Tribunal: STF
Processo: RMS 38334
Classe: RMS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-23
Data de publicação: 2022-11-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Recurso Ordinário em Mandado de Segurança (art. 102, II, a, CF/88) interposto contra decisão monocrática proferida no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que, em face da deficiência na instrução e da ausência de prova pré-constituída no writ naquela Corte impetrado, deu provimento ao agravo interno da União para, reconsiderando a decisão agravada, extinguir o mandado de segurança sem análise do mérito. (eDOC 45)



    Nas razões recursais, a recorrente alega que:



    “Para anular a anistia do Impetrante, a Ministra de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos fundamentou-se no julgamento do Recurso Extraordinário 817.338, realizado pelo Supremo Tribunal Federal. Como resultado desse julgamento, a Tese 839 da Repercussão Geral contou com o seguinte teor: 



    (...)



    Entretanto, no procedimento de revisão da anistia do Impetrante, a Autoridade Coatora violou o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, em nítida contrariedade aos termos da referida tese de repercussão geral definida pela Corte Suprema. 



    Inicialmente, destaca-se que o Impetrante foi intimado para apresentar defesa em um processo administrativo genérico de revisão, sem saber as razões pelas quais a Autoridade Coatora pretendia anular sua anistia política. 



    (...)



    O ato administrativo de intimação para defesa possui conteúdo abstrato, pois não traz qualquer elemento de acusação, prova, fundamentação ou motivação que pudesse afastar a condição de anistiado político do Impetrante. O Impetrante não foi notificado sobre qualquer fato concreto que houvesse sido levantado contra sua condição de anistiado. Enfim, o Impetrante foi simplesmente notificado para apresentar defesa, sem saber exatamente de que deveria se defender. 



    Ademais, no curso do processo, a Impetrante foi cerceado em seu direito de defesa, uma vez que foram negados os pedidos de produção de prova (doc. 6), inclusive quanto ao depoimento pessoal e à oitiva de testemunhas. Vale transcrever o seguinte trecho da Nota Técnica formulada pelo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos no procedimento administrativo de revisão do Impetrante: 



    (...)



    Dessa forma, a Autoridade Coatora anulou a anistia política do Impetrante sem atender ao requerimento de produção de provas formulado expressamente na Defesa Administrativa do anistiado (doc. 6), em clara violação ao art. 2°, parágrafo único, X, e ao art. 38, caput, §§ 1° e 2°, todos da Lei n.° 9.784/99: 



    (...)



    Na época em que o marido da Impetrante foi declarado anistiado político, a Administração Pública entendia que a Portaria 1.104/64 por si só constituía motivação exclusivamente política. Se a Administração Pública mudou de entendimento, é imprescindível que seja dada oportunidade para o anistiado produzir provas, a fim de demonstrar as violações e os prejuízos de natureza política que o atingiram durante o regime militar.



    Afinal de contas, o processo de anulação é um novo procedimento, instaurado mais de 15 anos após a concessão da anistia, e deve seguir o rito normal de qualquer processo administrativo, especialmente quanto à produção de provas. 



    Portanto, ao proibir a produção de provas, o ato da Administração Pública incide em gravíssima violação ao adequado direito de defesa do Administrado. No julgamento do Recurso Extraordinário 817.338 (Tese 839 da Repercussão Geral), o Supremo Tribunal Federal tomou todas as cautelas para garantir que o processo de anulação das anistias políticas dos ex-cabos observasse o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal. 



    A tese lavrada pela Corte Suprema, inclusive, imputou o ônus da prova à Administração Pública, em prestígio às garantias constitucionais do anistiado, de forma que o Poder Público é quem deveria comprovar a ausência das condições necessárias à manutenção da declaração de anistia política e não o contrário. Nos termos da Tese 839 da Repercussão Geral, para rever o ato de anistia, caberia à Administração Pública ‘comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal’.



     Em outras palavras, o julgamento do Supremo Tribunal Federal confirma que, nos procedimentos administrativos que tenham como finalidade atingir a esfera jurídica dos particulares e que importem a supressão de bens e de direitos individuais, impõe-se à Administração Pública o ônus da comprovação dos fatos que alega existir e que deram causa ao processo administrativo”. (eDOC 49)



    Aduz, ainda, que haveria ofensa ao princípio da segurança jurídica porquanto, o prazo de cinco anos há de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões, de modo que, transcorrido o interregno quinquenal, a contar da aposentadoria, é de se convocar os particulares para participarem do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, conforme já teria decidido esta Corte no MS 25116.



    Afirma que, no caso em tela, a impetração do mandado de segurança era perfeitamente cabível, haja vista entendimento firmado pela Primeira Seção do STJ, no sentido de que a forma como realizada a notificação dos interessados tornou “comprometida a amplitude do exercício do contraditório e da ampla defesa”, cabendo à Administração proporcionar o amplo exercício desse direito, inclusive com “motivação, mediante exposição clara, explícita e congruente, das razões de fato e de direito que justificam” a recusa na produção de provas no âmbito administrativo, consoante previsão do art. 50, inciso I e § 1º, da Lei 9.784/1999. 



    Sustenta que a notificação recebida limitou-se a informar "a realização de procedimento de revisão da anistia", sem explicitar, além da referência genérica à Portaria 3.076, os fatos e fundamentos legais que lastreariam a referida revisão, não sabendo a impetrante (ora recorrente), de quais imputações efetivamente deveria se defender, em grave ofensa aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. 



    Requer o conhecimento e provimento do recurso, concedendo-se a segurança pleiteada.



    A União apresentou contrarrazões (eDOC 65) pugnando pelo não conhecimento do recurso, por ausência de esgotamento das vias recursais no STJ. 



    No mérito, assevera que a impetrante teria decaído do direito de impetrar o mandamus, mas que não haveria decadência do direito de a Administração anular a portaria anistiadora, com base no princípio da autotutela.



    Ao final, requer o desprovimento do recurso.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do recurso, em parecer assim ementado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA INTERPOSTO CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA. NÃO EXAURIMENTO DA INSTÂNCIA A QUO. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL NÃO CARACTERIZADA. INCOMPETÊNCIA DO STF. MATÉRIA NÃO ANALISADA PELO COLEGIADO DO STJ. ADMINISTRATIVO. MINISTRA DE ESTADO DA MULHER, DA FAMÍLIA E DOS DIREITOS HUMANOS. NULIDADE DA PORTARIA Nº 3.076/2019. JULGAMENTO DO RE Nº 817.338/DF (TEMA 839). REVISÃO DAS ANISTIAS CONCEDIDAS PELO MINISTÉRIO DA AERONÁUTICA. MANDAMUS NÃO CONHECIDO PELO STJ, DIANTE DO ESCOAMENTO DO PRAZO DECADENCIAL DE 120 DIAS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. IMPETRAÇÃO PROTOCOLIZADA EM 28/5/2020 NO STJ VISANDO DESCONSTITUIR ATO PUBLICADO EM 16/12/2019. NOTIFICAÇÃO PARA APRESENTAÇÃO DE DEFESA EM 6/1/2020. DECADÊNCIA DO DIREITO À IMPETRAÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. ART. 23 DA LEI 12.016/2009. PRECEDENTES DO STF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO”. (eDOC 70) 



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal não merece êxito.



    A decisão recorrida tem o seguinte teor:



    “Com efeito, conforme se extrai da petição inicial do mandamus, o objeto da impetração é a instauração do procedimento de revisão do ato que considerou anistiado o falecido marido da ora impetrante, consubstanciando-se na Notificação n. 339/2019/2020/DGTI/CCP/CGP/CA. 



    É cediço que o mandado de segurança, remédio constitucional de rito abreviado, demanda que a prova do direito seja pré-constituída, mostrando-se inviável a dilação probatória. 



    Na presente hipótese, contudo, verifica-se que, na inicial, apesar de ter sido juntado o ato apontado como coator (e-STJ, fl. 18), não houve a comprovação da data em que a impetrante foi notificada acerca da instauração do procedimento de revisão de anistia, o que inviabiliza a análise da eventual decadência do mandado de segurança, nos moldes do art. 23 da Lei n. 12.016/2009. 



    Destarte, o que se extrai das informações prestadas pela autoridade apontada como coatora é que, em 6 de janeiro de 2020, foi encaminhada a Notificação n. 339/2019/DGTI/CCP/CGP/CA, para que a parte interessada, no prazo de 10 dias, apresentasse suas razões de defesa, nos termos da Lei n. 9.784, de 1999 (e-STJ, fl. 61). 



    Entretanto, o writ foi impetrado apenas em 28 de maio de 2020, lapso temporal que sugere a extrapolação do prazo decadencial, configurando-se ônus da impetrante a demonstração em sentido contrário, o que, como visto, não ocorreu. 



    Note-se, outrossim, que a ora agravada, ao apresentar impugnação ao presente agravo interno, em momento algum se manifestou quanto a tais aspectos, apenas ratificando as razões iniciais no que tange ao cerceamento de defesa no processo administrativo de revisão do ato de anistia. 



    Ante o exposto, em face da deficiência na instrução e da ausência de prova pré-constituída, dou provimento ao agravo interno da União para, reconsiderando a decisão agravada, extinguir o presente writ sem análise do mérito”. (eDOC 45, grifo nosso)



    Do cotejo entre as razões recursais e a decisão impugnada, verifica-se que a recorrente comete o mesmo equívoco apontado na decisão recorrida, no sentido de não refutar os argumentos que levaram à inadmissão do mandado de segurança.



    In casu, a decisão recorrida extinguiu o processo sem julgamento de mérito tendo em vista que: i) não houve a comprovação da data em que a impetrante foi notificada acerca da instauração do procedimento de revisão de anistia, o que inviabiliza a análise da eventual decadência do mandado de segurança; ii) das informações prestadas pela autoridade apontada como coatora depreende-se que já ocorreu a decadência do direito à impetração; iii) a recorrente “em momento algum se manifestou quanto a tais aspectos, apenas ratificando as razões iniciais no que tange ao cerceamento de defesa no processo administrativo de revisão do ato de anistia”.



    No recurso ordinário em mandado de segurança, a recorrente continua sem impugnar os argumentos da decisão recorrida, no tocante à ausência de comprovação do exaurimento ou não do prazo decadencial previsto em lei para a impetração.



    O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça, possuem entendimento firmado no sentido de que, em razão do princípio da dialeticidade, cabe à parte insurgente, nas razões recursais, trazer argumentos para contestar a decisão do Tribunal de origem que tenha inadmitido o mandado de segurança, justificando, o cabimento do recurso.



    Ora, constitui ônus da parte recorrente, enfrentar todos os argumentos presentes na decisão impugnada, sob pena de tornar inviável o processamento de recurso perante as Cortes Superiores.



    Tal afirmativa é a máxima expressão do princípio da dialeticidade, conceituado com maestria pelo jurisconsulto Nelson Nery Júnior, in verbis:



    “Princípio da dialeticidade. De acordo com este princípio, exige-se que todo recurso seja formulado por meio de petição na qual a parte, não apenas manifeste sua inconformidade com ato judicial impugnado, mas, também e necessariamente, indique os motivos de fato e de direito pelos quais requer o novo julgamento da questão nele cogitada”. (JÚNIOR. Nelson Nery. Teoria Geral dos Recursos, princípios fundamentais, 5ª ed. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 2001, p. 314, grifo nosso)



    Por oportuno, cito, ainda, trecho de ementa de decisão da lavra do Min. Luiz Fux, nos autos do ARE-AgR 695.632, DJe 12.9.2012, a seguir:



    “1. O princípio da dialeticidade recursal impõe ao recorrente o ônus de evidenciar os motivos de fato e de direito suficientes à reforma da decisão objurgada, trazendo à baila novas argumentações capazes de infirmar todos os fundamentos do decisum que se pretende modificar, sob pena de vê-lo mantido por seus próprios fundamentos. 2. O agravo de instrumento é inadmissível quando a sua fundamentação não impugna especificamente a decisão agravada. Nega-se provimento ao agravo, quando a deficiência na sua fundamentação, ou na do recurso extraordinário, não permitir a exata compreensão da controvérsia. (súmula 287/STF)”. (ARE-AgR 695.632, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 12.9.2012)



    Trata-se, desse modo, de postulado inerente a todo processo, dialético por natureza.



    A propósito:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS. 1. Agravo em recurso ordinário em mandado de segurança, por meio do qual o plenário do Superior Tribunal de Justiça manteve a negativa da segurança. 2. O descumprimento do dever processual de impugnação específica dos fundamentos do acórdão recorrido torna inviável o recurso. Precedentes. 3. Agravo a que se nega provimento”. (RMS 38323 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 27-10-2022, grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DA DECISÃO GUERREADA NA CORTE A QUO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE RECURSAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AUSÊNCIA DE NOVO INTERROGATÓRIO AO FINAL DA OITIVA DE TESTEMUNHAS. PREJUÍZO NÃO DEMONSTRADO. PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Ausente impugnação específica aos fundamentos da decisão que denegou a segurança pleiteada, correta a detecção da violação ao princípio da dialeticidade recursal pela Corte a quo. 2. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que quando não demonstrado prejuízo à defesa do impetrante, não se reconhece a nulidade do ato. 3. In casu, não restou demonstrado pelo Impetrante o prejuízo concreto da alegada ausência de novo interrogatório após a oitiva das testemunhas arroladas no processo administrativo disciplinar, em especial diante da constatação de que o exercício do contraditório e a ampla defesa foram assegurados pelo acompanhamento de todo o procedimento e apresentação de defesa escrita ao final. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC”. (RMS 37631 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 27-06-2022, grifo nosso)



    Ademais, ainda que fosse possível superar esse óbice, a parte recorrente deveria ter exaurido as vias ordinárias, no caso, interposto agravo interno, para que o colegiado do Superior Tribunal de Justiça analisasse as alegações da impetrante. Denegatória a decisão, aí sim caberia a interposição do recurso ordinário constitucional.



    Nesse sentido, confira-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA PROFERIDA POR MINISTRO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE NÃO APLICÁVEL AO CASO. ERRO GROSSEIRO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - A jurisprudência deste Supremo Tribunal é firme quanto ao não cabimento de recurso ordinário contra decisão monocrática de relator que indefere a inicial de mandado de segurança. Ademais, por tratar-se de erro grosseiro, não se admite a aplicação do princípio da fungibilidade. Precedentes. II - Agravo regimental a que se nega provimento”. (RMS 38309 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe 03-03-2022, grifo nosso)



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INTERPOSIÇÃO CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA DE MINISTRO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA PASSÍVEL DE APRESENTAÇÃO DE RECURSO PARA O COLEGIADO. INEXISTÊNCIA DE EXAURIMENTO DAS VIAS ORDINÁRIAS. 1. Não cabe recurso ordinário em mandado de segurança (CF, art. 102, II, ‘a’) contra decisão monocrática de relator, proferida em sede de ação mandamental que tramitou no Superior Tribunal de Justiça, de modo a exigir-se o exaurimento das vias ordinárias anteriores à provocação do Supremo. 2. É inaplicável o princípio da fungibilidade na espécie, em razão da ausência de previsão de instrumento processual dirigido ao Supremo que pudesse gerar dúvida sobre a apresentação do meio adequado, em substituição ao recurso ordinário em mandado de segurança apresentado equivocadamente. 3. Agravo interno desprovido.” (RMS 37249 AgR, Rel. NUNES MARQUES, Segunda Turma, DJe-214 de 28/10/2021, grifo nosso). 



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. WRIT NÃO CONHECIDO POR DECISÃO MONOCRÁTICA. 1. Agravo interno contra decisão monocrática que negou seguimento a recurso ordinário em mandado de segurança. Recurso ordinário interposto contra decisão monocrática do Superior Tribunal de Justiça. 2. Não cabe recurso ordinário em mandado de segurança contra decisão monocrática. Exige-se o exaurimento das vias ordinárias pela interposição de agravo interno. 3. Recurso a que se nega seguimento, com imposição de multa”. (RMS 37179 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 27-10-2020, grifo nosso)



    Por fim, compulsando os autos, de fato não houve comprovação pela impetrante, da tempestividade da impetração, requisito formal indispensável para que o mandado de segurança seja conhecido.



    Conforme decidido pelo STJ e confirmado nas informações prestadas pela autoridade coatora:



    “(...), considerando que o requerimento de anistia do Senhor JOSE CARVALHO RODRIGUES DA COSTA está entre aqueles que tiveram a anisa deferida com fundamento na Portaria nº 1.104/GM-3/1964, informo que em 06/01/2020, foi encaminhada a Notificação nº 339/2020/DGTI/CCP/CGP/CA, para que no PRAZO de 10 dias, apresentasse suas RAZÕES DE DEFESA, nos termos da Lei nº 9.784, de 1999”. (eDOC 20, p. 12, grifo nosso)



    Considerando que o mandamus foi impetrado em 28.5.2020, aparentemente houve o exaurimento do prazo para a impetração do remédio constitucional, não havendo nos autos, qualquer prova em sentido contrário.



    Assim, correta a decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça que extinguiu o processo sem julgamento de mérito, em razão da deficiência na instrução e da ausência de prova pré-constituída nos autos. 



    Ante o exposto nego seguimento ao recurso, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno desta Corte. 



    Publique-se.



    Brasília, 23 de novembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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