Tribunal: STF
Processo: ARE 1379191
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-09
Data de publicação: 2022-11-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de embargos de declaração (eDOC 397) opostos pelo Município de Guarulhos, em face de decisão monocrática, na qual neguei provimento ao agravo, indicando, como objeto do recurso extraordinário, o acórdão proferido pela Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão (eDOC 5, p. 1-2).



    A parte embargante alega, em suma, a existência de erro material, tendo em vista que “o objeto do presente ARE n. 1379191 é decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto contra v. acórdão proferido pela Colenda 10ª Câmara de Direito Público do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo” (eDOC 398, p. 2-3). 



    O embargado apresentou manifestação (eDOC 401). 



    É o relatório. Decido.



    De início, registro que, nos termos do art. 1.024, §2º, do CPC/15, “Quando os embargos de declaração forem opostos contra decisão de relator ou outra decisão unipessoal proferida em tribunal, o órgão prolator da decisão embargada decidi-los-á monocraticamente”.



    Verifico que assiste razão à parte Embargante, no que diz respeito à fundamentação da decisão ora agravada, motivo pelo qual, acolho os embargos de declaração para tornar sem efeito a referida decisão.



    Desse modo, passo ao reexame do recurso.



    Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face do acórdão da 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (eDOC 325, p. 1-2):



    “APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Pretensão do Ministério Público à condenação do Município de Guarulhos a reparação de danos urbanísticos, com regularização do uso de ocupação do solo em área de risco, postulando, em caráter principal a remoção dos ocupantes da área, garantindo-lhes moradia condigna, ou, alternativamente, a reurbanização do núcleo habitacional, com manutenção dos moradores atuais e realização de obras de infraestrutura, bem ainda, a reparação de danos ambientais. 1) Inclusão dos ocupantes da área. Descabimento. Litisconsórcio necessário afastado (art. 114, CPC). Defensoria Pública que atua no feito como “custos vulnerabilis”. 2) Mérito. Mapeamento e delimitação de áreas de risco pelo Serviço Geológico do Brasil. Evidenciado risco de inundação e de solapamento às margens de Córrego Popuca em área denominada SP-GRU-SR-08/CPRM, objeto de ocupação irregular (aproximadamente 165 construções e 825 moradores). Omissão do Município nas medidas cabíveis à preservação da vida dos moradores e do meio ambiente, drasticamente degradado. Vistoria realizada pelo próprio ente municipal no decurso do processo, que revela serem necessários estudos e obras de infraestrutura no local, sem, contudo, apresentação de proposta/cronograma à regularização. Desídia configurada. Parecer técnico do CAEX que, corroborando o mapeamento efetuado, apontou haver na área riscos de inundação e de solapamento, risco geotécnico relacionado à ocupação de várzea, além de ser a área insalubre. Responsabilidade do Município à promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano. Art. 30, VIII, CF e art. 40, LF nº 6.766/79. 3) Poder Judiciário que pode, excepcionalmente, determinar que a Administração concretize direitos constitucionais essenciais sem que isso signifique violação à separação de Poderes. Princípio da reserva do possível que não pode ser oposto ao mínimo existencial. 4) Multa diária. Razoabilidade e proporcionalidade. Destinação a Fundos Municipais. Descabimento ante ausência de amparo legal e sob pena de se desviar o intuito de seu arbitramento. 5) Sentença ultra pedida. Inocorrência. Julgamento dentro dos limites da lide, considerado o conjunto da postulação. Mantida, portanto, a determinação de remoção apenas dos ocupantes da faixa non aedificandi, assegurando-lhes moradia condigna, e a efetivação da urbanização com a manutenção dos ocupantes atuais, realização das obras de infraestrutura e reparação dos danos ambientais. 6) Prazo de um ano fixado para execução da sentença que não se mostra excessivo. Estudos técnicos cuja necessidade já havia sido reconhecida em laudo de vistoria do próprio Município que se manteve, mais uma vez, inerte na sua obrigação. Dilação de prazo que somente endossaria a sua desídia e manteria os ocupantes por mais tempo submetidos aos riscos amplamente demonstrados. Recursos do Ministério Público e do Município não providos”. 



    Os embargos de declaração foram acolhidos sem efeitos modificativos, em aresto assim ementado (eDOC 326, p. 2):



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Pretensão do Ministério Público à condenação do Município de Guarulhos a reparação de danos urbanísticos, com regularização do uso de ocupação do solo em área de risco. Acórdão que negou provimento aos recursos interpostos. Existência de omissão que deve ser sanada. Pretensão do Município de que seja reservado para fase de liquidação de sentença a prática dos estudos/diagnósticos técnicos necessários ao levantamento das providências materiais pertinentes à regularização fundiária da área. Descabimento. Conduta omissa do Município evidenciada desde 2014 quanto às medidas cabíveis à preservação da vida dos moradores e do meio ambiente, drasticamente degradado, fato que motivou o ajuizamento da ação civil pública. Pedido, cujo acolhimento acabaria por corroborar a desídia do ente e postergaria ainda mais à efetivação das providências comprovadamente imprescindíveis no local. Embargos acolhidos, sem efeitos modificativos. 



     



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 1º, III, 6º, 23, IX e 100 da Constituição da República. Nas razões recursais, sustenta-se, quanto ao mérito, o seguinte (eDOC 348, p. 18-20):



    “Considerando que a questão de fundo apresentada no presente feito recai, outrossim, sobre o direito de moradia e a regularização fundiária da área em comento, cabe aqui o registro quanto à ausência de responsabilidade exclusiva do Município no tocante às providências elencadas no v. acórdão ora vergastado, na medida em que por opção constitucional as obrigações decorrentes das Políticas Públicas Habitacionais recaem sobre todos os entes da Federação, como expressamente estabelece o artigo 23, inciso IX, da Constituição Federal ao preconizar que: 



    “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...). IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.” (grifo nosso) 



    A partir da leitura do dispositivo constitucional em tela, resta evidente a impossibilidade de se atribuir de modo exclusivo ao Município a competência para a elaboração, implantação e execução das medidas decorrentes das políticas habitacionais. 



    (....)



    Não é outro o motivo pelo qual o Governo Federal editou a Medida Provisória nº 459 de 2009, convertida na Lei Federal nº 11.977 de 2009, recentemente alterada pelas disposições da Medida Provisória 759/2016, convertida na Lei 13.465/2017, a qual dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida e sobre a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas, prevendo, inclusive, dispêndio de recursos financeiros pela União de modo a viabilizar a intervenção deste ente nas questões habitacionais. 



    Esta Lei Federal tem como fundamento justamente a competência comum dos entes federados na política habitacional. 



    Outra questão que deve ser aqui suscitada diz respeito ao fato do Município de Guarulhos estar inserido na Região Metropolitana de São Paulo e, nesse contexto, a questão deve igualmente ser analisada, na medida em que as Políticas Púbicas habitacionais devem ser executadas também em parceria com as ações desenvolvidas pelo Governo do Estado”. 



    Insurge-se, ainda, quanto ao prazo de um ano indicado para o cumprimento das obrigações, com apoio nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, nestes termos (eDOC 348, p. 21):



    “O prazo de 01 (um) ano estipulado na r. sentença, o qual foi mantido no julgamento do v. acórdão ora hostilizado para remoção dos ocupantes da faixa non aedificandi, bem como de outros que vierem a ser identificados para implantação da regularização fundiária em voga, de modo a proporcionando-lhes moradia condigna em áreas sem restrições ambientais, urbanísticas e legais; e efetivação da urbanização do núcleo habitacional que não estão nas áreas descritas anteriormente, com a manutenção dos ocupantes atuais e realização das obras de infraestrutura (canalização do esgoto e água, instalação oficial de energia elétrica, pavimentação das vias de circulação, implantação de sistema de captação e drenagem de águas pluviais etc.), segundo as exigências técnicas feitas pelos órgãos públicos para a regularização, revela-se inexequível ante a necessidade da adoção das medidas de planejamento e outras providências de natureza administrativa, com obediência aos ditames dos prazos e formalidades da legislação orçamentária”. 



    Ao final, pleiteia-se a atribuição de efeito suspensivo ao recurso e, no mérito, o seu provimento para que se reconheça a ofensa aos dispositivos dados como contrariados no apelo extremo e aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. 



    A Presidência da Seção de Direito Público do TJ/SP inadmitiu o recurso extraordinário por entender que incide, no caso, o óbice das Súmulas 279 e 280 do STF (eDOC 355).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a se manifestar, opinou pelo desprovimento do agravo, em parecer assim ementado (eDOC 389, p. 1):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REMOÇÃO E ALOJAMENTO DE FAMÍLIAS RESIDENTES EM ÁREAS DE RISCO OU QUE OFEREÇAM PERIGO ÀS VIDAS E INTEGRIDADE FÍSICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PUBLICAS. INÉRCIA COMPROVADA DA MUNICIPALIDADE. NECESSÁRIO REEXAME DO ACERVO FÁTICO PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇAO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES DO STF. - Parecer pelo não provimento do agravo em recurso extraordinário”. 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou (eDOC 325, p. 11-18):



    “De início, ressalto que, de acordo com o art. 114, do CPC, “o litisconsórcio será necessário por disposição de lei ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes”. 



    Este não é o caso dos autos, tendo em vista que a pretensão aqui posta refere-se à imposição de obrigação ao ente Municipal, dada sua inércia quanto à ocupação de área de risco e de preservação permanente (APP). 



    Ademais, intervém no referido feito a Defensoria Pública, como custos vulnerabilis, com o escopo de garantir os direitos da população hipossuficiente que reside na área mencionada e zelar pelo cumprimento da lei, a contemplar, portanto, os interesses dos moradores do local. 



    No mais, verifica-se que fora realizado pelo Serviço Geológico do Brasil, no ano de 2014, mapeamento e delimitação de áreas em alto e muito alto risco a enchentes, inundações e movimentos de massa do Município de Guarulhos, tendo sido identificada área denominada SP-GRUSR-08/CPRM, entre a Avenida Itabirito, Rua Vital Brasil, Rua Damalau e Avenida Cataguases, Cumbica, abrangendo cerca de 165 construções, com aproximadamente 825 moradores em risco (fls. 35/68). 



    (...)



    Como se vê, na fase de inquérito, não apresentou a Municipalidade como seriam efetivadas as providências necessárias no local ou mesmo um cronograma de execução das medidas cabíveis a garantir a regularização da ocupação, visando a preservação da vida dos moradores daquela área e a reparação ambiental. 



    E cabe anotar que, da elaboração do mapeamento, em julho de 2014 - que já noticiava duas grandes inundações nos anos de 2010 e 2012 -, até a propositura da presente ação em 2017, decorreram três anos sem que tenha o ente municipal atendido à contento às sugestões essenciais indicadas no referido trabalho. 



    Aliás, mesmo após o ajuizamento desta demanda não se viu quadro diverso. 



    Dos documentos coligidos no trâmite desta ação, não é possível reconhecer que atuou o Município significativamente no intuito de promover às necessárias intervenções no local desde então. 



    O Plano Municipal de Habitação de fls. 397/439, conquanto traga detalhes do denominado Programa Municipal “Mora Bem, Mora Legal”, sequer constava como aprovado pelo Poder Executivo e Legislativo do Município de Guarulhos quando de sua juntada aos autos. 



    Demais disso, tal documento, embora reforce a necessidade das providências requeridas pelo órgão ministerial -, não traz especificadamente quais as condutas serão efetivamente implementadas na área indicada na exordial, evidentemente de risco, ou mesmo os prazos para conclusão. 



    (...)



    Evidenciada, portanto, a omissão do Município de Guarulhos, inclusive no transcurso do presente feito, na preservação tanto da vida e integridade física dos ocupantes da área, como do meio ambiente, drasticamente degradado pela ocupação desordenada. 



    E é indiscutível responsabilidade do ente requerido, que detém o poder-dever de atuar de modo a coibir danos ao interesse público no que toca o ordenamento de seu território, consoante previsão constitucional: “Art. 30 -Compete aos Municípios: [...] VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;”. 



    A corroborar tal assertiva, está a Lei nº 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano:



    (....)



     E bem ponderou o MM. Juiz sentenciante ao frisar que “a responsabilidade do réu é solidária e objetiva (art. 37, §6º, da Constituição Federal; art. 14, §1º, da Lei n. 6.938/1981) e configurou-se ante a omissão na defesa e proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da Constituição Federal) e de fiscalização no uso e ocupação do solo urbano, omitindo-se na implementação de políticas urbanas. Nada fez para evitar a ocupação da área e tampouco para a respectiva reparação do dano ambiental.”. 



    Desta feita, tendo sido comprovada a desídia do Município, descabe acolher seu recurso. 



    E ainda que o art. 23, IX, da Constituição Federal estabeleça ser competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Município a promoção de programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico, como já dito, compete ao Município, promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF). 



    Cumpre também consignar que é entendimento assentado na jurisprudência nacional que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais mormente quando inseridos no mínimo existencial , sem que isso configure violação do princípio de separação de Poderes 



    Tal raciocínio também serve para afastar o argumento do Município de que o princípio da reserva do possível o impediria de executar as obras a ele imputadas. 



    É que, se, por um lado, as limitações orçamentárias são, de fato, entrave para a efetivação de direitos sociais, por outro, tal princípio não pode ser utilizado pelo Estado para se escusar do cumprimento de suas obrigações prioritárias”.



     



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim se manifestou (eDOC 389, p. 4-6):



    “7. A análise dos autos revela que, a modificação das conclusões firmadas pelo Tribunal de origem acerca da condenação do ente municipal a promover a remoção dos ocupantes da faixa non aedificandi, bem ainda para a efetivação da urbanização do núcleo habitacional inserido no local em questão enseja, inegavelmente, o reexame dos elementos fático-probatórios da demanda, exercício inviável no bojo de recurso extraordinário, pois contraria o entendimento consolidado na Súmula 279 do STF. 



    (...)



    8. Ademais, a jurisprudência dessa Suprema Corte tem entendimento firme no sentido de ser possível ao Poder Judiciário, em casos emergenciais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, determinar a implementação de políticas públicas para assegurar e proteger o exercício de direitos fundamentais e indisponíveis. Este exatamente o caso em análise que visa a proteção do direito fundamental ao meio ambiente, e à segurança de hipossuficientes”. 



    Com efeito, eventual divergência em relação ao entendimento assentado pelo Tribunal a quo demandaria o reexame de fatos e provas e a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (art. 114 do CPC, Leis Federais nºs 6.766/80 e 13.465/2017 e Decreto estadual 64.879/2020), restando inviabilizado o processamento do apelo extremo, tendo em vista que a alegada ofensa à Constituição Federal, no caso, se existente, seria indireta e diante da vedação contida nas Súmulas 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS” (ARE 1.389.864-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 20.09.2022). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. OBSERVÂNCIA DO PLANO DIRETOR. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 927.439-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 25.4.2016).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Loteamento irregular. Fiscalização. Dever do município atestado na origem. Regularização. Obras. Orçamento. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 685.351-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 13.4.2015).



    Além disso, o acórdão recorrido decidiu a lide de acordo com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que o Poder Judiciário pode, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. A respeito, vejam-se os seguintes precedentes:



    “DIREITO URBANÍSTICO. PLANEJAMENTO E USO DO SOLO URBANO. MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. OPERAÇÃO URBANA CENTRO. ALTERAÇÃO. DELEGAÇÃO AO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS MUNICÍPIOS PARA TRATAR, MEDIANTE LEI, DE MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL. PRECEDENTES. SEPARAÇÃO DE PODERES. VIOLAÇÃO INEXISTENTE. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (RE 459.689-AgR-segundo, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.08.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. OCUPAÇÃO DESORDENADA. MORRO BOA VISTA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RELOCAÇÃO DE FAMÍLIAS RESIDENTES NA ÁREA. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. 1. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a qual firmou o entendimento no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 2. Ademais, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Juízo a quo, quanto à existência de omissão do Poder Público, com vistas à implementação de políticas públicas, demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE 1.327.824-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 27.10.2022). 



    Ante o exposto, acolho os embargos de declaração para tornar sem efeito a decisão recorrida (eDOC 392) e nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil, prejudicado o pedido de efeito suspensivo. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 9 de novembro de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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