Tribunal: STF
Processo: RE 1373522
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-11
Data de publicação: 2022-04-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Doc. 9, fl. 4):



    “RESPONSABILIDADE CIVIL. Fazenda do Estado. Danos materiais. Fraude praticada por estelionatário, que, fazendo-se passar pelo proprietário de imóvel e munido de documento de identidade falso, outorgou procuração pública para que outro indivíduo alienasse o bem à autora. Dano sofrido pela autora consistente na quantia que pagou ao espólio do legítimo proprietário, por força de acordo celebrado nos autos de ação anulatória de registro ajuizada por este. Responsabilidade objetiva do Estado pelos atos dos tabeliães. Possibilidade. Tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 842846 (Tema 777 de repercussão geral). Impossibilidade, porém, de responsabilização do Estado no caso concreto, diante da ausência de nexo causal entre o dano sofrido pela autora e a conduta do tabelião. Agentes públicos que adotaram todas as cautelas necessárias à verificação da autenticidade da documentação. Estelionatário que apresentou documento de identidade expedido em data recente, com foto e sem rasuras ou quaisquer sinais de inidoneidade. Falsificação que só poderia ser constatada por perícia. Dano causado exclusivamente pela conduta do terceiro falsário. Regularidade na atuação do Tabelião que afasta a responsabilidade objetiva do Estado. Precedentes desta 10ª Câmara e do Tribunal. Inexistência, ademais, de anuência da Fazenda do Estado ao acordo firmado nos autos de demanda em que ela não foi parte e de que decorreu o pagamento efetuado pela autora. Sentença que julgou procedente a ação. Recurso da Fazenda do Estado provido para julgá-la improcedente, invertidos os ônus da sucumbência.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 13), com fundamento no art. 102, III, “c”, da Constituição, TOTAL IMÓVEIS sustenta violação ao art. 37, §6º, da Constituição, e ao entendimento fixado por esta CORTE no RE 842.846-RG (Tema 777).



    Afirma que, ao contrário do entendimento formulado no acórdão recorrido, “está evidente o nexo de causalidade, tendo em vista que esta recorrente suportou o dano em decorrência dos documentos registrados pelo 2º Tabelião de Notas e de Protesto de Letras e Títulos de Bauru” (Doc. 13, fl. 10).



    Aduz que, sendo o Estado responsável direto pelos atos de seus agentes, deve ser responsabilizado pelos atos de tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem danos a terceiros.



    Requer, ao final, seja conhecido e provido o “presente Recurso Extraordinário, (…) para que seja reconhecido o nexo causal entre a conduta do serviço notarial, bem como a aplicação da responsabilização do estado em decorrência da atividade por delegação, resultando na condenação da indenização” (Doc. 13, fl. 11).



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem admitiu o apelo extremo, observando que o acórdão recorrido “está em dissonância com o julgamento definitivo do mérito do RE nº 842.846, Tema 777 do STF” (Doc. 17).



    É o relatório. Decido. 



    Eis os fundamentos do acordão recorrido para dirimir a controvérsia (Doc. 9, fl. 4): 



    “Trata-se de ação de indenização ajuizada em face da FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO por empresa imobiliária, que alega que o 2º Tabelião de Notas de Bauru, sem adotar as necessárias cautelas para a verificação de autenticidade de documentos, acabou por lavrar escritura pública de venda e compra de imóvel realizada mediante fraude - procuração falsa lavrada no mesmo tabelionato - que lhe causou prejuízos. 



    A r. sentença julgou procedente a ação para condenar a ré a pagar à autora indenização no valor de R$ 70.000,00 (setenta mil reais), corrigido monetariamente pelo IPCA e acrescido de mora nos termos do artigo 1º-F da Lei nº 9.494/1997, com a redação conferida pela Lei nº 11.960/2009, e julgou improcedente a denunciação da lide feita ao 2º Tabelião (fls. 411/421). 



    A Fazenda do Estado apelou. Argui preliminar de ilegitimidade passiva. No mérito, alega que a responsabilidade do Estado por omissão é subjetiva e que não foi demonstrada a culpa do agente, nem o nexo de causalidade entre sua conduta e o dano sofrido. Daí a improcedência do pedido inicial. Acrescenta que, caso se considere devida a indenização, ela deverá corresponder ao valor da venda do imóvel, ou seja, R$ 15.000,00, e não R$ 70.000,00 quantia paga espontaneamente pela apelada ao espólio do legítimo proprietário do imóvel em razão de acordo, antes mesmo de qualquer condenação. Pede o provimento do recurso para que a ação seja julgada improcedente ou, se diverso o entendimento do Tribunal, seja julgada procedente também a denunciação da lide “para condenar o Tabelião a pagar o que a denunciante desembolsar, fixada a indenização no valor do negócio fraudulento (R$ 15.000,00)”, reduzida, ainda, a verba honorária.



    [...] 



    Não procede a preliminar de ilegitimidade passiva. O Estado é responsável pelos danos causados pelos seus agentes a terceiros, nos termos do artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição Federal. É evidente, portanto, a legitimidade passiva da Fazenda do Estado para a demanda, fundada na falha no serviço prestado pelo Tabelião, que, de acordo com o alegado na inicial, teria deixado de adotar as necessárias cautelas para a adequada verificação da autenticidade dos documentos apresentados para a lavratura de procuração e subsequente escritura de compra e venda de imóvel. 



    Quanto à questão de fundo, porém, a sentença comporta reforma. 



    De acordo com os elementos dos autos, em 01.04.2015, um indivíduo compareceu ao 2º Tabelião de Notas e Protesto de Letras e Títulos de Bauru, identificando-se como Aparecido Henrique dos Santos, e outorgou procuração pública para outro indivíduo, de nome Bruno Augusto da Silva, com poderes para vender o terreno de nº 5 da quadra nº 132 do loteamento Parque Jaraguá, em Bauru (fls. 67/68). Alguns dias depois, Bruno Augusto da Silva compareceu como procurador do proprietário ao mesmo Tabelião, que então lavrou escritura pública de compra e venda do referido imóvel, da qual constou como adquirente a autora (fls. 361/363). 



    O verdadeiro proprietário, Aparecido Henrique dos Santos, já havia falecido em 1997, conforme certidão de óbito de fl. 154. Diante da fraude perpetrada pelo estelionatário que se se fez passar por ele, o seu espólio, ajuizou ação de anulação do registro da compra e venda (processo n. 1014133-55.2016.8.26.0071, que tramitou perante a 2ª Vara Cível de Bauru). Em 09.04.2019, o espólio e a autora da presente ação celebraram acordo naqueles autos, por força do qual esta se obrigou a pagar àquele o valor de R$ 70.000,00 (fls. 24/28). Na presente demanda, a autora pretende reaver tal quantia da Fazenda do Estado, a título de indenização por danos materiais, sob a alegação de que houve falha no serviço prestado pelo Tabelião. 



    A questão foi recentemente enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 842846, com repercussão geral reconhecida (Tema 777), no qual foi firmada a seguinte tese: “O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.” 



    A adoção de tal tese não implica, porém, a responsabilização indiscriminada do Estado em tais situações. Sobre o tema, comportam transcrição as considerações expendidas pela Desembargadora Silvia Meirelles na Apelação n. 1006952-56.2019.8.26.0278, da 6ª Câmara de Direito Público j. 14.10.2020:



    “Conforme se verifica do noticiado no Informativo 932 do C. STF, in verbis: 



    “O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.”



    Essa foi a tese fixada pelo Plenário, ao negar provimento, por votação majoritária, a recurso extraordinário, com repercussão geral reconhecida (tema 777), interposto pelo Estado de Santa Catarina contra acórdão que o condenou ao pagamento de indenização por danos decorrentes de erro na elaboração de certidão de óbito, que impediu viúvo de obter benefício previdenciário. O ministro Marco Aurélio foi o único a votar contra a tese. 



    A maioria dos ministros reafirmou entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (STF) quanto à responsabilidade direta, primária e objetiva do Estado, contida na regra prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal (CF/1988), pelos danos que tabeliães e oficiais de registro, no exercício de serviço público por delegação, causem a terceiros. 



    Também fixou orientação no sentido do dever estatal de acionar regressivamente o agente público causador do dano, por dolo ou culpa, considerando o fato de a indenização ser paga com dinheiro público. 



    Prevaleceu o voto do ministro Luiz Fux (relator), que rememorou a jurisprudência da Corte sobre a matéria e afastou a possibilidade de se extrair a responsabilidade objetiva dos notários e registradores do art. 37, § 6º, da CF/1988. 



    Salientou a natureza estatal das atividades exercidas pelos tabeliães e registradores oficiais. Essas atividades são munidas de fé pública e se destinam a conferir autenticidade, publicidade, segurança e eficácia às declarações de vontade. 



    Ademais, consoante expressa determinação constitucional, o ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público, e os atos de seus agentes estão sujeitos à fiscalização estatal (CF/1988, art. 236). Segundo o ministro Fux, não obstante os serviços notariais e de registro sejam exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, a responsabilidade civil desses agentes públicos está disciplinada, de forma expressa, em norma de eficácia limitada, na qual ficou definida a competência do legislador ordinário para regular a matéria (CF/1988, art. 236, § 1º). Isto é, a própria Constituição Federal retirou o assento constitucional da regulação da responsabilidade civil e criminal dos notários, relegando-a à autoridade legislativa. Frisou, no ponto, que o art. 22 da Lei 8.935/1994, na redação dada pela Lei 13.286/2016, regulamenta o art. 236 da CF/1988 e prevê que os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso. A disciplina conferida à matéria pelo legislador consagra a responsabilidade civil subjetiva dos notários e oficiais de registro. Portanto, não compete ao STF fazer interpretação analógica e extensiva, a fim de equiparar o regime jurídico da responsabilidade civil de notários ao das pessoas jurídicas de direito privado.



    Ademais, ressaltou que o art. 37, § 6º, da CF/1988 se refere a “pessoas jurídicas” prestadoras de serviços públicos, ao passo que notários e tabeliães respondem civilmente como “pessoas naturais” delegatárias de serviço público, nos termos do referido dispositivo legal.”



    Dessa forma, os prejuízos causados por atos dos tabeliães e registradores oficiais, no exercício de suas funções, é de responsabilidade objetiva do Estado, o qual tem o dever de ajuizar a ação regressiva contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa. 



    Entretanto, embora se trate de responsabilidade objetiva estatal, verifica-se que o Direito Brasileiro se aliou à Teoria do Risco Administrativo, de modo que não é sempre que o Estado é obrigado à indenizar.



    Na lição de HELY LOPES MEIRELLES, o legislador apenas cobriu o "risco administrativo" na atuação ou inação dos servidores públicos. Porém, não responsabilizou objetivamente a Administração por "atos predatórios de terceiros, nem por fenômenos naturais que causem danos a particulares" (in "Direito Administrativo Brasileiro". Editora RT, 15ª edição, 1990, pág. 552). 



    Sob este prisma, considerando a adoção da referida teoria, observa-se a possibilidade de incidência das chamadas causas excludentes do nexo causal, v.g., o caso fortuito e força maior, culpa exclusiva da vítima e fato de terceiro. 



    E, foi justamente este o caso dos autos. Isto porque se verificou a ocorrência de fato de terceiro, capaz de quebrar o nexo de causalidade entre a atuação do delegatário e os danos experimentados. 



    O fato de terceiro pode ou não configurar uma causa excludente da responsabilidade civil, conforme o caso.



    Quando o terceiro participa de modo total na causação do dano, ou seja, quando o dano se dá em razão de ato exclusivo do terceiro, somente a ele é imputável a responsabilidade, posto que neste caso o terceiro agiu de forma a eliminar o vínculo de causalidade entre o dano e a conduta do agente. 



    Este é o único caso em que o fato de terceiro importa em exoneração de responsabilidade. 



    Se, por outro lado, o terceiro atua de modo parcial na causação do dano, seja como partícipe ou como elemento concorrente no desfecho prejudicial, não ocorre a circunstância excludente da responsabilidade, respondendo o agente pelo resultado danoso (cf. RUI STOCO, in "Responsabilidade Civil e Sua Interpretação Jurisprudencial", Ed. RT, 1994, p. 64). 



    No caso, o terceiro estelionatário foi o responsável exclusivo na causação do evento danoso, posto que, se utilizando de terceira pessoa que se passou pela verdadeira proprietária do veículo, e, utilizando-se de documento de identidade falso (com foto e assinatura da falsária), abriu firma utilizando-se daquele documento, com a presença da pseudo vendedora do veículo, fato que induziu em erro tanto o comprador de boa fé, quanto o Tabelião de Notas, o qual não tinha a menor condição, diante da situação assim posta, de aferir a falsidade que não fosse grosseira. 



    Assim, constata-se que a conduta do tabelião não foi a causa determinante do evento danoso narrado na inicial, mas, sim, a atuação do falsário unida à concorrência de culpa da autora, por sua própria incúria, razão pela qual fica excluída a responsabilidade civil estatal pelos fatos ocorridos. (g.n.)”



    Essas razões de decidir, que adoto, aplicam-se a este caso e demonstram a necessidade de reforma da sentença, uma vez que a causa do dano sofrido pela autora não foi a conduta do tabelião, mas fato de terceiro, a saber, a fraude praticada por falsário que se fez passar pelo verdadeiro proprietário do imóvel. Não se pode falar em negligência dos agentes públicos, pois, uma vez que o estelionatário estava munido de documento de identidade recém expedido, com foto e sem rasuras nem quaisquer sinais aparentes de falsificação, simplesmente não era possível aos agentes constatar a fraude, que só poderia ser verificada mediante exame pericial do documento falsificado. Insta registrar que os escreventes que lavraram a procuração pública realizaram todos os atos e conferências de documentos que lhes cabiam, inclusive a consulta do CPF do outorgante na base de dados da Central Nacional de Indisponibilidade de Bens (fl. 132). A regularidade da atuação do Tabelião afasta a responsabilidade do Estado. 



    (…)



    Não bastasse tudo isso, é importante ressaltar que o acordo judicial firmado nos autos de n. 1014133-55.2016.8.26.0071, entre a autora e o espólio do legítimo proprietário do bem, pelo qual ela se obrigou ao pagamento da quantia de R$ 70.000,00, foi fruto de sua espontânea vontade e não contou com a anuência do Estado, que nem sequer foi parte naquela demanda. 



    Por fim, importa também ressaltar que não ficou esclarecido como foi produzido e obtido o documento de identidade falsificado, mais uma circunstância a corroborar a conclusão no sentido de que o Estado não pode mesmo ser responsabilizado pelo pagamento da pretendida indenização. 



    Por todo o consignado, o recurso comporta provimento para que a ação seja julgada improcedente. Em consequência, os ônus sucumbenciais deverão ser suportados pela autora e, em atendimento ao disposto no art. 85, § 11, do CPC, os honorários advocatícios devem ser arbitrados em 11% do valor da causa atualizado, nos termos do art. 85, §4º, III do CPC. “



    Sobre a matéria, o Plenário desta CORTE, no julgamento do RE 842.846-RG (Tema 777, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 13/8/2019), fixou tese no sentido de que: 



    “O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.” 



    Eis a ementa do julgado:



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. DANO MATERIAL. ATOS E OMISSÕES DANOSAS DE NOTÁRIOS E REGISTRADORES. TEMA 777. ATIVIDADE DELEGADA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO DELEGATÁRIO E DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DE DANOS CAUSADOS A TERCEIROS POR TABELIÃES E OFICIAIS DE REGISTRO NO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES. SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. ART. 236, §1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO PELOS ATOS DE TABELIÃES E REGISTRADORES OFICIAIS QUE, NO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES, CAUSEM DANOS A TERCEIROS, ASSEGURADO O DIREITO DE REGRESSO CONTRA O RESPONSÁVEL NOS CASOS DE DOLO OU CULPA. POSSIBILIDADE. 



    1. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. Tabeliães e registradores oficiais são particulares em colaboração com o poder público que exercem suas atividades in nomine do Estado, com lastro em delegação prescrita expressamente no tecido constitucional (art. 236, CRFB/88).



    2. Os tabeliães e registradores oficiais exercem função munida de fé pública, que destina-se a conferir autenticidade, publicidade, segurança e eficácia às declarações de vontade.



    3. O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público e os atos de seus agentes estão sujeitos à fiscalização do Poder Judiciário, consoante expressa determinação constitucional (art. 236, CRFB/88). Por exercerem um feixe de competências estatais, os titulares de serventias extrajudiciais qualificam-se como agentes públicos.



    4. O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa. Precedentes: RE 209.354 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJe de 16/4/1999; RE 518.894 AgR, Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe de 22/9/2011; RE 551.156 AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe de 10/3/2009; AI 846.317 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 28/11/13 e RE 788.009 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 19/08/2014, DJe 13/10/2014.



    5. Os serviços notariais e de registro, mercê de exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público (art. 236, CF/88), não se submetem à disciplina que rege as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. É que esta alternativa interpretativa, além de inobservar a sistemática da aplicabilidade das normas constitucionais, contraria a literalidade do texto da Carta da República, conforme a dicção do art. 37, § 6º, que se refere a “pessoas jurídicas” prestadoras de serviços públicos, ao passo que notários e tabeliães respondem civilmente enquanto pessoas naturais delegatárias de serviço público, consoante disposto no art. 22 da Lei nº 8.935/94.



    6. A própria constituição determina que “lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário” (art. 236, CRFB/88), não competindo a esta Corte realizar uma interpretação analógica e extensiva, a fim de equiparar o regime jurídico da responsabilidade civil de notários e registradores oficiais ao das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (art. 37, § 6º, CRFB/88).



    7. A responsabilização objetiva depende de expressa previsão normativa e não admite interpretação extensiva ou ampliativa, posto regra excepcional, impassível de presunção.



    8. A Lei 8.935/94 regulamenta o art. 236 da Constituição Federal e fixa o estatuto dos serviços notariais e de registro, predicando no seu art. 22 que “os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso. (Redação dada pela Lei nº 13.286, de 2016)”, o que configura inequívoca responsabilidade civil subjetiva dos notários e oficiais de registro, legalmente assentada.



    9. O art. 28 da Lei de Registros Públicos (Lei 6.015/1973) contém comando expresso quanto à responsabilidade subjetiva de oficiais de registro, bem como o art. 38 da Lei 9.492/97, que fixa a responsabilidade subjetiva dos Tabeliães de Protesto de Títulos por seus próprios atos e os de seus prepostos.



    10. Deveras, a atividade dos registradores de protesto é análoga à dos notários e demais registradores, inexistindo discrímen que autorize tratamento diferenciado para somente uma determinada atividade da classe notarial.



    11. Repercussão geral constitucional que assenta a tese objetiva de que: o Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.



    12. In casu, tratando-se de dano causado por registrador oficial no exercício de sua função, incide a responsabilidade objetiva do Estado de Santa Catarina, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.



    13. Recurso extraordinário CONHECIDO e DESPROVIDO para reconhecer que o Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa. Tese: “O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa”.”



    Por ocasião do julgamento do referido paradigma, o ilustre Relator, Min. LUIZ FUX, consignou que:



    “Com efeito, a posição jurídica singular do Estado traz consigo o munus da responsabilização civil pelos atos que decorrem do exercício da função pública. 



    A sistemática de responsabilização do Estado foi regida por diversos modelos jurídicos que se sucederam ao longo da história, cada um ajustado às influências e especificidades sociais de seu tempo. Nesse seguimento, são feitas algumas considerações gerais acerca do contexto histórico referente à temática, dada a indispensabilidade da compreensão do caminho percorrido.



    No Estado absolutista, marcado pela concentração de poderes nas mãos do soberano, a teoria da irresponsabilidade civil do Estado, sintetizada pelos enunciados “quod regi placuit lex est”, “the king can do no wrong” ou “le roi ne peut mal faire”, propugnava a teoria da irresponsabilidade do Estado pelos seus atos, uma vez que os particulares teriam que se submeter à sua soberania, sem direito a qualquer compensação. Admitia-se, tão-somente, a responsabilização pessoal e direta dos agentes públicos por atos que praticassem no exercício de suas funções.



    Com o advento da teoria do Estado de Direito ao início do século XIX através da pena do jurista germânico Robert von Mohl, a completa exoneração da responsabilidade civil do Poder Público passou a revelar verdadeira “contraditio in terminis”. De fato, o Estado passou a ter de submeter-se à lei também nessa seara. A apresentação do Estado de Direito como um dos principais fundamentos para a responsabilidade civil do Estado também é feita por Hartmut Maurer em seu clássico Direito Administrativo Geral (Allgemeines Verwaltungsrecht. 15. Auflage . Beck: München, 2004, p. 657). Destaque-se que, num primeiro momento, sob a ótica civilista, essa responsabilização do Estado consubstanciava-se de forma análoga à do empregador ou mandante pelos atos de seu empregado ou mandatário (no caso, o agente público), nas hipóteses em que este agia com dolo ou culpa, tudo na forma da legislação civilista. Dois eram os requisitos, portanto, para que o Estado fosse responsabilizado: 1) imputação de responsabilidade por fato de terceiro a ele subordinado (agente público); 2) conduta culposa desse terceiro (CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. São Paulo: Atlas, 9ª Edição, 2010, p. 239-240).



    A evolução do tema, inspirada por princípios de direito público, conduziu à ampliação da tutela da vítima e à paulatina superação das teorias civilistas. Exsurgiram, assim, as cognominadas teorias publicistas.



    Vale, neste ponto, lembrar o paradigmático “Caso Blanco” do direito francês, marco histórico da autonomia do Direito Administrativo e relevante julgado acerca da responsabilidade civil do Estado. No dizer de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 25ª Edição, 2012, p. 5):



    (...) ocorrido em 1873, e que envolveu uma menina (Agnès Blanco) que, ao atravessar uma rua da cidade francesa de Bordeaux, foi colhida por uma vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo, que transportava matéria-prima de um para outro edifício (cf. José Cretella Júnior, Tratado de Direito Administrativo, 1970, v. 8: 22-23). Naquela oportunidade, o Conselheiro Davi, do Tribunal de Conflitos, proferiu seu voto, colocando de lado o Código de Napoleão e afirmando, pela primeira vez, o equacionamento e a solução da responsabilidade civil do Estado em termos publicísticos. (...).



    A partir do julgamento do “Caso Blanco”, difundiram-se as denominadas teorias publicistas acerca da responsabilidade do Estado: a teoria da culpa do serviço ou culpa administrativa, a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral .



    A cognominada teoria da culpa do serviço (ou culpa administrativa) passou a dispensar a prova da culpa individualizada do agente público para a configuração da responsabilidade estatal, utilizando o conceito de culpa (ou falta) do serviço público - faute du service, em francês. Em outras palavras, a responsabilidade civil do Estado tinha como origem a prova da deficiência do serviço em geral (inexistência, mau funcionamento ou retardamento do serviço) e não decorria, necessariamente, da conduta dolosa ou culposa de algum agente público específico. Permanecia, entretanto, o caráter subjetivo da responsabilidade civil estatal, que, ainda, se constituía a partir da prova da culpa/falha do serviço público.



    Mais recentemente, a teoria do risco administrativo tem substituído a teoria da culpa anônima, ressalvada a opinião de parcela dos administrativistas, no que concerne às omissões estatais danosas. A referida teoria objetiva preconiza, em essência, que, revertendo os benefícios da atividade pública a todos os administrados, impõe-se, da mesma forma, que os riscos dela decorrentes, também, sejam suportados por toda a coletividade. Desse modo, independentemente da culpa do agente público ou mesmo do serviço, deve o Estado responder pelos danos que causar a terceiros. O dano será democrática e solidariamente repartido por toda a sociedade (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 25ª Edição, 2012, p. 701).



    Registre-se que se, por um lado, a teoria do risco administrativo dispensa a análise da culpa da Administração, por outro exige que haja nexo de causalidade entre a conduta estatal e o dano sofrido pelo particular. É dizer: não se pode imputar ao Poder Público, segundo essa teoria, a reparação de danos que não decorram das suas atividades, mas de fatos exclusivamente atribuíveis a terceiros, à própria vítima, ou mesmo derivados de caso fortuito ou força maior.



    Por seu turno, a teoria do risco integral, segundo a qual o Estado deve responder pelos danos causados a terceiros, mesmo quando estiver presente causa excludente do nexo de causalidade, encontra, também, ressonância em sede doutrinária para algumas hipóteses específicas. Sobre o tema, assim se pronuncia Diógenes Gasparini (Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 16ª Edição, 2011, p. 1.114):



    Por teoria do risco integral entende-se a que obriga o Estado a indenizar todo e qualquer dano, desde que envolvido no respectivo evento. Não se indaga, portanto, a respeito da culpa da vítima na produção do evento danoso, nem se permite qualquer prova visando elidir essa responsabilidade. Basta, para caracterizar a obrigação de indenizar, o simples envolvimento do Estado no evento. Assim, ter-seia de indenizar a família da vítima de alguém que, desejando suicidarse, viesse a se atirar sob as rodas de um veículo, coletor de lixo, de propriedade da Administração Pública, ou se atirasse de um prédio sobre a via pública. Nos dois exemplos, por essa teoria, o Estado, que foi simplesmente envolvido no evento por ser o proprietário do caminhão coletor de lixo e da via pública, teria de indenizar. Em ambos os casos os danos não foram causados por agentes do Estado. A vítima os procurou, e o Estado, mesmo assim, teria de indenizar.