Tribunal: STF
Processo: SL 1602
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-30
Data de publicação: 2022-12-30

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de Liminar. Ajuizamento por particular. Pretensão de natureza meramente pessoal. Ilegitimidade ativa ad causam. Inadmissibilidade de pedido de sustação de ato decisório proferido em procedimento criminal. Imprescindível, ainda, para conhecimento do incidente de contracautela, que recurso extraordinário a ser eventualmente interposto seja admissível. Aplicação, ao caso, da Súmula 735/STF. Não cabimento do recurso extraordinário a implicar a incognoscibilidade da presente medida suspensiva. Natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela. Medida cautelar diversa da prisão. Alegada ausência de base empírica idônea. Impossibilidade de análise de fatos e provas para concluir em sentido diverso. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar, ajuizada por Josinaldo Barbosa De Araújo, Vereador e Presidente da Câmara do Município de Timbaúba (PE), com o fim de sobrestar seu afastamento do cargo, providência não obtida na Suspensão de Liminar nº 0021113-59.2022.8.17.9000, requerida ao Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco.



    2. O requerente relata que, em investigação criminal relacionada ao pagamento de gratificações por trabalho extraordinário a servidores da Câmara Municipal, após representação da autoridade policial, foi afastado da vereança (doc. 3 — autos nº 0002044-14.2022.8.17.3480), mas sem o devido suporte probatório e a contemporaneidade exigida para a medida cautelar. Diz ter, sua prisão, caráter político.



    Defende que a decisão judicial é ultra petita, ao determinar o afastamento do cargo por 180 dias, quando pretendido pela autoridade policial por apenas 120 dias.



    Informa deferida, em mandado de segurança, tutela provisória para o suplente assumir o cargo diante do afastamento cautelar do requerente.



    Afirma violado o interesse público vinculado a seu mandato eletivo, derivado da escolha popular, e necessário o imediato retorno ao cargo, para cessar a instabilidade institucional gerada tanto pelo seu afastamento, como pela assunção do cargo pelo suplente.



    Pleiteia, inclusive liminarmente, seja sobrestada “a medida cautelar de afastamento do cargo de Vereador imposto ao requerente, para que se determine a sua imediata recondução às funções para as quais foi democraticamente eleito”.



    É o relatório.



    Decido.



    3. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



      Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



      Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



      Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



      4. Assentadas tais premissas, verifico que o requerente não possui legitimidade para o pedido de contracautela, incidente que, na dicção do art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992, apenas pode ser deflagrado “a requerimento do Ministério Público ou da pessoa de direito público interessada”, como visto.



    Embora a jurisprudência, ao influxo da Constituição, venha paulatinamente ampliando o rol dos legitimados ativos constante da legislação de regência, a regra geral – pessoas jurídicas de Direito Público e Ministério Público – comporta mitigação tão só em casos especialíssimos, nos quais presente a ratio legis de preservação do interesse público primário que a orienta.



    Assim, há decisões desta Suprema Corte em que reconhecida a legitimidade ativa de pessoa jurídica de direito privado para o pedido de suspensão de liminar, desde que observada a atuação qualificada pela estrita defesa do interesse público, caso, v.g., de concessionárias e permissionárias de serviços públicos face à decisão judicial que comprometa a prestação desses serviços, e não os interesses particulares das empresas. Confiram-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental na suspensão de tutela antecipada. Pleito deduzido por pessoa jurídica de direito privado, concessionária de serviço público. Admissibilidade apenas em hipótese de atuação na estrita defesa do interesse público. Não ocorrência. Agravo regimental provido. 



    1. As pessoas jurídicas de direito privado apenas podem apresentar pedidos de suspensão de liminar quando atuam na defesa estrita do interesse público. Precedentes.



    2. No presente caso, ao revés, pretende a agravada a defesa de interesses próprios, em razão de possíveis prejuízos que possa experimentar, em face do cumprimento da decisão cuja suspensão pretendeu obter. Precedentes.



    3. Agravo regimental provido.”



    (STA 778-AgR/ES, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 14.6.2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. LEGITIMIDADE ATIVA. EXECUÇÃO DE OBRAS. AFASTAMENTO DE MULTA DIÁRIA IMPOSTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    I – O Supremo Tribunal Federal já decidiu que as pessoas jurídicas de direito privado têm legitimidade ativa para ingressar com pedido de suspensão “quando, no exercício de função delegada do Poder público, como as concessionárias de serviço público, se encontrem investidas na defesa do interesse público, por sofrer as consequências da decisão concessiva da cautelar ou segurança, com reflexos diretos na ordem, na segurança, na saúde ou na economia pública” (grifei – SL 111/DF, Rel. Min. Ellen Gracie). 



    II – A decisão que impõe multa diária a concessionária de serviço público no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) para execução de obras mostra-se potencializadora de causar dano ao serviço público, gerando prejuízo, portanto, à própria coletividade. 



    III – Agravo regimental desprovido, afastando-se a multa aplicada.” 



    (STA 513-AgR-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 03.12.2015)



    Também a jurisprudência desta Suprema Corte, em exegese ampliativa, tem reconhecido legitimidade ativa para medidas suspensivas a órgãos públicos despersonalizados, como Tribunais de Contas, Câmara Municipal e Mesa de Assembleia Legislativa, na defesa de suas prerrogativas institucionais. 



    Igualmente, há decisões da Presidência reconhecendo a pessoas físicas legitimação ativa para suspensão de liminar, de modo específico a agentes políticos afastados de funções públicas de forma indevida (SL 1.313-MC/RJ, v.g.). Tal compreensão, todavia, a meu juízo e com a devida vênia, além de dar ao instituto da contracautela a feição de sucedâneo recursal, empresta-lhe alargamento hermenêutico em contraposição à teleologia que o informa, destinado que é, reitero, à salvaguarda do interesse público primário, e não à defesa de interesses particulares travestidos. Ressalvo, no ponto, hipóteses em que admitido por este Tribunal incidente de contracautela manejado por Prefeito à compreensão de que, enquanto autoridade local responsável máxima pela defesa do erário, a propositura da medida pelo Chefe do Poder Executivo configuraria mera irregularidade sanável com o ingresso do Município na relação jurídico-processual (SL 1.312-MC/PA, v.g.).



    No caso, o requerente – Vereador e Presidente da Câmara Municipal afastado – ajuizou a presente suspensão de liminar visando a sustar os efeitos de decisão proferida no âmbito de procedimento de natureza penal, vale dizer, além de o ato decisório questionado não ter sido proferido em detrimento da Fazenda Pública, busca-se a salvaguarda de interesses pessoais. 



    Evidencia-se, assim, a manifesta ilegitimidade ativa ad causam, pois, caso admitida, haveria – como já ressaltado – incontornável e indisfarçável desvirtuamento do instituto, voltado que é à preservação do interesse público primário. 



      5. Ao lado do óbice subjetivo, acentuo meu entendimento no sentido do não cabimento do incidente de contracautela em matéria revestida de índole penal, fundado em pelo menos duas premissas autônomas. 



      A primeira delas está calcada, como acima destacado, em uma exegese restritiva das leis de regência. Não há, em qualquer dispositivo legal ou regimental, norma autorizativa da suspensão de liminar em matéria penal. Vale dizer, as normas reguladoras do instrumento em análise não franqueiam a utilização da contracautela para sustar decisões proferidas no processo criminal. 



      A adequada interpretação do art. 15, caput, da Lei 12.016/2009 em conjunto com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992 leva à singela conclusão de que o instrumento de contracautela só está à disposição do Poder Público e quando houver decisão proferida contra si. 



      Desse modo, até mesmo pelos bens jurídicos tutelados, somente cabível a medida suspensiva em processos de natureza civil. Nessa linha intelectiva, despiciendo tecer maiores considerações para constatar que um inquérito policial, um procedimento de investigação criminal ou mesmo uma ação penal não são instaurados contra o Poder Público. Na realidade, são promovidos, em geral, em face de pessoas físicas. É por essa razão que Eugênio Pacelli e Douglas Fischer1 destacam a absoluta inadmissibilidade da contracautela em processos de índole criminal: 



    “Dispõe o art. 4º da Lei nº 8.437/92 que ‘Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas’.



    O destaque é feito em razão de serem encontradas algumas decisões do STF (v.g, Suspensão de Liminar n° 907, STE, 16.5.2016, publicada no DJ em 19.5.2016) suspendendo decisões de caráter penal com invocação da retromencionada norma. (...)



    O equívoco nos parece manifesto. Fundamental pontuar objetivamente que não cabe a suspensão de liminar em se tratando de ação penal, cujo caminho (se fosse o caso) seria eventual habeas corpus contra o indeferimento de liminar (e ainda mediante a demonstração de superação do óbice da Súmula 691, STF).



    A situação em voga implica, em nossa compreensão, manifesto e indevido desvirtuamento do remédio legal previsto na lei invocada, bem assim o atropelamento das regras constitucionais acerca da competência para apreciação de habeas corpus. No caso em tela mencionado, impetrou-se pedido de suspensão de liminar (com base em lei que não abrange hipóteses de natureza penal) para afastar a decisão (liminar, porém colegiada) de Tribunal de Justiça que, por fundamentos cautelares penais (art. 319, CPP), afastou prefeito do exercício da função pública.”



      A segunda premissa do não cabimento do incidente de contracautela em matéria criminal diz com a circunstância de que, no processo penal, o particular, na condição de investigado, denunciado ou réu, possui os mesmos direitos assegurados pela Constituição Federal e pelas Leis da República independentemente de sua condição pessoal ou de seu vínculo profissional.



      Com efeito, o Poder Público, em diversas oportunidades, chega a esta Suprema Corte, por meio de suspensão de tutela provisória e outros instrumentos congêneres, objetivando, para salvaguarda do interesse público primário, a sustação de decisões proferidas contra si. Referido instrumento, contudo, como tenho reiteradamente decidido, não está à disposição de particulares. 



      Assim, admitir a utilização do instrumento de contracautela para sustar decisões proferidas contra agentes públicos em processos de natureza penal significa conferir-lhes meio processual heterodoxo, de uso restrito e sem qualquer justificativa razoável para tanto. Em outras palavras, possibilitar a veiculação de pedido suspensivo em favor de agentes públicos em feitos criminais acarreta a criação de inadmissível assimetria entre, de um lado, agentes estatais que possuiriam à pronta disposição o incidente de contracautela, além do já garantido habeas corpus, e, de outro, pessoas físicas não submetidas a vínculo jurídico-administrativo com o Estado,a contarem somente com o writ constitucional.



      Inviável, nessa linha, permitir o manejo da contracautela em matéria penal, sob pena de violação, por meio de indevida técnica hermenêutica, dos princípios constitucionais da isonomia e da república, em criação de privilégio de maneira irrazoável e sem qualquer amparo fático e idôneo subjacente. 



      Apenas para corroborar a intelecção ora exposta, destaco, não obstante inicial rejeição, a consolidada jurisprudência desta Suprema Corte no sentido do cabimento do remédio constitucional do habeas corpus contra ato decisório por meio do qual decretado o afastamento do cargo público (HC 147.303/AP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 18.12.2017, DJe 27.02.2018; HC 158.217/DF, Red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 19.11.2019, DJe 12.02.2020, v.g.), a evidenciar, portanto, a ausência de prejuízo, pelo não conhecimento do presente incidente, à defesa dos investigados, denunciados ou réus. 



      6. Em acréscimo, a cognoscibilidade do pedido suspensivo pressupõe viável o recurso extraordinário a ser eventualmente interposto (SL 1.430-AgR/RJ, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.5.2021; SS 4.306-AgR-Segundo/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2015; SS 2.210-AgR/SE, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 19.12.2003). Vale dizer, o ato decisório cujos efeitos se buscam suspender deve estar sujeito à reforma por esta Suprema Corte pela via recursal. Desse modo, caso incognoscível o recurso extraordinário, inadmissível, da mesma forma, a suspensão de liminar.



      E deflui da análise, em juízo de estrita delibação, dos fundamentos deduzidos na petição inicial, a inadmissibilidade de eventual recurso extraordinário. É que a decisão impugnada na presente sede processual possui natureza meramente cautelar, não satisfativa e insuscetível de ser confirmada quando do julgamento de mérito.



      Assim, ante o não cabimento de recurso extraordinário contra provimentos que deferem ou indeferem cautelares (Súmula 735/STF) e não havendo dúvida razoável de que o afastamento do mandato popular, com fundamento no art. 319 do Código de Processo Penal, constitui medida cautelar de natureza penal, a presente suspensão de liminar também não deve ser conhecida. 



      7. Por fim, mesmo que os óbices constatados fossem superáveis, evidenciada a pretensão do requerente de que esta Suprema Corte aprecie se existente base empírica idônea para a decretação da medida cautelar. Inadmissível, contudo, o revolvimento fático-probatório em sede de suspensão de liminar: 



    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Decisão originária em que se determinaram o enquadramento e o aumento do salário de servidores do EMATER por meio de vinculação ao salário mínimo. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Discussão que demanda apreciação de fatos e provas que extrapola os estreitos limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 



    1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão. 



    2. Inconformismo deduzido como sucedâneo recursal, o qual se mostra inadmissível em ações como a presente. Precedentes. 



    3. Agravo regimental não provido.” 



    (SS 5.328-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 17.9.2020)



    “CONCURSO PÚBLICO. Magistratura. Prática Jurídica. Tempo de atividade. Contagem. Deferimento em mandado de segurança. Pedido de suspensão. Inadmissibilidade. Necessidade de reexame das provas. Risco de dano inverso. Pedido indeferido. Agravo improvido. Não se defere pedido de suspensão de segurança, quando, para tanto, se exija cognição ampla de todos os elementos de fato e de direito da causa.” 



    (SS 4.126-AgR/PA, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 01.10.2010)



      8. Em síntese, parte ilegítima o requerente para a suspensão de liminar, incabível a medida suspensiva em procedimento criminal, incognoscível o pedido diante da inviabilidade do eventual recurso extraordinário sobre a matéria, e inviável o pretendido revolvimento fático-probatório do caso nesta sede. 



      9. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de liminar (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 30 de dezembro de 2022.



Ministra ROSA WEBER



Presidente




1  PACELLI, Eugênio; FISCHER, Douglas. Comentários ao Código de Processo Penal e sua Jurisprudência. 14. ed. São Paulo: Editora JusPodivm, 2022, p. 1.794.