Tribunal: STF
Processo: STP 834
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-29
Data de publicação: 2022-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA. DECISÃO IMPUGNADA QUE AFASTA O REGIME DE PRECATÓRIOS. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. DEVER DE PAGAMENTO DE QUANTIA CERTA QUE ATRAI A SISTEMÁTICA DOS ARTIGOS 100 DA CF E 534 E SEGUINTES DO CPC. RISCO INERENTE À PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. RECURSOS PÚBLICOS ESCASSOS. EFETIVAÇÃO DE DIREITOS SOCIAIS QUE SE SUBMETE NECESSARIAMENTE A ESCOLHAS ALOCATIVAS. PRECEDENTES. RELEVANTE VALOR DA CONSTRIÇÃO. PRESSÃO ORÇAMENTÁRIA QUE DECORRE DA PANDEMIA DA COVID-19. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pelo Município de Cuiabá contra decisão proferida pela Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, nos autos da Suspensão de Liminar nº 1019149-50.2021.8.11.0000, que manteve os efeitos de decisão proferida na Ação Civil Pública nº 0000124 -94.2013.8.11.0082, que determinou o bloqueio de vultuoso montante de recursos públicos.



    Narra que se trata, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual em desfavor do Município de Cuiabá e da SDB Comercio de Alimentos Ltda, objetivando anular a alienação de imóvel público materializada através da Lei Municipal nº 5.574 de 03 de agosto de 2012. Relata que a ação foi julgada procedente, declarando a nulidade da lei municipal em referência, bem como a nulidade dos “atos praticados em razão do seu cumprimento, notadamente quanto à venda efetuada do imóvel descrito no inciso IV do art. 1º da supracitada lei, devendo as partes restaurarem o status quo ante, com a consequente DEVOLUÇÃO do valor pago pelo segundo requerido ao primeiro em razão do Contrato n. 7764/2012”. Afirma que foi homologado acordo entre as partes, porém, diante do descumprimento por parte da municipalidade, foi instaurado pleito executório no qual restou deferida a penhora do valor de R$ 8.330.821,11 (oito milhões, trezentos e trinta mil, oitocentos e vinte e um reais e onze centavos) das contas pertencentes ao Município de Cuiabá. Em face dessa decisão, o Município requerente apresentou pedido de suspensão de liminar perante o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, o qual restou indeferido. 



    Sustenta que a determinação de bloqueio de verba pública viola os princípios da segurança jurídica e do orçamento público, bem como da independência dos poderes e o regime de precatórios, causando grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e economia pública do ente municipal, gerando consequências para a continuidade da prestação dos serviços públicos em âmbito local. Aduz, ainda, que “o bloqueio inviabilizará, em parte significativa, o adimplemento da folha de pagamento, uma vez que o montante bloqueado/penhorado do erário cuiabano faz parte da reserva financeira que seria destinada ao pagamento da referida folha de pagamento de seus servidores”, enfatizando que a crise causada pela pandemia do Covid-19 afetou as finanças municipais e causou a redução da arrecadação municipal. 



    Requer, por estes fundamentos, o deferimento da medida de contracautela, para suspender os efeitos da decisão de bloqueio proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0000124-94.2013.8.11.0082 e mantida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso nos autos da Suspensão de Liminar nº 1019149-50.2021.8.11.0000, e, após regular tramitação, sua suspensão definitiva.



    Em decisão proferida em 30 de novembro de 2021, deferi liminar no presente incidente, determinando a suspensão da decisão impugnada e o prosseguimento da execução pela sistemática dos precatórios judiciais, até ulterior decisão nestes autos (doc. 15). 



    A empresa exequente apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, aduzindo ter celebrado acordo judicial com o Município autor, no qual restou definido que a municipalidade devolveria o valor devido em 8 (oito) parcelas e que, em caso de não pagamento, haveria o vencimento antecipado das mesmas, com correção monetária pelo IPCA-E e juros de mora de 0,50% ao mês, além de multa de 10% sobre o valor do débito. Relata que o Município descumpriu o acordo, em razão do que houve o deferimento do pedido de bloqueio do montante devido, em face do que ajuizou a municipalidade pedido de suspensão junto à Presidência do Tribunal de Justiça do Mato Grosso, pedido este que teve seu seguimento negado. Sustenta o não cabimento do presente incidente, visto direcionar-se a decisão proferida em sede de execução e, portanto, posterior ao trânsito em julgado do processo de conhecimento originário. Alega já ter havido trânsito em julgado em relação à questão da não submissão da satisfação da obrigação no caso à sistemática dos precatórios judiciais. Requer, por estas razões, a reconsideração da liminar proferida e o indeferimento do pedido de suspensão (doc. 17).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 54):



    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. ORDEM JUDICIAL DE BLOQUEIO DE VERBAS PÚBLICAS. MEDIDA CONSTRITIVA. REGIME CONSTITUCIONAL DE PRECATÓRIOS. MATÉRIA DEBATIDA NA INSTÂNCIA ORDINÁRIA. COMPROMETIMENTO DA REALIZAÇÃO DAS DESPESAS MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA. PARECER PELO INDEFERIMENTO DO PEDIDO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de suspensão de decisão por meio da qual se determina o bloqueio online de verba pública municipal para pagamento de crédito de empresa, por envolver o debate dos princípios da segurança jurídica e do orçamento público e a interpretação e aplicação do art. 100 da Constituição Federal. 



    2. É inviável reconhecer o alegado risco de grave lesão à ordem pública na sua acepção jurídico-constitucional, por ofensa à sistemática dos precatórios judiciais (art. 100 da CF), quando o afastamento de referido regime foi devidamente debatido na fase de conhecimento, tendo a decisão transitado em julgado sem a interposição de qualquer recurso. 



    3. Inexiste o alegado risco de lesão à ordem econômica quando não demonstrado o comprometimento da realização das despesas municipais ordinárias em razão de eventual bloqueio online de verba pública municipal. 



    – Parecer pelo indeferimento do pedido de contracautela, revogando-se a medida liminar anteriormente concedida”.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.



    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão judicial, confirmada pelo Tribunal de Justiça do Mato Grosso, em virtude da qual foi determinado o bloqueio de verbas públicas para a satisfação de débito municipal decorrente do desfazimento de alienação de imóvel municipal. Haja vista a natureza da controvérsia da causa de origem, relativa à interpretação do artigo 100 da Constituição Federal, verifico o cabimento em tese do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 



    Assentado o cabimento do presente incidente, consigno estarem presentes os requisitos necessários à concessão da contracautela pleiteada. Isto porque, em primeiro lugar, identifica-se a plausibilidade da argumentação do Município autor no sentido de que a satisfação do débito exequendo na origem teria de se dar sob o regime dos precatórios. Deveras, a despeito da natureza do fato jurídico que a embasou, verifica-se consistir a obrigação imposta à Fazenda Pública na sentença de origem em dever de pagar quantia certa, a atrair a aplicação da sistemática de execução prevista nos artigos 100 da Constituição Federal e 534 e seguintes do Código de Processo Civil. 



    Saliento no ponto que este Supremo Tribunal Federal tem precedentes no sentido que o trânsito em julgado na ação de conhecimento não impede a discussão, em sede de execução, acerca da aplicabilidade do regime de precatórios, haja vista a estatura constitucional da referida prerrogativa da Fazenda Pública. Nesse sentido:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO POR ESTA CORTE NO JULGAMENTO DA ADPF 387. APLICAÇÃO DO REGIME DE PRECATÓRIOS ÀS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E EMPRESAS PÚBLICAS PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO DE NATUREZA NÃO CONCORRENCIAL. ALEGADA AFRONTA À SÚMULA 734 DO STF. INEXISTÊNCIA. NÃO HÁ PRECLUSÃO PARA DISCUSSÃO A RESPEITO DOS PRIVILÉGIOS DA FAZENDA PÚBLICA NA EXECUÇÃO. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A VALEC - Engenharia, Construções e Ferrovias é empresa prestadora de serviço público próprio e de natureza não concorrencial, uma vez que dentre suas atividades essenciais está o fomento à operação do sistema ferroviário nacional, sem concorrer com empresas do ramo, o que faz atrair a incidência do regime constitucional de precatórios.



      2. Essa linha de raciocínio, conduz, inevitavelmente, à conclusão de que, na presente hipótese, houve violação ao decidido nas ADPF 437 (Rel. Min. ROSA WEBER) e ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES), em virtude da prevalência do entendimento de que é aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial.



      3. Destaca-se, na mesma direção, as seguintes decisões monocráticas, envolvendo a VALEC: RCL 40.521 de minha relatoria, DJe de 15/5/2020; RCL 33.220, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 30/4/2019; RCL 34.788, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 21/6/2019. 



    4. Embora transitada em julgando a condenação (fase de conhecimento), não há preclusão para a discussão a respeito dos privilégios da Fazenda Pública na execução. Sujeita-se, assim, ao regime processual-constitucional vigente no momento do cumprimento da sentença, aplicando-se o princípio da eficácia da norma processual vigente no momento da execução (tempus regit actum), nos termos do art. 14 do Código de Processo Civil.



    5. Agravo Interno a que se nega provimento. Condeno a parte sucumbente na presente Reclamação ao pagamento de honorários advocatícios, que deverão ser fixados nos autos do processo de origem”. (Rcl 44.909 AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 25/11/2021 - grifei).



    Ademais, este Supremo Tribunal Federal tem uma série de precedentes no sentido da impossibilidade de bloqueio de verbas sob a disponibilidade de Administração Pública Indireta para a satisfação de débitos, entendimento este que se aplica, a fortiori, à Administração Pública Direta. Neste sentido, por exemplo, se deu o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 387 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 25/10/2017). Na ocasião, o Ministro Gilmar Mendes, relator da ADPF, externou em seu voto os riscos da aplicação de medidas constritivas de bens às empresas prestadoras de serviços essenciais ao Estado, pontuando que “ordens de bloqueio, penhora e liberação de valores da conta única do estado de forma indiscriminada, fundadas em direitos subjetivos individuais, podem significar retardo/descontinuidade de políticas públicas ou desvio da forma legalmente prevista para a utilização de recursos públicos”.



    Na mesma linha, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 275, impugnava-se decisão judicial que determinou o bloqueio de valores à disposição do Estado da Paraíba, recebidos em razão de convênio firmado com a União, para a satisfação de crédito trabalhista em favor de empregado público vinculado a ente da Administração Indireta estadual. Eis a ementa do julgado em questão:



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 



    1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017).



    2. Arguição conhecida e julgada procedente”. (ADPF 275, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 27/06/2019).



    Como se vê, naquela oportunidade, o Plenário desta Corte conheceu da arguição e julgou-a procedente, para afirmar a impossibilidade de constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público. 



    Cumpre salientar, outrossim, que nos precedentes acima mencionados, o Supremo Tribunal Federal assentou a existência de risco ao interesse público inerente ao bloqueio indevido de recursos públicos para a satisfação de créditos individuais, na medida em que referidas constrições podem comprometer a prestação de serviços públicos essenciais para a coletividade em geral. Trata-se de entendimento corolário da constatação de que a garantia de direitos sociais a prestações materiais demanda, como regra, custos elevados e de que os recursos estatais são, por definição, escassos, de modo que a realização destes direitos fica submetida invariavelmente a escolhas alocativas. 



    No caso concreto, o montante financeiro executado configura valor relevante, sobretudo em se considerando a ausência de prévia dotação orçamentária, de modo a restar configurada potencial lesão de natureza grave à economia pública na manutenção da decisão impugnada. Referido risco se revela ainda mais acentuado em se considerando na presente quadra, na qual ainda se verificam os efeitos da crise econômica decorrente da pandemia Covid-19, que impôs ao Poder Público a concentração de esforços financeiros em prol de medidas sanitárias e de estímulo econômico, entre as quais a expansão de leitos de UTI, a vacinação da população e a distribuição emergencial de renda para a subsistência dos trabalhadores mais atingidos pela recessão econômica.



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a liminar anteriormente deferida, com fundamento nos artigos art. 4º, caput, da Lei 8.437/92, e 297 do RISTF, para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0000124 -94.2013.8.11.0082, em curso perante a Justiça do Estado do Mato Grosso, e determinar a execução de origem prossiga pela sistemática dos precatórios judiciais.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 29 de junho de 2022. 



Ministro Luiz Fux



Presidente



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