Tribunal: STF
Processo: ADI 6768
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-22
Data de publicação: 2022-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3º, § 1º, DA EC Nº 109, DE 2021. ARTS. 1º E 2º DA MP Nº 1.039, DE 2021. PRETENSÃO DE INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO PARA QUE OS VALORES DE AUXÍLIO EMERGENCIAL NO ANO DE 2021 SEJAM AO MENOS IGUAIS OU EQUIVALENTES AOS ESTABELECIDOS NO ART. 2º DA LEI Nº 13.982, DE 2020. LIMITE ORÇAMENTÁRIO PARA DESPESAS EM 2021. EXAURIMENTO DOS EFEITOS DE NORMA TEMPORÁRIA. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. AÇÃO PREJUDICADA.



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Comunista do Brasil, em 20/03/2021, em face dos arts. 3º, § 1º, da Emenda Constitucional nº 109, 2021, e 1º e 2º da Medida Provisória nº 1.039, de 2021. Eis o teor dos dispositivos impugnados:  



    “Emenda Constitucional nº 109/2021:



    Art. 3º – Durante o exercício financeiro de 2021, a proposição legislativa com o propósito exclusivo de conceder auxílio emergencial residual para enfrentar as consequências sociais e econômicas da pandemia da Covid-19 fica dispensada da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa.



    § 1º – As despesas decorrentes da concessão do auxílio referido no caput deste artigo realizadas no exercício financeiro de 2021 não são consideradas, até o limite de R$ 44.000.000.000,00 (quarenta e quatro bilhões de reais), para fins de:



    I – apuração da meta de resultado primário estabelecida no caput do art. 2º da Lei nº 14.116, de 31 de dezembro de 2020;



    II – limite para despesas primárias estabelecido no inciso I do caput do art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Medida Provisória nº 1.039/2021:



    Art. 1º – Fica instituído o Auxílio Emergencial 2021, a ser pago em quatro parcelas mensais, a partir da data de publicação desta Medida Provisória, no valor de R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais) aos trabalhadores bene¿ciários do auxílio emergencial de que trata o art. 2º da Lei nº 13.982, de 2 de abril de 2020 e do auxílio emergencial residual de que trata a Medida Provisória nº 1.000, de 2 de setembro de 2020, elegíveis no mês de dezembro de 2020.



    § 1º – As parcelas do Auxílio Emergencial 2021 serão pagas independentemente de requerimento, desde que o bene¿ciário atenda aos requisitos estabelecidos nesta Medida Provisória.



    § 2º – O Auxílio Emergencial 2021 não será devido ao trabalhador beneficiário indicado no caput que:



    I – tenha vínculo de emprego formal ativo;



    II – esteja recebendo recursos financeiros provenientes de benefício previdenciário, assistencial ou trabalhista ou de programa de transferência de renda federal, ressalvados o abono-salarial, regulado pela Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990, e os benefícios do Programa Bolsa Família, de que trata a Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004;



    III – aufira renda familiar mensal per capita acima de meio salário-mínimo;



    IV – seja membro de família que aufira renda mensal total acima de três salários mínimos;



    V – seja residente no exterior, na forma definida em regulamento;



    VI – no ano de 2019, tenha recebido rendimentos tributáveis acima de R$ 28.559,70 (vinte e oito mil quinhentos e cinquenta e nove reais e setenta centavos);



    VII – tinha, em 31 de dezembro de 2019, a posse ou a propriedade de bens ou direitos, inclusive a terra nua, de valor total superior a R$ 300.000,00 (trezentos mil reais);



    VIII – no ano de 2019, tenha recebido rendimentos isentos, não tributáveis ou tributados exclusivamente na fonte, cuja soma tenha sido superior a R$ 40.000,00 (quarenta mil reais);



    IX – tenha sido incluído, no ano de 2019, como dependente de declarante do Imposto sobre a Renda de Pessoa Física enquadrado nas hipóteses previstas nos incisos VI, VII ou VIII, na condição de:



    a) cônjuge;



    b) companheiro com o qual o contribuinte tenha filho ou com o qual conviva há mais de cinco anos; ou



    c) filho ou enteado:



    1. com menos de vinte e um anos de idade; ou



    2. com menos de vinte e quatro anos de idade que esteja matriculado em estabelecimento de ensino superior ou de ensino técnico de nível médio;



    X – esteja preso em regime fechado ou tenha seu número no Cadastro de Pessoas Físicas - CPF vinculado, como instituidor, à concessão de auxílio-reclusão de que trata o art. 80 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991;



    XI – tenha menos de dezoito anos de idade, exceto no caso de mães adolescentes;



    XII – possua indicativo de óbito nas bases de dados do Governo federal ou tenha seu CPF vinculado, como instituidor, à concessão de pensão por morte de qualquer natureza;



    XIII – esteja com o auxílio emergencial de que trata o art. 2º da Lei nº 13.982, de 2020, ou o auxílio emergencial residual de que trata a Medida Provisória nº 1.000, de 2020, cancelado no momento da avaliação da elegilibilidade para o Auxílio Emergencial 2021;



    XIV – não tenha movimentado os valores relativos ao auxílio emergencial de que trata o art. 2º da Lei nº 13.982, de 2020, disponibilizados na conta contábil de que trata o inciso III do § 12 do art. 2º da Lei nº 10.836, de 2004, ou na poupança digital aberta, conforme definido em regulamento; e



    XV – seja estagiário, residente médico ou residente multiprofissional, beneficiário de bolsa de estudo da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Capes, de bolsas do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq ou de outras bolsas de estudo concedidas por órgão público municipal, estadual, distrital ou federal.



    § 3º – Para fins da verificação do não enquadramento nas hipóteses previstas no § 2º, serão utilizadas as informações mais recentes disponíveis nas bases de dados governamentais no momento do processamento, conforme disposto em ato do Ministro de Estado da Cidadania.



    § 4º – O cidadão que tenha sido considerado elegível na verificação de que trata o § 3º terá sua elegibilidade automaticamente revisada nos meses subsequentes por meio da confirmação do não enquadramento nas hipóteses previstas nos incisos I, II, X e XII do § 2º.



    § 5º – Para fins de verificação do critério de que trata o inciso X do § 2º, na ausência de dados sobre o regime prisional, presume-se o regime fechado.



    § 6º – É obrigatória a inscrição do beneficiário no CPF para o pagamento do Auxílio Emergencial 2021, e sua situação deverá estar regularizada junto à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia para o efetivo crédito do referido auxílio, exceto no caso de trabalhadores integrantes de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família, de que trata a Lei nº 10.836, de 2004.



    § 7º – Para fins de verificação do critério de que trata o inciso XV do § 2º, serão utilizadas as bases de dados que estiverem disponibilizadas para a empresa pública federal de processamento de dados responsável por conferir os critérios de elegibilidade para percepção do benefício de que trata esta Medida Provisória.



    § 8º – Para fins de verificação do critério de que trata o inciso XIV do § 2º, serão utilizadas as bases de dados que estiverem disponibilizadas para a instituição financeira federal responsável pela operacionalização do benefício.



    Art. 2º – O recebimento do Auxílio Emergencial 2021 está limitado a um beneficiário por família.



    § 1º – A mulher provedora de família monoparental receberá, mensalmente, R$ 375,00 (trezentos e setenta e cinco reais) a título do Auxílio Emergencial 2021.



    § 2º – Na hipótese de família unipessoal, o valor do benefício será de R$ 150,00 (cento e cinquenta reais) mensais.



    § 3º – Não será permitida a cumulação simultânea do Auxílio Emergencial 2021 com qualquer outro auxílio emergencial federal, ressalvado o recebimento do auxílio emergencial de que trata o art. 2º da Lei nº 13.982, de 2020, e do auxílio emergencial residual de que trata a Medida Provisória nº 1.000, de 2020, em razão de decisão judicial ou de contestação extrajudicial realizada no âmbito da Defensoria Pública da União e homologada pelo Ministério da Cidadania.”  



    2. Nas razões da petição inicial, o requerente afirmou que o objeto desta ação representa afronta aos princípios da dignidade da pessoa humana, da solidariedade, do mínimo existencial, da vedação ao retrocesso social, da proporcionalidade e da razoabilidade. 



    3. Discorreu sobre a crise sanitária ocasionada pelo novo coronavírus. Frisa tomadas providências. Sublinha o impacto na economia. Realça instituído, em 2020, auxílio emergencial, direcionado a trabalhadores informais e à população vulnerável, de R$ 600,00 por mês – Lei nº 13.982, de 2020.



    4. Noticiou o aumento no número diário de mortes e a adoção, por Estados e Municípios, de medidas voltadas ao fechamento de estabelecimentos comerciais e ao toque de recolher. Assim, reputou desproporcional a redução da verba, pois o limite fixado estaria abaixo do necessário para a adequada proteção social. 



    5. Remeteu ao que decidido no referendo na medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.537/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Alexandre de Moraes, ocasião em que o Supremo conferiu interpretação conforme aos arts. 14, 16, 17, 24 da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal –, e 114, caput, parte final, e § 14, da Lei nº 13.898, de 2019 – Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2020. Nesse caso, determinou que, enquanto perdurasse o estado de calamidade pública, seria afastada a exigência de demonstração de adequação e compensação orçamentárias no tocante à criação e expansão de programa público de enfrentamento à pandemia.



    6. Salientou a necessidade de atuação coordenada do Poder Público objetivando preservar a vida, a saúde e o bem-estar da população. Defendeu, ainda, a irredutibilidade do valor de benefício social, conforme o art. 194, inc. IV, da Constituição da República. Alegou ser imprescindível o auxílio, tendo em conta a viabilização de ações de controle e vigilância sanitária pelo Sistema Único de Saúde.



    7. Em sede cautelar, requereu a suspensão da eficácia do § 1º do art. 3º da Emenda de nº 109, de 2021, quanto à imposição de limite orçamentário ao auxílio emergencial, e o emprego de interpretação conforme à Constituição aos arts. 1º e 2º da Medida Provisória nº 1.039, de 2021, a fim de a parcela mensal ser, ao menos, equivalente à prevista no art. 2º da Lei nº 13.982, de 2020, com pagamento imediato. 



    8. No mérito, pleiteou a declaração de inconstitucionalidade parcial do § 1º do art. 3º da Emenda Constitucional nº 109, de 2021, relativamente ao limite orçamentário considerado o auxílio emergencial, e, no tocante aos arts. 1º e 2º da Medida Provisória nº 1.039, de 2021, interpretação conforme à Constituição, para que o valor versado seja no mínimo igual ao definido no art. 2º da Lei nº 13.982, de 2020.



    9. Em 30/03/2021, o e. Ministro Marco Aurélio, meu antecessor na relatoria deste feito, adotou o rito processual do art. 10 da Lei nº 9.868, de 1999.



    10. Em informações, a Presidência da República se manifestou pelo “descabimento do provimento liminar pleiteado”, ao passo que, no mérito, pela improcedência dos pedidos formulados na inicial, tendo em vista que não se verificaria, no caso, qualquer vício material a dispositivo constitucional (e-doc. 30). 



    11. O Senado Federal apresentou informações em documento assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 109/2021. AUTORIZAÇÃO DE DESPESAS EXTRATETO. LIMITE. INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO AO VALOR DO AUXÍLIO EMERGENCIAL. MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.039/2021. CARÁTER PRECÁRIO. PELO INDEFERIMENTO DA CAUTELAR. 



    1. Conforme tem sustentado o Senado Federal, é indevida a pretensão de controle de constitucionalidade de Medida Provisória ainda não votada pelo Congresso Nacional, por supressão de competência e em homenagem à independência entre os Poderes. Pedido de revisão da jurisprudência do STF sobre a matéria. 



    2. A Emenda n. 109/2021 não estabelece um limite de valor para o auxílio emergencial, sendo possível ao Poder Executivo propor ao Congresso despesa que ultrapasse o limite do art. 3º, §1º, do diploma impugnado, desde que observadas as limitações fiscais incidentes sobre o montante excedente. Ausente a correlação pretendida pelo partido autor, constata-se a inépcia da inicial. 



    4. No mérito, o limite estabelecido pela Emenda n. 109/2021 resulta de ponderação do legislador constituinte de reforma entre a necessidade de viabilizar o auxílio emergencial e o dever de preservar a higidez das finanças públicas, sendo certo que nenhum elemento da presente ação permite infirmar a opção legislativa legitimamente votada pelo instrumento da emenda à Constituição, cujo parâmetro de controle é estreito. 



    5. Pelo indeferimento da cautelar.”



    12. Nos termos do art. 103, § 3º, da Constituição da República, na qualidade de Advogado-Geral da União, este subscritor se manifestou, preliminarmente, pelo não conhecimento da ação direta e, quanto ao pedido de medida cautelar, pelo seu indeferimento. Eis o teor da ementa dessa manifestação:



    “Financeiro. Artigo 3º, § 1º, da Emenda Constitucional nº 109/2021, o qual permite que as despesas decorrentes da concessão do auxílio emergencial que somem até R$ 44 bilhões não sejam consideradas para fins de apuração da meta de resultado primário e de limite para despesas primárias do Poder Executivo. Artigos 1º e 2º da Medida Provisória nº 1.039/2021, que estabeleceram valores reduzidos em relação ao auxílio pago em 2020. Preliminares. Ausência de procuração com poderes específicos. Impossibilidade jurídica do pedido de interpretação conforme. Mérito. Ausência de fumus boni iuris. Alegação de ofensa aos princípios do mínimo existencial, da solidariedade, da vedação ao retrocesso social, da razoabilidade e da proporcionalidade. A concessão de novo auxílio emergencial, com redução dos valores anteriormente fixados, se mostrou a opção viável, considerando a capacidade orçamentária da União. A definição dos valores a serem pagos foi feita mediante a realização de estudos técnicos do Ministério da Economia. A pretensão contida na inicial afronta a literalidade do artigo 167 da Constituição. O artigo 3º, § 1º, da Emenda Constitucional nº 109/2021 trata de limite para flexibilização das regras fiscais. Ausência de periculum in mora. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, quanto ao pedido de medida cautelar, pelo seu indeferimento.” (e-doc. 40, p. 1).



    13. Por sua vez, o Procurador-Geral da República opinou pelo conhecimento, em parte, da ação e, no mérito, pela improcedência dos pedidos, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 109/2021. ART. 3º, § 1º. MEDIDA PROVISÓRIA 1.039/2020. COVID-19. AUXÍLIO EMERGENCIAL. LIMITAÇÃO DE GASTOS PARA FINS DE EXCEPCIONAMENTO DE REGRAS FISCAIS. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. NÃO CONHECIMENTO. FIXAÇÃO DO VALOR DO BENEFÍCIO. MEDIDAS DE EQUILÍBRIO FISCAL. SEARA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA. JUÍZO TÉCNICO. DEFERÊNCIA. ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO COMO LEGISLADOR POSITIVO. IMPOSSIBILIDADE. RESPEITO À SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. 



    1. O art. 3º da EC 109/2021 limita o montante de gastos com auxílio emergencial que poderá ser excluído da incidência de regras fiscais, sem restringir o valor do benefício em si, cuja redução é impugnada. 



    2. Não há de ser conhecida ação direta quando ausente impugnação específica e indicação de parâmetro adequado de controle. Precedentes.



    3. Definir política pública direcionada ao abrandamento do impacto econômico da epidemia de Covid-19 sobre a população, com sopesamento de fatores orçamentários e previsão de medidas que garantam gestão responsável dos recursos e estabilidade fiscal, é prerrogativa dos Poderes Legislativo e Executivo. 



    4. Não cabe ao Poder Judiciário invalidar norma que estabeleceu o valor do auxílio emergencial instituído pelo poder competente, para definir, ele próprio, valor distinto, sob pena de atuação como legislador positivo e ofensa à separação de poderes. 



    — Parecer pelo conhecimento parcial da ação e, no mérito, pela improcedência dos pedidos.” (e-doc. 50, p. 1-2).



    É o relatório. 



    Passo a decidir.



    14. De início, em consonância com o que já colocado no relatório, verifico que, em minha atuação pretérita como Advogado-Geral da União, adotei Despacho do Consultor-Geral da União, a título de informações (e-doc. 30, p. 15), e atuei no presente feito na condição de defensor legis, por força do art. 103, § 3º, da Constituição da República, defendendo o não conhecimento da ação e, caso conhecida, pela higidez do objeto ora hostilizado (e-doc. 40).



    15. Sendo assim, entendo ser válido registrar a viabilidade de minha participação neste feito. Como já me manifestei em outras ocasiões no Plenário do STF, declaro-me apto a oficiar como Relator nesta ADI, tendo em conta que não visualizo motivo de foro íntimo para não fazê-lo.



    16. Como é consabido, os institutos em apreço – impedimento e suspeição – têm por desiderato preservar a imparcialidade do julgador e, por consequência, a legitimidade e a credibilidade das decisões do Poder Judiciário. A legislação processual prevê diversas hipóteses configuradoras de um ou outro instituto que, uma vez verificadas, obstam o exercício da função judicante.



    17. No âmbito desta Suprema Corte, o tema – impedimento/ suspeição de Ministro – já foi objeto de apreciação em várias ocasiões. No julgamento da ADI nº 2.321-MC/DF, o Plenário do STF, em Sessão de 25/10/2000, assentou, de forma unânime, a imunização dos processos objetivos aos institutos em comento, conforme trecho abaixo colacionado:



    “(...) - Os institutos do impedimento e da suspeição restringem-se ao plano exclusivo dos processos objetivos (em cujo âmbito discutem-se situações individuais e interesses concretos), não se estendendo e nem se aplicando, em consequência, ao processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, que se define como típico processo de caráter objetivo destinado a viabilizar o julgamento, em tese, não de uma situação concreta, mas da validade jurídico-constitucional,a ser apreciada em abstrato, de determinado ato normativo editado pelo Poder Público.” 



    (ADI nº 2.321/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 25/10/2000, p. 10/06/2005; grifos no original).



    17. Mais recentemente, no julgamento de questão de ordem na ADI nº 6.362/DF, suscitada pelo e. Ministro Dias Toffoli – que, a exemplo deste Relator, já exerceu o honroso cargo de Advogado-Geral da União –, o Supremo Tribunal Federal, por amplíssima maioria do seu Plenário, fixou tese tratando especificamente do impedimento em ações de controle concentrado. Confira-se:



    “Decisão



    Preliminarmente, o Tribunal, por maioria, resolvendo questão de ordem suscitada pelo Ministro Dias Toffoli (Presidente), fixou tese no sentido de que não há impedimento, nem suspeição de Ministro, nos julgamentos de ações de controle concentrado, exceto se o próprio Ministro firmar, por razões de foro íntimo, a sua não participação, vencido o Ministro Edson Fachin. (...).” 



    (ADI nº 6.362/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, j. 02/09/2020, p. 09/12/2020; grifos nossos). 



    18. Naquela assentada, ficou clara a distinção que deve ser feita, ao se analisar o instituto do impedimento, entre processos de natureza subjetiva daqueles de natureza objetiva, como é o caso da ação direta de inconstitucionalidade.



    19. Ilustre-se com o seguinte excerto do voto do e. Ministro Marco Aurélio, a quem tenho a honrosa missão de suceder:



    “É preciso distinguir o processo subjetivo do objetivo. E, no processo objetivo, tem-se controle de constitucionalidade, como também se pode ter no subjetivo. Controle de constitucionalidade em que se faz presente norma abstrata e autônoma. Já no processo subjetivo, o controle é concreto. Atua-se, portanto, no âmbito do controle de constitucionalidade difuso. (...). Mas o que externo é que continuo convencido da impossibilidade de haver, pelo Código de Processo Civil, afastamento de integrante do Supremo, que é um colegiado pequeno de onze membros, desses processos objetivos.”



    20. Antes disso, em questão de ordem também suscitada pelo e. Ministro Dias Toffoli na ADI nº 2.238/DF (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 24/06/2020, p. 15/09/2020), debateu-se o mesmo tema. Veja-se o que exposto pelo Ministro proponente:



    “No caso, aqui, a par de inexistirem razões de foro íntimo para me afastar do julgamento da causa, compreendo que, no caso, sequer atuei institucionalmente nos autos. 



    De fato, embora tenha ocupado, ao tempo da tramitação desta ação direta, refiro-me a de nº 2.238, o cargo de advogado-geral da União, não me manifestei em nenhuma ocasião quanto a celeuma em apreciação, sendo certo que a manifestação da AGU, proferida em atenção ao art. 103 § 3º da Constituição Federal de 88, fora subscrita pelo advogado-geral da União substituto. E assim o foi, porque tão logo assumi a Advocacia-Geral da União, em leitura inicial da Lei Complementar nº 73/93, peticionei a esta Corte para requerer a intimação direta da Secretária-Geral de Contencioso para prestação de informações pela Advocacia-Geral da União, a Dra. Grace Mendonça, que, depois, inclusive, assumiu a Advocacia-Geral da União, tendo sido essa minha única manifestação como Advogado-Geral da União nos autos. 



    Por fim, devo salientar que promovi o encaminhamento, por despacho, de parecer elaborado por membro da AGU, não por mim, para o Presidente da República a fim de subsidiar a atuação desse Chefe de Poder na prestação de informações a esta Corte. 



    Trata-se, como notório, de ato interno de mero encaminhamento de opinativo, que fora exteriorizado e juntado aos autos pelo Presidente da República ante a adoção, como sua própria informação, das razões insertas no parecer do consultor da União. 



    Entendo, portanto, estar ausente impedimento à minha participação neste julgado, neste caso, neste processo, assim como em caso de feição objetiva, estando ausente também qualquer atuação institucional que pudesse provocar razões de foro íntimo para meu afastamento do julgamento destes processos.” (grifos nossos).



    21. À luz do exposto, por inexistir qualquer razão de foro íntimo que me impeça de julgar a presente ação direta, compreendo não haver óbice à minha participação no presente julgamento.



    22. Ultrapassado esse ponto, observo que a presente ação volta-se contra a Emenda Constitucional nº 109, de 2021, no que fixou limite de R$ 44.000.000.000,00 (quarenta e quatro bilhões de reais) para despesas com o Auxílio Emergencial no ano de 2021, e a Medida Provisória nº 1.039, de 2021, que instituiu o Auxílio Emergencial 2021.



    23. Sendo assim, considero que inexiste expediente viável, a ser aplicado ao caso, diverso da extinção anômala do feito, sem resolução do mérito, por conta da perda superveniente do objeto. 



    24. De um lado, veja-se que houve o exaurimento dos efeitos de norma temporária, no caso a medida provisória ora combatida que abriu créditos extraordinários para lastrear os gastos com o Auxílio Emergencial no ano de 2021. Afinal, a lei orçamentária é, por sua natureza, temporária, dada a necessidade de deliberação periódica, em sede parlamentar, das prioridades alocativas do povo brasileiro. Nas lições de António de Sousa Franco, define-se orçamento público como “uma previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à administração para realizar despesas e cobrar receitas e limitando os poderes financeiros da administração a cada ano” (FRANCO, António Luciano de Sousa. Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro. v. 1. Lisboa: Faculdade de Direito de Lisboa, 1974, p. 626).



    25. Da mesma maneira, a despeito de sua estatura constitucional, verifico que o art. 3º da Emenda Constitucional nº 109, de 2021, também teve sua eficácia exaurida, pois buscava regulamentar a concessão de auxílio emergencial residual no exercício de 2021, inclusive determinando sua operacionalização mediante crédito extraordinário e a adoção como lastro financeiro em operações de crédito. Especificamente quanto à limitação do benefício social ao valor de R$ 44 bilhões, em face do qual se insurge o autor, o § 1º do referido dispositivo constitucional é hialino no sentido de aquele se refere ao exercício financeiro de 2021, in verbis: “as despesas decorrentes da concessão do auxílio referido no caput deste artigo realizadas no exercício financeiro de 2021 não são consideradas, até o limite de R$ 44.000.000.000,00 (quarenta e quatro bilhões de reais)”.



    26. Nesse sentido, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é pacífica ao afirmar que se deve reconhecer a perda do objeto em ações do controle abstrato de constitucionalidade, quando verificado o exaurimento da eficácia da norma impugnada. Por oportuno, cito os seguintes precedentes:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único do art. 28 da Resolução nº 49, de 27/12/05, da Assembleia Legislativa do Estado de Roraima. Exaurimento da eficácia. Prejudicialidade. Artigo 3º, inciso I, parte final, da Lei Complementar nº 54, de 31/12/01, do Estado de Roraima, com a redação conferida pela Lei Complementar nº 138, de 26/6/08. Violação do art. 40 da Constituição Federal. Norma de absorção obrigatória pela legislação infraconstitucional. Modulação dos efeitos. Procedência parcial. 1. Com a edição da Resolução nº 3/2015 da Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, ocorreu o esvaziamento da eficácia do parágrafo único do art. 28 da Resolução nº 49/2005 do mesmo órgão. Nesses casos, tem decidido o Supremo Tribunal Federal pela extinção anômala do processo de controle normativo abstrato, motivada pela perda superveniente de seu objeto, que tanto pode decorrer da revogação pura e simples do ato impugnado como do exaurimento de sua eficácia. Precedentes: ADI nº 2859/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 21/10/16; ADI nº 4365/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 8/5/15; ADI nº 1.979/SCMC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 29/9/06; ADI nº 885/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ de 31/8/01. (...) Ação julgada parcialmente procedente.” 



    (ADI nº 5.111/RR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 20/09/2018, p. 03/12/2018). 



    “CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DA LEI IMPUGNADA APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO. PERDA PARCIAL DO OBJETO. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PREJUDICADA. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO ARTIGO 36, § 1º, DA LEI Nº 3.189, DE 22 DE FEVEREIRO DE 1999, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, POR VIOLAÇÃO DO ARTIGO 5º, XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE AFRONTA A DIREITO ADQUIRIDO. PRECEDENTES. IMPROCEDÊNCIA. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a revogação expressa ou tácita da norma impugnada, bem como sua alteração substancial, após o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Vocação dessa espécie de ação constitucional a assegurar a higidez da ordem jurídica vigente. Considerando a alteração substancial do ato normativo impugnado, a ação direta de inconstitucionalidade está parcialmente prejudicada. 2. Alegação de inconstitucionalidade material por violação do artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal. O artigo 36 da Lei Estadual nº 3.189/199 efetivou a extinção dos pensionamentos aos dependentes de servidores do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, derivados do regime especial instituído pela Lei nº 7.301/73. O parágrafo 1º ressalva os pensionamentos já devidos à época da edição da lei, cujo pagamento passou a ser efetuado pela RIOPREVIDÊNCIA. Impossibilidade de extensão da ressalva a quem tinha mera expectativa de direitos, não protegida constitucionalmente. O STF tem entendimento assente no sentido de que não se pode invocar direito adquirido a regime jurídico, inclusive o previdenciário. 3. Ação conhecida em parte para julgar o pedido improcedente.”



    (ADI nº 2.049/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 05/11/2019, p. 26/11/2019). 



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL DEVIDA PELOS EMPREGADORES SOBRE OS DEPÓSITOS DO FGTS EM CASO DE DESPEDIDA SEM JUSTA CAUSA. LEI FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SUPERVENIÊNCIA DE NOVA LEI EXTINGUINDO A CONTRIBUIÇÃO REFERIDA. PERDA DE OBJETO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a revogação ou alteração substancial, que implique no exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta a perda de objeto da ação. Precedentes. 2. O fato de a norma atacada ter, em algum momento, produzido efeitos concretos não é relevante para o prosseguimento ou não da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes. 3. A contribuição social, prevista no art. 1º da Lei Complementar nº 110/2001, não obstante tenha sido criada por lei complementar, não se enquadra nas hipóteses do art. 195 da Constituição. Trata-se, portanto, de contribuição social geral, cuja competência para a instituição pela União se extrai do art. 14 da Lei nº 13.932/2019, fruto da conversão da Medida Provisória nº 889/2019, que estabeleceu, em seu art. 12, a extinção da contribuição objeto da presente ação direta. Isso implica em significativa alteração do quadr