Tribunal: STF
Processo: RE 1390717
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-04
Data de publicação: 2022-08-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (fl. 4, Doc. 17):



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CERTIDÃO DO TCE. CONTAS RELATIVAS AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2010. PREFEITO. APROVAÇÃO DAS CONSTAS PELO LEGISLATIVO MUNICIPAL. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL. DESCABIMENTO.



    O Supremo Tribunal Federal, consolidou o entendimento, através do julgamento do Recurso Extraordinário nº 729744 (Tema 135), de que o parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo descabido o julgamento ficto das contas por decurso do prazo.



    Ocorre que a decisão em questão se aplica para fins de “ficha limpa”, ou seja, para fins políticos, subsistindo o entendimento de que, para os demais fins, a aprovação das contas pelo Legislativo não afeta a decisão do Tribunal de contas que impõe multa, visto que enquanto este faz o controle técnico, aquele exerce controle político.



    Ausente a nulidade apontada pela parte executada, cabe prover o recurso, determinando-se o prosseguimento da execução. 



    APELAÇÃO PROVIDA.”



    No apelo extremo (fl. 3, Doc. 23), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, BERTINO RECH – ex-prefeito do Município de Passa Sete/RS - alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 31, §2º; e 71, I e II, da Constituição, bem como o entendimento desta SUPREMA CORTE firmado no julgamento do RE 729.744-RG (Tema 157).



    Sustenta, em síntese, que de acordo com o disposto nos referidos artigos da Constituição Federal “as decisões do Tribunal de Contas que resultem imputação de débito ou multa terão EFICÁCIA DE TÍTULO EXECUTIVO SOMENTE A ADMINISTRADORES EM GERAL que utilizam do orçamento público, mas, NÃO TEM APLICABILIDADE EM RELAÇÃO A CHEFES DO PODER EXECUTIVO”(fl. 10, Doc. 23), pois em relação a estes o parecer do Tribunal de Contas possui caráter apenas opinativo, sendo imprescindível a apreciação das contas pela Câmara de Vereadores dos municípios.



    Destaca, ainda, que o entendimento do STF no julgamento do RE 729.744 (Tema 157) e RE 848.826 (Tema 835), submetidos ao rito da repercussão geral, firmou-se no sentido de que a certidão de decisão emitida pelo Tribunal de Contas Estadual na apreciação das contas de Prefeito deve ser julgada pela Câmara de Vereadores, sob pena de nulidade (fl. 18, Doc. 23).



    Desse modo, defende a nulidade do Título Executivo, visto que, no caso, a Certidão do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul não foi apreciada pelo Poder Legislativo municipal e, por fim, requer o conhecimento e provimento do RE para declarar a nulidade da execução.



    Em contrarrazões (fl. 3, Doc. 30), o MUNICÍPIO sustenta, em síntese, (a) o impedimento da procuradora da parte recorrente por prestar serviços à municipalidade ora recorrida; (b) intempestividade da exceção de pré-executividade; (c) apreciação do título executivo pelo Poder Legislativo Municipal – conforme Decreto Legislativo 001/2014; e (d) incidência dos Temas 157 e 835 da Repercussão Geral apenas para fins eleitorais (inelegibilidade).



    Inicialmente, o Juízo de origem inadmitiu o RE ao argumento de que a decisão recorrida encontra-se em conformidade com o entendimento desta SUPREMA CORTE firmado no julgamento dos Temas 157 e 835 da repercussão geral (Doc. 28).



    Interposto Agravo Interno perante a Corte de Justiça local (fls. 9-28, Doc. 29), o recurso foi provido (fls. 36-45, Doc. 29). Na sequência, os autos foram encaminhados ao órgão julgador a fim de proceder a eventual adequação ao entendimento do STF firmado nos Temas 157 e 835 da Repercussão Geral (Doc. 34).



    Em Juízo negativo de retratação, o órgão de origem manteve o acórdão recorrido. Eis a ementa do julgado (fl. 2, Doc. 36):



    “APELAÇÃO CÍVEL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CERTIDÃO DO TCE. CONTAS RELATIVAS AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2010. PREFEITO. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO. DESCABIMENTO. TEMAS 157 E 835 DO STF.



    O acórdão que julgou a apelação apreciou devidamente as particularidades dos temas 157 e 835 dos julgados pelo Supremo Tribunal da Justiça.



    A partir disso, entende-se que subsiste a executividade da certidão emitida pelo TCE, independentemente do resultado do julgamento pela Câmara Municipal, nada obstando, por decorrência, a inscrição em dívida ativa para fins de exceção fiscal.



    EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO, MANTIVERAM O PROVIMENTO DA APELAÇÃO.”



    Mantido o acórdão recorrido, o RE foi admitido e os autos remetidos ao STF (Doc. 40).



    É o relatório. Decido. 



     



    Assiste razão ao recorrente.



    Não procedem as preliminares suscitadas, uma vez que o Recurso Extraordinário preenche todos os requisitos constitucionais e legais exigidos para a sua admissão.



    Além disso, eis os fundamentos do acórdão recorrido para decidir a controvérsia (fls. 8-9, Doc. 17):



    “Compulsando os autos, verifico que o Município de Passa Sete ajuizou a presente execução fiscal contra o apelado com base na Certidão de Dívida Ativa de fl. 05, relativamente a valores relativos à Certidão do TCE (fl. 12).



    O Decreto Legislativo nº 001, de 02/06/2014, demonstra que as contas foram aprovadas pela Câmara Municipal de Passa Sete.



    Importante registrar que o Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento, através do julgamento do Recurso Extraordinário nº 729744 (Tema 135), de que o parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo descabido o julgamento ficto das contas por decurso de prazo, conforme ementa que ora se transcreve:



    Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido. 



    Ocorre que a decisão em questão se aplica para fins de “ficha limpa”, ou seja, para fins políticos, subsistindo o entendimento de que, para os demais fins a aprovação das contas pelo legislativo não afeta a decisão do Tribunal de Contas que impõe multa, visto que, enquanto este faz o controle técnico, aquele exerce o controle político.



    Nesse sentido, cabe citar trecho do Voto proferido pelo eminente Des. Mariani, na ocasião do julgamento da Apelação cível nº 70077649515, do qual participei da composição, com as mesmas partes, votando no mesmo sentido:



    “(...) Quanto à executividade da Certidão expedida pelo TCE, não tem como pressuposto a desaprovação da contas do Executivo pelo Legislativo, até porque o julgamento feito por aquele é técnico e o deste é político.



    Noutras palavras: a aprovação das contas pelo legislativo não exclui eventual responsabilidade do Executivo tecnicamente apurada pela Corte de Contas.



    A orientação do STF pela repercussão geral no RE 729744-MG não tem o alcance pretendido. É restrita à questão da inelegibilidade. Ainda, o Tema 835 do STF, abrangendo tanto as contas de governo quanto as contas de gestão, é exclusivo para fins do art. 1º, l, alínea g, da LC 65/90, na redação da LC 135/10, entenda-se, para fins de ficha limpa.”



    Ausente, pois, a nulidade apontada pela parte executada, o provimento do recurso é medida que se impõe.”



    No julgamento do RE 729.744-RG, de relatoria do Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 157), DJe de 23/8/2017, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou tese no sentido de que:



    “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”.



    O acórdão ficou assim ementado:



    “Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido”.



    Em seu voto, o Eminente Relator assim se pronunciou:



    “A questão central discutida, no presente recurso, refere-se à natureza jurídica do parecer emitido pelo Tribunal de Contas na apreciação das contas anuais de prefeito, bem como à produção de efeitos no caso de silêncio do Poder legislativo municipal quanto à sua aprovação ou rejeição. O debate perpassa, necessariamente, pela discussão a respeito da exclusividade da competência da Câmara Municipal para julgamento das contas do prefeito.



    […]



    Sublinho que o Supremo Tribunal Federal fixou entendimento, na ocasião do julgamento da ADI 849 e da ADI 3715, no sentido de que a Constituição Federal é clara ao determinar, em seu art. 75, que as normas constitucionais que conformam o modelo de organização do Tribunal de Contas da União são de observância compulsória pelas constituições dos estados-membros. 



    No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, esta Corte tem reconhecido a clara distinção entre (i) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; e (ii) a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário, definida no art. 71, inciso II, CF/88. Assim, cabe ao Tribunal de Contas apenas apreciar, mediante parecer prévio, sem conteúdo deliberativo, as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. 



    A competência para julgar essas contas fica a cargo do Congresso Nacional – por força do art. 49, inciso IX, da Constituição –, cuja apreciação não se vincula ao parecer do Tribunal de Contas.



    O poder constituinte originário conferiu o julgamento das contas do administrador público ao Poder Legislativo, em razão de que tal decisão comporta em si uma natureza política e não apenas técnica ou contábil, já que objetiva analisar, além das exigências legais para aplicação de despesas, se a atuação do Chefe do Poder Executivo atendeu, ou não, aos anseios e necessidades da população respectiva. 



    Na segunda hipótese do art. 71 da Constituição, a competência conferida ao Tribunal de Contas é de julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, CF/88). 



    Neste último caso, os atos administrativos apreciados são analisados de forma técnica, para averiguar se houve violação a preceitos normativos ou regulamentares de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial e se atenderam aos princípios da administração pública, insculpidos no art. 37 da Constituição. Cuida-se, aqui, de desempenho de função jurídica pelo Tribunal de Contas, consistente no exercício de típica atribuição deliberativa. 



    Como se percebe, no tocante às contas do Chefe do Poder Executivo, a Constituição confere à Casa Legislativa, além do desempenho de suas funções institucionais legislativas, a função de controle e fiscalização de suas contas, em razão de sua condição de órgão de Poder, a qual se desenvolve por meio de um processo político-administrativo cuja instrução se inicia na apreciação técnica do Tribunal de Contas. 



    No âmbito municipal, o controle externo das contas do prefeito também constitui uma das prerrogativas institucionais da Câmara dos Vereadores, que o exercerá com o auxílio dos tribunais de contas do estado ou do município, onde houver, nos termos do art. 31 da Constituição (...)



    Ressalto que a expressão “só deixará de prevalecer”, constante do § 2º do citado artigo, deve ser interpretada de forma sistêmica, de modo a se referir à necessidade de quórum qualificado para rejeição do parecer emitido pela corte de contas que, como já amplamente demonstrado, é órgão auxiliar do Poder Legislativo na análise das contas do Chefe do Executivo.



    […]



    A natureza da manifestação do tribunal de contas que, ao apreciar destacadamente determinado ato de gestão do prefeito, decida pela sua rejeição, foi objeto de análise do RE-RG 848.826, de relatoria do ministro Barroso. 



    Entendo, portanto, que a competência para julgamento das contas anuais dos prefeitos, eleitos pelo povo, é do Poder Legislativo (art. 71, I, da CF), órgão constituído por representantes democraticamente eleitos para averiguar, além da sua adequação orçamentária, sua destinação em prol dos interesses da população ali representada. 



    Seu parecer, nesse caso, é meramente opinativo, não sendo apto a produzir consequências, como a inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/90. 



    […]



    Dessa forma, cabendo exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do Chefe do Executivo, com mais razão não se pode conferir natureza jurídica de decisão, com efeitos imediatos, ao parecer emitido pelo Tribunal de Contas que opina pela desaprovação das contas de prefeito até manifestação expressa da Câmara Municipal. 



    O entendimento de que o parecer conclusivo do Tribunal de Contas produziria efeitos imediatos, que se tornariam permanentes no caso do silêncio da Casa Legislativa, ofende a regra do art. 71, I, da Constituição. 



    Essa previsão dispõe que, na análise das contas do Chefe do Poder Executivo, os Tribunais de Contas emitem parecer prévio, consubstanciado em pronunciamento técnico, sem conteúdo deliberativo, com o fim de subsidiar as atribuições fiscalizadoras do Poder Legislativo, que não está obrigado a se vincular à manifestação opinativa daquele órgão auxiliar. Tal entendimento teria ainda o condão de transformar a natureza precária do parecer, passível de aprovação ou rejeição, em decisão definitiva. 



    O ordenamento jurídico pátrio não admite o julgamento ficto de contas, por decurso de prazo, sob pena de, assim se entendendo, permitir-se à Câmara Municipal delegar ao Tribunal de Contas, que é órgão auxiliar, competência constitucional que lhe é própria, além de se criar sanção ao decurso de prazo, inexistente na Constituição. 



    Do mesmo modo, não se conformam com o texto constitucional previsões normativas que considerem recomendadas as contas do município nos casos em que o parecer técnico não seja emitido no prazo legal, permitindo às câmaras municipais seu julgamento independentemente do parecer do tribunal de contas”.



    Por sua vez, no julgamento do RE 848.826-RG, em que constou como redator para acórdão o Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 835), esta CORTE firmou tese no sentido a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, mediante parecer técnico dos Tribunais de Contas.



    As conclusões acima não se restringem à seara eleitoral. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. JULGAMENTO DE CONTAS DE PREFEITO. PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. 



    1. É da Câmara Municipal a competência para julgamento das contas do prefeito, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal.



    2. A solução da controvérsia pressupõe o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário.



    3. A decisão está devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante, circunstância que não configura violação ao art. 93, IX, da CF/88.



    4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 5. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1.255.205-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 25/5/2020)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONVÊNIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. VERBAS EXCLUSIVAS DO MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DE PREFEITO: CÂMARA MUNICIPAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (RE 1.240.067-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 8/1/2021)



    O acórdão recorrido afastou-se dessas conclusões.



    No mesmo sentido, manifestei-me nos seguintes julgados com trânsito em julgado: ARE 1.176.601, DJe de 8/2/2019; e RE 1.371.962, DJe de 23/3/2022.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para restabelecer a sentença. 



    Publique-se. 



    Brasília, 4 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente