Tribunal: STF
Processo: RE 1407439
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-04
Data de publicação: 2022-11-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado (Vol. 11, fl. 1):



    “AÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA – TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA EFETUADA PELO MUNICÍPIO À ENTIDADE PRIVADA – REJEIÇÃO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE EX-PREFEITO E APLICAÇÃO DAS SANÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E MULTA – JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO PARANÁ – COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL – OCORRÊNCIA DE EROSÃO NO ENTENDIMENTO FIRMADO PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 848.826/CE, EM REGIME DE REPERCUSSÃO GERAL – “ANTICIPATORY OVERRULING” – DECISÕES MONOCRÁTICAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL REVELADORAS DO ÂMBITO RESTRITO DE APLICAÇÃO DO RE 848.826/CE – MUDANÇA JURISPRUDENCIAL QUE JUSTIFICA A CONCESSÃO DE EFEITOS PROSPECTIVOS – SEGURANÇA CONCEDIDA”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 14), foram rejeitados (Vol. 17).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 20), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO PARANÁ alega que o acórdão recorrido, ao reconhecer a “ausência de imediata eficácia nas sanções aplicadas ao impetrante pelo Acórdão nº 3512/19, da 1ª Câmara do Tribunal de Contas do Paraná e determinar a remessa da prestação de contas pelo TCE à Câmara Municipal para a sua apreciação e julgamento ulterior” (Vol. 20, fl. 2), violou os arts. 31, §§ 1º e 2º; e 71, I, II, e VIII, da CF/1988, bem como aplicou de forma equivocada os Temas 157 e 835 da repercussão geral.



    Afirma que o presente caso não se assemelha às discussões travadas nos referidos temas, pois “as penalidades aplicadas no caso concreto não dizem respeito à desaprovação de contas de governo ou de gestão, mas dizem respeito à atividade fiscalizatória do Tribunal de Contas do Estado (em relação a transferências voluntárias em favor de ente privado), prevista nos artigos 71, VIII, c/c 75, da CF/88” (Vol. 20, fl. 9).



    Defende que “a atuação do TCE/PR não está limitada à competência julgadora dos incisos I e II do artigo 71 da CF/88, a que se refere os temas 157 e 835, à elaboração de pareceres prévios ou julgamento de contas. Há a competência prevista no artigo 71, inciso VIII e §3º, da CF/88, que confere à Corte de Contas um espectro de atuação amplo para fiscalizar a aplicação de recursos públicos, que pode levar à imposição de sanções e/ou à determinação de restituição de valores em situações específicas levados a seu conhecimento” (Vol. 20, fl. 11).



    Ao final requer o provimento do recurso para denegar a ordem.



    O Tribunal de origem negou seguimento ao RE, ao fundamento de que o acórdão recorrido está em conformidade com o Tema 835/RG (Vol. 22).



    Interposto Agravo Interno (Vol. 25), o Tribunal de origem reconsiderou a decisão agravada e admitiu o recurso (Vol. 29).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se, na origem, de Mandado de Segurança impetrado por JOÃO BATISTA DOS SANTOS, então prefeito do Município de Santo Inácio durante o mandato 2009/2012, contra ato de autoridade consubstanciado no “Acórdão nº 3512/19, da 1ª Câmara do Tribunal de Contas do Paraná, ‘decisum’ esse que julgou irregular a prestação de contas referente ao Termo de Parceria n° 002/2008, celebrado entre o Município de Santo Inácio e o Instituto de Gestão e Assessoria Pública de Londrina. Ao impetrante foram aplicadas as sanções de ressarcimento ao erário (R$ 4.954,00) e multa nos termos do prevista no art. 87, IV, ‘g’ da Lei Orgânica do Tribunal de Contas em razão de reconhecimento da imprópria terceirização de serviços públicos e da consequente ausência de contabilização dos recursos utilizados para contratação de pessoal, na forma exigida pelo art. 18 da LRF” (Vol. 11, fl. 2).



    O Tribunal de origem concedeu a ordem para “reconhecer a ausência de eficácia nas sanções aplicadas ao impetrante pelo Acórdão nº 3512/19, da 1ª Câmara do Tribunal de Contas do Paraná, para determinar, ato contínuo, que o Tribunal de Contas remeta a prestação de contas à Câmara Municipal para apreciação e julgamento ulterior” (Vol. 11, fl. 19). Não obstante, fizeram-se considerações acerca da necessidade de revisão da jurisprudência daquele Tribunal, em razão de reiteradas decisões que conferiram interpretação ampliativa ao Tema 835/RG.



    Para melhor compreensão da controvérsia posta a debate, veja-se o seguinte trecho da decisão proferida pelo ilustre 1º Vice-Presidente do Tribunal de origem por ocasião do julgamento do Agravo Interno interposto pelo Estado do Paraná em face da decisão que negou seguimento ao presente apelo extremo (Vol. 29, fl. 5):



    “Em exame dos autos, é possível concluir que a decisão emanada pelo órgão fracionário desta Corte pode não estar em harmonia com o que fora decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos do Recurso Extraordinário nº 729.744/MG (Tema nº 157, referente às contas anuais do Prefeito) e Recurso Extraordinário nº 846.826/DF (Tema nº 835, para fins de inelegibilidade), assim ementados, em ordem:



    [...]



    Dos paradigmas analisados, extrai-se, em primeiro plano, que a competência para julgar em caráter definitivo, rejeitando ou aprovando, contas de Prefeito, será da Câmara Municipal respectiva, tendo nesse processo o parecer emitido pelo Tribunal de Contas mera função opinativa, auxiliar do Poder Legislativo, em prestígio da soberania popular e do papel da Câmara de Vereadores em representá-la no âmbito dos municípios, nos termos dos fundamentos exarados no voto condutor da decisão, lavrado pelo Min. Ricardo Lewandowski, conforme segue:



    [...]



    Porém, muito aparenta subsistir no mesmo Supremo Tribunal preocupação de que não reste esvaziada por completo a competência constitucional do Tribunal de Contas em seu papel fiscalizador (art. 71, inc. VIII, CF/88), restando-lhe ainda certo espaço para exercê-lo – isso sem que sejam negados os Temas em questão. 



    É o que se extrai de decisão recente da 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal, Relator Min. Gilmar Mendes, cuja base fática é similar à presente: multa fixada a ex Prefeito, pelo TCE-SP, em razão de irregularidades nas contas prestadas, sem, todavia, que tenha havido rejeição delas pelo órgão auxiliar do Legislativo – veja-se:



    [...]



    E podem-se destacar outras decisões recentes da Corte, ainda que monocráticas: RE 1.275.300/SP, Min.ª Cármen Lúcia, julgamento em 19/06/20; ARE 1214704 /SP, Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 12/09/19; RE 1.231.883-CE, Min. Luiz Fux, julgado em 07/10/19; e MS 35757/DF, Min. Edson Fachin, julgado em 26/11/2019. 



    Inclusive, essa preocupação (de não fulminar as competências das Cortes de Contas por completo), já parecia pairar desde o julgamento do RE nº 848.826, em especial dos segundos embargos de declaração, quando também o Min. Gilmar Mendes apôs em seu voto-vista que “a própria emenda do acórdão embargado traz, expressamente, que o julgamento das contas do prefeito, tanto de gestão como de governo, compete exclusivamente ao poder legislativo municipal, para fins de aplicação da inelegibilidade apontada”.



    Por fim, destaco que no caso dos presentes autos não houve a rigor rejeição de contas pelo TCE-PR, nem aplicação de inelegibilidade ao ex-Prefeito, mas sim imposição de sanções de multa e devolução parcial e valores, logo assemelha-se aos casos recentes acima explicados, e, portanto, pode demandar igual consequência jurídica. 



    Por tais razões, verifica-se que a situação merece ser melhor analisada pela Corte Suprema, merecendo o recurso extraordinário ser admitido”.



    Da análise dos autos conclui-se que a aplicação da penalidade pelo Tribunal de Contas do Estado ao então Prefeito não decorreu da apreciação de contas anuais prevista no artigo 71, I, da Constituição Federal. Diversamente, trata-se de sanção de ressarcimento ao erário, aplicada em razão da verificação de irregularidade na execução de convênio/parceria, fundamentada no inciso VIII do artigo 71 da Constituição Federal, segundo o qual compete ao Tribunal de Contas: VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.



    Sobre a matéria, esta CORTE já decidiu que os Tribunais de Contas têm competência para aplicar multa aos administradores públicos. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes, ambos envolvendo prefeito municipal:



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APLICAÇÃO DE MULTA. TRIBUNAL DE CONTAS. COMPETÊNCIA. PRECEDENTES. 



    1. O acórdão recorrido está alinhado com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que “os tribunais de contas dos estados, no âmbito de sua atuação, detêm competência para imposição de multa a administradores públicos” (RE 729.744-RG e RE 848.826-RG).



    2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.153.832-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 12/11/2018)



    “EMENTA Embargos de declaração no recurso extraordinário. Conversão em agravo regimental. Tribunal de Contas do Estado. Imposição de multa a administrador público. Possibilidade. Precedentes. 



    1. Os tribunais de contas dos estados, no âmbito de sua atuação, detêm competência para imposição de multa a administradores públicos.



    2. Decisão, ademais, embasada em normas infraconstitucionais, de insuscetível revisão na via extraordinária. Sanção que não equivale à apreciação da regularidade das contas apresentadas.



    3. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (RE 590.655-ED, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/8/2013)



    No mesmo sentido, vejam-se os seguintes precedentes monocráticos: ARE 1.385.141, de minha relatoria, DJe de 7/6/2022; RE 1.305.882, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 13/4/2021; e o ARE 1.221.517, Rel. Min. NUNES MARQUES, DJe de 8/8/2022. Nesse último precedente (ARE 1.221.517), em que se discutia situação semelhante à ora analisada, o relator fez a seguinte ponderação:



    “[...] Tal o cenário, a situação tratada neste apelo extremo diverge da decidida nos Temas n. 157/RG e 835/RG. 



    É que nestes autos a discussão gira em torno de multa administrativa aplicada pelo TCE/MG em face de irregularidades na gestão de recursos públicos, em nada se referindo à apreciação das contas anuais que o recorrente, na qualidade de prefeito, tinha o compromisso de prestar. 



    Essa fundamental distinção é observada em diversas decisões monocráticas e colegiadas proferidas no âmbito deste Supremo, confirmando a competência da respectiva Corte de Contas para a imposição de sanções de natureza administrativa aos gestores sujeitos a sua atividade fiscalizadora […]”



    O acórdão recorrido divergiu desse entendimento.



    Citem-se, ainda, os seguintes precedentes, em que esta SUPREMA CORTE manteve decisões de Tribunais de Justiça que reconheceram a validade da aplicação de multa por Tribunais de Contas Estaduais a prefeitos em razão da verificação de irregularidades na execução de convênio ou em procedimento licitatório:



    “EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Órgão competente para o julgamento de contas de prefeito. Natureza jurídica do objeto de julgamento. Ex-prefeito. Licitação e execução de convênio. Irregularidades. Aplicação de multa pelo Tribunal de Contas Estadual. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. A temática relacionada à competência para o julgamento das contas anuais dos prefeitos foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal no RE nº 729.744/MG e no RE nº 848.826/CE, os quais deram origem, respectivamente, aos Temas nº 157 e nº 835 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet.



    2. O Tribunal de origem afirmou que “o objeto do julgamento pelo Tribunal de Contas foram as contas da Tomada de Preços nº 01/2009; e na prestação de contas de verbas repassadas, mediante convênio, de responsabilidade do Apelado, não as contas que ele, como Prefeito do Município de Santa Isabel, relativas à Administração local, estava obrigado a prestar anualmente”. Desse modo, é inviável chegar-se a conclusão diversa daquela da instância de origem, para o acolhimento da pretensão deduzida pelo recorrente, sem detida análise dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional utilizada na fundamentação do acórdão recorrido.



    3. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional ou para o reexame do conjunto fático-probatório da causa (Súmula nº 279/STF).



    4. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).



    5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (RE 1.306.305-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 22/3/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. EX-PREFEITO. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADES. APLICAÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 709/1993. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE 1.275.300/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe. De 31/8/2020).



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para denegar a ordem.



    Sem honorários advocatícios. Custas pelo impetrante.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 4 de novembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente