Tribunal: STF
Processo: MS 38773
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-21
Data de publicação: 2022-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. NOTIFICAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO AO INCRA/AM. APURAÇÃO DE REGULARIDADE NA CONCESSÃO DE PENSÃO CIVIL. PENSÃO CONCEDIDA À FILHA SOLTEIRA COM FUNDAMENTO NA LEI N. 3.373/1958. NATUREZA ALIMENTAR DA PENSÃO. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA CONFIGURADOS. LIMINAR DEFERIDA.



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, aparelhado com pedido de medida liminar, impetrado por Sônia Loureiro Pereira em face de ato praticado pelo Tribunal de Contas da União resultante de auditoria que concluiu pela irregularidade na pensão concedida à impetrante pela Superintendência Regional do INCRA/AM. 



    Narra a impetrante que há 51 anos é beneficiária de pensão civil, concedida nos termos da Lei nº 3.373/1958 (pensão de filha solteira maior de 21 anos), instituída pelo ex-servidor do INCRA, seu genitor, por meio do Processo INCRA 305006320/1968. 



    Relata que o TCU, mediante o Acórdão nº 2.780/2016, determinou que se fizesse a revisão de todos os benefícios de pensão por morte concedidos a mulheres nos termos da referida Lei, a fim de apurar a existência de requisitos ensejadores de seu cancelamento.



    Em vista disso, o TCU considerou ilegal e negou registro à pensão civil instituída em favor da impetrante, na qualidade de filha solteira maior e não ocupante de cargo público permanente, ao fundamento de que a impetrante estaria convivendo em união estável. 



    Afirma que foi notificada em janeiro de 2018 da suspensão do seu benefício por força da Portaria INCRA 2013/2018, publicada em 27/12/2018. Aduz que a motivação do referido ato adveio da conclusão do Tribunal de Contas da União no sentido de que a impetrante vive em união estável, porquanto o TCU teria identificado “filhos em comum com o Sr. Zildo de Carvalho Pereira, bem como o compartilhamento do mesmo endereço residência, restando configurado, para aquele Tribunal, a existência de ‘vínculo de união estável’ entre a Impetrante e o pai de seus filhos, o que ensejaria a suspensão e até mesmo o cancelamento do benefício recebido pela Impetrante.”



    Em amparo de sua pretensão, a impetrante defende que nunca conviveu em união estável e que o fato de ter tido filhos não caracteriza automaticamente a união estável com o pai. Argumenta possuir direito adquirido ao recebimento da pensão por morte instituída por seu genitor, uma vez que “na verdade o relacionamento havido entre a Impetrante e o sr. Zildo de Carvalho Pereira foi um mero namoro, um caso extra conjugal, tendo em vista, que o mesmo vivia com outra senhora”.



    Requer a concessão dos benefícios da justiça gratuita.



    Em sede cautelar, sustenta a presença de fumus boni juris, citando entendimento da jurisprudência do STF, em julgado da relatoria pelo Ministro Edson Fachin, no sentido de que “a interpretação mais adequada para a Lei 3.373/58 é aquela que autoriza a revisão da pensão somente se a filha maior de 21 anos se casar ou tomar posse em um cargo público permanente. Isso porque, em 1958, não havia na legislação a possibilidade de suspensão do pagamento no caso de a pensionista ter algum trabalho que garantisse renda. A única exceção considerada era a ocupação de um cargo público permanente”. Defende ainda que o TCU estaria no caso “inovando e violando o princípio da segurança jurídica”. Já o periculum in mora estaria caracterizado em face da suspensão de pensão que a impetrante recebe há mais de 51 anos. 



    Ao final, pugna pelo deferimento de medida liminar “para ordenar à autoridade coatora que assegure o direito da Impetrante em receber o benefício que faz jus, garantindo, até a definitiva decisão do presente mandamus, seu direito líquido e certo”. 



    É o Relatório. DECIDO. 



    Ab initio, defiro à impetrante os benefícios da justiça gratuita. 



    Preliminarmente, da análise detida dos autos, verifico que o ato coator impugnado no presente writ consubstancia-se na Portaria INCRA 2013/2018 do Superintendente Regional Substituto do INCRA/AM, que suspendeu a concessão de pensão temporária à impetrante (doc. 05, p. 13). Todavia, a despeito desse fato, restou indicada como autoridade coatora o Tribunal de Contas da União em razão de decisão do Juízo da 1ª Vara Federal do Estado do Amazonas, nos autos do Processo nº. 1002957-28.2019.4.01.3200, no sentido de que o ato coator em verdade teria origem em determinação do TCU, verbis:



    “Inicialmente, cumpre-me analisar as preliminares arguidas.



    Quanto à arguição de ilegitimidade passiva do Procurador-Chefe da PFE/INCRA/AM, acolho-a.



    Com efeito, a participação da Procuradoria se limitou apenas à prestação de consultoria jurídica junto à autarquia federal que cessou o pagamento, razão pela qual determino a retificação da autuação para fins de excluí-lo do feito.



    Quanto ao Superintendente Regional Substituto do INCRA, reconheço de ofício a ilegitimidade passiva. É que, como se vê, o ato impugnado foi exarado pelo Tribunal de Contas da União (ID. 54355073), sendo os atos INCRA meramente executórios, sendo de sua atribuição apenas o cumprimento do determinado pela Corte de Contas, motivo pelo qual também excluo-o do feito com as cautelas de praxe.



    Restando somente o Tribunal de Contas no polo passivo da demanda, tenho que falece competência para esta Justiça Federal analisar o caso, devendo os presentes autos ser remetidos para o Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, da Constituição Federal



    (...)



    Isto posto, tratando a presente ação de MANDADO DE SEGURANÇA, a única providência a ser tomada pelo juízo de 1o grau é aplicar o enunciado da Súmula acima. Assim, resulta manifesta a incompetência deste juízo para o processamento e julgamento do feito, razão pela qual DECLINO a competência em favor do Supremo Tribunal Federal.



    Excluam-se o Procurador-Chefe da PFE/INCRA/AM e o Superintendente Regional Substituto do INCRA do polo passivo da demanda. ” (doc. 05, p. 27)



    De fato, foi a partir da recomendação emanada pelo TCU que o INCRA editou a Portaria 2013 de 19.12.2018, suspendendo a concessão da pensão, consoante se extrai dos fundamentos da referida portaria. De fato, o benefício da impetrante restou suspenso em razão do acolhimento de Nota Técnica 15/2019/PROC/PFE-INCRA-AM/PGF/AGU (doc. 3, p. 32) que, por sua vez, teve como fundamento os seguintes termos, in verbis: 



    “(...)



    8. Pois bem, quanto à tomada de decisão, cabe salientar que a Administração Pública, não esta PFE segue a auditoria do TCU, que concluiu pela existência de vínculo de união estável entre SONIA LOUREIRO PEREIRA e ZILDO DE CARVALHO PEREIRA”.



    Feitas essas considerações, ao menos nesta primeira análise perfunctória, ínsita às medidas cautelares, e sem prejuízo de ulterior compreensão, passo a análise do pedido de liminar.



    Como cediço, a concessão de medida cautelar na via mandamental exige a comprovação inequívoca da urgência do provimento jurisdicional (periculum in mora) para preservar o direito do impetrante, bem como da verossimilhança do direito alegado (fumus boni iuris). Nesse sentido dispõe o art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, in verbis:



    Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: 



    (...)



    III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.



    Na mesma linha, oportuno transcrever a abalizada doutrina de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes ao predicar que a concessão da medida cautelar “(...) visa garantir a eficácia do possível direito do impetrante, justificando-se pela iminência de dano irreversível de ordem patrimonial, funcional ou moral se mantido o ato coator até a apreciação definitiva da causa. Por isso mesmo, não importa prejulgamento, não afirma direitos nem nega poderes à Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável, sustando provisoriamente os efeitos do ato impugnado” (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, Malheiros Editores: São Paulo, 35ª edição, 2013, p. 93). 



    Deveras, revela-se inafastável que a concessão de medida liminar em mandado de segurança pressupõe a coexistência da (i) plausibilidade do direito invocado pelo impetrante e (ii) do receio de dano de irreparável pela demora na concessão definitiva da ordem. 



    In casu, verifico presentes os requisitos para a concessão da medida de urgência postulada.



    A Portaria-INCRA 2013/2018 que suspendeu o benefício da impetrante o fez acolhendo Nota Técnica 15/2019/PROC/PFE-INCRA-AM/PGF/AGU (doc. 3, p. 32) que, por sua vez, teve como fundamento os seguintes termos, in verbis: 



    “(...)



    8. Pois bem, quanto à tomada de decisão, cabe salientar que a Administração Pública, não esta PFE segue a auditoria do TCU, que concluiu pela existência de vínculo de união estável entre SONIA LOUREIRO PEREIRA e ZILDO DE CARVALHO PEREIRA”.



    Verifico, em exame de cognição sumária, que o Tribunal de Contas da União não logrou demonstrar a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão da pensão por morte instituída há mais de 51 (cinquenta e um) anos, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente. 



    Com efeito, a pensão especial paga às filhas maiores de idade e solteiras de servidores públicos federais é benefício previsto no parágrafo único do art. 5º, da Lei 3.373/1958, in verbis:



    “Art 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado:



    (...)



    II - Para a percepção de pensões temporárias:



    a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;



    b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.



    Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente”.



    Na linha da jurisprudência desta Suprema Corte, a Lei 3.373/1958 estabelecia que a filha que se mantivesse solteira após os 21 (vinte e um) anos não deixaria de receber a pensão por morte, exceto se passasse a ocupar cargo público permanente. Consectariamente, as causas de interrupção do pagamento da pensão especial seriam, tão somente, a ocupação de cargo público permanente ou o casamento. Nesse sentido, colaciono os seguintes julgados: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTE DA SEGUNDA TURMA (MS 34.873/DF). 1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado. 3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum. 4. Agravo regimental a que se nega provimento”.(MS 35.889 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, julgado em 31/05/2019, DJe de 10/6/2019); 



    “AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTES. 1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado. 3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum. 4. Agravo interno a que se nega provimento. 5. Embargos declaratórios parcialmente acolhidos”.(MS 34.677 ED-ED, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, julgado em 24/04/2019, DJe de 7/5/2019) 



    In casu, o Tribunal de Contas da União entendeu ilegal a pensão por morte instituída em favor da impetrante há mais de 51 (cinquenta e um anos), sob o fundamento de que a beneficiária teve filhos em comum com o Sr. Zildo de Carvalho Pereira. Por sua vez, a impetrante afirma que a despeito de possuir 3 filhos, jamais integrou qualquer união estável. Nos termos da petição inicial, alega que “toda vida, a Impetrante viveu e criou seus filhos com o valor da pensão e fazendo bolos para criar seus filhos, seu estado civil é solteira, nunca modificou tal situação, e também nunca exerceu cargo público”. 



    Ademais, constam nos autos desse writ declaração do Sr. Zildo de Carvalho Pereira (doc. 05, p. 23) e da própria impetrante (doc. 2, p. 2) no sentido da inexistência de convivência de ambos no mesmo endereço, bem como da inexistência de união estável.



    Por certo, extrai-se dos autos que não se revelou o preenchimento dos requisitos para o reconhecimento de união estável exigidos pela Lei n.º 3373/1958.



    Por sua vez, o periculum in mora decorre do fato de que o ato coator suspendeu o pagamento do benefício previdenciário, sendo possível que a demora na concessão do provimento resulte em sua ineficácia.



    Ex positis, DEFIRO o pedido de medida liminar para sustar os efeitos da Portaria-INCRA 2013/2018, no que alcança a impetrante, até o julgamento definitivo do mandamus, e determinar o imediato restabelecimento do benefício de pensão por morte da qual é titular.



    Notifique-se a autoridade coatora para que preste informações no prazo de 10 (dez) dias (art. 7º, I, da Lei 12.016/2009).



    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, II, Lei 12.016/09).



    Após o recebimento das informações ou findo o prazo estipulado, ouça-se o Ministério Público, para os fins do art. 12 da Lei n. 12.016/09. 



    Publique-se. Int.



    Brasília, 21 de setembro de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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