Tribunal: STF
Processo: ARE 1399201
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-15
Data de publicação: 2022-09-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (Vol. 24):



    “Apelação Cível. Improbidade administrativa. Ação Civil Pública e Cautelar de Sequestro. Sinistro ocorrido na construção do Shopping Center Ilha Plaza. Alegação de erro de projeto que afastaria a cobertura do seguro. Existência de laudos técnicos divergentes, confeccionados em fase pré-judicial, sobre as causas do acidente. Celebração de acordo - autorizado pelo 1° Réu, enquanto presidente do IRB - que gerou a acusação de improbidade administrativa pelo Ministério Público. Sentença de improcedência. 



    1. A Lei de Improbidade Administrativa somente se aplica aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, gerando enriquecimento ilícito e/ou dano ao erário.



    2. Não configura improbidade administrativa a celebração de acordo em valores inferiores ao montante segurado, com economia aos cofres públicos, evitando-se os riscos de uma demanda judicial, ainda mais diante do fato incontroverso de que o mercado securitário arcou com o pagamento de 70% do valor do acordo.



    3. Incerteza quanto à ocorrência de erro de projeto ou fato imprevisível na construção do Shopping pelos laudos técnicos trazidos aos autos, o que robustece a decisão discricionária do Administrador em prol da celebração do acordo.



    4. Laudo pericial indicando que o acordo revelou-se economicamente vantajoso ao erário.



    5. Ausência de provas quanto à ocorrência de dano ao erário, ato de desonestidade no exercício da função pública ou vantagem pessoal.



    6. Confirmação da sentença. Desprovimento dos recursos”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 26), foram rejeitados (Vol. 28).



    No RE (Vol. 30), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO alega violação ao art. 37, caput, e § 4º, da CF/1988, na medida em que o acórdão recorrido manteve a sentença que julgou improcedente a Ação de Improbidade Administrativa, aos fundamento de que (a) “o dolo específico é indispensável nas condutas descritas na Lei de Improbidade Administrativa, e (...), no caso, não houve qualquer ato de desonestidade no exercício da função”; (b) a existência de dano ao erário é essencial para a aplicação das sanções contempladas na mesma lei; e (c) “a má-fé é elemento necessário para a configuração do ato improbo não sendo suficiente a mera culpa para a incidência da Lei sobre o administrador público” (Vol. 30, fl. 4).



    Em suas razões recursais, eis os argumentos da parte recorrente para sustentar a violação ao art. 37, caput, e §4º, da Constituição (Vol. 30, fl. 11):



    “A presente ação pública foi motivada pela constatação - através de prova técnica - de que houve erro grave de projeto na construção do shopping Ilha Plaza, o que descarta a hipótese de ocorrência de sinistro por erro imprevisível. Assim, o acordo para a liquidação do sinistro firmado pelo primeiro réu em benefício do segundo caracteriza ato de improbidade administrativa, tipificado no artigo 10, 1 e XI da Lei 8.429/92, ensejando a aplicação das sanções previstas no artigo 12, 11 do mesmo diploma legal.



    O fundamento utilizado pela decisão recorrida para dar provimento ao recurso foi a necessidade da configuração do dolo por parte dos recorridos. Há que se observar, ainda, que a inobservância das condutas previstas nos artigos 10 causa prejuízo ao erário. A lesividade é, evidentemente, presumida. A decisão recorrida introduziu no tipo do artigo 10 da Lei de Improbidade elemento subjetivo que nele não consta”.



    Acrescenta, ainda, que “não se exige, para a configuração do ato de improbidade, a existência de dano ou prejuízo material”, de forma que “é possível haver lesão presumida, na medida em que a moralidade passou a ser, por princípio, dever do administrador e direito público subjetivo” (Vol. 30, fl. 14).



    Em juízo de admissibilidade, o RE foi inadmitido aos fundamentos de que (a) eventual ofensa à Constituição se deu de maneira meramente reflexa; e (b) o recorrente pretende a revisão da matéria de fato, de forma que incide o óbice da Súmula 279 do STF (Vol. 32).



    No Agravo (Vol. 34), a parte ora agravante alega ofensa direta ao texto constitucional e a desnecessidade de reexame de fatos.



    É o relatório. Decido. 



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    No caso, foram os seguintes os fundamentos da parte recorrente para defender a repercussão geral da matéria (Vol. 30, fl. 4):



    “A Emenda Constitucional n. 45/04, também conhecida como "Reforma do Judiciário", acrescentou um novo requisito de admissibilidade aos recursos extraordinários: a imposição de que o recorrente demonstre que a questão possui repercussão geral em matéria constitucional. 



    O Supremo Tribunal Federal passa a fazer uma valoração da matéria do Recurso Extraordinário, ainda na esfera da admissibilidade, para descartar as questões que não apresentarem relevância ou transcendência. 



    O tema foi regulamentado pela Lei 11.418/06, em vigor em 19 de fevereiro e disciplinado pela Emenda Regimental 21/07, publicada em 03 de maio. 



    De acordo com o parágrafo 10 do artigo 543-A do CPC e parágrafo único do artigo 322 do Ri do STF, consideram-se como tendo repercussão geral as questões que apresentem aspectos relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, ultrapassando os interesses subjetivos da causa. 



    Segundo pronunciamento do Ministro Gilmar Mendes (RE 556664/RS, transcrito no informativo n. 481) a inclusão do requisito no nosso ordenamento jurídico: 



    (…)



    Ou seja, ainda segundo o Ministro Gilmar Mendes, mais adiante -' no mesmo voto: 



    "deixa o STF de ter uma preocupação direta com a correção de eventuais interpretações divergentes das cortes ordinárias." 



    A nova direção da legislação é no sentido de reservar o tempo e a disponibilidade do tribunal supremo da nação para as questões que digam respeito de hipóteses, para além das situações particulares e partes envolvidas. 



    O requisito foi atendido na hipótese, eis que a matéria diz respeito à probidade administrativa e aos princípios da Administração Pública em geral, considerados especificamente no acórdão recorrido como razão de decidir e, por consequência possui notável relevância jurídica, ultrapassando em muito ultrapassando os limites subjetivos da lide. 



    No mesmo sentido posicionam-se Luiz Rodrigues Wambier, Teresa Arruda Alvim Wambier e José Garcia Medina (in "Breves Comentários à Nova Sistemática Processual Civil - 3", Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, 2007, p. 246): 



    (...)



    Por todo o exposto, o presente caso apresenta repercussão geral, ultrapassando em muito o limite subjetivo da lide.” 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



     



    Além disso, cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO em face de JOSÉ AMÉRICO PEON DE SÁ e ECIG - EMPREENDIMENTOS COMERCIAIS ILHA DO GOVERNADOR S/A, “por meio da qual busca o ressarcimento dos danos causados ao patrimônio público pelo pagamento do seguro concedido à 2ª Ré (ECIG) sem a observância de laudos técnicos realizados em sede administrativa, com aplicação das sanções previstas no art. 12, II da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92)” (Vol. 24, fl. 5).



    Na inicial, o Parquet sustenta que José Américo Peon de Sá, na qualidade de Presidente do Instituto de Resseguros do Brasil – IRB, autorizou o pagamento de US$ 1.600.000,00 (um milhão e seiscentos mil dólares) à ECIG de forma indevida, uma vez que o contrato para a execução de obras no Shopping Ilha Plaza Center não previa o pagamento de indenização por erro de projeto de engenharia, de forma que a conduta enquadra-se nos incisos I e XI do artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa (redação original).



    O Tribunal de origem, no julgamento do recurso de Apelação interposta em face da sentença de improcedência do pedido, negou provimento ao recurso pelos fundamentos abaixo externados (Vol. 24, fl. 13):



    “Primeiramente, impende assinalar que a improbidade administrativa (Lei n° 8.429/92) pressupõe a ocorrência de ato de desonestidade na gestão de serviços públicos, com enriquecimento ilícito dos administradores e/ou dano ao erário, por ação ou omissão, dolosa ou culposa. O artigo 11 indica os atos que violam os princípios da Administração Pública, como legalidade, moralidade e imparcialidade. 



    Segundo iterativa jurisprudência do STJ, afigura-se indispensável a existência de dolo nas condutas descritas nos artigos 9 e 11 e, ao menos de culpa nas hipóteses do artigo 10, nas quais o dano ao erário precisa ser comprovado. 



    Nos casos do artigo 11, a Primeira Seção do STJ unificou a tese de que o elemento subjetivo necessário para caracterizar a improbidade é o dolo genérico, ou seja, a vontade de realizar ato que atente contra os princípios da administração pública. Assim, não é necessária a presença de dolo específico, com a comprovação da intenção do agente (REsp 951.389).



    Por ocasião do julgamento do REsp 980.706, o então Ministro do STJ Luiz Fux advertia que, de acordo com a jurisprudência daquela Corte, o elemento subjetivo é essencial para a caracterização da improbidade administrativa, que está associada à noção de desonestidade, de má-fé do agente público.



    [...]



    Em suma, pode-se afirmar que a Lei de Improbidade Administrativa não se presta à punição de meras irregularidades ou transgressões disciplinares, mas sim a resguardar os princípios da Administração Pública sob o prisma do combate à corrupção, à imoralidade e à desonestidade funcional. 



    Não se vislumbra, in casu, a presença de quaisquer elementos que indiquem a ocorrência de atos de desonestidade no exercício da função pública, vantagem pessoal, enriquecimento ilícito ou mesmo dano ao erário em decorrência da celebração do acordo que ensejou o aforamento desta ação civil pública. 



    A bem dizer, o acordo autorizado pelo 1° Réu revelou-se economicamente vantajoso para a Administração, eis que celebrado em valores inferiores a própria importância segurada.



    Com efeito, a prova documental produzida nos autos atesta as sérias controvérsias técnicas a respeito da ocorrência, ou não, de erro de projeto na construção da Ilha Plaza Shopping Center quando da realização de acordo para o pagamento do seguro. O próprio relatório da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Fazenda, com base no qual foi ajuizada esta ação, reconhecia como polêmica a matéria relativa às causas do acidente. Havia diversos laudos de peritos, ora indicando erro de projeto, ora indicando fato imprevisível (ocorrência de argila expansiva).



    [...]



    Não se perca de vista que a decisão do 1° Réu, enquanto presidente do IRB, inseriu-se no âmbito do poder discricionário, atendendo aos requisitos da conveniência e oportunidade, por não ser crível esperar que um mercado tão precavido e aparelhado como o securitário aceite pagar mais de US$ 1.000.000,00 em valores indevidos. Não se olvide que a prova dos autos deixa claro que havia séria divergência quanto às causas que geraram o sinistro ao tempo do acordo.



    […]



    Portanto, a decisão tomada pelo 1° Réu, isenta de dolo, culpa, má-fé e não tendo acarretado qualquer prejuízo ao patrimônio público - ao contrário, como se viu, a decisão se inseriu no poder discricionário que foi conferido ao administrador para o exercício de sua função -, não configurou ato de improbidade administrativa, porquanto não se enquadra em nenhuma das hipótese da Lei 8.429/92, descabendo a aplicação das penalidades previstas no artigo 12 do mencionado diploma legal. 



    Enfim, o Tribunal de origem negou provimento à Apelação do Ministério Público, ao fundamento de que as provas constantes dos autos não são aptas a demonstrar que a conduta dos réus foi dolosa, o que descaracteriza, portanto, sua subsunção à tipificação legal.



    Ao assim decidir, o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta CORTE, no sentido de que, para a configuração do ato de improbidade administrativa, é necessária a presença do elemento subjetivo dolo. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INSTITUIÇÃO DE GRUPO GESTOR. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANOS AO ERÁRIO. LEI 8.429/92. NÃO CARACTERIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CULPA OU DOLO. OFENSA INDIRETA. MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. 1. É inviável o processamento do apelo extremo quando sua análise implica rever a interpretação de legislação infraconstitucional que fundamentou a decisão a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta. 2. É inadmissível na via extraordinária o reexame da moldura fática retratada no acórdão recorrido, uma vez que ficou assentado que a prova dos autos não foi conclusiva quanto à caracterização de prática de atos de improbidade administrativa ou de danos ao erário, diante da ausência de comprovação de culpa ou dolo nas condutas imputadas aos ora Recorridos. Incidência do óbice da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).” (ARE 1.349.025-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 29/8/2022).



    “EMENTA: RECURSO ESPECIAL. PRERROGATIVA DE FORO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. TERMO INICIAL. DEMAIS TESES RECURSAIS REJEITADAS. IMEDIATA EXECUÇÃO DA PENA. I. TERMO INICIAL DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO EXECUTÓRIA […] O bem jurídico tutelado aqui é, em última instância, a própria moralidade administrativa e o interesse público, prescindindo a consumação dos delitos em análise, repita-se, da ocorrência de dano ao erário, uma vez que o interesse público já foi lesado pela ausência de higidez no procedimento licitatório. 7. De todo modo, a análise acerca da ocorrência de dano ao erário ou da presença de dolo específico exigem o revolvimento de fatos e provas, o que é vedado no âmbito dos recursos excepcionais (SUM 7/STJ e SUM 279/STF). III. CONCLUSÃO 8. Recurso especial não conhecido. Determinação de imediata execução da pena imposta pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, a quem delegada a execução da pena. Expedição de mandado de prisão.” (RE 696.533, Relator para acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 5/3/2018)



    Acresça-se que, em recentíssimo julgamento, o Plenário do STF sufragou esse entendimento, conforme se verifica do item 1 da tese fixada no Tema 1199, nos seguintes termos:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”



    Por outro lado, para se chegar a conclusão diversa da exarada pelo Tribunal de origem, no sentido da presença (ou não) do elemento subjetivo (dolo ou culpa), seria necessário analisar o arcabouço fático-probatório, o que é vedado em sede de RE. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 do STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 15 de setembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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