Tribunal: STF
Processo: SS 5543
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-04
Data de publicação: 2022-04-04

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DO MATO GROSSO. PODER GERAL DE CAUTELA. SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DE CONTRATO. DECISÃO JUDICIAL QUE SUSPENDE MEDIDA DETERMINADA PELA CORTE DE CONTAS. ALEGAÇÃO DE RISCO DE GRAVE DANO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MEDIDAS QUE VISAM A PRESERVAÇÃO DO ERÁRIO. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele Estado, nos autos do Mandado de Segurança nº 1023378-53.2021.8.11.0000, através da qual foi suspensa decisão cautelar daquela Corte de Contas. 



    Relata o requerente ter sido ajuizado pelo Estado de Mato Grosso o mencionado mandado de segurança contra decisão cautelar da Corte de Contas Estadual que deferiu tutela de urgência, com base no poder-geral de cautela, para determinar ao Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística que suspenda a execução do contrato privado pactuado entre a concessionária Rota dos Grãos e o Consórcio Evvia Engefoto e Viana MT 130, em que o consórcio exerceria a função de verificador independente no Contrato de Concessão nº 008/2021/00/00-SINFRA firmado com o Estado de Mato Grosso. Sustenta que a mencionada decisão cautelar restou suspensa nos autos do mandado de segurança em referência, até a homologação do procedimento pelo Tribunal Pleno do TCE/MT.



    Sustenta que a decisão que se busca suspender causa grave risco à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, pois retiram daquela Corte de Contas “os instrumentos que permitem a tutela cautelar, liminar, e – quando necessário – monocrática do patrimônio público”, causando “ingerência indevida do Poder Judiciário em órgão autônomo de auxílio ao Poder Legislativo”. Alega que a decisão impugnada contrariaria a jurisprudência desta Corte, que admitiria inclusive o deferimento de medidas cautelares sem prévia oitiva da parte interessada, e que o poder geral de cautela do Tribunal de Contas do Mato Grosso já teria sido afirmado no julgamento da SL 1.420 e da SS 5.505. Argumenta que, ao limitar a eficácia da tutela de urgência expedida por conselheiro da Corte de Contas Estadual até a homologação pelo pleno, a decisão impugnada ceifa a possibilidade do poder geral de cautela por decisão monocrática “reconhecidamente legal e em consonância com o entendimento do TCU” .



    Requer, por estes fundamentos, a concessão de liminar, para a suspensão da decisão proferida no Mandado de Segurança nº 1023378- 53.2021.8.11.0000, e, posteriormente, a confirmação da liminar, “reestabelecendo-se a decisão monocrática 1593/2021 do conselheiro-relator Sérgio Ricardo, proferida nos autos da RNE 59.494-6/2021”. 



    O Estado do Mato Grosso apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em síntese: a) a ausência de discussão constitucional a atrair a competência desta Suprema Corte; b) a possibilidade de análise colegiada pelo Tribunal de Contas do Mato Grosso, acarretando a perda superveniente do interesse de agir; c) a utilização do incidente de contracautela como sucedâneo recursal, ante a impossibilidade de incursão no mérito; d) a ausência de violação à ordem e à economia públicas aptas a ensejar o deferimento do presente pedido de suspensão (doc. 09).



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 12):



      “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. PODER GERAL DE CAUTELA. DECISÃO SINGULAR. POSSIBILIDADE. CASSAÇÃO PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL. LESÃO À ORDEM PÚBLICA. RISCO AO INTERESSE PÚBLICO. DEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão de segurança ajuizado por Tribunal de Contas estadual contra decisão mediante a qual o Tribunal de Justiça local suspende decisão cautelar daquela Corte de Contas. 



    2. Importa grave risco de dano à ordem pública, na sua acepção jurídico-constitucional, a cassação de medida cautelar deferida por Tribunal de Contas quando ausentes ilegalidades ou teratologia nas decisões, por vulnerar as prerrogativas constitucionais da Corte de Contas e inviabilizar a efetividade da fiscalização dos procedimentos licitatórios e das medidas que visam a evitar danos ao erário. 



    — Parecer pelo deferimento do pedido de contracautela e pelo não conhecimento do pedido de extensão”. 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Mato Grosso, por meio da qual foi suspensa decisão cautelar monocrática proferida por Conselheiro do Tribunal de Contas daquele Estado de suspensão da execução do contrato privado pactuado entre a concessionária Rota dos Grãos e o Consórcio Evvia Engefoto e Viana MT 130. Considerando que a decisão impugnada foi proferida por Tribunal e que há natureza constitucional na matéria controvertida, relacionada aos limites das atribuições constitucionais de controle externo dos tribunais de contas (artigo 71, da CF), verifica-se cabível o presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.



    A leitura da decisão cuja suspensão se requer revela que desembargadora relatora do feito de origem no Tribunal de Justiça do Mato Grosso determinou a suspensão de decisão cautelar do TCE/MT com fundamento em aparente violações aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da continuidade do serviço público. É o que se depreende do seguinte excerto (doc. 4): 



    “Por outro lado, entendo, a princípio, que não restou devidamente justificada a urgência e proporcionalidade para o deferimento da medida cautelar, ora discutida. 



    Isso porque, embora não se olvida da necessidade de que sejam observadas pelo Poder Público Estadual as decisões do TCU relativas à aplicação de normas gerais de licitação; também não se pode desconsiderar que, em sede de medida cautelar, a suspensão do contrato de Verificador Independente, com a determinação de que o Poder Concedente realize, de forma imediata, o procedimento licitatório de chamamento público, para contratar o verificador independente, antes de que o feito seja submetido à apreciação do Tribunal Pleno do TCE/MT poderá implicar em irreversibilidade da medida e caso não haja a homologação desta, nos termos do parágrafo único do art. 82 do Regimento Interno do TCE/MT. 



    Ressalta-se, também, que, até mesmo para se evitar a “solução de continuidade”, ou interrupção, o próprio Poder Concedente poderá adotar, de imediato, as medidas necessárias para regularizar a situação, pois já tendo sido computado na Concorrência Pública o ônus de tal contratação por parte da Concessionária, é certo que, a critério do Poder Concedente, este poderá administrativamente, optar por uma revisão do contrato para supressão de tal despesa e, consequentemente, realizar a assunção deste custo pela Administração Pública; ou, realizar a licitação com imposição do ônus do pagamento à Concessionária; não podendo se desconsiderar que qualquer das hipóteses, demanda tempo considerável para que haja a adequação/correção do procedimento de escolha e contratação do Verificador Independente pela própria Administração. 



    Nesse aspecto, em observância aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade e, especialmente em decorrência do interesse público na continuidade do serviço público abrangido pelo contrato de concorrência em discussão, entendo que se mostra razoável garantir a continuidade da contratação privada do Verificador Independente realizado pela Concessionária, até julgamento/homologação do referido procedimento pelo Tribunal Pleno do TCE/MT. 



    Diante do exposto, exercendo o juízo de retratação, DEFIRO EM PARTE o pedido de liminar, tão somente para suspender a eficácia da decisão singular do TCE/MT, nos autos da Representação Externa n. 59.494-6/2021, até julgamento/homologação do referido procedimento pelo Tribunal Pleno do TCE/MT”. 



    Nada obstante os fundamentos que embasaram a decisão impugnada e os argumentos expendidos pelo Estado, entendo existente risco de lesão ao interesse público na manutenção da decisão que se pretende suspender, à luz da jurisprudência desta Suprema Corte. Com efeito, o Supremo Tribunal Federal assentou entendimento de que os Tribunais de Contas possuem competência constitucional para determinar medidas cautelares necessárias à garantia da efetividade de suas decisões e à prevenção grave lesões ao erário, nos seus processos de fiscalização. Nesse sentido, os seguintes julgados:



    “Agravos regimentais em Suspensão de Segurança. Embargos de declaração convertidos em agravo. Fiscalização do Tribunal de Contas estadual em procedimento licitatório. Grave lesão à ordem pública demonstrada. Concessão parcial da contracautela. Agravos não providos.



    1. Em razão dos fundamentos de mérito apresentados nos embargos de declaração, devem eles ser recebidos como agravo regimental, do qual se deve conhecer.



    2. Os argumentos utilizados pelos agravantes não se mostram aptos a modificar a decisão recorrida, revelando, em verdade, mera insatisfação com as razões adotadas.



    3. No exercício do poder geral de cautela, os tribunais de contas podem determinar medidas em caráter precário que visem assegurar o resultado final dos processos administrativos. O exame realizado pelas cortes de contas ultrapassa a análise meramente burocrática, porque abarca não apenas os elementos formais que norteiam o processo de despesa, mas também a relação custo-benefício, a aferição de quão ótimas são as ações administrativas, que devem ser as mais rentáveis possíveis, tendo em vista o interesse público envolvido, a legitimidade do ato e a consequente relação de adequação de seu conteúdo.



    4. A decisão da Presidência do Supremo Tribunal Federal mostra-se acertada e provida de razoabilidade, pois, de um lado, autoriza a continuidade das apurações no âmbito do Tribunal de Contas estadual reconhecendo e legitimando a função constitucional do órgão e, de outro, possibilita o prosseguimento da execução do contrato objeto da licitação em causa, impedindo que haja suspensão da prestação de serviço público essencial, de forma a evitar prejuízos à população envolvida.



    5. Agravos regimentais não providos”. (SS 5.179 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 27/11/2019).



    “Mandado de Segurança. 2. Tribunal de Contas da União. Tomada de contas especial. 3. Dano ao patrimônio da Petrobras. Medida cautelar de indisponibilidade de bens dos responsáveis. 4. Poder geral de cautela reconhecido ao TCU como decorrência de suas atribuições constitucionais. 5. Observância dos requisitos legais para decretação da indisponibilidade de bens. 6. Medida que se impõe pela excepcional gravidade dos fatos apurados. Segurança denegada”. (MS 33.092, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 17/8/2015).



    Fixada a premissa, verifico que, no caso sub examine, a ordem de suspensão da execução do contrato privado que tem por objeto a fiscalização da prestação de serviços pela concessionária se deu com fundamento na aparente irregularidade no processo de escolha do verificador independente, sem a participação do poder concedente, de modo que a medida cautelar impugnada na origem visa a preservação do erário em caso de confirmação das irregularidades aventadas. Haja vista a necessidade de preservação das competências constitucionais das Cortes de Contas e a finalidade da medida cautelar deferida na origem, vislumbra-se que a manutenção da decisão impugnada causa grave lesão à ordem e à economia públicas, obstando o acautelamento do erário. Neste sentido, decisão monocrática da Ministra Carmén Lúcia, quando do exercício da presidência desta Corte, in verbis:



    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. TOMADA DE CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS DO RIO GRANDE DO NORTE. PODER GERAL DE CAUTELA. BLOQUEIO DE BENS DA INTERESSADA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. SEGURANÇA CONCEDIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA PARA ANULAR ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO RIO GRANDE DO NORTE. RISCOS DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS CONFIGURADOS. SUSPENSÃO DEFERIDA”. (SS 5205, Rel. Min. Cármen Lúcia, decisão monocrática, DJe de 11/04/2018).



    O cotejo analítico entre a decisão cuja suspensão se requer e os precedentes mencionados revela, portanto, que a decisão impugnada está em descompasso com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal sobre o tema e que sua manutenção tem o condão gerar risco à ordem e à economia públicas, sobretudo considerada a possibilidade de frustração da utilidade do resultado final da fiscalização da Corte de Contas Estadual. Assim, verifica-se a necessidade de acolhimento do pedido de suspensão formulado, completando-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida de contracautela, até que ocorra o trânsito em julgado na ação principal (art. 15 da Lei nº 12.016/2009; art. 4º da Lei nº 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF).



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, para suspender as decisões proferidas nos autos do Mandado de Segurança nº 1023378-53.2021.8.11.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Mato Grosso, até o seu trânsito em julgado.



    Publique-se. Int.



    Brasília, 04 de abril de 2022.



Ministro Luiz Fux



Presidente



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