Tribunal: STF
Processo: Rcl 47379
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-20
Data de publicação: 2022-06-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Em 22 de junho de 2021, quando da análise da medida liminar, assim relatei (eDOC 34):



    “Em 28 de maio de 2021, determinei a intimação da parte reclamante para esclarecer especificamente o fundamento para o cabimento da presente Reclamação, considerando o entendimento deste Supremo Tribunal Federal de que a alegação à contrariedade a dispositivos e princípios constitucionais não constitui causa de pedir apta ao cabimento de reclamação, procedendo ainda ao cotejo para sustentar o descumprimento de decisão com efeitos vinculantes. 



    Naquela oportunidade, assim sintetizei as razões da ação (eDoc 27): 



    “Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos de Agravo de Instrumento nº 2087667-58.2021.8.26.0000, com a finalidade de suspender ato que restabeleceu liminar deferida na Ação Civil Pública nº 1003311-19.2020.8.26.0248. 



    Na origem, ajuizou-se Ação Civil Pública em face de vendedores/parceladores do solo e proprietários de imóvel com a finalidade de desfazimento do seu parcelamento clandestino e restituição da área ao seu estado anterior à fragmentação, demolição das construções irregulares, reconstituição da vegetação natural e proibição de terceiros efetuarem novas construções. 



    Aduz-se que a tutela de urgência foi deferida pelo juízo originário acolhendo os pedidos inaugurais. Contudo, ato posterior e ante fatos trazidos no processo, o juízo entendeu pela cassação da liminar até que nova decisão fosse proferida em Mandado de Segurança impetrado pelos moradores do imóvel (MS 10035-29.2021.8.26.0248). Nessa decisão, determinou-se a suspensão da ordem de demolição anteriormente deferida (eDoc 1, p. 12). 



    O Município de Indaiatuba apresentou agravo de instrumento ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo cujo pleito foi acatado, restabelecendo-se a liminar outrora deferida, cuja consequência, inclusive, é a demolição das construções erguidas no local. 



    Alega-se que as ações apresentadas eram em face dos proprietários e vendedores das glebas, e que os moradores foram surpreendidos com a decisão a qual determina a demolição de suas residências. Nesse sentir, sustenta-se que na referida ação, o juízo reclamado teria violado o artigo 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal, uma vez que não notificou os moradores para possível defesa (eDoc 1, p. 21), violando os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. 



    Articula que ordens dessa natureza contrariam diversas resoluções e recomendações da Organizações das Nações Unidas (eDoc 1, p. 23 a 25). 



    Informa, ainda, que em recente decisão, na Rcl 45.319, o Ministro Ricardo Lewandowski deferiu liminar para suspender cumprimento de ordens de demolição fazendo valer o artigo 1º da Lei Estadual do Rio de Janeiro nº 9.020/2020 que impôs a suspensão de “mandados de reintegração de posse, imissão na posse, despejo e remoções judiciais ou extrajudiciais” em tempos de pandemia. 



    Por fim, cita a Recomendação nº 90 do Conselho Nacional de Justiça pela “adoção de cautelas quando da solução de conflitos que versem sobre a desocupação coletiva de imóveis urbanos e rurais durante o período da pandemia do Coronavírus (Covid-19)” (eDoc 1, p. 29). 



    Nesse contexto, requer liminarmente a suspensão da decisão reclamada e, no mérito, seja julgada procedente esta ação a fim de cassar a decisão de origem.”



    Na Petição 59501/2021, a parte reclamante apresenta emenda à inicial, ratificando que o ato reclamado teria violado o decidido na ADPF 828 e na Rcl 45.319. Narra-se que em momento algum foi ventilada a possibilidade de regularização da situação pelos moradores como uma alternativa, determinando-se a imediata demolição de casas, as quais abrigam famílias hipossuficientes e hipervulneráveis cujos direito básicos necessitam de guarida judicial (eDoc 31, p. 7). 



    No corpo da petição, esclarecem-se minuciosamente todas as medidas processuais que vem sendo adotadas com vistas à suspensão do ato reclamado, incluindo-se os atos processuais bem como o acompanhamento do Projeto de Lei Federal nº 827-A/20 cujo objeto é o óbice de ordens de cunho possessório até o final de 2021. 



    Por fim, reitera o pedido para que se suspendam “os efeitos das decisões reclamadas para evitar danos irreparáveis, quais sejam, a demolição das casas, cuja ordem está prestes a ser cumprida pela Polícia Militar do Estado de São Paulo, sendo, portanto, premente a tutela jurisdicional, em caráter liminar, na presente reclamação, em tempo hábil, dado que a irreversibilidade ao status quo” (eDoc 31, p. 19). 



    O pedido liminar foi deferido sob os seguintes fundamentos: 



    “De todo modo, a Emenda à Inicial refere-se, ainda, à medida cautelar concedida pelo e. Min. Roberto Barroso na ADPF 828, a fim de (grifos nossos):



    “i) suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis, nos casos de ocupações anteriores a 20 de março de 2020, quando do início da vigência do estado de calamidade pública (Decreto Legislativo nº 6/2020); ii) com relação a ocupações posteriores à pandemia: com relação às ocupações ocorridas após o marco temporal de 20 de março de 2020, referido acima, que sirvam de moradia para populações vulneráveis, o Poder Público poderá atuar a fim de evitar a sua consolidação, desde que as pessoas sejam levadas para abrigos públicos ou que de outra forma se assegure a elas moradia adequada; e iii) com relação ao despejo liminar: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, a possibilidade de concessão de despejo liminar sumário, sem a audiência da parte contrária (art. 59, § 1º, da Lei nº 8.425/1991), nos casos de locações residenciais em que o locatário seja pessoa vulnerável, mantida a possibilidade da ação de despejo por falta de pagamento, com observância do rito normal e contraditório. 



    Importante ressaltar que a situação nos autos de origem revela situação complexa concernente ao direito fundamental à moradia (CRFB, art. 6º) e à função social da propriedade (CRFB, art. 5º, XXIII). Se, de um lado, os ocupantes encontram-se em situação de evidente risco social; por outro lado, tem-se aparente e contínua construção irregular em terreno cuja a regularização, segundo a Regularização Fundiária Urbana (REURB) seria impossível, conforme documento citado na decisão reclamada (eDoc 6, p. 3).



    Apesar da aparente ausência inicial dos requisitos da Reclamação, a superveniência da decisão liminar na ADPF 828 e as condicionantes que estabelece, assim como o evidente perigo de dano irreparável às famílias que não têm aonde ir, demandam a suspensão da medida de desocupação ou mesmo demolição das construções forçadas.



    Diante do exposto, sem prejuízo de nova apreciação da matéria quando do julgamento de mérito, defiro a medida liminar requerida, para suspender o cumprimento da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 2087667-58.2021.8.26.0000, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, até que se adotem as medidas do item “ii” da decisão liminar do e. Min. Roberto Barroso na ADPF 828, ficando suspensa a ordem de desocupação.



    Oficie-se, com urgência, à autoridade reclamada e ao juízo na origem para cumprimento desta decisão e para que sejam prestadas as informações, no prazo legal. Autorizo, diante da premência, a respectiva Secretaria deste Tribunal a fazer a notificação desta decisão à autoridade reclamada e ao juízo na origem inclusive por telefone, certificando-se nos autos.”



    Em contestação, a parte beneficiária informa cuidar-se na origem de “Ação Civil Pública interposta pelo Município de Indaiatuba, na data de 11/05/2020, objetivando o desfazimento de parcelamento do solo clandestino em área situada em seu território, buscando a sua restituição ao seu estado original à fragmentação ilegal, demolindo-se a construção irregular erigida na área” (eDOC 46, p. 1), tendo em vista descumprimento de autos de embargo expedido pela Prefeitura desde o dia 24/10/2019, bem como outras diversas notificações administrativas sucessivas. 



    Afirma que na ocasião (24/10/2019) havia apenas uma única construção em fase inicial, sendo certo que as partes, ignorando o ato administrativo, deram plena continuidade à obra clandestina, razão pela qual a Prefeitura não teve outra alternativa à propositura de ação judicial, que, frise-se, ocorreu em data anterior ao “marco inicial” da pandemia (20/03/20)” (eDOC, p.3-4).



    Informa, ainda, que mesmo após a concessão de medida liminar determinando a paralisação de construções na área, as atividades continuaram no local, bem como a comercialização de áreas loteadas. 



    Foram prestadas as informações (eDOC 44).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela improcedência da ação em peça cuja ementa transcrevo (eDOC 50): 



    “Penal e Processo Penal. Parcelamento irregular de solo urbano. Locupletamento ilícito. Notificação de Embargo assinada parte. Ainda assim, o Recorrente continuou a obra. Prefeitura que colocou placa no local indicando que área estaria embargada e que se tratava de loteamento clandestino. Mais quatro famílias erigiram edificações no local. Demolição. Possibilidade. “Competência do Município, por meio do poder de polícia, de fiscalizar e impedir a construção de obras irregulares, procedendo, caso necessário, o embargo ou mesmo a demolição destas. Inviabilidade de regularização do imóvel,”. Precedente. Parecer pela denegação da ordem. ”



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    Esta reclamação se refere à segunda hipótese, uma vez que alega desrespeito à decisão proferida na ADPF 828. 



    A decisão paradigmática invocada, da lavra do Ministro Roberto Barroso, proferida na ADPF 828, DJe de 7.6.2021, ficou assim sintetizada: 



    “Direito Constitucional e Civil. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Tutela do direito à moradia e à saúde de pessoas vulneráveis no contexto da pandemia da COVID-19. Medida cautelar parcialmente deferida. I. A hipótese 1. Ação que tem por objeto a tutela dos direitos à moradia e à saúde de pessoas em situação de vulnerabilidade. Pedido cautelar de suspensão imediata de todos os processos, procedimentos, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse enquanto perdurarem os efeitos da crise sanitária da COVID-19. II. Fundamentos de fato 2. O requerente destaca dados da Campanha Despejo Zero, segundo a qual mais de 9.000 (nove mil) famílias foram despejadas durante a pandemia e em torno de 64.000 (sessenta e quatro mil) se encontram ameaçadas de remoção. Noticia de casos de desocupações coletivas realizadas sem suporte assistencial às populações, que já se encontravam em situação de vulnerabilidade. III. Fundamentos jurídicos 3. No contexto da pandemia da COVID-19, o direito social à moradia (art. 6º, CF) está diretamente relacionado à proteção da saúde (art. 196, CF), tendo em vista que a habitação é essencial para o isolamento social, principal mecanismo de contenção do vírus. A recomendação das autoridades sanitárias internacionais é de que as pessoas fiquem em casa. 4. Diante dessa situação excepcional, os direitos de propriedade, possessórios e fundiários precisam ser ponderados com a proteção da vida e da saúde das populações vulneráveis, dos agentes públicos envolvidos nas remoções e também com os riscos de incremento da contaminação para a população em geral. 5. É preciso distinguir três situações: (i) ocupações antigas, anteriores à pandemia; (ii) ocupações recentes, posteriores à pandemia; e (iii) despejo liminar de famílias vulneráveis. Também merecem solução específica: a) ocupações conduzidas por facções criminosas; e b) invasões de terras indígenas. IV. Decisão quanto a ocupações anteriores à pandemia 6. Justifica-se a suspensão, por 6 (seis) meses, da remoção de ocupações coletivas instaladas antes do início da pandemia. Trata-se da proteção de comunidades estabelecidas há tempo razoável, em que diversas famílias fixaram suas casas, devendo-se aguardar a normalização da crise sanitária para se cogitar do deslocamento dessas pessoas. V. Decisão quanto a ocupações posteriores à pandemia 7. Os agentes estatais poderão agir para evitar a consolidação de novas ocupações irregulares, desde que com a devida realocação em abrigos públicos ou em locais com condições dignas. Tudo deve ser feito com o cuidado necessário para o apoio às pessoas vulneráveis, inclusive provendo condições de manutenção do isolamento social. VI. Decisão quanto ao despejo liminar por falta de pagamento 8. No que diz respeito às situações de despejo por falta de pagamento de aluguel, a proibição genérica pode gerar efeitos sistêmicos difíceis de calcular em sede de controle concentrado de constitucionalidade, particularmente em medida cautelar de urgência. Isso porque a renda proveniente de locações, em muitos casos, também é vital para o sustento de locadores. Por essa razão, nesse tópico, a intervenção judicial deve ser minimalista. 9. Assim sendo, na linha do que já fora previsto na Lei nº 14.010/2020, que disciplinou o Regime Jurídico Emergencial e Transitório das Relações Jurídicas de Direito Privado (RJET) no período da pandemia do coronavírus, suspendo, pelo prazo de 6 (seis) meses, tão-somente a possibilidade de despejo liminar de pessoas vulneráveis, sem a audiência da parte contrária. Não fica afastada, portanto, a possibilidade de despejo por falta de pagamento, com observância do art. 62 e segs. da Lei nº 8.245/1991, que dispõe sobre a locação de imóveis urbanos. VII. Conclusão 1. Ante o quadro, defiro parcialmente a medida cautelar para: i) com relação a ocupações anteriores à pandemia: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis, nos casos de ocupações anteriores a 20 de março de 2020, quando do início da vigência do estado de calamidade pública (Decreto Legislativo nº 6/2020); ii) com relação a ocupações posteriores à pandemia: com relação às ocupações ocorridas após o marco temporal de 20 de março de 2020, referido acima, que sirvam de moradia para populações vulneráveis, o Poder Público poderá atuar a fim de evitar a sua consolidação, desde que as pessoas sejam levadas para abrigos públicos ou que de outra forma se assegure a elas moradia adequada; e iii) com relação ao despejo liminar: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, a possibilidade de concessão de despejo liminar sumário, sem a audiência da parte contrária (art. 59, § 1º, da Lei nº 8.425/1991), nos casos de locações residenciais em que o locatário seja pessoa vulnerável, mantida a possibilidade da ação de despejo por falta de pagamento, com observância do rito normal e contraditório. 2. Ficam ressalvadas da abrangência da presente cautelar as seguintes hipóteses: i) ocupações situadas em áreas de risco, suscetíveis à ocorrência de deslizamentos, inundações ou processos correlatos, mesmo que sejam anteriores ao estado de calamidade pública, nas quais a remoção poderá acontecer, respeitados os termos do art. 3º-B da Lei federal nº 12.340/2010; ii) situações em que a desocupação se mostre absolutamente necessária para o combate ao crime organizado – a exemplo de complexos habitacionais invadidos e dominados por facções criminosas – nas quais deve ser assegurada a realocação de pessoas vulneráveis que não estejam envolvidas na prática dos delitos; iii) a possibilidade de desintrusão de invasores em terras indígenas; e iv) posições jurídicas que tenham por fundamento leis locais mais favoráveis à tutela do direito à moradia, desde que compatíveis com a Constituição, e decisões judiciais anteriores que confiram maior grau de proteção a grupos vulneráveis específicos, casos em que a medida mais protetiva prevalece sobre a presente decisão.”



    Importa registrar que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em sessão virtual extraordinária realizada nos dias 5 e 6 de abril de 2022, ratificou a medida cautelar incidental parcialmente deferida pelo Relator, Ministro Roberto Barroso, para, dentre outras deliberações, conceder parcialmente a medida cautelar, a fim de que os direitos assegurados pela Lei nº 14.216/2021, para áreas urbanas e rurais, sigam vigentes até 30 de junho de 2022.



    O caso dos autos cuida de Ação Civil Pública ajuizada pela Prefeitura de Indaiatuba/SP, em 11.05.2020, objetivando o desfazimento de parcelamento de solo clandestino em área situada em território de sua propriedade, com a demolição da construção irregular na área, após descumprimento de autos de embargo expedidos pela citada Prefeitura, desde o dia 24.10.2019, bem como de outras diversas notificações administrativas sucessivas. 



    Descumprida a medida liminar para que cessassem a continuidade do fracionamento e compra e venda no local, foi deferida tutela de urgência para majorar multa pelo referido descumprimento, bem como autorização ao Município para que procedesse à demolição das edificações clandestinas iniciadas após a prolação da decisão, agosto de 2020.



    Os ora reclamantes interpuseram agravo de instrumento contra essa decisão, bem como de mandado de segurança, que motivou a suspensão da ordem de demolição deferida na Ação Civil Pública. 



    Contra essa suspensão, insurgiu-se o Município por agravo de instrumento, cujos fundamentos da decisão transcrevo (eDOC 6):



    “Em que pese o pedido de antecipação da tutela recursal, entendo que o agravante requer, em verdade, a atribuição de efeito suspensivo à r. decisão prolatada às fls. 968 dos autos originários, com o objetivo de que continue vigente e eficaz a liminar deferida às fls. 806/807, que determinou, in terminis:



     ‘I - a majoração da multa por descumprimento da ordem judicial de fls.159/161 de R$ 5.000,00 para R$ 10.000,00, por obrigação descumprida, de qualquer uma daquelas impostas aos réus e demais litisconsortes passivos, sem prejuízo da abertura de procedimento criminal por crime de desobediência. II Autorizar o Município a proceder a demolição das edificações clandestinas iniciadas após a prolação da decisão de fls. 159/161, ficando desde já autorizado o uso de força policial se necessário for, haja vista que e a medida encontra amparo no exercício do poder de polícia da municipalidade, sendo certo que se não for adotada medida drástica neste momento, há risco de tornarse posteriormente irreversível o loteamento clandestino que está sendo implantado com ofensa irreparável à ordem urbanística e ambiental.’



    De fato, às fls. 968, o r. juízo ‘a quo’ determinou a suspensão da decisão de fls. 806/807, até que fosse prolatada decisão no mandado de segurança registrado sob o nº 1003529- 13.2021.8.26.0248, no qual o Sr. Jeferson Cassali de Azevedo - ora agravado - requereu a expedição de ofício para que ‘a autoridade coatora suspenda o ato lesivo e cumpra as determinações legais (art. 9º, da Lei nº 12.016/2009), assegurando-se ao impetrante e aos demais moradores o direito de permanecerem no local, sem que suas casas sejam demolidas’.



    Preocupado com o prosseguimento das construções irregulares, cuja regularização é impossível nos termos da REURB (manifestação de fls. 953/954), o Ministério Público surpreso com a decisão de fls. 698, opinou pela lavratura do auto de constatação, a fim de averiguar a situação de cada construção existente no loteamento clandestino, pois, “com a suspensão da ordem liminar há forte chance de pessoas de má-fé continuarem realizando construção no local’.



    Diante disso, observo que, de fato, as alegações veiculadas no mandado de segurança impetrado não representam fato superveniente ou desconhecido pelo r. juízo “a quo”. Pelo contrário, as alegações naquela oportunidade manejadas são as mesmas veiculadas nos presentes autos, e que já foram conhecidas pelo juízo monocrático. 



    Assim, evidenciado o risco de dano da sustação da liminar, que poderá contribuir para a proliferação das construções irregulares no local, violando a ordem urbanística e expondo a risco a população local, e a probabilidade do direito alegado, tendo em vista que o mandado de segurança impetrado pelo agravado não adiciona nenhum fato novo à lide, defiro o efeito pleiteado, a fim de suspender a eficácia da decisão de fls. 968 e tornar eficaz a liminar de fls. 806/807.” – fls. 152/153 



    Verifica-se, pois, da análise das informações prestadas pela autoridade coatora, bem como da contestação, não ter havido qualquer alteração nas circunstâncias apresentadas quando da análise da medida liminar.



    Em que pese à aparente má-fé dos reclamantes ao persistirem em obra após o embargo, fato é que há cinco famílias residindo no local, sendo certo não ter sido demonstrada nos autos qualquer adoção de medidas voltadas ao cumprimento da condicionante, constante na ADPF 828 MC e nos dispositivos da Lei Federal 14.216/2021, de acolhimento ou realocação das famílias vulneráveis em abrigos públicos ou em locais com condições dignas.



     O ato reclamado decidiu a causa, portanto, em dissonância com a tese fixada no referido paradigma. 



    Observe-se que referida conclusão também encontra ressonância em outros julgados desta Corte: Rcl 49485, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 16.11.2021; Rcl 50248, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 20.05.2022.



    Ante o exposto, confirmo a medida liminar anteriormente concedida e, com fundamento no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão reclamada e determinar ao Juízo de origem que profira nova decisão em atenção ao que decidido por este Supremo Tribunal Federal na ADPF 828. 



    Intime-se. Publique-se. 



    Brasília, 20 de junho de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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