Tribunal: STF
Processo: ARE 978956
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-07
Data de publicação: 2022-07-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. INSCRIÇÃO EM CADASTROS RESTRITIVOS FEDERAIS. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NÃO CONCLUÍDA. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS SANÇÕES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Quinta Região:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CAUTELAR SATISFATIVA. DESNECESSIDADE DE AJUIZAMENTO DA AÇÃO PRINCIPAL. IRREGULARIDADES NO CONVÊNIO FIRMADO ENTRE O MUNICÍPIO DE ITAMARACÁ/PE E O FNDE. RESPONSABILIZAÇÃO DO EX-GESTOR FALTOSO. SUSPENSÃO DA INADIMPLÊNCIA. POSSIBILIDADE.



    1. Apelações desafiadas pela União e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, em face da sentença que, em sede de Ação Cautelar, com pedido de liminar, julgou procedente o pedido formulado pelo Município de Itamaracá, objetivando a suspensão do seu nome dos cadastros do SIAFI e CAUC, em decorrência de irregularidades no Convênio nº 793/96 (SIAFI 314642).



    2. O Superior Tribunal de Justiça - STJ assentou que, em casos excepcionais, é admissível dispensar o ajuizamento da Ação Principal, se a Ação Cautelar se revestir de natureza satisfativa. Para tanto, a pretensão nela requerida, deve guardar correspondência com o objeto da Ação Principal, permitindo-se, assim, conferir o seu caráter de satisfatividade. O próprio Código de Processo Civil contempla hipótese de medidas cautelares satisfativas, como a ação de exibição de documentos, prevista em seu artigo 844, II.



    3. Hipótese em que a medida acautelatória assegurou ao Município/Apelado a suspensão do seu nome dos cadastros do SIAFI e CAUC. Assim, a presente ação, embora sob a roupagem de um procedimento cautelar, não depende de uma Ação Principal, na medida em que se reveste de natureza nitidamente satisfativa.



    4. No artigo 5º, parágrafo 2º, da Instrução Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional -STN, nº 01/97 estabeleceu-se que a situação de inadimplência do Município somente poderia ser afastada, com a liberação de novas transferências, se a Prefeitura tivesse um outro gestor, que não o faltoso, e se fosse comprovada a instauração da necessária Tomada de Contas Especial.



    5. No caso sob exame, observa-se que o atual Prefeito adotou providências que se alinham às exigências postas na Instrução Normativa sob foco, uma vez que foi promovida representação contra o ex-Prefeito perante o Ministério Público Federal (fls. 21/29), bem como foi constatada a instauração da tomada de contas especial (fl. 20).



    6. Apelações da União e do FNDE improvida” (fls. 8-9, vol. 2).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 28 e 71, vol. 2).



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, os incs. XXXV, LIV e LV do art. 5º, o caput do art. 37, o inc. IX do art. 93 e o inc. I do parágrafo único do art. 160 da Constituição da República, sustentando a validade da inscrição do Município no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI e no Cadastro Único de Convênios – CAUC (fls. 47-59, vol. 2).



    Argumenta que “sendo o Município recorrido a pessoa jurídica que está inadimplente quanto ao percentual mínimo aplicável em ações de saúde fixados pela própria Constituição Federal, despiciendo é o questionamento se a responsabilidade pela sua prestação de contas é do ex-gestor ou do atual, haja vista possuir o Município personalidade jurídica própria e distinta de seus administradores” (fl. 53, vol. 2).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido ao fundamento de ausência de ofensa constitucional direta.



    4. Em 12.7.2016, determinei a devolução dos autos ao Tribunal de origem em razão do Tema 327 da repercussão geral (e-doc. 4).



    5. Em 7.4.2022, a Terceira Turma do Tribunal de origem devolveu os autos a este Supremo Tribunal Federal nos termos da seguinte ementa:



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. INSCRIÇÃO DE MUNICÍPIO NOS CADASTROS RESTRITIVOS DA UNIÃO. IRREGULARIDADES OCORRIDAS DURANTE GESTÃO ANTERIOR. COMPROVAÇÃO DA ADOÇÃO DE MEDIDAS OBJETIVANDO O RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E A RESPONSABILIZAÇÃO DO ANTECESSOR. EXCLUSÃO DA RESTRIÇÃO. POSSIBILIDADE RECONHECIDA. RE Nº 1.067.086/BA. JULGAMENTO SOB O REGIME DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA Nº 327/STF. SITUAÇÃO QUE DIFERE DA DISCUTIDA NOS PRESENTES AUTOS. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO” (fl. 17, e-doc. 12). 



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste à agravante.



    7. Cumpre afastar a decisão (e-doc. 4) que determinou a devolução deste processo para aguardar o julgamento do Tema 327 da repercussão geral, pois a matéria tratada neste recurso não guarda identidade com o mencionado Tema.



    No Recurso Extraordinário n. 1.067.086, Relatora a Ministra Rosa Weber, Tema 327, este Supremo Tribunal assentou que “a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal” (DJe 21.9.2020).



    Na espécie vertente, não se discute relativo à ampla defesa, ao devido processo legal e ao contraditório, senão à “adoção de medidas pela nova gestão municipal, voltadas a resolver pendências da gestão anterior e responsabilizar o ex-prefeito faltoso” (fl. 17, e-doc. 17).



    8. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator afirmou:



    “Objetiva-se a suspensão do Município de Itamaracá-PE do registro de inadimplência junto ao CAUC/SIAFI, em face de irregularidades no Convênio 793/96 (SIAFI 314642).



    A Instrução Normativa STN n. 01, de 15 de janeiro de 1997, que disciplinou a celebração de convênios de natureza financeira que tivessem por objeto a execução de projetos ou a realização de eventos, assim dispõe: (…)



    Dos dispositivos transcritos, depreende-se que a situação de inadimplência do Município somente poderá ser afastada, de sorte a que haja a liberação de novas transferências, se a Prefeitura tiver outro gestor, que não o faltoso, e se for comprovada a instauração da devida Tomada de Contas Especial.



    No caso sob exame, observa-se que o atual Prefeito adotou providências que se alinham às exigências postas na Instrução Normativa sob foco, uma vez que foi promovida representação contra o ex-Prefeito perante o Ministério Público Federal (fls. 21/29), bem como foi constatada a instauração da tomada de contas especial (fl. 20). (…)



    Em face dessas considerações, nego provimento às Apelações da União e do FNDE. É como voto” (fls. 2-6, vol. 2).



    Este Supremo Tribunal assentou ser incabível a inscrição de ente federado em cadastros restritivos federais, enquanto não concluída a Tomada de Contas Especial pelo órgão competente. Assim, por exemplo:



    “EMENTA: AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO QUE DETERMINA RESTITUIÇÃO DE REPASSES. AUSÊNCIA DE RISCO FEDERATIVO. CONTROVÉRSIA DE CUNHO MERAMENTE PATRIMONIAL. INCOMPETÊNCIA DO STF. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. INSCRIÇÃO SEM PRÉVIA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. O pedido de declaração de nulidade do ato administrativo que determinou a restituição de valores repassados pelo Termo de Compromisso não gera risco ao pacto federativo apto a atrair a competência originária da SUPREMA CORTE, por se tratar de questão de cunho meramente patrimonial. 2. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores. 3. A não abertura do procedimento de Tomada de Contas Especial, quando da inscrição dos entes federados nos cadastros de inadimplentes, configura violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Precedentes. 4. Ação Cível Originária julgada parcialmente procedente para determinar à União que se abstenha de incluir o Estado de Mato Grosso em cadastros de inadimplências nos sistemas SIAFI/CADIN/CAUC, em relação do Termo de Compromisso nº 307/2006-DNIT, tão somente até o exaurimento da Prestação de Contas Especial, observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. 4. Caracterizada a sucumbência parcial, condeno a parte ré ao pagamento de honorários sucumbenciais, que ora arbitro em R$ 2.000,00 (dois mil reais), corrigidos a partir desta decisão, nos termos do artigo 85, § 8º, do CPC de 2015” (ACO n. 2.710, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 8.6.2021).



    “EMENTA: Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais. CAUC/SIAFI. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Agravo não provido. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu o entendimento de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015; ACO nº 2605/DF-AgR Tribunal Pleno, Relator o Min. Teori Zavascki, DJe de 16/2/16. 2. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei, que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. 3. Agravo não provido” (ACO n. 1.724-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 8.4.2016).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. CONFIGURADA A LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DO POSTULADO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ANTES DE EFETIVADA A INSCRIÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO COLEGIADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Em razão de expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente nos cadastros de restrição. 2. Não obstante, configurada, como in casu, hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência e/ou a liberação dos recursos federais, mormente face ao não atendimento dos princípios do contraditório e da ampla defesa, deve ser preservado o interesse público. 3. É que, em casos como o presente, o propósito é de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4. Outrossim, a tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ACO n 1.900-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 25.4.2016).



    No mesmo sentido a decisão monocrática proferida no Recurso Extraordinário n. 1.378.718, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, transitada em julgado em 28.6.2022.



    9. Quanto à argumentação de contrariedade ao princípio da intranscendência das sanções, este Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de sua inaplicabilidade em casos de substituição ou sucessão do administrador público responsável, em observância ao princípio da impessoalidade da Administração Pública. Nesse sentido, por exemplo:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. NULIDADE DE COBRANÇAS DE PARCELAS DE CONVÊNIO. AUSÊNCIA DE RISCO FEDERATIVO. CONTROVÉRSIA DE CUNHO MERAMENTE PATRIMONIAL. INCOMPETÊNCIA DO STF. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. UNIÃO. LEGITIMIDADE AD CAUSAM. PRECEDENTES. IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. (…) AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. (…) 3. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores” (ACO n. 3.275, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 18.6.2021).



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. (…) AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Afigura-se absolutamente inviável, por falta de comprovação documental, o acolhimento do pedido de invalidação das inscrições de débitos que, em tese, teriam sido pagos, ou vinculados a sociedade de economia mista prestadora dos serviços de fornecimento de água e captação de esgoto. 2. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores. (…) 4. Somente caberá a exclusão das restrições cadastrais nas quais é necessária a prévia Tomadas de Contas Especial e em relação às quais não há, nos autos, notícia da conclusão do procedimento, com a devida apuração dos danos ao Erário federal e das respectivas responsabilidades” (ACO n. 3.402, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 1º.10.2020).



    No mesmo sentido as Ações Cíveis Originárias em que foi Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes ns. 2.710, DJe 8.6.2021; 2.923, DJe 8.6.2021; 2.680, DJe 8.6.2021; 3.058, DJe 10.5.2021; 3.139, DJe 4.2.2021; 3.018, DJe 11.12.2020; e 2.716, DJe 27.11.2020.



    Confira-se também, em situação idêntica, a decisão monocrática proferida no Recurso Extraordinário n. 1.097.513, Relator o Ministro Edson Fachin, transitada em julgado em 6.4.2018.



    A conclusão do acórdão recorrido de que “o atual Prefeito adotou providências que se alinham às exigências postas na Instrução Normativa sob foco, uma vez que foi promovida representação contra o ex-Prefeito perante o Ministério Público Federal (…), bem como foi constatada a instauração da tomada de contas especial” (fls. 3-4, vol. 2), harmoniza-se com essa jurisprudência.



    10. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 7 de julho de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora