Tribunal: STF
Processo: ADPF 865
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-22
Data de publicação: 2022-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:



Ementa: Processo constitucional. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Perda de objeto. 



1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que é inadmissível o prosseguimento de ADPF contra lei ou ato normativo já revogado, expressa ou tacitamente, verificando-se, nesses casos, perda de objeto da arguição.



2. Perda superveniente do objeto. Extinção do processo sem resolução do mérito.



    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB, tendo por objeto a Portaria PRES/INSS n. 1.299, de 12 de maio de 2021 e o art. 2º da Portaria PRES/INSS n. 1.278, de 24 de fevereiro de 2021, os quais preveem a retomada do bloqueio dos créditos, suspensão e cessação de benefícios por falta de realização de “prova de vida” pelos beneficiários do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. 



    2. O recorrente sustenta que as normas padecem de inconstitucionalidade material, por violarem direito fundamental à vida e à saúde (arts. 5º, caput, 6º e 196, todos da CF/1988), sendo também incompatíveis com a proteção constitucional conferida aos idosos (art. 230, caput, da CF/1988). Alega, ainda, manifesto desrespeito aos princípios da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF/1988) e da razoabilidade. 



    3. Considerando a relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, determinei a adoção do rito do art. 12 da Lei nº 9.868/1999. Foram intimados para prestarem informações, o Presidente da República e o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. 



    4. Em suas informações, o Presidente da República manifestou-se pelo não conhecimento da arguição, sob o fundamento de inobservância da subsidiariedade bem como diante do caráter de ato normativo secundário do objeto da presente ADPF. No mérito, sustentou a improcedência do pedido.



    5. A autarquia federal informou, em essência, que os atos normativos impugnados são constitucionais, na medida em que consistem em “rotina administrativa que atende ao interesse público no controle do gasto público e respeita as condições sanitárias e pessoais do universo de segurados beneficiários do Regime Geral de Previdência Social”.



    6. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da arguição e defendeu a improcedência do pedido.



    7. A Procuradoria-Geral da República se manifestou em parecer assim ementado:



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PORTARIA PRES/INSS 1.299, DE 12.5.2021 E ART. 2º DA PORTARIA PRES/INSS 1.278, DE 24.2.2021. COVID-19. BLOQUEIO DOS CRÉDITOS, SUSPENSÃO E CESSAÇÃO DOS BENEFÍCIOS POR FALTA DE REALIZAÇÃO DA COMPROVAÇÃO DE VIDA AOS BENEFICIÁRIOS DO INSS. SUPERVENIÊNCIA DE NOVA NORMA. PERDA DO OBJETO. NÃO CONHECIMENTO DA ARGUIÇÃO. 1. A superveniência da Lei 14.199/2021, alterando o complexo normativo atinente à exigência de prova de vida para a manutenção do pagamento de benefícios concedidos pelo INSS, apontada pelo requerente como violadora de preceitos fundamentais, torna prejudicado o exame do pleito, por perda superveniente do objeto e do interesse processual de agir. — Parecer pelo não conhecimento da arguição. 



    8. É o relatório. Passo a decidir. 



    9. A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental encontra-se prejudicada.



    10. Os atos impugnados – Portaria PRES/INSS n. 1.299, de 12 de maio de 2021 e art. 2° da Portaria PRES/INSS n. 1.278, de 24 de fevereiro de 2021 – foram editados com fundamento no Decreto nº 9.746, de 8 de abril de 2019, o qual foi expressamente revogado pelo Decreto nº 10.995, de 14 de março de 2022. Confira-se o teor da norma revogadora:



    Art. 7º Ficam revogados:



    (...)



    II - o Decreto nº 9.746, de 8 de abril de 2019.



    11. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a revogação expressa ou tácita das normas impugnadas em processo de controle concentrado de constitucionalidade enseja a sua prejudicialidade, independentemente de a norma ter ou não produzido efeitos concretos. Confira-se os seguintes precedentes representativos:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 8.149, de 07.05.92 (artigo 7º). Esta Corte, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 709, decidiu que a revogação do ato normativo impugnado ocorrida posteriormente ao ajuizamento da ação direta, mas anteriormente ao seu julgamento, a torna prejudicada, independentemente da verificação dos efeitos concretos que o ato haja produzido, pois eles têm relevância no plano das relações jurídicas individuais, não, porém, no do controle abstrato das normas. Ação direta não conhecida, por estar prejudicada pela perda de seu objeto.” (ADI 737, Rel. Min. Moreira Alves, j. 16.09.1993, DJ 22.10.1993, grifou-se)



    “A revogação superveniente do ato estatal impugnado faz instaurar situação de prejudicialidade que provoca a extinção anômala do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, eis que a ab-rogação do diploma normativo questionado opera, quanto a este, a sua exclusão do sistema de direito positivo, causando, desse modo, a perda ulterior de objeto da própria ação direta, independentemente da ocorrência, ou não, de efeitos residuais concretos” (ADI 1442, Rel. Min. Celso de Mello, j. 03.11.2004, DJ 29.04.2005, grifou-se)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Decreto nº 153-R, de 16 de junho de 2000, editado pelo Governador do Estado do Espírito Santo. ICMS: concessão de crédito presumido. Liminar deferida pelo pleno desta corte. Revogação tácita. Perda de objeto. 1. O Decreto nº 1.090-R/2002, que aprovou o novo regulamento do ICMS no Estado do Espírito Santo, deixou de incluir no rol das atividades sujeitas a crédito presumido do tributo “as operações internas e interestaduais com mercadoria ou bem destinados às atividades de pesquisa e de lavra de jazidas de petróleo e gás natural enquadrados no REPETRO”, as quais eram objeto de impugnação na presente ação direta. 2. A jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação da norma questionada. Precedentes. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada prejudicada, em razão da perda superveniente de seu objeto.” (ADI 2352, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 01.06.2011, DJ 17.08.2011, grifou-se)



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 2º da Lei estadual nº 1.654/57 (com a redação atual, dada pela Lei estadual nº 12.053/96, e com a redação originária), bem como, por arrastamento, excepcionalmente, do art. 1º da Lei estadual nº 1.654/57 (com a redação dada pela Lei Estadual nº 6.806/76), todas do Estado de Minas Gerais. Concessão de pensão vitalícia a ex-Governadores do Estado e a seus dependentes. Revogação expressa dos dispositivos questionados. Prejudicialidade da ação. Efeitos concretos remanescentes. Conforme entendimento pacificado no âmbito desta Corte, a remanescência de efeitos concretos pretéritos à revogação do ato normativo não autoriza, por si só, a continuidade de processamento da ação direta de inconstitucionalidade. A solução de situações jurídicas concretas ou individuais não se coaduna com a natureza do processo objetivo de controle de constitucionalidade. Precedentes. Agravo a que se nega provimento.” (ADI 4620-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 20.06.2012, DJ 01.08.2012, grifou-se)



    12. Portanto, segundo o entendimento pacificado desta Corte, ficam prejudicadas as ações independentemente da ocorrência, ou não, de efeitos residuais concretos, cujos questionamentos devem ser feitos na via ordinária. Nesse sentido: ADI 709, Rel. Min. Paulo Brossard; ADI 737, Rel. Moreira Alves; e ADI-QO 2010, Rel. Min. Celso de Mello.



    13. Referido entendimento é plenamente aplicado no julgamento de arguição de descumprimento de preceito fundamental. Confira-se:



    Agravo regimental. Ação de descumprimento de preceito fundamental. Medida Provisória nº 772/17. Ilegitimidade ativa. Entidade representativa de categorias econômicas não homogêneas. Encerramento da vigência. Não provimento. 1. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de todos os seus membros, patrocina interesses de categorias não homogêneas, o que afasta a legitimidade ativa para o ajuizamento da ADPF. Precedentes. 2. Ademais, a Medida Provisória nº 772/17 teve seu prazo de vigência encerrado, esvaziando-se o próprio objeto da arguição. Nos termos da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, a revogação ou alteração substancial da norma impugnada e o exaurimento dos efeitos de normas temporárias conduzem à extinção do processo de controle normativo abstrato por perda superveniente de seu objeto. Precedentes. 3. Eventuais lesões ou reparações oriundas dos efeitos advindos da vigência de norma revogada ou exaurida devem ser buscadas em ação própria, uma vez que o controle concentrado não tem por escopo a satisfação de direitos subjetivos individuais ou coletivos. 4. Agravo regimental não provido.



    (ADPF 717-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 10.10.2022, DJ de 08.11.2022 - grifou-se)



    14. No mais, ainda que não se reconhecesse a perda de objeto da presente arguição, não seria caso de conhecê-la, pois o requerente impugna atos meramente regulamentares de decreto, que possuem natureza de norma secundária, o que é inviável na via do controle concentrado, segundo extensa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se:



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. DECRETO 9.351/2018. ATO QUE APROVA AS RECOMENDAÇÕES ESTABELECIDAS NA RESOLUÇÃO 13, DE 23 DE AGOSTO DE 2017, E NA RESOLUÇÃO 30, DE 19 DE MARÇO DE 2018, DO CONSELHO DO PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, PARA DAR INÍCIO DOS PROCEDIMENTOS NECESSÁRIOS À CONTRATAÇÃO DOS ESTUDOS NECESSÁRIOS À DESESTATIZAÇÃO DAS CENTRAIS ELÉTRICAS BRASILEIRAS S.A. (ELETROBRAS). ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 37, XIX, E 173, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ATO ADMINISTRATIVO DE NATUREZA REGULAMENTAR E DESTITUÍDO DE GENERALIDADE E DE ABSTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Os atos regulamentares ou de cunho interno dos órgãos da Administração não podem ser impugnados pela via da ação direta de inconstitucionalidade, porquanto a controvérsia a respeito da harmonia de decreto executivo em face da lei que lhe dá fundamento de validade não caracteriza questão de constitucionalidade, mas sim de legalidade (ADI 996-MC, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 6/5/1994). 2. In casu, impugna-se a validade do Decreto 9.351, de 19 de abril de 2018, que “qualifica, no âmbito do Programa de Parcerias de Investimentos - PPI, e incluída no Programa Nacional de Desestatização - PND, a Centrais Elétricas Brasileiras S.A. - Eletrobras, para início dos procedimentos necessários à contratação dos estudos pertinentes, tão logo seja aprovado pelo Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 9.463, de 2018” e “aprova as recomendações estabelecidas na Resolução nº 13, de 23 de agosto de 2017, e na Resolução nº 30, de 19 de março de 2018, do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República, para início dos procedimentos necessários à contratação dos estudos pertinentes”. Cuida-se de ato administrativo interno, de efeitos concretos, absolutamente embrionário no ciclo de políticas públicas, vocacionado ao planejamento desta e voltado a destinatários determinados, componentes da própria Administração. 3. O Decreto impugnado, consectariamente, guarda referibilidade com a Lei 13.334/2016, que cria o Programa de Parcerias de Investimentos – PPI, e com a Lei 9.491/1997, que trata do Programa Nacional de Desestatização, não subsistindo como ato autônomo, máxime porque qualquer verificação quanto à sua constitucionalidade não prescindiria da análise da sua compatibilidade com as leis mencionadas. Precedente: ADI 4040, rel. min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 19/6/2013, DJe 1º/7/2013. 4. A reiteração dos argumentos trazidos pelo agravante na petição inicial, os quais foram pormenorizadamente analisados na decisão recorrida, é insuscetível de modificar a decisão agravada. 5. Agravo não provido.



    (ADI 5.937-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 13.09.2019, DJ de 26.09.2019 – grifou-se)



    DIREITO CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E COMPETÊNCIA CONCORRENTE (CF, ART. 24, XI). DISPOSITIVOS DA LEI 10.705/2000 DO ESTADO DE SÃO PAULO, QUE REGULAMENTAM A INTERVENÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA NOS PROCESSOS DE INVENTÁRIO E ARROLAMENTO PARA COBRANÇA DO IMPOSTO SOBRE TRANSMISSÃO “CAUSA MORTIS” E DOAÇÃO DE QUAISQUER BENS E DIREITO - ITCMD. LEGÍTIMO EXERCICIO ESTADUAL DE COMPETÊNCA COMPLEMENTAR EM MATÉRIA PROCEDIMENTAL. 1. Os legitimados listados no art. 103, I a VII, da Constituição têm capacidade postulatória na ação direta de inconstitucionalidade. A exigência de procuração com poderes específicos e indicação do ato normativo impugnado é vício sanável. 2. A ação direta de inconstitucionalidade é o meio processual inadequado para o controle de decreto regulamentar de lei estadual (Decreto 46.655/2002). 3. Disposições legais sobre a forma de cobrança do ITCMD pela Procuradoria-Geral do Estado, e de sua intervenção em processos de inventário, arrolamento e outros de interesse da Fazenda Pública, são regras de procedimento que complementam as normas previstas no Código de Processo Civil, conforme previsto no artigo 24 da Constituição Federa. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.



    (ADI 4.409, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 06/06/2018, DJ de 23.10.2018 - grifou-se)



    AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 1º, 2º E 3º DA RESOLUÇÃO Nº 102/2007 DO SECRETÁRIO DE ESTADO DA AGRICULTURA E DO ABASTECIMENTO DO ESTADO DO PARANÁ. FUNDAMENTO EM LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. NATUREZA REGULAMENTAR. ATO SECUNDÁRIO. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. INVIABILIDADE. 1. Decisão denegatória de seguimento de ação direta de inconstitucionalidade por manifesto descabimento. 2. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, somente os atos normativos qualificados como essencialmente primários ou autônomos expõem-se ao controle abstrato de constitucionalidade. Precedido o conteúdo do ato normativo atacado por legislação infraconstitucional que lhe dá amparo material, a evidenciar sua natureza de ato regulamentar secundário, inviável a sua impugnação pela via da ação direta. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido.



    (ADI 4.095-AgR, Relª. Min.ª Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 16/10/2014, DJ de 06.11.2014)



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO DECRETO PRESIDENCIAL 6.620, DE 29 DE OUTUBRO DE 2008, QUE REGULAMENTA A LEI DOS PORTOS (LEI 8.630/1993). OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. I - A jurisprudência desta Suprema Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no decreto presidencial ora impugnado. II - Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 169-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 19/09/2013, DJ de 14.10.2013)



    15. Diante do exposto, em atenção ao art. 21, IX, do RISTF, julgo prejudicada a presente ADPF, extinguindo o processo, sem o julgamento do mérito, nos termos do art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



          Brasília, 22 de novembro de 2022.



Ministro Luís Roberto Barroso



                            Relator