Tribunal: STF
Processo: MS 38779
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-20
Data de publicação: 2022-10-20

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. MEDIDA CAUTELAR. ATO DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. PORTARIA PGR/MPU 104/2022. REGULAMENTAÇÃO DE TESTE DE APTIDÃO FÍSICA - TAF. REFLEXOS NA PERCEPÇÃO DE GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE DE SEGURANÇA. SERVIDOR QUE INGRESSOU NO MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO NO CARGO DE AUXILIAR DE VIGILÂNCIA. PRETENSÃO DE RECEBER GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE DE SEGURANÇA INDEPENDENTE DE SUBMISSÃO AO TESTE DE APTIDÃO FÍSICA-TAF. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA CONCESSÃO DO PLEITO CAUTELAR. MEDIDA LIMINAR INDEFERIDA.



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, aparelhado com pedido de medida liminar, impetrado por Lindomar Sampaio Amaro, servidor ocupante do cargo efetivo de Auxiliar de Vigilância no Ministério Público da União-MPU, contra ato do Procurador-Geral da República consubstanciado na Portaria PGR/MPU nº 104/2022, que detalhou critérios para o Teste de Aptidão Física - TAF e seus reflexos na percepção da Gratificação de Atividade de Segurança - GAS.



     Consoante sua narrativa, o impetrante tomou posse em março de 1994 no cargo de Auxiliar de Vigilância. Em 2000, o referido cargo fora transformado em cargo de Técnico de Apoio Especializado/Vigilância em razão de uma reestruturação promovida pela Lei nº 9.953/00, tendo sido mantidas as mesmas atribuições relativas ao cargo para o qual o impetrante prestou concurso público em 1993. Com o advento da Lei nº 10.476/02, a nomenclatura do cargo do impetrante teve nova alteração e passou a ser a de Técnico de Apoio Especializado, mantidas as atribuições.



    Relata que “a Administração do MPF, no ano de 2012, determinou que os servidores do quadro de Técnico de Apoio Especializado/Vigilância optassem ou não pelo reenquadramento ao cargo de Técnico Administrativo, sendo que o impetrante optou permanecer no cargo para o qual prestou concurso público no ano de 1993, conforme documento anexo (DOC10 OPCAO REENQUADRAMENTO)”. 



    Na sequência, afirma que a Lei nº 11.415/06, no art. 15, criou a Gratificação de Atividade de Segurança devida aos ocupantes de cargos efetivos que exercem diretamente as atividades relacionadas às funções de segurança. Face o disposto no parágrafo único, do artigo 3º, da Lei nº 11.415/06, a Administração editou a Portaria nº 286/2007 com nova nomenclatura do cargo do impetrante. Todavia, a referida portaria foi declarada inconstitucional pelo STF no MS 26.955 ao fundamento de que não seria possível, por meio de portaria, alterar as atribuições de cargo efetivo, suprimindo as atribuições relacionadas à função de vigilância, o que viria a acarretar o cancelamento do pagamento da GAS (Gratificação de Atividade de Segurança). 



    Informa que por decisão judicial, o Juízo da 2ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, em 18 de dezembro de 2020, determinou o reenquadramento do impetrante às atividades previstas nas normas aplicáveis para o cargo de Técnico Administrativo/Apoio Técnico-Administrativo/Segurança Institucional e Transporte. Em seguida, com o advento da Lei nº 13.316/2016, complementada pela Portaria nº 83, de 16 de setembro de 2019, o cargo atual do impetrante passou para a nomenclatura de Técnico do MPU/Segurança Institucional e Transporte. 



    Após todas as reestruturações, conclui que “as atribuições básicas desempenhadas pelo impetrante, desde seu nascedouro (Lei nº 8.628/93), são inerentes às funções de segurança, e, por consectário lógico, direito seu líquido e certo à percepção e incorporação ao seu patrimônio da Gratificação de Atividade de Segurança criada pela Lei nº 11.415/06”.



    Destarte, ante os fatos narrados, o impetrante aponta a Portaria nº 104/2022 como ato coator, afirmando que a norma cria transposição de atribuições e, por consequência, perfaz-se em verdadeiro desvio de função. Argumenta que “a autoridade coatora, novamente, acomete ao impetrante, ao ser inapto e/ou reprovado no teste de aptidão física, atribuições sem qualquer similitude daquelas para as quais prestou concurso público, tudo conforme acima demonstrado”. 



    Afirma que a exigência de aprovação em TAF é descabida, pois “a lei instituidora da Gratificação de Atividade de Segurança - GAS condicionou à sua percepção o desempenho de atribuições relacionadas às funções de segurança! Nada mais”. Sustenta ser desarrazoada a diferenciação entre agentes de segurança, na medida em que inexiste distinção entre as funções desempenhadas pelo impetrante e aquelas descritas art. 10, § 1°, VI, da Portaria PGR/MPU n°61/2016. 



    Defende, ainda, que os critérios eleitos para o TAF são desproporcionais e irrazoáveis em comparação aos utilizados pela Polícia do Senado, do STJ/CJF e CSTJ. Aduz que há 14 anos recebe a Gratificação de Atividade de Segurança e, portanto, a mesma está “integradas aos proventos do impetrante, em face do princípio constitucional da irredutibilidade dos vencimentos, do direito adquirido e do ato jurídico perfeito”. Assim, no caso, restaria caracterizada a violação à Súmula Vinculante 43, ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e aos princípios da irredutibilidade dos vencimentos, da impessoalidade, da legalidade e da proporcionalidade. 



    Em sede liminar, requer a suspensão da Portaria PGR/MPU nº 104/2022 até o julgamento final do presente mandamus, bem como a consequentemente manutenção da percepção mensal da Gratificação de Atividade de Segurança (GAS). Sustenta ainda haver periculum in mora diante da sua convocação para submeter-se ao teste de aptidão física, no dia 23 de outubro de 2022.



    Pugna, ao fim, a concessão do benefício da justiça gratuita.



    Após despacho determinando a prestação de informações sobre o pedido liminar, a Procuradoria Geral da República manifestou-se nos termos da seguinte ementa:  



    “Judicial. Portaria PGR/MPU 104/2022. Regulamentação do Teste de Aptidão Física. Reflexos na percepção da Gratificação de Atividade de Segurança. Suspensão do Normativo. Impossibilidade. Previsão legal expressa. Poder Regulamentar. Legalidade do ato. Denegação da ordem” (doc. 84)



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, defiro o pedido de justiça gratuita.



    Cumpre salientar que a concessão de medida cautelar na via mandamental exige a comprovação inequívoca da urgência do provimento jurisdicional (periculum in mora) para preservar o direito do impetrante, bem como da verossimilhança do direito alegado (fumus boni iuris). Nesse sentido dispõe o art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, in verbis:  



    “Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: 



    (...)



    III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.”  



    Feitas essas considerações, é inafastável que a concessão de medida liminar em mandado de segurança pressupõe a coexistência de dois requisitos: (i) plausibilidade do direito invocado pelo impetrante e (ii) do receio de dano irreparável pela demora na concessão definitiva da ordem.



    In casu, sem prejuízo de ulterior entendimento, verifico que o presente mandamus não cumpre com quaisquer dos requisitos. Passo à exposição dos fundamentos para tal conclusão. 



    O impetrante sustenta, em síntese, que a Portaria PGR/MPU nº 104/2022, no artigo 5º, §§3º e 4º, traz verdadeira hipótese de desvio de função ao dispor que o reprovado no TAF não exercerá atividades de segurança institucional, com consequente perda da GAS. Aduz que “a autoridade coatora cria novo requisito para o impetrante permanecer e desempenhar suas atribuições para as quais prestou concurso público, bem como reduz vencimentos, uma vez que, permanecerão no cargo apenas os servidores submetidos e aprovados no teste de aptidão física”. 



    Considerando que o ingresso no cargo de Auxiliar de Vigilância em 1994, isto é, após o advento da GAS, que é devida apenas em razão de atribuições relacionadas à segurança, não se vislumbra, por ora, a fumaça do bom direito. 



    Não se entrevê, nesta seara preliminar de cognição, a GAS como gratificação genérica e incondicional, mas sim condicionada ao efetivo exercício de atividades específicas de segurança. Como esclarece a Procuradoria-Geral da República:



    “A percepção da GAS exige cumulação de duas condições: I) exercício de atividade efetiva de segurança institucional; b) lotação em unidade de segurança. Sem o acúmulo dessas duas condições, o Técnico MPU/Apoio Especializado Segurança Institucional e Transportes não recebe a gratificação. A gratificação não integra o patrimônio de todos os servidores da carreira de Técnico MPU/Apoio Especializado Segurança Institucional e Transportes, tanto que a lei expressamente prevê a aprovação em teste de aptidão física como um de seus requisitos para continuidade do recebimento.” (doc. 84)



    Sob outro enfoque, o fato de o impetrante já ter eventualmente exercido atribuições de segurança e, por essa razão, já ter recebido a GAS não tem o condão de tornar o regime jurídico do impetrante imutável. Em se tratando de gratificação pro labore faciendo, as alterações nas funções desempenhadas pode acarretar a sua supressão, sem que isso signifique uma ofensa ao princípio constitucional da irredutibilidade ou mesmo violação à direito adquirido.



    Nesse mesmo cenário, também não há ofensa ao princípio da isonomia, na medida em que os Técnicos de Apoio especializado do MPU que exercem efetivamente a função de segurança institucional estão em uma situação jurídica diferente daqueles que não realizam efetivamente tais atribuições. 



    Pela leitura do rol de atribuições dos cargos constante nas Portarias PGR/MPU n°s 122/2013, e 766/2013, verifico a veracidade da informação da Procuradoria-Geral da República no sentido de que “as atribuições do cargo de Técnico MPU/Apoio Especializado Segurança Institucional e Transporte não se restringem a atividades de segurança, muito menos às condicionantes que integram o pagamento da GAS” (doc. 84, p. 8/9). 



    Dessa forma, ao contrário do que sustenta o impetrante, inexiste desvio de função ou mesmo criação de novo requisito para o impetrante desempenhar suas atribuições. Como narrado pelo próprio impetrante, mesmo após sucessivas leis e portarias, e alterações de nomenclaturas do cargo, as atribuições do cargo que atualmente ocupa permaneceram iguais. 



    Melhor sorte não colhe o argumento de que somente “permanecerão no cargo apenas os servidores submetidos e aprovados no teste de aptidão física”, pois o impetrante, ainda que reprovado no TAF, permanecerá em seu cargo, exercendo atribuições a ele inerentes, com exceção daquelas que tenham natureza de segurança aos membros, servidores, materiais e documentos institucionais. Com efeito, o exercício das demais funções administrativas compatíveis com os requisitos da investidura do cargo, excepcionadas àquelas atividades inerentes à segurança institucional, não ofende lei e nem mesmo o texto constitucional. 



    Ademais, não parece ter ocorrido flagrante ilegalidade, abuso de poder ou teratologia por parte do Procurador Geral da República, porquanto a Gratificação de Atividade de Segurança constitui um acréscimo remuneratório vinculado à realização de atribuições especializadas, que exigem qualificação técnica e preparação física. 



    A Lei n° 13.316/2016, que dispõe sobre as carreiras dos servidores do MPU e do CNMP dispõe no que interessa: 



    “Art. 17. A Gratificação de Atividade de Segurança - GAS é devida ao servidor que exerça funções de segurança e esteja em efetivo exercício em c. . órgão ou unidade de segurança institucional. § 4° A percepção da gratificação de que trata este artigo poderá ser condicionada à aprovação do servidor em teste de aptidão e em curso de E atualização, com periodicidade e critérios definidos em regulamento.



    (...)



    § 4° A percepção da gratificação de que trata este artigo poderá ser condicionada à aprovação do servidor em teste de aptidão e em curso de atualização, com periodicidade e critérios definidos em regulamento”. 



    O Procurador-Geral da República, no exercício do poder regulamentar que lhe foi conferido pela Lei Complementar n° 75/1993 (art. 26, inciso III) e pela Lei 13.316/16, editou a Portaria PGR/MPU n°61/2016, da qual se destacam: 



    “Art. 10. A Gratificação de Atividade de Segurança - GAS é devida ao servidor que exerça funções de segurança e esteja em efetivo exercício em órgão ou unidade de segurança institucional, observados os termos desta Portaria.



    Art. 12. A participação, com aproveitamento, em programa de atualização profissional ou de ações de treinamento, custeadas pela Administração ou pelo próprio servidor, com carga horária mínima de 40 (quarenta) horas anuais, constituirá requisito para a continuidade da percepção da Gratificação de Atividade de Segurança, de que tratam os arts. 10 e 11. 



    (...)



    § 5° Também constitui requisito para a continuidade da percepção da Gratificação de Atividade Segurança, conforme o caso, a participação em testes periódicos de aptidão física, técnica e psicológica



    § 6° As exigências deste artigo ficam condicionadas à edição de regulamento próprio a ser editado pelo Procurador-Geral da República, salvo a prevista no § 3°. cujo primeiro atendimento deverá ser comprovado pelo servidor até o final do corrente exercício, para continuidade do pagamento da gratificação no ano subsequente”. 



    Descabida, portanto, a pretensão de incorporar como direito adquirido uma vantagem criada após seu ingresso na carreira, diante de expressa previsão legal e normativa da exigibilidade do Teste de Aptidão Física, objeto de detalhamento pela Portaria PGR/MPU n° 104/2022. 



    A existência de previsão legal da exigibilidade de aprovação no TAF como condição para percepção da GAS, é objeto de regulamentação da Lei nº 13.316/2016, e o legislador conferiu ao Procurador-Geral da República a atribuição de estabelecer critérios e periodicidade relativos ao referido teste, o que foi feito por meio das Portarias nº 104/2022 e 61/2016. Sobre a questão, destaco os seguintes julgados: MS 29.893/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJ de 23/9/11; MS 29947, Rel, Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 23.9.2011, e MS 29.845/DF, Rel.Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJ de 9/11/11. 



    Quanto ao argumento da falta de razoabilidade e proporcionalidade dos critérios adotados para aprovação no TAF, anoto que a matéria foi objeto de estudos e planejamento, a exemplo da análise realizada por Grupo de Trabalho, a fim de estabelecer os índices para realização do Teste de Aptidão Física, consoante Portaria SSIN/SG n.° 01/2021. Não por acaso, basta observar que o Grupo de Trabalho foi composto por servidores ocupantes de cargos Agentes de Segurança Institucional do MPU. E eventual avaliação do nível de exigência dos critérios adotados em Teste de Aptidão Física depende de profunda incursão probatória no caso sub examine, inviável neste momento processual. 



    Destaco também o fato de que a questão não é nova, uma vez que desde 2016 há normatização da Gratificação de Atividade de Segurança - GAS pela Portaria PGR/MPU nº 61/2016, condicionando sua percepção ao efetivo exercício de atividade de segurança e à aprovação no teste físico. 



    Consectariamente, não diviso, neste exame perfunctório ínsito às medidas liminares, fundamentos aptos a autorizar a interferência judicial monocrática e prévia no núcleo de atuação da Procuradoria Geral da República. É, certamente, necessária uma postura de deferência para com os órgãos autônomos especializados em geral, especialmente àqueles que a Constituição da República outorgou assento constitucional de competência técnica para determinadas matérias.



    A via estreita do mandado de segurança não comporta dilação probatória na apuração de divergência quanto aos fatos, in casu, mormente na apuração relativa ao grau de exigência dos critérios para aprovação no TAF. Caso os critérios fossem ilegais, teratológicos ou abusivos, as questões deveriam estar comprovadas de plano, o que não restou demonstrado nos autos, ao menos em sede liminar.



    Nessas condições, presume-se a capacidade institucional e habilitação técnica para determinadas escolhas, o que impõe ao Poder Judiciário a autocontenção (judicial self-restraint) e deferência às valorações realizadas pelos órgãos especializados, dada sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria e a sua função constitucional específica para tanto (SCHAUER, Frederick. Playing by the rules: a philosophical examination of rule-based decision-making in law and in life. Oxford: Oxford University Press, 1998; SUNSTEIN, Cass; VERMEULE, Adrian. Interpretation and Institutions.John M. Olin Program in Law & Economics Working Paper nº 156, 2002).



    Diante do exposto, percebe-se que a argumentação dos impetrantes para embasar a existência de “fundamento relevante” se baseia em premissas inexistentes, razão pela qual não identifico o preenchimento do requisito do fumus boni iuris.



    Ademais, ainda que se argumentasse por alguma plausabilidade do direito pleiteado, anoto que, por sua vez, o não preenchimento do periculum in mora é explícito. Como informado pela autoridade coatora: 



    “Nenhum dos reprovados perderá a Gratificação de  Atividade de Segurança nesta primeira bateria de provas. Os  reprovados serão, ao final, reconvocados para, em 90  (noventa) dias se submeterem a uma nova bateria de provas,  como dispõe a atual redação da Portaria PGR/MPU n°  104/2022, alterada pela Portaria PGR/MPU n° 126, de 2 de  setembro de 2022, alterando o art. 90 da Portaria PGR/MPU  n° 104/2022, para dispor que: 



    Art. 9°- Parágrafo único. O servidor reprovado no primeiro Teste de Aptidão Física não perderá o direito à percepção da GAS de que trata o art. 50 desta Portaria, devendo se submeter a novo TAF a ser realizado, na cidade de Brasilia/DF, no prazo de até 90 dias, contados da publicação do resultado final." (doc. 84, p. 20)  



    Assim, constato nesse primeiro momento, que não há prejuízo na demora, porquanto não haverá corte imediato na percepção da Gratificação mesmo nos casos de reprovação no TAF.



    Em conclusão, neste exame perfunctório ínsito às medidas liminares e sem qualquer prejuízo de ulterior entendimento, não vislumbro fundamentos aptos a autorizar a interferência judicial monocrática e prévia no núcleo de atuação da Procuradoria Geral da República, cuja autonomia jurídica decorre da posição eminente de que desfruta na estrutura constitucional brasileira. 



    Ausentes, assim, tanto o periculum in mora quanto o fumus boni juris, o que impede a concessão do provimento liminar requerido.



    Ex positis, INDEFIRO o pleito cautelar, nos termos do art. 21 do RISTF. 



    Notifique-se a autoridade coatora para que preste informações acerca do mérito (Lei 12.016/2009, art. 7º, I).



    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (Lei 12.016/2009, art. 7º, II).



    Após, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República para elaboração de parecer (Lei 12.016/2009, art. 12, caput).



    Publique-se. Int..



    Brasília, 20 de outubro de 2022. 



Ministro LUIZ FUX



Relator



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