Tribunal: STF
Processo: RE 1395493
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-31
Data de publicação: 2022-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Cuida-se de recurso extraordinário interposto pela Mesa da Câmara Municipal de Indaiatuba – SP em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, assim ementado:  



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LM nº 6.771/17 do Município de Indaiatuba. Lei de iniciativa parlamente que garante aos idosos maiores de 60 anos de idade a gratuidade no transporte público municipal. Vício de iniciativa. Usurpação de competência. Violação ao princípio da separação dos Poderes. –  



    1. Inconstitucionalidade. Criação de despesa. Não há violação ao art. 25 da Constituição do Estado. A falta de indicação da fonte de custeio para a execução do quanto disposto em um ato normativo obsta tão somente sua execução no exercício em que editada, sem implicar em inconstitucionalidade. Jurisprudência pacífica do STF e do Órgão Especial deste tribunal. – 



    2. Inconstitucionalidade. Separação dos Poderes. A LM nº 6.771/17 assegura a gratuidade do transporte público municipal aos maiores de 60 anos de idade, questão de competência do município a teor dos art. 30, II e 230, § 2º da CF e art. 39, § 3º da LF nº 10.741/03. No entanto, a matéria versa sobre a concessão de gratuidade durante a prestação do serviço público de transporte de passageiros. A garantia ao benefício repercute nos contratos administrativos a ser formalizados e, consequentemente, na fixação das tarifas a ser pagas pelos demais usuários, típica matéria reservada ao Poder Executivo. A iniciativa de lei que cuide da remuneração pela prestação (direta ou não) de serviço de transporte público [daí inserida a questão de eventual isenção tarifária], por parte da Câmara de Vereadores, viola o princípio da separação dos Poderes, positivado no art. 5º da CE; e afronta os art. 47, II, IX e XVIII da Constituição do Estado, aplicável aos municípios por força do art. 144. Precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Órgão Especial. – Ação procedente para declarar a inconstitucionalidade da LM nº 6.771/17 do Município de Indaiatuba.   



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc.12).



    A recorrente alega ofensa ao disposto no art. 24, § 2º, da Constituição do Estado de São Paulo, que se trata de norma de reprodução obrigatória, espelhando-se por simetria constitucional ao art. 5º e art. 61, § 1º da Constituição Federal de 1988, bem como à jurisprudência desta Suprema Corte (ADI 637, ADI 3394, ADI 2672, ADI 724 MC, RE 590.697/ED e RE 702.848).



    Sustenta que a norma sob invectiva, de iniciativa do Legislativo, ao tratar de hipótese de isenção tarifária no âmbito do transporte coletivo municipal, não adentra esfera de atribuição privativa do Executivo.



    Nesse caminho, argumenta que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas em numerus clausus, de modo que a absorção compulsória de tais normas pelos demais entes da federação se aplica somente aos Territórios Federais. Assim, os parlamentares deteriam, no âmbito da administração pública direta, competência comum para deflagrar o curso do processo legislativo que trate dos serviços públicos.



    Admitido o recurso extraordinário (e-doc. 11), foram interpostas contrarrazões (e-doc. 10), nas quais o Sindicato das Empresas de Transporte Metropolitano e Urbano de Passageiros da Região Metropolitana de Campinas (SETCAMP)sustenta, em síntese, (i) ausência de repercussão geral; (ii) que é de competência exclusiva do chefe do executivo legislar sobre o serviço de transporte público, nos termos do art. 61, § 1º, inciso II, letra “b” da Constituição Federal e do art. 37, XVIII da Constituição do estado de São Paulo; (iii) a violação do princípio da separação de poderes; e (iv) houve aumento indevido do dispêndio do erário público, visto que a lei municipal promulgada não indicou fonte própria de custeio. 



    É o relatório.



    Decido.



    Afasto, de início, a preliminar de ausência de repercussão geral, haja vista que a matéria em debate é de indubitável relevância econômica, política, social e jurídica, ultrapassando os interesses subjetivos do processo. Ademais, a repercussão geral foi alegada em tópico próprio e suficientemente fundamentado.



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do recurso, prequestionada a matéria e apresentada sua repercussão geral, passo à análise do mérito. 



    Não assiste razão à recorrente. 



    Ao dispor sobre a gratuidade do transporte público municipal para pessoas idosas a partir dos 60 (sessenta) anos, a Lei municipal nº 6.771/2017 interfere na reserva de administração do Poder Executivo Municipal, violando o princípio da separação dos poderes.



    Em mais de uma ocasião, esta Suprema Corte entendeu que lei de iniciativa parlamentar que concede benefício tarifário no acesso a serviço público concedido malfere o princípio da separação de poderes, por constituir interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo. Os seguintes precedentes vão nesse sentido:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.166/05 DO MUNICÍPIO DE CASCAVEL/PR. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CONCEDE GRATUIDADE NO TRANSPORTE COLETIVO URBANO ÀS PESSOAS MAIORES DE 60 ANOS. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. SEPARAÇÃO DE PODERES. VIOLAÇÃO. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 



    2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 



    3. Agravo regimental não provido” (ARE nº 929.591 AgR/PR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/10/17)”.  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADI ESTADUAL. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. ISENÇÃO DE TARIFA NO TRANSPORTE COLETIVO LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



    (...) É inconstitucional a Lei Municipal de Lins 5.394, de 2 de julho de 2010, que institui hipótese de isenção de tarifa no transporte coletivo local, por vício de iniciativa. Ademais, tal proceder configura violação da independência e harmonia dos poderes, bem como criação de despesa sem previsão de recursos. 



    Violação dos arts. 2º e 61, § 1º, II, b, da Constituição Federal, aplicáveis aos Municípios por força do princípio da simetria e „ex vi'dos arts. 5º, 25 e 47, XVIII, e 144 da Constituição Estadual. (RE nº 728.783/SP, decisão monocrática, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 03/06/16)”.  



    “AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADI ESTADUAL. LEI 8.170/2018 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, QUE ESTABELECE NORMAS DE ISENÇÃO DO PAGAMENTO DE PEDÁGIO NO RESPECTIVO TERRITÓRIO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. LEI ESTADUAL QUE INTERFERE NO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS FIRMADOS ENTRE O PODER EXECUTIVO E AS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS. VIOLAÇÃO AO ART. 37, XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E À SEPARAÇÃO DOS PODERES. LEI QUE NÃO INDICA FONTE DE CUSTEIO. INOBSERVÂNCIA DO ART. 112, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. DESRESPEITO À AUTONOMIA MUNICIPAL (ART. 18 DA CF). 1. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei Estadual 8.170/2018, oriunda de projeto de lei de iniciativa do Poder Legislativo, que concede isenção do pagamento de tarifa de pedágio em rodovia estadual, quer esteja sendo administrada pela iniciativa privada via contrato de concessão, quer pelo próprio Poder Público Estadual ou Municipal, a veículo cujo proprietário possua residência permanente ou exerça atividade profissional permanente no próprio Município em que esteja localizada a praça de cobrança de pedágio. 2. Ao impor situação mais vantajosa para os proprietários de veículos residentes ou que trabalhem em município que abrigam praças de pedágio, a norma questionada viola o princípio da isonomia inserto no art. 19, III, da Constituição Federal, que dispõe ser vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. 3. A jurisprudência da CORTE firmou-se no sentido de inibir que sejam estabelecidas pelos entes da federação brasileira relações de preferências entre brasileiros, em razão de sua origem ou procedência (ADI 4382, de minha relatoria,Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2018; (ADI 3.583, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJe de 14/3/2008; (RE 668.810, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 10/8/2017 ). 4. A lei estadual impugnada imiscui-se indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, com ferimento ao disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal, e ao princípio da separação de poderes. 5. O Tribunal de origem pontuou que a lei contestada não indica a fonte de custeio para o poder concedente arcar com os encargos da desoneração prevista na norma, o que finda por violar o art. 112, § 2º, da Constituição Estadual, cuja constitucionalidade já foi reconhecida pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (ADI 3225, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJe de 26/10/2007). 6. Esta CORTE firmou entendimento de que os Estados-membros não podem interferir na esfera das relações jurídicocontratuais estabelecidas entre o poder concedente, seja a União Federal, seja o Município, e as empresas concessionárias, nem modificar ou alterar as condições dos contratos de concessão. 7. Na hipótese vertente, a norma abrange contrato de concessão de rodovia estadual sob a administração do Município, o que afronta a autonomia municipal (art. 18, da CF). 8. Agravo Interno a que se nega provimento. (ARE nº 1.349.285 AgR/RJ, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 18/2/22)”.  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEIS MUNICIPAIS PELO CONTROLE DIFUSO E/OU ILEGALIDADE FACE A LEI ORGÂNICA MUNICIPAL, CUMULADA COM OBRIGAÇÃO DE FAZER E INDENIZAÇÃO DE PREJUÍZOS. CONCESSÃO DE GRATUIDADES OU REDUÇÕES NA TARIFA DO TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL PARA IDOSOS, OPERÁRIOS, DEFICIENTES FÍSICOS E ESTUDANTES. MATÉRIA DE RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES. RECURSO PROVIDO. (RE 1.117.488/RS, decisão monocrática, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 26/03/2019)”.



    In casu, o diploma impugnado inevitavelmente impacta o equilíbrio econômico-financeiro do concreto de concessão, eis que, ao instituir hipótese de isenção tarifária desprovida de respectiva fonte de custeio, provoca alteração no número de passageiros pagantes, na arrecadação das empresas de transporte, além de possivelmente afetar o orçamento municipal e a prestação de outros serviços de interesse da coletividade. 



    No assunto, em sede de julgamento da ADI nº 2.733/ES, que abordou controvérsia semelhante à aqui posta, o eminente Ministro Eros Grau precisamente pontuou que



    “a isenção e os descontos contemplados pelo texto normativo frustram as expectativas da contratada, já que reduzem suas receitas sem que seja prevista qualquer forma de compensação por essa redução, o que acarreta desequilíbrio na relação contratual”.



    Eis a ementa da mencionada ação direta:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICOFINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 



    1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação. 



    2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente. (ADI nº 2.733, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 3/2/06)”.



    Portanto, não obstante o nobre escopo da norma municipal de ampliar o alcance da isenção no pagamento de tarifa nos serviços de transporte público coletivo urbano, nota-se que o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Publique-se.



    Brasília, 31 de agosto de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente