Tribunal: STF
Processo: Pet 9698
Classe: Pet
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-03
Data de publicação: 2022-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de petição instaurada a fim de proceder ao cumprimento referente à proteção territorial para a prevenção e combate à COVID-19 nas comunidades quilombolas tal como determinado na ADPF 742 (eDOC 44 dos presentes autos). 



    Após o reconhecimento da omissão protetiva e determinação por este Supremo Tribunal Federal, a União elaborou plano de enfrentamento sobre os quais as partes e a PGR manifestaram-se.



    Em decisões anteriores (eDOC 46 e 74), acolhi alguns requerimentos, havendo a União interposto Agravo Regimental em relação a parcela das determinações, remanescendo sem impugnação o cumprimento das seguintes:



    (i) a implementação de um método de acompanhamento de demandas territoriais das comunidades no canal de comunicação ‘Banner Proteção Quilombola’ (divulgado no sítio eletrônico da FCP), independentemente da fase do processo de certificação das comunidades;



    (ii) a apresentação de documentos relativos às ações informadas no Quadro 12 da Nota Técnica nº 22/2021/CACRQ/DPA/PR;



    (iii) a retomada de trabalhos de conclusão/elaboração de RTID;



    (iv) o esclarecimento, pelo INCRA, dos recursos humanos e materiais, bem como dos critérios de distribuição, para a efetivação dos procedimentos pertinentes aos RTIDs e ao licenciamento ambiental.



    A União manifestou-se sobre essas determinações em eDOC 94, apresentando documentos (eDOC 95 a 103) sobre os quais as requerentes (eDOC 112-113) e a PGR (eDOC 115-116) também se manifestaram. 



    1) Formulário de denúncias



    Inicialmente, em relação ao acompanhamento das demandas territoriais, a União apresentou a Nota Técnica nº 69/2021/CACRQ/DPE/PR (eDOC 95), da Fundação Cultural Palmares, por meio da qual esclarece que o ícone “Proteção Cultural Quilombola” disponibiliza um formulário a ser preenchido pelo noticiante o qual, uma vez preenchido, é convertido em procedimento administrativo no SEI – Sistema Eletrônico de Informações, sendo o número encaminhado para acompanhamento no prazo máximo de 5 (cinco) dias úteis. Referido ícone consta também no sítio eletrônico do INCRA.



    Ainda, segundo a Nota, o procedimento é simples e nenhum formulário é desprezado, constando inclusive a informação de que a notícia pode referir-se a violações territoriais “independente da fase de titulação”, havendo retorno em caso de necessidade de complementação, não sendo necessário um treinamento específico. 



    Sobre as denúncias já realizadas, a FCP afirma que “tem agido o âmbito de sua competência”, mas que algumas demandas, em especial quanto a questões ambientais e ao uso da área, são redirecionadas.



    Afirma, no entanto, não ter meta de cumprimento sobre o tema e que tem levado as informações às comunidades quilombolas por meio de grupos de Whatsapp (eDOC 96).



    Sobre o item, as requerentes afirmam que o ícone encontrava-se com erro, que não houve prova da integração da plataforma entre a FCP e o INCRA e que 



    “as informações apresentadas pela União revelam o não cumprimento à determinação de integração do canal entre as duas Autarquias, ao mesmo tempo em que corroboram a necessidade de que ela seja efetivada. Nesse sentido, das 11 demandas apresentadas no quadro ‘Proteção Territorial’, com exceção dos 3 (três) quilombos titulados que não apresentam conflitos territoriais, todos os demais 08 (oitos) restantes apresentam demandas relacionadas à segurança territorial que tem relação direta com a não titulação do território.” (eDOC 112, p. 7)



    Quanto à impossibilidade de estabelecer metas diante da pluralidade de questões, entendem as requerentes que “a justificativa apresentada pelo ente público é frágil, em contraste com a ordem judicial, expressa quanto à obrigação imposta à União sobre a matéria.”



    As requerentes também anotam que, apesar da facilidade de contato via WhatsApp, esta não pode ser a única ferramenta para divulgar o canal de denúncias.



    As requerentes esperam avançar no diálogo com a União quanto ao ponto.



    Anotam, ainda, que o redirecionamento mencionado entre a página do INCRA e a FCP estaria levando apenas à página daquele, sem indicação do banner para denúncias. 



    Por sua vez, a PGR manifesta-se nos seguintes termos:



    “22. Chamam atenção, no entanto, quatro pontos em relação ao tema. Um, é a informação de que a simplicidade do documento dispensaria treinamento às comunidades quilombolas, nos termos da decisão proferida em 23 de agosto de 2021 (eDOC 74). Dois, a impossibilidade de divulgação das informações pela FCP em razão da alegação de proteção de dados. Três, não previsão de atendimento a situações urgentes de ameaça à integridade territorial quilombola. Quatro, não integração da plataforma com o INCRA.



    (...)



    23. O d. Ministro Fachin determinou explicitamente que a União apresentasse "cronograma de capacitação dessas lideranças e de divulgação do primeiro relatório" (eDOC 74). No entanto, considerou a União dispensável a formação em razão da sua simplicidade. Em suma, não cumpre a determinação.



    24. Quanto à impossibilidade de divulgação das informações pela FCP em razão da alegação de proteção de dados, cabe ressaltar que a sua disponibilização não afeta os preceitos da privacidade e do sigilo, desde que não sejam informados nomes ou documentos identificadores. A visibilidade desses dados é perfeitamente compatível com aqueles de acesso público territoriais já disponíveis.



    25. A visibilidade das informações permite a produção de conhecimento para o enfrentamento e monitoramento da pandemia. O atendimento a essa recomendação assegura os princípios da transparência e do controle social.



    26. O INCRA, a seu turno, ressaltou que inseriu em seu sítio eletrônico (https://www.gov.br/incra/pt-br) o banner que trata da proteção territorial quilombola, em consonância com o estabelecido pela FCP (eDoc 102).



    27. Quanto à comunicação com as comunidades, apresenta a FCP prints de WhatsApp (eDOC 96) que seriam o retorno de diálogos com as comunidades. No entanto, nota-se que são grupos cuja temática aparece como ‘CESTAS’ indicando, inicialmente, não se tratar do tema territorial.



    28. Embora se reconheça a celeridade do contato por meio do WhatsApp, é necessário considerar outras formas de comunicação com as comunidades, pois muitas não possuem acesso à internet.



    29. O tema foi debatido na 10ª Reunião do GT (14 de julho de 2021), em que a CONAQ questionou a viabilidade de se disponibilizar aos denunciantes acesso às informações sobre o status e tramitação das denúncias, através de sistema próprio, disponível no sítio eletrônico da FCP.



    30. Na 11ª Reunião do GT (22 de julho de 2021), representantes da FCP comunicaram a inviabilidade da proposta, em razão da autarquia não possuir equipe de Tecnologia da Informação para viabilizar a demanda. Na Nota Técnica n. 69/2021/CACRQ/DPA/PR (eDOC 95) reitera a afirmação indicando:



    ‘4.4. Outra questão a ser posta, não menos importante, é que a Divisão de Tecnologia da Informação da Fundação Cultural Palmares encontra-se em estado de sucateamento por falta de investimento específico naquela divisão. Esse problema está sendo enfrentado pela atual gestão que busca modernizar, minimamente, as soluções e backup (impedindo ataques sistemáticos de hackers) bem como de equipamentos e redes. Sem a realização de procedimentos de licitação para aquisição de soluções de tecnologias é insustentável pensar em um sistema a ser compartilhado com o Incra para fornecimento de informações entre os órgãos (g.n.) 



    31. Para efetividade do acesso à informação e publicidade, é necessário que a FCP invista em um sistema de comunicação além do WhatsApp capaz de viabilizar às comunidades o acompanhamento das suas denúncias.



    32. Em que pese a Nota Técnica da FCP (eDOC 95) não especificar prazos para o devido encaminhamento dos requerimentos registrados na plataforma, destaco que o prazo de até 5 dias para o encaminhamento de simples mensagem ao requerente apenas para informar do protocolo parece não corresponder às situações de urgência relativas a ameaças à integridade territorial quilombola.



    33. Deve-se atentar que, no caso dos mandados de reintegração de posse, os prazos em geral são muito exíguos, exigindo a atuação imediata dos órgãos competentes para fazer cumprir a decisão do STF de suspensão das ações.



    34. Observa-se também que a falta de instrumentos formais de articulação entre os diversos órgãos afetos à proteção territorial quilombola para atendimento das demandas registradas na plataforma pode tornar inócuo o seu cadastramento, principalmente daquelas urgentes.



    35. Quanto à integração da plataforma com o INCRA, a Nota Técnica n. 69/2021/CACRQ/DPA/PR (eDOC 95) limita-se a citar que o INCRA incorporou em sua página na internet link para o formulário da FCP, tal providência, embora importante, não significa a integração institucional para garantir a ‘defesa dos interesses dos remanescentes das comunidades dos quilombos nas questões surgidas em decorrência da titulação das suas terras’.



    36. Com efeito, a integração pretendida deveria considerar o estabelecimento de fluxo de encaminhamento dos requerimentos cadastrados, assim como o compartilhamento de informações acerca das comunidades quilombolas objeto desses requerimentos.



    37. Destaca-se, por fim, que a União dispõe que dada a pluralidade de matéria e de diversidade de articulação com órgãos públicos ainda não é possível estimar uma meta. Nesse sentido, argumenta no eDOC 95, in verbis: (...)



    38. Toda política pública deve conter metas estabelecidas previamente capazes de monitorar a sua eficiência e eficácia, bem como ter previsto cronograma e orçamento e que seja assegurada a sua ampla publicidade ” (eDOC 116, p.7)



    Sobre o item, as arguentes requerem: “(i) que a União estabeleça a integração do canal e compartilhamento de dados entre o INCRA e a Fundação Cultural Palmares, para melhorar o monitoramento das demandas apresentadas no Banner;”



    No entanto, em consulta do gabinete nesta data, verifica-se que o link constante do sítio eletrônico do INCRA direciona diretamente ao formulário, o qual não parece persistir em modo “erro”. 



    De todo modo, em eDOC 74, determinei que a União apresentasse:



    “um método de acompanhamento das demandas apresentadas pelas comunidades no canal de comunicação de denúncias ‘Banner Proteção Quilombola’, o qual deve contemplar, entre outras providências, o efetivo retorno à comunidade, a integração da plataforma com o INCRA, considerada a atribuição desse órgão para garantir ‘a defesa dos interesses dos remanescentes das comunidades dos quilombos nas questões surgidas em decorrência da titulação das suas terras’. (...) Deve a União, ainda, demonstrar que realizou a comunicação às lideranças das comunidades acerca da existência do link e do formulário e também que apresente o cronograma de capacitação dessas lideranças e de divulgação do primeiro relatório.” 



    Assim, pertinente a preocupação da PGR em relação à efetividade da solução apresentada no tocante ao prazo e à forma de retorno à comunidade, assim como à sua capacitação.



    Não há, entretanto, requerimentos específicos, de forma que determino que a questão seja objeto de deliberação do Grupo de Trabalho a fim de incrementar a solução. A deliberação deve ser comprovada nos autos no prazo de 30 (trinta) dias.



    2) Falta de comprovação das medidas adotadas e previstas



    Quanto aos documentos relativos às ações informadas no Quadro 12 da Nota Técnica nº 22/2021/CACRQ/DPA/PR (eDOC 41) acerca do controle de entrada nos territórios, a União refere-se novamente à Nota Técnica nº 69/2021/CACRQ/DPE/PR (eDOC 95), da Fundação Cultural Palmares, anotando que a Procuradoria Federal Especializada junto à autarquia já realiza mapeamento de processos judiciais que integram o seu relatório de gestão, mas que há riscos na sua publicização total, tendo em vistas os dados pessoais das partes litigantes.



    No tocante à permanência da população quilombola em seus territórios, indica a realização de cursos profissionalizantes online voltados à comunidade, os quais são divulgados por meio de editais publicados em meios oficiais e em redes sociais (eDOC 99, 100). Salienta que a distribuição de cestas básicas também é medida que visa a possibilitar o isolamento social.



    As requerentes, por sua vez, afirmam que:



    “...a garantia do isolamento social comunitário pode abranger, conforme as necessidades de cada situação, medidas de: (i) restrição ao trânsito de terceiros no interior dos territórios das comunidades; (ii) campanha de informação quanto à decisão comunitária de isolamento; (iii) paralisação de obras não essenciais; (iv) condições para viabilizar meios de ensino à distância, como acesso a internet e aparelhos entre outras.



    Ainda no que concerne às medidas de isolamento no contexto da crise sanitária, cumpre destacar que a recente notícia de que novas variantes do Coronavírus podem ser potencialmente mais graves impõe à União a responsabilidade de, em diálogo com as comunidades, conferir tratamento prioritário nesta fase da pandemia às demandas relacionadas à garantia de isolamento social comunitário. 



    Tais medidas devem levar em consideração o debatido em tópico anterior, quanto à existência de canais de denúncia, para que as comunidades possam comunicar a existência de situações de violação às medidas de isolamento social comunitário.” (eDOC 112, p. 9)



    Ainda, em relação aos editais referentes a cursos profissionalizantes, as requerentes afirmam tratarem-se de medidas isoladas e acessórias à proteção determinada e que não observa as características das comunidades envolvidas.



    Por sua vez, a Procuradoria-Geral da República assim se manifesta:



    42. A restrição do acesso público aos dados que permitem o acompanhamento da regulamentação fundiária da população quilombola não encontra fundamento na Lei de Acesso à Informação (LAI) e na Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD).



    43. O acesso público aos dados permite um acompanhamento da sociedade de forma transparente e permite estudos e pesquisas que auxiliam na compreensão da dinâmica do vírus bem como no seu enfrentamento mais assertivo e tempestivo.



    44. Quanto à determinação do Ministro Relator (eDOC 74) de "destinar recursos do orçamento público para tal medida, em vistas da necessidade de garantia de estrutura para que o INCRA e a Fundação Cultural Palmares efetivamente tenham condições de implementação dos referidos objetivos, metas e as ações relacionadas à proteção territorial", há unicamente informação na Nota Informativa nº 4967 do INCRA (eDOC 102).



    45. Na referida Nota, consta que para a elaboração dos RTIDs para os exercícios 2021-2023, já foram ‘descentralizados aproximadamente R$ 80 mil reais, o que correspondente a aproximadamente 40% dos recursos disponíveis para a Ação ‘Reconhecimento e Indenização de Territórios Quilombolas’, que permitirá a conclusão dos processos de titulação e de desintrusão’.



    46. Evidenciando, portanto, que não há previsão orçamentária suficiente para a efetivação da política pública de titulação dos territórios quilombolas, permanecendo pontos já debatidos desde a 8ª Reunião do GT (23 de junho de 2021), quando a representante do Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC) destacou que o “orçamento de R$ 300 mil autorizados para regulamentação fundiária desses territórios é irrisório”. 



    Em relação ao item, as arguentes requerem:



    (ii) que a União apresente as metas, objetivos e mecanismos de monitoramento dos resultados das medidas indicadas no Plano Nacional de Enfrentamento à Covid-19 para a População Quilombola e atribuídas ao INCRA e à FCP;



    (iii) que a União destine recursos do orçamento público para tal medida, em vistas da necessidade de garantia de estrutura para que o INCRA e a Fundação Cultural Palmares efetivamente tenham condições de implementação dos referidos objetivos, metas e ações relacionadas à proteção territorial; 



    Trata-se, no entanto, de questões devolvidas ao Plenário no Agravo Regimental pendente (eDOC 88).



    De todo modo, diante do avanço da pandemia em virtude da variante ômicron é imprescindível que os meios de controle de acesso aos territórios sejam incrementados, razão pela qual determino que a União, no prazo de 15 (quinze) dias, comprove a adoção recente de medidas materiais de proteção territorial, sem prejuízo do debate de outras medidas pelo grupo de trabalho.



    3) Elaboração de Relatórios Técnicos de Identificação e Delimitação - RTIDs e licenciamento ambientais em territórios quilombolas



    Por fim, quanto à retomada de trabalhos de conclusão/elaboração de RTID e o esclarecimento, pelo INCRA, dos recursos humanos e materiais, bem como dos critérios de distribuição, para a efetivação dos procedimentos pertinentes aos RTIDs e ao licenciamento ambiental, a União junta as Informações nº 00047/2021/CGC/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU (eDOC 101), em que consta que houve apenas a suspensão temporária das atividades, as quais já foram retomadas, inclusive com a publicação de 16 RTIDs durante a pandemia. Esclarece que a suspensão teria sido objeto de recomendação do MPF e que, de todo modo, segundo a Nota Informativa nº 4967 do INCRA (eDOC 102), não implicou a priorização de licenciamentos ambientais em detrimento de titulações, por seguirem fluxos administrativos distintos, tendo o INCRA participação pontual naqueles (Nota Técnica Nº 50/2021/CGM/DMS/SEAF/MAPA) sem impacto nas equipes que atuam nestes. Esse fluxo complexo inviabilizaria também a apresentação de cronograma.



    As requerentes, no entanto, insistem que o quadro atual da política de regularização dos territórios quilombolas encontra-se sucateado e paralisado considerando o número de casos pendentes (eDOC 69). Afirmam que o INCRA iniciou, sem consulta às comunidades, procedimento de auditorias em processos administrativos “com o nítido interesse de retardar os trabalhos de titulação” (eDOC 112, p. 12), juntando manifestação da Associação Brasileira de Antropologia (eDOC 113). Quanto à afirmação de impossibilidade de apresentação de cronograma, afirmam:



    “Causa estranheza que a União se comprometa com uma determinada meta de elaboração de RTIDs e, ao mesmo tempo, não apresente, de forma objetiva, cronograma para desenvolvimento de ações que possibilitem atingir a meta estipulada. 



    Ao assim agir a União acaba por atestar que não conta com qualquer mínimo planejamento para fazer frente à demanda, dando ainda mais fundamento à necessidade de, judicialmente, sob pena de multa, compelir a administração a ultimar atos que possam, de forma efetiva, viabilizar o andamento dos processos de titulação. 



    Apesar de informar que pretende elaborar 65 RTIDs até o exercício de 2023, a autarquia silencia sobre a possibilidade de titulação de alguns dos territórios que já se encontram em fase final para emissão de título, onde já se encontra superada a fase de elaboração de RTIDs, mesmo reconhecendo a importância da titulação para a proteção do território.



    Segundo informações apresentadas pela própria Fundação Cultural Palmares, os conflitos acontecem em territórios não titulados. É o que se extrai da planilha apresentada pela Fundação sobre o recebimento de demandas na Plataforma de Monitoramento ‘Proteção Territorial’. É inafastável, portanto, a obrigação da União de promover a titulação dos territórios quilombolas conforme determinação legal, para garantia da proteção territorial efetiva das comunidades quilombolas. Nesse sentido, transcreve-se excerto de Nota apresentada pela Autarquia em que reconhece a relação direta entre a regularização fundiária e a garantia de direitos fundamentais das comunidades....”



    Em relação à atuação meramente pontual do INCRA nos procedimentos de licenciamento:



     “...identificam as Arguentes nesse trecho da manifestação do ente público uma tentativa de eximir-se de sua responsabilidade institucional.



    Trata-se de argumentação desprovida de validade jurídica e que evidencia o descumprimento do comando judicial. 



    A União deve atuar para que sejam dadas garantias às comunidades quilombolas de que os procedimentos de licenciamento não ofendam direitos das comunidades no contexto da pandemia, em especial no que diz respeito i) a medidas de contenção da disseminação da Covid por terceiros e ii) viabilizar que mesmo no contexto de pandemia se assegurem às comunidades afetadas o direito de consulta livre, prévia e informada. 



    Do quadro apresentado nos autos pela União não há informações ou dados quanto ao efetivo respeito ao direito à consulta no contexto da pandemia, assim como a medidas adotadas para conter a disseminação do Coronavírus nos casos de empreendimentos em andamento.”



    Por sua vez, a Procuradoria-Geral da República assim se manifestou:



    “47. Nos eDOCs 94 e 103 informa a União que ‘os trabalhos de campo foram retomados a partir do segundo semestre deste exercício (2021), considerada a ampliação da vacinação dos servidores e em especial às comunidades quilombolas’, bem como terem sido publicados 16 RTIDs entre os anos de 2020 e 2021.



    48. Quanto a essa última informação e sem embargo do reconhecimento do empenho dos servidores do INCRA para a finalização e publicação de 16 RTIDs no período citado, importa considerar que esse número está muito abaixo da média anual de publicação de RTIDs (19 publicações entre 2005 e 2019), revelando forte desaceleração na conclusão desses processos. Observa-se, ainda. que as demais etapas do processo de regularização fundiária quilombola também sofreram forte retração nesse período: foram publicadas apenas 2 portarias de reconhecimento e declaração de limites de territórios quilombolas e um decreto de desapropriação. Causa estranheza neste órgão ministerial atribuir a suspensão das atividades de campo de regularização fundiária à Recomendação n.º 08/2020/6CCR/MPF (eDOCs 94, 102 e 103).



    49. Cumpre destacar que a Recomendação citada está baseada no princípio da precaução aplicado à saúde pública, expedida em maio de 2020, logo após a Organização Mundial de Saúde (OMS) ter declarado, em 30 de janeiro de 2020, situação de Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional em decorrência da pandemia causada pelo novo coronavírus e o Brasil, em 03 de fevereiro de 2020, ter declarado a Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN), por meio da Portaria nº 188/2020 do Ministério da Saúde.



    53. Na manifestação (eDOC 65), o Parquet Federal anexou a Recomendação n. 08/2020/6CCR/MPF, bem como Parecer Técnico n. 24/2021- 6CCR/MPF, que indicava um conjunto de atividades administrativas pendentes no INCRA e na FCP (Tabela 2 – Pendências administrativas Incra e FCP, Territórios Quilombolas, 2003-2020). Em conclusão indicado que após a análise de 161 processos há a possibilidades de atividades administrativas pendentes: 65 RTIDs; 28 Portarias; 47 Decretos; 21 Títulos.



    54. Ademais, ainda na Manifestação anterior (eDOC 65) foi questionada a contradição da suspensão das atividades de campo exclusivamente para os procedimentos de regularização fundiária e permanência localmente das atividades de licenciamento ambiental.



    (...)



    56. Ainda sobre o tema da regularização fundiária, o d. Ministro Fachin determinou que o INCRA apresentasse esclarecimentos acerca dos recursos humanos e materiais para a efetivação dos procedimentos pertinentes aos RTIDs e ao licenciamento ambiental.



    57. Na 8ª Reunião do GT (23 de junho de 2021), o tema foi trazido à baila, com o INCRA argumentando as dificuldades decorrentes do reduzido quadro de servidores e a redução orçamentária.



    58. Na Nota Informativa nº 4967 (eDOC 102), o INCRA não traz informações sobre o tema, que permanece sem cumprimento. ”



    Sobre o item, as arguentes requerem:



    “(iv) que a União apresente nos autos, sob pena de multa diária, cronograma de ações para viabilizar a tramitação dos processos administrativos de titulação dos territórios quilombolas;



    v) que a União justifique nos autos, assim como nas reuniões dos grupos de trabalho, os fundamentos que levaram à abertura de procedimentos de auditoria nos processos de titulação de territórios quilombolas, relacionando tais medidas com a paralisação dos processos de titulação, na forma denunciada pela Associação brasileira de Antropologia.”



    O primeiro requerimento, no entanto, tal como em relação ao item anterior, encontra-se devolvido ao Plenário no Agravo Regimental (eDOC 88). A determinação não impugnada referia-se apenas a esclarecimentos. 



    Em relação ao segundo requerimento, trata-se de medida que excede a determinação do título colegiado. De todo modo, considerando o documento apresentado (eDOC 113), cientifique-se a Procuradoria-Geral da República, a fim de que adote as providências que entender cabíveis em relação aos fatos ali noticiados.



    No mais, intime-se a União para, no prazo de 15 (quinze) dias, manifestar-se sobre as contradições apontadas pelas arguentess e pela PGR.



    Publique-se. Intimem-se.



    Brasília, 3 de fevereiro de 2022



Ministro Edson Fachin



Relator



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