Tribunal: STF
Processo: ACO 3530
Classe: ACO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-30
Data de publicação: 2022-05-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de tutela provisória de urgência, ajuizada pelo Estado do Maranhão em face da União, na qual se requer a condenação da “demandada na obrigação de fazer concernente na prorrogação da vigência do Convênio n. 015/2016 pelo prazo estipulado no Termo Aditivo assinado (até 30/09/2022), para a implementação da política pública de instalação de cisternas e sistemas de tecnologia à água, em atendimento à comunidade agrícola e à toda cadeia produtiva”.



    O autor narra que “no dia 23/12/2016, foi firmado o Convênio nº 015/2016/MC, cadastrado no Sistema de Convênios (SINCOV) com o nº 839214/2016, no Processo nº 71.000.029408/2016-87, publicado em 26/12/2016, tendo como partes a União, por meio do Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário (atual Ministério da Cidadania), e o Estado do Maranhão, intermediado pela Secretaria de Estado da Agricultura Familiar, e como objeto o apoio à implementação de tecnologias sociais de acesso à água para o consumo, a fim de contribuir, por meio de processo socioeducativo, para a garantia da segurança alimentar e nutricional dos beneficiários, cuja finalidade é atender às necessidades de famílias produtoras rurais maranhenses (fortalecimento do setor agrícola), com o valor de repasse de R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais) e de contrapartida do Estado do Maranhão de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais), conforme doc. 01 (Cópia do Processo Administrativo nº 0182247/2021)”.



    Informa que, “inicialmente, a vigência do mencionado Convênio teve como termo final a data de 23/12/2018, sendo prorrogada de ofício para 06/02/2020 pela Portaria nº 2.573 de 24 de outubro de 2018, do Ministério do Desenvolvimento Social (doc. 2) e, após a celebração de termo aditivo, novamente prorrogada para 06/06/2021, mediante a celebração de Termo Aditivo 1/2019, conforme consta de registro da Plataforma +Brasil”.



    Prossegue afirmando que com “a aproximação da data-limite acima, o Estado do Maranhão, por intermédio da Secretaria de Estado de Agricultura Familiar – SAF, solicitou, através do Ofício nº 0283/2021/GABINETE/SAF, protocolado em 17/03/2021, tempestivamente2 – quase 03 (três) meses antes do fim da vigência –, solicitação de nova prorrogação do prazo do convênio em questão, conforme se vê em fls. 18/30 da cópia dos PA nº 0182247/2021”, e que, após “os trâmites burocráticos para providências de renovação, passando-se pela minuta do Termo Aditivo, com ajustes e disponibilização, em 27/05/2021, para assinatura dos Exmos. Governador do Estado e Secretário de Estado”, acatou-se “o pleito do Estado do Maranhão, conforme se percebe em extrato disponível na Plataforma +Brasil”.



    Narra que “em 02/06/2021, o Ministério da Cidadania encaminhou e-mail (fl. 33 do Doc. 1), com solicitação de urgência, para adequação do Plano de Trabalho e do Termo Aditivo para que constasse, como termo final para a nova vigência, a data de 30/09/2022, tendo em vista o disposto no art. 2º, VI, do Decreto Federal nº 6.170/20074. Na mesma data de 02/06/2021, todas as autoridades do ente Convenente e as testemunhas assinaram o Termo Aditivo, conforme se vê em fls. 39/40 do doc. 1 anexo”, mas que, contudo, “em 09/09/2021, a UNIÃO, por intermédio do Ministério da Cidadania, encaminhou o Ofício nº 7/2021/SEDS/SEISP/MC (cópia em fls. 42/43 do doc. 1), no bojo do qual se informa que o convênio não foi renovado, sendo operado o termo final de sua vigência no dia 06/06/2021, iniciando-se o prazo para apresentação de prestação de contas finais, que fora estendido até 21/09/2021. Instruiu-se referida comunicação com o Despacho nº 1130/2021/GM/MC (fl. 44 do Doc. 1), que considera intempestivo – embora não o seja, tal como se percebe da narrativa acima elucidada – a autorização de governança da prorrogação”.



    O autor sustenta, preliminarmente, a competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL sob o fundamento de que “há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre as partes (Estado do Maranhão e União Federal), existindo diferenças de posicionamento que impedem a consecução do objetivo do Convênio celebrado, configurando real possibilidade de vulneração do Pacto Federativo, ante atuação do Ente Central que viola os preceitos de federalismo cooperativo, de lealdade federativa e de proteção da confiança legítima”.



    No mérito, aduz que “os demandados negaram de forma completamente desproporcional e desarrazoada a assinatura do referido Termo Aditivo de prorrogação do Convênio em questão, criando um impasse para a transferência voluntária em comento, sob o frágil argumento de que a vigência já havia expirado, embora pendesse, para sua prorrogação, apenas a assinatura de representantes da União Federal”.



    Alega que “ressoa evidente a inexistência de fundamento para a não prorrogação do referido convênio. Isso porque toda a tramitação anexada, mormente no que tange ao Parecer Referencial n. 00002/2019/CONJUR-MC/CGU/AGU, à Nota Técnica nº 55/2021, à Nota Técnica nº 65/2021 e ao Ofício nº 1198/2021/SE/CGAA/MC, ressoa evidente a opinião dos agentes públicos da União pela legalidade e pela possibilidade da renovação do ajuste até 30/09/2022”, sendo certo que “a não assinatura advém de mero impasse burocrático que constitui afronta aos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade, extraídos a partir do devido processo legal substantivo, previsto no art. 5º, LIV, da CF/88, na medida que não leva em consideração os benefícios sociais que a respectiva transferência voluntária proporcionará”.



    Sustenta que “a aplicação do princípio da vedação ao comportamento contraditório pressupõe a ocorrência cumulativa de quatro eventos: (i) uma conduta inicial – o factum proprium (o envio tempestivo do pedido justificado de prorrogação); (ii) a confiança legítima de outrem na preservação do sentido objetivamente extraído do factum proprium (o andamento e as tratativas com o Governo Federal); (iii) o comportamento contraditório em relação ao sentido objetivo da conduta inicial (a negativa de assinatura do Termo Aditivo, após aceita a proposta e assinada pelos representantes do Estado do Maranhão); e (iv) o dano efetivo ou potencial (prejuízo às famílias que seriam beneficiadas com a transferência)”.



    Ressalta que “a previsão temporal (início e fim) do objeto tem correlação lógica com a conclusão das fases programadas no plano de trabalho, não sendo razoável ou mesmo plausível a restrição da vigência do convênio quando não atingida a finalidade perquirida quando do seu ajuste. No atual estágio, conforme informado anteriormente, se está com evolução física atual de 31,25% do plano de trabalho (Doc. 1 – fls. 18) e toda a verba vinculada já se encontra disponível na conta bancária atrelada ao ajuste”.



    O Autor destaca que “o princípio da segurança jurídica é condição fundamental para a coexistência harmoniosa e para a estabilidade das relações jurídicas em todas as dimensões do convívio humano. Já o princípio da proteção da confiança legítima, segundo consenso doutrinário, é corolário da referida segurança jurídica, ambos fundamentais à formatação do Estado de Direito e refratários às mutações de normatizações e posicionamentos feitas de chofre que, por isso, acarretem sobressaltos e instabilidade às relações jurídicas” e que a “atitude da União viola os ditames da boa-fé, que devem reger quaisquer pactos firmados sob a ordem jurídica brasileira, além de ir de encontro aos mandamentos de federalismo cooperativo e de lealdade federativa”. 



    Assenta que “impõe-se à União, no caso em exame, com fundamento no dever de lealdade federativa e na própria proteção da confiança legítima, uma atuação prol do interesse federativo comum, objetivando reconduzir o convênio pactuado aos objetivos preconizados originariamente quando da sua celebração. Nesse ponto, ressalte-se que a natureza jurídica do ajuste conduz à marca da cooperação federativa, traduzida na transferência voluntária de recursos para consecução e programas”.



    Aduz que “o dever de motivação do ato administrativo é decorrência do princípio constitucional da publicidade inserto no caput do art. 37 da CF/1988, visto que não apenas o ato deve ser dado a conhecer, senão também – e sobretudo – os motivos que conduziram o gestor à sua produção, principalmente os que envolvem juízo discricionário de conveniência e oportunidade”,sendo que no procedimento administrativo em questão não “se identifica qualquer motivação suficiente à alteração da atuação administrativa da União, sobretudo porque o Despacho nº 1130/2021/GM/MC, do Assessor Especial do Gabinete do Ministro, que, de ordem, considera intempestivo o prazo para autorização de prorrogação, fora proferido no contexto em que: (1) o Estado do Maranhão protocolou pedido de prorrogação com quase três meses de antecedência do fim do prazo, quando o ajuste prevê antecedência mínima de 30 dias; e (2) há uma série de opiniões técnicas da União favoráveis à prorrogação do ajuste (Parecer Referencial n. 00002/2019/CONJUR-MC/CGU/AGU; Nota Técnica nº 55/2021; Nota Técnica nº 65/2021; Ofício nº 1198/2021/SE/CGAA/MC)”.



    Em 05/10/2021, foi deferida a Tutela de Urgência para “determinar que a União prorrogue a vigência do Convênio n. 015/2016 pelo prazo estipulado no Termo Aditivo formalizado, ainda que não assinado pela União (até 30/09/2022), seguindo todos os demais trâmites legais e constitucionais para aprovação do plano de trabalho referente à prorrogação”.



    Em face da decisão que deferiu a Tutela de Urgência, a União apresentou agravo interno.



    Citada, a União apresentou contestação na qual alega, preliminarmente, a incompetência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para apreciar a presente demanda, tendo em vista que o pedido formulado “objetiva apenas impor à União obrigação de fazer que importe na prorrogação do prazo de vigência do ajuste em pauta – Convênio nº 015/2016” e que “a Cláusula Décima Sexta do Convênio nº 015/2016 configura uma cláusula arbitral, que estabelece como foro prioritário para a solução de conflitos provenientes do ajuste a Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Pública Federal (CCAF). Além disso, na hipótese de ser infrutífera a conciliação, a referida Cláusula elege o foro da Justiça Federal, Seção Judiciária do Distrito Federal, para dirimir as controvérsias provenientes do convênio, em conformidade com o art. 109, I, da Constituição”.



    Salienta que as “discussões que toquem à mera execução de convênios, instrumentos que viabilizam a realização de transferências voluntárias, não são capazes de abalar o pacto federativo. Ou seja, a presente demanda não põe em risco a higidez do sistema federativo, não ameaça a autonomia dos entes políticos e não discute prerrogativas inerentes às funções precípuas das unidades federadas em disputa”.



    No mérito, a União assenta que “quanto à prorrogação de convênios, o regramento da Lei nº 8.666/1993 aplica-se, no que couber, à sistemática dos convênios, devendo ser utilizada tal fonte normativa para solucionar eventuais dúvidas, por força do disposto no art. 116 da Lei n° 8.666, de 1993”, devendo-se, portanto, “observar, no mínimo, os seguintes pressupostos: (i) existência de previsão para prorrogação no Termo de Convênio; (ii) que a prorrogação não altere o objeto e o escopo do convênio; (iii) que haja interesse dos partícipes, declarados expressamente; (iv) que haja justificativa por escrito; e (v) que seja previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o Termo Aditivo”.



    Aduz que “o Tribunal de Contas da União e a própria Advocacia-Geral da União têm entendimento consolidado no sentido de que a solução de continuidade de um convênio configura hipótese de extinção do ajuste, não sendo juridicamente possível a sua prorrogação”, sendo que “a prorrogação da vigência de um Convênio após sua expiração, mesmo que por culpa do Concedente, não pode ser objeto de convalidação, haja vista não se tratar de vício sanável”.



    Conclui afirmando que “não há que se falar, assim, em ausência de motivação do ato administrativo, uma vez que a não renovação do Convênio encontra suporte no princípio da legalidade e no entendimento uniforme da Advocacia-Geral da União e dos órgãos de controle, em especial, do Tribunal de Contas da União”.



    Intimadas para especificarem as provas que pretendiam produzir, autor e ré manifestaram pela ausência de interesse na produção de novas provas.



    Em alegações finais, as partes reiteraram os fundamentos já apresentados na petição inicial e na contestação.



    O Ministério Público Federal apresentou parecer pelo “pelo não conhecimento da ação, prejudicado o agravo interno, com remessa dos autos à Seção Judiciária do Distrito Federal”, em manifestação com a seguinte ementa:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. LITÍGIO SOBRE PRORROGAÇÃO DE PRAZO DE EXECUÇÃO DE CONVÊNIO. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EXCEPCIONALIDADE. ART. 102, I, “F”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. CONFLITO FEDERATIVO. INEXISTÊNCIA. DEMANDA COM ESSENCIALMENTE PATRIMONIAL. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NÃO CONHECIMENTO. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.



    1. É incompetente o STF, nos termos do art. 102, I, “f”, da Constituição Federal, para o julgamento de ação cível originária em que se pretende a prorrogação de prazo de vigência de convênio, bem como de aprovação de plano de trabalho da referida prorrogação, sendo a demanda de conteúdo estritamente patrimonial e, portanto, inapta a caracterizar conflito federativo.



    — Parecer pelo não conhecimento da ação, prejudicado o agravo interno, com remessa dos autos à Seção Judiciária do Distrito Federal.”



    É o Relatório. Decido.



    Preliminarmente, afasto a alegação de incompetência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para dirimir a presente causa. No caso, verifica-se que se instaura a competência originária desta CORTE, considerando a potencialidade ofensiva apta a vulnerar o pacto federativo, nos termos do artigo 102, I, alínea f, da Constituição Federal, que assim dispõe: 



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 



    I - Processar e julgar, originariamente:



    f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta; “



    É firme a jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no sentido de sua competência originária para julgar as lides como a presente, que envolvem questões que possam gerar óbice a celebração ou prorrogação de acordos de cooperação, convênios e operações de crédito. Nesse sentido: ACO 2.455 MC-AgR/AC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 4/11/2015; ACO 2.183/MS, Rel. Min. ROSA WEBER, 1ª Turma, DJe de 1º/8/2018; ACO 3.011 AgR/MG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 13/6/2018. Nessa linha, cite-se o seguinte precedente:



    “AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 102, I ‘F’, DA CRFB/88. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO PROVIDO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88), como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência. (...)”



    (ACO 2.764-AgR, Relator para o acórdão Ministro LUIZ FUX, Plenário, DJe de 2/2/2018).



    No mérito, a questão de fundo envolve a aferição da legitimidade da prorrogação de convênio firmado entre o Estado e a União. De forma específica e peculiar, objetiva o autor que seja reconhecido o direito de prorrogação da vigência do Convênio 015/2016, pelo prazo estipulado no Termo Aditivo assinado (até 30/09/2022). Basicamente, o autor centra o fundamento de sua pretensão na alegada violação aos princípios da confiança e da segurança jurídica, ao dever da lealdade federativa e à proteção da confiança legítima.



    Não se desconhece que, tendo o convênio origem consensual, tanto sua celebração quanto eventual prorrogação dependem, em princípio, do acordo de vontades dos convenentes. É certo, de outro lado, que o princípio da autonomia da vontade comporta, ainda que excepcionalmente, relativização quando em jogo interesses sociais de maior relevância, com destaque para a função social e pública a que se destina o objeto da negociação. Também se tem por determinante, a justificar a interferência do Poder Judiciário na relação negocial, o princípio da boa-fé objetiva, tomado como um conjunto de deveres anexos a serem respeitados pelos sujeitos da relação e que conduzem ao atingimento do objetivo econômico e social do negócio jurídico. Em tal contexto jurídico, constata-se que as peculiaridades do caso permitem, no caso, a preservação do convênio, tal como pretendido pelo autor. 



    De início, importante destacar que o pedido de que a União promova a prorrogação do Convênio 015/2016 deve ser compreendido dentro do contexto fático em que se desenrolaram as negociações. Ou seja, há que se observar que ficou incontroverso, porque não impugnado de forma específica pela União, que, com a aproximação da data de vencimento do Convênio, 06/06/2021, o Estado do Maranhão solicitou, tempestivamente, em 15/03/2021, nova prorrogação do prazo de vencimento, fundada nas dificuldades de execução do contrato decorrentes da Pandemia COVID-19, e que, após os trâmites burocráticos para providências de renovação, foi elaborada a minuta do Termo Aditivo e disponibilizada, em 27/05/2021, para assinatura dos Exmos. Governador do Estado e Secretário de Estado.



    Logo, observado esse quadro fático, é possível aferir que a renovação do convênio, prevista inicialmente nas condições pactuadas, foi aprovada pela equipe técnica da União, Secretaria de Estado da Agricultura Familiar, em data anterior ao vencimento do convênio, qual seja, 27/05/2021, conforme se pode aferir do documento juntado nos autos (DOC. 2, fl. 33) em que informa que, em razão de identificação de “erro formal da área de formalização quando deixou de incluir portaria que delega competência para que o Secretário Executivo desta pasta possa assinar o Aditivo ao Convênio 015/2016 – SAF/MA-escola”, reenvia termo aditivo para assinatura do Estado, devidamente ajustado para “a devida inclusão da portaria e disponibilizado novamente para assinaturas do Sr. Secretário SAF e do Sr. Governador”.



    Após, em 02/06/2021, ou seja, ainda dentro do prazo de vencimento do Convênio 015/2016, a União por meio de seu representante, comunica que “a prorrogação de prazo do Convênio 015/2016 - SAF/MA - escolas, foi ajustado na Plataforma+ Brasil a vigência para 30/09/2022 em cumprimento a determinação do Parecer Referencial jurídico (SEI n° 10176246)”, informa que “será necessário ajustar o plano de trabalho e a minuta do Termo Aditivo, para o qual será solicitado novamente assinatura das partes” e solicita, ao final, que “o apoio desta SAF para coleta das assinaturas em caráter de urgência, visto que o presente instrumento se encerra é 06/06/2021” (Doc. 2, fl. 35).



    Veja que, em dois momentos distintos, a União, por meio de ato próprio, sem interferência do Estado, provoca o atraso na assinatura do Termo aditivo de prorrogação do convênio, quais sejam: i) em 27/05/2021 ao ajustar Termo aditivo para constar a “portaria que delega competência para que o Secretário Executivo desta pasta possa assinar o Aditivo ao Convênio 015/2016 – SAF/MA-escola”; e ii) em 02/06/2021, após o envio da primeira minuta do Termo aditivo para assinatura das partes contratantes, quando afirma ter identificado a necessidade de novo ajuste na minuta, desta feita, no estabelecimento de nova data de vencimento, 30/09/2022.



    Assim, diante dos fatos acima narrados, é possível afirmar que o Termo Aditivo 02, referente ao Convênio 015/2016, foi finalizado, encaminhado e devidamente assinado pela parte autora, Estado do Maranhão, em 02/06/2021 (doc. 2, fl. 42), frise-se, antes do vencimento original do Convênio, tendo a União, em 08/06/2021, informado sobre a não prorrogação do convênio, com fundamento na intempestividade “para autorização de governança da prorrogação”.



    Logo, diante dos elementos de convicção apresentados nos autos, restou comprovado que a própria União, por intermédio de seus órgãos técnicos, gerou ao Estado Autor a expectativa de que o convênio seria novamente prorrogado.



    Ora, a solidariedade, a lealdade, e a cordialidade são elementos cruciais para que os Entes da Federação se relacionem. Como já lecionei, a Federação nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.



    Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). No dizer de GARCÍA PELAYO, há a necessidade de conformar-se a tendência à unidade e a tendência à diversidade (Derecho constitucional comparado. 8. Ed. Madri: Revista do Ocidente, 1967. p. 218).



    FERNANDO LUIZ ABRUCIO ressalta que a chave para o êxito federativo está em equilibrar competição e cooperação (A coordenação federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. In: Revista de Sociologia e Política, n. 24, jun-2005, p. 43).



    Essa necessária cooperação entre os entes da federação encontra guarida na jurisprudência da CORTE, conforme podemos verificar na decisão proferida pelo Min. GILMAR MENDES, nos autos da ACO 3.362, na qual ressalta que “o princípio da lealdade à federação atua como um dos mecanismos de correção, de alívio das tensões inerentes ao Estado Federal, junto aos que já se encontram expressamente previstos na própria Constituição. Sua presença silenciosa, não escrita, obriga cada parte a considerar o interesse das demais e do conjunto. Transcende o mero respeito formal das regras constitucionais sobre a federação, porque fomenta uma relação construtiva, amistosa e de colaboração. Torna-se, assim, o espírito informador das relações entre os entes da federação, dando lugar a uma ética institucional objetiva, de caráter jurídico, não apenas político e moral. (ROVIRA, Ennoch Alberti. Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales: Madrid, 1986, p. 247)”.



    Dentro desse espírito de lealdade federativa, tanto na formação quanto da execução dos contratos entabulados entre os entes da federação, é de se exigir dos sujeitos da relação negocial postura leal e coerente, direcionada ao atingimento do resultado econômico e social inicialmente previsto e que os levou ao aperfeiçoamento do negócio.



    Em caso similar, esta CORTE, nos autos da ACO 3.440, Rel. Min. GILMAR MENDES, Plenário, DJe de 28/04/2022, teve oportunidade de debater sobre a possibilidade da União negar assinatura de prorrogação de convênio tabulado com Ente da Federação, após finalizada as tratativas, sob o pretexto de que decorrido o prazo de vigência. Destaco a seguinte passagem do voto do Relator que bem demonstra a similitude do caso em análise:



    “Em relação à alegação da União de impossibilidade de prorrogação de convênios extintos por decurso de prazo de vigência, rememore-se da decisão recorrida que: 



    “(...) o administrado não pode ser prejudicado por eventual atraso/demora injustificada da Administração na análise de pedidos, os quais foram realizados quando ainda o convênio encontrava-se plenamente vigente, como foi o caso do ajuste do plano de trabalho do Convênio 34/2017. 



    Com todas as vênias, o argumento esposado pela União beira ao desprezo à inteligência alheia, quando defende que não seria possível prorrogar o convênio, posteriormente expirado durante a tramitação administrativa, por sua própria omissão e demora nos trâmites burocráticos. 



    Não é possível que, diante de uma atitude atentatória ao federalismo federativo, possa haver a espera proposital do simples decurso do prazo para fins de posterior alegação de fato impeditivo de prorrogação de convênio expirado por desídia do próprio concedente. 



    Portanto, reitere-se que qualquer pactuação cooperacional deve prever tempo adequado e necessário para atender as metas estabelecidas no convênio, não sendo plausível restringir o tempo de execução a ponto de tornar-se inatingível o objeto principal do contrato. 



    Ademais, não se mostra lícita a alegada negativa da União em prorrogar o convênio, diante da vinculação normativa à obrigatoriedade de prorrogação quando ocorrer atraso pelo concedente, aliado ao fato de a União ter deliberadamente deixado transcorrer o prazo do instrumento para se valer da proibição interna corporis de prorrogar convênio extinto (portaria interministerial)” (eDOC 41, p. 20)”.



    O julgado recebeu a seguinte ementa:



    “Agravos internos em ação cível originária. 2. Agravo do Estado do Rio Grande do Norte. 3. Majoração dos honorários advocatícios. Inviabilidade. 4. Inestimável proveito econômico. Honorários fixados com base no art. 85, §§ 2º e 8º, do CPC, fundamentadamente. 5. Agravo da União. 6. Direito Administrativo. Convênios. 7. Prorrogação. Art. 27, IV, da Portaria Interministerial 424/2016. 8. Norma cogente impondo a prorrogação do convênio, caso preenchidos os requisitos. 9. Decisão administrativa que passa a ser vinculada aos critérios legais. 10. Reconhecimento do atraso no repasse de recursos por parte da União. 11. Desconsideração dos critérios legais, dos pareceres das áreas técnico-operacionais e dos atrasos nos repasses ocorridos. 12. Alegação de impossibilidade de prorrogação do convênio por motivos de conveniência e oportunidade. 13. Rejeição. Controle de legalidade. 14. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 15. Manifesta improcedência das insurgências recursais. 16. Majoração dos honorários em sede recursal a cargo da União. 17. Negativa de provimento aos agravos internos.” (ACO 3.440-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 28/04/2022)



    Da mesma forma, no presente caso, é fato incontroverso que todas as tratativas para a renovação do Convênio em questão foram travadas dentro do prazo de validade original, tendo a União, de forma unilateral, dado causa ao atraso na conclusão das assinaturas, tendentes à prorrogação do convênio, para o que, frise-se, já havia acenado favoravelmente. Em outras palavras, a preservação do convênio apenas não ocorreu por ato exclusivo do Ente Central, visto que a assinatura do Estado foi aposta no respectivo instrumento dentro do prazo. Assim, soa contraditória, e, portanto, violadora da boa-fé objetiva, a postura da União em se valer de eventual solução de continuidade do convênio, para o qual deu casa exclusiva, e negar, com tal fundamento, a finalização do Termo Aditivo. 



    Nem se argumente, ainda, que não estariam preenchidos os requisitos previstos no artigo 57 da Lei 8.666/1993, em especial a ausência de autorização prévia da autoridade competente para celebrar o Termo Aditivo. Ora, diante das peculiaridades já expostas, não se pode tomar tal requisito como fruto de pura discricionariedade de uma das partes da avença. É necessário considerar que os atos administrativos devem ser praticados sempre em observância ao princípio da boa-fé objetiva, do qual decorre a obrigação de que as partes contratantes, públicas ou privadas, atuem em conjunto, de forma cooperativa, com padrões de comportamento que gerem confiança legítima entre as partes. Aqui, importante o destaque de trecho do voto proferido pelo Min. CELSO DE MELLO no julgamento do ARE 652.469, Plenário, DJe de 9/2/2018:



    “Em uma palavra: os postulados da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança, enquanto expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, inclusive as de direito público (RTJ 191/922), em ordem a viabilizar a incidência desses mesmos princípios sobre comportamentos de qualquer dos Poderes ou órgãos do Estado, para que se preservem, desse modo, situações já consolidadas no passado.”



    Necessário, portanto, observado o princípio da lealdade federativa, da proteção da confiança e da boa-fé objetiva, que a União proceda a assinatura do Termo Aditivo 02, referente ao Convênio 015/2016, a fim de possibilitar a prorrogação da vigência para o dia 30/09/2022.



    Diante de todo o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, JULGO PROCEDENTE A AÇÃO, para determinar que a União prorrogue a vigência do Convênio n. 015/2016 pelo prazo estipulado no Termo Aditivo formalizado, ainda que não assinado pela União (até 30/09/2022), com a confirmação da tutela antecipada deferida.



    No que concerne aos honorários advocatícios, considerando o valor ínfimo dado à causa (R$ 1.000,00), condeno a parte ré ao pagamento de honorários sucumbenciais, ora arbitrados em R$ 20.000,00 (vinte mil