Tribunal: STF
Processo: ADI 5578
Classe: ADI
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-19
Data de publicação: 2022-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Decretos do Estado de São Paulo. Serviço intermunicipal de transporte coletivo de passageiros. Perda parcial do objeto. Ausência de legitimidade da entidade.



1. Ação direta proposta pela Associação Brasileira de Locadoras de Vans ABRAVANS, contra dispositivos do Decreto nº 29.912/1989 e do Decreto nº 29.913/1989, ambos do Estado de São Paulo, que regulamentam os serviços intermunicipais de transporte coletivo de passageiros, fretado e regular, e estipulam sanções em caso de descumprimento.



2. A revogação expressa do Decreto nº 29.913/1989 implica a perda parcial do objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes.



3. A entidade requerente não possui legitimidade para deflagração do processo de controle concentrado de constitucionalidade. Por força de entendimento consolidado desta Corte, não se reconhece legitimidade a entidades que congreguem apenas parcela setorizada de atividade econômica a que se dirige a lei impugnada. Precedentes.



4. Ação direta não conhecida.



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Associação Brasileira de Locadoras de Vans (ABRAVANS), tendo por objeto os arts. 37 a 43 do Decreto nº 29.912/1989, e os arts. 113 a 117 do Decreto nº 29.913/1989, ambos do Estado de São Paulo.



    2. A Requerente afirma que os artigos impugnados violam: (i) a competência privativa da União para dispor sobre trânsito e transporte (CF, art. 22, XI); (ii) o princípio da legalidade, por estabelecerem, mediante norma de natureza secundária, regramento não previsto em lei (CF/88, art. 5º, II); (iii) o livre exercício de atividade econômica, ressalvadas apenas as restrições previstas em lei (CF/88, arts. 170); (iv) a exigência de reserva legal para concessão e permissão de serviço público (CF/88, art. 175); (v) o princípio da separação dos poderes, uma vez que o Executivo exerceu atribuição normativa que competiria ao legislador (CF/88, art. 2º); (vi) os limites constitucionais do poder regulamentar atribuído ao Executivo (CF/88, art. 84, IV e VI).



    3. Em 4 de outubro de 2016, determinei a oitiva do Governador do Estado de São Paulo, do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, nos termos do art. 10, § 1º, da Lei nº 9.868/1999.



    4. O Governador do Estado de São Paulo prestou informações alegando, preliminarmente, a ausência de pertinência temática, a não configuração da associação como entidade de âmbito nacional e a parcial perda superveniente do objeto. Defendeu, ainda, o indeferimento do pedido cautelar, por inexistência de seus requisitos e, no mérito, a improcedência do pedido.



    5. A Advocacia-Geral da União pronunciou-se pelo conhecimento parcial da ação, pelo indeferimento do pedido cautelar e, no mérito, pela procedência do pedido.



    6. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo conhecimento parcial da ação, pelo indeferimento da cautelar e pela procedência do pedido formulado na ação direta, por violação ao princípio da legalidade e à divisão funcional dos poderes (CF/1988, arts. 2º, 5º, II, e 37, caput ).



    7. Após as informações e pareceres, indeferi a medida cautelar por ausência de perigo na demora, tendo vista que as normas impugnadas estão em vigor há mais de duas décadas. Na mesma decisão, determinei a intimação da requerente para se manifestar sobre o caráter nacional da sua atuação e quanto à presença de pertinência temática entre o objeto social da requerente e a norma impugnada.



    8. A entidade requerente opôs embargos de declaração e apresentou pedido de reconsideração. Na oportunidade, defendeu o preenchimento do requisito da pertinência temática, sob o fundamento de que após a criação da Agência Reguladora de Transporte do Estado ARTESP, pela Lei Complementar Estadual n. 914/2002, as empresas da classe passaram a ser autuadas e impedidas de exercer normalmente suas atividades, justamente através da aplicação dos Decretos investigados por esta Ação Direta . Quanto à legitimidade, afirmou que comprovou a filiação de integrantes em, pelo menos, nove estados diferentes. No tocante à revogação de um dos decretos impugnados na exordial, sustentou que a Autora, muito embora reconheça estar revogado o Decreto Estadual n. 29.913/1989, insiste em pugnar pelo reconhecimento de sua inconstitucionalidade, como pela suspensão imediata de sua aplicação.



    9. Em 29 de setembro de 2020, rejeitei os embargos de declaração e indeferi o pedido de reconsideração.



    10. A Associação Brasileira dos Fretadores Colaborativos (ABRAFEC) requereu o ingresso como amicus curiae . Afirma que os avanços tecnológicos mudaram o quadro subjacente à propositura da ADI. Alega que a ARTESP estaria sancionando as empresas de transporte colaborativo com base nos decretos impugnados. Aduz que a atuação estatal exorbitaria o exercício regular do poder de polícia e coibiria avanços tecnológicos. Reforça os argumentos de que os atos questionados violam a legalidade e limitam indevidamente a atividade econômica. A Transportadora Turística Natal Ltda. também postulou o ingresso como amicus curiae .



    11. A autora, ABRAVANS, reiterou o pedido de tutela provisória, sustentando, agora, ser o caso de tutela da evidência. Entende que seria justificável a renovação uma vez que o feito fora retirado de pauta e as dificuldades do setor foram agravadas pelas consequências da pandemia de coronavírus. Também a evolução tecnológica traria novo contexto para o enfrentamento da questão. Sustenta que teria sido caracterizado o abuso do direito de defesa e que as pretensões formuladas à inicial estariam devidamente escoradas em precedentes deste Supremo Tribunal Federal.



    12. É o breve relatório. Passo a decidir.



    13. A ação não comporta conhecimento. 



    14. Em primeiro lugar porque houve revogação do Decreto nº 29.913/1989 pelo Decreto nº 61.635/2015, fato reconhecido inclusive pela entidade requerente. Em hipóteses como a presente, o Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado de que a revogação expressa do ato normativo objeto da ação direta impede o seu conhecimento, por perda superveniente do interesse de agir. Nesse sentido, os seguintes precedentes:



    Ementa: Direito constitucional e administrativo. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Decreto estadual que fixa diretrizes para celebração de contratos de gestão entre a Administração Pública e organizações sociais. Perda parcial do objeto. Ilegitimidade ativa. Ofensa reflexa à Constituição Federal. 1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental contra os Decretos nº 62.528/2017 e 64.056/2018, do Estado de São Paulo, que estabelecem diretrizes alusivas à celebração de contratos de gestão com as organizações sociais de que trata a Lei Complementar nº 846/1998, desse mesmo Estado. 2. Perda parcial do objeto. A revogação expressa do Decreto nº 62.528/2017 impede o conhecimento das impugnações formuladas contra ele.



    (...) 7. Arguição de descumprimento de preceito fundamental não conhecida e, no mérito, em atenção ao princípio da eventualidade, pedidos julgados improcedentes. Tese: É constitucional o ato normativo que concretiza a aplicação dos princípios da Administração Pública (art. 37, caput, da CF/1988) às entidades qualificadas como organizações sociais.



    (ADPF n° 559, sob a minha relatoria, Tribunal Pleno, j. em 13.06.2022) - grifos acrescidos.



    EMENTA



     Ação direta de inconstitucionalidade. Normas instituidoras de cargos em comissão no âmbito da Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco. Revogação expressa e alteração substancial de dispositivos das leis impugnadas após o ajuizamento da ação. Ausência de Aditamento à inicial. Superveniente perda parcial do objeto. Precedentes. Prejudicialidade. Conhecimento parcial da ação. Mérito. Normas que instituem cargos em comissão. Tema 1.010 da sistemática da Repercussão Geral. Criação de cargos em comissão sem o atendimento do pressuposto obrigatório de descrição das atribuições de assessoramento, chefia ou direção. violação do imperativo do concurso Público (art. 37, II e V, CF). Afronta aos Princípios da moralidade e da isonomia (art. 37, caput, e 5º, caput, CF). Precedentes. Modulação dos efeitos. Procedência parcial do pedido. 1. Alteração substancial e revogação dos dispositivos impugnados após o ajuizamento da ação. Ausência de aditamento à exordial. Prejuízo da ação direta no que se refere aos arts. 2º e 3º da Lei nº 11.193/1994; art. 3º, caput e parágrafo único, da Lei nº 11.614/1998; arts. 23 e 24 da Lei nº 11.641/1999; art. 17, caput e § 1º, da Lei nº 12.776/2005; art. 3º da Lei nº 13.185/2007; arts. 16 e 18 da Resolução nº 715/2005 da Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco; e art. 3º da Lei nº 13.415/2008.



    (...) 9. Conhecimento parcial da ação e, na parte conhecida, pedido julgado procedente em parte, a fim de declarar a inconstitucionalidade do art. 4º e dos Anexos IV e V da Lei nº 10.568/1991, e do art. 1º, § 2º, da Lei nº 13.185/2007, com eficácia da decisão a partir de 12 (doze) meses contados da data da publicação da ata de julgamento.



    (ADI 4968, Relª. Minª. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. em 21.02.2022)



    15. Em segundo lugar, a requerente não detém legitimidade para deflagração do processo de controle concentrado de constitucionalidade, por não ser considerada entidade de classe pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    16. Com efeito, de acordo com os documentos juntados aos autos, a requerente é associação que reúne em seus quadros empresas cujo objeto social seja a locação de veículos rodoviários, com ou sem motorista, e/ou transporte de passageiros, em todas as suas modalidades, que atendam clientes, entre empresas e pessoas físicas, que procuram locar veículos para realizar viagens . Trata-se de sociedades empresárias que correspondem à parcela setorizada de atividade econômica alcançada pelos atos normativos impugnados (serviços intermunicipais de transporte coletivo de passageiros, fretado e regular), razão pela qual não atendido o requisito da legitimidade. Nesse sentido, os seguintes precedentes:



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA DA AUTORA. ENTIDADE REPRESENTATIVA DE PARCELA SETORIZADA DE ATIVIDADE ECONÔMICA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é consolidada no sentido de não se admitir o ajuizamento de ação do controle abstrato de constitucionalidade por entidade que congregue apenas parcela setorizada de atividade econômica alcançada pela lei impugnada.



    2. Demonstrou-se na decisão agravada que a Lei n. 20.276/2020 do Paraná não repercute apenas nos correspondentes bancários representados pela Associação Nacional dos Profissionais e Empresas Promotoras de Crédito e Correspondentes no País Aneps, mas também sobre as instituições financeiras e as sociedades de arrendamento mercantil.



    3. Ausência de legitimidade ativa. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento.



    (ADI 6.539-AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. em 13.04.2021)



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ABETS - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS EMPRESAS DE TELECOMUNICAÇÕES POR SATÉLITE. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA.



    1. Entidade que congrega representantes de parcela setorizada de atividade econômica não tem legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes.



    2. Negado provimento ao agravo regimental.



    (ADI 2.203-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, j. em 14.06.2000)



    17. A propósito, em caso muito similar, o Plenário desta Corte afastou a legitimidade ativa da Associação Brasileira das Empresas Locadoras de Auto-veículo - ABLA, cujos membros também são locadoras de veículos como os da requerente da presente ação. Confira-se a ementa do julgado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 7., INC. XI, DA LEI N. 6.763/75, REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 10.562/91 E ART. 6., INC. XI, DO DECRETO N. 32.535/91, REDAÇÃO DO DECRETO N. 33.317/91, DO ESTADO DE MINAS GERAIS. ALEGADA AFRONTA AO ART. 155, PAR. 2., INCS. II E IX, ALINEA A, DA CARTA FEDERAL. Ilegitimidade da autora, tendo em vista não ostentar a condição de entidade de classe, já que congrega representantes de parcela setorizada de atividade econômica. Ação não conhecida.



    (ADI 1.365 MC, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, j. em 06.12.1996)



    18. Diante do exposto, com base no art. 21, §1º, do RI/STF, não conheço da ação direta de inconstitucionalidade, em razão da ausência de legitimidade ativa da requerente e da perda parcial de seu objeto, prejudicados o pedido de tutela provisória e os requerimentos de ingresso como amici curiae.



    Publique-se.



          Brasília, 19 de dezembro de 2022.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator