Tribunal: STF
Processo: MI 7403
Classe: MI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-19
Data de publicação: 2022-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE INJUNÇÃO. CONSTITUCIONAL. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL PORTADORA DE DEFICIÊNCIA. ALEGADA AUSÊNCIA DA NORMA REGULAMENTADORA DO INC I DO § 4º-A DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ALTERAÇÃO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 103/2019: COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO ENTE FEDERADO AO QUAL VINCULADA A SERVIDORA. PRECEDENTES. MANDADO DE INJUNÇÃO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.



Relatório



    1. Mandado de injunção impetrado por Sidrania Maria Pissetti, em 18.5.2022, contra os Presidentes da República, do Senado Federal e da Câmara dos Deputados pela alegada omissão na regulamentação do inc. I do § 4º do art. 40 da Constituição da República.



    2. A impetrante afirma que “as autoridades impetradas estão, solidariamente, em mora, no que se refere à consolidação de Lei Complementar conducente à efetivação do direito subjetivo à aposentação especial de servidor público portador de deficiência física, consoante os termos do art. 40, § 4º, inc. I, da Constituição Federal, redação determinada pela Emenda Constitucional n. 47/05” (fl. 1, doc. 1).



    Afirma ser “portadora de deficiência física, consoante se demonstra, cabalmente, pela documentação em anexo, reúne em seu tempo de serviço público espaço mais do que suficiente à contagem especial, de que trata o comando do art. 40, § 4º, inc. I, da Constituição, que haverá de ser conjuminado às já tardinheiras disposições do atual SF/PLS 250/05, materializadas em dois únicos artigos” 
(fl. 2, doc. 1).



    Sustenta que, “estando presentes a demonstração do direito de eficácia semi-limitada1 e a inviabilidade do seu exercício em concreto, eis que a Administração Pública somente atua sob o império estrito da legalidade, sucede que comporta ao Supremo Tribunal Federal, segundo a competência que lhe confere o disposto no art. 102, inc. I, al. ‘q’, da Constituição Federal, decretar as condições pelas quais possa a impetrante, no caso, exercer plenamente o seu direito à contagem especial do seu tempo de serviço público, divisando os fins previdenciários próprios, ou seja, abono de permanência no serviço ativo ou eventual aposentação com proventos integrais” (fl. , doc. 1).



    Salienta que “em 15 de abril 2009 o Plenário dessa Colenda Corte, em Questão de Ordem, teve oportunidade de julgar, com lapidar acerto e exata Justiça, diversos Mandados de Injunção versando matérias análogas ao presente caso concreto, tendo chegado à sábia conclusão, haja vista o princípio constante do art. 5º, inc. LXXVIII, da Carta, de remeter ao juízo monocrático dos respectivos Relatores a decisão sobre casos que tais, independentemente do crivo do Plenário, garantindo-se a plenitude do acesso à Justiça por parte de quantos, tendo, não possam, pela mora legislativa, executar os seus direitos, conforme constitucionalmente realçados à Ordem Jurídica” (fl. 3, doc. 1). 



    Assevera que “a inclusão das pessoas que, embora habilitadas ao trabalho, sejam portadoras de deficiência física, no espectro dos benefícios legais previstos ordinariamente a diversos segmentos excluídos ou tratados desigualmente pela sociedade, vem sendo objeto de ostensiva exigência e fiscalização de parte do Estado brasileiro, razão mesma do novo benefício previdenciário, em comento, que a Constituição Federal proclamou em 2005, e ainda pende de efetivação” 
(fl. 4, doc. 1).



    Pede “seja declarada a mora legislativa para, suprindo-lhe a falta da norma garantidora do direito, determinar, subsidiariamente, de lege ferenda, que as cláusulas prescritas no Projeto de Lei Complementar do Senado Federal SF/PLS 250/2005 sejam imediatamente aplicadas ao caso da impetrante, assegurando-lhe a contagem especial do seu tempo de serviço para fins de abono de permanência ou eventual aposentadoria integral. Alternativamente, pede-se a aplicação, nos mesmos termos acima, do art. 57, da Lei 8.213/91” (fl. 4, doc. 1).



     



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    3. O mandado de injunção é garantia constitucional apta a viabilizar direitos ou liberdades constitucionais e a soberania, a cidadania e a nacionalidade quando não puderem ser exercidos pela ausência de norma regulamentadora (inc. LXXI do art. 5º da Constituição da República). Pressupõe a existência de preceito constitucional dependente de regulamentação por norma de categoria inferior na hierarquia dos tipos normativos.



    Por essa ação constitucional, passou-se a garantir, considerados os dados de caso concreto, a efetividade do exercício de direitos ou liberdades constitucionais, a soberania, a cidadania e a nacionalidade, pela aplicação efetiva de normas análogas disponíveis no ordenamento infraconstitucional.



    Este Supremo Tribunal superou sua primeira orientação jurisprudencial de limitar a ordem injuncional apenas à declaração de mora legislativa, passando a integrar judicial e provisoriamente o dispositivo constitucional, sem afronta ao princípio da separação de poderes, para assegurar o efetivo exercício do direito constitucional postulado pelos impetrantes.



    4. Nesse sentido, antes mesmo da promulgação da Emenda Constitucional n. 103/2019, este Supremo Tribunal reconheceu a mora legislativa para regulamentar o inc. III do § 4º do art. 40 da Constituição da República (agora revogado), determinando a aplicação do disposto no art. 57 da Lei n. 8.213/1991 para viabilizar a análise, pela Administração Pública, dos requerimentos de aposentadoria especial formulados por servidores públicos em exercício de atividades em condições insalubres (MI n. 721, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 30.11.2007; MI n. 788, Relator o Ministro Ayres Britto, Plenário, DJe 8.5.2009; e MI n. 795, de minha relatoria, Plenário, DJe 22.5.2009.



    5. No julgamento do Mandado de Injunção n. 795, de minha relatoria (DJe 22.5.2009), resolvendo questão de ordem suscitada pelo Ministro Joaquim Barbosa, o Plenário autorizou os Ministros a decidirem monocrática e definitivamente os casos idênticos aos Mandados de Injunção ns. 721, 788 e 795.



    6. Desde a Emenda Constitucional n. 47/2005, tem-se no sistema constitucional duas situações que, se configuradas, geram ao servidor público o direito à aposentadoria especial: deficiência e atividade de risco.



    Presente a distinção normativa, tem-se que as decisões antes proferidas em mandados de injunção pelo Supremo Tribunal Federal promoveram a integração da norma constitucional sobre aposentadoria especial nos termos do inc. III do § 4º do art. 40 da Constituição da República (revogado pela Emenda Constitucional n. 103/2019), tendo como sujeitos ativos servidores públicos em atividades sob condições especiais prejudiciais à saúde ou à integridade física. 



    Caracterizadas a mora legislativa e a titularidade do direito dos impetrantes, concedia-se parcialmente a ordem para assegurar, também aos servidores públicos, a aplicação do art. 57 da Lei n. 8.213/1991, no que coubesse, à luz das comprovações exigidas e examinadas pela autoridade administrativa.



    7. Da identidade entre a situação descrita no caput do art. 57 da Lei n. 8.213/1991 e a previsão do inc. III do § 4º do art. 40 da Constituição da República (revogado pela Emenda Constitucional n. 103/2019), este Supremo Tribunal editou, em 24.4.2014, a Súmula Vinculante n. 33:



    “Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III, da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica”.



    Desde então a autoridade administrativa não mais poderia se negar a examinar requerimento de aposentadoria de servidor público pela ausência da norma regulamentadora do inc. III do § 4º do art. 40 da Constituição da República (§ 3º do art. 103-A da Constituição).



Aposentadoria especial dos servidores públicos após a promulgação da Emenda Constitucional n. 103, de 12.11.2019 (Reforma da Previdência)



    8. Com a promulgação da Emenda Constitucional n. 103, de 2019, explicitaram-se as condições para aquisição do direito à aposentação especial dos servidores portadores de deficiência física, possibilitando-se a aplicação analógica da legislação do setor privado (Lei Complementar n. 142, de 8.5.2013) até que definitivamente regulamentado.



    9. O presente mandado de injunção foi impetrado em 18.5.2022, objetivando o suprimento da omissão legislativa da regulamentação do direito previsto no inc. I do § 4º do art. 40 da Constituição da República, alterado pela Emenda Constitucional n. 103/2019, referente à aposentadoria especial de servidor público com necessidades especiais.



    10. Em 12.11.2019, foi promulgada a Emenda Constitucional n. 103/2019, alterando o sistema de previdência social e estabelecendo regras de transição e disposições transitórias. A norma originária do inc. I do § 4º do art. 40 da Constituição da República foi revogada, dando lugar ao 
§ 4º-A do mesmo artigo, no qual se prevê:



    “§ 4º-A. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar” (Incluído pela Emenda Constitucional n. 103, de 2019).



    Até a regulamentação do § 4º-A do art. 40 o direito dos servidores públicos federais à aposentação especial foi assegurado pela aplicação analógica da lei complementar do Regime Geral da Previdência Social, nos termos do art. 22 daquela Emenda Constitucional n. 103/2019:



     



    “Art. 22. Até que lei discipline o § 4º-A do art. 40 e o inciso I do § 1º do art. 201 da Constituição Federal, a aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social ou do servidor público federal com deficiência vinculado a regime próprio de previdência social, desde que cumpridos, no caso do servidor, o tempo mínimo de 10 (dez) anos de efetivo exercício no serviço público e de 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria, será concedida na forma da Lei Complementar nº 142, de 8 de maio de 2013, inclusive quanto aos critérios de cálculo dos benefícios. 



    Parágrafo único. Aplicam-se às aposentadorias dos servidores com deficiência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios as normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, enquanto não promovidas alterações na legislação interna relacionada ao respectivo regime próprio de previdência social”. 



    Sem desconhecer os precedentes deste Supremo Tribunal, nos termos da omissão legislativa imputável ao Presidente da República, quanto aos servidores públicos federais, teria sido suprida pela expressa disposição do art. 22 da Emenda Constitucional n. 103/2019, sendo incabível o mandado de injunção nesses casos:



    “Após a reforma promovida pela EC nº 103/2019, cada ente político da Federação, a partir de então, deverá estabelecer, em relação a seus próprios agentes estatais, por meio de leis complementares a serem editadas no âmbito de cada uma das unidades federadas (CF, art. 40, § 4º-A), o respectivo regime especial de aposentadoria dos servidores públicos com deficiência.



      Isso significa que, com o advento da EC nº 103/2019 – em relação aos servidores públicos estaduais, distritais e/ou municipais –, a prestação legislativa exigida pelo hoje revogado inciso I do § 4º do art. 40 da Constituição Federal passou a integrar a esfera de competências legislativas do respectivo ente federado ao qual o agente público ache-se vinculado (Estado-membro, Distrito Federal ou Município), cabendo à União Federal dispor, tão somente, sobre a aposentadoria especial dos servidores públicos federais.



      Vê-se, desse modo, que, em mandados de injunção impetrados por servidores públicos estaduais, distritais e/ou municipais objetivando o direito à aposentadoria especial a que alude o art. 40, 
§ 4º-A, da Constituição Federal (incluído pela EC nº 103/2019), nada justifica a indicação do Presidente da República ou do Congresso Nacional para figurarem como autoridades ou órgãos estatais coatores, eis que a colmatação de eventual lacuna legislativa existente no tema deverá ser implementada por meio da legislação complementar a ser editada pela correspondente unidade da Federação.



      Com efeito, tratando-se, agora, de matéria sujeita à competência legislativa privativa dos Estados-membros, do Distrito Federal e/ou dos Municípios (CF, art. 40, § 4º-A), somente tais unidades da Federação poderão dispor sobre os critérios e parâmetros a serem observados para efeito de acesso dos seus respectivos servidores públicos ao benefício da aposentadoria especial da pessoa com deficiência vinculada a regime próprio de previdência social.



      Tendo em vista, portanto, a manifesta ausência de competência legislativa da União Federal para dispor sobre a aposentadoria especial dos servidores estaduais, distritais e/ou municipais a que se refere o art. 40, § 4º-A, da Constituição Federal (incluído pela EC nº 103/2019), não há como dar trânsito, nesta Corte, aos pleitos injuncionais formulados por tais categorias funcionais, eis que, no tema ora em exame, a omissão legislativa já não pode mais ser atribuída a qualquer dos órgãos e autoridades estatais indicados taxativamente no rol inscrito no art. 102, I, ‘q’, da Constituição da República.



      É de ressaltar-se que esse mesmo entendimento tem sido observado em recentíssimas decisões proferidas por eminentes Ministros desta Suprema Corte (MI 4.491/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 6.816/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 7.026/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 7.177/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 7.235/DF, Rel. Min. ROSA WEBER – MI 7.236/DF, Rel. Min. ROSA WEBER, v.g.)” (MI n. 6.981, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 21.2.2020).



    Na espécie, o pedido é formulado por servidora pública estadual.



    11. O parágrafo único do art. 22 da Emenda Constitucional n. 103/2019 é expresso ao assegurar a aplicabilidade das normas constitucionais e infraconstitucionais “anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional” às aposentadorias dos servidores com deficiência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o que há de ser implementado nos termos da Lei Complementar n. 142, de 8.5.2013.



    Antes da vigência da Emenda Constitucional n. 103, de 12.11.2019, este Supremo Tribunal vinha concedendo a ordem de injunção para possibilitar à Administração Pública analisar requerimento de servidores públicos estaduais e municipais com deficiência. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO PORTADOR DE NECESSIDADES ESPECIAIS: ART. 40, § 4º, INC. I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DAS REGRAS DA LEI COMPLEMENTAR 
N. 142/2013, QUE DISPÕEM SOBRE APOSENTADORIA DE PESSOA COM DEFICIÊNCIA SEGURADA DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL – RGPS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (MI n. 1.885-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 13.6.2014). 



    “MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO PORTADOR DE DEFICIÊNCIA. NECESSIDADE DE ATUAÇÃO NORMATIVA DA UNIÃO. ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL FIRMADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PELO RECONHECIMENTO DA OMISSÃO DO LEGISLADOR NA CONCRETIZAÇÃO DO ART. 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EDIÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR 142/2013, QUE REGULAMENTA A APOSENTADORIA ESPECIAL DOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIA SEGURADOS PELO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. IMPOSSIBILIDADE DA APLICAÇÃO ANALÓGICA DO ART. 57 DA LEI 8.213/91 NOS PERÍODOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ANTERIORES À VIGÊNCIA DA LC 142/2013. ORDEM PARCIALMENTE CONCEDIDA PARA DETERMINAR À AUTORIDADE ADMINISTRATIVA QUE APRECIE O PEDIDO DE APOSENTADORIA COM BASE NA APLICAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR 142/2013. CONCESSÃO PARCIAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO” (MI n. 7148, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 20.9.2019). 



    12. Entretanto, após a promulgação da Emenda Constitucional n. 103/2019, a norma originária do inc. I do § 4º do art. 40 da Constituição da República foi revogada, sobrevindo o § 4º-A do mesmo artigo, no qual se prevê que “poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar” (Incluído pela Emenda Constitucional n. 103, de 2019).



    Portanto, este Supremo Tribunal não teria mais competência para apreciar o presente mandado de injunção, pois a alegada omissão legislativa seria da competência do ente estadual, ao qual a servidora estaria vinculada. Confira-se, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO PORTADOR DE DEFICIÊNCIA. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DO QUADRO NORMATIVO. EMENDA CONSTITUCIONAL 103, DE 12 DE NOVEMBRO DE 2019. SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. ART. 22 DA EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS, MUNICIPAIS E DISTRITAIS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DE CADA ENTE FEDERATIVO, NA FORMA DO ART. 40, § 4º-A, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. MANDADO DE INJUNÇÃO JULGADO PREJUDICADO. 1. O mandado de injunção surge com a função precípua de viabilizar o exercício de direitos, de liberdades e de prerrogativas diretamente outorgados pelo constituinte, no afã de impedir que a inércia do legislador frustre a eficácia de hipóteses tuteladas pela Lei Fundamental. 2. A aposentadoria especial de servidor público portador de deficiência está consagrada como direito previsto no art. 40, § 4º-A, da Constituição da República (antigo art. 40, § 4º, I), incluído pela Emenda Constitucional 103/2019. 3. A Emenda Constitucional 103/2019 predica, em seu art. 22, caput, que a aposentadoria especial de servidor público federal portador de deficiência é assegurada mediante o preenchimento dos requisitos previstos na Lei Complementar 142/2013, que deve ser aplicada inclusive nos períodos de prestação de serviço anteriores à sua vigência, até que seja editada a lei complementar exigida pelo art. 40, § 4º-A, da Constituição da República. 4. O art. 57 da Lei 8.213/1991 não é aplicável para fins de verificação dos requisitos para a aposentadoria especial de servidor público portador de deficiência, porquanto o diploma legislativo não rege, em nenhum aspecto, os critérios necessários à apreciação administrativa desse modelo de aposentadoria especial. 5. In casu, houve a perda superveniente do interesse de agir da entidade impetrante. Isso porque, desde o início da vigência da Emenda Constitucional 103/2019, a autoridade administrativa responsável pela apreciação do pleito de aposentadoria não mais pode negar-se a fazê-lo com fundamento na ausência de norma regulamentadora do art. 40, § 4º-A, da Constituição da República. Deveras, embora subsista a ausência de lei complementar específica, o vácuo normativo não mais representa inviabilidade do gozo do direito à aposentadoria em regime especial dos servidores públicos federais portadores de deficiência, na forma do art. 22, caput, da Emenda Constitucional 103/2019. 6. O art. 40, § 4º-A, da Carta da República, incluído pela Emenda Constitucional 103/2019, predica que cada ente político da Federação deverá estabelecer, em relação a seus próprios agentes estatais, por meio de leis complementares a serem editadas no âmbito de cada uma das unidades federadas, o respectivo regime especial de aposentadoria dos servidores portadores de deficiência. 7. A colmatação de eventual lacuna legislativa existente na regulamentação da aposentadoria especial de servidores públicos estaduais, municipais ou distritais portadores de deficiência deverá ser realizada por meio da legislação complementar a ser editada pela correspondente unidade da Federação, de sorte que a União Federal não mais possui competência legislativa para dispor sobre a aposentadoria especial desses servidores, nos termos do art. 40, § 4º-A, da Constituição Federal, incluído pela EC 103/2019. 8. A ausência de competência legislativa da União Federal para regulamentar a aposentadoria especial de servidores públicos estaduais, municipais ou distritais portadores de deficiência implica a ilegitimidade passiva do Presidente da República ou do Congresso Nacional para figurarem como autoridades ou órgãos estatais coatores, o que, por conseguinte, afasta a competência desta Corte para a apreciação do mandamus, na forma do art. 102, I, ‘q’, da Constituição da República. 9. Ex positis, reajusto o voto para declarar o mandado de injunção PREJUDICADO, diante da superveniência da Emenda Constitucional 103/2019. Prejudicado o agravo interno interposto pela União” (MI n. 1.613-AgR-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 9.9.2020).



    “COMPETÊNCIA – MANDADO DE INJUNÇÃO – APOSENTADORIA ESPECIAL – SERVIDOR ESTADUAL, DISTRITAL OU MUNICIPAL – EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 103/2019. Ante a atribuição normativa para estabelecer, mediante lei complementar, idade e tempo de contribuição diferenciados visando aposentadoria especial no regime próprio, não cabe ao Supremo julgar mandado de injunção impetrado por servidor de ente federado, voltado a suprir a omissão legislativa – artigo 40, parágrafos 4º-A, 4º-B e 4º-C, da Carta da República” (MI n. 7.318-AgR, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 15.4.2021).



     No mesmo sentido: MI n. 3.301, Relator o Ministro André Mendonça, DJe, 1º.2.2022; MI n. 7.357, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 7.1.2022; MI n. 7.352, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 4.10.2021; MI n. 7.320, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 19.8.2020; MI n. 7.287, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 2.6.2020; MI n. 7.371, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.10.2021; MI n. 7.276, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 28.6.2021; MI n. 7.252, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 12.12.2019; e MI n. 7.098, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 21.2.2020.



    13. Pelo exposto, nego seguimento ao mandado de injunção (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 19 de maio de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora