Tribunal: STF
Processo: ADPF 955
Classe: ADPF
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-04
Data de publicação: 2022-07-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA Nº 1.750.624/SC (TEMA Nº 1.004 DO STJ). UTILIZAÇÃO DA ADPF COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE: INOBSERVÂNCIA. PRECEDENTES. NÃO CONHECIMENTO. PREJUDICADO O PEDIDO CAUTELAR.



     1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pelo partido político Solidariedade em face de entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça no âmbito do Recurso Especial Representativo de Controvérsia nº 1.750.624/SC (Tema nº 1.004).



     2. Alega o arguente que, no bojo do aludido julgamento o STJ, teria promovido “viragem jurisprudencial”, passando a entender que, nas desapropriações indiretas, “se a aquisição do bem ou de direitos sobre ele for realizada quando já existente restrição administrativa, fica subentendido que tal ônus foi considerado na fixação do preço”, de modo que “o adquirente não faz jus a qualquer indenização do órgão expropriante por eventual apossamento anterior”, exceto “em situações de negócio jurídico gratuito ou de vulnerabilidade econômica do adquirente”. (e-doc. 1, p. 1).



     3. De acordo com o requerente, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça afronta: a) o “art. 5º, caput e inciso I da CF/1988, referente ao tratamento isonômico entre o “desapropriado direto” e o “desapropriado indireto”; b) o “art. 5º, incisos XXII (direito de propriedade) e XXIV (justa indenização) da CF/1988, os quais impõem que a desapropriação (isto é, a perda de propriedade) apenas se efetiva mediante o pagamento de indenização prévia e justa, de modo que, antes, o bem continua na órbita de disposição do proprietário esbulhado”; c) o “art. 5º, incisos XXII (direito de propriedade) e XXIV (justa indenização) da CF/1988, os quais garantem os juros compensatórios desde o apossamento administrativo, independentemente de sua cessão ao novo proprietário do bem esbulhado”; d) o “art. 37 da CF/1988 (moralidade), o qual veda qualquer interpretação que confira enriquecimento sem causa à Administração”; e e) o “art. 1º, caput, e art. 5º, caput e XXXVI da CF/1988, que preveem a segurança jurídica como preceito fundamental”. (e-doc. 1, p. 2).



     4. Apresenta retrospecto do entendimento então vigente no âmbito da Corte Cidadã quanto ao tema da legitimidade ativa do cessionário do bem esbulhado para, na condição de sub-rogado no direito à indenização e seus acessórios, ajuizar ação por desapropriação indireta, notadamente nos casos em que o apossamento administrativo ocorrer antes da transferência da propriedade.



     5. Menciona que houve oscilação de entendimentos no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, o que provocou a instauração do Recurso Especial Representativo de Controvérsia (RESP-RC) nº 1.750.624/SC (Tema nº 1.004) e a consequente “virada abrupta” de jurisprudência, sem qualquer modulação de efeitos.



     6. Discorre sobre o “efeito vinculante do ato normativo impugnado” e argumenta que o entendimento firmado ocasionará “o agravamento da insegurança jurídica, uma vez que os E. Juízos de primeiro grau, os Colendos Tribunais de Justiça, os E. Tribunais Regionais Federais e as C. Turmas de Direito Privado do E. STJ passarão a se pronunciar com arrimo no novo entendimento proferido no RESP-RC nº 1.750.624/SC, dando alcance e efeitos a inúmeros processos de desapropriação indireta em andamento ao longo de todo o território nacional – o que resultará em violação permanente dos destacados preceitos fundamentais do art. 5º e do art. 37 da CF/1988”. (e-doc. 1, p. 12). 



     7. Destaca a inconstitucionalidade da tese firmada no Tema nº 1.004 da sistemática dos recursos repetitivos no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, realçando, em seguida, o papel da jurisprudência para o alcance da segurança jurídica.



     8. Por fim, requer seja declarada “inconstitucional, com efeitos ex tunc e erga omnes, a tese firmada com efeito vinculante no Recurso Especial Representativo de Controvérsia nº 1.750.624/SC (tema 1.004), na parte em que estabelece a ilegitimidade ativa dos adquirentes de imóvel para pleitear indenização por desapropriação indireta e parcial ocorrida antes da aquisição da propriedade”. Subsidiariamente, pleiteia “seja dado interpretação conforme, no sentido de que, por força do preceito fundamental da segurança jurídica, seja aplicada apenas às desapropriações indiretas intentadas depois da publicação do julgamento do Recurso Especial Representativo de Controvérsia nº 1.750.624/SC (tema 1.004) a tese ali firmada”. (e-doc. 1, p. 34-35).



     É o relatório.



     Decido.



     9. A arguição de descumprimento de preceito fundamental é espécie de ação constitucional que integra o sistema de controle abstrato de constitucionalidade, possuindo previsão expressa no art. 102, § 1º, da Carta Maior:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: (…)



    § 1º A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei”. (grifos nossos).



    10. Em observância à previsão constitucional que demandava disciplina legal ao instituto, editou-se a Lei nº 9.882, de 1999, a qual, por sua vez, elencou, entre outros requisitos para o cabimento da arguição, a demonstração de inexistência de “qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”. Eis o teor do art. 4º, § 1º, da referida norma, que preconiza o denominado princípio da subsidiariedade: 



    “Art. 4º A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.



    § 1º Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.”



    11. De acordo com a jurisprudência deste Excelso Pretório, “pelo princípio da subsidiariedade, previsto no § 1º do art. 4º da Lei n. 9.882/1999, a arguição de descumprimento de preceito fundamental, ação de natureza abstrata do rol das ações de controle abstrato de constitucionalidade, somente pode ser ajuizada se não existir outro instrumento processual previsto no ordenamento jurídico apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de ameaça ou lesão a preceito fundamental” (ADPF nº 778/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, decisão monocrática, j. 15/03/2021, p. 16/03/2021).



    12. Em âmbito doutrinário, leciona o eminente Professor e Ministro Luís Roberto Barroso:



    “O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF — pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva.



    Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicitado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de ADPF sempre que não coubesse ADIn ou ADC.”



    (BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. São Paulo: Ed. Saraiva, 2016; grifos nossos).



    13. Colhe-se de inúmeros precedentes desta Suprema Corte que, diante da citada natureza abstrata dessa ação constitucional, consubstancia-se em instrumento “que não pode ser utilizado para a solução de casos concretos, nem tampouco para desbordar os caminhos recursais ordinários ou outras medidas processuais para afrontar atos tidos como ilegais ou abusivos” (ADPF nº 145/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 1º/09/2017, p. 12/09/2017).



    14. Nesse mesmo sentido, já pontificava o Min. Celso de Mello que “o exame de relações jurídicas concretas e de situações individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade” (ADPF nº 363-MC/DF, j. 28/08/2015, p. 1º/09/2015).



    15. Portanto, o respeito ao princípio da subsidiariedade é verdadeira condição de procedibilidade específica, peculiar à arguição de descumprimento de preceito fundamental. E, na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, tal preceito obstaculiza que se analise, na via da ADPF, o acerto (ou desacerto) de soluções dadas a casos concretos, no âmbito de outros órgãos jurisdicionais, não se admitindo igualmente a utilização da nobre ação como sucedâneo recursal. 



    16. Nesse sentido, colacionam-se, exemplificativamente, os seguintes julgados:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS). ALEGADA OMISSÃO EM DAR O DEVIDO CUMPRIMENTO AOS PRAZOS PARA APRECIAÇÃO DE REQUERIMENTOS ADMINISTRATIVOS PREVIDENCIÁRIOS E ASSISTENCIAIS. PRETENSÃO DE DAR CUMPRIMENTO AO ACORDO COLETIVO HOMOLOGADO NO RE 1.171.152/SC (TEMA Nº 1066 DA REPERCUSSÃO GERAL). INVIABILIDADE. SUBSIDIARIEDADE NÃO ATENDIDA. INADEQUAÇÃO DA VIA. PROCESSO EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 



    1. Na ADPF 33, definiu-se interpretação jurídica do requisito da subsidiariedade, o óbice processual consistente em pressuposto negativo de admissibilidade, previsto no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999, no sentido de que a cláusula de subsidiariedade impõe a inexistência de outro meio tão eficaz e definitivo quanto a ADPF para sanar a lesividade, em regra, no universo do sistema concentrado de jurisdição constitucional. 



    2. A subsidiariedade foi objeto de desenvolvimento interpretativo por este Supremo Tribunal Federal, em visão holística dos meios disponíveis para sanar, de modo adequado, a lesividade arguida. Assim, por exemplo, no sentido do não atendimento do requisito se (i) houver solução da controvérsia em sede de repercussão geral; (ii) pretender-se utilizar a ação direta como sucedâneo recursal; ou (iii) a lesão puder ser sanada em sede de recurso extraordinário em tramitação, mesmo que inexistente outra ação direta cabível na hipótese. 



    3. Ainda, já estabelecido por esta Suprema Corte ser incabível arguição de descumprimento de preceito fundamental que busca rediscutir decisões tomadas em recurso extraordinário com repercussão geral, ou que tenha pretenso efeito rescisório. 



    4. A agremiação partidária requerente afirma a existência de problema estrutural referido como a "fila do INSS", objeto do acordo coletivo celebrado e homologado no RE 1.171.152/SC, com o estabelecimento de prazos máximos para a apreciação dos requerimentos administrativos de benefícios previdenciários e assistenciais. Argumenta a não obtenção do resultado almejado e a subjetividade das sanções previstas na solução consensual. Pretende a imposição da observância dos prazos acordados. 



    5. Pretensão da espécie não encontra guarida em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Há outros meios para combater a lesividade de forma ampla, geral e imediata, a assegurar solução adequada e efetiva à controvérsia posta e afastar a intervenção direta e transversa desta Suprema Corte, e quiçá precipitada, nesta via. 



    6. A incognoscibilidade se evidencia, em síntese, por quatro razões: (i) a omissão alegada – e assim o problema estrutural na perspectiva suscitada – foi objeto do acordo coletivo homologado no RE 1.171.152/SC, cujos prazos se pretende impor na presente ação; (ii) o desfecho consensual se apresenta compreensivo e complexo e contempla verdadeira microinstitucionalidade responsável pela supervisão e acomodação do cumprimento do acordo, o Comitê Executivo; (iii) a execução judicial do acordo, se for o caso, há de ser feita pela via própria e em termos adequados, e não de modo transverso na presente ADPF, à margem da institucionalidade e realidade do próprio acordo; e (iv) a ADPF não se presta a rever ou rescindir, mesmo que em parte e colateral ou indiretamente, a decisão tomada em recurso extraordinário – no caso, a decisão homologatória do acordo. 



    7. Arguição de descumprimento de preceito fundamental não conhecida.”



    (ADPF nº 939/DF, Rel Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 02/05/2022, p. 09/05/2022; grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO ELEITORAL. DECISÕES JUDICIAIS. COLIGAÇÕES. AUTONOMIA E CARÁTER NACIONAL DOS PARTIDOS POLÍTICOS. INAFASTABILIDADE JURISDIONAL. LEI 9.504/1997. LEI 9.096/1995. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. MEIO CAPAZ DE SANAR A CONTROVÉRSIA DE FORMA GERAL, IMEDIATA E EFICAZ. 



    1. A arguição de descumprimento de preceito fundamental, em sua modalidade incidental, possui seu interesse processual correlato às ações eleitorais ajuizadas. 



    2. Tendo em vista os objetos serem pronunciamentos judiciais submetidos regularmente ao sistema recursal eleitoral, constata-se que esta ADPF foi funcionalizada pela parte Agravante como verdadeiro sucedâneo recursal. Precedentes. 



    3. O requisito da subsidiariedade coloca-se como óbice ao processamento da ADPF, pois é possível a utilização de ADI ou ADC como veículo processual com aptidão para conferir interpretação conforme à Constituição aos dispositivos da Lei 9.096/95. Precedentes. 



    4. Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se nega seguimento.”



    (ADPF nº 266-AgR/PB, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 12/05/2017, p. 23/05/2017; grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. SUSPENSÃO DOS PROCESSOS DE EXECUÇÃO FISCAL NOS QUAIS OS DÉBITOS DA CAERD FORAM ATRIBUÍDOS AO ESTADO DE RONDÔNIA. INVIABILIDADE DE REFERIDA AÇÃO CONSTITUCIONAL. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. EXISTÊNCIA DE MEIOS CAPAZES DE SANAR A CONTROVÉRSIA DE FORMA GERAL, IMEDIATA E EFICAZ.



    I - O pedido formulado na presente ação constitucional é a suspensão dos processos de execução fiscal nos quais os débitos da CAERD foram atribuídos ao Estado de Rondônia, bem como que a União retire e não inclua em seus cadastros de devedores tais valores sob fundamento de responsabilidade subsidiária do Estado. 



    II - Tal pleito, de índole meramente subjetiva, encontra-se sob análise das instâncias recursais ordinárias da Justiça Federal, o que atribui à presente ADPF a natureza de sucedâneo recursal. 



    III - É certo que a jurisprudência desta Corte admite, eventualmente, o ajuizamento de ADPF para dirimir questões subjetivas. Contudo, conforme a lei de regência, tal possibilidade é viável quando houver comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado, conforme preceitua o art. 3°, V, da Lei 9.882/1999, o que não se verifica in casu. 



    IV - Dessa forma, diante do cabimento de recursos próprios ao controle difuso de constitucionalidade, bem como a inexistência de multiplicidade de recursos sobre a quaestio iuris e a falta de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado, a presente ADPF não preenche os requisitos legais para o seu conhecimento, nos termos dos arts. 3°, V e 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999. 



    V - Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ADPF nº 544-AgR/RO, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 21/02/2022, p. 07/03/2022; grifos nossos).



    17. Assim identifico o caso dos autos: ao tentar promover a alteração de tese fixada pelo Superior Tribunal de Justiça, sob a sistemática dos Recursos Especiais Repetitivos, o arguente, a toda evidência, utiliza-se da ADPF como via recursal alternativa àquela legalmente instituída pelas normas processuais vigentes para tal desiderato — v.g. a interposição de recurso extraordinário, potencialmente apto à apreciação sob a sistemática da Repercussão Geral.



    18. Trilhando a mesma direção, ao analisar situação de todo similar à ora escrutinada, assim decidiu, por unanimidade, este Supremo Tribunal Federal no bojo da ADPF nº 882-AgR/DF, de relatoria do e. Min. Alexandre de Moraes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER A TRANSPORTADORAS, EM ORDEM A NÃO EXPOREM SEUS VEÍCULOS AO TRÁFEGO COM EXCESSO DE GARGA EM RODOVIAS. FIXAÇÃO DE MULTA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. CONDENAÇÃO POR DANOS MATERIAL E MORAL COLETIVOS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.



    1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta SUPREMA CORTE.



    2. A existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional alegada pelo Agravante, em razão dos quais se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), inviabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 



    3. Agravo Regimental a que se nega provimento.”



    (ADPF nº 882-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 14/12/2021, p. 10/01/2022).



    19. Afirma-se que o caso é de todo semelhante ao presente, uma vez que, naquela assentada, também se examinava arguição de descumprimento de preceito fundamental que tinha por objeto — tal como a arguição ora apreciada — tema afetado pelo Superior Tribunal de Justiça para fins da sistemática dos Recursos Especiais Representativos de Controvérsia. Tratava-se, naquele caso, do Tema nº 1.104 do STJ. Sobre o ponto, convém destacar trecho do voto condutor do Min. Alexandre de Moraes: 



    “(...) A submissão da matéria à sistemática dos recursos repetitivos pelo Superior Tribunal de Justiça indica a falta de exaurimento de outros meios processuais aptos a sanar a lesividade do conjunto de decisões apontadas como violadoras de preceitos fundamentais.



    E mais, a existência de decisão daquela Corte Superior no sentido de determinar o sobrestamento, em âmbito nacional, de todos os processos individuais ou coletivos a propósito da controvérsia ora versada aponta para a própria inexistência da alegada situação de lesividade a ser sanada por meio da propositura da presente ação.



    Acrescento, ainda, que a eventual recusa de admissibilidade por este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL a Recursos Extraordinários versando sobre o tema ora suscitado nesta ação de controle concentrado, por falta dos requisitos recursais que lhe são próprios, não se qualifica como circunstância apta para, por si, atender ao critério da subsidiariedade, ainda que alguns deles possam, ocasionalmente, ter sido inadmitidos sob o fundamento de que a controvérsia neles suscitada ostenta caráter infraconstitucional (...)” (grifos nossos).



    20. Cita-se, ainda, a decisão alcançada no âmbito da ADPF nº 891-AgR/DF, ajuizada em face do entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça, no âmbito do Incidente de Assunção de Competência nº 1, que teve como causa-piloto o Recurso Especial nº 1.604.412/SC. Oportuno pontuar que, na mesma linha argumentativa desenvolvida nesta presente arguição, naquele aludido caso, o arguente também insurgia-se contra aventada “viragem jurisprudencial”, que teria sido promovida sem modulação de efeitos. Eis a ementa do julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. IMPUGNAÇÃO A ENTENDIMENTO CONSOLIDADO PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA EM INCIDENTE DE ASSUNÇÃO DE COMPETÊNCIA. UTILIZAÇÃO DA ADPF COMO SUCEDÂNEO RECURSAL INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 



    1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 



    2. A existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional alegada pelo Agravante, em razão dos quais se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), inviabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 



    3. Arguição ajuizada com propósito de revisão de decisões judiciais. Não cabimento da ADPF como sucedâneo recursal. 



    4. Agravo Regimental a que se nega provimento.”



    (ADPF nº 891-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 23/05/2022, p. 31/05/2022; grifos nossos).



    21. Ante o exposto, em face da manifesta inadmissibilidade, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, restando prejudicada, em consequência, a análise do pedido de medida cautelar.



    Intimem-se.



     



    Publique-se.



    Brasília, 4 de julho de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator