Tribunal: STF
Processo: SS 5601
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-23
Data de publicação: 2022-09-23

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de segurança. Mandado de segurança impetrado, na origem, por aposentados e pensionistas vinculados ao RPPS do Município de Serra Talhada/PE. Questionamento a respeito da majoração da contribuição previdenciária. Incidência sobre valores que superem um salário mínimo e meio. Emenda Constitucional 103/2019. Art. 149, § 1º-A, CF. Fumus boni iuris caracterizado. Diminuição de arrecadação. Frustração do planejamento financeiro. Aumento do déficit no regime próprio de previdência. Violação da ordem administrativa e econômica identificada. Suspensão concedida. 



    Vistos etc. 



    1. Trata-se de suspensão de liminar ajuizada peplo Município de Serra Talhada/PE com o objetivo de sustar os efeitos da decisão proferida pelo Desembargador Itamar Pereira da Silva Júnior, Relator, no Agravo de Instrumento nº 0014301-98.2022.8.17.9000, no qual deferida antecipação de tutela recursal, para determinar ao ente municipal e ao Instituto de Previdência Própria dos Servidores de referido Município que suspendam os descontos referente à contribuição previdenciária mensal incidentes sobre a parcela dos proventos da aposentadoria ou pensão que não supere o teto de benefício do regime geral de previdência social, e se abstenham de efetuar tais descontos até ulterior deliberação. 



    2. Consta dos autos que, na origem, foi impetrado, por aposentados e pensionistas, mandado de segurança contra ato praticado pelo Prefeito e pelo Instituto de Previdência Própria dos Servidores ambos do Município de Serra Talhada/PE à alegação de que a Lei complementar municipal 369/2020, ao instituir contribuição mensal incidente sobre proventos de aposentadoria e de pensões superiores a um salário mínimo e meio, incorreu em violação de dispositivos constitucionais. 



    Segundo os autores do mandado de segurança impetrado na origem, a Constituição Federal somente autorizaria, a teor do arts. 40, § 18 e 149, § 1º, a instituição de contribuição previdenciária sobre os proventos de aposentadoria e de pensões quando o valor percebido supera o teto para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Daí porque, ao instituir a incidência de referida exação sobre proventos superior a um salário mínimo e meio, a Lei complementar municipal estaria eivada de inconstitucionalidade. 



    O Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Serra Talhada/PE, ao apreciar o pedido de medida liminar, rejeitou o pleito ao fundamento de que ausente o periculum in mora e inexistente inconstitucionalidade chapada. 



    Os autores, inconformados, interpuseram, perante o Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, agravo de instrumento, no qual deferida, pelo Desembargador Relator, a antecipação da tutela recursal. 



    3. Na petição inicial, para amparar seu pedido, o Município autor sustenta, preliminarmente, o cabimento da suspensão de liminar, a sua legitimidade ativa ad causam e, também, a natureza constitucional da matéria subjacente à decisão ora impugnada. 



    Argumenta inadequada a via eleita pelos impetrantes, na origem, pois a pretensão deduzida encontra óbice na Súmula 266/STF, tendo em vista que buscada, na realidade, a declaração de inconstitucionalidade de ato normativo em tese. 



    Assevera que, com o advento da Emenda Constitucional 103/2019, o art. 149, § 1º-A, da Constituição Federal passou a admitir a instituição, pelos entes federados cujos regimes próprios apresentem déficit atuarial, de contribuição sobre os proventos de aposentadoria e de pensões concedidas pelo Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) que superem um salário mínimo e meio. 



    Afirma que a Constituição Federal dispensou ao legislador infraconstitucional competência para instituição de contribuição, de modo que alicerçada a Lei complementar municipal em questão no próprio corpo da Carta Política. 



     Segundo o autor, o Município de Serra Talhada demonstrava o déficit atuarial de R$ 427.311.522,32 (antes da reforma data-base 31.12.2019), motivo pelo qual editou a concernente legislação de modo a diminuir referida defasagem, sendo certo que a decisão proferida pelo TJPE acarretará um decréscimo de R$ 164.820,96 por mês, a evidenciar grave lesão à ordem e à economia públicas. 



    Nessa linha, a decisão objurgada ocasiona grave lesão à ordem e à economia públicas, tendo em vista que reduz drasticamente a arrecadação, comprometendo o sistema previdenciário municipal que já observa déficit atuarial e frustrando o planejamento financeiro efetivado para o custeio de aposentadorias e pensões dos servidores municipais a longo prazo.



    Aponta a existência de decisões do Ministro Luiz Fux, então Presidente deste Supremo Tribunal Federal, deferindo suspensões de liminar em hipóteses idênticas a dos presentes autos. 



    4. Requerida, em síntese, a sustação dos efeitos da decisão exarada pelo Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, Relator do AI nº 0014301-98.2022.8.17.9000.



    É o relatório.



    Decido.



    5. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    Com efeito, o incidente de contracautela – que se destina apenas a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.80), motivo pelo qual, enquanto medida de caráter excepcional, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constituindo em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, está condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.). 



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    6. Assentadas tais premissas, reputo configurada a legitimidade ativa do requerente, que ostenta a condição de pessoa jurídica de direito público interno.



    7. Transcrevo, na parte de interesse, para melhor elucidação da controvérsia o decisum que se pretende sustar:



    “Trata-se na origem de Mandado de Segurança em que os Impetrantes têm por objetivo suspender os descontos referente à contribuição previdenciária mensal incidentes sobre a parcela dos proventos da aposentadoria ou pensão que não supere o teto de benefício do regime geral de previdência social bem como ver declarada a inconstitucionalidade do §2º do art. 7 da Lei Complementar Municipal nº 369/2020, que permitiu, com fundamento no artigo 149 §1º da CF/88 sob nova redação dada pela EC 103/19, o desconto de contribuição mensal dos aposentados e pensionistas de quaisquer dos Poderes do Município, incluídas suas Autarquias e Fundações, no percentual de 14% (quatorze por cento), incidente sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadorias e pensões que supere o salário mínimo.



    (...)



    Como se vê, o Município de Serra Talhada instituiu contribuição previdenciária no percentual de 14% sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadorias e pensões que superem o 1,5 (um e meio) salário mínimo. 



    O motivo da insurgência reside no fato de que a Carta Magna de 1988 trouxe previsão de incidência de contribuição apenas sobre os proventos que ultrapassarem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social – RGPS (...)



    Dessa forma, denota-se que o §2º do art. 7 da Lei Complementar Municipal nº 369/2020 instituiu exação que supera o limite constitucionalmente previsto para as contribuições previdenciárias sobre os proventos de aposentadorias e pensões, razão pela qual presente o fumus boni iuris.



    Também presente o periculum in mora, devido ao fato de que a contribuição previdenciária causará enorme prejuízo financeiro aos Impetrantes, haja vista a disparidade existente entre o valor do maior benefício do RGPS (R$ 7.087,22 - sete mil, oitenta e sete reais e vinte e dois centavos) e o valor do salário mínimo e meio (RS 1.818,00 - mil oitocentos e dezoito reais). 



    Ato contínuo, não se pode, sob o fundamento de correção de eventual déficit atuarial, para o qual não há limites objetivos, proporcionar um notável decréscimo financeiro aos aposentados e pensionistas, contribuintes cuja parcela de contribuição deve ser de natureza suplementar.



    (...)



    Feitas estas considerações, defiro o pedido de antecipação de tutela recursal para reformar a decisão vergastada, determinando aos Agravados que suspendam os descontos referente à contribuição previdenciária mensal incidentes sobre a parcela dos proventos da aposentadoria ou pensão que não supere o teto de benefício do regime geral de previdência social, e se abstenham de efetuar tais descontos até ulterior deliberação.”



    8. Tenho por relevantes os fundamentos invocados pelo Município de Serra Talhada/PE, notadamente em face do grave risco de lesão à ordem administrativa e à economia pública no âmbito daquele ente federado, resultante da suspensão imediata da incidência de contribuição previdenciária sobre os proventos de aposentados e pensionistas vinculados ao regime próprio de previdência. 



    Os fundamentos utilizados pelo Desembargador Relator do TJPE, calcados na interpretação do art. 40, § 18, da Constituição Federal, para suspender, em relação aos impetrantes, a exação da contribuição previdenciária instituída no âmbito municipal, encontram-se, aparentemente, em dissonância com a Emenda Constitucional 103/2019 (Nova Reforma da Previdência). 



    Com efeito, a EC 103/2019, ao alterar o art. 149 da Constituição da República, permitiu, existindo déficit atuarial no sistema previdenciário, a incidência de contribuição ordinária sobre o valor dos proventos de aposentados e pensionistas que ultrapasse um salário mínimo (art. 149, § 1º-A, CF). Em outras palavras, havendo déficit atuarial, revela-se constitucional a incidência, em relação às aposentadorias e às pensões, de contribuição previdenciária sobre valores superiores a um salário mínimo.



    9. Na hipótese, a Lei complementar municipal, por meio de seu art. 7º, caput, majorou a alíquota de contribuição para 14% (catorze porcento) sobre os proventos de todos os segurados vinculados ao regime próprio de previdência social (RPPS) no âmbito daquele ente federado, sendo certo que o inciso II do art. 7º estabeleceu que, enquanto houver déficit atuarial no RPPS, referido tributo incidirá sobre os valores dos proventos de aposentadoria e de pensões que supere um salário mínimo e meio. 



    Vê-se, portanto, que o art. 7º, II, da Lei complementar municipal 369/2020 encontra norma autorizativa na própria Carta Política, de modo a evidenciar, ao menos nesse juízo preambular, sua compatibilidade do ordenamento constitucional vigente.



    Cito, na mesma linha, decisão proferida pelo Ministro Luiz Fux, então Presidente, posteriormente confirmada pelo Plenário desta Casa, na SL 1.350/SP:



    “À luz do mencionado precedente e observados os limites cognitivos próprios dos incidentes de contracautela, vislumbro que os dispositivos legais, infralegais e constitucional cuja suspensão foi determinada na origem encontram fundamento de validade na disposição do §1º-A do art. 149 da Constituição Federal, incluído pela EC 103/2019, na medida em que, a despeito da existência ou não de prévio estudo atuarial que o demonstrasse à época da edição das normas controvertidas, verifica-se notória a situação de déficit atuarial existente no âmbito do regime próprio de previdência dos servidores paulistas. Cumpre consignar que regra inserida pela EC 103/2019 tem aplicação imediata aos entes federativos, prescindindo de reprodução nas constituições estaduais. 



    À plausibilidade da tese sustentada pelo Estado soma-se, tal como consignado na decisão recorrida, a existência de risco de grave lesão à ordem econômica na manutenção das decisões cuja suspensão se requer. Com efeito, a sustação da legislação impugnada na origem tem o condão de gerar significativo decréscimo arrecadatório em curto prazo, comprometendo ainda mais sistema previdenciário que já observa déficit atuarial e frustrando o planejamento financeiro efetivado para o custeio de aposentadorias e pensões dos servidores estaduais a longo prazo. Referido risco às finanças públicas resta particularmente acentuado na presente quadra, haja vista a gravíssima crise mundial sanitária e econômica decorrente da pandemia da Covid-19, que impõe também ao Poder Público Estadual a concentração de esforços financeiros em prol de medidas sanitárias e de estímulo econômico.”



    Assim, mostram-se plausíveis os argumentos aduzidos pelo Município de Serra Talhada/PE na presente sede processual, motivo pelo qual verifico, icto oculi, a presença, na espécie, do fumus boni iuris. 



    10. Por outro lado, quanto à alegada grave violação da ordem administrativa e econômica, entendo, pela análise dos documentos colacionados aos autos, que a decisão proferida pelo Desembargador Relator do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco gera decréscimo arrecadatório considerável, acarretando, em consequência, (i) a ampliação imediata do déficit constatado e comprovado – antes mesmo da aprovação da legislação local – pelo ente municipal em questão, conforme cálculo atuarial anexado, e (ii) a frustração do planejamento econômico financeiro do Município.



    Desse modo, constato, no estreito âmbito de cognição do presente instrumento de contracautela, a presença dos requisitos indispensável à sustação de eficácia da decisão proferida pelo TJPE, pois (i) a tese sustentada pelo Município encontra sustentáculo na Constituição Federal, com os acréscimos da Emenda Constitucional 103/2019 e (ii) o decisum impugnado tem o potencial de gerar grave lesão à ordem administrativa e financeira do ente municipal. 



    11. Ante o exposto, concedo a suspensão, para sustar os efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 0014301-98.2022.8.17.9000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal. 



    Comunique-se.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de setembro de 2022.



Ministra Rosa Weber



Presidente