Tribunal: STF
Processo: SL 1516
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-04
Data de publicação: 2022-05-04

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA. DECISÃO IMPUGNADA QUE AFASTA O REGIME DE PRECATÓRIOS. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. DEVER DE PAGAMENTO DE QUANTIA CERTA QUE ATRAI A SISTEMÁTICA DOS ARTIGOS 100 DA CF E 534 E SEGUINTES DO CPC. RISCO INERENTE À PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. RECURSOS PÚBLICOS ESCASSOS. EFETIVAÇÃO DE DIREITOS SOCIAIS QUE SE SUBMETE NECESSARIAMENTE A ESCOLHAS ALOCATIVAS. PRECEDENTES. VALOR EXEQUENDO SOBREMODO ELEVADO. PRESSÃO ORÇAMENTÁRIA QUE DECORRE DA PANDEMIA DA COVID-19. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar, ajuizado pelo Município de Goiânia contra decisão proferida pela 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, nos autos do Processo nº 5320955-33.2021.8.09.0000, que negou provimento ao agravo de instrumento interposto, afastando a aplicação da sistemática dos precatórios (art. 100, caput, da CF/88) para a satisfação de débito de cerca R$ 80.000.000,00 (oitenta milhões de reais). 



    Narra que se trata, na origem, de ação cominatória ajuizada pela Delta Construções S/A em face do Município de Goiânia, em razão de ter firmado com a Municipalidade os contratos 152/2006; 162/2006; 004/2011; 003/2010 e 005/2010, sendo que as faturas referentes aos exercícios de 2011 e 2012 não foram pagas pelo Município de Goiânia. Relata que, em fase de cumprimento de sentença, foi proferida decisão determinando ao Município requerente que cumpra as obrigações contratuais assumidas com a exequente de acordo com a ordem cronológica de exigibilidade das faturas, conforme estabelecido em sentença. Contra essa decisão, o Município interpôs agravo de instrumento requerendo o cumprimento da obrigação mediante inscrição em regime de precatório, tendo sido proferida decisão determinando “a conversão da obrigação de fazer imposta na sentença, em obrigação de pagar, de forma a possibilitar que o do crédito da agravada seja adimplido em observância ao regime previsto no art. 100, caput, da CF/88”. Discorre, contudo, que em juízo de retratação, em sede de agravo interno interposto pela Delta Construções S/A, o TJGO desproveu o agravo de instrumento.



    Sustenta que a referida decisão causa grave lesão à ordem e economia públicas municipais, pois implica no cumprimento de obrigação que supera o valor de R$ 80.000.000,00 (oitenta milhões), sem submissão ao regime de precatório, em violação ao artigo 100, caput, da Constituição Federal. Alega, ainda, que diante do quadro pandêmico causado pelo Covid-19 o Município de Goiânia teve aumentos consideráveis de gastos, de maneira que a manutenção da decisão impugnada tem o condão de causar graves danos às contas da administração municipal, haja vista que “por se tratar de crédito decorrente de sentença transitada em julgado, deveria ser o valor inscrito em regime de precatório, de modo que, por esta legítima razão, não houve qualquer planejamento financeiro e orçamentário para que houvesse o pagamento deste valor administrativamente”.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão proferida em juízo de retratação pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, nos autos do Processo nº 5320955-33.2021.8.09.0000, bem como a suspensão da decisão proferida nos autos do Cumprimento de Sentença nº 0263979-79.2014.8.09.0051.



    Em decisão proferida em 09 de fevereiro do corrente ano, deferi liminar no presente incidente, determinando a suspensão da decisão impugnada e o prosseguimento da execução pela sistemática dos precatórios judiciais, até ulterior decisão nestes autos (doc. 11). 



    A empresa exequente na origem apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em primeiro lugar, a natureza de obrigação de fazer da condenação havida em face do Município, além do fato de estar a exclusão do regime de precatórios no caso concreto acobertada pela coisa julgada. Aduz que o valor exequendo seria pequeno se comparado ao orçamento do Município autor, de modo a restar afastada a ocorrência de lesão à ordem econômica na espécie. Alega que o Município vinha fazendo pagamentos ainda maiores a outras empresas contratadas, preterindo a empresa exequente em ofensa a regra constante na Lei de Licitações. 



    Reitera tratar-se na origem de obrigação de fazer, a qual não se submeteria ao regime dos precatórios mesmo no que pertine aos seus reflexos financeiros, nos termos do Tema 45 da repercussão geral desta Corte. Sustenta ser necessário “assegurar grau mínimo de eficácia à norma republicana que exige os pagamentos em acordo com a ordem cronológica das faturas”, constante tanto da Lei 8.666/93 quanto da Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) e que a obrigação de fazer e tela não poderia ser convertida em perdas e danos. Requer, por estas razões, o indeferimento do pedido de suspensão formulado (doc. 16).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento parcial do pedido, em parecer que restou assim ementado (doc. 50):



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. CONTRATO. INADIMPLEMENTO. AÇÃO COMINATÓRIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FATURAS VENCIDAS. RESPEITO À ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTO. FASE DE CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. CONTAS MUNICIPAIS. BLOQUEIO. REGIME CONSTITUCIONAL DE PRECATÓRIOS. LESÃO À ORDEM PÚBLICA NA ACEPÇÃO JURÍDICOCONSTITUCIONAL. PARECER PELO DEFERIMENTO PARCIAL DO PEDIDO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de suspensão de decisão por meio da qual se determina ao município requerente o pagamento de crédito de empresa, por envolver o debate dos princípios da segurança jurídica e do orçamento público e a interpretação e aplicação do art. 100 da Constituição Federal. 



    2. Há risco de grave lesão à ordem pública na sua acepção jurídico-constitucional, por ofensa ao art. 100 da Constituição Federal, na ordem judicial de bloqueio das contas de ente municipal em caso de descumprimento de obrigação de fazer, sem a conversão da obrigação em perdas e danos e a necessária observância à sistemática dos precatórios judiciais. 



    — Parecer pelo deferimento parcial do pedido”.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás que determinou que a satisfação de débito do Município de Goiânia não seja submetido ao regime dos precatórios (art. 100, caput, da CF/88). Haja vista a natureza da controvérsia da causa de origem, relativa à interpretação do artigo 100 da Constituição Federal, verifico ser cabível o presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 



    Assentado o cabimento do presente incidente, consigno estarem presentes os requisitos necessários à concessão da contracautela pleiteada. Isto porque, em primeiro lugar, identifica-se a plausibilidade da argumentação do Município autor no sentido de que a satisfação do débito exequendo na origem teria de se dar sob o regime dos precatórios. 



    Deveras, em que pese fundada na alegação de ofensa à regra do pagamento de faturas com observância da ordem cronológica das faturas, a ação cominatória de origem, ajuizada no ano de 2014, tinha como objeto valores referentes a contratos celebrados há vários anos passados, alguns dos quais inclusive já extintos (doc. 29). Destarte, a pretensão manejada na origem não se direcionava apenas à obtenção de providência mandamental relacionada à observância da ordem cronológica de pagamentos, de modo que a obrigação imposta à Fazenda Pública na sentença consiste em dever de pagar quantia certa, a atrair a aplicação da sistemática de execução prevista nos artigos 100 da Constituição Federal e 534 e seguintes do Código de Processo Civil. 



    Ademais, este Supremo Tribunal Federal tem uma série de precedentes no sentido da impossibilidade de bloqueio de verbas sob a disponibilidade de Administração Pública Indireta para a satisfação de débitos, entendimento este que se aplica, a fortiori, à Administração Pública Direta. Neste sentido, por exemplo, se deu o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 387 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 25/10/2017). Na ocasião, o Ministro Gilmar Mendes, relator da ADPF, externou em seu voto os riscos da aplicação de medidas constritivas de bens às empresas prestadoras de serviços essenciais ao Estado, pontuando que “ordens de bloqueio, penhora e liberação de valores da conta única do estado de forma indiscriminada, fundadas em direitos subjetivos individuais, podem significar retardo/descontinuidade de políticas públicas ou desvio da forma legalmente prevista para a utilização de recursos públicos”.



    Na mesma linha, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 275, impugnava-se decisão judicial que determinou o bloqueio de valores à disposição do Estado da Paraíba, recebidos em razão de convênio firmado com a União, para a satisfação de crédito trabalhista em favor de empregado público vinculado a ente da Administração Indireta estadual. Eis a ementa do julgado em questão:



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente”. (ADPF 275, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 27/06/2019).



    Como se vê, naquela oportunidade, o Plenário desta Corte conheceu da arguição e julgou-a procedente, para afirmar a impossibilidade de constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público. 



    Cumpre salientar, outrossim, que nos precedentes acima mencionados, o Supremo Tribunal Federal assentou a existência de risco ao interesse público inerente ao bloqueio indevido de recursos públicos para a satisfação de créditos individuais, na medida em que referidas constrições podem comprometer a prestação de serviços públicos essenciais para a coletividade em geral. Trata-se de entendimento corolário da constatação de que a garantia de direitos sociais a prestações materiais demanda, como regra, custos elevados e de que os recursos estatais são, por definição, escassos, de modo que a realização destes direitos fica submetida invariavelmente a escolhas alocativas. 



    No caso concreto, o montante financeiro executado configura valor sobremodo elevado, sobretudo em se considerando a ausência de prévia dotação orçamentária, de modo a restar configurada potencial lesão de natureza grave à economia pública na manutenção da decisão impugnada. Referido risco se revela ainda mais acentuado em se considerando na presente quadra, na qual ainda se verificam os efeitos da crise econômica decorrente da pandemia Covid-19, que impôs ao Poder Público a concentração de esforços financeiros em prol de medidas sanitárias e de estímulo econômico, entre as quais a expansão de leitos de UTI, a vacinação da população e a distribuição emergencial de renda para a subsistência dos trabalhadores mais atingidos pela recessão econômica.



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a liminar anteriormente deferida, com fundamento nos artigos art. 4º, caput, da Lei 8.437/92, e 297 do RISTF, para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 5320955-33.2021.8.09.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça de Goiás, e determinar que a execução de origem prossiga pela sistemática dos precatórios judiciais.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 04 de maio de 2022. 



Ministro Luiz Fux



Presidente



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