Tribunal: STF
Processo: ARE 1373874
Classe: ARE
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-31
Data de publicação: 2022-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE POLÍTICO. MINISTRO DE ESTADO. INEXISTÊNCIA DE FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. APLICAÇÃO DA LEI Nº 8.429/1992. RECLAMAÇÃO Nº 2.138/DF. EFEITOS SOMENTE INTER PARTES. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. ADEQUAÇÃO PROCESSUAL. CRITÉRIOS PARA RECEBIMENTO DA INICIAL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Vistos etc.



    Contra o juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário, exarado pela Presidência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, maneja agravo Wagner Gonçalves Rossi. Na minuta, sustenta que o recurso extraordinário reúne todos os requisitos para sua admissão.



    Nas razões do extraordinário, com base no art. 102, III, da Lei Maior, alega possuir direito à prerrogativa de foro, mesmo na condição de ex-Ministro de Estado. Defende a competência originária do Supremo Tribunal Federal para julgamento do feito em ações de improbidade administrativa contra agentes políticos do alto escalão.



    Requer o afastamento da Lei nº 8.429/1992, ante a prevalência da Lei nº 1.079/1950, cujo art. 13 dispõe expressamente sobre a tipificação dos atos dos Ministros de Estado como crimes de responsabilidade, não de improbidade administrativa, nos termos da decisão proferida por esta Casa na Reclamação nº 2.138/DF



    Alega, em síntese, “ausência de competência do juiz para a causa” e “inobservância da forma processual adequada à pretensão”, em razão do enquadramento na Lei nº 8.429/1992.



    Aparelhado o recurso na violação dos arts. 37, § 4º, e 102, I, “c”, da Lei Maior.



    É o relatório. 



    Decido. 



    Preenchidos os pressupostos extrínsecos. 



    O Tribunal Regional Federal da 1ª Região negou seguimento ao agravo de instrumento manejado contra decisão que recebeu a ação civil pública por ato de improbidade administrativa.



    A Corte de origem afastou a aplicação do julgado na Reclamação nº 2.138/DF à hipótese dos autos, considerada a ausência de efeito vinculante, ou eficácia erga omnes.



    Considerou correto o recebimento da inicial, existentes indícios aptos a caracterizar os atos de improbidade administrativa e afastou as hipóteses de improcedência da ação, inclusive quanto à adequação processual.



    O acórdão possui a seguinte ementa:



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO DE RECEBIMENTO DA INICIAL. APLICAÇÃO DA LEI 8.429/92. MINISTROS DE ESTADO. RECLAMAÇÃO N. 2.13&DF-STF. PROCESSO SUBJETIVO. EFEITOS INTER PARTES. PRESENÇA DOS REQUISITOS. ATO DE IMPROBIDADE. INDÍCIOS DE OCORRÊNCIA. PERDA DE OBJETO. INAPLICÁVEL.



    1 . A aplicabilidade da Lei de Improbidade aos agentes políticos foi decidida pelo Supremo Tribunal Federal - STF na Reclamação 2.138-&DF. Mas o precedente deve aplicar-se tão- somente ao caso debatido naqueles autos, uma vez que a decisão não foi proferida em controle abstrato de constitucionalidade, não possuindo efeito vinculante ou eficácia erga omnes.



    2. O Magistrado se entender que há nos autos elementos probatórios idôneos a indicar a ocorrência do ato de improbidade administrativa imputado ao requerido, recebe a petição e determina a sua citação para apresentar contestação; caso contrário, convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita, em decisão fundamentada, rejeitará a ação. Da decisão agravada é perfeitamente possível depreender-se que essas três hipóteses foram afastadas.



    3. Afigura-se correto o recebimento da inicial da Ação de Improbidade, diante da descrição de ato de improbidade na inicial e bem assim de elementos concretos que apontam o envolvimento da agravante na prática do alegado ato de improbidade.



    4. Existindo indícios de ato de improbidade não há como se afirmar que o mesmo não se encontra configurado no caso, sem oportunizar ao Autor provar o alegado na inicial durante a instrução do feito. Precedente do Superior Tribunal de Justiça.



    5. Agravo não provido.”



    Da detida análise dos fundamentos da decisão denegatória de seguimento do recurso extraordinário, bem como à luz das razões de decidir adotadas pelo Tribunal de origem, por ocasião do julgamento do recurso veiculado na instância ordinária, concluo que nada colhe o agravo.



    Esta Suprema Corte já se manifestou no sentido da incidência dos efeitos da decisão proferida na Reclamação nº 2.138/DF, somente inter partes, ausentes as hipóteses de efeitos vinculantes e/ou erga omnis:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. PREFEITO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO QUE, À ÉPOCA, AINDA NÃO HAVIA SIDO PROFERIDA NOS AUTOS DA RECLAMAÇÃO N. 2.138/DF. PROCESSO SUBJETIVO. EFEITOS INTER PARTES. 1. Não cabe reclamação com fundamento em descumprimento de decisão do Supremo Tribunal Federal em processo cujo julgamento não foi concluído, ainda que haja maioria de votos proferidos em determinado sentido. Precedentes. 2. A decisão proferida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na Reclamação n. 2.138/DF tem efeitos apenas inter partes, não beneficiando, assim, o Agravante. 3. Agravo Regimental ao qual se nega provimento” (Rcl 4119 AgR, Relator(a): Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 28.10.2011).



    Noutro giro, o acórdão recorrido está em consonância com o entendimento desta Suprema Corte, no sentido de que inexiste foro por prerrogativa de função nas ações de improbidade administrativa. No mesmo sentido, Rcl 3.021-AgR/SP, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 06.02.2009; AI 678.927-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 1ª Turma, DJe 1º.02.2011; RE 586.545-AgR/MG, Rel. Min. Joaquim Barbosa, 2ª Turma, DJe 1º.02.2011; e AI 556.727-AgR/SP, Rel. Min Dias Tóffoli, 1ª Turma, DJe 26.4.2012. Cito, ainda:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPETÊNCIA. PRERROGATIVA DE FORO POR FUNÇÃO. INEXISTÊNCIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 5º, XXXVI, LIII, LIV E LV, 37, § 4º, 85, V, E 105, I, ‘A’, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O entendimento assinalado na decisão agravada não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Ausente condenação anterior em honorários, inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (RE 571030 AgR, da minha lavra, Primeira Turma, DJe 01.10.2019).



    “Direito Constitucional. Agravo Regimental em Petição. Sujeição dos Agentes Políticos a Duplo Regime Sancionatório em Matéria de Improbidade. Impossibilidade de Extensão do Foro por Prerrogativa de Função à Ação de Improbidade Administrativa. 1. Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa, quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade. Não há qualquer impedimento à concorrência de esferas de responsabilização distintas, de modo que carece de fundamento constitucional a tentativa de imunizar os agentes políticos das sanções da ação de improbidade administrativa, a pretexto de que estas seriam absorvidas pelo crime de responsabilidade. A única exceção ao duplo regime sancionatório em matéria de improbidade se refere aos atos praticados pelo Presidente da República, conforme previsão do art. 85, V, da Constituição. 2. O foro especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal em relação às infrações penais comuns não é extensível às ações de improbidade administrativa, de natureza civil. Em primeiro lugar, o foro privilegiado é destinado a abarcar apenas as infrações penais. A suposta gravidade das sanções previstas no art. 37, § 4º, da Constituição, não reveste a ação de improbidade administrativa de natureza penal. Em segundo lugar, o foro privilegiado submete-se a regime de direito estrito, já que representa exceção aos princípios estruturantes da igualdade e da república. Não comporta, portanto, ampliação a hipóteses não expressamente previstas no texto constitucional. E isso especialmente porque, na hipótese, não há lacuna constitucional, mas legítima opção do poder constituinte originário em não instituir foro privilegiado para o processo e julgamento de agentes políticos pela prática de atos de improbidade na esfera civil. Por fim, a fixação de competência para julgar a ação de improbidade no 1º grau de jurisdição, além de constituir fórmula mais republicana, é atenta às capacidades institucionais dos diferentes graus de jurisdição para a realização da instrução processual, de modo a promover maior eficiência no combate à corrupção e na proteção à moralidade administrativa. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (Pet 3240 AgR, Relator(a): Teori Zavascki, Relator(a) p/ Acórdão: Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 22.8.2018).



    Por fim, a controvérsia relativa aos critérios para recebimento da ação de improbidade administrativa não alcança estatura constitucional. Compreensão diversa do entendimento adotado na origem demandaria a análise prévia da legislação infraconstitucional aplicada, bem como o revolvimento da moldura fática delineada no acórdão recorrido, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 



    Dessarte, desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. Aplicação da Súmula nº 279/STF. Nesse sentido:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EFEITOS INFRINGENTES. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. 1. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTRA DEPUTADO FEDERAL: AUSÊNCIA DE FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. 2. RECEBIMENTO DA AÇÃO. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 806293 ED, Relator(a): Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 13.6.2014).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. RECEBIMENTO DA INICIAL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE 1327560 AgR, Relator(a): Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 03.9.2021).



    Por conseguinte, não merece processamento o apelo extremo, consoante também se denota dos fundamentos da decisão que desafiou o recurso, aos quais me reporto e cuja detida análise conduz à conclusão pela ausência de ofensa a preceito da Constituição da República.



    Nego seguimento (art. 21, § 1º, do RISTF). Honorários advocatícios majorados em 10% (dez por cento), em desfavor da parte recorrente, caso fixada a verba honorária na origem, observados os limites previstos nos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do CPC/2015, bem como a eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de março de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora