Tribunal: STF
Processo: ARE 1325359
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-09
Data de publicação: 2022-11-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo regimental em recurso extraordinário com agravo contra decisão que negou seguimento ao recurso. Eis um trecho desse julgado:



    “Inicialmente, registro o entendimento firmado por esta Corte na ADI 1.106, no sentido de que é vedado ao estado impor condições para entrega aos municípios das parcelas que lhes compete na repartição das receitas tributárias, salvo como condição ao recebimento de seus créditos ou ao cumprimento dos limites de aplicação de recursos em serviços de saúde (CF, artigo 160, parágrafo único, I e II). Eis a ementa desse julgado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇ ÃO DO ESTADO DE SERGIPE. ICMS. PARCELA DEVIDA AOS MUNICÍPIOS. BLOQUEIO DO REPASSE PELO ESTADO. POSSIBILIDADE. 1. É vedado ao Estado impor condições para entrega aos Municípios das parcelas que lhes compete na repartição das receitas tributárias, salvo como condição ao recebimento de seus créditos ou ao cumprimento dos limites de aplicação de recursos em serviços de saúde (CF, artigo 160, parágrafo único, I e II). 2. Município em débito com o recolhimento de contribuições previdenciárias descontadas de seus servidores. Retenção do repasse da parcela do ICMS até a regularização do débito. Legitimidade da medida, em consonância com as exceções admitidas pela Constituição Federal. 3. Restrição prevista também nos casos de constatação, pelo Tribunal de Contas do Estado, de graves irregularidades na administração municipal. Inconstitucionalidade da limitação, por contrariar a regra geral ditada pela Carta da República, não estando a hipótese amparada, numerus clausus, pelas situações excepcionais previstas. Declaração de inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do artigo 20 da Constituição do Estado de Sergipe. Ação julgada procedente em parte”. (ADI 1.106, Rel. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ 13.12.2002)



    Na hipótese, a parte questiona a inclusão dos créditos de autarquias entre as causas autorizativas da retenção de repasses em momento anterior à Emenda Constitucional 3/1993, ao argumento de que essa obrigação surgiu apenas com sua edição. 



     Com relação a essa questão, o tribunal de origem assentou o seguinte:



    ‘Inicialmente, não há que se falar em contradição entre a conclusão adotada no acórdão embargado e o precedente por ele invocado, qual seja, a ADI 1.106. Explica-se: naquela ação analisou-se a compatibilidade do art. 20 da Constituição do Estado de Sergipe, o qual autoriza aquele ente da federação a reter parcelas devidas aos Municípios nas condições nele previstas. 



    Impende salientar que aquela Constituição Estadual foi promulgada em 05/10/1989 e a norma atacada é originária, razão pela já vigorava antes mesmo da promulgação da EC 03/93, que alterou a redação do parágrafo único do art 160 da CF188, conferindo expressamente aos Estados a possibilidade de reter os repasses aos Municípios. 



    Nesse contexto, a ADI 1.106 foi julgada parcialmente procedente, reconhecendo-se a constitucionalidade do caput do art. 20, não tendo havido qualquer modulação temporal em seus efeitos, tampouco qualquer ressalva quanto à sua aplicabilidade no período anterior à EC 03/93, razão pela qual conclui-se que mesmo antes da referida emenda era possível ao Estado de Sergipe reter as parcelas. 



    Da mesma forma, verifica-se que a Constituição do Estado do Rio de Janeiro, também assegura ao ente público a possibilidade de reter os repasses, nos termos do art. 206, que à época tinha a seguinte redação: 



    (…)



    Em que pese ter havido a interposição de ADIN contra tal dispositivo, a mesma perdeu o objeto, razão pela qual, na ausência de pronunciamento em sentido diverso, tem-se por constitucional a norma em comento, que vigia nesses termos quando da retenção aqui discutida. Portanto, conclui-se que mesmo antes da aludida EC 03/93, o Estado do Rio de Janeiro já podia efetuar a retenção. 



    Outrossim, a retenção é medida cautelar que visa compelir os Municípios a satisfazerem suas obrigações, sendo incontroversa a existência da dívida, o que é suficiente para a retenção dos valores devidos pelo Estado, pois consubstancia a certeza e a exigibilidade, podendo o quantum ser apurado em momento oportuno, em sede de liquidação’. (eDOC 38, p. 3-4)



    Com efeito, no tocante a essa questão, entendo que o assentado pelo tribunal de origem não destoa do entendimento firmado na ADI 1.106, uma vez que, na ocasião do seu julgamento, reconheceu-se a constitucionalidade de dispositivo estadual anterior à referida EC 3/1993, que assegurava ao ente público a possibilidade de reter os repasses, como ocorre nestes autos”. (eDOC 72)



    No agravo regimental, alega-se que, na origem, cuida-se de ação proposta pelo Município do Rio de Janeiro com o objetivo de condenar o Estado a entregar os valores retidos, relativos à cota-parte do município no repasse do IPI-Exportação de fevereiro de 1990 a dezembro de 1993.



    Afirma-se que o tribunal de origem concluiu que a retenção de recursos financeiros já era possível mesmo antes da Emenda Constitucional 3/1993, com base no art. 206 da Constituição Estadual. 



    Sustenta-se que, no entanto, o referido art. 206, da mesma forma da redação original do art. 160, parágrafo único, da Constituição Federal, trazia autorização de retenção exclusivamente para a hipótese em que o estado tivesse créditos próprios em face dos municípios, e não quando houvesse débito entre estes e alguma autarquia estadual, como foi o caso dos presentes autos.



    Argumenta-se que a inclusão dos créditos de autarquias entre as causas autorizativas da retenção de repasses só surgiu com a edição da Emenda Constitucional 3/1993. Assevera-se a necessidade de estabelecer o alcance do art. 160, parágrafo único, da Constituição Federal, antes e depois da referida emenda.



    Aduz-se que a decisão agravada desconsiderou que, no período mencionado, vigorava a redação original do art. 160, parágrafo único, da Constituição Federal, segundo a qual apenas a União – e não os Estados ou o Distrito Federal – podia se valer da possibilidade excepcional de retenção de repasses de verbas constitucionais e, mesmo assim, somente para condicionar o repasse à regularização do pagamento de seus créditos – e não de terceiros, como suas autarquias. 



    Alega-se que se desconsiderou o fato de que o entendimento firmado por ocasião do julgamento da ADI 1.106, invocada como fundamento para o não provimento do agravo em recurso extraordinário, baseou-se no paradigma constitucional posterior à Emenda Constitucional 3/1993. 



    Aponta-se que, em relação ao período anterior à Emenda Constitucional 3/1993, prevalece o entendimento de que não era possível a retenção de recursos financeiros por outros entes federativos, que não a União, e apenas quando houvesse inadimplência relativa a créditos próprios, mas não de autarquias. 



    Intimada, a parte recorrida apresentou contrarrazões (eDOC 79).



    É o relatório.



    Entendo que assiste razão à agravante.



    Nesses termos, reconsidero a decisão constante do eDOC 72 e passo à nova apreciação do recurso. 



    Trata-se agravo contra inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, cuja ementa transcrevo: 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO E CONTRADIÇÃO. NÃO HÁ CONTRADIÇÃO ENTRE A CONCLUSÃO DO ACÓRDÃO E O PRECEDENTE INVOCADO, POIS MESMO ANTES DA EC 03/93 JÁ SE ADMITIA A RETENÇÃO DE REPASSE PELOS ESTADOS AOS MUNICÍPIOS. TANTO ISSO É VERDADE, QUE NA ADI 1.106 O STF ENFRENTOU A MATÉRIA EM FACE DE NORMA ORIGINÁRIA DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SERGIPE, ANTERIOR A ALUDIDA EMENDA, QUE PREVIA TAL POSSIBILIDADE, JULGANDO-A CONSTITUCIONAL, SEM QUALQUER MODULAÇÃO DE EFEITOS. DISPOSIÇÃO SEMELHANTE NA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO RIO DE JANEIRO, EM SEU ART. 206, QUE AUTORIZA A RETENÇÃO, NÃO HAVENDO PECHA DE INCONSTITUCIONALIDADE SOBRE O MESMO. DESPROVIMENTO DO RECURSO”. (eDOC 38, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 159, II, § 3º; e 160, parágrafo único, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que o acórdão impugnado assentou que a retenção de recursos financeiros já era possível mesmo antes da Emenda Constitucional 3/1993, um vez que o art. 206 da Constituição Estadual já conteria autorização para a retenção. 



    Afirma-se que, no entanto, o referido dispositivo estadual trazia autorização de retenção exclusivamente para a hipótese em que o estado tivesse créditos próprios em face dos municípios, e não quando houvesse débito entre os municípios e alguma autarquia estadual — pessoa jurídica diversa.



    Sustenta-se que a inclusão dos créditos de autarquias entre as causas autorizativas da retenção de repasses só surgiu com a edição da Emenda Constitucional 3/1993. Argumenta-se que até o advento da referida emenda nem mesmo a União podia fazer a retenção de repasses, salvo em razão da existência de créditos próprios.



    Assevera-se que não há como reconhecer legalidade na retenção dos repasses pleiteados nesta ação, com fundamento no art. 160, parágrafo único, da CF (em sua redação original) e art. 206, parágrafo único, da Constituição Estadual, visto que tais dispositivos não alcançavam as hipóteses de créditos de terceiros.



    O recurso merece prosperar.



    Na hipótese, a parte recorrente sustenta que a inclusão dos créditos de autarquias entre as causas autorizativas da retenção de repasses só surgiu com a edição da Emenda Constitucional 3/1993. Afirma ainda que, até o advento da referida emenda, nem mesmo a União poderia fazer a retenção de repasses, salvo em razão da existência de créditos próprios.



    Inicialmente, transcrevo a redação original do art. 160, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988:



    “Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.



    Parágrafo único. Essa vedação não impede a União de condicionar a entrega de recursos ao pagamento de seus créditos”.



    Posteriormente, com a edição da Emenda Constitucional 3/1993, o parágrafo único do referido dispositivo passou a vigorar com a seguinte redação “A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias”. 



    Depreende-se da leitura dos referidos dispositivos que, antes da aludida emenda constitucional, a única exceção à vedação da retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios imposta no caput do art. 160 era em relação à União, que poderia condicionar a entrega de recursos ao pagamento de seus próprios créditos, nada tratando das suas autarquias. Com efeito, a inclusão dos créditos dos Estados e das autarquias entre as causas autorizativas da retenção de repasses passou a vigorar apenas após a EC 3/1993.



    Nesse contexto, esta Corte firmou orientação no sentido de que a restrição imposta aos entes em débito para com as autarquias federais representou inovação trazida pela Emenda Constitucional 3/93. Nesses termos, antes da referida emenda, a União – e apenas ela – podia reter o repasse do FPM quando houvesse inadimplência relativa aos seus próprios créditos, e não de suas autarquias.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “Ementa: TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. RETENÇÃO DE PARCELA, PELA UNIÃO, EM RAZÃO DE DÍVIDA COM AUTARQUIA FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE, ANTES DA VIGÊNCIA DA EMENDA CONSTITUCIONAL 3/93. PRECEDENTE: AI 201548 AG-R, RELATOR MIN. MARCO AURÉLIO, SEGUNDA TURMA, DJ 08-05-1998. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO”. (RE 288.825 AgR, Rel. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe 29.5.2013)



    “CRÉDITOS - ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS - RETENÇÃO. Até a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 3/93, a possibilidade de a União reter créditos estava restrita àqueles que lhe diziam respeito, não alcançando os das respectivas autarquias. Inteligência dos artigos 160 e 57, respectivamente do corpo permanente da Carta e do Ato das Disposições Transitórias e da nova redação imprimida ao primeiro pela Emenda Constitucional nº 3/93”. (AI 201.548 AgR, Rel. MARCO AURÉLIO, Segunda Turma, DJ 8.5.1998)



    Nesses termos, ressalto que a interpretação sistemática da Constituição Federal de 1988, tendo em vista a regência anterior e posterior à Emenda Constitucional 3/93 acima transcritas, conduz à conclusão de que o pedido da parte recorrente merece prosperar, tendo em vista que o tribunal de origem permitiu ao Estado do Rio de Janeiro a retenção dos repasses ao município mesmo antes da EC 3/93.



    Ante o exposto, reconsidero a decisão constante do eDOC 72 e dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, §1º, do RISTF), para reformar o acórdão recorrido, no sentido da impossibilidade de retenção de repasse pelo Estado do Rio de Janeiro ao Município do Rio de Janeiro, referente ao período anterior à Emenda Constitucional 3/93. Invertidos os ônus de sucumbência.



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de novembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente