receberam salário completo do mês, não fazendo jus a saldos de salários. 



    Conforme bem registrou a CAGE, os cargos em comissão ou de confiança da Fundação revestem-se de natureza transitória e relação precária. 



    Sendo assim, como muito bem concluiu a CAGE, não há que se falar em demissão com ou sem justa causa, por se tratar o caso em tela de cargos em comissão, descabendo, destarte, qualquer parcela rescisória a título de multa do FGTS e aviso prévio nestes casos. 



    Em razão do exposto, sigo posicionamento exarado pela área técnica e pelo Douto Parquet e voto, assim, pela glosa aos gestores Carlos Fernando Niedersberg e Tupy José Feijó Neto, no valor apurado pela CAGE, no montante de R$ 18.929,17 (...) pela imposição da multa aos administradores (...) no valor de R$ 800,00, por infringência a normas da Administração Pública (...)



    Com efeito, em sentido contrário às alegações do apelante, não verifico qualquer nulidade na decisão supra, tampouco na sentença, bem como a ilegalidade na atribuição da sua responsabilidade, tendo em vista que o recorrente figurava como gestor do órgão, na época dos fatos. A propósito, quanto ao ponto, foi esse o entendimento proferido pelo Tribunal de Contas, quando do julgamento do recurso interposto pelo ora recorrente, in verbis:



    “(...) Observo que a decisão fixou débito aos srs. Carlos Ferando Niedersberg e Tupy José Feijó Neto que, na qualidade de Diretor-Preseidente e Diretor Administrativo, respectivamente, compunham a Diretoria da FEPAM no exercício de 2011. 



    Tendo em vista que o débito decorreu de falha atinente às atribuições comuns dos Srs. Carlos (...) e Tupy (...) resta claro que cada responsável está obrigado a ressarcir os valores, na medida de suas responsabilidades perante o Órgão, consoante pode ser conferido pela decisão que consta no processo de contas. (...) 



    Verifico que as razões recursais, as quais estão desprovidas de novas provas destinadas a provar suas alegações não possuem fundamentos bastantes para alterar a decisão proferida. 



    Quanto ao débito, a instrução nas fls. 33/46 efetua uma análise pormenorizada envolvendo a glosa (...) no que concerne à multa (...) sua imposição decorre da gravidade de violação daquelas disposições que estão fixadas constitucionalmente, como no artigo 37, caput, da Constituição Federal (...) constato que a penalidade pecuniária imposta, in casu, encontra fundamento na materialização de diversas inconformidades violadoras de dispositivos constitucionais e legais (...)



    Quanto à tese de incompetência do Tribunal de Contas para a imputação de sanção pecuniária e fixação de glosa, não merece prosperar, visto que dentre as atribuições daquele Tribunal se insere a de aplicar sanções previstas em lei aos responsáveis por ilegalidade da despesa ou irregularidade das contas, conforme o art. 71, inc. VIII, da CF/88.



    [...]



    Quanto à alegação de possibilidade de análise do mérito administrativo pelo Judiciário, melhor sorte não socorre ao apelante. 



    Como é sabido, o Poder Judiciário pode apreciar a legalidade dos atos administrativos, sua conformidade com a lei e com os princípios que regem a Administração Pública.



    Porém, não se admite a análise do mérito administrativo, ou seja, dos critérios de oportunidade e conveniência adotados pela Administração Pública. 



    Segundo Celso Antônio Bandeira de Melo o mérito administrativo “é o campo de liberdade suposto na lei e que efetivamente venha a remanescer no caso concreto, para que o administrador, segundo critérios de conveniência e oportunidade, decida-se entre duas ou mais soluções possíveis perante a situação vertente”. 



    Conforme já referido, o controle jurisdicional ficará limitado à análise da estrita legalidade da atividade administrativa, vedando-se o exame dos aspectos de mérito dos atos da Administração”.



    Assim, diversamente do apontado pelo recorrente, o Tribunal de origem reconheceu que o Poder Judiciário tem competência para apreciar atos administrativos, desde que não interfira nos critérios de oportunidade e conveniência (mérito administrativo) adotados pela Administração Pública. Esse entendimento está em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE EXTERNO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. DISCUSSÃO SOBRE O MÉRITO ADMINISTRATIVO. REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. 



    1. A atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quando tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso promover incursão no mérito administrativo propriamente dito. Precedentes.



    2. Para divergir do entendimento adotado pelo juízo a quo, no que tange à responsabilidade da requerente, seria necessária análise de normas infraconstitucionais aplicáveis à espécie, além do reexame de fatos e provas, o que impede o trânsito do apelo extremo, por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal e incidir, na espécie, o óbice da Súmula 279 do STF.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Honorários majorados, observada suspensão da exigibilidade por ser a parte beneficiária da justiça gratuita” (RE 1269736 ED-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe. 29/8/2022).



    Quanto ao mais, o Tribunal de origem, com fundamento nos fatos e provas constantes dos autos, julgou improcedente os Embargos à Execução, ao fundamento de que o título executivo goza de presunção de legalidade e a parte não apresentou documentos capazes de refutar sua validade. 



    Desse modo, conclusão diversa da exarada pelo Tribunal de origem encontra óbice na Súmula 279 do STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário).



    Nesse sentido:



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TÍTULO EXECUTIVO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INDEFERIMENTO DE PRODUÇÃO DE PROVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRITIBILIDADE. NECESSIDADE, IN CASU, DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE 1031068 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe. 17/04/2018).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 13 de outubro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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