Tribunal: STF
Processo: RE 1400161
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-14
Data de publicação: 2022-12-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado (eDOC 189, p. 1):



    “ADVOGADOS PÚBLICOS – MUNICÍPIO DE JARAGUÁ DO SUL – CONTROLE DE PONTO – VALIDADE. A advocacia é atividade essencial, uma prerrogativa da cidadania, Nem por isso, porém, há razão para tratar os advogados públicos, que antes de tudo são servidores, como uma categoria escoteira, alheia aos deveres que são próprios de todos e, especialmente, não trazem nenhuma (nenhuma!) ofensa à liberdade funcional. Pode-se exercer com perfeição ética a profissão na repartição e em horários previamente delimitados. Sentimento republicano que não permite casuísmo, cabendo a cada unidade federativa fixar autonomamente a forma de controle de trabalho de seus funcionários; aliás, não fosse assim, seria o caso de ser defendido que nem sequer os advogados privados estariam submetidos a comparecer às sedes de seus empregadores. Só que a tese só surge ante a Administração, como se ali não houvesse espaço para um isonômico rigor na frequência ao labor. Recurso desprovido.”



    Os embargos de declaração foram desprovidos (eDOC 221).



    No recurso especial convertido em extraordinário, aponta-se violação aos arts. 2º, 3º, §1º, 7º, I e 31, §1º da Lei n.º 8.906/1994; ao art. 1º da Lei n.º 12.016/2009; e aos arts. 489, §1º, VI, 926 e 927, §4º do CPC.



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 242, p. 8):



     “ (...) o controle de ponto é incompatível com a advocacia pública, visto que manifestamente prejudicial às características e prerrogativas relativas à singularidade do ofício, à liberdade profissional e à independência na atuação dos advogados públicos, pelo que contraria frontalmente a disposição dos arts. 2º, §1º, 7º, I e 31, §1º da Lei n.º 8.906/1994. ”



    Acrescenta-se, ainda, que (eDOC 242, p. 8):



    “(...) até a prolação do acórdão recorrido, todos os casos (todos, sem exceção!) julgados pelo TJSC que versavam sobre essa matéria tiveram idêntico resultado, qual seja o reconhecimento da incompatibilidade do controle de ponto com a natureza da atividade da advocacia pública. As decisões eram unânimes neste sentido, tendo o posicionamento já sido corroborada por todas as cinco câmaras de direito público.”



     O Tribunal de origem admitiu o recurso (eDOC 275).



    O Superior Tribunal de Justiça, concluindo que “a insurgência veiculada pela Associação autora, nas razões de seu especial apelo, dá conta de que o acórdão estadual recorrido, em última análise, no que referendou a imposição do controle de ponto dos Procuradores Municipais, julgou válida a legislação municipal de Jaraguá do Sul contestada em face de lei federal (Estatuto da Advocacia), em arranjo que faz atrair a competência recursal do Supremo Tribunal Federal”, determinou a intimação do recorrente para que se manifestasse sobre o tema constitucional, com a demonstração de sua repercussão geral (eDOC 301).



    A parte recorrente apresentou petição arguindo que (eDOC 306, p. 11):



    “o mecanismo de aferição de cumprimento de jornada por sistema de ponto, entretanto, que, inegavelmente, é incompatível com todos os preceitos constitucionais aqui invocados, foi declarado válido pelo acórdão recorrido, o qual, negligenciando/desprezando as características e prerrogativas relativas à singularidade/essencialidade do ofício, ao controle de legalidade, à liberdade profissional, à independência na atuação dos advogados públicos, violou frontalmente os arts. 5º, XIII, 37, 70, 131, 132 e 133”.



    Aduziu ainda que (eDOC 306, p 13):



    “ao concluir pela legalidade do controle de jornada pelo sistema de ponto, o fez com base em lei local, qual seja a Lei Complementar Municipal n.º 154/2014 (Estatuto dos Servidores Municipais), mais especificamente o seu art. 23, que, na interpretação – equivocada – daquele Relator, submete os Procuradores Municipais ao controle rígido e burocrático pelo sistema de ponto para fins de aferição quanto ao cumprimento da sua jornada de trabalho, conforme regulamento expedido pelo Chefe do Executivo (Decreto Municipal n.º 12.877/2019)”. 



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo desprovimento do recurso extraordinário, em parecer ementado conforme segue (eDOC 319, p. 1):



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PROCURADORIA MUNICIPAL. ADVOCACIA PÚBLICA. CONTROLE ELETRÔNICO DO TEMPO DE TRABALHO. ALEGADA AFRONTA AOS ARTS. 5, XIII, 37, 70, 131, 132 E 133 DA CF. AUÊNCIA DE RESERVA LEGAL PARA A MATÉRIA. LEI MUNICIPAL REGULAMENTADA POR DECRETO MUNICIPAL. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA AO TEXTO CONSTITUCIONAL. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar. 



    O Tribunal a quo, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 190, pp. 7/15):



    “Essa situação, entretanto, espero deixar claro aqui, não tem nenhum (nenhum!) comprometimento ante a exigência de uma consequência estatutária usual: há relação de trabalho entre Poder Público e qualquer servidor (advogados não são uma categoria escoteira, um espectro na repartição). Umas das derivações evidentes é que se associa o pagamento dos vencimentos ao vero trabalho. Há jornadas a serem cumpridas. Não há demérito algum em sublinhar esse sinalagma. Se contadores, garis, médicos, bibliotecários, recepcionistas e assim indefinidamente devem obediência a uma jornada, revelando materialmente que seu tempo está, na repartição (na repartição!), à disposição da Fazenda Pública, não detecto nenhuma razão, repito, para retirar dos advogados a mesma atenção. 



    Haverá casos, são poucos, que são mesmo incompatíveis com esse controle. Um trabalhador contratado para atividades apenas externas, imagine-se que em viagens perenes, não terá como ter controle rígido. Alguém que tenha posição de chefia pode ficar dispensado do mesmo encargo - mas antes porque se espera dele que trabalhe até mais do que os comandados e bem por isso nem pode reclamar pagamento por horas extras.



     Isso tudo ganha ainda maior relevo quando se está diante de função exercida sob vínculo público, em que legalidade, moralidade, transparência e controle da sociedade se constituem elementos que exigem um tratamento formal e normatizado especialmente guindado. 



    "Naturalmente, como os advogados em geral, os Procuradores dos Estados gozam da isenção técnica necessária ao exercício livre da sua elevada função. Garante-se mesmo o direito de se recusarem a defender certa pretensão em algumas hipóteses. Mas isso não lhes confere, em caráter geral, a independência funcional típica de quem deve contas apenas ao direito e à própria consciência quanto às providências que toma (a Magistratura e o Ministério Público)" (ADI 1.246/PR, rel. Min. Roberto Barroo) - é o resumo oportuno.



    4 . A Lei 8.906/94, nessa linha, traça em âmbito nacional as diretrizes da advocacia, cuidando do que a CF traz com eficácia limitada. Ao mesmo tempo em que consagra prerrogativas e aos advogados aporta status de inviolabilidade por seus atos e manifestações, demarca: Art. 1º. (...) § 3º No exercício da profissão, o advogado é inviolável por seus atos e manifestações, nos limites desta lei. Art. 3º (...). § 1º Exercem atividade de advocacia, sujeitando-se ao regime desta lei, além do regime próprio a que se subordinem, os integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de administração indireta e fundacional. Quer dizer, sem se retirar do advogado autonomia e liberdade no exercício de seus misteres (predicados que lhes são característicos: art. 7º, I e art. 31, § 1º), estão, como todos, submetidos a diversos regramentos, fazendo esse relevante papel, no âmbito local, o regime próprio das correspondentes Procuradorias. 



    5 . No Município de Jaraguá do Sul, a Lei Complementar 187/2017 é que organiza sua Procuradoria-Geral, estando em conformidade com a Lei Orgânica (arts. 84 e 85). A partir daí surge a primeira polêmica: houve ofensa à reserva legal ao se estabelecer, mediante Decreto (12.877/2019), controle de jornada de trabalho dos advogados? A resposta é negativa, em que pese às demais interpretações que têm sido apresentadas.. Referido Decreto, dentre outros objetivos, se presta a regulamentar a Lei 7.885/2019, a qual "Dispõe Sobre a Reorganização do Fundo de Reaparelhamento e Modernização da Procuradoria-Geral do Município, Atribui aos Procuradores Municipais o Rateio dos Honorários de Sucumbência". É dizer, a regra não existe para impor limites ou inviabilizar a livre atividade profissional, mas antes tem função de abordar a forma como os advogados públicos perceberão seus honorários. 



    Há, de fato, imposição (na mencionada Lei 7.885/2019) de registro eletrônico de ponto como condicionante ao pagamento (art. 4º), mas o que existe ali é mero regramento do que para o Poder Público era apenas uma faculdade (o repasse dos honorários sucumbenciais de sua titularidade aos procuradores municipais)



    (...)



    Dito de outro modo, não há na referida regra (refiro-me ao aludido art. 4º da Lei 7.885/2019) um sentido apriorístico de cuidar do regime jurídico dos procuradores, mas somente o trato normativo relacionado ao destino de verbas públicas. 



    Seja como for, o Decreto criticado vai além daquela mera condicionante do art. 4º – impondo uma série de deveres relacionados ao expediente administrativo, como afirma a impetrante – e sob essa perspectiva é analisado, até porque, a rigor, a recorrente nem sequer traz questionamentos maiores no que pertine à Lei 7.885/2019 (ela "não é objeto do mandamus", foi dito nas razões recursais).



    6 . O regime especial a que estão submetidos os procuradores prevê, em casos omissos, que haverá aplicação subsidiária:



     Art. 120 Aplicam-se aos Procuradores Municipais o regime jurídico desta Lei Complementar, ressalvada, em caso de omissão, a aplicação subsidiária do Estatuto dos Servidores Públicos Municipais e do Plano de Cargos e Salários. Não é possível, claro, que tal integração normativa resulte em restrições ou incompatibilidades com a disciplina especial (p. único), mas de antemão a perspectiva de adoção subsidiária em si não pode ser descartada. 



    Dito isso, percebe-se claramente que ao cuidar do controle de jornada o Chefe do Executivo nada mais fez do que incorporar a disciplina existente no Estatuto dos Servidores locais: 



    Art. 23. Os servidores cumprirão jornada de trabalho fixada em razão das atribuições inerentes aos respectivos cargos, respeitada a duração máxima do trabalho semanal de 40 (quarenta) horas e de 08 (oito) horas diárias, salvo no caso do regime de compensação de jornada de trabalho por intermédio do banco de horas, conforme disposto nos artigos 100-A, 100-B, facultada a alteração de carga horária conforme lei específica. 



    § 1º Além do cumprimento do estabelecido neste artigo, o exercício de cargo em comissão e de função gratificada exigirá de seu ocupante integral dedicação ao serviço, podendo ser convocado sempre que houver interesse da Administração.



     § 2º A jornada de trabalho nas repartições públicas municipais será fixada por ato do Chefe de Poder e dos Dirigentes Superiores das Autarquias e Fundações Públicas. 



    Vale, nesse passo, lembrar o que foi estabelecido pelo Decreto 12.877/2019, já em sua versão atual (haja vista as modificações recentemente efetuadas pelo Decreto 13.936/2020), quanto ao contestado controle de jornada:



     (...)



    Como se pode perceber, não se cuida de regra que esteja restringindo o exercício da atividade profissional ou mesmo trazendo incompatibilidade com o regime próprio dos advogados fazendários. Não há ofensa à liberdade – seja sob o ponto de vista individual, seja sob a ótica do labor intelectual destacado. O que existe, estimo, é a busca por tratamento uniforme daqueles que estão vinculados diretamente à Administração (uma questão que antes está para a igualdade no tratamento entre aqueles que sob o regime público estão atrelados), o que torna possível aquela adoção subsidiária antes estudada (haja vista que não se "restringe" direito algum previsto no regime jurídico dos procuradores, apenas se promove ajuste simplório à luz do permissivo legal). Pode-se, realmente, pretender adaptações à realidade das especificidades do cargo (a igualdade material invocada pela impetrante), mas meramente afastar do Poder Público esse módico controle foge do racional. 



    Veja-se, inclusive, que, a própria Lei Orgânica do Município de Jaraguá do Sul permite ao Prefeito que discipline os horários de funcionamento de seus órgãos, ideia que vem por simetria da Constituição Federal (art. 84, VI) e que pode surtir efeitos quanto a todas as repartições vinculadas à municipalidade. Quanto ao aspecto, a propósito, em decisão recente o Supremo Tribunal Federal ratificou sua interpretação no sentido de que os procuradores estão mesmo sujeitos à hierarquia administrativa:



      AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, PARÁGRAFO ÚNICO; 2º, VI E XI; E 65, VI E VIII, DA LEI COMPLEMENTAR 111/2002 DO ESTADO DO MATO GROSSO. EXTENSÃO DOS PRINCÍPIOS INSTITUCIONAIS E DAS PRERROGATIVAS FUNCIONAIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DA DEFENSORIA PÚBLICA ÀS PROCURADORIAS DE ESTADO. IMPOSSIBILIDADE. ÓRGÃOS SUBMETIDOS AO PRINCÍPIO HIERÁRQUICO QUE INTEGRAM OS RESPECTIVOS PODERES EXECUTIVOS. (...) 1. Os princípios institucionais e as prerrogativas funcionais do Ministério Público e da Defensoria Pública não podem ser estendidos às Procuradorias de Estado, porquanto as atribuições dos procuradores de estado – sujeitos que estão à hierarquia administrativa – não guardam pertinência com as funções conferidas aos membros daquelas outras instituições. Precedentes: ADI 217, Rel. Min. Ilmar Galvão, Plenário, DJ de 13/9/2002; ADI 291, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJe de 10/9/2010. 2. As Procuradorias de Estado, por integrarem os respectivos Poderes Executivos, não gozam de autonomia funcional, administrativa ou financeira, uma vez que a administração direta é una e não comporta a criação de distinções entre órgãos em hipóteses não contempladas explícita ou implicitamente pela Constituição Federal. Precedente: ADI 291, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJe de 10/9/2010. (...) (ADI 5029/MT, rel. Min. Luiz Fux) 



    Dito de outro modo, tenho que o Decreto expedido pelo Prefeito do Município de Jaraguá do Sul não se excedeu no que diz respeito à regularidade formal, ou seja, não vejo o vício (reserva de lei) invocado. 



    7. Enfatizo, nessa linha, que tampouco identifico no controle de jornada – esse prosaico registro de frequência estabelecido na localidade, algo que extrapole as prerrogativas da advocacia. Não há, insisto, vilipêndio a algum direito dos advogados. Melhor, em face da inata responsabilidade e do liame público adjacente, exige-se conduta, pode-se dizer, trivial e que em última análise vem em benefício dos próprios profissionais – os quais certamente são os mais interessados em não deixar lastro de incorreção no exercício do cargo –, não existindo agravo que reflita na atividade final desempenhada. Noutros termos, mantém-se a independência e a liberdade genuínas da função intelectual, respeitando-se o disposto no EOAB, pois o registro de ponto e seu controle não trazem qualquer tipo de sequela ao desempenho técnico-funcional (sendo algo inerente ao serviço público). 



    É o que melhor registrou, como de praxe, a Juíza de Direito Candida Inês Zoellner Brugnoli: "o agir de forma livre e independente não diz respeito a controle de jornada de trabalho, seja de qual forma for, mas sim no exercício da livre convicção sobre cada caso, em aceitar ou rejeitar demandas apresentadas por seus clientes, e de exercer, da forma que entender mais adequada, a defesa dos interesses de quem esteja representando". 



    Aliás, pode-se dizer que quanto aos procuradores, diversamente dos demais servidores locais, a obrigação estabelecida no aludido Decreto se constitui algo que se aproxima de um ato antes formal. O advogado deve registrar o início e o fim de sua jornada, além evidentemente de saídas pertinentes ao intervalo. Não é necessária "autorização" para que o profissional realize diligência pertinente aos seu múnus – há óbvia liberdade para que, por exemplo, vá ao Fórum quando necessário – e nestes casos tampouco precisará promover registro de ponto. O controle direto é feito pelo próprio advogado. Aliás, caso encerre externamente seu expediente, há inclusive previsão de que a anotação da jornada seja ajustada. Se chegar tardiamente em face de compromisso funcional, bastará justificar (uma praxe). Só há exigência de assentamento se a saída for destinada a assuntos particulares e ainda assim poderá ser feita compensação do horário ou mesmo ser abonada.



     Não fosse só, existe a possibilidade de o Procurador-Geral editar ato com procedimentos especiais a fim de ser feita adequação à realidade de cada setor. O que não se pode, claro, é simplesmente se dispensar do registro se o Poder Público legitimamente optou por exigir a módica prática. 



    Como reforço, tenho que as inovações havidas ao longo do feito até amenizam o procedimento que a acionante trata como árduo (se antes já não via como um exigência excessiva, agora as mitigações efetuadas permitem concluir que ao menos extravagantes não podem ser mais consideradas).”



    Verifico que o acórdão recorrido está em dissonância com a disciplina constitucional da advocacia com função essencial à justiça do art. 133 da CRFB. 



    O Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, que disciplina tal artigo, em seu art. 7º, I, dispõe sobre o direito do advogado de exercer suas funções com liberdade em todo o território nacional. In verbis:



    Art. 7º São direitos do advogado:



    I - exercer, com liberdade, a profissão em todo o território nacional;



    É necessário esclarecer que liberdade inscrita no dispositivo inclui independência e flexibilidade na atuação funcional, além dos limites físicos do ambiente de trabalho, compreendendo compromissos externos, exercício em horários além da jornada, feriados e fins de semana para que sejam atendidos os prazos processuais.



    Tais prerrogativas se estendem aos integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de administração indireta e fundacional. 



    Sendo assim, aplicam-se integralmente ao procurador público, eis que está amparado pelo referido diploma.



    Além disso, cabe ressaltar o teor da súmula nº 9 do Conselho Federal da OAB que estabelece: O controle de ponto é incompatível com as atividades de Advogado Público, cuja atividade intelectual exige flexibilização de horário.



    Dito isso, inegável é a incompatibilidade de controle de ponto de cumprimento da jornada regular dos advogados públicos ante a natureza de trabalho que compõe a profissão pela liberdade de atuação e flexibilidade de horários, inerentes à profissão.



     Ainda nesse sentido, o Decreto Municipal nº 12.877/2019, ao regulamentar a jornada de trabalho dos procuradores, extrapolou o poder regulamentar ao impor obrigação não prevista de forma expressa na lei.



    O legislador municipal, embora tenha atribuído ao Chefe do Poder Executivo a prerrogativa de regulamentar a duração da jornada de trabalho, não estendeu à referida forma de controle relativamente aos advogados públicos, cuja atividade é em princípio incompatível com a metodologia do controle de frequência. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso para afastar o controle da jornada de trabalho dos Procuradores do Município de Jaraguá do Sul por meio de cartão ponto ou ponto eletrônico, sem prejuízo dos seus vencimentos, nos termos do art. 932, V, c, do CPC e do art. 21, § 2º, do RISTF, concedendo, de consequência, a segurança como pleiteada pela Impetrante na origem.



    Sem honorários, por se tratar de mandado de segurança (Súmula 512/STF e art. 25 da Lei 12.016/2009).



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de dezembro de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente