Tribunal: STF
Processo: MS 38627
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-14
Data de publicação: 2022-08-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TCU. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇÃO DE MULTA. LUSTRO PRESCRICIONAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873, DE 1999. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO PELA CITAÇÃO E POR ATOS INEQUÍVOCOS QUE IMPORTARAM NA APURAÇÃO DO FATO. POSSIBILIDADE. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.



 



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Harrisson Benedito Ribeiro em face de ato praticado pelo Tribunal de Contas da União nos autos do Processo TC nº 000.006/2017-3, consistente na prolação do Acórdão nº 459/2022 – TCU – Plenário, que julgou irregulares as contas prestadas pelo impetrante e lhe imputou multa e ressarcimento junto ao Fundo Nacional de Saúde. 



    2. O impetrante sustenta ter sido Prefeito do Município de Santo Antônio do Leverger/MT nos anos de 2009, 2010 e 2011. Afirma que, diante de irregularidades iniciadas em mandatos de gestores anteriores, o Tribunal de Contas da União procedeu à abertura da Tomada de Contas Especial nº 000.006/2017-3, instaurada em razão da falta de comprovação da boa e regular aplicação dos recursos repassados ao referido Município, na modalidade fundo a fundo, à conta dos Programas de Atenção Básica em Saúde dos Povos Indígenas (IAB-PI), no período entre agosto de 2005 e setembro de 2009. 



    3. Afirma que lhe foi imputada a responsabilidade pelo pagamento de valores referentes ao período de março de 2009 a setembro de 2009, além de multa, em acórdão lavrado no ano de 2022, pelo TCU.



     



    4. Sustenta que, “desde 2008, a Administração Pública já detinha conhecimento de irregularidades, quedando-se inerte para tomar as medidas necessárias contra os então responsáveis, mas acabou incidindo na inércia, restando reavivada a busca por culpados, somente por ordem expressa do item 1.8.2 do Acórdão n° 5363/2014-TCU-2ª Câmara, TCU, o que somente se iniciou (ato investigativo) em 2015, isto é, após o lustro prescricional” (e-doc. 1, p. 4). 



    5. Prossegue afirmando que, “mesmo já tendo conhecimento de possível irregularidade na aplicação das verbas, a entidade se quedou omissa de 2009 a 2015, somente voltando a agir através do grupo de trabalho instituído pela portaria 54/2015, por ordem do acórdão do TCU”. Defende que “transcorreu o lustro prescricional no presente caso para apuração de eventuais irregularidades decorrentes da alegada malversação de uso de dinheiro público” (e-doc. 1, p. 4).



     



    6. Narra que, “em relação ao Impetrante, Sr. Harrisson Benedito, somente o período compreendido entre 27/2/2009 a 31/12/2010 lhe seria afeto, sendo que os períodos anteriores não trazem nenhuma correlação ao Recorrente, considerando que somente fora nomeado como Prefeito da municipalidade posteriormente ao Relatório de Demandas Especiais nº 00212.000419/2009-12, não lhe aplicando o marco interruptivo” (e-doc. 1, p. 4). 



    7. Postula a aplicação ao caso do prazo prescricional quinquenal estabelecido na Lei nº 9.873, de 1999, e alega, como única tese, a consumação da prescrição. 



    8. Pede a concessão de medida liminar para suspender a tramitação da Tomada de Contas Especial nº 000.006/2017-3. Ao fim, pleiteia a concessão da segurança para reconhecer a ocorrência da prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva relativas à atuação do TCU.



    9. Na decisão contida no e-doc. 18, determinei que o impetrante providenciasse o recolhimento das custas processuais e juntasse aos autos tabela demonstrativa dos marcos utilizados na contagem e interrupção do prazo prescricional, o que foi atendido nos e-docs. 19 e 20. Outrossim, determinei a notificação da autoridade coatora para que prestasse informações, as quais foram prestadas e aportaram a estes autos nos e-docs. 35 e 36. 



    10. A União requereu seu ingresso no feito em petição contida no e-doc. 33.



    11. Considero saneado o feito e pronto para julgamento. Dispenso o parecer ministerial, por se tratar de matéria conhecida do Plenário desta Corte (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    12. A tese autoral consiste na consumação da prescrição quinquenal da pretensão ressarcitória e punitiva em relação à atuação do Tribunal de Contas da União.



    13. A partir do exame das informações prestadas pela autoridade coatora e dos documentos contidos no caderno processual em cotejo com a jurisprudência atual desta Corte, entendo que a pretensão não merece prosperar. 



    14. No que tange à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, o Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento do Tema nº 899 do ementário da Repercussão Geral, nos autos do RE nº 636.886-RG/AL, Relator o eminente Ministro Alexandre de Moraes, em acórdão publicado em 24/06/2020, ocasião em que revisitou os Temas RG nº 666 e nº 897 e assentou o seguinte:



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado. 2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública. 3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. 4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal). 5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.” 



    (RE nº 636.886-RG/AL, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 20/04/2020, p. 24/06/2020; grifos nossos).



    15. Destaco que, em julgamento ocorrido em Sessão Virtual de 23/08/2021, p. 08/09/2021, esta Suprema Corte rejeitou os embargos de declaração opostos pela União, que pretendia a modulação dos efeitos dessa decisão, bem como prestou esclarecimentos a respeito da extensão dos efeitos da tese firmada em relação à fase administrativa da apuração do débito, destacando o eminente Relator que “nenhuma consideração houve acerca do prazo para constituição do título executivo, até porque esse não era o objeto da questão cuja repercussão geral foi reconhecida no Tema 899, que ficou adstrito, como sobejamente já apontado, à fase posterior à formação do título”.



    16. Não obstante, este Supremo Tribunal Federal, em julgados de ambas as Turmas, assentou que, na fase administrativa, aplica-se o prazo quinquenal, previsto pelo art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999, como se depreende dos seguintes julgados: 



    “Ementa: Direito Processual Civil. Embargos de Declaração em Mandado de Segurança. Inexistência dos Vícios Autorizadores. 1. Não há obscuridade, contradição, omissão ou erro material no acórdão questionado, o que afasta a presença dos pressupostos de embargabilidade, conforme o art. 1.022 do CPC. 2. Mandado de segurança impetrado por associação beneficente de direito privado condenada a ressarcir danos causados à União por irregularidades no uso de verbas federais. 3. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Embora se trate, aqui, de pretensão de ressarcimento ao erário, e não de imposição de sanções, a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. No caso concreto, ocorreram diversos fatos interruptivos do lapso prescricional, que impedem o seu reconhecimento. 4. O reconhecimento da ocorrência de prescrição pressupõe a identificação de período de inércia, imputável ao órgão processante, que seja superior ao prazo prescricional assinado em lei. No caso, o relatório final da tomada de contas no Ministério do Trabalho e Emprego foi proferido em 10.04.2013, menos de 5 (cinco) anos depois da apresentação de defesa administrativa, o que ocorreu em 16.05.2008. De modo que não houve prescrição. 5. Inocorrência de prescrição intercorrente, na forma do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, seja porque o prazo prescricional é de 5 (cinco) anos, conforme afirmado pela Primeira Turma no acórdão embargado, seja em razão da ausência nos autos de cópia integral do processo de tomada de contas especial. Pelos documentos juntados aos autos, não é possível afirmar que, entre 2008 e 2013, o processo administrativo tenha permanecido paralisado, uma vez que há um lapso de 67 páginas não juntadas pela impetrante. 6. Ainda que a parte embargante discorde das conclusões alcançadas pelo Tribunal, não pode pretender revê-las por meio de embargos de declaração. A via recursal adotada não se mostra adequada para, a pretexto de correção de inexistentes vícios internos do acórdão proferido, postular a renovação de julgamento que transcorreu de maneira hígida e regular. Precedentes. 7. Embargos de declaração rejeitados.”



    (MS nº 36.780-ED/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 04/04/2022, p. 20/04/2022; grifos nossos). 



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União é regulada integralmente pela Lei 9.873/1999. II – A aplicabilidade de sanções administrativas pelo TCU sofre os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei, ressalvada a possibilidade de o Poder Público buscar, na esfera judicial, o ressarcimento de valores decorrentes de ilegalidade de despesa ou de irregularidade de contas. III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS nº 36.054-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 09/11/2021,p. 13/12/2021; grifos nossos).



    17. Nesse mesmo sentido, aponto as seguintes decisões monocráticas: MS nº 37.926-MC/DF, Rel. Min. Nunes Marques, j. 28/06/2021, p. 29/06/2021, e MS nº 36.750/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 08/09/2021, p. 09/09/2021.



    18. Em conclusão, tenho que a jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Federal aponta que a prescrição da pretensão punitiva, assim como a da pretensão ressarcitória do dano ao erário, relativamente à fase constitutiva do título executivo, ocorre no prazo de 5 (cinco) anos, nos termos da Lei nº 9.873, de 1999.



    19. Passo, agora, a analisar as informações enviadas pelo Tribunal de Contas da União (e-doc. 36), relativas ao presente caso, para apreciá-las segundo a jurisprudência desta Suprema Corte. Eis a transcrição:



    “42. Os fatos ilícitos ocorreram nos anos de 2006 a 2009. 



    43. No entanto, no período de 16 a 27/11/2009, a Controladoria-Geral da União (CGU) lavrou o Relatório de Demandas Especiais nº 00212.000419/2009-12 (peça 1, p. 44-101) [doc. 01] relatando possíveis irregularidades que resultaram em dano ao erário acerca da gestão de recursos da Atenção Básica em Saúde dos Povos Indígenas pelo município de Santo Antônio do Leverger/MT, no montante de R$ 1.556.319,41. 



    44. Trata-se, portanto, de causa interruptiva da prescrição, nos termos do 2º, inciso II, da Lei 9.873/1999 (“II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”). 



    45. Na Sessão da Segunda Câmara de 07.10.2014, o TCU prolatou o Acórdão nº 5363/2014-2ª Câmara, da relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti [doc. 02], por meio do qual determinou ao Ministério da Saúde, por meio das Secretarias Especial de Saúde Indígena - Sesai e de Atenção à Saúde – SAS, que, no prazo de 30 (trinta) dias, se ainda não o tiverem feito, tomem as providências necessárias ao esgotamento das medidas administrativas internas cabíveis, ou, caso estas não logrem êxito, instaurem, se ainda não o tiverem feito, tomada de contas especial para apuração dos fatos, quantificação do dano e identificação dos responsáveis pelos prejuízos advindos das falhas nas ações de promoção, vigilância, proteção e recuperação da saúde indígena no município de Santo Antônio do Leverger/MT, consubstanciadas nos fatos apontados pela Controladoria Geral da União no Relatório de Demandas Especiais 00212000419/2009-12. 



    46. Trata-se, portanto, de causa interruptiva da prescrição ocorrida no âmbito do Controle Externo, nos termos do 2º, inciso II, da Lei 9.873/1999 (“II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”). 



    47. Conforme consta dos autos e da instrução da SecexTCE, as citações dos responsáveis foram realizadas pelo TCU entre setembro e outubro de 2018 [doc. 03], antes, portanto, do prazo de cinco anos, a contar da última interrupção, ocorrida em outubro de 2014. Desse modo, incide nesta data de 2018 nova causa interruptiva da prescrição, desta feita com fundamento no inciso I do 2º da Lei 9.873/1999 (“I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital”) 



    48. Como se vê, não ocorreu a prescrição nem da pretensão punitiva nem da pretensão ressarcitória, segundo o critério mais recentemente adotado pelo STF.” (grifos nossos).



    20. Como se pode observar, segundo a Corte de Contas, não teria decorrido o prazo prescricional, em vista da presença de causas interruptivas da prescrição.



    21. Analisando o texto legal, precisamente o art. 2º da Lei nº 9.873, de 1999, é possível identificar as seguintes hipóteses de interrupção da prescrição: 



    “Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: 



    I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; 



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; 



    III - pela decisão condenatória recorrível; 



    IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.”



    22. Cotejando as informações trazidas pela autoridade coatora com as hipóteses legais interruptivas, é possível perceber que há perfeita adequação dos fatos à norma, o que corrobora a tese de que não ocorreu prescrição na espécie. Vejamos.



    23. Em primeiro lugar, o Relatório de Demandas Especiais nº 00212.000419/2009-12 indicou a existência de possíveis irregularidades que resultaram em dano ao erário, acerca da gestão de recursos da Atenção Básica em Saúde dos Povos Indígenas pelo Município de Santo Antônio do Leverger/MT, no montante de R$ 1.556.319,41. A formalização desse relatório consubstancia, sem dúvidas, ato inequívoco que importa apuração do fato, a configurar a hipótese do inc. II do art. 2º da Lei nº 9.873, de 1999.



    24. Não se pode falar, no ponto, que havia estado de inércia em relação à apuração dos fatos investigados, dado que esse relatório, evidentemente, consubstancia esforço estatal para identificar irregularidades que resultaram em danos ao erário. 



    25. Impende destacar, ao contrário do que sustentado pelo impetrante na manifestação de e-doc. 19, que a menção ao nome de Harsisson Benedito Teixeira nesse relatório preliminar não é elemento indispensável à configuração dessa causa interruptiva da prescrição. Tenho que o pronome indefinido “qualquer”, utilizado na redação do dispositivo legal, deixa assente que o legislador não pretendeu reduzir o espectro interpretativo em relação aos atos que importem apuração do fato. Ao contrário, a sugerida amplitude interpretativa permite que se conclua que o elemento central para que se configure a hipótese é que haja esforço no sentido de apurar o fato, ainda que sua autoria seja descoberta somente ao longo da marcha investigativa.



     



    26. Da mesma sorte, o Acórdão nº 5.363/2014-2ª Câmara-TCU, prolatado na Sessão da Segunda Câmara de 07/10/2014, por meio do qual a Corte de Contas determinou ao Ministério da Saúde a instauração, se ainda não tivessem feito, de tomada de contas especial, para apuração dos fatos, quantificação do dano e identificação dos responsáveis pelos prejuízos, configura ato inequívoco que importa apuração do fato e, da mesma forma, a hipótese do inc. II do art. 2º da Lei nº 9.873, de 1999.



    27. Por fim, consoante destacado nas informações prestadas pela autoridade coatora, as citações dos responsáveis foram realizadas pelo TCU entre setembro e outubro de 2018, antes, portanto, do prazo de cinco anos, a contar da última interrupção, ocorrida em outubro de 2014 (prolação do Acórdão nº 5363/2014-2ª Câmara-TCU). Desse modo, incide na data de 2018 nova causa interruptiva da prescrição, nesta oportunidade com base no inc. I do 2º da Lei nº 9.873, de 1999, que estabelece, como causa interruptiva a “notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital”.



    28. Assim, apesar de o impetrante possuir razão quanto à possibilidade, em tese, de prescrição das pretensões ressarcitórias e punitivas, não há como declará-las no caso concreto, porque restaram configuradas as causas interruptivas acima elencadas, nos termos do art. 2º, incs. I e II, da Lei nº 9.873, de 1999.



    29. Dessa forma, observa-se que a Corte de Contas não se manteve inerte, praticando inúmeros atos inequívocos no sentido de apurar os fatos, o que, nos termos do art. 2º da Lei nº 9.873, de 1999, é suficiente para afastar a tese da prescrição, mormente porquanto, entre os marcos interruptivos acima expostos, não transcorreu lapso temporal de 5 (cinco) anos, motivo pelo qual não há falar em prescrição no presente caso.



    30. Destaco decisão monocrática nesse mesmo sentido: MS nº 38.191/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 06/07/2022, p. 08/07/2022.



    31. Ante o exposto, denego a segurança, nos termos do art. 205 do RISTF.



    32. Deferido o ingresso da União no feito.



    Intimem-se.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de agosto de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator