Tribunal: STF
Processo: ARE 1390991
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-16
Data de publicação: 2022-08-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Vol. 22, fl. 2):



    “Ação civil pública - Existência de Plano de Urbanização de Favelas da Municipalidade - Ente federativo que não está cumprindo adequadamente o plano, que já existe há mais de dez anos - Município que deveria se organizar melhor para que haja a efetiva regularização da área - Ausência de intervenção do Judiciário em atividade do Executivo - Defesa de interesses constitucionais relevantes como a vida e saúde dos ocupantes do local, que estão em risco - Necessidade de tomada a providências - Fixação de multa pelo descumprimento das obrigações - Afastamento dos honorários advocatícios - Recurso do Município improvido e do Ministério Público parcialmente provido”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 23, fl. 8), foram rejeitados (Vol. 24).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 26), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MUNICÍPIO DE SÃO PAULO afirma que o acórdão recorrido, ao manter a condenação do ente municipal à implementação de políticas públicas (remoção em curto prazo de centenas de famílias em várias áreas situadas em áreas de risco, sob pena de multa diária), violou os arts. 2º, caput; 6º; e 18, da Constituição Federal. 



    Sustenta que o acórdão prolatado viola o princípio da independência dos Poderes, estabelecido no art. 2.º da Constituição Federal, pois determinou a realização de um Plano de Urbanização que engloba 3 comunidades a toque de caixa, ignorando a discricionariedade do administrador municipal (Vol. 26, fl. 9).



    Pondera que a decisão recorrida gera desarmonia entre os Poderes, vez que acrescentou ao Poder Judiciário, em detrimento do Poder Executivo, atribuição inerente a este. Retirou do Executivo a competência para determinar a conveniência e oportunidade da realização de obras e intervenções, bem como os prazos para realização das mesmas, em conformidade com a lei orçamentária municipal anual e o plano plurianual (Vol. 26, fl. 10).



    Defende que, ainda que se entenda que o Município está vinculado a prestar atendimento habitacional (…) não pode ser compelido a prestar tal auxílio às famílias até que finalizadas as obras no local, pois tal determinação pode onerar o erário e impedir a concessão para famílias que de fato necessitam do benefício (Vol. 26, fl. 15).



    Ressalta, por fim, a razoabilidade das medidas já tomadas pela Municipalidade [apresentação do cronograma do Plano de Ação Jardim Colombo, remoção dos moradores da área de risco muito alto, eleição dos membros do Conselho Gestor do Jardim Colombo e comprovação de monitoramento da área], que conta com um espaço de atuação para decidir como melhor atender às necessidades habitacionais da população - sempre considerando o grande número de potenciais beneficiários (Vol. 26, fl. 17). 



    Em juízo de admissibilidade, o RE foi inadmitido na origem, ao fundamento de que incidem os óbices das Súmulas 636 e 279 do STF (Vol. 28).



    No Agravo, a parte refuta a aplicação dos referidos enunciados à hipótese dos autos, haja vista a desnecessidade de exame de legislação infraconstitucional e de reexame de fatos (Vol. 30).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO contra o MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, visando à implementação do plano de urbanização referente à Comunidade Jardim Colombo, composta aproximadamente por 6000 famílias, vivendo em área de risco.



    O Juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido, para condenar o réu (a) à obrigação de monitorar a área objeto da lide e apresentar cronograma referente à implementação do Plano de Urbanização do Complexo Paraisópolis no prazo de 60 dias, sob pena de multa diária a ser fixada em caso de descumprimento da ordem; e (b) no prazo de 30 dias, a efetuar o cadastramento das edificações e seus ocupantes e a prestar assistência habitacional provisória; a efetuar a imediata remoção dos moradores das áreas previamente indicadas; e a providenciar a inclusão das famílias desalojadas em programas habitacionais de aquisição de moradias (Vol. 19, fl. 5).



    Interposta Apelação, o Tribunal de origem manteve a condenação do Município aos seguintes fundamentos (Vol. 22, fl. 5):



    “Cinge-se a controvérsia em saber se a Municipalidade pode ou não ser obrigada a cumprir o Plano de Urbanização de Favelas, diante do fato de não estar cumprindo adequadamente o estabelecido, em tempo oportuno. 



    [...]



    Não há dúvidas de que o Município deve promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, conforme determina o art. 30, VII da Constituição Federal. 



    Tal competência municipal, em matéria urbanística abrange a ordenação espacial e o controle das construções, devendo a Municipalidade praticar ações destinadas a propiciar à realização da função social da propriedade, de acordo com o art. 148, caput, a Lei Orgânica Municipal. 



    O Município deve avaliar a conformidade das edificações, de acordo com as normas estruturais vigentes (controle técnico-funcional), e com a ordenação espacial (controle urbanístico), controles exercidos por meio da fiscalização, sob pena de imposição de multa, embargo e demolição das construções irregulares e mediante a exigência de prévia aprovação do projeto de edificação. 



    Referidas competências são verdadeiros poderes-deveres, que são impostos à Municipalidade, e que, se inobservados, podem gerar responsabilidade estatal, oponível pela via jurisdicional.



    No caso em apreço, embora a Municipalidade afirme que vem tomando medidas para regularizar o local (o que não se pode negar, posto comprovado nos autos), há de se questionar se a municipalidade deve ser responsabilizada pelo fato de não ter ocorrido, até agora, a regularização total, principalmente das áreas de risco. 



    Evidentemente, mesmo compreendendo-se a complexidade para a efetiva regularização apontada pela Municipalidade, diante da grande extensão do local, não se pode ignorar que a regularização prometida se arrasta há mais de 10 anos, tendo até havido perda de verbas federais, em razão da demora.



    Passados dois anos da audiência de tentativa de acordo, não houve a regularização sequer das áreas de risco. Embora tenham sido realizadas algumas desocupações, não se evitou que novas ocupações viessem a ocorrer na área de risco, o que indica um desperdício tanto de recursos como de tempo, não mostrando a Municipalidade que tem combatido de forma adequada e efetiva o problema. 



    No presente ritmo, a regularização e a desocupação das áreas de risco dificilmente virão a se concretizar, nada justificando tamanha demora, que leva a novas invasões, que não vêm sendo combatidas, dando a sensação de que a Municipalidade não tem se esforçado para sair dessa fase, persistindo o perigo à vida dos moradores do local, e prolongando-se a poluição ambiental. 



    O cumprimento do plano como um todo, inclusive em relação às obras, é necessário para fazer cessar o grave risco aos moradores da área, garantindo tanto o direito à moradia como o direito à dignidade da pessoa humana. Assim, mostrou-se correta a decisão de primeiro grau, que acolheu os pedidos do Ministério Público, determinando que a regularização fosse efetivada. 



    [...]



    Não há a alegada intervenção do Poder Judiciário no Executivo, pois a Municipalidade tem o dever de promover o adequado ordenamento territorial, como já mencionado, mas não está cumprindo o Plano traçado, não fazendo sua parte, de forma adequada, na implementação da política pública que se mostra urgente e necessária tanto para preservar o direito à vida, como o direito à saúde, que são bens indisponíveis, principalmente, no que diz respeito às áreas de risco.



    Assim, em situações excepcionais, o Poder Judiciário não apenas pode, como deve, determinar à Administração Pública que adote medidas para assegurar direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, consoante orientação pacífica dos Tribunais Superiores.



    [...]



    Aliás, o direito à moradia consiste em elemento intrínseco à garantia da dignidade humana, um dos princípios basilares do Estado, além de ser também considerado um direito social, consoante o art. 1º, III, e art. 6º, ambos da Constituição Federal, contemplado, ainda, na Declaração Universal dos Direitos do Homem (art. XXV,). 



    Logo, a intervenção do Judiciário se faz necessária, quando, dentre outras causas, houve a violação do princípio da dignidade da pessoa humana.



    […]” (grifo nosso).



     A jurisprudência desta CORTE é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes a decisão do Poder Judiciário que, excepcionalmente, determina a implementação de políticas públicas quando evidenciada proteção deficiente a direitos fundamentais. Nesse sentido: 



    “AGRAVOS REGIMENTAIS EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. INTERPOSIÇÃO, RESPECTIVAMENTE, EM 17.07.2018 E 31.07.2018. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA. REASSENTAMENTO DE MORADORES. OBRAS DE INFRAESTRUTURA. REPARAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS. RESPONSABILIDADE. OFENSA REFLEXA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. ILEGITIMIDADE PASSIVA. DECRETO ESTADUAL 48.029/2011. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVOS REGIMENTAIS A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, no que concerne à discussão relativa às obrigações de cuidado do proprietário ensejadoras da responsabilidade da FASE e de ilegitimidade do Estado do Rio Grande do Sul, seria necessário o reexame dos fatos e provas dos autos, além da legislação local e infraconstitucional aplicáveis à espécie. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF.



    2. Relativamente ao recurso do Estado Agravante, no que tange à questão de deficiência na prestação jurisdicional, o Plenário desta Corte, ao julgar o AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.8.2010, assentou a repercussão geral do Tema 339 referente à negativa de prestação jurisdicional por ausência de fundamentação e reafirmou a jurisprudência segundo a qual o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão.



    3. Quanto à alegação do Estado do Rio Grande do Sul de ofensa ao art. 2º da Constituição Federal, a jurisprudência desta Corte é harmoniosa no sentido de que o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes.



    4. Agravos regimentais a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1.129.433-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 1º/2/2019)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. JURISPRUDÊNCIA. RECURSO PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 



    1. A jurisprudência desta Corte afirma a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes.



    2. Para dissentir do acórdão recorrido quanto à morosidade do Estado para a execução da política pública, seria imprescindível a análise do material fático-probatório dos autos, procedimento vedado em instância extraordinária. Súmula 279/STF.



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985).



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.123.139-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 12/11/2018)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESLOCAMENTO DE DELEGADOS E SERVIDORES PARA ATENDIMENTO AO PLANTÃO DE 24 HORAS EM DELEGACIA DE MENORES INFRATORES. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I – Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido, seria necessária a reinterpretação da legislação infraconstitucional aplicável ao caso, sendo certo que a ofensa à Constituição seria apenas indireta, bem como o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai o óbice da Súmula 279/STF, inviabilizando o recurso extraordinário. 



    II – Consoante a jurisprudência deste Tribunal, o Poder Judiciário possui legitimidade para, excepcionalmente, determinar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas, quando houver omissão da administração pública, o que não configura violação do princípio da separação dos poderes. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.170.152-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 13/2/2019)



    No caso concreto, o Tribunal de origem, considerando a situação de alto risco em que vivem os moradores do denominado Complexo Paraisópolis, entendeu que a inércia do Município em promover o adequado ordenamento territorial da região fere a dignidade da pessoa humana, o direito social à moradia, o direito à vida e o direito à saúde.



    Saliente-se que o projeto de urbanização da área data de 2005 e até hoje não foi totalmente implementado, conforme informações constantes dos sites oficiais da Prefeitura e do Município de São Paulo, acessadas em 15/8/2022 (https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/noticias/?p=4275; https://www.capital.sp.gov.br/noticia/prefeitura-propoe-investir-recursos-daoperacao-urbana-faria-lima-em-moradias-e-reurbanizacao-da-favela paraisopolis).



    Logo, ao assim decidir, o acórdão recorrido está alinhado à jurisprudência desta CORTE.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 16 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente