Tribunal: STF
Processo: RE 1371962
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-21
Data de publicação: 2022-03-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (Vol. 35, fl. 1):



    “DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. TÍTULO EXTRAJUDICIAL ORIUNDO DE CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. ILEGALIDADE NÃO DEMONSTRADA. TÍTULO REVESTIDO DE LEGITIMIDADE. DESNECESSIDADE À ÉPOCA, DE EXAME PELO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. TEMA Nº 835 DO STF QUE PASSOU A SER OBRIGATÓRIO A PARTIR DE 08 OUT 19. PREFACIAL DE COISA JULGADA REJEITADA. SENTENÇA REFORMADA. 



    1. PRELIMINAR DE COISA JULGADA. Vai rejeitada a prefacial, pois do exame dos pedidos, bem como dos termos da sentença que julgou os embargos à execução, denota-se que o apelado não pretende rediscutir matéria já revestida de coisa julgada, mas sim suscitar vícios objetivos do título executivo, não sendo, assim, hipótese de extinção da ação pela coisa julgada, nos termos do disposto no art. 337, § 4º c/c o art. 502 do CPC. 



    2. MÉRITO. A decisão do TCE está revestida de legalidade e o título executivo nº 421/97, transitado em julgado em 10 OUT 97, não necessitava ser submetido ao exame da Câmara de Vereadores, a teor do disposto no art. 71, § 3º, da CF-88, e porque somente passou a ser obrigatório a partir do julgamento do RE 848.826 pelo STF, que redundou no Tema nº 835, em 08 OUT 19. Com isso, à época do ajuizamento da ação executiva, em 05 AGO 02, estava correto o agir do Município. 



    PRELIMINAR REJEITADA. 



    APELAÇÃO PROVIDA ”.



    No RE (Vol. 32, fl. 2), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, JAIME GONÇALVES DA SILVA sustenta violação ao entendimento desta CORTE firmado no RE 848.826-RG (Tema 835) e no RE 729.744-RG (Tema 157), bem como ao art. 71, inciso II, da Constituição da República, pois:



    (a) compete ao Tribunal de Contas emitir parecer prévio sobre as contas que os Prefeitos Municipais devem prestar anualmente, não detendo competência para imputação de débito, nem aplicação de multa, de forma isolada;



    (b) conforme decisão que julgou procedente a exceção de pré-executividade “o título executivo extrajudicial não reúne as condições necessárias para formação do título, vez que a decisão do TCE quanto ao julgamento das contas do ex-prefeito é meramente opinativa, a teor do art. 71, II, da Constituição Federal e RE 729.744” (fl. 8, Vol. 32);



    (c) “ao validar título executivo emitido pelo Tribunal de Contas do Estado, sem o referendo e aprovação da Câmara de Vereadores, a decisão impugnada afastou-se do entendimento adotado pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal no RE 848.826 (Tema 835) e RE 729.744 (Tema 157), do qual extrai-se a interpretação de que o julgamento das contas do gestor (ex-prefeito, in casu) compete ao Poder Legislativo, sendo o Tribunal de Contas do Estado, apenas órgão auxiliar na fiscalização” (fl. 10, Vol. 32);



    (d) nos termos do entendimento desta CORTE fixado nos Temas 835 e 157, “o julgamento das contas do prefeito compete ao Poder Legislativo, sendo o Tribunal de Contas do Estado apenas órgão auxiliar na fiscalização”, razão pela qual “a imputação de débito ou multa terá eficácia de título executivo desde que sejam aprovadas pelo Poder Legislativo” (fl. 11, Doc. 32); e



    (e) não procede o entendimento perfilhado no acórdão recorrido no sentido de que, por ser posterior o julgamento dos Temas 157 e 835, não se aplicam “ao processo cujo título executivo extrajudicial foi emitido em 30/10/1997”, uma vez que “o Supremo Tribunal Federal tem decidido de forma majoritária que a interpretação dada ao art. 71 da Constituição Federal não se limita no tempo, visto que se trata de artigo que nasceu com a Constituição da República promulgada em 05 de outubro de 1988, logo, não se pode dar tratamento diferenciado a situações que ocorreram após a edição da Carta Constitucional” (fl. 18, Doc. 32);



    Na sequência, a Vice-Presidência do TJRS remeteu os autos ao Órgão Julgador, para eventual juízo de retratação aos Temas 835 (RE 848.826-RG) e 157 (RE 729.744-RG) (Vol. 39).



    Todavia, o Tribunal de origem, em juízo de retratação negativo, refutou a aplicação dos referidos precedentes paradigmas, ao fundamento de que, “à época do julgamento das contas pelo TCE, no ano de 1997, não era necessária a submissão da decisão ao Poder Legislativo Municipal”. Eis a ementa do julgado (Vol. 41):



    “DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. JULGAMENTO DAS CONTAS DO EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ERNESTINA. TÍTULO EXTRAJUDICIAL ORIUNDO DE CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. ILEGALIDADE NÃO DEMONSTRADA. TÍTULO REVESTIDO DE LEGITIMIDADE. DESNECESSIDADE À ÉPOCA (1997), DE EXAME DA DECISÃO PELO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. TEMAS NºS 157 E 835 DO STF QUE PASSARAM A SER OBRIGATÓRIOS A PARTIR DE 08OUT19. JUÍZO DE RETRATAÇÃO REFUTADO. 



    1. O tema devolvido pelo juízo de retratação cinge-se à aplicação do entendimento consagrado na revisão dos Temas nºs 157 e 835 com repercussão geral do Supremo Tribunal Federal. 



    2. Contudo, na hipótese concreta não se aplicam os Temas nºs 157 e 835 do STF, porquanto, à época do julgamento das contas do ex-Prefeito Municipal de Ernestina pelo TCE, no ano de 1997, não era necessária a submissão da decisão ao Poder Legislativo Municipal. Obrigatoriedade da orientação que se deu a partir de 08OUT19. 



    3. Juízo de retratação incabível na espécie. 



    JUÍZO DE RETRATAÇÃO REFUTADO. ”



    Em novo juízo de admissibilidade, o RE foi admitido (Vol. 45).



    É o relatório. Decido. 



    Preenchidos todos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do apelo extremo, passo à análise do mérito.



    Eis os fundamentos do acórdão recorrido para dar provimento à MUNICÍPIO DE ERNESTINA – RS (Vol. 30, fl. 5-6):



    “ No tocante ao mérito propriamente dito, assiste razão ao apelante, porquanto o título executivo extrajudicial oriundo do TCE está revestido de legalidade, consoante o disposto no art. 71, § 3º, da CF-88. 



    De início, observo que é possível a análise das decisões do Tribunal de Contas do Estado pelo Poder Judiciário, tanto por vício de procedimento, quanto em seu mérito quando houver prova de equívoco, o que não se confunde com o mérito administrativo, que não pode ser objeto de revisão por este órgão colegiado, com interferência em seara dos demais poderes do Estado. 



    A atividade fiscalizatória exercida pelo TCE confere-lhe a prerrogativa de determinar o ressarcimento ao erário de valores gerados por atos administrativos irregulares e de aplicar multas para tais condutas quando a lei assim o autorizar. 



    As medidas possuem natureza diversa: a primeira tem manifesto caráter reparatório, enquanto a segunda é de conteúdo sancionatório. Na hipótese dos autos, a decisão da Corte de Contas transitou em julgado em 10OUT97, ensejando o Título executivo nº 421/97, em que restou firmado que o apelado é devedor da quantia de R$ 1.265,88, atualizada até 30OUT97 (OUT APENSO8), e à época não necessitava ser submetida ao exame da Câmara de Vereadores, porque somente passou a ser obrigatório a partir do julgamento do RE 848.826 pelo STF, que redundou no Tema nº 835, em 08OUT19.



     Com isso, à época do ajuizamento da ação executiva em 05AGO02 (OUT APENSO8), estava correto o agir do Município ao fundamentar o pedido no título executivo extrajudicial.



    Assim, merece reforma a sentença, pois não vislumbrada a alegada ilegalidade no título executivo impugnado pelo apelado.”



    Esse entendimento foi mantido pelo Tribunal a quo, em juízo de retratação negativo, com base nos seguintes fundamentos (Vol. 41):



    “A questão trazida nos autos diz com o fato de o Tribunal de Contas ter julgado irregulares as contas do ex-Prefeito Municipal de Ernestina relativamente ao exercício de 1991, aplicando penalidades que ensejou o título executivo nº 421/97, em que o apelado restou obrigado a pagar o valor de R$ 2.092,36 atualizado até 03FEV02 (data do ajuizamento da execução - evento 2 - OUT - APENSO8), o qual o recorrido impugnou, sob o argumento de inconstitucionalidade em razão da incompetência do TCE para imputar o débito ao gestor público. 



    Contudo, como amplamente fundamentado no acórdão ora revisitado, a hipótese não enseja a aplicação dos Temas nºs 157 e 835 do STF, porquanto à época do julgamento das contas pelo TCE, no ano de 1997, não era necessária a submissão da decisão ao Poder Legislativo Municipal, nos seguintes termos:



    (...) 



    No tocante ao mérito propriamente dito, assiste razão ao apelante, porquanto o título executivo extrajudicial oriundo do TCE está revestido de legalidade, consoante o disposto no art. 71, § 3º, da CF-88. 



    De início, observo que é possível a análise das decisões do Tribunal de Contas do Estado pelo Poder Judiciário, tanto por vício de procedimento, quanto em seu mérito quando houver prova de equívoco, o que não se confunde com o mérito administrativo, que não pode ser objeto de revisão por este órgão colegiado, com interferência em seara dos demais poderes do Estado. 



    A atividade fiscalizatória exercida pelo TCE confere-lhe a prerrogativa de determinar o ressarcimento ao erário de valores gerados por atos administrativos irregulares e de aplicar multas para tais condutas quando a lei assim o autorizar. As medidas possuem natureza diversa: a primeira tem manifesto caráter reparatório, enquanto a segunda é de conteúdo sancionatório. 



    Na hipótese dos autos, a decisão da Corte de Contas transitou em julgado em 10OUT97, ensejando o Título executivo nº 421/97, em que restou firmado que o apelado é devedor da quantia de R$ 1.265,88, atualizada até 30OUT97 (OUT APENSO8), e à época não necessitava ser submetida ao exame da Câmara de Vereadores, porque somente passou a ser obrigatório a partir do julgamento do RE 848.826 pelo STF, que redundou no Tema nº 835, em 08OUT19. 



    Com isso, à época do ajuizamento da ação executiva em 05AGO02 (OUT APENSO8), estava correto o agir do Município ao fundamentar o pedido no título executivo extrajudicial.



      Assim, merece reforma a sentença, pois não vislumbrada a alegada ilegalidade no título executivo impugnado pelo apelado.



      (...) 



    Dessa forma, na hipótese dos autos não se aplicam os Temas nºs 157 e 835 do STF. Diante do exposto, voto por refutar o juízo de retratação. ”



    No julgamento do RE 729.744-RG, de relatoria do Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 157), DJe de 23/8/2017, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou tese no sentido de que:



    “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”.



    O acórdão ficou assim ementado:



    “Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido”.



    Em seu voto, o Eminente Relator assim se pronunciou:



    “A questão central discutida, no presente recurso, refere-se à natureza jurídica do parecer emitido pelo Tribunal de Contas na apreciação das contas anuais de prefeito, bem como à produção de efeitos no caso de silêncio do Poder legislativo municipal quanto à sua aprovação ou rejeição. O debate perpassa, necessariamente, pela discussão a respeito da exclusividade da competência da Câmara Municipal para julgamento das contas do prefeito.



    […]



    Sublinho que o Supremo Tribunal Federal fixou entendimento, na ocasião do julgamento da ADI 849 e da ADI 3715, no sentido de que a Constituição Federal é clara ao determinar, em seu art. 75, que as normas constitucionais que conformam o modelo de organização do Tribunal de Contas da União são de observância compulsória pelas constituições dos estados-membros. 



    No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, esta Corte tem reconhecido a clara distinção entre (i) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; e (ii) a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário, definida no art. 71, inciso II, CF/88. Assim, cabe ao Tribunal de Contas apenas apreciar, mediante parecer prévio, sem conteúdo deliberativo, as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. 



    A competência para julgar essas contas fica a cargo do Congresso Nacional – por força do art. 49, inciso IX, da Constituição –, cuja apreciação não se vincula ao parecer do Tribunal de Contas.



    O poder constituinte originário conferiu o julgamento das contas do administrador público ao Poder Legislativo, em razão de que tal decisão comporta em si uma natureza política e não apenas técnica ou contábil, já que objetiva analisar, além das exigências legais para aplicação de despesas, se a atuação do Chefe do Poder Executivo atendeu, ou não, aos anseios e necessidades da população respectiva. 



    Na segunda hipótese do art. 71 da Constituição, a competência conferida ao Tribunal de Contas é de julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, CF/88). 



    Neste último caso, os atos administrativos apreciados são analisados de forma técnica, para averiguar se houve violação a preceitos normativos ou regulamentares de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial e se atenderam aos princípios da administração pública, insculpidos no art. 37 da Constituição. Cuida-se, aqui, de desempenho de função jurídica pelo Tribunal de Contas, consistente no exercício de típica atribuição deliberativa. 



    Como se percebe, no tocante às contas do Chefe do Poder Executivo, a Constituição confere à Casa Legislativa, além do desempenho de suas funções institucionais legislativas, a função de controle e fiscalização de suas contas, em razão de sua condição de órgão de Poder, a qual se desenvolve por meio de um processo político-administrativo cuja instrução se inicia na apreciação técnica do Tribunal de Contas. 



    No âmbito municipal, o controle externo das contas do prefeito também constitui uma das prerrogativas institucionais da Câmara dos Vereadores, que o exercerá com o auxílio dos tribunais de contas do estado ou do município, onde houver, nos termos do art. 31 da Constituição, que possui a seguinte redação: 



    “Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei. 



    § 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. 



    § 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. 



    § 3º As contas do Município ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. 



    § 4º É vedada a criação de tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais”.



    Ressalto que a expressão “só deixará de prevalecer”, constante do § 2º do citado artigo, deve ser interpretada de forma sistêmica, de modo a se referir à necessidade de quórum qualificado para rejeição do parecer emitido pela corte de contas que, como já amplamente demonstrado, é órgão auxiliar do Poder Legislativo na análise das contas do Chefe do Executivo.



    […]



    A natureza da manifestação do tribunal de contas que, ao apreciar destacadamente determinado ato de gestão do prefeito, decida pela sua rejeição, foi objeto de análise do RE-RG 848.826, de relatoria do ministro Barroso. 



    Entendo, portanto, que a competência para julgamento das contas anuais dos prefeitos, eleitos pelo povo, é do Poder Legislativo (art. 71, I, da CF), órgão constituído por representantes democraticamente eleitos para averiguar, além da sua adequação orçamentária, sua destinação em prol dos interesses da população ali representada. 



    Seu parecer, nesse caso, é meramente opinativo, não sendo apto a produzir consequências, como a inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/90. 



    Essa tem sido, inclusive, a jurisprudência firme desta Suprema Corte. No julgamento do RE 132.747, de relatoria do ministro Marco Aurélio, o Tribunal assentou que a competência para julgamento das contas do Chefe do Executivo, considerados os planos federal, estadual e municipal, é do Poder Legislativo (RE 132.747-2, rel. min. Marco Aurélio, Pleno, DJ 7.12.1995). 



    No mesmo sentido, ao examinar a ADI 849/MS, a Corte reafirmou a necessidade de observância obrigatória, por parte das constituições estaduais, do modelo federal de competências para julgamento das contas do Chefe do Executivo.



    […]



    Dessa forma, cabendo exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do Chefe do Executivo, com mais razão não se pode conferir natureza jurídica de decisão, com efeitos imediatos, ao parecer emitido pelo Tribunal de Contas que opina pela desaprovação das contas de prefeito até manifestação expressa da Câmara Municipal. 



    O entendimento de que o parecer conclusivo do Tribunal de Contas produziria efeitos imediatos, que se tornariam permanentes no caso do silêncio da Casa Legislativa, ofende a regra do art. 71, I, da Constituição. 



    Essa previsão dispõe que, na análise das contas do Chefe do Poder Executivo, os Tribunais de Contas emitem parecer prévio, consubstanciado em pronunciamento técnico, sem conteúdo deliberativo, com o fim de subsidiar as atribuições fiscalizadoras do Poder Legislativo, que não está obrigado a se vincular à manifestação opinativa daquele órgão auxiliar. Tal entendimento teria ainda o condão de transformar a natureza precária do parecer, passível de aprovação ou rejeição, em decisão definitiva. 



    O ordenamento jurídico pátrio não admite o julgamento ficto de contas, por decurso de prazo, sob pena de, assim se entendendo, permitir-se à Câmara Municipal delegar ao Tribunal de Contas, que é órgão auxiliar, competência constitucional que lhe é própria, além de se criar sanção ao decurso de prazo, inexistente na Constituição. 



    Do mesmo modo, não se conformam com o texto constitucional previsões normativas que considerem recomendadas as contas do município nos casos em que o parecer técnico não seja emitido no prazo legal, permitindo às câmaras municipais seu julgamento independentemente do parecer do tribunal de contas”.



    Por sua vez, no julgamento do RE 848.826-RG, em que constou como redator para acórdão o Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 835), esta CORTE firmou tese no sentido a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, mediante parecer técnico dos Tribunais de Contas.



    As conclusões acima não se restringem à seara eleitoral. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. JULGAMENTO DE CONTAS DE PREFEITO. PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. 



    1. É da Câmara Municipal a competência para julgamento das contas do prefeito, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal.



    2. A solução da controvérsia pressupõe o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário.



    3. A decisão está devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante, circunstância que não configura violação ao art. 93, IX, da CF/88.



    4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 5. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1.255.205-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 25/5/2020)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONVÊNIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. VERBAS EXCLUSIVAS DO MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DE PREFEITO: CÂMARA MUNICIPAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (RE 1.240.067-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 8/1/2021)



    O acórdão recorrido afastou-se dessas conclusões.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para restabelecer a sentença.



    Publique-se. 



    Brasília, 21 de março de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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