Tribunal: STF
Processo: Rcl 55215
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-19
Data de publicação: 2022-09-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, contra decisão proferida pela Segunda Vara Federal da Seção Judiciária de Mato Grosso, que teria usurpado a competência desta Corte para o controle concentrado de constitucionalidade.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública proposta com a finalidade de condenar a Secretaria do Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso – SEMA a exigir de empreendimento industrial a consulta prévia, livre e informada aos povos indígenas afetados pelas medidas e pelas ações dos projetos, independente daquele dispensado da apresentação do Estudo de Impacto Ambiental – EIA/RIMA com fundamento na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho - OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, assinada em 1989 e ratificada pelo Brasil em 19/06/2002, através do Decreto Legislativo n. 142/2002.



    Aduz-se que o juízo reclamado julgou procedente o pedido, afastando assim a aplicação da legislação estadual (Resolução n. 102, de 29 de outubro de 2014, que alterou a Resolução CONSEMA n. 26, de 7 de agosto de 2007).



    Sustenta-se, nesse passo, que se trata, na verdade, de controle concentrado de constitucionalidade, pois a sentença impõe ao Estado a obrigação exigir condição decorrente da interpretação de Tratado Internacional (com status constitucional), a qual não está prevista na legislação estadual.



    Argumenta-se que a Ação Civil Pública não pode ser manejada como sucedâneo de ação de controle concentrado de constitucionalidade, sob pena de se usurpar a competência do Supremo Tribunal Federal.



    Requer-se, ao final, requer seja admitida a presente medida, a fim de que sejam liminarmente suspensos os efeitos da decisão reclamada (sentença proferida pelo nos autos da Ação Civil Pública 1012598-33.2021.4.01.3600 em trâmite perante a 2ª Vara – Seção Judiciária de Mato Grosso), e, no mérito, seja ratificada a decisão liminar a fim de preservar, por definitivo, a competência desse Colendo Supremo Tribunal Federal.



    Deixo de solicitar informações à autoridade reclamada, bem como parecer da Procuradoria-Geral da República (art. 52, parágrafo único, do RISTF), por entender que o processo está suficientemente instruído e em condições de julgamento.



    É o relatório. Decido.



    Esta reclamação é manifestamente improcedente. Explico.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) 



    I – proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016) 



    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016) 



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação”.



    De início, transcrevo os seguintes trechos da decisão reclamada, que acolheu o pedido formulado pelo Ministério Público (eDOC 6, p. 204-207):



    “O Ministério Público Federal veio a juízo alegando o descumprimento, pelo réu, do art. 6º da Convenção nº 169 da OIT, no sentido de que, por meio de sua Secretaria de Estado de Meio Ambiente – SEMA/MT, estaria dispensando a realização de Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental (EIA-RIMA) e de Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EPIA), sem a realização de consulta prévia, livre e informada dos povos indígenas residentes em terras indígenas em processo de demarcação não concluído e, no caso de terras indígenas com processo de demarcação já concluído, isto é, já homologado, estaria dispensando a realização do mesmo estudo/relatório quando o empreendimento se mostrasse de baixo impacto ambiental, constatado em EPIA



    Tal situação estaria ocorrendo em razão do quanto positivado na Resolução CONSEMA nº 26, de 2007 (arts. 2º e 3º), com a redação que lhe foi dada pela Resolução CONSEMA nº 102, de 2014. Confira-se: 



    Art. 2º - Que seja exigida a prévia elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) para os projetos públicos ou privados que incidam direta ou indiretamente em terras de ocupação indígena, ou ao longo do seu entorno perimétrico num raio de 10 (dez) KM de largura e passível de causar impacto ambiental. 



    § 1º. A SEMA, desde que em exame prévio constate em parecer técnico que a obra ou atividade tem baixo potencial de causar significativa degradação ambiental, poderá recomendar ao CONSEMA a dispensa da elaboração do Estudo de Impacto Ambiental – EIA, para fins de licenciamento de atividades nos termos do inciso XVI do artigo 24 da Lei Complementar 232, de 21 de dezembro 2005. 



    § 2º. Excetua-se do caput do artigo atividades de baixo impacto ambiental de empreendimentos que estejam inseridos em perímetros urbanos consolidados dos municípios. 



    Art. 3º. A SEMA ficará obrigada a encaminhar ao CONSEMA relatório trimestral constando os processos não enviados ao Pleno do CONSEMA por força do art. 2º, §2º, da presente Resolução para ciência. Entende que a consulta prévia, livre e informada, previsto no art. 6º da Convenção nº 169 da OIT, deve ser observada em qualquer dos casos, independentemente da fase do processo de demarcação de território. O art. 6º, da referida convenção, possui a seguinte redação: 



    Artigo 6º 1. Ao aplicar as disposições da presente Convenção, os governos deverão: 



    a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente;



     b) estabelecer os meios através dos quais os povos interessados possam participar livremente, pelo menos na mesma medida que outros setores da população e em todos os níveis, na adoção de decisões em instituições efetivas ou organismos administrativos e de outra natureza responsáveis pelas políticas e programas que lhes sejam concernentes; 



    c) estabelecer os meios para o pleno desenvolvimento das instituições e iniciativas dos povos e, nos casos apropriados, fornecer os recursos necessários para esse fim.



    2. As consultas realizadas na aplicação desta Convenção deverão ser efetuadas com boa fé e de maneira apropriada às circunstâncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas. Deve-se consignar, em sede de cognição sumária, que o direito assegurado no art. 6º da Convenção nº 169 da OIT, e reconhecido pelo Estado Brasileiro pelo Decreto Legislativo nº 143, de 2002, e também pelo Estado de Mato Grosso, por meio da Ordem de Serviço nº 07, de 2019, qual seja, a realização de consulta prévia, livre e informada do povo indígena interessado, independe da fase do processo de demarcação do território, visto que a convenção mencionada não faz distinção entre processo de demarcação concluído e não concluído.



    Nesse caso, mesmo que o empreendimento tenha baixo impacto ambiental, e ainda que a terra indígena não tenha seu processo de demarcação concluído (tal como dito, a convenção invocada não faz qualquer distinção nesse sentido), o povo indígena afetado tem o direito de ser consultado nos moldes da Convenção nº 169 da OIT. Como decorrência direta do art. 6º da convenção invocada, o ente licenciador – no caso o Estado de Mato Grosso –, ao realizar o licenciamento ambiental de empreendimentos que tenham impacto direto ou indireto sobre terra indígena, deverá exigir, do empreendedor, a realização da consulta prévia, livre e informada como condicionante para a concessão do licenciamento; e acaso esteja realizando o empreendimento, deverá o próprio Estado realizar a consulta, seja diretamente por seu próprio quadro de servidores, seja por convênio ou contratação. 



    Em resumo, o processo de licenciamento, com a realização de EPIA ou de EIA-RIMA, é de responsabilidade do empreendedor, devendo este realizar a consulta.



    (...)



    Como destacado pelo Ministério Público Federal em sua impugnação, não há que se confundir o dever de licenciar empreendimentos com o dever de consultar as comunidades indígenas interessadas, independentemente de causar ou não significativa degradação ao meio ambiente. 



    Uma coisa é o art. 225 da Constituição da República estabelecer a exigência de EIA-RIMA para empreendimentos de significativo impacto ambiental, outra é o art. 6º da Convenção 169-OIT estabelecer para os Estados o dever de consultar os povos indígenas interessados independentemente de qualquer vinculação ao grau de degradação causada pelo empreendimento, mas nos casos em que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente”. 



    Na espécie, não se vislumbra usurpação da competência desta Corte.



    O controle de constitucionalidade, fundado na ideia de supremacia das normas constitucionais, pressupõe que se implemente juízo de compatibilidade entre o ato normativo (objeto do controle) e a própria Constituição (parâmetro do controle). Nessa ótica, a realização de intelecção entre objeto e parâmetro, a fim de aferir a observância dos requisitos de validade do ato normativo analisado, constitui elemento indispensável à configuração do controle.



    A jurisprudência desta Corte Constitucional firmou-se no sentido de que o afastamento da aplicação da norma, quando realizado com lastro na incompatibilidade do ato normativo com a Constituição, ainda que não declare explicitamente sua inconstitucionalidade, equivale materialmente à declaração expressa de sua invalidade.



    Diversa é a hipótese em que o afastamento da incidência do ato normativo não se dá por contrastação com norma constitucional. Nesse contexto, a singela não aplicação da norma ou interpretação diversa dos interesses do reclamante não implica, por si só, a realização de controle de constitucionalidade. É possível, por exemplo, que a autoridade judiciária deixe de aplicar a norma pelo simples fato de entender que não há subsunção ou, ainda, que a incidência normativa seja resolvida mediante a interpretação de normas infraconstitucionais, sem potencial ofensa direta à Constituição. Nesse sentido:



    “PLENÁRIO RESERVA. Descabe confundir o exame de constitucionalidade com interpretação de norma legal. RECURSO EXTRAORDINÁRIO MATÉRIA FÁTICA E LEGAL. O recurso extraordinário não é meio próprio ao revolvimento da prova, também não servindo à interpretação de normas estritamente legais.” (ARE 806.506 AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 26.05.2015)



    Da leitura do excerto transcrito, verifica-se que o juízo reclamado não procedeu à declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo tampouco deixou de aplicar, afastando a incidência de ato estatal. O que houve foi a mera subsunção do caso concreto ao diploma legal correspondente, atividade que emerge do próprio exercício da jurisdição.



    O próprio magistrado de piso assentou que não cabe confundir a previsão da Constituição Federal acerca da necessidade de elaboração de estudo de impacto ambiental para a realização de obras com significativo impacto ambiental com a consulta à população indígena por ocasião da edição de medidas legislativas ou administrativas capazes de afetá-los diretamente constante do art. 6º da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho.



     Inexiste, portanto, in casu, a alegada usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal.



    Pelo exposto, nos termos do art. 21, § 1°, do RISTF, nego seguimento à reclamação. Prejudicado o pedido de liminar.



    Comunique-se. Publique-se. Intime-se 



    Brasília, 19 de setembro de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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