Tribunal: STF
Processo: RE 1393329
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-18
Data de publicação: 2022-08-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (Vol. 146, fl. 5):



    “AÇÃO ANULATÓRIA. CRÉDITOS DECORRENTES DE ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECURSO DE MAIS DE CINCO ANOS. DECADÊNCIA CONFIGURADA. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA REGRA CONTIDA NO § 5º DO ARTIGO 85 DO CPC. 



    1. Extingue-se em cinco anos o direito potestativo de buscar a desconstituição de débitos impostos por acórdão do Tribunal de Contas da União, contado o prazo da data em que ocorrido o trânsito em julgado administrativo.



    2. No arbitramento de honorários de sucumbência nos processos em que for parte a Fazenda Pública, é impositiva a aplicação do § 5º do artigo 85 do CPC, que manda que se observe o escalonamento estabelecido no § 3º quando a base de cálculo situar-se em mais de uma das faixas previstas nos seus incisos”.



    No Recurso Extraordinário (Vol. 148), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, JOÃO ADOLAR BERVIAN alega que o acórdão recorrido violou o art. 37, § 5º, da Constituição Federal, bem como o entendimento fixado por esta CORTE no RE 636.886-RG (Tema 899 - prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas), pois:



    (a) “entendeu, equivocadamente, que para o ex-Prefeito/Recorrente teria havido a decadência do direito de pleitear a anulação judicial da decisão do TCU que lhe imputou as glosas que estão sendo executadas pela via da execução fiscal e, ao contrário, para a União, não teria ocorrido a prescrição em cobrar valores que resultaram de uma Tomada de Contas Especial que somente foi iniciada, conforme arguido, APÓS o término prescricional” (Vol. 148, fl. 7); 



    (b) “a anulação da decisão do TCU que embasou a execução fiscal da qual está sendo “vítima” o Recorrente é DEVIDA, NECESSÁRIA e URGENTE, eis que os valores que lhe estão sendo executados estão ABSOLUTAMENTE PRESCRITOS, em especial após o julgamento realizado pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no âmbito do Recurso Extraordinário nº 636.886” (Vol. 148, fl. 7); e 



    (c) “para o caso em concreto, tem-se que a União/FUNASA poderia ter formado e cobrado o seu eventual crédito, após procedimento do TCU, até no máximo 5 anos depois do término do Convênio e do término do mandado deste Excipiente, ou seja, até NO MÁXIMO o dia 31/12/2005. Destarte, como não foi realizado pela União/FUNASA/TCU o devido processo legal DENTRO DO PRAZO PRESCRICIONAL para a constituição dos créditos inscritos na CDA que aparelha esta execução fiscal (…), prescrita está a pretensão de ressarcimento” (Vol. 148, fl. 15). 



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se, na origem, de ação ordinária ajuizada em face da UNIÃO e da FUNASA, visando à declaração de nulidade de acórdão do TCU proferido no processo de Tomada de Contas Especial n. 023.648/2007-5, o qual deu origem à CDA n. 20129444304655-34, em decorrência da ausência de comprovação da regular aplicação dos recursos oriundos de Convênio firmado entre a FUNASA e o Município de Cândido Godói/RS no quadriênio 1997/2000, período em que o autor foi prefeito daquela cidade (Vol. 3, fl. 21).



    Na contestação, os réus sustentaram que o trânsito em julgado da decisão do TCU ocorreu em 30/11/2010, de forma que o autor tinha, a contar dessa data, o prazo de 5 anos para tentar desconstituir os acórdãos do TCU. Afirmam também que a Execução Fiscal foi ajuizada em 30/10/2012 (Vol. 85, fl. 2). Todavia, a presente ação – em que se requer a desconstituição do acórdão do TCU que reconheceu a irregularidade na prestação de contas – foi ajuizada apenas em 6/12/2018, de forma que, para os réus, a pretensão do autor encontra-se fulminada pela prescrição.



    O Juízo singular acolheu a preliminar suscitada pelos réus e julgou improcedente o pedido autoral aos seguintes fundamentos (Vol. 103):



    “Arguiram os réus a prescrição quinquenal da presente ação anulatória que visa desconstituir os Acórdãos 3.665/2009 - TCU - 2ª Câmara e 5.889/2010 - TCU - 2ª Câmara, que deram origem à certidão de inscrição em dívida ativa que embasa a Execução Fiscal nº 5003038-58.2012.4.04.711, nos termos do Decreto 20.910/31 (art. 1º). 



    Referem que o trânsito em julgado do acórdão foi certificado pelo TCU em 30/11/2010 (fl. 408 do processo TC 023.648/2007-5). 



    Segundo o art. 1º do Decreto 20.910/1932: "Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem". 



    Na hipótese, entendo que ocorreu a prescrição quinquenal, nos termos do Decreto 20.910/32, senão vejamos. Com efeito, forçoso constatar que o autor tinha o prazo de cinco anos para postular a desconstituição dos acórdãos do TCU a contar de 30/11/2010 (evento 01 - OUT19 - fl. 24), data do atestado de trânsito em julgado. Nesse passo, considerando que a ação foi ajuizada em 06/12/2018, constato que a sua pretensão encontra-se prescrita. 



    Outrossim, é entendimento deste Juízo, assim como a jurisprudência consolidada no TRF da 4ª Região, conforme precedentes abaixo transcritos, que os julgamentos proferidos pelo Tribunal de Contas da União, no âmbito de sua competência constitucional, possuem natureza administrativa, admitindo controle judicial apenas a título excepcional, quando demonstrada manifesta ilegalidade ou irregularidade formal grave”.



    Interposta Apelação, o Tribunal de origem, inicialmente, afastou a aplicação ao caso do Tema 899 da repercussão geral, ao entendimento de que a Corte de Contas determinou que o demandante devolvesse os valores recebidos em função do convênio firmado com o Ministério da Saúde, de tal sorte que não existirá uma ação autônoma de ressarcimento embasada em acórdão do Tribunal de Contas, já que esse ressarcimento é buscado através da execução de tais créditos (Vol. 146, fl. 2). 



    Aduziu que no caso concreto não ocorreu a prescrição, mas sim a decadência do direito do autor, cujo prazo começou “a contar a partir do trânsito em julgado administrativo da decisão por meio da qual o Tribunal de Contas "condena" o agente público, imputando-lhe débito de alguma natureza”(Vol. 146, fl. 2). 



    A propósito, vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Vol. 146, fl. 2):



    “Os créditos impugnados nesta ação tem origem em acórdão do Tribunal de Contas da União, que em Procedimento de Tomada de Contas Especial imputou ao autor as obrigações de ressarcir à Fundação Nacional de Saúde o valor de R$ 46.500,00 e de pagar multa de R$ 4.000,00. 



    A questão, como se percebe, não tem relação direta com o Tema 899 da repercussão geral, porque no caso dos autos a própria Corte de Contas determinou que o demandante devolvesse os valores recebidos em função do convênio firmado com o Ministério da Saúde, de tal sorte que não existirá uma ação autônoma de ressarcimento embasada em acórdão do Tribunal de Contas, já que esse ressarcimento é buscado através da execução de tais créditos. 



    De toda maneira, não há confundir a prescrição que atinge a pretensão estatal com a decadência que atinge o direito que tem o administrado de ver anulados os créditos porventura constituídos de maneira ilegal. 



    Aquela desdobra-se em etapas diferentes: uma primeira fase, em que há a apuração do ilícito pelo órgão de controle, sujeita a um prazo prescricional, e uma segunda fase, inaugurada com o trânsito em julgado do acórdão proferido por esse órgão, em que há a busca pela recomposição do patrimônio público lesado, a qual pode se dar mediante execução direta da decisão - como no caso dos autos - ou então mediante ação autônoma de ressarcimento nela embasada, sujeita a outro prazo prescricional. 



    Já a decadência do direito formativo negativo é única, e começa a contar a partir do trânsito em julgado administrativo da decisão por meio da qual o Tribunal de Contas "condena" o agente público, imputando-lhe débito de alguma natureza. 



    No caso dos autos, o trânsito em julgado administrativo ocorreu em 30-11-2010, ao passo que a ação somente foi ajuizada em 06-12-2018, fora, portanto, dos cinco anos estabelecidos no artigo 1º do Decreto 20.910, de 1932, estando correta a sentença, que deve ser retificada apenas no tocante à natureza do prazo, que é decadencial e não prescricional. 



    Registro, por oportuno, que a decadência do direito potestativo obsta o exame das questões atinentes ao mérito do ato impugnado, inclusive aquelas que digam respeito a eventual prescrição da pretensão estatal, entendendo-se, nesse caso, que a inação do titular equivale à renúncia a essa exceção, como permite o artigo 191 do Código Civil. 



    Ademais, não há qualquer violação ao princípio da isonomia ou ao tratamento paritário a ser dispensado às partes, cuidando-se unicamente de direitos de natureza diversa, exercitáveis de maneira diversa e, por isso, sujeitos a prazos diversos. 



    Finalmente, não vislumbro possibilidade de haver alteração na tese defensiva exposta na petição inicial, como pretende fazer o autor ao introduzir no debate, em fase recursal, questão atinente à competência do Tribunal de Contas para imputar débitos ao chefes do Poder Executivo. 



    Isso simplesmente viola a norma do artigo 329 do CPC, que permite que se promovam alterações no pedido ou na causa de pedir somente até o saneamento do processo, e desde que com isso concorde o réu. 



    Por outro lado, assiste razão à União Federal, pois o julgador singular, ao arbitrar honorários em 5% sobre o valor da causa, descuidou da regra insculpida no § 5º do artigo 85 do CPC, que manda que se observe o escalonamento estabelecido no § 3º quando a base de cálculo situar-se em mais de uma das faixas previstas nos seus incisos”.



    Com a devida vênia, entendo que o Tema 899 da repercussão geral amolda-se ao caso.



    No julgamento do RE 636.886-RG, Tema 899, de minha relatoria, DJe de 24/6/2020, o Plenário desa SUPREMA CORTE fixou tese no sentido de que É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.



    O acórdão recebeu a seguinte ementa:



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 



    1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.



    2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.



    4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).



    5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.



    O referido precedente paradigma tratava da prescritibilidade (ou não) da execução de título executivo extrajudicial oriundo de acórdão do TCU firmado em Tomada de Contas Especial em que se imputou débito ao particular. 



    A propósito, para melhor elucidar a identidade entre a presente ação e o referido paradigma de repercussão geral, vejam-se os seguintes trechos do voto por mim proferido naquela ocasião:



    “Após a conclusão da tomada de contas, com a apuração do débito imputado ao jurisdicionado, a decisão do TCU formalizada em acórdão terá eficácia de título executivo e será executada conforme o rito previsto na Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/1980), por enquadrar-se no conceito de dívida ativa não tributária da União. 



    […]



    Por sua vez, a Lei de Execução Fiscal contempla a execução das dívidas tributárias e não tributárias, classificando-as como Dívida Ativa dos entes da Federação.



    […]



    Em face de sua própria natureza, esses exames e análises das contas não observam as mesmas garantias do devido processo judicial, além de não preverem e não permitirem o contraditório e ampla defesa efetivos, anteriormente à formação do título executivo (ARIDES LEITE SANTOS. Tomada de Contas Especial, O exercício do contraditório perante o Tribunal de Contas da União, São Paulo: Scorteccci, 2ª rev. atual., 2018, p. 110-111), apesar de existir procedimento administrativo no âmbito da Corte de Contas levado a efeito, em regra, por meio do processo de tomada de contas especial, instrumento legal, posto à disposição dos Tribunais de Contas, com a finalidade de apurar a totalidade dos fatos lesivos ao Erário, identificar os responsáveis pelo dano e quantificando-o, promover-lhe o ressarcimento (WALTON ALENCAR RODRIGUES. O dano causado ao erário por particular e instrumento da tomada de contas especia l. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, v. 29, n. 77, jul/set 1998, p. 2 ss). 



    A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que no processo de tomada de contas, o TCU não perquire nem culpa, nem dolo decorrentes de ato de improbidade administrativa, mas, simplesmente realiza o julgamento das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. Ainda que franqueada a oportunidade de manifestação da outra parte, trata-se de atividade eminentemente administrativa, sem as garantias do devido processo legal. 



    No procedimento instaurado pelo TCU, não se imputa a existência de ato de improbidade, nem tampouco se abre a possibilidade do fiscalizado defender-se, com todas as garantias do devido processo judicial, no sentido de eximir-se de dolo ou mesmo culpa. 



    De outro lado, a irregularidade identificada pelo TCU, assim como o indébito fiscal, pode configurar ato ilícito, porque contrários ao direito; mas a natureza jurídica de ilícito não é razão bastante para que se torne imprescritível a ação para a cobrança de crédito; uma vez que, não se apurou, mediante o devido processo legal com a presença de contraditório e ampla defesa a existência de ato doloso de improbidade administrativa. 



    O reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas significa grave ferimento ao Estado de Direito, que exige, tanto no campo penal, como também na responsabilidade civil, a existência de um prazo legal para o Poder Público exercer sua pretensão punitiva, não podendo, em regra, manter indefinidamente essa possibilidade, sob pena de desrespeito ao devido processo legal.



    […]



    Em face da segurança jurídica, portanto, nosso ordenamento jurídico afasta a imprescritibilidade das ações civis patrimoniais, quanto mais, na presente hipótese onde o título executivo foi formado perante a Corte de Contas, sem a realização do devido processo legal perante órgão do Poder Judiciário.”



    No presente processo, de forma idêntica, a execução baseia-se em título executivo extrajudicial oriundo de decisão do TCU proferida nos autos da Tomada de Contas Especial n. TC 023.648/2007-5, que transitou em julgado em 30/11/2010. Logo, o presente caso amolda-se ao Tema 899 da repercussão geral. 



    Por outro lado, o art. 1º-A, da Lei 9.873/1999, que regulamenta o prazo prescricional para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, dispõe que:



    Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. 



    Na hipótese dos autos, a Execução Fiscal n. 5003038-58.2012.4.04.7115 foi ajuizada em face do recorrente em 30/10/2012 (Vol. 85, fl. 2) - dentro, portanto, do prazo prescricional. 



    Além disso, para se chegar à conclusão diversa do entendimento formulado pelo acórdão recorrido acerca do prazo prescricional para ajuizamento da ação anulatória em face do acórdão do TCU, seria necessário analisar a questão à luz da legislação infraconstitucional de regência (Decreto 20.910/1932), bem como dos fatos e provas constantes dos autos, providências vedadas nesta sede recursal.



    Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. REPARAÇÃO DE DANOS. RESSARCIMENTO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. DECRETO 20.910/32. NECESSIDADE DE REAPRECIAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. 



    I - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. 



    II - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Precedentes. 



    III - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC/2015).” (ARE 1358071 AgR, Rel. Min. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe. 22/4/2022)



    “Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito processual civil. 3. Discussão acerca da prescrição de ação reparatória. Decreto 20.910/1932. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. 5. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 6. Ausência de omissão, contradição, obscuridade ou erro material. 7. Embargos de declaração rejeitados.” (ARE 1.320.622-AgR-segundo-ED, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 23/11/2021)



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA AJUIZADA CONTRA A UNIÃO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. INCIDÊNCIA DO DECRETO 20.910/1932. OFENSA REFLEXA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 



    1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 844.039-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 24/08/2015; ARE 1.271.280-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 25/09/2020; e ARE 1.238.534-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 15/09/2020.



    2. Agravo interno DESPROVIDO, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação.



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1313077 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 25/5/2021)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 18 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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