Tribunal: STF
Processo: ADPF 795
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-12
Data de publicação: 2022-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Partido Comunista do Brasil (PCdoB) ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) mediante a qual impugna a Portaria n. 457, de 10 de fevereiro de 2021, do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos (MMFDH), que instituiu grupo de trabalho voltado à realização de análise ex ante da Política Nacional de Direitos Humanos. 



    Aponta desrespeito aos preceitos fundamentais alusivos aos princípios democrático, da participação social e da proibição do retrocesso social, dada a ausência de previsão da participação de entidades da sociedade civil.



    Requer, em sede cautelar, a suspensão da eficácia da Portaria n. 457/2021/MMFDH e, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade.



    A Ministra da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos (petição/STF n. 44.109/2021) assevera faltarem elementos aptos a comprovar as alegadas ofensas. Sublinha competir ao grupo de trabalho e questão analisar a efetividade de políticas e programas relacionados a direitos humanos já existentes, e não deliberar sobre a formulação de novas políticas. Sustenta ser atividade intrinsecamente estatal o processo de avaliação e monitoramento da implementação de política pública. Assinala estar prevista a cooperação de especialistas do poder público e da sociedade civil, bem como do Conselho Nacional de Direitos Humanos. 



    O Advogado-Geral da União (petição/STF n. 47.049/2021) articula tratar-se de impugnação genérica. Manifesta-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido nela formulado.



    O Procurador-Geral da República (petição/STF n. 53.170/2021) afirma que o objeto da ação tem caráter secundário, na medida em que veicula instruções para a execução de normas infraconstitucionais. Destaca a competência do MMFDH para avaliar e formular políticas públicas em matéria de direitos humanos. Opina pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    A Advocacia-Geral da União (petição/STF n. 109.313/2021) diz do prejuízo da ação. Narra que o diploma atacado foi modificado pela Portaria n. 3.661, de 29 de outubro de 2021, também do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos. Confira-se:



    Art. 1º A Portaria nº 457, de 10 de fevereiro de 2021, publicada no Diário Oficial da União de 11 de fevereiro de 2021, passa a vigorar com a seguinte redação:



    Art. 3º...................................................................................



    § 3º O Grupo de Trabalho convidará para participar de reuniões representantes de conselhos de direitos vinculados ao Ministério e a outros órgãos públicos, e de entidades públicas e privadas com atuação na temática de direitos humanos.



    …................................................................................ (NR)



    Art. 4º O Grupo de Trabalho poderá se reunir em caráter ordinário semanalmente e em caráter extraordinário sempre que convocado por seu coordenador.



    .................................................................................... (NR)



    Art. 6º O Grupo de Trabalho terá duração até 30 de junho de 2022.



    …................................................................................ (NR)



    Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.



    (Com meus grifos)



    Destaca a possibilidade de serem convidados para as reuniões representantes de conselhos de direitos vinculados ao Ministério e a órgãos públicos, bem assim de entidades com atuação na temática de direitos humanos. Aduz observados os postulados da participação social e da transparência na formulação de políticas públicas. Afirma ser substancial a alteração promovida.



    A Procuradoria-Geral da República (petição/STF n. 3.358/2022) salienta que a modificação feita no diploma questionado não ocasiona a perda de objeto desta arguição, pois a situação de inconstitucionalidade subsiste. Tem como cabível o aditamento. 



     O requerente (petição/STF n. 5.594/2022) ressalta que a mudança não é substancial. Anota a permanência do quadro de inconstitucionalidade. Pede o aditamento da inicial de modo a incluir-se, a título de objeto da ação, a Portaria n. 3.661/2021/MMFDH.



    É o relatório. Decido. 



    2. Assento o prejuízo do pedido formulado na inicial, por perda do interesse de agir (CPC, arts. 17 e 330, III), decorrente do exaurimento da eficácia do ato normativo impugnado.



    A arguição de descumprimento de preceito fundamental é instrumento nobre de controle concentrado de constitucionalidade, de feição objetiva. Como tal, pressupõe norma abstrata autônoma em pleno vigor, a ensejar controvérsia jurídica atual e relevante.



    A questão constitucional submetida ao crivo do Supremo diz respeito à suposta ausência de participação de entidades da sociedade civil no grupo de trabalho do MMFDH voltado à análise ex ante da Política Nacional de Direitos Humanos.



    Ora, referido grupo de trabalho não mais exerce suas atividades. Instituído pela Portaria n. 457/2021/MMFDH, com duração até 1º de novembro de 2021 (art. 4º), teve a existência prorrogada até 30 de junho de 2022, nos termos da Portaria n. 3.661/2021/MMFDH (art. 6º) e, em sequência, até 31 de outubro de 2022, considerada a Portaria de n. 1.231/2022:



     



    Art. 6º O Grupo de Trabalho terá duração até 31 de outubro de 2022. 



    Consoante a jurisprudência desta Corte, a revogação ou alteração substancial que implique o exaurimento da eficácia das disposições atacadas resulta na perda de objeto da ação (ADIs 1.094, ministro Celso de Mello, DJe de 19 de outubro de 2020; 4.213, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 2 de outubro de 2020; e 5.053, ministro Roberto Barroso, DJe de 3 de dezembro de 2020). No ponto, vejam as seguintes ementas:



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. VIGÊNCIA TEMPORÁRIA. EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o exaurimento da eficácia de lei temporária enseja a extinção do processo de controle normativo abstrato pela perda superveniente de seu objeto. Precedentes.



    2. Eventuais efeitos residuais concretos devem ser questionados nas vias ordinárias adequadas. Precedentes.



    (ADI 5.930, ministra Cármen Lúcia, DJe de 1º de julho de 2019 – grifei) 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL ELEITORAL. ART. 1º, § 1º, II, DA RESOLUÇÃO Nº 22.610/2007 DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. CRIAÇÃO DE NOVO PARTIDO COMO HIPÓTESE DE JUSTA CAUSA PARA DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA SEM PERDA DE MANDATO ELETIVO. CONTEÚDO JURÍDICO-NORMATIVO ESSENCIALMENTE PRIMÁRIO APTO AO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. TEMA DIVERSO DO DEBATIDO NAS ADIs 3.999 E 4.086. CABIMENTO. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 13.165/2015 INSERINDO O ART. 22-A NA LEI Nº 9.096/1995. ROL TAXATIVO DE JUSTA CAUSA. REVOGAÇÃO TÁCITA DA NORMA IMPUGNADA. PERDA DO INTERESSE DE AGIR. PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO.



    [...]



    4. A superveniência da Lei nº 13.165/2015, inserindo o art. 22-A na Lei nº 9.096/95, ao dispor de forma taxativa e exaustiva sobre as hipóteses de justa causa para a desfiliação partidária, revogou tacitamente o § 1º do artigo 1º da Res.-TSE nº 22.610/2007.



    [...]



    8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada prejudicada, ante a perda superveniente do seu objeto, mais especificamente do interesse processual no prosseguimento do feito, em decorrência da revogação e do exaurimento da eficácia do ato normativo impugnado. 



    (ADI 4.583, ministra Rosa Weber, DJe de 3 de dezembro de 2020 – grifei)



    Nada obstante tenha o ato normativo produzido efeitos concretos – e o grupo de trabalho em discussão exercido as atividades que lhe competiam –, a arguição de descumprimento de preceito fundamental não se mostra o meio processual hábil para sindicá-los ou desconstituí-los, sob pena de transformar-se em processo de natureza subjetiva, voltado a fiscalizar situações concretas e agentes individualizáveis.



    Essa é a firme e reiterada compreensão do Supremo, consubstanciada nos precedentes transcritos a seguir:



    DIREITO TRIBUTÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL DEVIDA PELOS EMPREGADORES SOBRE OS DEPÓSITOS DO FGTS EM CASO DE DESPEDIDA SEM JUSTA CAUSA. LEI FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SUPERVENIÊNCIA DE NOVA LEI EXTINGUINDO A CONTRIBUIÇÃO REFERIDA. PERDA DE OBJETO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 



    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a revogação ou alteração substancial, que implique no exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta a perda de objeto da ação. Precedentes.



    2. O fato de a norma atacada ter, em algum momento, produzido efeitos concretos não é relevante para o prosseguimento ou não da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes.



    [...]



    4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.



    (ADI 5.053, ministro Roberto Barroso, DJe de 3 de dezembro de 2020 – grifei) 



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA NÃO CONVERTIDA EM LEI. EXAURIMENTO DA VIGÊNCIA. PERDA DE OBJETO DA AÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é pacífica no sentido de se reconhecer a perda do objeto de ações do controle abstrato de constitucionalidade pela revogação da norma impugnada ou pelo exaurimento da sua eficácia, situação configurada na espécie, em que a Medida Provisória teve a vigência encerrada sem ter sido convertida em lei.



    2. Não obstante o ato normativo tenha produzido efeitos concretos, não se mostra possível desconstituí-los pela via da ação direta de inconstitucionalidade, instrumento processual com a precisa finalidade de contestar norma federal ou estadual em vigor.



    3. Agravo ao qual se nega provimento.



    (ADI 6.416, ministra Cármen Lúcia, DJe de 4 de maio de 2021 – grifei) 



    Visto que o grupo de trabalho instituído pela Portaria n. 457/2021/MMFDH já não existe, o que implica o esvaziamento da controvérsia constitucional arguida, constata-se a perda superveniente do objeto desta ação, independentemente da configuração de efeitos residuais concretos dela decorrentes.



    3. Do exposto, julgo prejudicada a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental (RISTF, art. 21, IX).



    4. Publique-se.



Brasília, 12 de dezembro de 2022. 



Ministro NUNES MARQUES



Relator