Tribunal: STF
Processo: ARE 1397348
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-22
Data de publicação: 2022-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Superior Eleitoral, ementado nos seguintes termos:



    “PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO VERDE (PV). EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2017. INSUFICIÊNCIA DE DOCUMENTOS PARA A COMPROVAÇÃO DE DESPESAS. APLICAÇÃO DE RECURSOS EM PROGRAMAS DE INCENTIVO À PARTICIPAÇÃO FEMININA NA POLÍTICA. DESCUMPRIMENTO. REPASSE DE RECURSOS DO FUNDO PARTIDÁRIO A DIRETÓRIOS REGIONAIS EM PERÍODO VEDADO. DESAPROVAÇÃO. 1. Trata-se da Prestação de Contas do Diretório Nacional do Partido Verde (PV) relativa ao exercício financeiro de 2017. 2. Incabível o exame das contas fundacionais do exercício financeiro de 2017 diante do que decidido na QO-PC 192-65, redator para o acórdão o Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, na qual tal apreciação somente ocorrerá a partir do exercício financeiro de 2021, em respeito à segurança jurídica e à necessidade de regulamentação da matéria por este TRIBUNAL. 3. O PV destinou R$ 596.039,35 (quinhentos e noventa e seis mil, trinta e nove reais e trinta e cinco centavos) às políticas de incentivo à participação feminina, restando remanescente o valor de R$ 641.014,70 (seiscentos e quarenta e um mil, catorze reais e setenta centavos) a ser aplicado na ação afirmativa no ano de 2017. Contudo, o descumprimento da norma eleitoral não enseja, por si só, a desaprovação das contas, conforme o art. 55-A da Lei 9.096/1995. 4. A Agremiação repassou recursos públicos aos seus diretórios regionais, em período proscrito, no valor total de R$ 176.481,93 (cento e setenta e seis mil, quatrocentos e oitenta e um reais e noventa e três centavos). 5. Para a comprovação das despesas pagas com recursos do Fundo Partidário, indispensável a observância do art. 18 da Res.-TSE 23.432/2014, notadamente quanto à exigência de nota fiscal idônea acompanhada da descrição detalhada dos serviços prestados e, quando necessário, dos contratos, dos comprovantes de entrega de material ou serviço prestado. No caso, R$ 534.666,51 (quinhentos e trinta e quatro mil, seiscentos e sessenta e seis reais e cinquenta e um centavos) permaneceram sem comprovação. 6. As irregularidades apuradas totalizam 8,68% dos recursos recebidos do Fundo Partidário em 2017. O percentual das falhas não é o único critério para a aferição da regularidade das contas, somando-se a ele a transparência, a lisura e o comprometimento do Partido em cumprir a obrigação constitucional de prestar contas de maneira efetiva, de modo que a gravidade da irregularidade serve como unidade de medida para balizar a conclusão do ajuste contábil. No caso, a irregularidade alcança a soma de R$ 1.175.651,21 (um milhão, cento e setenta e cinco mil, seiscentos e cinquenta e um reais e vinte e um centavos), circunstância grave o suficiente a ensejar a DESAPROVAÇÃO das contas do PV, uma vez evidenciado o descaso da Agremiação em apresentar à JUSTIÇA ELEITORAL documentos que comprovem os gastos mediante recursos públicos em valor relevante. 7. Conforme o artigo 37, caput, da Lei 9.096/95, a desaprovação das contas possui dupla cominação, a saber: i) a devolução do montante irregular, que não se confunde com sanção, mas recomposição de valores versados em desacordo com a legislação de regência; e ii) multa, essa sancionatória, a ser paga com recursos do Fundo Partidário, na forma do § 3º acima transcrito. 8. O ressarcimento ao erário não constitui penalidade, de modo que deverá ser feito com recursos próprios do Partido, limitando-se o desconto nos futuros repasses de cotas do Fundo Partidário ao valor referente à multa. 9. Fica excluído da base de cálculo da multa a que alude o art. 37, caput, da Lei 9.096/95 o valor tido como irregular em razão do insuficiente repasse de valores do Fundo Partidário ao programa de incentivo à participação feminina, tal como estipula o art. 44, V, da Lei 9.096/95, pois, em que pese inegável a irregularidade decorrente da inobservância da vinculação de recursos estatuída neste dispositivo legal, as consequências dela decorrentes vêm especificamente estabelecidas no § 5º do mesmo artigo 44. Precedentes. 10. Contas desaprovadas” (eDOC 785, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a” e “b”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXVI, LIV e LV; 17, §§ 7º e 8º; e 93, IX, do texto constitucional; bem como aos arts. 2º e 3º, da Emenda Constitucional nº 117/2022. 



    Nas razões recursais, alega-se que a Emenda Constitucional nº 117/2022 não apenas garante a aplicação de percentuais mínimos de recursos do fundo partidário nas campanhas de mulheres e em programas voltados à participação feminina na política, mas também prevê a anistia aos partidos políticos que não preencheram a cota mínima de recursos ou que não destinaram os valores de repasses por gênero e etnia em eleições ocorridas antes da vigência da Emenda Constitucional (eDOC 820, p. 6).



    Argumenta-se que o único parâmetro indicado pelo Eg. TSE como baliza para a desaprovação das contas foi o valor absoluto das irregularidades (...), mas que, se considerado o valor que deveria ser anistiado por força dos arts. 2º e 3º, da Emenda Constitucional nº 117/2022, as contas do Partido Verde deveriam ser aprovadas com ressalvas, na esteira da orientação jurisprudencial desta Corte Superior em situações correlatas de contas já julgadas, notadamente naquelas referentes ao exercício financeiro de 2017 (eDOC 820, p. 13-16).



    Requer-se, assim, que seja readequando o montante das irregularidades reconhecidas no presente caso, para o fim de serem aprovadas as contas do PV referente ao exercício financeiro de 2017 (eDOC 820, p. 17).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:



    “Exercício Financeiro de 2017. Partido político. Contas desaprovadas. Agravo em recurso extraordinário. A insuficiência de destinação de recursos do Fundo Partidário em programas de incentivo à participação política das mulheres não deve ser considerada irregularidade antes do término do prazo concedido pelo art. 2º da EC 117/2022. Parecer pelo provimento do recurso extraordinário, para que os autos retornem ao Tribunal Superior Eleitoral a fim de afastar o valor da insuficiência de destinação dos recursos do Fundo Partidário em programas de incentivo à participação política das mulheres no cômputo das irregularidades e analisar se as inconsistências remanescentes são suficientes para a desaprovação das contas” (eDOC 831, p. 1)



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso merece prosperar. 



    Inicialmente, registre-se que a controvérsia dos autos se pauta na alteração do art. 17, da Constituição Federal, promovida pela Emenda Constituição nº 117/2022, que acrescentou os §§ 7º e 8º ao dispositivo, de maneira a introduzir a aplicação do percentual mínimo de 5% em programas de participação de mulheres segundo interesses intrapartidários e 30% do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, do fundo partidário e do tempo de propaganda gratuita, para candidaturas de mulheres, com a seguinte redação:



    “Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:



    (...)



    § 7º Os partidos políticos devem aplicar no mínimo 5% (cinco por cento) dos recursos do fundo partidário na criação e na manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, de acordo com os interesses intrapartidários.



    § 8º O montante do Fundo Especial de Financiamento de Campanha e da parcela do fundo partidário destinada a campanhas eleitorais, bem como o tempo de propaganda gratuita no rádio e na televisão a ser distribuído pelos partidos às respectivas candidatas, deverão ser de no mínimo 30% (trinta por cento), proporcional ao número de candidatas, e a distribuição deverá ser realizada conforme critérios definidos pelos respectivos órgãos de direção e pelas normas estatutárias, considerados a autonomia e o interesse partidário”



    Contudo, vale salientar que, ao mesmo tempo em que tal emenda à constituição passou a prever a aplicação de percentuais mínimos no incentivo à participação de mulheres na política, também tratou expressamente da sanção pelo não cumprimento de tais obrigações até a data da alteração constitucional indicada. Assim dispõem os arts. 2º e 3º da Emenda Constitucional nº 117/2022:



    “Art. 2º Aos partidos políticos que não tenham utilizado os recursos destinados aos programas de promoção e difusão da participação política das mulheres ou cujos valores destinados a essa finalidade não tenham sido reconhecidos pela Justiça Eleitoral é assegurada a utilização desses valores nas eleições subsequentes, vedada a condenação pela Justiça Eleitoral nos processos de prestação de contas de exercícios financeiros anteriores que ainda não tenham transitado em julgado até a data de promulgação desta Emenda Constitucional.



    Art. 3º Não serão aplicadas sanções de qualquer natureza, inclusive de devolução de valores, multa ou suspensão do fundo partidário, aos partidos que não preencheram a cota mínima de recursos ou que não destinaram os valores mínimos em razão de sexo e raça em eleições ocorridas antes da promulgação desta Emenda Constitucional”



    Portanto, diante da clareza que tais dispositivos da Emenda Constitucional 117/2022, cuja a análise da constitucionalidade de certo terá encontro marcado com esta Corte, tem-se como inafastável a não aplicação de sanções de qualquer natureza aos partidos que não preencheram a cota mínima de recursos ou que não destinaram os valores mínimos para a participação de mulheres na política até a data da introdução dos §§ 7º e 8º ao texto constitucional.



    Pois bem.



    No caso dos autos, o Tribunal Superior Eleitoral desaprovou as contas prestadas pelo Partido Verde referentes ao ano de 2017, de maneira a determinar a restituição da quantia de R$ 534.666,51 (quinhentos e trinta e quatro mil, seiscentos e sessenta e seis reais e cinquenta e um centavos), acrescido de multa de 4%; além da transferência do valor de R$ 641.014,70 (seiscentos e quarenta e um mil, catorze reais e setenta centavos) para a conta específica da Mulher, proibindo a sua aplicação para finalidade diversa e obrigando à aplicação do saldo remanescente dentro do exercício financeiro subsequente ao trânsito em julgado da decisão recorrida. Confira-se trecho do acórdão: 



    “O Partido comprovou a transferência de R$ 1.041.163,02 (um milhão, quarenta e um mil, cento e sessenta e três reais e dois centavos) para a conta específica da Mulher, no exercício de 2017. 



    Como já decidiu este TRIBUNAL, é insuficiente o mero aprovisionamento dos recursos para o cumprimento da ação afirmativa prescrita no art. 44, V, da Lei 9.096/1995. Nesse sentido: PC 178-81, de minha relatoria, DJe de 2/6/2021. 



    Além do percentual legal dos recursos recebidos do Fundo Partidário em 2017, o Partido deveria ter aplicado mais R$ 541.140,20 (quinhentos e quarenta e um mil, cento e quarenta reais e vinte centavos), conforme determinado no julgamento da PC 930-29, cujo trânsito em julgado ocorreu em 24/8/2016. 



    Assim, o valor total a ser destinado ao programa de promoção e difusão da participação política das mulheres corresponde, no exercício financeiro de 2017, a um total de R$ 1.237.054,05 (um milhão, duzentos e trinta e sete e cinquenta e quatro reais e cinco centavos), o que já não ficou comprovado pelo Partido. 



    Para a unidade técnica, ficou demonstrada apenas a destinação efetiva de R$ 596.039,35 (quinhentos e noventa e seis mil, trinta e nove reais e trinta e cinco centavos), enquanto malversados um total de R$ 641.014,70 (seiscentos e quarenta e um mil, catorze reais e setenta centavos).



    (...)



    As irregularidades totalizam 8,68% dos recursos recebidos do Fundo Partidário em 2017 (R$ 13.546.532,77). O percentual das falhas não é o único critério para a aferição da regularidade das contas, somando-se a ele a transparência, a lisura e o comprometimento do Partido em cumprir a obrigação constitucional de prestar contas de maneira efetiva, de modo que a gravidade da irregularidade serve como unidade de medida para balizar a conclusão do ajuste contábil. 



    No caso, a irregularidade alcança a soma de R$ 1.175.681,21 (um milhão, cento e setenta e cinco mil, seiscentos e oitenta e um reais e vinte e um centavos), circunstância que, na linha do parecer ministerial, é grave o suficiente a ensejar a DESAPROVAÇÃO das contas do PV, uma vez que evidenciado o descaso da Agremiação em apresentar à JUSTIÇA ELEITORAL documentos que comprovem os gastos mediante recursos públicos em valor relevante. Nessa linha: PC 159-75, de minha relatoria, DJe de 18/5/2021. 



    Passo então ao exame da sanção prevista no art. 37 da Lei 9.096/1995, com redação dada pela Lei 13.165/2015, que fixou como penalidade a “devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20% (vinte por cento)”. 



    Segundo dados oficiais do TSE, o PV recebeu, em 2017, o montante de R$ 13.546.532,77 (treze milhões, quinhentos e quarenta e seis mil, quinhentos e trinta e dois reais e setenta e sete centavos) de repasse do Fundo Partidário, alcançando uma média mensal equivalente a R$ 1.128.887,72 (um milhão, cento e vinte e oito mil, oitocentos e oitenta e sete reais e setenta e dois centavos). Desse modo, compreendo proporcional a multa em seu patamar de 4%, considerando que as falhas atingiram mais de uma cota do Fundo Partidário, aliado à recalcitrância da Agremiação no cumprimento do art. 44, V, da Lei 9.096/1995, especialmente em razão do descumprimento reiterado, conforme determinado por esta CORTE SUPERIOR nas contas de 2010 do PV.



    (...)



    Desaprovadas as contas à unanimidade, o Plenário, por maioria, entendeu que a leitura sistemática dos dispositivos legais acima transcritos é no sentido de que a desaprovação das contas possui dupla cominação, a saber: 1) a devolução do montante irregular, que não se confunde com sanção, mas se trata de recomposição de valores versados em desacordo com a legislação de regência; e 2) multa, essa sancionatória, a ser paga com recursos do Fundo Partidário, na forma do § 3º acima transcrito. 



    O ressarcimento ao erário não constitui penalidade, mas sim obrigação decorrente do prejuízo causado pela utilização irregular da verba pública. Por isso, reconhecido o ilícito, a devolução dos valores é imperiosa, seja no caso de rejeição, seja no caso de aprovação das contas com ressalvas, que nada mais é do que reconhecimento de malversação de valores de menor monta em relação ao todo.



    (...)



    O ressarcimento ao erário, portanto, por não se tratar de sanção, deverá ser feito com recursos próprios do Partido, limitando-se o desconto nos futuros repasses de cotas do Fundo Partidário ao valor referente à multa. 



    No mais, também na esteira do que definido pela maioria desta CORTE ELEITORAL nos precedentes acima, fico excluído da base de cálculo da multa a que alude o art. 37, caput, acima transcrito, o valor tido como irregular em razão do insuficiente repasse de valores do Fundo Partidário ao programa de incentivo à participação feminina, tal como estipula o art. 44, V, da Lei 9.096/95. 



    Isso porque, em que pese inegável a irregularidade decorrente da inobservância da vinculação de recursos estatuída neste dispositivo legal, as consequências dela decorrentes vêm especificamente estabelecidas no § 5º do mesmo art. 44 (...)



    Na hipótese, portanto, tenho que a soma das irregularidades totaliza R$ 1.175.681,21 (um milhão, cento e setenta e cinco mil, seiscentos e oitenta e um reais e vinte e um centavos), dos quais R$ 641.014,70 (seiscentos e quarenta e um mil, catorze reais e setenta centavos) referem-se ao valor não repassado ao programa de incentivo à participação feminina na política, que fica excluído da base de cálculo da multa do art. 37, caput” (eDOC 788, p. 2-13)



    Verifica-se, pois, que o valor nominal total das irregularidades apuradas pelos órgãos técnicos de controle foi de fundamental relevância para a desaprovação das contas. Percebe-se também que, da quantia total apurada, mais da metade corresponde aos valores supostamente não repassados para o incentivo à participação política da mulher, na forma prevista nos §§ 7º e 8º do art. 17 do texto constitucional. 



    Conclui-se que, a despeito de o benefício previsto nos arts. 2º e 3º da Emenda Constitucional 117/2022, o Tribunal Superior Eleitoral tomou como base para a condenação ora impugnada os valores não repassados de acordo com as novas disposições constitucionais, bem como determinou a restituição das quantias apuradas, o que torna evidente a contrariedade da decisão às disposições da emenda à constituição e, consequentemente, às próprias normas constitucionais por ela introduzidas, posto que aplicou-as a fatos passados. 



    Por fim, anoto que a insuficiência do repasse de recursos destinados ao incentivo da participação das mulheres na política consiste em uma parcela das irregularidades apuradas. Disso se extrai que, afastada esta irregularidade, resta ao Tribunal Superior Eleitoral avaliar se subsiste fundamento suficiente para a manutenção da desaprovação das contas.



    A esse propósito, confira-se o seguinte precedente:



    “Embargos de declaração. Agravo em recurso extraordinário. Direito Eleitoral. Prestação de contas partidárias. Exercício financeiro de 2015. Superveniência da Emenda Constitucional nº 117, de 5 de abril de 2022. Percentuais do fundo partidário destinados aos programas de promoção e difusão da participação política das mulheres. Acolhimento parcial. Efeitos modificativos. Retorno dos autos ao Tribunal Superior Eleitoral. 1. No que tange ao objeto abrangido pelas novas disposições da EC nº 117, de 5 de abril de 2022, consta do acórdão do TSE que “a inobservância da aplicação mínima de 5% das verbas do Fundo Partidário na criação e manutenção de programas de incentivo da participação feminina na política caracteriza o descumprimento do comando normativo inserido no art. 44, inciso V, da Lei nº 9.096/95 e impõe a sanção prevista no § 5º do mesmo artigo”. 2. Foi erigida ao patamar constitucional a política afirmativa relativa à obrigatoriedade de aplicação de percentuais mínimos do fundo partidário e do fundo eleitoral, respectivamente, no fomento de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres e no financiamento das campanhas eleitorais femininas, observada a proporção dessas candidaturas a partir do mínimo estabelecido pela Carta Magna, que veio a reproduzir o que já era previso no art. 10, § 3º, da Lei nº 9.504/97. 3. Por outro lado, na dicção do art. 2º da aludida emenda constitucional, “aos partidos políticos que não tenham utilizado os recursos destinados aos programas de promoção e difusão da participação política das mulheres ou cujos valores destinados a essa finalidade não tenham sido reconhecidos pela Justiça Eleitoral é assegurada a utilização desses valores nas eleições subsequentes, vedada a condenação pela Justiça Eleitoral nos processos de prestação de contas de exercícios financeiros anteriores que ainda não tenham transitado em julgado até a data de promulgação desta Emenda Constitucional”. 4. Como a novel disciplina constitucional apanha todos os processos em curso, os quais não tenham transitado em julgado até a data da promulgação da EC nº 117/22, é mister proceder à restituição dos autos ao TSE, a fim de que julgue o mérito como entender de direito, com base nos novos parâmetros que disciplinam a matéria. 5. Acolhimento parcial dos embargos de declaração, com efeitos modificativos, tão somente para se reconhecer a incidência da Emenda Constitucional nº 117, de 5 de abril de 2022, à prestação de contas examinada no presente processo, e, por conseguinte, se determinar o retorno dos autos ao Tribunal Superior Eleitoral para o rejulgamento do feito como entender de direito”. (ARE 1352017 AgR-ED, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 28.9.2022)



    Nesse mesmo sentido, cito trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:



    “A controvérsia dos autos refere-se à incidência das normas de transição da Emenda Constitucional 117/2022 ao processo de prestação de contas do partido recorrente. O tema possui caráter constitucional imediato, o que enseja o provimento do agravo em recurso extraordinário. 



    A norma de destinação mínima de recursos do Fundo Partidário em programas de incentivo à participação política das mulheres, antes disposta no art. 44, V, da Lei n. 9.096/1995, passou a ter conformação constitucional a partir da Emenda Constitucional 117/2022, que acresceu o art. 17, §7º, à Constituição: 



    (...)



    Os arts. 2º e 3º da EC 117/2022 asseguram aos partidos políticos que não tenham cumprido a ação afirmativa e cujos processos de prestação de contas estejam em curso na data da promulgação da emenda a aplicação dos recursos do Fundo Partidário nas eleições subsequentes e vedaram a condenação pela Justiça Eleitoral. Confira-se: 



    (...)



    Observa-se que foi prorrogado o prazo para a destinação mínima dos recursos públicos na ação afirmativa, vedada a condenação antes do término do prazo. A irregularidade, portanto, só estará configurada se o partido deixar de aplicar o percentual nas eleições subsequentes. 



    Na espécie, o Tribunal Superior Eleitoral desaprovou as contas do PV, com fundamento no alto valor das irregularidades, que somaram R$ 1.175.651,21. Contudo, R$ 641.014,70 desse valor refere-se à ausência de destinação mínima dos recursos do Fundo Partidário em programas de promoção e difusão da participação feminina na política. A insuficiência da destinação de recursos na ação afirmativa foi computada na soma das irregularidades, resultando na desaprovação das contas. 



    Afastando-se o montante de R$ 641.014,70, resta irregular o valor de R$ 534.666,51. Os autos, por conseguinte, devem ser encaminhados ao Tribunal Superior Eleitoral para analisar se as irregularidades remanescentes são suficientes para a desaprovação das contas. 



    O parecer é pelo provimento do recurso extraordinário, para que os autos retornem ao Tribunal Superior Eleitoral, para que observe, na análise das contas partidárias, o disposto nos arts. 2º e 3º da EC 117/2022”. (eDOC 831) 



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para determinar o retorno dos autos ao Tribunal Superior Eleitoral, para, observadas as disposições da Emenda Constitucional 117/2022, decidir como de direito.



    Publique-se. 



    Brasília, 22 de novembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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