Tribunal: STF
Processo: ARE 1369419
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-21
Data de publicação: 2022-03-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ementado nos seguintes termos: 



    “ADMINISTRATIVO. RESOLUÇÃO NORMATIVA N.º 195/2009 DA AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR (ANS). PLANO PRIVADO DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE COLETIVO. RESTRIÇÕES.



    A Agência Nacional de Saúde é autarquia sob regime especial, criada pela Lei n.° 9.961/2000, e atua como órgão de regulação, normatização, controle e fiscalização de atividades de assistência suplementar à saúde, com a finalidade de promover a defesa de interesse público nessa área específica, garantindo a higidez, a confiabilidade e a eficácia do sistema, e regular as operadoras setoriais, inclusive quanto às suas relações com prestadores e consumidores, de modo a contribuir para o aprimoramento quantitativo e qualitativo dos serviços prestados e o desenvolvimento das ações de saúde no país (arts. 1° e 3°). Nessa perspectiva, o exercício de competência normativa (expedição de regulamentos) tem amparo legal e decorre do poder de polícia, que lhe é atribuído por lei, sendo consequência direta e imediata do regime especial a que estão submetidos os serviços de promoção à saúde. Esse poder normativo, contudo, não é ilimitado e deve circunscrever-se aos termos da lei e aos ditames da Constituição.



    A Resolução n.º 195 alterou o modo de operação de contratos coletivos por adesão, impondo à pessoa jurídica contratante a responsabilidade pelo pagamento das parcelas devidas à operadora e afastando a sistemática anteriormente adotada (pela qual as pessoas físicas beneficiárias obrigavam-se à quitação das prestações mensais junto à operadora, atuando a pessoa jurídica como mera intermediária). Além disso, impediu que a operadora contratada efetuasse a cobrança da contraprestação pecuniária diretamente aos beneficiários. Conquanto o intuito da Agência reguladora tenha sido proteger os interesses dos consumidores de planos de saúde que, inadvertidamente, aderem a falsos grupos associativos, prejudicou a contratação idônea nessa modalidade, impondo ônus excessivo, sem respaldo legal.



    A regra inserta no artigo 14 da Resolução extrapola os limites do poder regulamentar atribuído à ANS e do regramento legal e fere o princípio da proporcionalidade, por inadequadas e desnecessárias ao atingimento da finalidade perseguida.



    A imposição ao autor de celebração de novo contrato para incluir outro conjunto de beneficiários titulares implica viola a irretroatibilidade do ato normativo e o ato jurídico perfeito. Precedente”. (eDOC 132, p. 1-2, grifo nosso) 



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 5º, inciso XIV, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, a parte recorrente relata que: 



    (...) Antes da RN 195, era mais aberto o rol de pessoas jurídicas legitimadas a contratar o plano coletivo por adesão, o que permitia a contratação de planos por pessoas jurídicas sem vínculo real com os beneficiários, favorecendo a criação de “associações de fachada”, através das quais as Operadoras podiam oferecer planos de saúde com as vantagens (para as Operadoras) dos planos coletivos (menos sujeitos a fiscalização da ANS, como, p. ex. as Operadoras não precisam submeter à aprovação da ANS os reajustes anuais), sem, contudo, ter um contratante atuante na defesa dos interesses dos beneficiários (consumidores).



    13. Trata-se da denominada “falsa coletivização”: surgimento de pessoas jurídicas que eram criadas apenas para aumentar a oferta e a contratação por consumidores de (falsos) planos coletivos.



    14. Como relatou a ANS na contestação, essa prática foi identificada diante de denúncias de consumidores e conforme apurado por Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados, que constatou a prática da “falsa coletivização”, como artifício para oferecer aos beneficiários planos coletivos por adesão e fugir das regras mais rígidas dos planos individuais.



    15. Ainda como definiu a ANS, através do Entendimento DIFIS (Diretoria de Fiscalização) nº 02, de 7 de abril de 2016, a “falsa coletivização” de planos de saúde é “o termo utilizado para descrever aqueles planos de saúde que possuem natureza de contrato individual, mas (e-STJ Fl.516) Documento recebido eletronicamente da origem - 5 - que se utilizam de Pessoas Jurídicas para dar-lhes uma roupagem de plano coletivo – e, com isso, permanecem mantidos à margem de toda a rigidez regulatória da ANS que se aplica aos planos individuais”3 .



    16. A ANS, então, formou um grupo técnico para discutir mudanças na regulação dos planos coletivos, a fim de coibir esta prática. E, após estudos e audiências públicas, resultou na edição da RN 195.



    17. Uma das medidas implementadas pela RN 195 foi legitimar para a contratação de planos coletivos apenas as pessoas jurídicas que tenham vínculo verdadeiro e efetivo com os beneficiários, de modo que zelem realmente por seus interesses na contratação da Operadora”. (eDOC 164, p. 4)



    Defende, em síntese, a validade das medidas regulatórias previstas nos artigos 13 e 14 da Resolução Normativa n. 195 da Agência Nacional de Saúde Suplementar, que visavam ao combate da “falsa coletivização”.



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 9.566/98 e 9.961/2000), consignou que os artigos 13 e 14 da Resolução Normativa n. 195 extrapolaram os limites legais do poder regulamentar atribuído à Agência Nacional de Saúde Suplementar. Nesse sentido confira-se: 



    “Verifica-se, assim, que tanto a lei de criação da ANS como a que regula os planos privados de assistência à saúde expressamente autorizam-na à regulamentação das normas atinentes aos contratos respectivos. Tal competência decorre do poder de polícia a ela atribuído e visam o aprimoramento e a fiscalização da qualidade dos serviços prestados, os quais devem necessariamente, ser objeto de constante fiscalização, de modo a garantir a higidez do sistema, mantendo a confiança dos usuários, garantindo a boa prestação dos serviços, que são essenciais à população.



    Assim, a possibilidade de expedição de regulamentos pela ré resulta da própria lei e é consequência direta e imediata do regime especial a que estão submetidos os serviços de promoção à saúde.



    Esse poder, entretanto, não é ilimitado, mas deve se circunscrever aos termos da lei que lhe atribuiu a competência, bem como aos ditames da Constituição.



    Para a melhor compreensão do tema, transcrevo os artigos da RN nº 195/09, ora impugnados: 



    (...)



    Vê-se, portanto, que os artigos citados alteraram o modo de operação dos contratos coletivos por adesão, impondo à pessoa jurídica contratante (no caso, a autora) a responsabilidade pelos pagamentos das parcelas devidas à operadora, invertendo o sistema anterior, no qual as pessoas físicas estavam obrigadas junto à operadora à quitação das prestações mensais, tendo a pessoa jurídica como mera intermediária.



    A ANS informou que a modificação da regulamentação em questão se deu em razão do crescente fenômeno da 'falsa coletivização', que resultou no surgimento de inúmeros grupos pequenos, falsamente reunidos por 'interesses falsamente coletivos', que escapam do controle da agência reguladora e prejudicam os beneficiários destes planos.



    Afirma, assim, que a massificação dos contratos coletivos por adesão, aliado à existência de empresas que promovem a 'falsa coletivização' têm gerado danos indiscriminados à coletividade, que encontra-se à mercê de empresas inidôneas que promovem a venda de contratos desprovidos das garantias previstas para os contratos individuais.



    Analisando os motivos trazidos pela ANS para justificar a edição da norma, inobstante a motivação do ato administrativo seja de interesse público, o que se verifica, na realidade, é a ausência de correlação entre a finalidade do ato (resultado que a administração quer alcançar com a prática do ato) e o objeto (o efeito imediato que o ato produz). Vale dizer, o ato foi produzido com desvio de finalidade.



    Ou seja, pretendendo evitar a falsa coletivização (finalidade do ato) e garantir o direito mínimo dos particulares na contratação, emitiu ato administrativo que acabou por gerar efeitos (objeto do ato) que não atingem diretamente o problema que se pretendia evitar (a falsa coletivização), mas gera empecilhos para a formalização de contratos coletivos por adesão de forma generalizada, tanto para aqueles firmados mediante falsa coletivização, como os demais, validamente assinados, intermediados por associações e sindicatos que existem de fato, e não são entidades de fachada.



    A norma atingiu negativamente terceiros estranhos à finalidade do ato, e não tem nenhuma correlação com a 'falsa coletivização'. O resultado do ato praticado foi tornar mais desvantajoso para a pessoa jurídica firmar contratos coletivos por adesão, porque ela se torna obrigatoriamente responsável pelo pagamento, devendo arcar com os custos de contratação de terceiros para efetuar as cobranças, às gestoras de plano de saúde. E essa desvantagem é indiscriminadamente distribuída a todas as pessoas jurídicas que firmam essa modalidade de contrato, sejam elas criadas mediante a 'falsa coletivização' ou não. Aí reside o desvio de finalidade. Pretendendo alcançar uma finalidade, atingiu outra”. (eDOC 131, p. 3-5) 



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, especialmente no que diz respeito à aferição de eventual desrespeito às balizas legais, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. ANAC AGÊNCIA REGULADORA. LEGALIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. VIOLAÇÃO. RAZOABILIDADE DA MULTA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1305753 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 27.4.2021)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. CORREÇÃO MONETÁRIA DE DEMONSTRAÇÕES FINANCEIRAS. LEI Nº 8.200/1991 E DECRETO Nº 332/1991. JUÍZO DE LEGALIDADE. CARÁTER INFRACONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA. O deslinde da controvérsia depende unicamente da interpretação de disposições constantes da Lei nº 8.200/1991 e do Decreto nº 332/1991. Conclui-se, portanto, que a hipótese remonta à possibilidade de o regulamento conformar-se à previsão legal, providência que não alcança ressonância constitucional. Agravo regimental a que se nega provimento”. (AI 737.868- AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 6.3.2015) 



    Por fim, cabe ressaltar que, tendo em vista a matéria recorrida demandar reapreciação de interpretação dada a normas infraconstitucionais, não é cabível a interposição de recurso extraordinário por contrariedade ao princípio da legalidade, nos termos da Súmula 636 do STF.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. 



    Brasília, 21 de março de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente