Tribunal: STF
Processo: ARE 1364841
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-19
Data de publicação: 2022-09-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. REJEIÇÃO. 



    1. Trata-se de embargos de declaração opostos contra decisão monocrática por mim prolatada, cujo teor é o seguinte: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. ORDENAÇÃO URBANA E USO DO SOLO. LEI MUNICIPAL COM OBRIGAÇÕES ESPECÍFICAS EM SEDE DE LICENCIAMENTO DE ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE (ERB): CABIMENTO. ENUNCIADOS Nº 280 E Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    Relatório



    1. Trata-se de agravo contra juízo negativo de admissibilidade de recurso extraordinário protocolado em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim sintetizado:



    APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. AÇÃO INIBITÓRIA. COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA ESTABELECIMENTO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA INSTALAÇÃO DE ESTACÕES DE RÁDIO BASE. Alegação de incompetência legislativa municipal para regular a concessão de licenciamento ambiental que não pode ser acolhida tendo em vista o disposto nos artigos 23, VI e 24, VI, da Constituição e em entendimento do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e do Órgão Especial deste Tribunal. CONHECIMENTO e DESPROVIMENTO do recurso. (e-doc 7, p. 2)



    2. No recurso extraordinário, a recorrente afirma violados os arts. 21, inc. XI, 22, inc. IV, 24, § 4º, 30, inc. II, e 225 da Constituição da República. Aponta a inconstitucionalidade da Lei Complementar municipal nº 002, de 2001, por versar sobre telecomunicações, matéria da competência legislativa privativa da União. Sustenta que a norma local, ao instituir obrigações específicas para o licenciamento de Estações de Rádio Base (ERBs), contrariou os comandos das Leis nº 9.472, de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações) e nº 11.934, de 2009, e da Lei Complementar n° 140, de 2011.



    É o relatório.



    Análise



    3. Sustenta a recorrente que ‘a legislação municipal em tela não pode incidir sobre matéria de telefonia, pois o ente municipal não tem competência para legislar sobre a atividade de telecomunicações, nem mesmo de forma supletiva’ (e-doc 11, p. 6), além do mais, ‘ainda que fosse possível a suplementação pela municipalidade, de normas federais relativas a telecomunicações’ (e-doc 11, p. 6), tem-se a inconstitucionalidade da lei local, considerada a previsão da Lei nº 9.472, de 1997, no que estabelece caber à ANATEL a responsabilidade pelo licenciamento e pela fiscalização da instalação e do funcionamento das Estações de Rádio Base (ERBs).



    4. No caso, assentou o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro não se tratar de norma dispondo sobre telecomunicações ou impondo restrições à instalação e funcionamento de Estações de Rádio Base. Consignou que a discussão é meramente sobre a competência do Município para estipular condições ao licenciamento e à construção de ERBs do ponto de vista do uso e ocupação do solo, considerada a proteção do meio ambiente. Confiram, a esse respeito, os seguintes trechos do acórdão prolatado pelo Tribunal a quo:



    O artigo 23, VI e parágrafo único, da Constituição Federal, estabelece a competência administrativa comum entre os entes federativos para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Outrossim, deve-se atentar para a incumbência determinada ao Poder Público pelo art. 225, §1º, IV, da Constituição Federal, para exigir, na forma da lei, estudo prévio de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.



    Diante desse quadro observa-se que a Constituição Federal distingue a competência para elaborar normas técnicas para concessão e execução de serviços de telecomunicações, da competência para elaborar normas sobre o meio ambiente e exigir a respectiva licença ambiental que, como salientado, é concorrente entre os entres federativos, aí incluído o município. Dessa forma, a exigência de prévio licenciamento ambiental feita pela Municipalidade não pode ser considerada violação à competência da União, pois o Município não se dispôs a legislar sobre telecomunicações, mas, apenas, exigir licença ambiental para a operação de atividade potencialmente poluidora, não demonstrado neste feito a ocorrência ou não de efetivo dano. Raciocínio contrário levaria a que qualquer empresa que explorasse o serviço de telecomunicações, autorizada de acordo com o regulamento setorial expedido pela ANATEL, Agência Reguladora do setor, estaria livre de se submeter às normas ambientais dos demais entes da federação, o que não se mostra razoável.’ (e-doc 7, p. 4 e 5) 



    5. Este Supremo Tribunal Federal reconheceu, em casos semelhantes, a competência dos Municípios para legislar sobre o uso e a ocupação do solo urbano, matéria de interesse local. Para corroborar, destaco, entre muitos precedentes, os seguintes julgados: 



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Estação de Rádio Base (ERB). Alvará. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional, bem como do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.



    (ARE nº 1.210.584-AgR/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Presidente Dias Toffoli, j. 23/08/2019, p. 18/09/2019).



    SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REGULARIZAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIOBASE (ERB). ADEQUAÇÃO AO ORDENAMENTO TERRITORIAL MUNICIPAL. PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. PRECEDENTES. INDEFERIMENTO DE ALVARÁ DE EXECUÇÃO E LICENÇA PARA EDIFICAÇÃO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    (RE nº 1.258.385-AgR-segundo/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, j. 16/06/2020, p. 15/07/2020; grifos acrescidos).



    Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo e Constitucional. 3. Multa administrativa pela instalação irregular de estação rádio base no Município. Lei Municipal 13.756/2004, que dispõe sobre o uso e ocupação do solo. Inexistência de usurpação da competência da União. Precedentes. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem majoração da verba honorária.



    (ARE nº 1.211.022-AgR/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 30/08/2019, p. 05/09/2019; grifos acrescidos)



    6. Assim, para concluir no sentido indicado pela recorrente e divergir do entendimento constante do acórdão impugnado, seria necessário rever a interpretação dada pela instância ordinária à legislação infraconstitucional, inclusive local, aplicada à espécie (Lei Complementar municipal nº 002, de 2001, Leis nº 9.472, de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações - e nº 11.934, de 2009 e Lei Complementar n° 140, de 2011), o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário, bem como o reexame do contexto fático-probatório engendrado nos autos, o que também não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe à discussão eminentemente de direito, em face do óbice erigido pelos enunciados nº 280 e nº 279 da Súmula do STF. Nesse sentido:



    DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR. MUNICÍPIO. LICENCIAMENTO E INSTALAÇÃO. ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE. PRECEDENTES. SÚMULAS 280 E 279/STF. 



    1. A decisão proferida pelo Tribunal de origem está alinhada à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a competência para legislar sobre licenciamento e instalação de Estações de Rádio Base (ERB) é municipal, porque diz respeito ao uso e ocupação do solo urbano, matéria de interesse local. Precedentes. 



    2. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem a respeito da necessidade de prévio licenciamento ambiental para instalação de estações de rádio-base de telefonia celular e equipamentos afins, são imprescindíveis a análise da legislação infraconstitucional local aplicada ao coaso e o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, procedimentos vedados neste momento processual. Incidência das Súmulas 280 e 279/STF.



    (ARE nº 1.239.515-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 04/05/2020, p. 19/05/2020)



    Agravo regimental no agravo de instrumento. Direito Ambiental e Administrativo. Prequestionamento. Ausência. Procedimento destinado à obtenção de licença ambiental para instalação de rádio-base. Indeferimento. Ausência de irregularidade constatada na origem. Legislação infraconstitucional. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes.



    1. Não se admite o recurso extraordinário quando os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF.



     2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF.



     3. Agravo regimental não provido.



    (AI nº 862.566-AgR/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 30/06/2015, p. 17/08/2015).



    Dispositivo



    7. Isto posto, nego provimento ao agravo. Considerando ter havido prévia fixação de honorários advocatícios pela instância de origem, majoro-os em 10% (dez por cento), a título de honorários recursais, em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.” (e-doc. 26; grifos no original).



    2. A embargante alega a ocorrência de omissão na decisão impugnada no tocante à aplicação da recente jurisprudência do Supremo Tribunal, formalizada nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 2.902/SP e nº 3.110/SP, relatadas pelo Ministro Edson Fachin. Insiste ser competência privativa da União dispor sobre o setor de telecomunicações e ressalta não haver, na hipótese, a necessidade de reexame de matéria fática ou de análise de normas infraconstitucionais. Ao final, requer o acolhimento dos declaratórios com efeitos infringentes e, subsidiariamente, pleiteia o sobrestamento do processo para aguardar o julgamento de mérito do Recurso Extraordinário nº 776.594-RG/SP, da relatoria do Ministro Luiz Fux — Tema nº 919 do ementário da Repercussão Geral (e-doc. 27). 



    3. O embargado, nas contrarrazões, aponta não existir omissão na decisão recorrida. Afirma não ter havido, no acórdão recorrido, a apreciação da matéria alusiva à competência do Município para legislar sobre o setor de telecomunicações e noticia ter o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro asseverado a constitucionalidade da lei em questão, por tratar de exigência de prévio licenciamento ambiental para operação de atividade potencialmente poluidora, matéria de interesse local (e-doc. 32).



    É o relatório. 



    Decido.



    4. Apesar dos argumentos expostos pela embargante, não há nenhum vício na decisão impugnada. Como se pode notar, o Tribunal de origem apenas consignou a competência do Município de Guapimirim/RJ para legislar sobre a exigência de prévio licenciamento ambiental de atividades potencialmente causadoras de dano ao meio ambiente, tema de competência comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos dos arts. 23, inc. VI; 30, incs. I e VIII; e 225, § 1º, inc. IV, da Constituição da República. Para melhor elucidar a matéria em discussão nestes autos, colhe-se do acórdão referente ao julgamento dos declaratórios opostos na origem o seguinte trecho:



    “Não há omissão, contradição ou obscuridade, mas, divergência com o entendimento adotado na decisão embargada, que não contrariou a legislação municipal nem as normas constitucionais citadas, que devem ser interpretadas de acordo com os artigos 24, VI e 30, I e VIII, da Carta Política, sendo necessário o estudo prévio de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente causadoras de degradação do meio ambiente. A exigência de prévio licenciamento ambiental pela Municipalidade atende ao entendimento do Órgão Especial deste Tribunal e dos Tribunais Superiores, ementados na decisão agravada.” (e-doc. 9, p. 3; grifos nossos).



    5. Assim, observa-se que a controvérsia constante dos acórdãos recorridos discrepa das questões em debate nas mencionadas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 2.902/SP e nº 3.110/SP, julgadas conjuntamente, e no Tema RG nº 919, em que se discute, respectivamente, a competência legislativa para a estipulação de limites adequados à exposição humana à radiação produzida por antenas transmissoras de telefonia celular e para a instituição de taxa de fiscalização de atividades inerentes ao setor de telecomunicações, conforme se observa nas ementas abaixo:



     “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.



    (ADI nº 3.110/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 04/05/2020, p. 10/06/2020; grifos nossos).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE LICENÇA PARA O FUNCIONAMENTO DAS TORRES E ANTENAS DE TRANSMISSÃO E RECEPÇÃO DE DADOS E VOZ. ESTAÇÕES DE RADIO-BASE (ERB´S). PODER DE POLÍCIA E LIMITES DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA DOS MUNICÍPIOS EM MATÉRIA AFETA ÀS TELECOMUNICAÇÕES. ARTIGOS 22, INCISO IV, E 30, INCISOS I, II, III E VIII, DA CFRB/88. RELEVÂNCIA DO TEMA E TRANSCENDÊNCIA DE INTERESSES. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL.”



    (RE nº 776.594/-RG/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 06/10/2016, p. 20/10/2016; grifos nossos).



    6. Desse modo, ante a divergência entre o tema dos autos e os julgados acima transcritos, não se verifica nenhum vício na decisão embargada, na qual asseverada a incidência dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF, porquanto inviável acatar os argumentos da ora embargante e divergir do entendimento constante dos acórdãos impugnados sem reexaminar os pressupostos fático-probatórios dos autos, bem como a legislação infraconstitucional aplicada à espécie e à suscitada no recurso extraordinário. Nesse sentido são a ementas dos precedentes abaixo, julgados após os paradigmas apontados nestes embargos:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE TORRES DE TELEFONIA. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. CRITÉRIOS E CONDIÇÕES DE INSTALAÇÃO. LEI MUNICIPAL 13.756/2004 E DECRETO 44.944/2004. NECESSIDADE DE REINTERPRETAÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - A edição de legislação sobre assuntos de interesse local, tal como o uso e a ocupação do solo urbano em seu território que abrange a disciplina sobre instalação de torres de telefonia se insere no rol de competência dos municípios. Precedentes. II - A análise dos critérios e condições de instalação, construção e funcionamento de torres de telefonia exige a reapreciação de legislação infraconstitucional. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC.”



    (ARE nº 1.313.346-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j, 22/08/2021, p. 26/11/2021; grifos nossos).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. CONSTRUÇÃO IRREGULAR. DEMOLIÇÃO. DETERMINAÇÃO. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE INSTALAÇÃO DE ANTENAS DE TELEFONIA MÓVEL CELULAR E A RESPEITO DO USO DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. NORMA DE INTERESSE LOCAL. ART. 30, I, II E VIII, DA CF. PRECEDENTES. 1. A controvérsia dos autos, envolvendo a instalação de estação rádio base, cinge-se ao âmbito local (Lei Estadual n° 10.995/2001 e Lei Complementar Municipal n° 1.246/2001) e requer o exame de fatos e provas. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. 2. O aresto recorrido não divergiu da jurisprudência do STF que reconhecera aos municípios a competência para legislar sobre a instalação de antenas de telefonia móvel celular, seja por considerar um assunto de interesse local, seja para disciplinar o uso da ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, I, II e VIII, da Constituição Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.”



    (ARE 1.191.212-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/11/2020, p. 23/11/2020; grifos nossos).



    7. Constata-se, portanto, que as alegações apresentadas pela embargante não demonstram o propósito de sanar omissão, contradição, obscuridade ou erro material na decisão recorrida, deixando de apresentar fundamentos capazes de alterá-la. Pretende ela somente o reexame da matéria de fundo, providência inviável nesta estreita via recursal.



    8. Ante o exposto, rejeito os embargos de declaração.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de setembro de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator