Tribunal: STF
Processo: RE 1304247
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-19
Data de publicação: 2022-08-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (eDOC 1, p. 17):



    “APELAÇÃO CÍVEL. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. LEI MUNICIPAL Nº 8.896/02. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES RÁDIO BASE. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL PLENO DESTA CORTE. 



    1. O Órgão Especial deste Tribunal de Justiça decidiu, na ADI nº 70055909964, pela inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 8.896/2002, que dispõe sobre a instalação de estações rádio bases e equipamentos afins de rádio, televisão e telecomunicações no Município de Porto Alegre. Decisão vinculante aos órgãos fracionários do Tribunal, de acordo com o art. 259 do RITJ e art. 927, inciso V, do CPC.



    2. Ausente trânsito em julgado da decisão do STF no Recurso Extraordinário nº 976.587/RS, que declarou constitucional a Lei Municipal nº 8.896/2002, deve ser mantida a conclusão do Órgão Especial deste Tribunal.



    APELAÇAO IMPROVIDA.”



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 1, p. 47).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 30, I, II e VIII, da Constituição da República. Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que (eDOC 1, p. 70):



    “(...) a lei municipal que ensejou a ação, e que é objeto de questionamento acerca de sua constitucionalidade, foi editada nos estritos limites da competência municipal, com a finalidade de disciplinar a instalação as ERBs e equipamentos afins dentro do espaço urbano Municipal, compatibilizando com a legislação municipal existente, em especial o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental – Lei Complementar nº 434/99 – e Código de Edificações. Em nenhum momento se legislou especificamente acerca de telecomunicações.”



     



    Acrescenta-se, ainda, que (eDOC 1, p. 74):



    “as definições e diretrizes contidas na lei municipal resultam da execução de medidas protetivas ao ambiente natural e construído como forma de qualificação do meio urbano, efetivando o comando constitucional que assegura como direito de todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial a sadia qualidade de vida.” 



    A 1ª Vice-Presidência do TJ/RS admitiu o recurso extraordinário (eDOC 4, p. 28).



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    Para melhor compreensão da controvérsia, convém reproduzir trechos do voto condutor do acórdão recorrido (eDOC 1, p. 19-20):



    “No caso, a parte autora ajuizou a presente ação postulando a nulidade do procedimento administrativo relativo ao Auto de Infração nº 120105, que levou à autuação da empresa pelo Município de Porto Alegre, em razão da instalação de Estação Rádio Base (ERB), sem a devida licença de instalação e operação (fls. 42/43). 



    A sentença foi julgada procedente, de acordo com decisão proferida por este Tribunal de Justiça, que declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 8.896/2002, entendendo pela incompetência municipal para legislar sobre matérias relativas a telecomunicações, invadindo matéria de competência da União. 



    Em suas razões, o Município de Porto Alegre sustenta que o Supremo Tribunal Federal deu provimento ao recurso extraordinário interposto em face do julgamento proferido dos embargos infringentes nº 70050137744, não subsistindo mais aquela decisão. Pois bem. O Órgão Especial deste Tribunal de Justiça, em 25/11/2013, por maioria, reconheceu a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 8.896/02. Tal julgamento restou assim ementado: 



    (...)



    Assim sendo, nos termos do artigo 259 do Regimento Interno deste Tribunal, a decisão declaratória de inconstitucionalidade é de aplicação obrigatória em casos análogos: 



    (...)



    Com efeito, a decisão restou reformada pelo Supremo Supremo Tribunal Federal, no RE nº 976.587/RS, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, em decisão monocrática, ainda sub judice. 



    Contudo, como bem apontado pela Procuradora de Justiça Maria Waleska Trindade Cavalheiro: “(...) o Recurso Extraordinário mencionado pelo apelante pende de trânsito em julgado, não se afastando, portanto, de plano a conclusão do Pleno deste Tribunal, motivo pelo qual acertada se mostra a sentença combatida que atendeu ao disposto no art. 211 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça deste Estado, que vincula a mencionada decisão, com efeito erga omnes, a todos órgãos fracionários”. Nesse sentido, esta Corte já decidiu em recente julgado: 



    (...)



    Pelo exposto, voto por negar provimento ao apelo”. (grifos nossos)



    Inicialmente, ressalto que a decisão que deu provimento ao RE 976.587 interposto pelo Município de Porto Alegre, ora Recorrente, mencionada no acórdão do TJ/RS, foi reformada pela Segunda Turma desta Corte, em sede de embargos de declaração, conforme se extraem dos seguintes trechos do voto proferido pelo Relator Ministro Ricardo Lewandowski:



    “Bem reexaminada a questão, verifica-se que os embargos devem ser acolhidos. 



    Primeiramente, relembro a ementa do acórdão proferido por esta Corte no julgamento da ADI 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, onde foi reconhecida a inconstitucionalidade total da Lei 10.995/2001 do estado de São Paulo, reconhecendo-se a invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Consta de sua ementa: 



    (...)



    Feitas estas colocações preliminares, passo a apreciar os embargos opostos e verifico que eles devem ser acolhidos para fins de correção de erro material. 



    De fato, a ementa do acórdão embargado registrou que compete ao Município legislar sobre licenciamento e instalação de Estações de Rádio Base (ERB), por se tratar de matéria de interesse local. 



    Porém, conforme razões expostos no referido acórdão, não pode o ente municipal, a pretexto de legislar sobre matéria de interesse local, usurpar competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. 



    Assim, verifica-se que que a ementa precisa ser complementada, nos seguintes termos: 



    “[...] II - A decisão proferida pelo Tribunal de origem está alinhada à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a competência para legislar sobre licenciamento e instalação de Estações de Rádio Base (ERB) é municipal, porque diz respeito ao uso e ocupação do solo urbano, matéria de interesse local. Precedentes. 



    III – A Lei Municipal 10.995/2001 é inconstitucional, uma vez que invadiu a competência privativa da União para legislar sobre Telecomunicações. 



      IV – Agravo a que se nega provimento” 



    Isso posto, acolho os embargos de declaração para corrigir erro material apontado na ementa, mantendo-se a decisão nos seus demais termos” (RE 976.587-ED-AgR-nos segundosED/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 04.11.2020). 



    Assim sendo, constato que Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do sul, ao concluir pela inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 8.896/02, por invadir competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, está em consonância com a jurisprudência recentemente firmada por esta Corte.



    É que, em 04.05.2020, no âmbito da ADI 3.110, de minha relatoria, o Plenário declarou a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001, do Estado de São Paulo, ante a ofensa à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, em acórdão assim ementado: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.” (grifei) (ADI 3110, de minha relatoria, Plenário, DJe 10.06.2020)



    Nessa linha, registro que a Primeira Turma, com apoio no decidido na ADI 3110, reverteu o entendimento até então predominante em sede de recurso extraordinário e julgou procedente Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 13.756/2004, do Município de São Paulo, sob o mesmo fundamento, em acórdão assim ementado: 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES.



    1. Cabem embargos declaratórios para sanar omissão no julgado.



    2. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009.



    3. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União.



    4. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, de modo a dar provimento ao agravo interno e ao Recurso Extraordinário da TELCOMP, para julgar inteiramente procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade; ficando prejudicados o agravo interno e o recurso extraordinário da Câmara Municipal de São Paulo e de seu Presidente. (RE 981.825-AgR-segundo-ED, Redator para o acórdão: Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 11.12.2020).



    Tal orientação foi confirmada pelo Plenário em sede de embargos de divergência. Confira-se a ementa de referido julgado:



    “AGRAVOS INTERNOS. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FIRMADA NO SENTIDO DA DECISÃO EMBARGADA. DESCABIMENTO DO RECURSO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. Segundo dispõe o art. 332 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, “não cabem embargos, se a jurisprudência do Plenário ou de ambas as Turmas estiver firmada no sentido da decisão embargada (...)”. 2. No exame da ADI 3.110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 3. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que “a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União”. 4. No mesmo sentido: RE 1.095.733 AgR-quarto, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 18/1/2021. 5. Agravos Internos aos quais se nega provimento” (RE 981.825-AgR-segundo-ED-ED-segundos-EDv-segundos-AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 02.06.2021). 



    A respeito do tema, vejam-se também os seguintes precedentes:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. INSTALAÇÃO DE ANTENA DE TELEFONIA MÓVEL. LEI 10.995/2001 DO ESTADO DE SÃO PAULO. LEI 224/2002 DO MUNICÍPIO DE ESTÂNCIA TURÍSTICA DE ITU. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTIGOS 21, INCISO XI, E 22, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.902 E 3.110. A PROMOÇÃO DO ADEQUADO ORDENAMENTO TERRITORIAL, MEDIANTE PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO, DO PARCELAMENTO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO E A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO-CULTURAL LOCAL, NÃO AUTORIZAM OS MUNICÍPIOS A DISPOR SOBRE MATÉRIAS QUE A PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO FEDERAL RESERVA ÀS COMPETÊNCIAS LEGISLATIVA E MATERIAL DA UNIÃO. AGRAVO INTERNO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE 929.738-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 04.09.2020). 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 2. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que “a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União”. 3. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).” (ARE 1.258.908-AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 25.11.2020). 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Inconstitucionalidade de lei municipal que regula a instalação de antenas de telecomunicação a pretexto de disciplinar o uso e a ocupação do solo. 4. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Precedentes. ADI 3.110. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE 1.289.269-AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 02.06.2021). 



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES. 1. Aos embargos de declaração é possível a atribuição de excepcionais efeitos infringentes. 2. A União, por meio da Lei 11.934/2009, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos (ADI 3.110). 3. O Tribunal de origem, ao concluir pela competência do Município, no caso dos autos, divergiu do entendimento majoritário do STF no sentido de que, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações. Precedentes. 4. Embargos declaratórios acolhidos para, atribuindo-lhes efeitos infringentes, anular o acórdão embargado e a decisão monocrática que desproveu o recurso extraordinário com agravo para dar-lhe provimento” (ARE 1.191.212-AgR-ED, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 18.10.2021). 



    Destaco, por oportuno, a ementa da ADPF 732, de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 18.05.2021: 



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 2° DA LEI 5.683/2018, DO MUNICÍPIO DE VALINHOS/SP, QUE DISPÕE SOBRE INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. ESTABELECIMENTO DE LIMITES TERRITORIAIS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 21, XI, E 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I - O dispositivo legal impugnado, ao prever que os sistemas transmissores de telefonia não poderão ser instalados nas áreas localizadas até 100 metros de residências, praças, parques, jardins, imóveis integrantes do patrimônio histórico cultural, áreas de preservação permanente, áreas verdes ou áreas destinadas à implantação de sistema de lazer, invadiu competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, nos termos dos arts. 21, XI, e 22, IV, da Carta Política. II - Estão incluídos no conceito de telecomunicações, os equipamentos e os meios necessários para transmissão de sinais eletromagnéticos, tais como as antenas de telefonia celular. III - É pacífico o entendimento desta Corte quanto à inconstitucionalidade de normas locais que tenham como objeto matérias de competência legislativa privativa da União. Precedentes. IV - A competência atribuída aos municípios em matéria de defesa e proteção da saúde não pode sobrepor-se ao interesse mais amplo da União no tocante à formulação de uma política de âmbito nacional para o estabelecimento de regras uniformes, em todo o País, com a finalidade de proteger a saúde de toda população brasileira, bem como quanto à exploração dos serviços de telecomunicações. V – Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2° da Lei 5.683/2018, do Município de Valinhos/SP”. 



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário, com base no art. 932, IV, b, do CPC. Nos termos do art. 85, §11, CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados na origem (eDOC 1, p. 23), devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo. 



    Publique-se. 



    Brasília, 19 de agosto de 2022. 



Ministro Edson Fachin



Relator



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