Tribunal: STF
Processo: ADPF 638
Classe: ADPF
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-22
Data de publicação: 2022-02-22

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental com pedido de liminar, ajuizada pela Associação Nacional dos Defensores Públicos - ANADEP, contra ato do Governador do Estado de Goiás e da Secretária de Estado de Economia que



    “[...] encaminharam a Mensagem nº 66/19 contendo a minutada [sic] do Projeto de Lei Orçamentária do exercício financeiro de 2020 (LOA) para a Assembleia Legislativa do Estado de Goiás (doc. nº 10), reduzindo a proposta orçamentária para a Defensoria Pública do Estado de Goiás na rubrica de despesas obrigatórias de pessoal e encargos sociais (Grupo 1) em mais de R$ 66.000.000,00 (sessenta e seis milhões de reais)” (pág. 2 da inicial).



    A autora relata, em suma, que:



    “1. Para fins de operacionalizar as definições orçamentárias, o Governo do Estado de Goiás inicialmente apresentou um sistema eletrônico para que a Assembleia Legislativa, Tribunais de Contas do Estado e Município, Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública e demais órgãos e entidades do Poder Executivo cadastrassem suas propostas orçamentárias.



    2. No entanto, sem nenhum acordo prévio e em franca contrariedade à prerrogativa constitucional de iniciativa orçamentária prevista no art. 134, § 2º da Constituição Federal, o Governo do Estado de Goiás estipulou de forma unilateral o teto de gastos com pessoal no valor R$ 68.211.000, 00 (sessenta e oito milhões, duzentos e onze mil reais) para o orçamento da Defensoria Pública do Estado de Goiás, não permitindo nenhum cadastro que ultrapasse esse limite (vide Orçamento Disponibilizado no SEONET, doc. nº 05)



    3. Diante do fato de que a determinação do Executivo está muito abaixo da necessidade orçamentária para cumprimento da despesas obrigatórias de gastos com pessoal e encargos sociais e com fundamento na garantia constitucional (art. 134, § 2º) de iniciativa de sua proposta orçamentária, a Defensoria Pública do Estado de Goiás, encaminhou ao Governador do Estado para consolidação, dentro do prazo legal previsto no art. 21 da Lei Estadual de Diretrizes Orçamentárias para 2020 – Lei 20.539/19 (doc. nº 06), a Proposta Orçamentária da instituição para o exercício financeiro subsequente, conforme se infere do ofício de nº 240/2019 GABINETE/DPG, no valor de R$ 134.211,00 (cento e trinta milhões e duzentos e onze mil reais) (doc. nº 07).



    4. Tal Proposta Orçamentária da Defensoria Pública do Estado de Goiás está de acordo com o Plano Plurianual do Estado de Goiás e foi devidamente submetida e aprovada pelo Conselho Superior da Defensoria Pública, em obediência ao art. 99, § 2º da CF, conforme RESOLUÇÃO CSDP nº 087, de 21 de agosto de 2019 (doc. nº 08), cumprindo-se, dessa forma, a condição imposta na parte final do § 2º do art. 134 da CF.



    5. Além de serem necessárias para atender metas do Plano Plurianual, a proposta orçamentária também tomou por supedâneo todas as metas na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2020 (Lei nº 20.539/19 – doc. nº 06) e do Plano de Expansão da Defensoria Pública do Estado de Goiás (doc. nº 09) elaborado para fins de executar minimamente os mandamentos contidos no artigo 98 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 80/2014.



    6. Ademais, não se pode perder de mente que o referido documento orçamentário também levou em consideração as sucessivas manifestações do Tribunal de Contas do Estado de Goiás e da Controladoria Geral do Estado de Goiás que, desde 2014, tem estabelecido a necessidade de conformação da Defensoria Pública do Estado de Goiás aos ditames da Constituição Federal, consubstanciada na sua devida estruturação.



    7. Ainda, a Defensoria Pública do Estado de Goiás explicitou, na referida proposta orçamentária, que o montante de R$ 134.211,00 (cento e trinta milhões e duzentos e onze mil reais) se refere exclusivamente a despesas obrigatórias com pessoal e encargos sociais, sendo estipulado o valor R$ 35.111.000,00 (trinta e cinco milhões e cento e onze mil reais) para as despesas de custeio para a manutenção da estrutura dos órgãos existentes e para investimento necessárias à estruturação dos órgãos de execução a serem criados.



    8. Em assim agindo, a Defensoria Pública do Estado de Goiás cumpriu integralmente o dispositivo constitucional do § 2º do art. 134, isto é, a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º, CF.



    9. Entretanto, apesar de todo o detalhamento, o Poder Executivo Estadual ignorou os preceitos fundamentais contidos no mandamento constitucional que garantiu a iniciativa orçamentária da Defensoria Pública e consolidou o valor de R$ 68.211.000, 00 (sessenta e oito milhões, duzentos e onze mil reais) enquanto limite máximo para despesas obrigatórias com pessoal. Nesses termos, o Executivo encaminhou a mensagem contendo a minuta do Projeto de Lei Orçamentária do exercício financeiro de 2020 para a Assembleia Legislativa do Estado de Goiás em de 01 de outubro de 2019, gerando o Projeto de Lei nº 5.891/19-GO (doc. nº 10).



    10. OU SEJA, DE MANEIRA UNILATERAL E INCONSTITUCOINAL, O EXECUTIVO REDUZIU DRASTICAMENTE OS VALORES ENCAMINHADOS, MESMO ESTANDO A PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA ENVIADA RIGOROSAMENTE EM CONFORMIDADE COM O DISPOSTO NA LDO VIGENTE.



    11. Apenas no que diz respeito às despesas obrigatórias com pessoal e encargos sociais, foi consolidada uma redução de aproximadamente 50% (cinquenta por cento) no orçamento previsto no planejamento da Defensoria Pública para o exercício de 2020. Ainda que se diga que o valor de R$ 68.211.000,00 é superior ao disponibilizado de orçamento no exercício atual, ele inviabiliza por completo a própria manutenção do quadro de defensores e dos serviços prestados pela Defensoria Pública do Estado sob os parâmetros atuais e torna impraticável o absolutamente necessário projeto de expansão previsto, já que a Defensoria Pública no Estado de Goiás está presente em apenas 05 municípios de um total de 246.



    12. O Governo do Estado de Goiás violou, inclusive, a própria LDO por ele enviada, já que ela prevê em seu art. 22, a definição de limites apenas para as despesas correntes (Grupo 03) e de capital (Grupos 04 e 05).



    13. Destarte, ante a iminência da votação pela Assembleia Legislativa do texto final da LOA, não possui a Arguente outra alternativa, senão o ajuizamento da presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com vistas a conformar a proposta encaminhada pelo Executivo Estadual àquela encaminhada pela Defensoria Pública” (págs. 2-6 da inicial – destaques no original).



    Nesse contexto, a requerente sustenta violação dos preceitos fundamentais previstos nos “arts. 2º, 3º, I e III, 5º, LXXIV, 25, caput, 99 §§ 1º, 2º e 3º, 134, caput e § 2º, da Constituição Federal” (pág. 7 da inicial).



    Afirma, ademais, que foi observado o princípio da subsidiariedade, neste caso, porquanto, no julgamento da ADPF 17, de relatoria do Ministro Celso de Mello, este Tribunal entendeu que “a mera possibilidade de utilização de outros meios processuais não basta, só por si, para justificar a invocação da subsidiariedade, pois, para que esse postulado possa legitimamente incidir, revelar-se essencial que outros instrumentos disponíveis mostrem-se aptos a sanar, de modo eficaz, a situação de lesividade” (pág. 8 da inicial).



    Argumenta, então, que “o remédio jurídico do Mandado de Segurança não pode socorrer a categoria, eis que, para o Supremo Tribunal Federal, as entidades de classe não têm legitimidade para impetrar ações de segurança em tais situações”. Aduz, ainda, não se tratar “de violação à Constituição Federal por ato normativo estadual”, razão pela qual não seria cabível a ação direta de inconstitucionalidade (págs. 9-10 da inicial).



    Sustenta, ademais, sua legitimidade para propor a ação, além de salientar a existência de pertinência temática.



    Invoca, em abono de seu pleito, precedentes do STF, em casos análogos a este, tais como a ADI 435-MC/GO e ADPF 307 -RefMC/PB, ambas de relatoria do Ministro Dias Toffoli.



    Com relação ao pedido liminar, alega que:



    “a urgência decorre da natureza do ato atacado, do próprio caráter transitório do projeto de lei em tramitação e das leis orçamentárias, do seu prazo de vigência determinado, do princípio da anualidade ou periodicidade e da iminente votação na Assembleia Legislativa.



    8. Como se sabe, o orçamento vale pelo exercício financeiro, que é o ano civil e se a tramitação do presente feito ultrapassar largamente esse lapso de tempo, o julgamento final da ação não terá eficácia, salvo se concedida desde logo a liminar.



    9. Aliás, a urgência excepcional decorre do exíguo prazo de tramitação dos Projetos de Leis Orçamentárias em geral, não diferente no âmbito do Estado de Goiás, cujo texto legislativo deve começar a vigorar em 01 de janeiro de 2020.



    10. Ademais, a votação definitiva em plenário, segundo notícias divulgadas no sítio eletrônico da Assembleia Legislativa, deverá ocorrer em primeiro turno no dia 11/12/2019 e em segundo turno até o final do mês de dezembro, antes da decretação do recesso, sendo que o prazo de apresentação de emendas já se encerrou” (pág. 36 da inicial).



    Requer, ao final:



    “a) Liminarmente, ad referendum do Tribunal Pleno, na forma do § 1º do artigo 5º, da Lei nº 9.882/99:



    a.1) seja determinado pelo(a) eminente Relator(a), aos Arguidos, Governador do Estado de Goiás e Secretária de Estado de Economia, que promovam todos os atos necessários à correção, de imediato, do Projeto de Lei nº 5.891/19 em trâmite na Assembleia Legislativa do Estado de Goiás, que fixa a LOA e ‘Estima a Receita e Fixa a Despesa do Estado para o Exercício Financeiro de 2020’ para o efeito de nele incluir a Proposta Orçamentária da Defensoria Pública do Estado de Goiás, nos valores por ela aprovados de R$ 134.211.000,00 (cento e trinta e quatro milhões, duzentos e onze mil reais) na rubrica de despesas obrigatórias com pessoal e encargos sociais (grupo 1) e assim, seja devidamente apreciada pela Assembleia Legislativa, em conformidade com o que determina a Constituição Federal, arts. 2º, 99, §§ 1º, 2º e 134, caput, § 2º, fazendo por este meio cessar o descumprimento dos preceitos fundamentais aqui discutidos e, especialmente, do art. 5º, XXXV e LXXIV, CF; e



    a.2) seja determinada a suspensão do trâmite legislativo do Projeto de Lei nº 5.891/19 na Assembleia Legislativa do Estado de Goiás, ‘Estima a Receita e Fixa a Despesa do Estado para o Exercício Financeiro de 2020’ até que os Arguidos, Governador do Estado de Goiás e Secretário de Economia, promovam a correção do referido projeto, nos termos aqui requeridos, determinando-se nova apreciação do projeto com as devidas correções, disso comunicando-se ao Eminente Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás, com endereço no Palácio Alfredo Nasser, Alameda dos Buritis, 231, Setor Oeste, na cidade de Goiânia-GO.



    b) seja, a seguir, solicitadas as informações dos Arguidos, ou seja, do Governador do Estado de Goiás e da Secretária de Economia, bem como do Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás, nos termos da legislação aplicável;



    c) sejam instados a se manifestar os órgãos interessados, principalmente a Defensoria Pública do Estado de Goiás, na pessoa do Defensor Público-Geral, Dr. Domilson Rabelo da Silva Júnior, com endereço na Alameda Joaquim de Bastos, nº 282, Qd 217, Lt 14, Setor Marista, CEP 74.175-150 em Goiânia - GO;



    d) determine-se a oitiva do Ministério Público Federal;



    e) seja, ao final, acolhida e julgada procedente a presente arguição, tornando-se definitiva a Medida Cautelar Liminar e declarando-se a ocorrência de descumprimento dos seguintes preceitos fundamentais – arts. 2º, 3º, I e III, 5º, LXXIV, 25, caput, 99 §§ 1º, 2º e 3º, 134, caput e § 2º, da CF, pelos Arguidos e, para o efeito de que reste corrigido o Projeto de Lei nº 5.819/19 em trâmite na Assembleia Legislativa do Estado de Goiás, que ‘Estima a Receita e Fixa a Despesa do Estado para o Exercício Financeiro de 2020’ com a inclusão da Proposta Orçamentária da Defensoria Pública do Estado de Goiás, nos valores por ela aprovados de R$ 134.211.000,00 (centro e trinta e quatro milhões, duzentos e onze mil reais) para a rubrica específica de despesas obrigatórias de pessoal e encargos sociais (Grupo 1) e assim, seja devidamente apreciada pela Assembleia Legislativa Goiana, em conformidade com o que determina a Constituição Federal, art. 134, § 2º” (págs. 41-43 da inicial).



    Conforme decisão eletrônica 32, deferi a medida acauteladora requerida na inicial para determinar que o Governador do Estado de Goiás e a Secretária de Estado de Economia refaçam o Projeto de Lei 5.891/2019, que fixa o orçamento do Estado para o Exercício Financeiro de 2020, de maneira a incluir a Proposta Orçamentária da Defensoria Pública, tal como por ela proposta, especialmente quanto aos valores previstos a título de “despesa com pessoal e encargos sociais”. 



    Posteriormente, as partes requereram a extinção do feito em razão da perda superveniente de seu objeto.



    É o relatório.



    Bem examinados os autos, observo que, em 30/6/2021, o Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás prestou informações nos autos, salientando ter sido alterado o projeto que discutia a Lei Orçamentária Anual do Estado de Goiás. Asseverou, outrossim, que a proposta orçamentária para a Defensoria Pública para a despesa e encargos sociais foi aditada, de forma que a Lei 20.754/2020 previu o orçamento de R$ 134.211,00 (centro e trinta e quatro milhões e duzentos e onze mil reais). Assim, assinalou que teria ocorrido a perda do objeto da presente ação. 



    O Governador do Estado de Goiás manifestou-se no mesmo sentido.



    Em 1º/2/2022, solicitei que a Associação Nacional das Defensoras e Defensores Públicos viesse aos autos para se manifestar, no prazo de 10 dias, acerca da perda de objeto da presente ação, quando então houve sua expressa concordância (doc. eletrônico 59).



    Na sequência, relembro que a jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que o exaurimento da vigência do ato impugnado, após o ajuizamento da ação de controle concentrado de constitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Isso porque, vocacionada essa espécie de ação constitucional a assegurar a higidez da ordem jurídica vigente, o interesse na tutela judicial pressupõe, em consequência, ato normativo em vigor.



    Nessa linha interpretativa, cito o seguinte precedente, verbis: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. FIXAÇÃO DO PISO SALARIAL. SUPRESSÃO DA EXPRESSÃO ORA IMPUGNADA POR LEI POSTERIOR. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. PREJUDICIALIDADE. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de que a intercorrência de revogação da norma impugnada gera a prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, em decorrência da perda superveniente do objeto. Precedentes. 2. Exceção à referida diretriz jurisprudencial diante dos casos de eventual fraude processual, ou seja, quando a revogação dos atos normativos visa burlar a jurisdição constitucional da Corte, ocasião em que o julgamento final da ação não fica prejudicado. Hipótese não verificada no presente caso concreto. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADI 4939 AgR, relator Ministro Edson Fachin).”



    No mesmo sentido ainda: ADI 825, (relator Ministro Alexandre de Moraes); ADI 3371-AgR, (relator Ministro Gilmar Mendes); ADI 3882 e ADI 5884 (ambas de relatoria da Ministra Rosa Weber); ADI 4389-AgR (relator Ministro Roberto Barroso); ADI 5366 (relator Ministro Luiz Fux); ADI 5347 (relator Ministro Roberto Barroso); ADI 4240 (relator Ministro Edson Fachin); ADI 3827 (relator Ministro Gilmar Mendes); ADI 491 (relator Ministro Roberto Barroso); ADI 4592 (relator Ministro Dias Toffoli); ADI 514 (relator Ministro Celso de Mello) e ADI 946 (de minha relatoria).



    Assim, considerando o exaurimento integral da eficácia do ato impugnado, está configurada a prejudicialidade desta arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Em face do exposto, julgo prejudicada a presente ação.



    Transitada em julgado, arquivem-se.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de fevereiro de 2022. 



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator