Tribunal: STF
Processo: RMS 34795
Classe: RMS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-30
Data de publicação: 2022-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se recurso ordinário em mandado de segurança interposto em face de acórdão que denegou a ordem postulada, nos seguintes termos (eDOC 5, p. 34):



    “PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. CARGO DE BIOQUÍMICO E FARMACÊUTICO. ACUMULAÇÃO. JORNADA SUPERIOR A 60 HORAS SEMANAIS. IMPOSSIBILIDADE.



    1. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça já reconheceu a impossibilidade de cumulação de cargos de profissionais da área de saúde quando a jornada de trabalho for superior a 60 horas semanais.



    2. Apesar de a Constituição Federal permitir a acumulação de dois cargos públicos privativos dos profissionais de saúde, deve haver, além da compatibilidade de horários, observância ao princípio constitucional da eficiência, o que significa que o servidor deve gozar de boas condições físicas e mentais para exercer suas atribuições.



    3. Na espécie, como afirmado pelo próprio impetrante e diante da análise das provas acostadas aos autos, verifica-se que o servidor cumpria jornada total de 74 horas semanais, acima do limite máximo permitido para efeito de acumulação lícita de cargos públicos, o que torna impossível o desenvolvimento cumulativo das atividades, com a presteza, eficiência e qualidade necessárias, ainda que seja considerada a escala de horários mencionada.



    4. Ordem denegada”.



    O recorrente sustenta, em síntese, que a Carta Magna não estabelece limite máximo de carga horária nos casos de acumulação de cargos. Aduz, nesse passo, que atende a todos os requisitos exigidos pela Constituição Federal para a referida acumulação de cargos públicos, em especial a compatibilidade de horários, o que demonstra a liquidez e certeza de seu direito.



    Alega que, apesar de laborar 74 (setenta e quatro) horas semanais, jamais faltou ao serviço público, e sempre desempenhou suas atividades com zelo e denodo, inclusive sendo avaliado periodicamente e considerado eficiente pela própria recorrida, conforme documentos de avaliação de desempenho individual juntados aos autos, que comprovam que “desempenhava com grande eficiência as funções dos cargos sem causar quaisquer prejuízos às atividades desenvolvidas”. 



    Salienta que esta Corte já se manifestou no sentido de que havendo compatibilidade de horários, não há óbice para a acumulação.



    Ao final, requer-se o provimento do presente recurso, “para reformar a decisão recorrida, concedendo-se a segurança para que sejam SUSPENSOS os efeitos do despacho demissionário do Exmo. Sr. Ministro de Estado da Saúde, que demitiu o Impetrante através da Portaria n° 195/GM/MS, de 13/02/2015, publicada no D.O.U. nº 32 de 18/02/2015, determinando assim, sua imediata REINTEGRAÇÃO ao cargo que ocupava, status quo ante, com efeito ex-tunc, ou seja, com a recomposição integral de todos os seus direitos” (eDOC 5, p. 62). 



    A parte recorrida sustenta que a exigência de compatibilidade de horários inclui o limite máximo de jornada de trabalho, “sem o que a própria saúde do servidor restaria comprometida. No caso, uma jornada semanal de 74 horas mostra-se inadequada para a manutenção da saúde do servidor, razão pela qual deve ser indeferida” (eDOC 5, p. 80).



    É o relatório. Decido.



    Após detida análise dos autos, constato, quanto ao mérito, que assiste razão à parte recorrente. 



    Com efeito, da leitura do acórdão recorrido, proferido pelo Superior Tribunal de Justiça, depreende-se que o fundamento para negar o direito à acumulação dos cargos em questão, foi a interpretação dada ao art. 37, XVI, da Constituição Federal, levando-se em consideração os termos do Parecer GQ-145/98 da AGU, nestes termos (eDOC 5, p. 38):



    “Ocorre que a Primeira Seção desta Corte de Justiça firmou compreensão de que a acumulação de cargos é exceção, devendo ser interpretada restritivamente, de forma a atender ao princípio constitucional da eficiência, uma vez que o profissional da área de saúde precisa estar em boas condições físicas e mentais para bem exercer suas atribuições. Nesse contexto, entendeu que é coerente o limite de 60 (sessenta) horas semanais estabelecido no Parecer GQ-145/98 da AGU nas hipóteses de acumulação de cargos públicos, não havendo o esvaziamento da garantia prevista no art. 37, XVI, da Constituição Federal”.



    Registre-se que o Superior Tribunal de Justiça ao julgar o mandado de segurança asseverou que “No caso em apreço, como afirmado pelo próprio impetrante e diante da análise das provas acostadas aos autos, verifica-se que o servidor cumpria jornada total de 74 horas semanais, acima do limite máximo permitido para efeito de acumulação lícita de cargos públicos por profissionais de saúde; portanto, não que se falar em ilegalidade do ato apontado como coator.” (eDOC 5, p. 40). 



    Verifica-se, desse modo, que o recurso deve ser provido, pois o aresto impugnado, ao fazer uma interpretação extensiva do art. 37, XVI, da Constituição Federal, levando-se em consideração apenas o Parecer GQ-145/98 da AGU, divergiu da jurisprudência desta Suprema Corte, em casos específicos, visto que baseado apenas em presunção quanto aos efeitos da jornada de trabalho de 60 horas e o suposto prejuízo no que tange à eficiência e à otimização do serviço público.



    Aplica-se, portanto, no caso, a orientação posta no seguinte precedente, assim ementado: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PARECER GQ 145/1998/AGU. LIMITE MÁXIMO DE 60 HORAS SEMANAIS EM CASOS DE ACUMULAÇÃO DE CARGOS OU EMPREGOS PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. COMPATIBILIDADE DAS JORNADAS DE TRABALHO DA IMPETRANTE. COMPROVAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – A existência de norma infraconstitucional que estipula limitação de jornada semanal não constitui óbice ao reconhecimento do direito à acumulação prevista no art. 37, XVI, c, da Constituição, desde que haja compatibilidade de horários para o exercício dos cargos a serem acumulados. Precedentes. II - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC” (RMS 34.257-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06.08.2018). 



    Registre-se que a jurisprudência desta Corte tem se posicionado no sentido de que a existência de norma infraconstitucional que estipula limitação de jornada semanal não constitui óbice ao reconhecimento do direito à acumulação prevista no art. 37, XVI, c, da Constituição, desde que haja compatibilidade de horários para o exercício dos cargos a serem acumulados. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Nestes autos, o Superior Tribunal de Justiça aplicou entendimento de sua 1ª Seção no sentido da (a) ‘impossibilidade de cumulação de cargos de profissionais da área de saúde quando a jornada de trabalho for superior a 60 horas semanais” e (b) validade do ‘limite de 60(sessenta) horas semanais estabelecido no Parecer GQ-145/98 da AGU nas hipóteses de acumulação de cargos públicos, não havendo o esvaziamento da garantia prevista no art. 37, XVI, da Constituição Federal’. 2. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem entendimento consolidado no sentido de que, havendo compatibilidade de horários, verificada no caso concreto, a existência de norma infraconstitucional limitadora de jornada semanal de trabalho não constitui óbice ao reconhecimento da cumulação de cargos. 3. Precedentes desta CORTE em casos idênticos ao presente, no qual se discute a validade do Parecer GQ 145/1998/AGU: RE 1061845 AgR-segundo, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 25-02-2019; ARE 1144845, Relator(a): Min. ROSA WEBER, DJe 02/10/2018; RMS 34257 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe 06-08-2018; RE 1023290 AgR-segundo, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe 06-11-2017; ARE 859484 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 19-06-2015. 4. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE 1.176.440-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 13.05.2019). 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Servidor público. Acumulação de cargos. Compatibilidade de horários. Fixação de jornada por legislação infraconstitucional. Limitação da acumulação. Impossibilidade. Precedentes. 1. A jurisprudência da Corte é no sentido de que a Constituição Federal autoriza a acumulação remunerada de dois cargos públicos privativos de profissionais da saúde quando há compatibilidade de horários no exercício das funções e que a existência de norma infraconstitucional que estipula limitação de jornada semanal não constitui óbice ao reconhecimento do direito à acumulação prevista no art. 37, inciso XVI, alínea c. 2. Agravo regimental não provido” (ARE 859.484-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 19.06.2015). 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS – PROFISSIONAIS DA ÁREA DE SAÚDE – LIMITAÇÃO DA JORNADA SEMANAL A 60(SESSENTA) HORAS POR NORMA INFRACONSTITUCIONAL – REQUISITO NÃO PREVISTO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – INVIABILIDADE DA RESTRIÇÃO COM BASE UNICAMENTE NESSE CRITÉRIO, DEVENDO AVERIGUAR-SE A COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (RE 1.023.290-AgR-segundo, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 06.11.2017).



    Procedente, portanto, a alegação da parte recorrente que pretende, na hipótese, o afastamento do Parecer GQ-145/98 da AGU.



    Ressalte-se que, neste aspecto, este Supremo Tribunal Federal tem dado provimento a recursos interpostos pelos profissionais de saúde, em casos específicos aos destes autos. Vejam-se, recentes decisões monocráticas: ARE 1.136.836, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 27.11.2018; ARE 1.186.163, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 18.03.2019, RE 1.181.158, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 07.03.2019.



    Destaco da decisão monocrática exarada no RMS 34.608, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, DJe, 04.06.2019, sobre o tema em debate, os seguintes fragmentos:



     “O recorrente, servidor público federal, o qual exerce dois cargos públicos na área da saúde, sendo um no Hospital Federal de Bonsucesso (Agente de Serviços Complementares - Eletrocardiografista) e outro com Enfermeiro na Secretaria Estadual de Saúde do RJ, foi demitido do cargo público, por meio do ato de demissão (19/09/2012), tendo como motivação a eventual ilicitude de sua acumulação de cargos, haja vista o somatório das cargas horárias ultrapassar o limite de 60 (sessenta) horas semanais permitidas pelo Acórdão do TCU nº 2242/2008 (...). 



    Assevera que o ato praticado pela Autoridade Impetrada tem como fundamento o cumprimento de determinações decorrentes do Parecer GQ-145/98 da AGU e da decisão proferida pelo TCU (Acórdão nº 2242/2007), norma de hierarquia menor que restringiu o exercício pleno da CF/1988. A alegação de incompatibilidade realizada pela Administração Publica para instaurar o processo administrativo disciplinar em face do Recorrente termina por corresponder a um ato inconstitucional, uma vez que contraria o artigo 37, XVI, “c”, da CF/1988, já que ele se apresenta como norma auto-aplicável.  Acrescenta que o Parecer Normativo em debate, ao fixar normas de caráter genérico e abstrato, como se fosse Lei, acaba por ferir os Princípios Constitucionais: Federativo (artigo 2º. da CRFB/1988); e da Legalidade Genérica (artigo 5º., II da CRFB/1988), bem como é totalmente inconstitucional, em virtude do comando contido no artigo 84, IV, da CF/1988. 



    Por fim, postula a anulação do ato de demissão do Recorrente, para manter sua reintegração ao cargo ocupado no HOSPITAL FEDERAL DE BONSUCESSO, declarando como lícita a acumulação de cargos do mesmo, bem como a declaração da validade de sua carga horária.



    (...)



     Inicialmente, cumpre lembrar que esta Suprema Corte já assentou que “não é possível a limitação da carga horária semanal relativa ao exercício cumulativo de cargos públicos, por tratar-se de requisito não previsto na Constituição da República “. Evidente, pois, a impossibilidade de limitação de jornada pela aplicação do Parecer GQ145/1998/AGU e da decisão proferida pelo TCU (Acórdão nº 2242/2007), senão vejamos (...).



    No mesmo sentido, também, a decisão proferida no julgamento do ARE 1.094.588/RJ, de relatoria do Ministro Celso de Mello, do qual colho o seguinte trecho (...).



    A Constituição Federal possibilita a acumulação de cargos na área de saúde, quando verificada a compatibilidade de horários, valendo lembrar que o artigo 37, inciso XVI, da CF 1988 não faz qualquer restrição à cargo horária das atividades acumuláveis, bastando, como dito, a possibilidade de conciliação. A AGU e o Tribunal de Contas, assim, extraem do texto constitucional limitação que nele não é expressa. 



    Verifico, assim, que o acórdão recorrido não está em harmonia com a jurisprudência desta Corte que se firmou no sentido da constitucionalidade da acumulação de dois cargos públicos privativos de profissionais da área da saúde desde que haja compatibilidade de horários no exercício das funções (...).



    Quando autoriza a acumulação de cargos, a Constituição Federal não exige que agentes públicos preencham requisitos atinentes a deslocamento, alimentação, repouso etc., sendo certo que o efetivo cumprimento da jornada de trabalho respectiva – em cada um dos cargos acumulados – constitui atribuição específica do setor de recursos humanos responsável.  Verifica-se, portanto, que o óbice constitucional à possibilidade de acumulação dos cargos em questão, ou seja, a incompatibilidade de horários para o seu exercício, não se faz presente na hipótese dos autos. 



    Por oportuno, a Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos, em sessão plenária realizada no dia 29 de março de 2019, aprovou o judicioso Parecer-Plenário nº 1/2017/CNUDECOR/CGU/AGU, o qual trata da compatibilidade de horários e da acumulação de cargos e empregos públicos, superando o entendimento do Parecer GQ-145. Outrossim, restou aprovada a Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 5/2017, com a seguinte redação: 



    ‘Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 005/2017, de 29 de março de 2017. 



    A compatibilidade de horários a que se refere o art. 37, inciso XVI, da Constituição de 1988 deve ser analisada caso a caso pela Administração Pública, sendo admissível, em caráter excepcional, a acumulação de cargos ou empregos públicos que resulte em carga horária superior a 60 (sessenta) horas semanais quando devidamente comprovada e atestada pelos órgãos e entidades públicos envolvidos, através de decisão fundamentada da autoridade competente, além da inexistência de sobreposição de horários, a ausência de prejuízo à carga horária e às atividades exercidas em cada um dos cargos ou empregos públicos’. 



    Desse modo, segundo a tese firmada pelo plenário da AGU ao revogar e pedir a revisão do Parecer GQ-145 – que limitava a 60h semanais a jornada total no acúmulo de cargos públicos o novo entendimento –, considerou que é inválida a regulamentação administrativa que impõe limitação de carga horária semanal como empecilho para a acumulação de cargos públicos.



    Posto isso, dou provimento ao recurso ordinário”. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso ordinário em mandado de segurança para, reformando o acórdão recorrido, proferido pelo Superior Tribunal de Justiça, conceder a ordem.



     Sem honorários, por se tratar de mandado de segurança, a teor da Súmula 512/STF e do art. 25 da Lei 12.016/2009. 



    Publique-se.



    Brasília, 30 de novembro de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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