Tribunal: STF
Processo: ARE 1382759
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-24
Data de publicação: 2022-05-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (fl. 1, Vol. 109): 



    “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - DIREITO CONSTITUCIONAL – INDÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE - INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE – REJEITADO (POR MAIORIA) – MÉRITO – ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE – CONCEITO INSERIDO NO TEMA DE TELECOMUNICAÇÕES – MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO - INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL – AUTO DEINFRAÇÃO - ANULADO.



    1 – Considerando ser possível a aplicação dos fundamentos da ADI nº 3.110 do STF neste caso específico, a Primeira Câmara Cível, por maioria, rejeitou a proposta de suscitar incidente de inconstitucionalidade. Vencidos o Relator e o Segundo Vogal.



    2 – Compete privativamente à União legislar sobre telecomunicação e radiodifusão, na inteligência do art. 22 da CF.



    3 - Reiterando os fundamentos da ADI nº 3.110 (STF), admite-se a inconstitucionalidade da norma municipal que regulamenta a implantação e o funcionamento das Estações de Rádio Base (ERB), inclusive no que tange a fiscalização e os limites da radiofrequência, visto que se trata de matéria típica do conceito de telecomunicações.



    4 – Sendo inconstitucional a Lei Municipal que embasa os autos de infração e as certidões de dívida ativa extraídos contra a apelante, impõe-se o provimento em sede recursal, dando pela procedência da ação declaratória intentada. Precedentes. Recurso provido.”



    Opostos Embargos de Declaração pelo Município (Vol. 110), foram rejeitados (Vol. 114).



    No Recurso Extraordinário, interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal (Vol. 120), o MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES alega que o acórdão recorrido, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal 4.978/2002, violou os artigos os arts. 21, XI; 22, IV e XI; 23, VI; 24, XII, §4º; e 30 da Carta Magna. 



    Sustenta, em suma, que:



    (a) “cabe aos municípios legislar sobre a questão ambiental, urbana e social, ainda que relacionadas com os serviços já licenciados pela Anatel”, até porque “a competência legislativa para deliberar sobre licenciamento e instalação de Estações de Rádio Base é municipal, já que também se relaciona ao uso e ocupação do solo urbano, sendo patente que a matéria é de interesse local” (Vol. 120, fl. 13);



    (b) “a lei municipal declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais apenas disciplinou questões relativas ao uso e ordenamento territorial urbano, ao meio ambiente e a saúde da população” (Vol. 120, fl. 14);



    (c) “o Supremo Tribunal Federal entende que a competência para legislar sobre instalação de torres de telefonia é municipal”, por isso, “é clarividente que não incide no caso o posicionamento exarado na ADI 3110 e ADI 2902, uma vez que tiveram por objeto uma Lei estadual que legislou sobre limites para tolerância da radiação emitida por antenas, o que já possui regulamentação nas Leis Federais nº 9.472 e nº 11.934, as quais dão poder para a Anatel limitar a exposição aos campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos, com base nos limites da OMS e ICNIRP (L11.934, arts. 4º e 5º)” (Vol. 120, fls. 15-16); e



     



    (d) ”a Lei Municipal nº 4.978 não trouxe regramento sobre limites de radiação, mas tão somente o regramento de setorização urbanística e ocupação/ordenação do solo para a instalação dessas antenas” (Vol. 120, fl. 17).



    Em juízo de admissibilidade (Vol. 156), o Tribunal de origem negou seguimento ao apelo extremo, ao argumento de que o aresto combatido está em consonância com a jurisprudência do STF. 



    No Agravo, a parte agravante assevera que a matéria não está pacificada no âmbito desta CORTE, e não guarda identidade fática e jurídica com os casos debatidos na ADI 3110, RE 817040AgR e ARE 1.295.164 (Vol. 163). 



    É o relatório. Decido. 



    O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei 4.978/2002, do Município de Governador Valadares, com esteio nos seguintes fundamentos (Vol. 109, fls. 21-33):



    “Inicialmente, importa o registro de que as competências legislativas são divididas entre a União, os Estados-membros e os Municípios, e pré-determinadas no texto constitucional. Assim, a elaboração de textos legislativos de determinadas matérias fica reservada a um dos entes públicos, o que, em regra, obstaculiza a competência concorrente dos demais. 



    Nesse diapasão, destaco que as normas constitucionais definem que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicação e radiodifusão. Extrai-se: 



    (…)



    O texto, tratando de uma competência privativa da União, não abre, em princípio, espaço para a competência suplementar dos demais entes. Assim, prevalecerão os termos das normas federais, que devem ser observados por todos os demais entes da federação. 



    (…)



    A fim de organizar os serviços de telecomunicações, no exercício da regular competência legislativa, foi promulgada a Lei Federal n.º 9.472/1997, que: “Dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995”. Convém destacar que a norma retro delegou à Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL - a função de regular e administrar o uso da radiofrequência e de órbitas no território nacional. Extrai-se: 



    (…)



    Logo, desde 1997 já restou expressamente definida a competência da ANATEL para regular o espectro de radiofrequências e o uso das órbitas. Ou seja, a lei retro citada reforçou que o alcance legislativo desta matéria não atinge as esferas municipal e estadual. 



    E mais, o artigo 60 da Lei nº. 9.472/1997 expressamente apresenta o conceito de antenas de telefonia celular/Estações de Rádio Base, dando nitidez à sua relação com o conceito de telecomunicações. Veja: 



    (…)



    Em sequência, por meio da Resolução n.º 303, publicada em 02 de Julho de 2002, a ANATEL resolveu: “Aprovar o Regulamento sobre Limitação da Exposição a Campos Elétricos, Magnéticos e Eletromagnéticos na Faixa de Radiofreqüências entre 9 kHz e 300 GHz, na forma do anexo a esta Resolução.”



    Após, foi promulgada a Lei Federal n.º 11.934/2009, que: “Dispõe sobre limites à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos; altera a Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965; e dá outras providências”. Importantes temas foram abordados nesse texto legislativo, como: a) os limites à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos (art. 1º e 4º, 5º); b) a definição de que o órgão regulador federal é o responsável por monitorar e medir os campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos de radiofrequência, certificando-se do cumprimento das regras que regem a espécie (art. 12). 



    Por fim, mais recentemente, foi publicada a Lei Federal nº. 13.116/2015, que: “Estabelece normas gerais para implantação e compartilhamento da infraestrutura de telecomunicações e altera as Leis n º 9.472, de 16 de julho de 1997, 11.934, de 5 de maio de 2009, e 10.257, de 10 de julho de 2001”. Esse texto normativo regula, ainda mais, os serviços de telecomunicação, disciplinando o processo de licenciamento, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações. 



    Não obstante o regramento federal retro apresentado, certo é que por mais de uma vez o Judiciário se deparou com situações em que leis estaduais ou municipais visam, mesmo que de forma sutil, regulamentar matérias que envolvam a telecomunicação e a radiodifusão. Como exemplo, destaco o julgamento da ADI 3110, em que o STF declarou a inconstitucionalidade da Lei n.º 10.995/2001 do Estado de São Paulo, acórdão do qual transcrevo um trecho ilustrativo: 



    (…)



    O caso de agora não destoa dos fundamentos retro apresentados, nem mesmo se afasta da vedação constitucional de ingerência por parte dos estados e municípios em uma matéria de competência legislativa privativa da União. 



    Pelo que dos autos se constata (documentos de ordem n.º 15 e 17), os autos de infração contra a apelante se sustentam na Lei Municipal nº 4.978/2002, notadamente em seus artigos 8º, 9º, 10, 11, 13 e 16, a saber: 



    Art. 8º O ALVARÁ DE INSTALAÇÃO somente será concedido após o parecer favorável e emissão da Licença Ambiental expedida pelo Departamento de Meio Ambiente da SECRETARIA MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE, AGRICULTURA E ABASTECIMENTO. 



    Art. 9º A SECRETARIA MUNICIPAL DE OBRAS E SERVIÇOS URBANOS terá o prazo de 30 (trinta) dias úteis, contados a partir da data do protocolo do projeto de instalação para se pronunciar quanto ao projeto apresentado. 



    Art. 10 - Para a instalação de uma Estação Radiobase - ERB, os interessados deverão seguir as normas de segurança relativas ao seu isolamento, inclusive com uso de materiais e equipamentos que impeçam o acesso de pessoas estranhas à atividade. 



    Parágrafo Único - Além dos materiais e equipamentos de segurança constantes do caput deste artigo, nos locais expostos à radiação, a empresa concessionária também deverá identificar a Estação Radiobase - ERB com uso de sinalização e placas de advertências de acordo com a simbologia padronizada em norma técnica específica, identificação da empresa concessionária, nome e qualificação do profissional responsável pela instalação, telefone para contato. A placa de identificação deverá ser colocada em local visível e de fácil acesso. 



    Art. 11 - Após aprovação da Licença de Instalação da Estação Radiobase - ERB o empreendedor deverá requerer o alvará de operação, junto à SECRETARIA MUNICIPAL DE OBRAS E SERVIÇOS URBANOS que terá o prazo de 15 (quinze) dias contados a partir da data do protocolo do requerimento para liberação do mesmo. 



    § 1º - O Alvará de Operação só será expedido após vistoria do equipamento e aprovação do Laudo Radiométrico pela SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE através da GERÊNCIA DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA, mediante a emissão do competente Alvará Sanitário. 



    § 2º - O prazo de validade do ALVARÁ DE OPERAÇÃO será de 5 (cinco) anos e somente será renovado mediante requerimento da empresa concessionária.



     Art. 13 - Quando não cumpridas quaisquer das exigências constantes nesta Lei, o órgão competente intimará a empresa concessionária responsável para que, no prazo máximo de 120 ( cento e vinte) dias, promova toda a regularização exigida na intimação. 



    § 1º - A intimada poderá recorrer, no prazo de 30 (trinta) dias, no caso da antena não ser de sua responsabilidade, devendo, entretanto, apontar a empresa concessionária responsável pelo descumprimento da Lei. 



    § 2º - Quando da impetração do recurso, o órgão competente deverá analisar e efetuar diligências que permitam a identificação da empresa infratora para posterior aplicação das sanções. 



    § 3º - O não cumprimento das exigências feitas pelo órgão competente no prazo determinado, acarretará a interrupção da emissão da radiação, com a interdição da mesma. 



    § 4º - O prazo poderá ser prorrogado por igual período, a critério do órgão competente, caso a empresa concessionária já esteja cumprindo as exigências. 



    Art. 16 - O descumprimento do disposto nesta Lei sujeitará a empresa concessionária às penalidades seguintes:



    I – Advertência;



    II - Multa de 30.000 UFPMGV a 40.000 UFPMGV ( Unidade Fiscal do Município de Governador Valadares)



    II - Cassação do ALVARÁ DE OPERAÇÃO;



    IV - Embargo; 



    V - Interdição 



    A fim de melhor compreender o texto legal municipal, ainda transcrevo o texto de outros artigos, igualmente pertinentes: 



    (…)



    Pelo exposto, por mais que a lei municipal tenha, em alguns momentos, pontuado a sua intenção de preservar as questões urbanísticas e ambientais, que indicam o interesse local, certo é que esses supostos interesses estão intercalados nas normas que manifestamente pretendem legislar sobre radiofrequência, o que, como já mencionei, é matéria estranha à competência municipal.



    Faço especial destaque, porque relevante, ao artigo 2º da Lei Municipal n.º 4.978/2002, que, a fim de delimitar a incidência da norma, esclarece que o texto incide sobre as “antenas transmissoras que operam na faixa de frequência de 100 KHz (cem quilohertz) a 300 GHz (trezentos gigahertz)”. Nesse diapasão, é possível concluir que a norma municipal confronta com aquelas que regem os serviços de telecomunicação, possuindo objetos parcialmente coincidentes, quais sejam, as antenas transmissoras de radiação eletromagnética, essenciais ao serviço de telecomunicação. 



    Aliás, se o Município tinha o intento de proteger interesse exclusivamente local, como permite o artigo 30 da CF/1988, deveria ter direcionado suas normas unicamente às questões urbanísticas e ambientais locais. Em outras palavras, deveria ter se concentrado em temas vinculados exclusivamente aos locais da instalação e, de forma alguma, na medição, fiscalização e limite da radiofrequência, o que está inserido na atribuição legislativa privativa da União. A apelante, inclusive, fez uma distinção importante entre a estrutura (torre) da ERB e as antenas, o que demonstra a complexidade do estudo e a importância de maior enfrentamento, para que sejam elaboradas leis mais compatíveis com os interesses municipais, estaduais e federais, sem confusão ou invasões das atribuições de cada um deles. 



    Indo além, ainda saliento que a norma federal, notadamente os artigos 1º e 4º da Lei Federal n.º 11.934/2009, já prevê limites à exposição da população a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos, conforme as recomendações da Organização Mundial de Saúde (OMS), seguindo os padrões internacionais. Portanto, sequer há que cogitar que a lei municipal visa à proteção da saúde dos munícipes, já que esse é um dos objetos da norma federal e não faz parte da competência legislativa do ente menor. 



    Reitero que o atuar da municipalidade não é irrestrito, devendo plena observância aos limites legais definidos constitucionalmente. Em caso de desatenção às normas constitucionais, o agir da municipalidade deverá ser declarado inconstitucional, afastando-se os efeitos daquele regramento. 



    Sendo assim, reiterando os mesmos fundamentos expressos na ADI n.º 3110, percebe-se que a competência constitucional atribuída ao município não abrange o exercício que se pretendeu com a Lei Municipal n.º 4.978/2002. 



    Indo além, insta destacar que sequer posso considerar, para fins exclusivos deste julgamento, a regularidade parcial de alguns artigos do texto legal municipal, com base no argumento de que disciplinam algum interesse local urbanístico e ambiental. A uma; porque não compete a esta Primeira Câmara Cível, em regra, um exame mais detalhado sobre a constitucionalidade da norma. Portanto, aplicando os mesmos fundamentos da ADI nº. 3110, o mais razoável e aconselhável é afastar, por completo, os efeitos da lei municipal para o caso em apreço, visto que não é coerente prover um estudo específico sobre a inconstitucionalidade de cada parte do texto, sob pena de afastar daquilo definido pelo Supremo Tribunal Federal. A duas; o suposto interesse urbanístico e ambiental, a meu ver, está entrelaçado com as normas que tendem a legislar sobre telecomunicação e radiofrequência, não sendo claro onde termina a tutela de um e começa a de outro, inviabilizando o aproveitamento de apenas uma parte do texto legislativo.



    Em suma, seguindo os estritos parâmetros já definidos por esta Primeira Câmara Cível nas sessões de julgamento de 26/06/2020 e 31/07/2020, já se tendo acordado sobre a similitude deste debate com o da ADI 3110, declaro, incidentalmente, a inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 4.978/2002. 



    Por fim, não desconheço que há arestos deste Tribunal que defendem a possibilidade da exigência municipal da licença ambiental para o funcionamento das Estações de Rádio Base (Antenas de Telefonia), como nas apelações nº. 1.0024.10.166175-9/003 (Relatoria da Desª. Albergaria Costa publicado em 07/07/2020), 1.0024.14.002149-4/001 (Relatoria do Des. Judimar Biber, publicado em 23/01/2020). e 1.0024.14.083888-9/002 (Relatoria do Des. Baeta Neves, publicado em 30/08/2019). Até mesmo no Agravo de Instrumento nº. 1.0000.16.057105-5/001, proposto no bojo desta ação declaratória, já aventei, em um exame sumário e precário, ser regular da exigência municipal de licenciamento ambiental na espécie, contudo, revendo o tema, com base especialmente nos fundamentos da ADI nº. 3110, alcancei solução diversa, nos termos retro expostos. 



    Mediante todo o exposto, sopesando que na época da autuação já estavam vigentes as Leis Federais 9.472/1997 e 11.934/2009 e a Resolução da ANATEL nº. 303/2002, considerando também o mais recente entendimento do STF expresso na ADI nº. 3110, afasto os efeitos da Lei Municipal nº. 4.978/2002 e declaro a nulidade dos autos de infração (doc. 15) e, consequentemente, das certidões de dívida ativa (doc. 17). Estou, pois, dando provimento à apelação, para declarar a procedência dos pedidos iniciais da parte autora.“



    Pois bem: o Plenário desta CORTE, por ocasião do exame da ADI 3.110/SP (Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 10/6/2020), julgou procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001 do Estado de São Paulo. Em seu voto, o ilustre Relator assim se manifestou: 



    “Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Procurador-Geral da República em face da Lei nº 10.995, de 21 de dezembro de 2001, que trata da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular no Estado de São Paulo. 



    (...) 



    No tocante ao mérito, a questão dos autos cinge-se à distribuição de competência entre os diversos entes federativos para legislarem sobre as matérias especificadas pela Constituição. 



    (...) 



    O argumento veiculado na inicial defende que a matéria da lei impugnada não é de competência dos Estados. 



    (…) 



    Especificamente para o caso dos autos, com a finalidade de regulamentar os artigos supra mencionados, foi promulgada a Lei 9.472/97 - Lei Geral das Telecomunicações - a qual estabelece, no seu art. 1º, parágrafo único, que compete à União organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, incluindo disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequências. Por telecomunicações, entende-se: 



    “Art. 60. Serviço de telecomunicações é o conjunto de atividades que possibilita a oferta de telecomunicação. 



    § 1° Telecomunicação é a transmissão, emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza. 



    § 2° Estação de telecomunicações é o conjunto de equipamentos ou aparelhos, dispositivos e demais meios necessários à realização de telecomunicação, seus acessórios e periféricos, e, quando for o caso, as instalações que os abrigam e complementam, inclusive terminais portáteis”. 



    Como se observa da leitura do art. 60, está normatizado o conceito de antenas de telefonia celular (ERBs), que, por sua vez, encontra-se intimamente ligado ao conceito de telecomunicação. 



    Além disso, a fim de disciplinar o funcionamento do “serviço de telecomunicações”, o poder legislativo federal, ainda de acordo com a Lei 9.472/97, criou a Agência Nacional de Telecomunicações que detém, entre suas competências, a de “expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime privado”, “expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos que utilizarem” e “expedir normas e padrões que assegurem a compatibilidade, a operação integrada e a interconexão entre as redes, abrangendo inclusive os equipamentos terminais”. Confira-se: 



    “Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente: 



    (...) 



    X - expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime privado; 



    XI - expedir e extinguir autorização para prestação de serviço no regime privado, fiscalizando e aplicando sanções; 



    XII - expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos que utilizarem; 



    XIII - expedir ou reconhecer a certificação de produtos, observados os padrões e normas por ela estabelecidos; 



    XIV - expedir normas e padrões que assegurem a compatibilidade, a operação integrada e a interconexão entre as redes, abrangendo inclusive os equipamentos terminais;” 



    Ainda nos termos da Lei Geral de Telecomunicações, é da competência da Agência “a implantação, o funcionamento e a interconexão das redes”: 



    “Art. 150. A implantação, o funcionamento e a interconexão das redes obedecerão à regulamentação editada pela Agência, assegurando a compatibilidade das redes das diferentes prestadoras, visando à sua harmonização em âmbito nacional e internacional.” 



    Nesse contexto, a Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, editou a Resolução nº 303/2002, que trata da limitação da exposição a campos elétrico, magnéticos e eletromagnéticos de radiofrequências associados à operação de estações transmissoras de serviços de telecomunicações. 



    Assim, deve-se reconhecer que, ao estabelecer condições para a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular no Estado de São Paulo, a Lei Estadual n. 10.995/2001, a pretexto de proteger a saúde da população, adentrou na esfera de competência privativa da União. 



    Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 



    Noutras palavras, para disciplinar o funcionamento do serviço de telecomunicações, matéria de sua competência privativa, pode a União, desde que o faça de forma nítida, como se dá in casu, avançar em tema de competência dos Estados (arts. 23, II, e 24, XII, da CRFB). 



    Poder-se-ia perguntar se a restrição ao exercício do poder de legislar de um ente menor é justificável, aplicando-se, na esteira de precedentes do Supremo Tribunal Federal, o princípio da proporcionalidade (v.g., Ministro Luiz Fux no RE 586.224, Pleno, DJe 07.05.2015, e na ADI 4.060, Pleno, DJe 30.04.2015). A resposta é negativa. 



    Como aduziu o e. Ministro Ricardo Lewandowski, em sede doutrinária, comparando o princípio da subsidiariedade com o da proporcionalidade no contexto europeu: 



    “Consoante o primeiro [princípio da subsidiariedade], o ente político maior deve deixar para o menor tudo aquilo que este puder fazer com maior economia e eficácia. De acordo com o segundo [princípio da proporcionalidade], é preciso, sempre, respeitar uma rigorosa adequação entre meios e fins”. (LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Considerações sobre o federalismo brasileiro. Revista Justiça e Cidadania, n. 157, setembro de 2013). 



    A proporcionalidade está a exigir que se examinem as razões que levaram o legislador a adotar determinado regulamento. Consiste, portanto, em avaliar se as razões necessárias para a conclusão a que chegou o legislador federal foram devidamente levadas em conta quando da elaboração da norma que constrange o exercício das competências legislativas locais. 



    Nessas hipóteses, é necessário não apenas que a legislação federal abstenha-se de intervir desproporcionalmente nas competências locais, como também que, quando do exercício das competências concorrentes, eventual interferência por parte das legislações locais na regulamentação federal não desnature a restrição claramente indicada por ela. 



    A aplicação simultânea da subsidiariedade e da proporcionalidade assume, assim, a tarefa de ampliar, tanto quanto possível, a participação democrática nos entes mais próximos da população e, ao mesmo tempo, evitar que tais instâncias deliberativas sejam capturadas por oligarquias locais.



    É com base nessas considerações que se deve examinar se a legislação federal não restringiu desproporcionalmente a competência dos demais entes federados de proteção à saúde de sua população. A resposta é negativa. 



    No âmbito de sua competência legislativa, a União promulgou a Lei 11.934/2009, a qual estabelece limites à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos, associados ao funcionamento de estações transmissoras de radiocomunicação, de terminais de usuário e de sistemas de energia elétrica nas faixas de frequências até 300 GHz (trezentos gigahertz), visando garantir a proteção da saúde e do meio ambiente (art. 1º, caput). 



    De acordo com essa legislação, são adotados expressamente os limites recomendados pela Organização Mundial de Saúde (OMS), que por sua vez, seguem os limites da Comissão Internacional de Proteção Contra Radiação Não Ionizante - ICNIRP conforme está descrito no seu artigo 4º. 



    A superveniência de norma federal já seria suficiente para afastar a alegação de constitucionalidade tal como apresentada pela Assembleia. Isso porque, de acordo com as informações trazidas aos autos, o exercício da competência legislativa pelo Estado de São Paulo fundamentou-se no art. 24, XII, da CRFB, que dispõe sobre a competência concorrente à União e aos Estados para legislar sobre “previdência social, proteção e defesa da saúde”. 



    Tendo em vista que a Lei 11.934/2009, publicada posteriormente à propositura desta ação, “dispõe sobre limites à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos”, seria preciso concluir que a União, no âmbito da mesma competência concorrente, legislou de forma geral. 



    Como a lei federal fixa limites diversos daqueles impostos pela lei impugnada, nos termos do art. 24, § 4º, da CRFB, “a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”. 



    Ocorre, porém, que, mesmo em tais casos, poderia a União extrapolar sua competência, ou, simplesmente, poderia o Estado alegar que editou a norma com base na regra de competência comum. 



    A dúvida também subsistiria nos casos em que, tal como se dá na presente hipótese, a legislação estadual fosse mais protetiva da saúde relativamente à legislação federal. 



    De forma oportuna, reconhecendo que a necessidade e a adequação que integram o exame da proporcionalidade dependem de elementos fáticos, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 627.189, da relatoria do Min. Dias Toffoli, submetido à sistemática da repercussão geral, fixou a tese de que “enquanto não houver certeza científica acerca dos efeitos nocivos da exposição ocupacional e da população em geral a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos, gerados por sistemas de energia elétrica, devem ser adotados os parâmetros propostos pela Organização Mundial da Saúde (OMS), conforme estabelece a Lei 11.934/2009”. 



    Nos termos da jurisprudência desta Corte, portanto, o juízo de proporcionalidade em sentido estrito, supondo o atual estágio de certeza científica, prestigia a ponderação levada à efeito pelo legislador federal. 



    Em síntese, a União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB) editou a Lei 9.472/1997, que, de forma clara, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 



    Além disso, por meio da Lei 11.934, a União fixou limites, proporcionalmente adequados, segundo precedente deste Tribunal, à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. 



    Tratando-se de tema de competência privativa da União, a disciplina da matéria indica que os efeitos da aplicação da lei federal devem ser suportado pelos entes menores. 



    Fica patente, pois, a inconstitucionalidade da Lei n. 10.995/2001, do Estado de São Paulo, ante a existência de violação do princípio da subsidiariedade, tendo em vista que a norma impugnada, conquanto fundamentada no exercício de competência concorrente, dispôs sobre temas já regulados de forma clara pela União em norma federal editada no âmbito de sua competência privativa. 



    Diante do exposto, julgo procedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade da totalidade da Lei nº 10.995/2001 do Estado de São Paulo. É como voto.” 



    O julgado encontra-se assim ementado: 



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 



    1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 



    2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplica