Tribunal: STF
Processo: AO 2630
Classe: AO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-22
Data de publicação: 2022-02-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de ação originária ajuizada por Cândido José da Fonte Saraiva de Moraes e outros magistrados em desfavor da União, com pedido de tutela de urgência, visando à anulação da decisão proferida pelo Conselho Nacional de Justiça no pedido de providências n. 0004392- 46.2019.2.00.0000. 



    Distribuída, mediante sorteio, ao e. Ministro Nunes Marques, Sua Excelência proferiu o seguinte despacho: 



    1. Cândido José da Fonte Saraiva de Moraes e outros magistrados propuseram contra a União esta ação originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver anulada a decisão formalizada pelo Conselho Nacional de Justiça no pedido de providências n. 0004392- 46.2019.2.00.0000. 



    Ocorre que, em 26 de julho de 2021, a Associação dos Magistrados do Estado de Pernambuco havia impetrado mandado de segurança, autuado no Supremo sob o n. 38.093 e distribuído ao ministro Dias Toffoli, com causa de pedir e pedido idênticos. O Relator, em 11 de outubro de 2021, indeferiu a medida cautelar ali pleiteada. 



    2. Ante a conexão, remeta-se este processo à Presidência do Supremo para decidir sobre eventual prevenção (RISTF, art. 69, e Resolução/STF n. 706/2020, art. 7º).



    Os autos foram redistribuídos à minha relatoria, em virtude de conexão. 



    É o relatório. Decido.



    Tendo em vista a identidade de objetos entre esta ação e o MS n. 38.093, adoto a mesma fundamentação proferida naqueles autos por ocasião do pedido de liminar, qual seja: 



    “A Constituição Federal, em seu artigo 103-B, § 4º, assim delimita a atuação do Conselho Nacional de Justiça - CNJ:



    “§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:



    I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências;



    II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União;



    III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;



    IV - representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou de abuso de autoridade;



    V - rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de juízes e membros de tribunais julgados há menos de um ano;



    VI - elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por unidade da Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário;



    VII - elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias, sobre a situação do Poder Judiciário no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar mensagem do Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasião da abertura da sessão legislativa.”



    No presente mandamus, o ato inquinado de ilegal pela impetrante consiste na deliberação do Conselho Nacional de Justiça proferida nos autos do PP nº 0004392-46.2019.2.00.0000. Extrai-se de seu voto condutor a seguinte fundamentação:



    “(...) conclui-se que o Plenário do Conselho Nacional de Justiça tem atribuição para analisar a inconstitucionalidade de lei estadual, uma vez que já existe manifestação do Supremo Tribunal Federal acerca da natureza das verbas de representação, que têm caráter remuneratório e, portanto, devem se limitar ao teto constitucional. 



    No mérito, observa-se que as verbas criadas pela lei estadual que são objeto do presente julgamento não possuem natureza indenizatória. Ainda que o artigo da lei estadual defina esses valores e sua forma de cálculo, não indica o que pretende indenizar. Pela leitura desse artigo conclui-se que a intenção é a de oferecer retribuição pecuniária pelo serviço prestado por aqueles magistrados que estejam atuando em cargos transitórios. 



    Observa-se, no caso, um conflito entre a lei estadual, a Resolução CNJ n. 13/2006 e a decisão do Supremo Tribunal Federal na Suspensão de Segurança de n. 4565 quanto à incidência do teto remuneratório na administração pública, art. 37, XI, da CF: “Art. 37 [...] XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;” 



    A Resolução CNJ n. 13/2006 regulamentou o tema acima, estabelecendo quais tipos de pagamento seriam incorporados pelo subsídio, quais não seriam incorporados e quais valores poderiam ser pagos como indenização. 



    Nesse sentido, observa-se a simetria entre a Resolução do CNJ e a lei estadual, visto que ambas definem verbas que não são abrangidas pelo subsídio. Como se verifica, as indenizações de representação não estão previstas na Resolução do CNJ. Assim, ainda que o entendimento do Plenário deste Conselho considere que os valores previstos na lei estadual sejam, de fato, indenizações, conforme a regulamentação do art. 37, XI, promovido por esta Casa, por meio da Resolução n. 13/2006, em seu art. 5º, parágrafo único, a soma daqueles valores com o subsídio mensal não pode exceder o teto remuneratório da administração pública. 



    Porém, o que se pretende aqui é identificar que essas verbas não apenas devem ser cotejadas com o teto remuneratório, como indicar que sua natureza é remuneratória.



    (...)



    Nesse sentido, resta evidente que essa espécie de pagamento possui natureza remuneratória. E mesmo que se admitisse tratar de verba de representação (as quais foram incorporadas pelo subsídio, conforme art. 14 da Res. 13/2006), o STF decidiu por unanimidade em Plenário, no Ag. Reg. na Suspensão de Segurança 4.565/PI, decisão publicada em 16/5/2016 e transitada em julgado em 3/8/2016, que aquelas verbas também possuem caráter remuneratório: 



    ‘Conforme se conclui a partir dos precedentes citados, a verba de representação possui caráter remuneratório e, portanto, deve integrar a base de incidência do teto remuneratório constitucional”, que a verba de representação possui caráter remuneratório e, portanto [sic]’. 



    A indenização não é pagamento pelo serviço prestado pelo magistrado. A título de exemplo, quando o magistrado se desloca a trabalho, é possível o pagamento de diárias, a fim de que seja indenizado em seus gastos com hotel e alimentação.



    Quando o magistrado muda sua cidade de trabalho, recebe ajuda de custo para indenizar a mudança e transporte.



    Os valores descritos na legislação estadual em exame não se relacionam com a necessidade de restituir algum valor ao magistrado por seus gastos em benefício do Tribunal, mas, sim, constituem pagamento devido pelo trabalho especial que desempenham em funções transitórias. 



    Ante o exposto, voto pela determinação ao TJPE para que dê cumprimento integral à Resolução CNJ 13/2006 e determine a soma aos subsídios e o respeito ao teto constitucional das seguintes verbas: retribuição pelo exercício em comarca de difícil provimento; exercício da Presidência do TJPE e do Conselho da Magistratura, da 1ª Vice-Presidência, da 2ª Vice- Presidência e da Corregedoria-Geral; investidura como Diretor do Foro; exercício cumulativo; substituições administrativas; exercício de presidência de turmas julgadoras e efetiva participação em comissões permanentes no TJPE, do Conselho da Magistratura e do Conselho de Administração da Justiça Estadual; exercício de função de direção de Escola de Magistrados e Centro de Estudos Judiciários; exercício de função de Diretor-Geral, Vice-Diretor-Geral e Juiz Supervisor da Escola Judicial e de direção do Centro de Estudos Judiciários; exercício da função de Ouvidor Judiciário; exercício como Juiz Auxiliar na Presidência, na Vice-Presidência do Tribunal de Justiça e na Corregedoria-Geral da Justiça; coordenação-geral e regional de serviços especializados, como diretorias regionais e especializadas, Infância e Juventude, voluntariado e Juizados Especiais, ou pela participação em Turma Recursal; verbas remuneratórias devidas em decorrência de decisão administrativa ou judicial.” (eDoc. 16, fl. 9 - grifou-se). 



    Não se desconsidera que as alegações veiculadas no writ encontram ressonância em julgados desta Corte segundo os quais não é possível a realização do controle de constitucionalidade de ato normativo ou lei pelo CNJ, uma vez que a Constituição da República confere essa competência, com exclusividade, ao Supremo Tribunal Federal (Nesse sentido: (AC nº 2.390/PB-MC-REF, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 2/5/11; MS nº 28.872/DF-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski , DJe de 18/3/11 e MS 29002, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 24-07-2020)



    Admite-se exceção a essa regra apenas na hipótese de jurisprudência já pacificada nesta Suprema Corte acerca do tema, conforme já tive oportunidade de salientar nos autos do MS nº 26.739/DF, in verbis:



    “(...) Quanto à fundamentação adicional de inconstitucionalidade, o Supremo tem admitido sua utilização pelo Conselho quando a matéria já se encontra pacificada na Corte (...) (MS nº 26.739/DF, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 9/3/16).



    Todavia, em sede de cognição sumária, inerente à jurisdição cautelar, não se vislumbra o necessário juízo de probabilidade para a concessão da medida liminar, haja vista que, conforme consignado nas informações prévias e no acórdão proferido nos autos do PP nº 0004392-46.2019.2.00.0000, a determinação dirigida ao Presidente do TJ/PE teve como principal fundamento o cumprimento das normas previstas na Resolução n. 13/2006 do CNJ, no tocante ao caráter remuneratório das verbas de representação, as quais devem integrar o subsídio para fins de observância do teto constitucional. 



    Quanto à natureza jurídica das verbas de representação no âmbito da magistratura, há decisões deste Pretório Excelso que indicam o seu caráter remuneratório (Nesse sentido: RE 236881, Rel. Min. Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ de 26.04.2002), o que, ao menos neste juízo preliminar, infirma a tese de que o STF não tenha orientação acerca da matéria julgada pelo CNJ. 



    A propósito, reproduzo, ainda, o seguinte precedente:



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –ARTIGO 80, caput, e §§ 1º a 4º, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL MARANHENSE Nº 14/91, CUJOS §§ 2º e 3º FORAM ALTERADOS PELO ARTIGO 2º, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 16/92 E CUJO §4º FOI ACRESCENTADO PELO ARTIGO 2º, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 18/93 – INSTITUIÇÃO DE VERBA DE REPRESENTAÇÃO PARA O PRESIDENTE (40%), O VICE-PRESIDENTE (30%), O CORREGEDOR-GERAL (30%) E O DECANO (20%) DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA – VANTAGEM REMUNERATÓRIA NÃO PREVISTA NA LOMAN (ART. 65) – VIOLAÇÃO AO ART. 93, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO. [...] 3. Na linha da pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ofensa às normas contidas na LOMAN pode ser examinada em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Entende o Tribunal que, nessa hipótese, ocorre violação à própria Constituição (art. 93, caput), a qual reserva a lei complementar de iniciativa do Supremo Tribunal Federal o tratamento dos temas atinentes ao Estatuto da Magistratura. Até o advento da lei complementar prevista no art. 93, caput, da Constituição, o Estatuto da Magistratura continua a ser disciplinado pela Lei Complementar 35/79 (LOMAN). Na espécie, o artigo 80, caput, e §§ 1º a 4º, da Lei Complementar Estadual Maranhense nº 14/91 (cujos §§ 2º e 3º foram alterados pelo artigo 2º, da Lei Complementar Estadual nº 16/92 e cujo §4º foi acrescentado pelo artigo 2º, da Lei Complementar Estadual nº 18/93) instituíram verba de representação para o Presidente (40%), o Vice-Presidente (30%), o Corregedor-Geral (30%) e o Decano (20%) do Tribunal de Justiça, dos seus vencimentos mensais. Nota-se, ainda, quando da aposentadoria de membros do Tribunal de Justiça, que será incorporado aos seus proventos, a maior gratificação percebida em cargo de direção, sendo certo que aquele que tiver exercido qualquer um dos cargos de direção incorporará aos seus vencimentos, até a aposentadoria, a gratificação aludida. Como se vê, trata-se de uma vantagem remuneratória não prevista pela Lei Orgânica da Magistratura Nacional (Lei Complementar 35/79), recepcionada pela Constituição de 1988. Precedentes. 4. A norma do art. 65 da LOMAN é numerus clausus, sendo proibido ao legislador ordinário, federal ou estadual, bem como aos tribunais, quando da confecção do regimento interno, suprimir ou instituir novos direitos e vantagens aos magistrados. Ademais, não procede a tese segundo a qual o art. 65, § 2º, da LOMAN não teria sido recepcionado pela Constituição de 1988. Sobre esse tópico, já se manifestou o Supremo Tribunal Federal no sentido de que não resta qualquer dúvida de que as disposições da Lei Orgânica da Magistratura, concernentes a direitos e vantagens dos magistrados, são taxativas, e foram recepcionadas pela Carta da República de 1988. Precedentes. 5. A “verba de representação” criada pelo artigo 80, caput, e §§ 1º a 4º, da Lei Complementar Estadual Maranhense nº 14/91 é inconstitucional, pois constitui vantagem remuneratória não disciplinada pela LOMAN. Ação julgada procedente.



(ADI 3072, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe-de 15.08.2019).



    Por outro lado, há entendimento desta Corte no sentido de que não é vedado ao CNJ controlar a atuação administrativa de Tribunal de Justiça local que, respaldado em lei estadual, contrarie interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal aos preceitos constitucionais e legais que regem a matéria. Nesse sentido: MS 28.141, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, Dje 1º.7.2011; MS 26.739, de minha relatoria, Segunda Turma, Dje 14.6.2016; MS 28.064-AgR-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, Dje 1º.12.2014.



    Logo, sem prejuízo de análise mais aprofundada quando da apreciação do mérito, o ato impugnado não revela, a princípio, abusividade ou extrapolação das atribuições conferidas ao CNJ enquanto órgão de controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário, nos termos do § 4º do art. 103-B da CF. 



     Ante o exposto, indefiro o pedido de medida liminar.



    Assim como pontuado nos autos do aludido mandamus, em sede de jurisdição cautelar, não se vislumbra o necessário juízo de probabilidade para a concessão da medida liminar, haja vista que, conforme consignado no acórdão proferido nos autos do PP nº 0004392-46.2019.2.00.0000, a determinação dirigida ao Presidente do TJ/PE teve como principal fundamento o cumprimento das normas previstas na Resolução n. 13/2006 do CNJ, no tocante ao caráter remuneratório das verbas de representação, as quais devem integrar o subsídio para fins de observância do teto constitucional. 



    Ausente, portanto, neste juízo perfunctório, o fumus boni iuris, indefiro o pedido de liminar.



    Cite-se a União para apresentar defesa. 



    Proceda-se ao apensamento destes autos ao MS n. 38.093.



     Publique-se. Intime-se. 



     Brasília, 22 de fevereiro de 2022.



Ministro Dias Toffoli



Relator



Documento assinado digitalmente