Tribunal: STF
Processo: RE 1358309
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-02
Data de publicação: 2022-05-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 4.304/2020. MEDIDAS DE ENFRENTAMENTO DA COVID-19. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. POSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei Complementar 4.304, de 30 de maio de 2020, do Município de Mirassol, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre a suspensão por 90 dias de cobrança de tributos municipais em razão da pandemia do COVID-19 - Matéria que não adentra no rol de leis orçamentárias cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder do Executivo, segundo artigo 165 da CF - Tese consolidada no TEMA 682 do Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 743480/MG - Circunstância, ainda, que a moratória de 90 dias no pagamento dos tributos, em caráter facultativo, não implica, objetivamente, em renúncia de receita ou alguma espécie de isenção, considerando sua execução dentro do orçamento corrente - Inaplicabilidade, ainda, do preceito do artigo 113 do ADCT da CF/88, por se tratar de norma transitória para a organização fiscal da União quando da instalação da nova ordem constitucional, não sendo aplicável, remissivamente, aos Municípios - Precedentes - Ação julgada improcedente” (fl. 2, e-doc. 6).



    2. O recorrente alega contrariado o caput do art. 29 da Constituição da República e o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.



    Argumenta ser “temática já pacificada nesta Corte, conforme se observa no julgamento da ADI 5816/RO, ADI 6.074/RR e ADI 6.102/RR, em que fixada a observância obrigatória do art. 113 do ADCT por todos os entes federativos” (fl. 7, e-doc. 10).



    Sustenta que “o processo legislativo deveria ter observado o disposto no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional n. 95/2016, que exige a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.



    Tratando-se de norma que regra o processo legislativo, é de reprodução obrigatória para todos os entes federados. (…)



    Do processo legislativo que originou a lei vergastada (fls. 20/35), depreende-se o descumprimento do art. 113 do ADCT.



    Assim, patente a inconstitucionalidade formal da lei municipal, por afronta ao disposto no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, aplicável por força da remissão promovida pelo art. 29 da Constituição Federal” (fls. 17-22, e-doc. 10). 



    Pede “o recebimento, processamento, conhecimento e seguimento do recurso extraordinário para:



    a) Extinção da ação, sem julgamento de mérito, por falta de interesse de agir em se tratando de lei de efeitos exauridos;



    b) Fixação de tese de repercussão geral afirmando a obrigatoriedade de observância, por todos os entes federativos, do disposto no art. 113 do ADCT;



    c) Provimento do recurso, a fim de reformar os acórdãos proferidos para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 4.304, de 30 de maio de 2.020, de Mirassol, por impor renúncia de receita sem o acompanhamento da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, norma essa de processo legislativo, em patente violação aos arts. 29, caput, da Constituição Federal e 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias” (fls. 22-23, e-doc. 10). 



    3. Em contrarrazões ao recurso, a Câmara Municipal de Mirassol argumenta que o “artigo 113 do ADCT à CF/88, introduzido pela EC n. 95/2016 (…) não se aplica às normas de ‘caráter transitório’ voltadas, no caso, para o enfrentamento da COVID-19, conforme o precedente deste E. Supremo Tribunal Federal (AgR/SP no RE 1.158.273)” (fl. 12, e-doc. 11).



    Pede o “não conhecimento e a inadmissão do recurso extraordinário interposto e, no mérito, o seu improvimento, confirmando-se em definitivo a r. decisão proferida” (fl. 13, e-doc. 11).



    4. Em 31.1.2022, determinei vista à Procuradoria-Geral da República, que, em 8.2.2022, opinou pelo provimento do recurso extraordinário nos termos da seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. TRIBUTOS E TAXAS MUNICIPAIS. SUSPENSÃO. TEMPORÁRIA. PANDEMIA. ANÁLISE DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. INEXISTÊNCIA. ART. 113 DO ADCT. OBRIGAÇÃO DIRIGIDA A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. DISSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA SEDIMENTADA NO STF. 



    - Parecer pelo provimento do recurso extraordinário” (e-doc. 20).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    5. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator afirmou:



    “Trata-se de ação ajuizada pelo Prefeito do Município de Mirassol a pretender a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 4.304, de 30 de abril de 2020, de iniciativa parlamentar, objeto de seu integral veto, derrubado pela Casa Legislativa que a promulgou, que dispõe sobre a ‘suspensão por 90 (noventa) dias de taxas e tributos municipais, em razão da pandemia de Covid-19 e dá outras providências’. (…)



    No caso em testilha a lei objurgada se limitou a conceder uma espécie de ‘moratória’, sem prejuízo de eventual incidência de multa e/ou juros sobre os débitos existentes (artigo 2º), além da adesão ser em caráter facultativo (seu parágrafo único).



    Não houve, assim, isenção ou renúncia de receita, o que, em tese, não impactaria o orçamento anual previsto, de modo que, por via reflexa, afastaria (se o caso) a exigência de apontamento do impacto orçamentário do qual fala o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, incluído pela EC 95/2016.



    E, ainda que se trata-se de lei de natureza orçamentária [Complementar municipal n. 4.304/2020], referida exigência do citado artigo 113 do ADCT da CF/88 não se aplicaria aos Municípios, porque se trata de norma de natureza ‘transitória’ que tinha o objetivo de permitir a organização do regime fiscal da União naquele momento de alteração das bases constitucionais, como expressamente consignado pelo Ministro Celso de Mello no julgamento do AgR no RE 1.158.273, em 06/12/2019: (…)



    Estabelecida a fundamentação analítica determinada pelo artigo 489, § 1º, do Novo CPC, pelo meu voto julgo improcedente a presente ação direta de inconstitucionalidade por não cogitar vício de iniciativa, violação ao princípio da separação dos poderes ou subsunção da LC 4.304, de 30/05/2020 ao preceito do artigo 113 da ADCT da CF/88” (fls. 6-8, e-doc. 4).



    6. Este Supremo Tribunal Federal assentou que o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, inserido pela Emenda Constitucional n. 95/2016, é de observância obrigatória por todos os entes federados. Assim, por exemplo:



    “EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento” (ADI n. 6.102, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 10.2.2021).



    “Ementa: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato. Precedentes. 2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o art. 155, § 2º, XII, “g”, da CF – à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) –, exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação. 3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos. 4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente” (ADI n. 5.816, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 26.11.2019).



    Entretanto, nesses precedentes citados não foi examinada situação de emergência em Saúde Pública decorrente de COVID-19, portanto, não podem ser aplicados neste processo. 



    7. No julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.357, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, o Plenário deste Supremo Tribunal decidiu “afastar a exigência de demonstração de adequação e compensação orçamentárias em relação à criação/expansão de programas públicos destinados ao enfrentamento do contexto de calamidade gerado pela disseminação de COVID-19 (…) a presente MEDIDA CAUTELAR se aplica a todos os entes federativos que, nos termos constitucionais e legais, tenham decretado estado de calamidade pública decorrente da pandemia de COVID-19.”



    Confira-se trecho do voto proferido pelo Ministro Alexandre de Moraes na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.357:



    “A importância de planejamento e a garantia de transparência são os dois pressupostos mais importantes para a responsabilidade na gestão fiscal, a serem realizados mediante prevenção de riscos e possíveis desvios do equilíbrio fiscal. 



    Há, porém, situações em que o surgimento de condições supervenientes absolutamente imprevisíveis afeta radicalmente a possibilidade de execução do orçamento planejado, tendo a própria LRF, em seu artigo 65, estabelecido um regime emergencial para os casos de reconhecimento de calamidade pública, em que haverá a dispensa da recondução de limite da dívida, bem como o cumprimento da meta fiscal; evitando-se, dessa maneira, o contingenciamento de recursos; além do afastamento de eventuais sanções pelo descumprimento de limite de gastos com pessoal do funcionalismo público. (…)



    O surgimento da pandemia de COVID-19 representa uma condição superveniente absolutamente imprevisível e de consequências gravíssimas, que, afetará, drasticamente, a execução orçamentária anteriormente planejada, exigindo atuação urgente, duradoura e coordenada de todas as autoridades federais, estaduais e municipais em defesa da vida, da saúde e da própria subsistência econômica de grande parcela da sociedade brasileira, tornando, por óbvio, lógica e juridicamente impossível o cumprimento de determinados requisitos legais compatíveis com momentos de normalidade. 



    O excepcional afastamento da incidência dos artigos 14, 16, 17 e 24 da LRF e 114, caput, in fine, e § 14, da LDO/2020, durante o estado de calamidade pública e para fins exclusivos de combate integral da pandemia de COVID-19, não conflita com a prudência fiscal e o equilíbrio orçamentário intertemporal consagrados pela LRF, pois não serão realizados gastos orçamentários baseados em propostas legislativas indefinidas, caracterizadas pelo oportunismo político, inconsequência, desaviso ou improviso nas Finanças Públicas; mas sim, gastos orçamentários destinados à proteção da vida, saúde e da própria subsistência dos brasileiros afetados por essa gravíssima situação; direitos fundamentais consagrados constitucionalmente e merecedores de efetiva e concreta proteção. (…)



    A temporariedade da não incidência dos artigos 14, 16, 17 e 24 da LRF e 114, caput, in fine, e § 14, da LDO/2020 durante a manutenção do estado de calamidade pública; a proporcionalidade da medida que se aplicará, exclusivamente, para o combate aos efeitos da pandemia do COVID-19, e a finalidade maior de proteção à vida, à saúde e a subsistência de todos os brasileiros, com medidas sócio econômicas protetivas aos empregados e empregadores estão em absoluta consonância com o princípio da razoabilidade, pois, observadas as necessárias justiça e adequação entre o pedido e o interesse público”. 



    Anotou o Ministro Edson Fachin no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.357:



    “No caso, temporária, transitória e excepcionalmente, vivemos uma condição superveniente, inequivocamente imprevisível. Por isso, assentado nessa temporariedade, é fundamental repisar que tais circunstâncias da pandemia não devem minimizar a importância das normas impugnadas nem jamais simbolizam retorno de um período em que havia patente ausência de controle orçamentário. (…)



    Ante o exposto, voto por conceder a medida cautelar pretendida para atribuir interpretação conforme à Constituição Federal aos artigos 14, 16, 17 e 24 da Lei de Responsabilidade Fiscal e 114, caput, in fine e § 14, da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2020 para, durante o estado de calamidade pública decorrente da pandemia, afastar sua incidência quanto a programas públicos destinados à prevenção da disseminação de COVID-19 à proteção da população”.



    Confira-se, ainda, trecho do voto proferido pelo Ministro Luiz Fux no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.357:



    “Todos os documentos transnacionais da OCDE e da OMS e todos os especialistas, autores, economistas e cientistas políticos são unânimes em assentar que, efetivamente, nesse momento de exceção, não há resposta usual para atender essas medidas de emergência. (…)



    Efetivamente, essa lei protege vidas, empregos, e a Emenda Constitucional veio exatamente com esse escopo. São medidas temporárias e não há como não referendar a decisão do Ministro Alexandre de Moraes (…)”.



     



    Ao se concluir pelo afastamento da exigência do estudo de impacto orçamentário no julgado recorrido, que a Lei municipal n. 4.304/2020 trata de medidas de enfrentamento da pandemia de Covid-19, não houve divergência dessa jurisprudência.



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 2 de maio de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora