Tribunal: STF
Processo: Rcl 31513
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-26
Data de publicação: 2022-09-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de embargos de declaração opostos contra decisão de minha lavra que julgou procedente reclamação, nos seguintes termos:



    “(...)



    No caso dos autos, a parte autora afirma que o ato reclamado teria desrespeitado a autoridade da decisão proferida na medida cautelar na ADI 5.946, na qual foi determinada a suspensão da vigência da Emenda Constitucional 59, de 25 de abril de 2018, à Constituição do Estado de Roraima.



    (...)



    Destaco, de início, que, ainda que o magistrado não tenha fundamentado sua decisão nas disposições da EC 59/2018, a decisão confirmatória posterior baseou-se expressamente no diploma suspenso pelo STF para determinar o bloqueio de valores das contas do Estado de Roraima a fim de repassá-los à Universidade.



    (...)



    Dito isso, verifica-se que o reclamante, como pedido final, objetiva a cassação definitiva da decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara de Fazenda Pública de Boa Vista/RR, confirmada pelo Tribunal de Justiça com fundamento no art. 154 da Constituição do Estado de Roraima, com a redação dada pela EC 59/2018. 



    De fato, tanto a decisão reclamada quanto a decisão confirmatória, proferida pelo TJ local, vão de encontro ao conteúdo da primeira liminar proferida da ADI 5.946, em que se determinou a suspensão da vigência de todo o conteúdo da Emenda Constitucional 59, de 25 de abril de 2018, em razão da existência de vício de iniciativa.



    (...)



    Nesse ponto, é importante retomar a ideia de que, ainda que a decisão do Tribunal de Justiça tenha sido proferida antes da propositura da ADI 5.946, sobrevindo a manifestação do Supremo Tribunal Federal em sede de controle de constitucionalidade, devem os juízes e os Tribunais suspender o julgamento de processos que envolvam a aplicação do ato normativo impugnado. 



    Ademais, na ADI 5.946, julgada no Plenário Virtual de 14.5.2021 a 21.5.2021, em que prevaleceu, por maioria dos votos, a compreensão apresentada pelo Relator, reconheceu-se em obter dictum a existência de vício de iniciativa na Emenda 59/2018 à Constituição do Estado de Roraima. 



    Ante o exposto, julgo procedente a presente reclamação para cassar a decisão reclamada proferida pelo Juiz da 1ª Vara de Fazenda Pública de Boa Vista/RR nos Autos 0805907-47.2018.8.23.0010.” (eDOC 104, p. 3-5)



    O embargante aduz, em síntese, a necessidade de suprimento de omissão consistente na aplicação de precedente desta Corte proferido em sede de liminar no bojo da ADI 5946 a ato judicial anterior ao precedente (eDOC 109).



    Em suas razões, alega-se que a decisão ter sido proferida após o ato reclamado implica, em verdade, em violação ao percurso pelas instâncias inferiores, pelo Estado de Roraima, na ocasião da propositura da Reclamação (eDOC 109, p. 8).



    Sustenta-se ainda que, no julgamento do mérito da ADI 5946, declarou-se a constitucionalidade do art. 154, § 2º, da Constituição do Estado de Roraima, em que se define o repasse, até o dia 20 de cada mês e na forma de duodécimos, dos recursos correspondentes às dotações orçamentárias destinados à Universidade Estadual de Roraima. Afirma-se, nesse ponto, que o ato reclamado não seria contrário à orientação do Supremo Tribunal Federal (eDOC 109, p. 12).



    É o relatório. 



    Decido.



    Inicialmente, conforme já mencionado na decisão embargada, registro meu posicionamento no sentido de que a publicação do paradigma em data posterior à prolação do ato reclamado não impede a propositura de reclamação.



    Vejamos.



    Rememoro que, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade 4, relator Sydney Sanches, DJ 21.5.1999, esta Corte consagrou o cabimento da medida cautelar em sede de ação declaratória, para que os juízes e os Tribunais suspendam o julgamento de processos que envolvam a aplicação do ato normativo impugnado.



    Entendeu-se admissível que o Tribunal passasse a exercer, em sede de ação declaratória de constitucionalidade, o poder cautelar que lhe é inerente, “enfatizando-se que a prática da jurisdição cautelar acha-se essencialmente vocacionada a conferir tutela efetiva e garantia plena ao resultado que deverá emanar da decisão final a ser proferida naquele processo objetivo de controle abstrato”. É que, como bem observado pelo Ministro Celso de Mello, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao deferir o pedido de Medida Cautelar na ADC 4/DF, expressamente atribuiu à sua decisão eficácia vinculante e subordinante, com todas as consequências jurídicas daí decorrentes. 



    O Supremo, ao conceder o provimento cautelar requerido na ADC 4/DF, proferiu, por maioria de nove votos a dois, a seguinte decisão:



    “O Tribunal, por votação majoritária, deferiu, em parte, o pedido de medida cautelar, para suspender, com eficácia ex nunc e com efeito vinculante, até final julgamento da ação, a prolação de qualquer decisão sobre pedido de tutela antecipada, contra a Fazenda Pública, que tenha por pressuposto a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 9.494, de 10/9/97, sustando, ainda, com a mesma eficácia, os efeitos futuros dessas decisões antecipatórias de tutela já proferidas contra a Fazenda Pública, vencidos, em parte, o Ministro Néri da Silveira, que deferia a medida cautelar em menor extensão, e, integralmente, os Ministros Ilmar Galvão e Marco Aurélio, que a indeferiam”. (DJ 21.5.1999).



    Portanto, considerou o Tribunal que a decisão concessiva da cautelar afetava não apenas os pedidos de tutela antecipada ainda não decididos, mas todo e qualquer efeito futuro da decisão já proferida nesse tipo de procedimento. Em outros termos, o Poder Público Federal ficava desobrigado de observar as decisões judiciais concessivas de tutela fundadas na eventual inconstitucionalidade da Lei 9.494/1997, a partir da data da decisão concessiva da cautelar em ação declaratória, independentemente de a decisão judicial singular ter sido proferida em período anterior. E, mais, que, em caso de não observância por parte dos órgãos jurisdicionais ordinários, o remédio adequado haveria de ser a reclamação.



    Seguindo esse entendimento, verifico que o fato de a decisão no processo paradigma em controle concentrado ter sido proferida em data posterior ao ato reclamado não impede a utilização da reclamação com meio de suspender a execução dos efeitos futuros da decisão reclamada.



    Relevante ressaltar que a reclamação constitucional se destina a assegurar não só a competência e a autoridade de decisões específicas e bem delimitadas do Supremo Tribunal Federal, mas também constitui-se como ação voltada à proteção da toda a ordem constitucional.



    A tendência atual é que a reclamação assuma cada vez mais o papel de ação constitucional, voltada à proteção da ordem constitucional como um todo. Os vários óbices à aceitação da reclamação em sede de controle concentrado vêm sendo superados, estando agora o Supremo Tribunal Federal em condições de ampliar o uso desse importante e singular instrumento da jurisdição constitucional brasileira.



    Não me parece racional que o STF feche os olhos para uma afronta direta às suas decisões, em virtude de questão meramente formal.



    Ademais, também devemos levar em consideração os princípios da celeridade e da economia processual, norteadores do nosso processo constitucional.



    Ultrapassada essa questão, me parece que, no mais, assiste razão ao embargante.



    Inicialmente, registre-se que deferi a liminar requerida pelo reclamante (eDOC 21), para determinar a suspensão dos efeitos da decisão do Tribunal de Justiça do Estado de Roraima que autorizou o bloqueio de recursos referentes aos duodécimos devidos à Universidade Estadual de Roraima.



    Essa orientação foi reafirmada em nova liminar por mim proferida (eDOC 51), tendo em vista a prolação de outra decisão do Tribunal reclamado a deferir o bloqueio dos recursos nas contas do ente público.



    No julgamento do mérito da presente reclamação, manifestei-me no sentido de que os atos judiciais proferidos pelo Tribunal reclamado seriam contrários à decisão liminar proferida por mim na ADI 5946, na qual foi determinada a suspensão da vigência da Emenda Constitucional nº 59/2018 à Constituição do Estado de Roraima. Diante disso, julguei o pedido da reclamação procedente (eDOC 104).



    No entanto, após a análise detida do caso, tendo sido julgado definitivamente o mérito da ADI 5946, verifico que o ato reclamado não afrontou precedente do Supremo Tribunal Federal, o que atrai a necessidade de rever o posicionamento anteriormente exposto. 



    Explico.



    A reclamação, tal como prevista no art. 102, I, l, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º). 



    Na espécie, a controvérsia dos autos gira em torno da constitucionalidade das disposições da Constituição do Estado de Roraima, incluídas pela Emenda Constitucional nº 59/2018, que preveem medidas para conferir maior autonomia à Universidade Estadual de Roraima, dentre elas o repasse obrigatório de recursos a serem transferidos para a instituição de ensino superior na forma de duodécimos. 



    Ocorre que, recentemente, foi julgado o mérito da ADI 5946, de minha relatoria, em que se declarou a constitucionalidade do art. 154, § 2º, da Constituição do Estado de Roraima, que dispõe justamente sobre tal repasse obrigatório, conforme acórdão assim ementado:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Emenda Constitucional 59/2018 à Constituição do Estado de Roraima. Vício de iniciativa. 3. Emenda Constitucional 61/2018. PEC de iniciativa do Governador do Estado de Roraima. Vício formal sanado. 5. Emenda Constitucional 61 com idêntica redação dada a Emenda Constitucional 59. Vício material. 6. Emenda Constitucional que amplia a autonomia universitária, conferindo autonomia administrativa, financeira e orçamentária à Universidade estadual, iniciativa privativa para propositura de lei, eleição de reitor e procuradoria jurídica própria. 7. Inconstitucionalidade material. Caput e §§1º, 3º, 4º e 5º do art. 154 da Constituição estadual, na redação dada pela EC 61/2018. Violação ao princípio da separação dos poderes. Usurpação de competência do Poder Executivo. 8. Constitucionalidade do §2º do art. 154 da Constituição estadual, na redação dada pela EC 61/2018. Possibilidade de repasse orçamentário por duodécimo. 8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente” (ADI 5946, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 21.06.2021)



     A esse propósito, confira-se trecho do meu voto, especificamente sobre a possibilidade de repasse de recursos na forma de duodécimos para as Universidades:



    “2.2. O repasse orçamentário na forma de duodécimos



    Uma vez diferenciada a autonomia financeira e orçamentária da autonomia de gestão financeira e patrimonial, parece-me que a previsão de repasse dos recursos na forma de duodécimos, embora não prevista pela Constituição Federal para as Universidades, estaria dentro da margem de discricionariedade do Chefe do Poder Executivo na construção da engenharia institucional mais adequada às necessidades e opções do Estado ou Município.



    A definição do montante de recursos a ser destinado às Universidades estatais é competência do Poder Executivo, e não pode ser abolida pelos Entes Federados com base em sua autonomia. 



    No entanto, a escolha da forma de repasse dos recursos parece admitir diferentes modelos, podendo os Entes federados, respeitada a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, escolher modelo diferente do previsto para a União. 



    Essa é, inclusive, a realidade posta. Como me referi no início da decisão, o Estado de São Paulo, por decreto do governador, optou por garantir o repasse de percentual da arrecadação do ICMS às Universidades paulistas. Assim, variando a arrecadação do ICMS para mais ou para menos, as Universidades devem gerir os recursos de modo a atender seus compromissos financeiros. Já os Estados do Rio de Janeiro e Santa Catarina optaram por prever o repasse do orçamento na forma de duodécimos, ou seja, uma vez definido o orçamento pelo Poder Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo, o orçamento destinado à Universidade será a ela repassado mensalmente para que livremente o administre.



    Desde que respeitada a competência do chefe do poder executivo para propor o modelo de repasse de recursos, o repasse orçamentário por duodécimos encontra-se dentro da margem de discricionariedade conferida aos Estados e Municípios para desenhar o arranjo institucional que melhor se adeque às necessidades de suas Universidades.



    Assim, a EC 61 à Constituição do Estado de Roraima, ao prever, no art. 154, §2º, o direito da Universidade de receber seu orçamento na forma de repasse de duodécimos parece satisfazer o modelo constitucional vigente, inclusive com respeito à autonomia do Estado de Roraima.



    Dessa forma, entendo que, no caso, o repasse por duodécimos não consiste em instrumento próprio de quem detém autonomia orçamentária e financeira, como os poderes instituídos, podendo ser utilizado como forma de garantia da autonomia administrativa e de gestão financeira e patrimonial reconhecida às Universidades, a critério do Chefe do Poder Executivo.



    Do art. 207 da Constituição não se extrai o direito de as Universidades receberem seu orçamento na forma de duodécimos. Por outro lado, a interpretação sistemática da Constituição também não permite concluir que às Universidades estaria vedado o repasse orçamentário na forma de duodécimos.



    Escolher pelo repasse de recursos orçamentários na forma de duodécimos configura uma opção legítima como forma de aprimoramento da gestão Universitária, atendidas as especificidades locais.



    Portanto, não vislumbro, no ponto, violação ao princípio da separação de poderes apta a determinar a inconstitucionalidade do §2º do art. 154 da Constituição do Estado de Roraima.”



    Sendo assim, subsistindo decisão desta Corte, proferida em sede de controle concentrado de constitucionalidade, a reconhecer a validade da norma da Constituição estadual que prevê o repasse mencionado, tem-se que o ato reclamado encontra-se devidamente alinhado com a orientação do Supremo Tribunal Federal. 



    Ante o exposto, acolho os presentes embargos de declaração, com efeitos infringentes, para reconsiderar a decisão de eDOC 104 e negar seguimento à reclamação (art. 21, § 1º, RISTF).



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de setembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente