Tribunal: STF
Processo: STP 336
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-16
Data de publicação: 2022-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. DESEQUILÍBRIO DA EQUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA. MEDIDAS DE COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. DECISÃO IMPUGNADA QUE DETERMINOU A REVISÃO DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. ALEGADO RISCO À ORDEM PÚBLICA. INOCORRÊNCIA. REVOGAÇÃO DAS RESTRIÇÕES AO FUNCIONAMENTO DO TRANSPORTE PÚBLICO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pela Companhia Municipal de Trânsito e Transporte de Anápolis/GO (CMTT) contra decisão proferida no pedido de Tutela Cautelar Antecedente nº 5205108.96.2020.8.09.0006, cujos efeitos foram mantidos pelo Tribunal de Justiça do estado de Goiás (TJ/GO), nos autos do Agravo de Instrumento nº 5237638.74.2020.8.09.0000.
    Narra a empresa autora ter sido demandada na origem pela empresa concessionária de transporte público Mobilidade Urbana de Anápolis Spe Ltda., a qual, fundamentando-se na necessidade restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão originalmente firmado com o poder público, que teria sido afetado pelas medidas de combate à pandemia da Covid-19, obteve tutela provisória de urgência para: (i) a suspensão da exigibilidade do ISS incidente sobre os serviços por si prestados e da taxa de remuneração do poder concedente previsto no contrato; (ii) obstar o poder público de inscrever seus débitos em dívida ativa; (iii) impor ao município de Anápolis e à CMTT obrigação de assumir a administração e os custos operacionais do terminal rodoviário municipal.
    Sustenta que a decisão cuja suspensão se requer imporia “injusto ônus econômico financeiro à administração pública” e ofenderia “a autonomia do município”, além de impor a suspensão da cobrança de imposto sem previsão legal, em “flagrante limitação à competência tributária do município.” Argumenta que a ordem de transferência da responsabilidade da empresa concessionária pela administração do terminal urbano de passageiros no município de Anápolis e respectivos custos operacionais para a CMTT e para o município de Anápolis ofende o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, provocando grave lesão à economia e à ordem públicas. 
    Alega, ainda, ser autarquia municipal cuja receita advém exclusivamente “da arrecadação com multas de trânsito aplicadas no município de Anápolis e do repasse mensal efetuado pela empresa concessionária do transporte público coletivo de passageiros”. Assevera que a decisão impugnada imporia significativa perda de receitas, acarretando prejuízo para a execução de suas atividades regulares, relacionadas aos serviços de ordenação do trânsito. Argumenta, ademais, que a decisão cuja suspensão se requer teria o potencial de causar grave lesão à segurança pública, uma vez que “vários veículos utilizados pelas polícias civil e militar (força tática) no município de Anápolis são locados pela CMTT e cedidos para os respectivos órgãos de segurança pública mediante convênio firmado com o Estado”, acordos esses que não poderão ser honrados pela autarquia municipal devido ao decesso das receitas arrecadadas. Aduz, por fim, que o Município de Anápolis já teria flexibilizado as medidas de combate à pandemia, possibilitando “a retomada de várias atividades comerciais, inclusive aquelas desenvolvidas pelos empreendedores que locam espaços no terminal urbano, gerando receitas para a concessionária”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão provisória da decisão proferida no pedido de Tutela Cautelar Antecedente nº 5205108.96.2020.8.09.0006, cujos efeitos foram mantidos pelo Tribunal de Justiça do estado de Goiás (TJGO), nos autos do Agravo de Instrumento nº 5237638.74.2020.8.09.0000, e, após, a confirmação da liminar, a fim de que a suspensão perdure até o trânsito em julgado daquele feito.
    A empresa concessionária apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em síntese, o descabimento do incidente de contracautela perante este Supremo Tribunal Federal e a inexistência de risco de lesão ao interesse público na manutenção da decisão impugnada, na medida em que o juízo de origem teria vislumbrado justamente a manutenção “dos essenciais serviços públicos de transporte na cidade (suspensão de algumas obrigações e assunção do terminal), visto o iminente colapso que o sistema entraria” (doc.26).
    Em decisão proferida em 16 de junho de 2020, o Ministro Dias Toffoli, Presidente, deferiu parcialmente liminar no presente incidente, nos seguintes termos (doc.30):
    “Ante o exposto, defiro parcialmente o pedido liminar para sustar a eficácia da decisão proferida na Tutela Cautelar Antecedente nº 5205108.96.2020.8.09.0006, mantida após julgamento do Agravo de Instrumento nº 5237638.74.2020.8.09.0000, na parte em que “A) [suspendeu] a obrigação do recolhimento da taxa de gestão de 1% sobre a receita bruta, originariamente prevista no Item 6.1.1 do contrato de concessão, devendo [o poder público se abster] de cobrar da concessionária URBAN o adimplemento desta verba, até o término da situação de calamidade sanitária”, bem como na parte em que “C) [determinou ao poder público que], no prazo de 10 (dez) dias, [reassuma] a administração da operação do terminal central de interligação de passageiros da cidade de Anápolis, custeando as despesas de vigilância; de manutenção predial; de limpeza; de água; energia e telefone até o fim do estado de calamidade pública” . 
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc.40):
    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. SUSPENSÃO DE TAXA DE GESTÃO. DESPESAS OPERACIONAIS. TERMINAL URBANO DE PASSAGEIROS. COVID19. LESÃO À ORDEM, À ECONOMIA E À SAÚDE PÚBLICAS. IMPACTO NA EXECUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA. 
    1. Falece de competência à Presidência do Supremo Tribunal Federal para exame de pleito suspensivo ante a ausência de apreciação pelo Tribunal de origem do agravo de instrumento interposto em face da decisão de primeiro grau.
    2. Não cabe ao Poder Judiciário se substituir aos gestores responsáveis pela condução administrativa do Estado e decidir quais políticas públicas hão de ser adotadas no enfrentamento da epidemia da Covid-19, ressalvadas as hipóteses de evidente afronta à ordem constitucional.
    3. Em face da inexistência de evidente ilegalidade ou violação da ordem constitucional na continuidade do pagamento da taxa de gestão e na administração e no custeio de despesas do terminal urbano de passageiros pela empresa concessionária interessada, conclui-se que o Tribunal de origem extrapolou os limites de sua atribuição jurisdicional, o que leva ao reconhecimento do risco de lesão à ordem, à economia e à saúde públicas no cumprimento da decisão impugnada.
    -- Parecer pelo não conhecimento do pedido de extensão formulado pelo Município de Anápolis, relativo à exigibilidade do ISS, e pelo deferimento da contracautela, prejudicados os embargos de declaração”. 
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. [ 26]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça de Goiás, que manteve liminar de primeira instância que havia determinado medidas tendentes ao reequilíbrio econômico-financeiro em favor de empresa concessionária de transporte público no município de Anápolis/GO, medidas estas que se fariam necessárias ante a imposição de restrições ao funcionamento do transporte público determinada pela Administração Municipal como forma de combater a pandemia da Covid-19. 
    Em que pese a decisão impugnada possa ter gerado, à época de sua prolatação, risco à ordem pública e econômica, na forma reconhecida por sua Excelência, o Ministro Dias Toffoli, em sede de cognição sumária, ante a indevida intervenção do Poder Judiciário na origem na formulação da política pública municipal de transportes, referido risco não se verifica mais na presente quadra, ante o arrefecimento da pandemia da Covid-19. Deveras, as restrições ao funcionamento do transporte público municipal que geraram a pretensão da empresa autora no pedido de tutela antecipada em caráter antecedente de origem não se encontram mais vigentes, de modo que, doravante, a controvérsia na origem girará em torno de eventual direito da requerente ao reequilíbrio econômico-financeiro após cognição exauriente. 
    No ponto, saliento que a questão relativa à existência de necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro de contrato de concessão e a forma de fazê-lo demanda necessariamente a análise de cláusulas do contrato de concessão firmado, além de aspectos fático-probatórios constantes do processo na origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se direciona à análise do mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos que demandem dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido: 
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático - probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).
    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido”. (SL 1.282 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/04/2020).
    Destarte, ante a revogação das medidas restritivas ao transporte público que deram origem à pretensão cautelar na origem, não se verifica mais a situação de risco à ordem pública anteriormente vislumbrada. Consigne-se, ainda uma vez, que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à existência ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, não se destinando à análise do mérito da controvérsia, que há de se realizar precipuamente pelas vias recursais ordinárias facultadas à parte autora.
    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, revogando a liminar anteriormente deferida, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 16 de março de 2022.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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