Tribunal: STF
Processo: SL 1539
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-26
Data de publicação: 2022-05-26

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADI ESTADUAL. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL QUE IMPÕE CONDICIONANTES À PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA. DECISÃO DE ORIGEM QUE SUSPENDE SUA EFICÁCIA. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA. COMPETÊNICA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE ENERGIA ELÉTRICA. ART. 22, IV, DA CF. PRECEDENTES. DECISÃO DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO ARE 1.258.360. IMPOSSIBILIDADE LÓGICA DE RECONHECIMENTO DE LESÃO AO INTERESSE PÚBLICO. ESTREITO ÂMBITO DE COGNIÇÃO DOS INCIDENTES DE CONTRACAUTELA. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizado pelo Município de Itapevi/SP contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2233000-41.2021.8.26.0000, que concedeu a liminar para suspender os efeitos dos dispositivos da Lei Municipal n° 1.790/2006.



    Narra que, na origem, a Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica – ABRADEE ajuizou ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Municipal n° 1.790/2006, sob o argumento de afronta à competência da União para regulamentar serviço público federal de distribuição de energia elétrica, haja vista que a lei teria imposto à concessionária de serviço público exigências de ordem técnica para regular as instalações de energia elétrica, sob pena de multa. Relata que a liminar restou deferida para suspender os efeitos dos dispositivos impugnados, em decisão mantida em sede de agravo interno. 



    Sustenta que a decisão que se busca suspender causa grave lesão à ordem e segurança públicas, pois implica na suspensão de todos os processos de execução fiscal que têm como suporte a lei impugnada, até mesmo aqueles transitados em julgado. Afirma que a “decisão liminar (initio litis) não poderia atingir decisões judiciais anteriores e já preclusas, mormente aquelas com trânsito em julgado, sob pena de malferir o mandamento constitucional (art. 5°, inc. XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada)”. Aponta, ainda, risco de lesão à economia municipal, diante da impossibilidade de recebimento de valores de natureza “absolutamente indisponíveis” para a municipalidade, que se encontra em situação de calamidade pública. Afirma, ainda, que a referida lei já teria sido declarada constitucional pelo Tribunal local, estando vigente há mais de 15 anos, o que afasta “os elementos indicativos de probabilidade da violação dos dispositivos constitucionais invocados e que motivaram a presente decisão cautelar”.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2233000-41.2021.8.26.0000, até o trânsito em julgado da decisão de mérito.



    A Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica - ABRADEE apresentou contrariedade ao pedido, arguindo, em síntese: i) a ausência de grave lesão à ordem econômica a ensejar o deferimento da medida de contracautela; ii) a flagrante inconstitucionalidade da lei municipal em questão, por usurpação da competência exclusiva da União para legislar sobre o serviço público de energia elétrica; iii) o periculum in mora decorrente da iminência de execução de multas milionárias pelo descumprimento de lei inconstitucional; e iv) a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n° 1.790/2006 por esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário (doc. 17). 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento do pedido de suspensão, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis (doc. 25):



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. LEI MUNICIPAL 1.790/2006. ENERGIA ELÉTRICA. CONCESSIONÁRIAS. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. NÃO DEMONSTRAÇÃO. PERIGO DE DANO INVERSO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão formulado em face de decisão de Tribunal de Justiça local, proferida em ação direta de inconstitucionalidade estadual, por meio da qual foram julgadas inconstitucionais normas municipais que tratam de energia elétrica e sanções impostas às concessionárias. 



    2. É cabível pedido de suspensão de acórdão proferido por tribunais de justiça estaduais em controle concentrado quando da subtração de efeitos da legislação impugnada decorram efeitos concretos e imediatos.



     3. A ausência de demonstração clara e objetiva de ofensa aos valores tutelados pela medida de contracautela inviabiliza a concessão da medida. 



    — Parecer pelo indeferimento do pedido de contracautela”



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão liminar proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo nos autos da ADI Estadual nº 2233000-41.2021.8.26.0000, em virtude da qual foi suspensa a eficácia de dispositivos da Lei Municipal nº 1.790/2006 do Município de Itapevi/SP. Haja vista tratar-se a decisão impugnada de decisão de Tribunal e considerada a natureza constitucional da matéria controvertida, porquanto relacionada à repartição das competências entre os entes federativos, entendo cabível o presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 



    Nada obstante, dos elementos constantes dos autos e das alegações formuladas pelo Município não se depreendem os requisitos necessários à concessão da medida de contracautela, haja vista a ausência de plausibilidade da tese sustentada pelo Município de Itapevi. Com efeito, o juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo, próprio dos pedidos de suspensão, revela que a decisão cuja suspensão se requer se encontra em conformidade com os precedentes deste Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. 



    Deveras, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal já se debruçou acerca da constitucionalidade de leis municipais ou distritais semelhantes àquela impugnada na origem, as quais, em termos gerais, impunham condições para o fornecimento de energia elétrica, interferindo, destarte, na relação jurídico-contratual existência entre a União e as empresas concessionárias destes serviços públicos, tendo, nestas oportunidades, reafirmado a competência federal para o tratamento legislativo da matéria. Nesse sentido:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL. ARTS. 1º A 4º DA LEI N. 7.015/2015 DE JARAGUÁ DO SUL/SC. RESTRIÇÕES A LIGAÇÕES DE ENERGIA ELÉTRICA E ÁGUA. LEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EXPLORAR E LEGISLAR SOBRE ENERGIA ELÉTRICA. ARGUIÇÃO CONHECIDA EM PARTE E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADA PROCEDENTE. 



    1. Há legitimidade ativa das entidades de classe de âmbito nacional para o ajuizamento de ação de controle abstrato em caso de se comprovar nexo entre os objetivos institucionais e o conteúdo material dos textos normativos impugnados. Precedentes. 



    2. Este Supremo Tribunal admite o aditamento da inicial nas ações de controle concentrado quando se tratar de impugnação de eventual norma revogada pela norma questionada em ação pendente de julgamento. Precedentes. 



    3. Ao se estabelecer condicionantes para o fornecimento de energia elétrica a pretexto de regular o desenvolvimento urbano do município, o regulador municipal exorbitou de sua competência: usurpação de competência exclusiva da União para legislar sobre o serviço de energia elétrica. Precedentes. 



    4. Arguição parcialmente conhecida e, nesta parte, julgada procedente para declarar inconstitucionais as expressões referentes ao fornecimento de “energia elétrica” e “Centrais Elétricas de Santa Catarina S/A – CELESC”, constantes do parágrafo único e caput do art. 1º, caput do art. 2º, caput do art. 3º e caput do art. 4º da Lei n. 7.015/2015 de Jaraguá do Sul/SC. Ausente efeito repristinatório por permanecer em vigor o art. 6º da Lei n. 7.015/2015 de Jaraguá do Sul/SC, pelo qual se prevê a revogação expressa da lei anterior, na qual regulada parte da matéria debatida nos autos”. (ADPF 452, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carmén Lúcia, DJe 14/05/2020, grifei).



    “Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Regras sobre a suspensão dos serviços públicos de energia elétrica, água, telefonia fixa e móvel e internet. 



    1. Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei distrital nº 4.632/2011, que dispõe sobre a suspensão dos serviços públicos de energia elétrica, água, telefonia fixa e móvel e internet. 



    2. Descabimento da ADI quanto ao serviço público de distribuição de água, visto que a titularidade desse serviço público é dos municípios, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ADI 1.842, Rel. Min. Luiz Fux, e ADI 2.340, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 



    3. A União Federal detém competência privativa para legislar sobre energia elétrica e telecomunicações (art. 22, IV, da CF/1988). A lei impugnada, ao estipular regras sobre a suspensão dos serviços de energia elétrica, telefonia fixa e móvel e internet, invadiu a esfera de competências do ente federal, incorrendo em inconstitucionalidade formal. 



    4. Ademais, a legislação estadual interferiu diretamente na relação jurídico-contratual existente entre a União Federal e as concessionárias dos serviços públicos supracitados, em afronta ao disposto no art. 175 da CF/1988 (v. ADI 2.299, sob minha relatoria, j. em 23.08.2019). 



    5. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida quanto ao serviço público de distribuição de água e pedido julgado parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei distrital nº 4.632/2011 quanto aos serviços de energia elétrica, telefonia fixa e móvel e internet”. (ADI 5.877, Tribunal Pleno, Rel. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, DJe 05/05/20210).



    À luz destes precedentes, verifico, nos limites da cognição possível no presente pedido de suspensão, que a legislação impugnada na origem aparentemente invade competência legislativa federal, sobretudo, em se considerando, a existência de decisão deste Supremo Tribunal Federal que assim o assenta. Trata-se do julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 1.258.360, de relatoria do Eminente Ministro Gilmar Mendes, em que sua Excelência, analisando exatamente o art. 10 da Lei Municipal nº 1.790/2006 do Município de Itapevi/SP, entre outros dispositivos, afastou a aplicabilidade dos mesmos naquele caso concreto, sob o entendimento de que seria da União a competência para legislar sobre a matéria (ARE 1.258.360, Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJe 03/05/2022). 



    Havendo, destarte, precedentes deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a legislação municipal impugnada na origem seria inconstitucional, por usurpação de competência legislativa privativa da União, resta afastada a caracterização de lesão de natureza grave à ordem ou à economia públicas, haja vista a impossibilidade lógica de que decisões perfeitamente consonantes à Constituição Federal sejam consideradas ofensivas ao interesse público. 



    Consigno, ainda uma vez, que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à um juízo mínimo sobre a questão jurídica de fundo e à existência de ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Destarte, a análise exauriente da tese sustentada pela municipalidade há de ser realizada precipuamente pelas vias recursais ordinárias e extraordinárias que lhe são facultadas, não podendo constituir o objeto principal do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. 



    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/92.



    Publique-se. Int.



    Brasília, 26 de maio de 2022.



Ministro Luiz Fux



Presidente



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