Tribunal: STF
Processo: RE 1408646
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-10
Data de publicação: 2022-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Doc. 22).



    Na origem, a Prefeita Municipal de Valinhos (SP) ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido cautelar, em face da Lei Municipal 6.207, de 4 de janeiro de 2022, de iniciativa parlamentar, que “Declara de valor histórico-cultural a área da Lagoa da Rigesa na forma desta Lei”.



    Eis o teor a norma impugnada:



    “LEI N. 6.297, DE 04 DE JANEIRO DE 2022



    Declara de valor histórico-cultural a área da Lagoa da Rigesa na forma desta Lei



    FRANKLIN DUARTE DE LIMA, Presidente da Câmara Municipal de Valinhos, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo artigo 54, §5º, combinado com art. 56, I, da Lei Orgânica do Município.



    FAZ SABER que a Câmara Municipal aprovou e manteve, e ele promulga a seguinte Lei:



    Art. 1º Fica declarado de valor histórico, cultural, arquitetônico, estético, pedagógico e turístico para o município de Valinhos e tombado para todos os efeitos de direito a Lagoa da Rigesa, com acesso pela Rua Luís Bissoto, esquina com a Rua João Bissoto Filho, situada nas coordenadas Latitude 22°58'26.34"S e Longitude 46°59'17.27"O.



    Art. 2º Para a fiel preservação da lagoa, fica vedada a sua descaracterização, destruição, aterramento e qualquer tipo de obra que venha a modificar suas características, ficando estabelecido o respeito ao raio de 10 metros da margem da lagoa, excetuando as vias já existentes no local.



    Parágrafo único. Toda e qualquer obra e serviço a serem efetuados no entorno da Lagoa da Rigesa e no limite entre as suas divisas que possa implicar em qualquer impacto no bem tombado, somente poderá ser feita mediante aprovação do Conselho Municipal de Defesa do Patrimônio Cultural de Valinhos-CONDEPAV.



    Art. 3º As despesas decorrentes da presente Lei correrão por conta de dotações próprias do orçamento vigente, suplementadas se necessário.



    Art. 4º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário. “



    Na petição inicial, a parte autora requer seja declarada, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade material e formal da referida norma municipal sustentando, em síntese (Doc. 22, fl. 3):



    “(...) caber ao Executivo a promoção da proteção do patrimônio cultural mediante tombamento. Decreto-Lei nº 25/37 atribui ao Executivo a competência para realizar o procedimento para verificação do valor cultural do bem. Ausência de submissão do processo de tombamento a procedimento administrativo caracteriza quebra de isonomia entre os Poderes. Houve violação ao contraditório e à ampla defesa, por se tratar de área particular. Há repercussão no orçamento diante da obrigação de conservar a área. Norma implica aumento de despesas, sem indicação dos recursos disponíveis. Afronta ao princípio da separação dos poderes. Ingerência em seara de organização administrativa, afetando Órgãos de Planejamento e Meio Ambiente e de Cultura. Há, em verdade, desapropriação, desprovida de justa e prévia indenização. Usurpada a competência privativa da União para legislar sobre desapropriação, com vício formal de constitucionalidade.” (Doc. 22, fl. 3)



    A liminar foi indeferida (Doc. 6, fl. 4). 



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou improcedente a Ação Direta, em acórdão assim ementado na parte em que interessa ao presente recurso (Doc. 22, fls. 2-3):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 



    Lei nº 6.207, de 04.01.22, promulgada pelo Poder Legislativo local, declarando a “Lagoa da Rigesa” de valor histórico-cultural.



    Vício de iniciativa e afronta à separação de poderes. Inocorrência. Art. 23, III, 24, VII, e § 1° do art. 216, todos da CF. Art. 261 da CE do Estado de São Paulo. Possível a defesa do patrimônio histórico cultural por todas as unidades federativas, inclusive mediante a edição de normas legais. Nada impede, ademais, tal seja feito pelo próprio Legislativo local. Não se verifica a presença de atos impositivos em face do Poder Executivo. 



    Usurpação à competência privativa da União e afronta ao devido processo legal. 



    Inocorrência. O caso não se equipara a atos expropriatórios (como, v.g., desapropriação). A lei em questão compreende ato meramente declaratório (natureza provisória). Ou seja, a proteção ora discutida não prescinde da prática de outros atos de cunho administrativo por parte do Poder Executivo, quando se buscará por intermédio do procedimento constante do Decreto-Lei nº 25/37 a consumação do ato em caráter definitivo. Por essa razão, aliás, não se cogita de violação ao devido processo legal, pois, nessa fase ulterior de processo administrativo, terá o proprietário a oportunidade de se manifestar, sem que haja, no momento, vulneração à ampla defesa e ao contraditório. Não prosperam, quanto ao ponto, as teses invocadas pelo autor. 



    Fonte de custeio. Ausente o vício. Leis criando despesas, embora não mencionem a fonte de custeio, ou a mencionem de forma genérica, não devem ser declaradas inconstitucionais, podendo resultar apenas em sua inexequibilidade para o mesmo exercício.



    Improcedente a ação. “



    No Recurso Extraordinário (Doc. 23), o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, com amparo no artigo 102, III, “a”, da CF/1988, alega que “ao reputar constitucional a lei, de iniciativa parlamentar, que, por outras palavras, deflagra o procedimento administrativo de tombamento de bem imóvel, não conferiu interpretação correta ao princípio da separação de poderes, ferindo o artigo 2º da Constituição Federal”, pois (Doc. 23, fl. 2):



    “1. A declaração de bens materiais ou imateriais como integrantes do patrimônio histórico-cultural municipal é ato ordinário de gestão administrativa que se insere na reserva da Administração, imune à interferência ou invasão do Poder Legislativo.



    2. A declaração da proteção do bem não pode ser arbitrária ou abusiva, considerando sobretudo a sorte de ônus e limites que ela impõe a seu titular e a terceiros, e não admite a preterição do competente processo administrativo.



    3. “A definição do valor cultural, artístico, histórico, paisagístico do bem transita pela denominada discricionariedade técnica, e diante de conceito normativo indeterminado de experiência, é a ciência que indicará ao administrador público se o bem tem ou não esse predicado, vinculando sua consequente decisão, o que carece ao ato normativo parlamentar que se investe nessa competência, que não é precedido de manifestação de órgão técnico nesse sentido.”



    Além disso, aduz que a lei questionada, “ao declarar, sem prévio estudo técnico, o valor histórico, cultural, arquitetônico, estético, pedagógico e turístico de bem imóvel do Município, proclamando-o tombado, invadiu campo inume à iniciativa parlamentar para deflagrar projeto de lei” (Doc. 23, fl. 7), além de impor “ao Poder Executivo a obrigação de praticar toda a série de atos administrativos necessários para a conclusão do processo administrativo de tombamento” (Doc. 23, fl. 6).



    Ao final, requer o provimento do presente recurso, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei do Município de Valinhos.



    Em contrarrazões (Doc. 26), a MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE VALINHOS alega, preliminarmente, a ausência de repercussão geral da matéria. No mérito, postula a manutenção do acórdão recorrido, haja vista que o tombamento provisório ou acautelatório por meio de lei de efeitos concretos não interfere na esfera privativa do Chefe do Poder Executivo, que não está vinculado a efetuar o tombamento definitivo.



    Na sequência, o RE foi admitido, e os autos foram encaminhados ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 28).



    É o relatório.



    O Tribunal de origem julgou improcedente a Ação Direta, afirmando a constitucionalidade da Lei municipal 6.207/2022, com base nos seguintes fundamentos (Doc. 22, fls. 7-13):



    “ b) Quanto ao vício de iniciativa e afronta à separação de poderes.



    Não vislumbro inconstitucionalidade, no aspecto.



    (…)



    No âmbito regional, dispõe o art. 261 da Constituição Estadual de São Paulo que: “O Poder Público pesquisará, identificará, protegerá e valorizará o patrimônio cultural paulista, através do Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico do Estado de São Paulo - CONDEPHAAT, na forma que a lei estabelecer”.



    Possível, nesse contexto, a defesa do patrimônio histórico cultural por todas as unidades federativas, inclusive mediante a edição de normas legais.



    Nada impede, ademais, tal seja feito pelo próprio Legislativo local.



    (…)



    A Lei Municipal nº 6.207/22 ao declarar de “... valor histórico, cultural, arquitetônico, estético, pedagógico e turístico para o município de Valinhos e tombado para todos os efeitos de direito a Lagoa da Rigesa” (art. 1º) , não é dominada, portanto, pelo vício de iniciativa nem fere a independência e separação dos poderes.



    Quanto a esse último aspecto, em especial, não se verifica a presença de atos impositivos ao Poder Executivo. E o comando normativo do art. 2º da referida legislação não elide tal conclusão.



    O “caput” apenas veda - como decorrência natural da proteção concretizada - a descaracterização ou destruição do bem, enquanto o “parágrafo único”, por sua vez, apenas reitera atribuição - aprovação de eventual obra no entorno pelo CONDEPAV - que não é nova e já está, implicitamente, inserida nas atividades de tal órgão municipal.



    Não se trata, portanto, de impor novas realizações administrativas ao Executivo local, senão reafirmar obrigações e implicações jurídicas que já lhe incumbem.



    c) Quanto à usurpação de competência privativa da União e violação ao devido processo legal.



    O caso não se equipara a atos expropriatórios (como, v.g., desapropriação). Evidente a diferença entre a natureza dos institutos, razão pela qual não há se falar em usurpação da competência da União para legislar sobre o tema.



    A lei em questão compreende ato meramente declaratório (natureza provisória).



    Ou seja, a proteção ora discutida não prescinde da prática de outros atos de cunho administrativo por parte do Poder Executivo, quando se buscará por intermédio do procedimento constante do Decreto-Lei nº 25/37 a consumação do ato em caráter definitivo.



    (…)



    Por essa razão, aliás, não se cogita de violação ao devido processo legal, pois, nessa fase ulterior de processo administrativo, terá o proprietário a oportunidade de se manifestar, sem que haja, no momento, vulneração à ampla defesa e ao contraditório.



    Não prosperam, quanto ao ponto, as teses invocadas pelo autor.



    d) Quanto à fonte de custeio.



    Autor sustentou, ainda, a inconstitucionalidade da norma por ausência de indicação específica da fonte de custeio.



    Todavia, entendo ausente vício.



    Norma, como visto, não inova nas funções administrativas da Administração Municipal, a quem já cabe a proteção do patrimônio público.



    De todo modo, leis criando despesas, embora não mencionem a fonte de custeio, ou a mencionem de forma genérica, não devem ser declaradas inconstitucionais, podendo resultar apenas em sua inexequibilidade para o mesmo exercício.



    Nesses termos, à luz desse entendimento, não há falar em inconstitucionalidade por esse fundamento ausência de indicação específica de fonte de custeio.”



    Esta CORTE já decidiu que não configura invasão da competência do Chefe do Poder Executivo a iniciativa parlamentar que, por meio de lei, promove o tombamento de bens imóveis com a finalidade de proteger e promover o patrimônio cultural. 



    Nesse sentido, decidiu o TRIBUNAL PLENO:



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 312/2016, DO ESTADO DO AMAZONAS, QUE DISPÕE SOBRE O TOMBAMENTO DAS EFIFICAÇÕES DE PROJETOS DO ARQUITETO SEVERIANO MÁRIO VIEIRA DE MAGALHÃES PORTO. PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO-CULTURAL. ART. 216, § 1° DA CF. COMPETÊNCIA COMUM DE PROTEGER OBRAS E BENS. TOMBAMENTO PROVISÓRIO. ATO NORMATIVO DE EFEITOS CONCRETOS DO PODER LEGISLATIVO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE RAZÕES PARA SUPERAÇÃO DO PRECEDENTE FIRMADO NO JULGAMENTO DA ACO 1.208-AGR/MS, REL. MIN. GILMAR MENDES. INOCORRÊNCIA DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO. POSTERIOR OBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO CONSTANTE DO DECRETO-LEI 25/1937. GARANTIA DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 



    I - A previsão constitucional de proteção do patrimônio histórico-cultural brasileiro possui relevante importância no direcionamento de criação de políticas públicas e de mecanismos infraconstitucionais para a sua concretização (art. 216, § 1° da CF). 



    II - A Constituição outorgou a todas as unidades federadas a competência comum de proteger as obras e bens de valor histórico, artístico e cultural, compreendida nela a adoção de quaisquer medidas que se mostrem necessárias para promover e salvaguardar o patrimônio cultural brasileiro, incluindo-se o uso do instrumento do tombamento. 



    III – Ao julgar a ACO 1.208-AgR/MS, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, suplantando entendimento anterior em sentido oposto, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, dentre outras deliberações, entendeu possível o tombamento de bem por meio de lei. 



    IV - Assim, ainda que não tenha sido proferido em controle concentrado, entendo que não há razões para superar o entendimento firmado na ACO 1.208-AgR/MS, seja porque não houve discussões recentes a respeito do tema, seja porque transcorridos pouco mais de 3 anos daquele julgamento, cujo elevado score contou com apenas um voto divergente. 



    V – O legislador estadual não invadiu a competência do Poder Executivo para tratar sobre a matéria, mas exerceu atribuição própria de iniciar o procedimento para tombar bens imóveis com a finalidade de proteger e promover o patrimônio cultural amazonense. 



    VI - Com base no entendimento fixado na deliberação da ACO 1.208-AgR/MS, considera-se a Lei 312/2016, do Estado do Amazonas, de efeitos concretos, como o ato acautelatório de tombamento provisório a provocar o Poder Executivo local, o qual deverá perseguir, posteriormente, o procedimento constante do Decreto-Lei 25/1937, sem descurar da garantia da ampla defesa e do contraditório, previstas nos arts. 5° ao 9° do referido ato normativo. 



    VII - O Poder Executivo, ainda que esteja compelido a levar adiante procedimento tendente a culminar no tombamento definitivo, não se vincula à declaração de reconhecimento do valor do bem como patrimônio cultural perfectibilizada pelo Poder Legislativo 



    VIII - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI 5670, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, DJe de 26/10/2021)”



    Observe-se que, nesse recente julgamento cuja ementa está acima transcrita, o Plenário da SUPREMA CORTE declarou a constitucionalidade da Lei 312/2016 do Estado do Amazonas, de iniciativa parlamentar, que no seu art. 1º dispõe: 



    “Art. 1.º Ficam tombadas, por seu interesse arquitetônico, histórico e cultural, as edificações de projetos do arquiteto Severiano Mário Vieira de Magalhães Porto, construídos no Estado do Amazonas, conforme relacionado no Anexo.”



    No voto condutor do aludido acórdão, enfatizou-se que o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no sentido da exclusividade do Poder Executivo para deflagar o tombamento que fora fixada na ADI 1.706/DF, DJe de 8/4/2008, e em alguns precedentes que se seguiram, já foi superado desde o julgamento da ACO 1208 AgR, Rel. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 4/12/2017.



    Importante destacar os seguintes trechos desse voto:



    “Em tempo, deve ser registrado que o Supremo Tribunal Federal possuía entendimento no sentido da exclusividade do Poder Executivo levar a efeito o tombamento. Faço referência ao julgamento da ADI 1.706/DF, de relatoria do Ministro Eros Grau, realizado em 8/4/2008, assim ementado:



    (…)



    Posteriormente, a Primeira Turma seguiu o referido entendimento no julgamento do AI 714.949-AgR/RJ, de relatoria do Ministro Roberto Barroso. Monocraticamente, o Ministro Dias Toffoli aplicou a inteligência do julgado proferido na ADI 1.706/DF na análise dos REs 854.073/MG e 596.739/MG.



    Ocorre que, na Sessão Virtual de 17 a 23/11/2017, o Plenário analisou mais uma vez o tema ao julgar a ACO 1.208-AgR/MS, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, oportunidade na qual, com amplo score (8 a 1), entendeu possível o tombamento de bem por meio de lei, conforme ementa transcrita abaixo: 



    (…)



    Assim, ainda que não tenha sido proferido em controle concentrado, entendo que não há razões para superar o entendimento firmado na ACO 1.208-AgR/MS, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, já que “os precedentes constitucionais devem ter eficácia obrigatória, não importando se há controle concentrado”, sob pena de debilitar a força normativa da Constituição, a qual está ligada à estabilidade das decisões do STF.



    Digo isso porque não se poderá falar em segurança jurídica, previsibilidade e coerência desta Suprema Corte se pudermos, a todo momento, superar os precedentes consolidados pelo Colegiado maior, sobretudo quando, na espécie, passados apenas pouco mais de 3 anos do paradigmático julgamento da ACO 1.208-AgR/MS. 



    Deve ser levado em consideração que no âmbito do STF não houve discussões recentes a respeito do tema, de modo que não há que se alegar a falta de congruência com outras decisões desta Suprema Corte, assim como o fato de que, de lá até o presente momento, houve mínima alteração na composição da Corte. 



    Por essa razão, ainda que em sede de controle concentrado, não vejo razões para a superação do mencionado precedente, com o retorno do entendimento segundo o qual apenas o Poder Executivo poderia operacionalizar o tombamento. 



    (…)



    Da simples leitura dos dispositivos legais impugnados, percebe-se que o legislador estadual não invadiu a competência do poder executivo para tratar sobre a matéria, mas exerceu competência própria de iniciar o procedimento para tombar bens imóveis com a finalidade de proteger e promover o patrimônio cultural amazonense. 



    Dessa maneira, com base no entendimento fixado na deliberação da ACO 1.208-AgR/MS, considera-se a Lei 312/2016, do Estado do Amazonas, de efeitos concretos, como o ato acautelatório de tombamento provisório a provocar o Poder Executivo local, o qual deverá perseguir, posteriormente, o procedimento constante do Decreto-Lei 25/1937, sem descurar da garantia da ampla defesa e do contraditório, previstas nos arts. 5° ao 9° do referido ato normativo. 



    Por consectário lógico desse raciocínio, entendo que o Poder Executivo, ainda que esteja compelido a levar adiante procedimento tendente a culminar no tombamento definitivo, não estaria vinculado à declaração de reconhecimento do valor do bem como patrimônio cultural perfectibilizada pelo Poder Legislativo (…)



    Desse modo, a Lei estadual, ao determinar o tombamento das edificações de projetos do arquiteto Severiano Mário Vieira de Magalhães, exerceu a competência do Poder Público, seja ele Executivo, Legislativo ou Judiciário, prevista no art. 216, § 1°, da Constituição Federal, para promover e proteger o patrimônio cultural local.”



     



    Confira-se, ainda, o acórdão da ACO 1.208-AgR/MS supramencionada:



    “Agravo em ação cível originária. 2. Administrativo e Constitucional. 3. Tombamento de bem público da União por Estado. Conflito Federativo. Competência desta Corte. 4. Hierarquia verticalizada, prevista na Lei de Desapropriação (Decreto-Lei 3.365/41). Inaplicabilidade no tombamento. Regramento específico. Decreto-Lei 25/1937 (arts. 2º, 5º e 11). Interpretação histórica, teleológica, sistemática e/ou literal. Possibilidade de o Estado tombar bem da União. Doutrina. 5. Lei do Estado de Mato Grosso do Sul 1.526/1994. Devido processo legal observado. 6. Competências concorrentes material (art. 23, III e IV, c/c art. 216, § 1º, da CF) e legislativa (art. 24, VII, da CF). Ausência de previsão expressa na Constituição Estadual quanto à competência legislativa. Desnecessidade. Rol exemplificativo do art. 62 da CE. Proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico regional. Interesse estadual. 7. Ilegalidade. Vício de procedimento por ser implementado apenas por ato administrativo. Rejeição. Possibilidade de lei realizar tombamento de bem. Fase provisória. Efeito meramente declaratório. Necessidade de implementação de procedimentos ulteriores pelo Poder Executivo. 8. Notificação prévia. Tombamento de ofício (art. 5º do Decreto-Lei 25/1937). Cientificação do proprietário postergada para a fase definitiva. Condição de eficácia e não de validade. Doutrina. 9. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 10. Agravo desprovido. 11. Honorários advocatícios majorados para 20% do valor atualizado da causa à época de decisão recorrida (§ 11 do art. 85 do CPC) (ACO 1208 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 4/12/2017)



    Importante realçar que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao interpretar o § 1º do art. 216 da Constituição Federal, que dispõe - “§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação”- , assentou que o termo “Poder Público” abrange não só o Poder Executivo, mas também os Poderes Legislativo e Judiciário, em todas as esferas de atuação estatal (municipal, estadual e federal) a fim de promover e proteger o patrimônio cultural brasileiro.



    Ressalte-se o seguinte trecho do voto condutor desse acórdão proferido pelo Min. GILMAR MENDES:



    “(…) o tombamento constitui espécie de intervenção estatal na propriedade, na modalidade restritiva, a qual mantém as demais faculdades inerentes à condição de proprietário do bem não restringidas pelo ato instituidor.



    Encontra substrato constitucional no § 1º do art. 216 da Lei Maior, a saber: 



    ‘Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expressão; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico culturais; V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. 



    § 1º. O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.’



    A expressão Poder Público possui como destinatárias todas as esferas de atuação estatal, seja federal, estadual ou municipal, incluindo a divisão tripartite de poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário).”



    Dessa maneira, o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência colacionada acima.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 10 de novembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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