Tribunal: STF
Processo: ACO 3594
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-19
Data de publicação: 2022-08-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de provisória de urgência, proposta pelo Estado de Minas Gerais em face da União, objetivando:



    “(...) a concessão de liminar para que a União seja imposta as obrigações de não fazer consistentes em (i) suspender tanto a exigibilidade das prestações, a partir de julho de 2022, da dívida pública do Estado de Minas Gerais em relação aos dois primeiros contratos mencionados nesta petição como a exigibilidade das contragarantias relativas às parcelas dos demais contratos elencados nesta lide, a partir de julho de 2022, caso venha voluntariamente a pagar as respectivas prestações, para o fim de não proceder às medidas decorrentes do descumprimento dos referidos contratos, e (ii) não inscrever o Estado de Minas Gerais nos cadastros de inadimplência da Administração Federal por esse mesmo fato, (iii) bem como para permitir que o autor efetue, a partir de agosto de 2022, a compensação imediata das parcelas vincendas dos contratos de dívidas do Estado de Minas Gerais, administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional, com as perdas relacionadas ao ICMS incidente sobre os combustíveis (inclusive álcool), gás natural, energia elétrica e comunicações, no que excederem a 5%, calculadas mês a mês, com base no mesmo período do ano anterior e com correção monetária (pelo IPCA-e), na forma prevista nesta petição, enquanto a pretensão é julgada.



    (...)



    c) Ao final, seja:



    c.1) declarada prejudicialmente a inconstitucionalidade das expressões ‘ocorridas no exercício de 2022’ e ‘(...) que exceda ao percentual de 5% (cinco por cento) em relação à arrecadação deste tributo no ano de 2021’ contida no caput do Art. 3º da LC 194/2022, bem como a expressão ‘incorridas até 31 de dezembro de 2022’ constante do §3º do mesmo Art. 3º;



    c.2) a confirmação no mérito da tutela provisória de urgência e ainda seja condenada a União a compensar integralmente as perdas de arrecadação de ICMS relacionadas aos combustíveis (inclusive álcool), gás natural, energia elétrica e comunicações oriundas da incidência concreta dos Artigos 3º, inciso V, alíneas a, b e c, 6º, § 4º e § 5º e 7º da Lei Complementar Federal nº 192/2022, 1º e 2º da Lei Complementar nº 194/2022 e 4º da Emenda Constitucional nº 123/2022, nas parcelas das dívidas que o autor possui junto àquela, sem a redução do percentual de 5% e sem a limitação para o exercício de 2022, a ser apurado em liquidação de sentença, nos termos do §1º do Art. 3º da Lei Complementar nº 194/2022, que não tiverem sido abarcadas pela compensação requerida no pedido de liminar.



    c.3) por eventualidade, permitir que o autor efetue, a partir de agosto de 2022 até janeiro de 2023, a compensação imediata das parcelas vincendas dos contratos de dívidas do Estado de Minas Gerais, administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional, com as perdas do ICMS incidentes sobre os combustíveis (inclusive álcool), gás natural, energia elétrica e comunicações, no que excederem a 5%, calculadas mês a mês, com base no mesmo período do ano anterior e com correção monetária, na forma prevista nesta petição, caso não seja julgado procedente o pedido c.2”. (eDOC 1, p. 41/42)



    O autor alega que, com a entrada em vigor da Lei Complementar 192, em 11.3.2022, os Governadores dos Estados editaram Decretos para reduzir as alíquotas do ICMS, tanto em relação às operações de circulação de combustíveis, de gás natural e de energia elétrica, como em relação aos serviços de comunicações, o que gerou, em relação ao Estado mineiro, o seguinte impacto nas alíquotas:



    “• Gasolina para fins carburantes - De 31% (Art. 12, I, h, da Lei Estadual 6.763/75) para 18% (Decreto Estadual 48.456/2022); 



    • Diesel - De 15% (Art. 12, §9º, da Lei Estadual 6.763/75 c/c Art. 1º do Decreto Estadual 48.358, de 31/01/2022) ficando mantida, sem possibilidade de aumento; 



    • Gás natural – De 18%, ficando mantida, sem possibilidade de aumento; 



    • Energia elétrica - De 30%, (Art. 12, I, g.2, da Lei Estadual 6.763/75), para 18%, ressalvadas as hipóteses das alíneas “b.14”1 e “d.4”2 do inciso I do caput e na hipótese do § 18 do art. 423 do Regulamento do ICMS – RICMS, aprovado pelo Decreto nº 43.080, de 13 de dezembro de 2002, até a data estabelecida nos referidos dispositivos; 



    • Comunicações - De 27% (Art. 12, I, j, da Lei Estadual 6.763/75) para 18% (Decreto Estadual 48.456/2022)”. (eDOC 1, p. 9) 



    Explica que, para o cumprimento da Emenda Constitucional 123/2022, a qual destina-se a “garantir a competitividade do álcool”, a alíquota do álcool etílico hidratado combustível em Minas Gerais passou de 16% (Art. 12, I, i, da Lei Estadual 6.763/75) para 9,29% na operação interna destinada a consumidor final (Decreto 48.461/2022), e que a projeção da perda de arrecadação tributária (um dos principais elementos da autonomia federativa), é de R$ 5,8 bilhões a partir de julho/22 e R$ 11,6 bilhões anuais para 2023 a 2025.



     Relata, ainda, que, em relação às dívidas com a União: i) obteve liminares nas ações cíveis originárias com base no princípio do federalismo cooperativo (ACOs 3108, 3215, 3225, 3233, 3235, 3244, 3252 e 3270), assinando o contrato de que trata o art. 23 da Lei Complementar 178/2021, formulando posterior desistência das referidas ações cíveis originárias, conforme exige o §5º do mencionado artigo legal; ii) assinou o décimo primeiro termo aditivo ao contrato de confissão, promessa de assunção, consolidação e refinanciamento de dívidas n. 004/98/STN/COAFI; iii) propôs a ADPF 983, para que pudesse aderir ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF), mas ainda não obteve o contrato de refinanciamento de que trata o art. 9º-A da Lei Complementar 159/2017, porquanto a União exige autorização legal específica para essa finalidade.



    Resume seu contexto fático, nos seguintes termos:



    “26. Para encerrar o quadro fático, portanto, o autor (i) não possui o contrato previsto no Art. 9º-A da Lei Complementar Federal nº 159/2017, (ii) assinou os contratos para quitar as parcelas vencidas em decorrência das ACO’s 3108, 3215, 3225, 3233, 3235, 3244, 3252 e 3270 e (iii) está a perder arrecadação de ICMS, por força da Leis Complementares nº 192/2022 e nº 194/2022 e da Emenda Constitucional nº 123/2022, sem que haja compensação integral pela União, e (iv) possui dívidas em relação à parte ré ou por ela garantida. 



    27. Por isso, a presente ação não atingirá as parcelas vencidas, considerado o contrato nº 283/2022/CAF, de 30.06.2022, mas sim as parcelas posteriores dos contratos em sua garantia (os dois primeiros, abaixo) ou contragarantia (os demais): 



    (...)



    28. Tais contratos possuem cláusulas que ensejam o bloqueio de receitas próprias e de transferências constitucionais do Estado de Minas Gerais, pela União ou por intermédio do Banco do Brasil S.A., para a satisfação do pagamento das dívidas a partir do momento em que não forem honradas diretamente com o Ente Central (garantia) ou quando a União honrar a dívida com o credor original (contragarantia)”. (eDOC 1) 



     



    Além das mencionadas perdas nas operações de energia elétrica e de serviços de telecomunicação, afirma que a LC 194/2022 impôs deveres aos Entes subnacionais e inseriu os combustíveis, o gás natural, as comunicações e o transporte coletivo como bens e serviços essenciais e indispensáveis, para fins da seletividade (arts. 1º e 2º), e que, embora tenham sido ajuizadas ações diretas de inconstitucionalidade contra a LC 192/2022 e a LC 194/2022 (ADI 7.191 e ADI 7.195), tais ações não garantem o efetivo equilíbrio federativo e o planejamento orçamentário até que ocorram os seus julgamentos.



    Isso porque, alega que o cumprimento dos deveres descritos nos: i) arts. 3º, inciso V, alíneas a, b e c; e 6º, §§ 4º, 5º e 7º, da LC 192/2022; ii) arts. 1º e 2º LC 194/2022 e do iii) art. 4º da EC 123/2022 são imediatos além de os Estados-membros já estarem sofrendo perdas que não serão reparadas pelo julgamento das citadas ADIs, até porque a arrecadação perdida não será obtida do contribuinte de direito, caso a lei ou a emenda constitucional sejam futuramente declaradas inconstitucionais, dado que não lhe foi possível transferir o ônus econômico do tributo ao contribuinte de fato. 



    Aduz ainda sobre os impactos na arrecadação tributária estadual, in verbis, que: 



    “(...) o artigo 155, § 4º, inciso IV, alínea “b” e §5º da CF/1988, dispõe que as alíquotas do ICMS serão definidas mediante deliberação dos Estados e Distrito Federal e não mediante lei complementar, seja em relação ao patamar, seja se serão ad rem ou ad valorem. 



    41. Além disso, o Art. 6º, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar 192/2022 igualmente traz impactos aos Entes Subnacionais ao preverem congelamento das alíquotas do ICMS, a ensejar mais uma fragilidade à base arrecadatória dos Estados. 



    42. O Art. 7º da Lei Complementar 192/2022 prevê que a base de cálculo do ICMS/diesel, para fins de substituição tributária e até 31.12.2022, será a média móvel dos preços médios praticados ao consumidor final nos 60 (sessenta) meses anteriores à sua fixação, como medida que efetivamente importa em renúncia heterônoma de receita em violação ao pacto federativo.



    43. À União não é dado, por igual, estabelecer pelo princípio da seletividade uma limitação das alíquotas máximas do ICMS. A alíquota do diesel, que em Minas Gerais já estava reduzida (15%), nunca mais poderá ser aumentada para patamar superior ao vigente por ocasião da publicação da Lei Complementar nº 194/2022 (Art. 1º, no ponto em que cria o inciso III ao Art. 18-A do CTN), em mais uma violação ao pacto federativo e à autonomia dos Estados”. (eDOC 1, p. 30)



     Defende que a única medida capaz de não provocar violação à autonomia constitucional dos Entes Subnacionais é a compensação integral, enquanto as referidas normas estiverem em vigor (artigos 3º, inciso V, alíneas “a”, “b” e “c”; e 6º, § 4º, § 5º e 7º, da LC 192/2022, bem ainda os arts. 1º e 2º da LC 194/2022, além do art. 4º da EC 123/2022). 



    Em relação à compensação, assevera que a postergação dessas medidas, entre a entrada em vigor da LC 194/2022 e a derrubada dos vetos aos parágrafos do art. 3º do referido diploma legal (entre 23.6.2022 a 4.8.2022, quando foram promulgadas as partes inicialmente vetadas), também impactou o federalismo cooperativo, pois estabelecia compensação integral apenas aos Estados que tivessem contrato de refinanciamento de dívidas com a União previsto no art. 9º-A da LC 159/2017, em discriminação não razoável. 



    Nesse ponto, explica que sua pretensão é a de que prevaleça o disposto no §1º do art. 3º da LC 194/2022, segundo a qual: “O total das perdas de arrecadação de ICMS do Estado ou do Distrito Federal irá compor o saldo a ser deduzido pela União”, eis que até o momento o Ente Central não reparou nem garantiu a reparação integral dos prejuízos aos Estados. 



    Requer idêntico tratamento já concedido pelo STF, em relação aos Estados de São Paulo e do Maranhão na ACO 3.590 e na ACO 3.586.



    É o relatório. Decido.



1) Competência do STF



    De início, constato a existência de conflito federativo entre a União e o Estado promovente, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para a ação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea “f”, da Constituição Federal.



    Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:



    ““Ações Cíveis Originárias. Direito Constitucional e Financeiro. 2. Ingresso no Regime de Recuperação Fiscal (RRF). Lei Complementar 159/2017. Competência do Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, ‘f’, da CF). 3. Aditamento da exordial. Ausência de citação. Possibilidade de o autor aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do réu (art. 329, I, do CPC). Interpretação dos pedidos. Boa-fé e conjunto da postulação. 4. Preenchimento dos requisitos de habilitação do art. 3º, I e II, da citada lei complementar, pelo autor, em sua redação originária. Exercício do controle de legalidade de ato administrativo pelo Poder Judiciário. Possibilidade. Jurisprudência pacífica. 5. Demonstração objetiva, no caso concreto, de desequilíbrio das contas públicas do ente federado, o que ocasiona grave crise de liquidez e insolvência. 6. Receita corrente líquida inferior às despesas do anos de 2018 e 2019. 7. Despesas com pessoal contabilizadas conforme o decidido na ADI 6.129 MC, Redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2020. 8. Lei estadual 20.641/2019. Alineação de 49% das cotas sociais da empresa estatal para fins de cumprimento do inciso I do §1º do art. 2º da Lei Complementar 159/2017. Possibilidade de alcance do cenário de equilíbrio fiscal com outras privatizações e ajustes legislativos, administrativos, econômicos e fiscais, já apresentados e aprovados pela Secretaria do Tesouro Nacional. Desnecessidade, in casu, de privatização como requisito de habilitação ou ingresso no RRF. 9. Suspensão de aplicação das sanções da LRF, na forma do art. 10 da Lei Complementar 159/2017, até que ocorra a homologação formal de ingresso no RRF e enquanto o requerente estiver usufruindo dos benefícios desse regime. 10. Superveniência de alteração legislativa (Lei Complementar 178/2021). Irretroatividade quanto aos requisitos de habilitação/ingresso, já implementados, antes da modificação normativa. Decisão liminar proferida em 2019, com extensões em 2020. Alcance da novel legislação unicamente quanto aos atos futuros, bem ainda aos efeitos futuros dos atos anteriores. Precedentes. 11. Desdobramentos dos debates e responsabilidades assumidas em ata de audiência. Art. 497 do CPC. Providências jurisdicionais que assegurem a obtenção do resultado prático equivalente da tutela vindicada em juízo. Decisão judicial amoldada ao caso concreto. 12. Eventuais entraves administrativos não podem servir de empecilho para que o ente subnacional usufrua das benesses previstas na referida LC 159/2017 e antecipadas judicialmente por força de medidas liminares em todas as quatro demandas. Risco de se admitir que obstáculos subsequentes possam impedir a vigência e a efetividade de lei complementar editada para os fins de auxílio aos entes federativos com dificuldades de obtenção do equilíbrio fiscal. Consequência jurídica. Tutela jurisdicional assecuratória. Suspensão da exigibilidade das dívidas até que ocorra a superação dos entraves. Outras determinações daí decorrentes. Acompanhamento na fase de cumprimento de sentença (art. 536 do CPC). 13. Ações cíveis originárias julgadas parcialmente procedentes. 14. Honorários advocatícios a cargo da União”. (ACO 3.262, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 1º.6.2021, grifo nosso)



    Com efeito, a jurisprudência desta Corte tem reconhecido a competência do Supremo Tribunal Federal em casos relacionados à dívida pública estadual, quando envolver acordos de cooperação, convênios ou operações de crédito, bem como a possibilidade de inscrição dos membros da federação em cadastros restritivos federais, na situação em que houver a possibilidade de afetar a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 



    Nesse sentido, confira-se:



    “TUTELA DE URGÊNCIA EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. BLOQUEIO DE VALORES PELA UNIÃO EM CONTA DO TESOURO ESTADUAL. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL DE CRISE FINANCEIRA. DEVER DE COOPERAÇÃO. LIMINAR REFERENDADA. ART. 21, V, DO RISTF. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. Tutela de urgência visando a impedir o bloqueio, pela União, de quantias perante o Tesouro Público Estadual. Hipótese excepcional de crise financeira. Dever de cooperação. Presentes os requisitos legais para a concessão da tutela de urgência. Medida liminar referendada. Agravo Regimental prejudicado”. (ACO 3235 MC-Ref, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 5.10.2020, grifo nosso)



    Assim, reafirmo que, no caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado requerente, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.



    No mesmo sentido: ACO 3.586 MC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 26.7.2022; ACO 3.587 MC, Rel. Min. Roberto Barroso, com liminar deferida pelo Presidente do STF, DJe 29.7.2022; ACO 3.590 MC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 2.8.2022; e ACO 3.591 MC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 2.8.2022.



2) Mérito



    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito:



    “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.



    É necessário, portanto, que estejam comprovados a verossimilhança das alegações, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.



    Pois bem.



    O tema de fundo de várias demandas sob minha relatoria (esta ACO, bem ainda a ADPF 984 e a ADI 7.191), vai muito além de uma discussão sobre técnicas de tributação de combustíveis. Encontra-se em discussão, aqui, as bases do pacto federativo brasileiro. E se o federalismo brasileiro está em debate, também em questão se coloca a própria democracia. 



    Consoante ensina Konrad Hesse, o Estado Federal é um complemento fundamental da democracia e do Estado democrático de direito: se, de um lado, a separação dos poderes entre Legislativo, Executivo e Judiciário traduz um mecanismo de freios e contrapesos no plano horizontal; o federalismo, por outro lado, institui um controle vertical do poder, ao dotar unidades políticas de autonomia e, por consequência, inviabilizar a concentração de poder no ente central. (HESSE, Konrad. El Estado Federal Unitario.  Direito Público,  10(50), 2013)



    Com efeito, a federação funda-se na ideia de aliança, pacto e compromisso entre forças políticas locais, regionais e aquela central. Um compromisso duradouro, para que assim os benefícios da unidade nacional revertam a favor de todos. Isso certamente explica porque a distribuição de competências entre os entes central e subnacionais ocupa lugar central no federalismo. 



    Há mais: de nada adianta o zelo na partilha de competências constitucionais entre os diversos entes federativos, se essa repartição não for acompanhada da divisão de recursos próprios e suficientes para fazer frente às diversas tarefas que lhes foram conferidas pelo Poder Constituinte. As competências constitucionais esvaziam-se sem as condições materiais para o seu exercício.



    Portanto, não percamos de vista o essencial: a arrecadação dos impostos não pode ser considerada um fim em si mesma. Muito pelo contrário, os recursos financeiros existem para fazer frente às inúmeras despesas que todas as unidades políticas possuem para cumprir com as competências assinadas pela Constituição, muitas delas decorrentes dos direitos fundamentais garantidos em nossa Carta Constitucional.



    Sobre o tema, considero importante transcrever o artigo O Federalista n. 31 (Acerca do Poder Geral de Tributação), de autoria de Alexander Hamilton, no seguinte trecho:



    “Um governo deveria conter em si todos os poderes indispensáveis para o cabal cumprimento dos objetivos acometidos aos seu cuidado, e para a completa execução das obrigações pelas quais é responsável, livre de qualquer outro controle além de uma consideração pelo bem público e pela opinião do povo.



    (…)



    Como a receita pública é o instrumento essencial com que tem de ser obtidos os meios para responder às exigências nacionais, os poderes para a obter, em toda a sua extensão, devem necessariamente estar incluídos nos poderes para satisfazer essa exigência”. (HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O Federalista. 2ª ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbernakian, p. 287/288)



    Essas linhas fundamentais, que tão decisivamente informam o Estados Unidos da América, também se mostram pertinentes para o Estado brasileiro. Elas podem ser facilmente identificadas no arranjo federativo estruturado no texto constitucional de 1988 e na prática institucional levada a cabo nas décadas que se seguiram à sua promulgação.



    A Constituição Federal de 1988 valeu-se de duas frentes para instituir um Estado Democrático de Direito limitado. De um lado, a luta por descentralização política e garantia de autonomia aos entes subnacionais, especialmente os municípios. De outro, o desejo de ampliação do elenco de direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, especialmente os direitos sociais, e de torná-los universais para todos os brasileiros. Esses dois elementos foram componentes preponderantes para o desenho do quadro fiscal ainda hoje vigente na Constituição. (REZENDE, Fernando. O dilema fiscal: remendar ou reformar? Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007, pp. 11-12).



    No plano da descentralização de poder, que é o que aqui nos interessa, a Constituição de 1988 adota um federalismo de cooperação que rompe frontalmente com o assim-chamado “federalismo de integração” subjacente à Carta de 1967 – um eufemismo conceitual para a brutal supressão de autonomia dos entes subnacionais implementada no período. 



    A luta por autonomia política por parte de Estados e Municípios iria necessariamente afetar a partilha de recursos públicos. A desejada autonomia política não poderia existir sem que estivesse aliada à autonomia financeira, e esta, no contexto de um Estado fiscal, depende, fundamentalmente, da divisão de competências tributárias e da partilha do produto da arrecadação tributária. Para os Estados e Municípios de maior potencial econômico, a autonomia poderia ser, em grande medida, assegurada por meio de suas próprias receitas tributárias, desde que a discriminação de suas competências lhes fosse favorável.



    Cuidou-se, então, de ampliar as competências estaduais, incluindo-se, no âmbito do ICMS, fatos econômicos antes sujeitos exclusivamente à competência tributária federal: combustíveis, energia elétrica e telecomunicações. Esse resgate histórico é fundamental para compreender a correta exegese das Leis Complementares 192 e 194/2022.



    A partilha do produto da arrecadação dos impostos federais, por sua vez, foi novamente ampliada com a Constituição de 1988, inclusive como forma de promover a autonomia financeira dos entes menos favorecidos economicamente.



    Observa-se, então, que, se de um lado, o Constituinte desenhou um quadro fiscal fortemente descentralizado quanto aos impostos, de outro, deixou nas mãos da União, livre de qualquer partilha de arrecadação, outra espécie tributária: as contribuições, especialmente as sociais.



    Não há dúvidas de que a divisão das receitas, especialmente de impostos, é uma questão fundamental do pacto federativo brasileiro, assim como de qualquer Estado fiscal que se estruture na forma de federação.



    Nesse ponto, é importante salientar que toda a competência estabelecida pela Constituição, pelas leis ou por contratos entre quaisquer dos entes federados tem que ser exercida em conformidade com o princípio da fidelidade à federação, decorrência lógica do princípio federativo.



    Destarte, cabe aos Entes da Federação se comportarem, no exercício de suas competências, com lealdade aos demais. É o que a doutrina alemã chama de Bundestreue (Princípio da lealdade à federação) ou Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens (Princípio do comportamento federativo amistoso) ou, de acordo com Peter Häberle, Bundesfreundlich (Conduta favorável à organização federativa) (HÄBERLE, Peter. El Estado Constitucional, Universidad Nacional Autônoma de México: México, 2001, p. 264).



    O princípio da lealdade à federação, extraído da própria existência do Estado Federal e do princípio Federativo, foi construído pela doutrina e jurisprudência constitucional alemã, podendo ser hoje identificado no art. 23 da Constituição de Bonn, especialmente nos números 2 e 7, com a redação dada pela Reforma Constitucional de 1992. (GRIMM, Dieter. El federalismo alemán: desarrollo histórico y problemas actuales, In: El federalismo en Europa. Barcelona: Hacer Editorial, 1993, p. 60).



    O Tribunal Constitucional Federal alemão conceituou o princípio da lealdade à federação como a obrigação de todas as partes integrantes do pacto federal de atuar de acordo com o espírito do referido pacto e de colaborar com a sua consolidação, protegendo os interesses comuns do conjunto [BverfGE 1,299 (315)].



    Para o Tribunal Constitucional alemão, a simples existência de um sistema federal implica um dever de lealdade ao princípio federativo. Isso significa que os entes, no exercício de suas competências, são obrigados a respeitar os interesses uns dos outros (CURRIE, David. The Constitution of the Federal Republic of Germany, The University of Chicago Press: Chicago and London, 1994, p. 77).



    Assim, o princípio da lealdade à federação atua como um dos mecanismos de correção, de alívio das tensões inerentes ao Estado Federal, junto aos que já se encontram expressamente previstos na própria Constituição. Sua presença silenciosa, não escrita, obriga cada parte a considerar o interesse das demais e do conjunto. Transcende o mero respeito formal das regras constitucionais sobre a federação, porque fomenta uma relação construtiva, amistosa e de colaboração. Torna-se, assim, o espírito informador das relações entre os entes da federação, dando lugar a uma ética institucional objetiva, de caráter jurídico, não apenas político e moral. (ROVIRA, Ennoch Alberti. Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales: Madrid, 1986, p. 247)



    Esse princípio não implica, nunca, obrigações principais, mas, sim, complementares. Consubstancia-se num filtro à liberdade da União e dos Estados no exercício de suas competências, de modo a evitar o abuso.



    Obrigar os entes subnacionais a se endividarem para fazerem jus à concessão de empréstimos a juros pelas entidades financeiras controladas pela União equivale a nulificar o federalismo cooperativo.



    Bem por isso, a jurisprudência desta Corte tem caminhado e se preocupado cada vez mais com o fortalecimento do federalismo cooperativo, como resposta às tensões federais, firmando seu papel jurídico de “guardiã da federação”.



    Esse é o pano de fundo desse debate federalista em curso nestas demandas em curso nesta Corte (esta ACO, bem ainda na ADI 7191 e na ADPF 984, todas de minha relatoria).



    Em relação à receita dos Estados, quando se fala de ICMS, estamos falando da ordem de 48,1% da arrecadação total dos Estados e de 77% da arrecadação tributária (dados referentes ao ano de 2020). Ou seja, trata-se da principal fonte de custeio dos entes estaduais e distrital. 



    Frise-se que há vinculação constitucional de repasse às áreas de educação e saúde proporcionalmente à arrecadação do ICMS, atingindo o percentual de 25% e 12%, respectivamente. Não nos esqueçamos também dos municípios, eis que 25% da arrecadação do ICMS é diretamente destinada a eles, sem contar que 25% do orçamento dos entes municipais é canalizado para ações de educação e outros 15% para a saúde.



    O que está em discussão, em ambas as ações de controle concentrado e nesta demanda cível originária, diz respeito a verbas que servem para custeio das áreas de saúde, educação, segurança pública, combate à miséria, entre outros serviços essenciais etc.



    É certo que o motivo anunciado pelo Poder Executivo e Poder Legislativo para se proceder à diminuição da tributação sobre o combustível está sendo vivenciado em escala global. No mundo todo discute-se qual seria a melhor forma de diminuir os preços dos combustíveis: 



    - criação de fundo de apoio para famílias mais vulneráveis (Reino Unido);



    - diminuição de impostos diretos sobre os combustíveis (EUA, Índia e Coreia do Sul); 



    - fundo de estabilização de preços (Chile, Peru e Colômbia); 



    - criação de uma “espécie de voucher exclusivo para compra de combustível, fornecido pelo governo e financiado pelo aumento de arrecadação com os impostos sobre combustíveis” (Portugal); 



    - concessão de subsídios para “arcar com os custos energéticos de setores como transporte, além de subsidiar as contas da população de baixa renda”. (Japão); 



    - aumento da tributação de alguns setores (Finlândia); 



    - congelamento temporário de preços (França); 



    - além de transferências de renda (Estônia), estão entre as opções dos países para lidar com o problema comum. (Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/business/veja-como-os-paises-estao-lidando-com-a-alta-recorde-nos-precos-dos-combustiveis. Acesso em: 19.8.2022)



    Percebe-se, desse modo, que não existe solução pronta ou fácil. É preciso coesão, criatividade e, mais ainda, sensibilidade. Ainda mais porque o cenário macroeconômico de várias potências mundial passa por momento crítico, o que pode afetar o mercado nacional. Isso quando sequer havíamos nos recuperado completamente dos efeitos nefastos da pandemia decorrente da Covid-19. 



    Não podemos ignorar também que a inflação tem voltado a assombrar o povo brasileiro. O IPCA segue acima de dois dígitos ao ano (perto de 11,89% no acumulado nos últimos doze meses). Alimentos, passagem aérea, transportes tem sido os vilões da inflação e tem corroído o poder de compra do brasileiro. Os níveis de pobreza encontram-se em estado alarmante, sendo essa a razão pela qual o STF autuou na implementação da renda básica para o estrato da população brasileira em situação de vulnerabilidade socioeconômica (extrema pobreza e pobreza), no MI 7.300, no qual fiquei redator para acórdão, DJe 23.8.2021.



    Isso nitidamente pode impactar a base econômica tributável, a repercutir na arrecadação. No curto prazo, a sociedade ent