Tribunal: STF
Processo: ADI 7163
Classe: ADI
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-04
Data de publicação: 2022-08-04

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pela Confederação Nacional dos Transportadores Autônomos — CNTA em desfavor da norma contida no art. 4º da Lei 14.229/2021, que acrescentou o parágrafo único ao art. 8º da Lei 10.209/2001, bem assim contra o disposto no art. 7º, I, da Lei 14.229/2021, naquilo que toca ao art. 4ª da mesma Lei.



    A requerente, quanto à eventual incompatibilidade do art. 4º da Lei 14.229/2021 com a CF/1988, afirma que: 



    “[...]



    A presente ação direta de constitucionalidade tem por intento a declaração de inconstitucionalidade do artigo 4º da Lei 14.229 de 2021, que acrescentou o parágrafo único ao artigo 8º da Lei 10.209 de 2001. 



    Importa esclarecer que a Lei Federal nº 10.209 de 2001 instituiu o fornecimento do Vale-Pedágio obrigatório sobre o transporte rodoviário de carga e disciplina em seu artigo 8º uma indenização devida ao transportador em caso de desobediência ao comando legal por conta do contratante dos serviços de transporte. 



    Tal artigo, teve seu caput questionado pela ADI 6031, onde teve declarada a sua constitucionalidade. 



    Por sua vez, a norma impugnada (art. 4º da Lei 14.229/2021, que acrescentou o parágrafo único ao art. 8º da Lei 10.209/2001), resulta da conversão da Medida Provisória nº 1.050 de 18 de maio de 2021 (Texto da MP original em anexo), portanto, de origem governamental, convertida na Lei 14.229 de 21 de outubro de 2021. 



    Referido dispositivo, inserido mediante emenda parlamentar em projeto de conversão de medida provisória, não possui qualquer relação com a temática do projeto da MP 1.050 de 2021, que originalmente propunha promover alteração no art. 271 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, que institui o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), bem como, alterar a Lei nº 7.408, de 25 de novembro de 1985, para atualização nos limites de tolerância para peso por eixo na pesagem de carga em veículos de transporte. 



    Há, portanto, inconstitucionalidade formal da referida emenda parlamentar por absoluta falta de pertinência temática, afinidade ou conexão com o texto do projeto, originário do Chefe do Poder Executivo e inobservância do devido processo legislativo, conforme será detalhadamente demonstrado com o indispensável rigor.” (pág. 3 do documento eletrônico 1).



    Afirma, ainda, haver 



    “[...] inconstitucionalidade formal da referida emenda por absoluta falta de pertinência, afinidade ou conexão com o texto do projeto originário do Chefe do Poder Executivo e inobservância do devido processo legislativo, já que introduziu matéria relativa ao prazo prescricional da pretensão de recebimento de indenização do vale-pedágio obrigatório totalmente destoante de onde se cuidava de medidas administrativas de retenção e de remoção de veículos, no caso de infrações passíveis de retenção e sobre a atualização nos limites de tolerância para peso por eixo.” (pág. 8 do documento eletrônico 1).



    Sobre a alegada inconstitucionalidade do art. 7º, I, da Lei 14.229/2021, aduz, em suma, que: 



    “[...] 



    Por sua vez, o artigo 7º, inciso I, inserido pela Emenda nº 53/PLEN, dispôs que o dispositivo legal impugnado (art. 4º da Lei 14.229/2021) entrou em vigência na data de sua publicação, sem estabelecer período de vacacio legis e sem definir qualquer regra de transição. 



    Eis o teor do dispositivo: 



    Art. 7º Esta Lei entra em vigor: 



    I - na data de sua publicação, quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e 5º, ao inciso I do art. 6º, às alterações do art. 2º aos arts. 131, 271 e 282 e, também no art. 2º, à inclusão do art. 338-A na Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro); 



    II - em 1º de janeiro de 2024, quanto às alterações ao caput do art. 289 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), e quanto aos acréscimos do § 6º ao art. 285 e do art. 289-A ao referido Código, todos do art. 2º desta Lei; 



    III - após decorridos 180 (cento e oitenta) dias de sua publicação oficial, quanto aos demais dispositivos. 



    Brasília, 21 de outubro de 2021; 200º da Independência e 133º da República. 



    Ocorre que a disposição contida no artigo acima transcrito ofende diretamente o princípio da irretroatividade e da segurança jurídica, consagrados no inciso XXXVI, do artigo 5º da Constituição Federal.



    […] a aplicação imediata do reduzido prazo para o exercício do direito de cobrança da indenização pela ausência de adiantamento do vale-pedágio estipulado pela lei nova, fulminando, de imediato, pretensões deduzidas tempestivamente à luz do prazo de 10 (dez) anos até então aplicável, bem como a aplicação imediata às pretensões pendentes de ajuizamento quando da publicação da lei, sem resguardo de nenhuma regra de transição, implica ofensa ao princípio da segurança jurídica em seus conteúdos de proteção da confiança e de garantia do acesso à Justiça” (págs. 13-14 do documento eletrônico 1; grifos no original). 



    Entende presentes os requisitos necessários para o deferimento de medida liminar. Requer, desse modo, seja determinada “[...] a suspensão da vigência e dos efeitos do artigo 4º da Lei 14.229/2021, que acrescentou o parágrafo único ao art. 8º da Lei 10.209/2001” (pág. 16 do documento eletrônico 1). 



    Ao final, pretende ver declarada a inconstitucionalidade formal do art. 4º da Lei 14.229/2021, que acrescentou o parágrafo único ao art. 8º da Lei 10.209/2001; bem como do art. 7º, I, da Lei 14.229/2021, por violação ao art. 5º, XXXVI, da CF. 



    Ao solicitar informações, determinei a aplicação do rito previsto no art. 12 da Lei 9.868/1999 (documento eletrônico 27). 



    As informações foram juntadas aos autos (documento eletrônico 29).



    O Advogado-Geral da União apresentou manifestação pela improcedência do pedido (documento eletrônico 33), assim ementada:



    “Artigo 4º da Lei nº 14.229/2021, que altera o parágrafo único do artigo 8º da Lei nº 10.209/2001 e fixa em 12 (doze) meses o prazo prescricional para a cobrança de multa ou de indenização devida pelo embarcador em favor do transportador rodoviário. Alegada ausência de pertinência temática entre o teor da MP nº 1.050/2021, convertida na lei nº 14.229/2021, e a emenda parlamentar que inseriu o dispositivo em comento. Arguição de ausência dos pressupostos da relevância e urgência para que a matéria fosse tratada por medida provisória. Suposta inconstitucionalidade do Artigo 7º, inciso I, da Lei nº 14.229/2021, em relação ao seu artigo 4º, face à ausência de vacatio legis ou outra regra de transição. Demonstração da existência do liame material entre a medida provisória e a emenda parlamentar. Prejudicado o questionamento quanto aos pressupostos de urgência e relevância. Eficácia da lei nova. Inexistência de violação aos artigos 2º, 62 e 84, inciso XXV, da Constituição Federal. Manifestação pela improcedência do pedido veiculado pela requerente” (pág. 1 do documento eletrônico 33). 



    O Procurador-Geral da República ofertou parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência dos pedidos formulados (documento eletrônico 36).



    É o relatório necessário. Decido.



    Bem examinados os autos, verifico ser caso de negativa de seguimento.



    Isso porque a presente demanda carece de um dos pressupostos de conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade quando ajuizada por confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.



    Sobre a legitimidade para o ajuizamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade por confederações sindicais e entidades de classe, a Ministra Cármen Lúcia consignou em seu voto proferido no julgamento da ADI 6.206-AgR/DF, que nesta Suprema Corte, 



    “[...] consolidou-se o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade por confederações sindicais e entidades de classe (inc. IX do art. 103 da Constituição da República c/c inc. IX do art. 2º da Lei n. 9.868/1999) pressupõe: a) caracterização como entidade de classe ou sindical decorrente da representação de categoria empresarial ou profissional (ADI n. 4.294-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.9.2016); b) abrangência ampla desse vínculo de representação, exigindo-se que a entidade represente toda a categoria, não apenas fração (ADI n. 5.320- AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 7.12.2015); c) caráter nacional da representatividade aferida pela demonstração da presença da entidade em pelo menos nove estados brasileiros (ADI n. 4.230-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 14.9.2011); e d) pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da impugnação (ADI n. 4.722-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 15.2.2017)” (grifei). 



    Dessa forma, verifica-se que apenas a entidade que represente a totalidade de determinada categoria funcional detém legitimidade para propositura de ação direta de constitucionalidade. Nesse sentido: 



    “CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO – ENTIDADE DE CLASSE QUE REPRESENTA FRAÇÃO DE CATEGORIA FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” – HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE – LEGITIMIDADE DO CONTROLE PRÉVIO, PELO RELATOR DA CAUSA, DOS REQUISITOS FORMAIS INERENTES À FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA (RTJ 139/67, v.g.) – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO CONTRA ESSA DECISÃO – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se qualifica como entidade de classe para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX) a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional. Precedentes.” (ADI 5.320 AgR/PR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, grifei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020, ART. 8º. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS - SARS-COV-2 (COVID-19). FEDERACAO NACIONAL DO FISCO ESTADUAL E DISTRITAL (FENAFISCO). ILEGITIMIDADE ATIVA. REPRESENTAÇÃO DE PARTE DE CATEGORIA PROFISSIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. 



    A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela. 



    2. Sob esse enfoque, a Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital - FENAFISCO carece de legitimidade para a propositura da presente ação direta, na medida em que constitui entidade representativa de apenas parte de categoria profissional, já que não abrange os auditores fiscais federais e municipais. 3. Agravo Regimental conhecido e desprovido.” (ADI 6.465 AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno; grifei)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar nº 70/91. Pedido de liminar. Falta de legitimidade ativa. Ademais, no caso, só é cabível o controle difuso de constitucionalidade. - Trata-se de uma associação que não congrega as empresas jornalísticas em geral, mas apenas uma fração delas, ou seja, as situadas em município do interior dos Estados-membros. - Ora, esta Corte, em casos análogos, tem entendido que há entidade de classe quando a associação abarca uma categoria profissional ou econômica no seu todo, e não quando apenas abrange, ainda que tenha âmbito nacional, uma fração de uma dessas categorias (assim, a título exemplificativo, nas ADINs 846 e 1297, com referência a entidade que abarcava fração de categoria funcional, e na ADIN 1295, relativa a associação de concessionárias ligadas pelo interesse contingente de terem concessão comercial de um produtor de veículos automotores). Ademais, não se atacando dispositivo da Lei Complementar em causa que tenha determinado expressamente a sua aplicação a operações relativas a jornais, mas, sim, a aplicação concreta dessa Lei a tais operações, o controle de constitucionalidade cabível é apenas o difuso. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, ficando prejudicado o pedido de liminar.” (ADI 1.486 MC/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Pleno; grifei) 



    No caso, conforme informações extraídas do estatuto social da requerente, compete-lhe “[...] a defesa e representação máxima das entidades sindicais, bem como dos entes inorganizados, que representem ou pertençam à categoria econômica dos transportadores rodoviários autônomos de cargas (caminhoneiros autônomos)” (pág. 1 do documento eletrônico 3; grifei).



    Observa-se, com efeito, que a Confederação Nacional dos Transportadores Autônomos, como seu próprio nome diz, não representa a totalidade da categoria funcional alcançada pela norma impugnada, restringindo-se tão somente à representação de uma parcela dessa categoria, que corresponde a dos transportadores autônomos.



    Com esse mesmo entendimento, a Procuradoria-Geral da República asseverou em seu parecer que: 



    “[...]



    A representatividade adequada há de ser vislumbrada tanto sob o ponto de vista objetivo quanto subjetivo. Nesse sentido, além da abrangência nacional, a integralidade da categoria há de ser representada pela entidade para fins de preenchimento da legitimidade ativa especial (CF, art. 103, IX, in fine). 



    Nesse sentido: 



    ‘Ementa Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 4.572/2014, do Estado de Mato Grosso do Sul. Associação Brasileira de Medicina de Grupo (ABRAMGE). Entidade de classe. Abrangência nacional não demonstrada. Legitimação especial. Fração de categoria. Ilegitimidade ativa ad causam. Carência da ação. Precedentes. 



    1. A autora se apresenta, a teor do seu estatuto social, como entidade de âmbito nacional, no entanto, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade geográfica, ou seja, sua abrangência nacional. Precedentes.



    2. Na esteira da jurisprudência do STF, a legitimação ativa especial conferida às entidades de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX, in fine) supõe adequada representatividade, tanto sob o aspecto objetivo quanto o subjetivo.



    3. Ao representarem apenas fração das categorias profissionais afetadas pela norma questionada, carecem, as autoras, da representatividade adequada para impugná-la, sob o ângulo subjetivo. Precedentes.



    […]



    (ADI 5.237, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 10.01.2022)



    4. As associações classistas devem comprovar a representação das respectivas categorias em sua totalidade, a fim de ostentar legitimidade ativa para provocar a jurisdição constitucional abstrata desta Corte. Precedentes: ADI 4.752-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 15.6.2015; ADI 4.372, Redator do acórdão o Min. Luiz Fux, Plenário, DJe 26/9/2014; ADI 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ 17/11/1995.



    5. A repercussão dos dispositivos legais impugnados não se restringe à esfera jurídica dos associados da requerente, pois se dirigem a todos os servidores públicos do Estado do Ceará, ao passo que a requerente representa apenas parcela desses servidores. Dessa forma, a requerente carece de representatividade adequada para impugnar as normas questionadas. Precedentes: ADI 3.843, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 10/4/2008; ADI 3.962-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 11/12/2014; ADI 4.443-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 10/12/2014. (ADI 5.999-AgR/CE, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 02.10.2020).’



    Atingindo a norma impugnada toda a categoria dos transportadores rodoviários de cargas — e não apenas os transportadores autônomos —, carece a CNTA de legitimidade ativa para o ajuizamento desta ação de controle abstrato de constitucionalidade.” (págs. 7-8 do documento eletrônico 36; grifei). 



    Ademais, a requerente não demonstrou possuir representatividade em caráter nacional, aferida pela demonstração de sua presença em pelo menos nove estados brasileiros, conforme exigido pela jurisprudência desta Corte, in verbis: 



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO RECEBIDO COMO AGRAVO INTERNO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. FEDERAÇÃO NACIONAL DA DISTRIBUIÇÃO DE VEÍCULOS AUTOMOTORES (FENABRAVE). NÃO COMPROVAÇÃO DA ABRANGÊNCIA NACIONAL DA ENTIDADE EM QUESTÃO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE REPRESENTATIVIDADE EM PELO MENOS NOVE ESTADOS DA FEDERAÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visem a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir argumentação específica ou suficiente para impugnar os fundamentos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil. 



    2. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL consolidou o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade por parte de confederações sindicais e entidades de classe pressupõe, entre outros, o caráter nacional da representatividade, aferida pela demonstração da presença de associados em pelo menos 9 (nove) Estados da Federação. 



    3. Ausente a demonstração da sua abrangência nacional, a Federação Nacional da Distribuição de Veículos Automotores – FENABRAVE não possui legitimidade para propor ação de controle concentrado de constitucionalidade. 



    4. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento.” (ADI 6.750 ED/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes Pleno; grifei).



    Conclui-se, assim, que a entidade postulante não possui, nos termos da jurisprudência desta Corte, legitimidade ad causam para a propositura da presente ação direta de inconstitucionalidade.



    Isso posto, em face da manifesta ilegitimidade ad causam da requerente, julgo extinta esta ação direta de inconstitucionalidade, sem resolução de mérito (RISTF, art. 21, § 1º). 



    Publique-se.



    Brasília, 4 de agosto de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator