Tribunal: STF
Processo: MS 31901
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-30
Data de publicação: 2022-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Presidente da República. Decreto homologatório da demarcação de reserva indígena. Controvérsia de índole fática que emerge do confronto entre as alegações das impetrantes e as informações prestadas pela autoridade impetrada. Art. 231, § 1º, da Magna Carta. Tradicionalidade da posse indígena. Rito especial da ação mandamental que não se concilia com a necessidade de dilação probatória. Precedentes. Denegação da ordem, com base no art. 205 do Regimento Interno do STF.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Agropastoril, Madeireira e Colonizadora Sanhaço Ltda. e Mandarim Agropecuária Ltda. voltado a inibir a prática, pela então Presidente da República, de ato consistente na edição de decreto homologatório da demarcação da Reserva Indígena Kayabi, na fronteira dos Estados do Mato Grosso e Pará.



    2. A peça de ingresso assim resume as circunstâncias da presente impetração:



    “As impetrantes são proprietárias de diversas áreas nas Comarcas de Alta Floresta e Apiacás, Estado do Mato Grosso, todas adquiridas do Estado do Mato Grosso por intermédio da INTERMAT – Instituto de Terras do Mato Grosso, nos idos de dezembro de 1985.



    (...)



    Importante salientar que antes de as requerentes terem adquirido as mencionadas terras, houve, por parte da FUNDAÇÃO NACIONAL DO ÍNDIO – FUNAI a demarcação da Terra Indígena Kayabi, conforme homologação pelo Decreto nº 87.842, de 22.11.82, do então Presidente da República (...). 



    Todavia, após as conclusões dos trabalhos, a homologação pelo Presidente da República e o registro no Cartório de Imóveis, a FUNAI entendeu de reabrir a questão, dizendo que a demarcação teria ocasionado uma diminuição relativamente à área levantada em 1945, pelo Decreto Estadual nº 251, de 9 de março daquele ano. 



    Assim, em 1993 foi determinada, pela Portaria nº 1.137/93 da FUNAI, a formação de um Grupo de Trabalho – GT para a Identificação e Delimitação da Terra Indígena KAYABI nos moldes pretendidos para a ampliação, resultando daí Relatório, de 15 de setembro de 1994 (...). 



    O relatório sugeriu que houve erro na anterior demarcação realizada pela própria FUNAI e que a área de 117.245 hectares deveria na verdade ser de 1.400.000 hectares. 



    Em decorrência, pela Portaria nº 1.149, de 2 de outubro de 2002, o Ministro da Justiça declarou de posse permanente dos grupos indígenas Kayabi e Apiaká a Terra Indígena KAYABI (...). 



    Todavia, parte da área descrita inclui terras pertencentes às impetrantes, razão pela qual se insurgiram perante a Autoridade administrativa quanto à nova descrição, alegando que tendo sido precedentemente definida a área necessária a abrigar a comunidade indígena, não se coadunaria com os princípios constitucionais e legais uma nova demarcação. E, não atendida a insurgência, impetrou-se mandado de segurança (...), que restou denegado à consideração de que o tema envolveria dilação probatória. 



    Entrementes, o Ministro da Justiça declarou de posse permanente dos indígenas a área levantada pelos aludidos estudos da FUNAI, determinando a demarcação da terra, para posterior homologação, conforme a mencionada Portaria 1.149, publicada no DOU de 3 de outubro de 2002 (...)



    Certo, de outro lado, que o Ministério do Exército já está procedendo aos trabalhos de demarcação”. (doc. 2, fls. 2-8).



    3. Estaria presente, portanto, o fundado receio de que a autoridade apontada como coatora viesse a homologar a nova demarcação. Tal possibilidade representaria potencial ofensa a direito líquido e certo, pois, segundo a peça de ingresso da impetração, “(...) o Colendo Supremo Tribunal Federal decidiu a questão relativa à demarcação da Reserva Indígena Raposa Serra do Sol (Pet nº 3.388), oriunda do Estado de Roraima”, de forma a estabelecer que, “uma vez realizada a demarcação”, ficaria “vedada a sua ampliação, inclusive daquelas terras reconhecidas como indígenas antes da Constituição de 1988”, nos termos do voto proferido pelo Ministro Menezes Direito (evento 2, fl. 9).



    4. Concluiu a inaugural, portanto, que não seria possível a alteração de área indígena anteriormente delimitada, entendimento que teria apoio na garantia da segurança jurídica; a esse respeito, assim se manifestaram os autores:



    “Em suma, se a cada momento pudesse o Poder Executivo modificar o estudo sobre a real área que deve ser atribuída aos povos indígenas – ampliando a demarcação outrora finda – instalar-se-ia a absoluta insegurança jurídica. Pior, todos os não índios teriam progressivamente de se acomodar em parcelas cada vez menores do território nacional, caso o crescimento das comunidades indígenas revele a necessidade de ampliação das respectivas terras para acomodá-las convenientemente. 



    Nenhuma demarcação poderia jamais ser considerada definitiva pelos particulares, já que, a qualquer momento, a questão referente à sua limitação territorial poderia ser revista, a depender dos programas previstos por cada novo Governo para a área indígena” (doc. 5, fl. 17). 



     



    5. Os pedidos foram assim deduzidos:



    “a) a concessão de medida liminar (...) a fim de que seja determinado à digna autoridade coatora que se abstenha de homologar a demarcação da terra Indígena Kayabi, nos termos da Portaria nº 1.149, de 3 de outubro de 2002, até o julgamento de mérito do presente mandamus; 



    b) (...) seja concedida a ordem, para determinar que a autoridade coatora não homologue a nova demarcação da área indígena” (doc. 2, fls. 18-9).



    6. Por despacho, determinei a notificação da autoridade coatora e da FUNAI para que prestassem as informações necessárias, antes do exame do pedido de liminar.



    7. A Fundação Nacional do Índio – FUNAI requereu seu ingresso no polo passivo da ação, em resposta à notificação determinada (evento 14), e prestou as seguintes informações (evento 14, fl. 5):



    “Conforme demonstra a Informação Técnica nº 57/DPT/2013 da Diretoria de Proteção Territorial da FUNAI, (...) não se cuida de revisão dos limites da área da Terra Indígena Kayabi, mas sim dos primeiros estudos destinados a identificação e delimitação das áreas indígenas Munduruku e Kayabi. 



    Com efeito, o Decreto nº 87.842, de 22.11.1982, que homologou a Terra Indígena Kayabi era desprovida de estudos antropológicos. Com a promulgação da Constituição da República em 1988 houve a necessidade de adequar os procedimentos ao disposto no artigo 231, de forma que para o estabelecimento da territorialidade indígena há necessidade de levar em conta seus usos, costumes e tradições. 



    Em suma, não há na hipótese a revisão da demarcação da Terra Indígena Kayabi, mas o desdobramento dos primeiros estudos antropológicos, os quais seguiram os ditames do artigo 231 da Constituição da República”. 



    8. As informações prestadas pela autoridade impetrada destacaram “(...) o cumprimento de todas as fases do procedimento demarcatório”, acrescentando que (evento 71, fls. 6-7):



     “Foi aprovado o Relatório Circunstanciado de Identificação e Delimitação da citada Terra Indígena pelo Presidente da FUNAI, tendo sido publicado no DOU n. 120, de 25 de junho de 1999, no Diário Oficial do Mato Grosso do Sul, de 1º de julho de 1999 e encaminhado aos Municípios. Posteriormente, o Ministro de Estado da Justiça, por meio da Portaria n. 1149, de 2 de outubro de 2002, declarou de posse permanente dos grupos indígenas Kayabi, Mundukuru e Apiaká, a Terra Indígena Kayabi, delimitando sua superfície e perímetro. Nesse mesmo ato determinou-se que a FUNAI promovesse a demarcação administrativa, para posterior homologação. Por fim, os trabalhos de demarcação da referida Terra Indígena foram concluídos no ano de 2002, por meio do Acordo de Cooperação firmado com o Comando do Exército”.



    9. Por petição protocolada em 6.5.2013, os autores requereram a emenda da inicial, para convolar o mandado de segurança à modalidade repressiva, pois “por Decreto publicado no Diário Oficial da União de 24 de abril de 2013, a d. autoridade impetrada praticou o ato que se pretendia impedir, homologando as novas dimensões da Terra Indígena” (evento 75, fl. 2). Os pedidos foram adaptados, então, aos seguintes termos:



    “(...) requer-se a concessão da medida liminar, para suspender os efeitos do Decreto homologatório, assim como que, ao final, seja concedida a ordem para tornar insubsistente o referido Decreto” (doc. 75, fl. 3). 



    10. Indeferi o pedido de medida liminar (evento 77).



    11. Em parecer da lavra do Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, então Procurador-Geral da República, o Ministério Público opina pela denegação da segurança (evento 82).



    É o relatório. 



    Decido.



    12. Ao julgamento de embargos de declaração opostos nos autos da Pet nº 3.388/RR, o Plenário desta Suprema Corte prolatou acórdão assim ementado (destaques acrescidos):



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO POPULAR. DEMARCAÇÃO DA TERRA INDÍGENA RAPOSA SERRA DO SOL. 1. Embargos de declaração opostos pelo autor, por assistentes, pelo Ministério Público, pelas comunidades indígenas, pelo Estado de Roraima e por terceiros. Recursos inadmitidos, desprovidos, ou parcialmente providos para fins de mero esclarecimento, sem efeitos modificativos. 2. Com o trânsito em julgado do acórdão embargado, todos os processos relacionados à Terra Indígena Raposa Serra do Sol deverão adotar as seguintes premissas como necessárias: (i) são válidos a Portaria/MJ nº 534/2005 e o Decreto Presidencial de 15.04.2005, observadas as condições previstas no acórdão; e (ii) a caracterização da área como terra indígena, para os fins dos arts. 20, XI, e 231, da Constituição torna insubsistentes eventuais pretensões possessórias ou dominiais de particulares, salvo no tocante à indenização por benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé (CF/88, art. 231, § 6º). 3. As chamadas condições ou condicionantes foram consideradas pressupostos para o reconhecimento da validade da demarcação efetuada. Não apenas por decorrerem, em essência, da própria Constituição, mas também pela necessidade de se explicitarem as diretrizes básicas para o exercício do usufruto indígena, de modo a solucionar de forma efetiva as graves controvérsias existentes na região. Nesse sentido, as condições integram o objeto do que foi decidido e fazem coisa julgada material. Isso significa que a sua incidência na Reserva da Raposa Serra do Sol não poderá ser objeto de questionamento em eventuais novos processos. 4. A decisão proferida em ação popular é desprovida de força vinculante, em sentido técnico. Nesses termos, os fundamentos adotados pela Corte não se estendem, de forma automática, a outros processos em que se discuta matéria similar. Sem prejuízo disso, o acórdão embargado ostenta a força moral e persuasiva de uma decisão da mais alta Corte do País, do que decorre um elevado ônus argumentativo nos casos em se cogite da superação de suas razões”.



    13. Verifico, portanto, ter esta Casa esclarecido que as denominadas “condicionantes”, veiculadas no acórdão prolatado na Pet nº 3.388/RR, consubstanciam, na realidade, parâmetros argumentativos, revestidos de força persuasiva, mas desprovidos de vinculatividade em relação a outros casos concretos.



    14. À luz dessa premissa, a análise da validade do decreto homologatório impugnado nesta impetração perpassa, essencialmente, pelo exame de sua compatibilidade com o art. 231, § 1º, da Constituição de 1988, adiante transcrito:



    “Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.



    § 1º São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições.”



    15. Ocorre que, em mandado de segurança, remédio constitucional submetido a rito especial, incompatível com a exigência de dilação probatória, resulta inviável dirimir controvérsia fática em torno da tradicionalidade da posse indígena na área contemplada no decreto questionado, bem como sobre a compatibilidade do processo demarcatório realizado antes de 1988 com os critérios fixados pela atual Carta da República.



    16. Tais aspectos, a despeito dos diferentes enfoques jurídicos que podem atrair, à luz da teoria do indigenato ou do fato indígena, envolvem, em primeiro plano, exame do substrato fático invocado em abono da demarcação homologada pelo decreto questionado, sobretudo no tocante ao histórico de ocupação da terra e à evolução demográfica da área.



    17. Vale dizer, assim, que, longe de configurar mera controvérsia de natureza jurídica, esta passível de ser abordada e dirimida em mandado de segurança, a análise do presente caso demanda a resolução de disputa em torno dos próprios dados fáticos levantados em suporte à demarcação homologada pela autoridade impetrada, providência incompatível com a via mandamental.



    18. A superação da controvérsia de índole fática que emerge do confronto das alegações das impetrantes com as informações prestadas pela autoridade impetrada, quanto à presença, na área abrangida pelo decreto homologatório, dos requisitos para o reconhecimento da tradicionalidade da posse indígena, nos moldes do art. 231, § 1º, da Magna Carta, é inviável em mandado de segurança, remédio cujo rito especial não se harmoniza com a necessidade de dilação probatória. Nesse rumo (destaques acrescidos):



    “EMENTA Agravo regimental em mandado de segurança. Mandado de segurança preventivo. Terras indígenas. Ampliação de área demarcada. Direito líquido e certo não evidenciado. Necessidade de dilação probatória. Impossibilidade em sede de mandado de segurança. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. A jurisprudência da Suprema Corte é pacífica acerca da impossibilidade de se discutir, por meio de mandado de segurança, questões controvertidas que envolvam discussão de fatos e provas. 2. Pretensão de ampliação de reserva indígena já demarcada. Processo demarcatório anterior supostamente eivado de vícios. Para o acolhimento das alegações dos impetrantes, de ausência de ocupação tradicional indígena sobre a terra a ser demarcada e da validade da demarcação anteriormente homologada, seria necessária extensa dilação probatória, o que se mostra absolutamente inviável no rito da ação mandamental. 3. Agravo regimental não provido.” (MS 34201 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 12/05/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-128 DIVULG 29-06-2021 PUBLIC 30-06-2021)



    Ementa: Direito processual civil. Agravo regimental em embargos de declaração em mandado de segurança. Descabimento da via processual do mandado de segurança para impugnar decreto de demarcação de terra indígena. 1. Recurso contra decisão que considera adequada a via do mandado de segurança para impugnar decreto de demarcação de terra indígena. 2. Em diversos precedentes, esta Corte entendeu que a verificação da posse indígena em processo de demarcação de terras exige dilação probatória, o que não é admitido em sede de mandado de segurança. Precedentes. 3. Recurso provido. (MS 28541 ED-AgR, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 14/06/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-167 DIVULG 20-08-2021 PUBLIC 23-08-2021)



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. ATO “EM VIAS DE SER PRATICADO” PELA PRESIDENTE DA REPÚBLICA. PORTARIA DO MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA. DECRETO 1.775/1996. CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O exame de todas as alegações expostas na exordial da impetração, em face da complexidade da discussão que a permeia, não se revela possível sem apreciação adequada do contexto fático-probatório que envolve a controvérsia, inexequível, todavia, nos estreitos limites do mandamus . Precedentes. II - O processo administrativo visando à demarcação de terras indígenas é regulamentado por legislação própria - Lei 6.001/1973 e Decreto 1.775/1996 -, cujas regras já foram declaradas constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal. Precedentes. III - Não há qualquer ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, pois, conforme se verifica nos autos, a recorrente teve oportunidade de se manifestar no processo administrativo e apresentar suas razões, que foram devidamente refutadas pela FUNAI. IV - O Plenário deste Tribunal, quanto ao alcance da decisão proferida na Pet 3.388/RR e a aplicação das condicionantes ali fixadas, firmou o entendimento no sentido de que “A decisão proferida em ação popular é desprovida de força vinculante, em sentido técnico. Nesses termos, os fundamentos adotados pela Corte não se estendem, de forma automática, a outros processos em que se discuta matéria similar”. V - Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 31100 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 13/08/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-169 DIVULG 01-09-2014 PUBLIC 02-09-2014)



    19. Desse modo, reputo não demonstrado, na espécie, consideradas as exigências próprias à via processual eleita, direito líquido e certo de titularidade das impetrantes que tenha sido ultrajado pela autoridade apontada como coatora.



    20. Uma vez que a jurisprudência desta Suprema Corte chancela o uso da técnica da motivação per relationem, adoto, ainda, como razões de decidir, os fundamentos constantes do parecer por meio do qual o então Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, opinou pela denegação da ordem (evento 82, fls. 5-7; sem destaque no original):



    “(...) inadequada a via eleita pelas impetrantes para buscar o direito de que se dizem titulares. Causas que tratam de demarcação de terra indígena, como a presente, demandam, em geral, ampla produção/dilação probatória, o que não se harmoniza com a natureza do mandado de segurança.



    A questão trazida pelas impetrantes a exame dessa Corte, embora passível, a princípio, de análise na presente via, acaba por demandar, também ela, dilação probatória, além de não encontrar solução favorável às impetrantes, como se verá.



    Fala-se da ilegitimidade a ampliação de terra indígena demarcada em momento anterior, por ofensa à condicionante fixada no julgamento da PET 3388, à segurança jurídica e ao direito de propriedade.



    A vedação à ampliação de terra já demarcada, assentada na PET 3388, não tem o alcance pretendido. Como demonstrado nos embargos de declaração opostos naqueles autos, a condicionante não cabe nas hipóteses, recorrentes, em que há vícios ou erros na demarcação originária prejudiciais aos indígenas e que não refletem bem a ocupação tradicional – tendo-se em mente, inclusive, os casos de expropriação forçada -, sob pena de instituição de evidente ‘proibição de avanço’ em matéria de proteção do direito das populações indígenas, contrária à ideia de ‘proibição do retrocesso social’.



    (…)



    Definida a possibilidade de ampliação de terra indígena já demarcada, e refutado o argumento objetivo das impetrantes, não será possível avançar mais. Reconhecer ou não o direito das impetrantes sobre os imóveis que ocupam, e saber da incidência da condicionante ao caso específico dos Kayabi, passaria, necessariamente, pelo exame da história da referida comunidade e do contexto em que editado o ato de ampliação de suas terras, questão fática e controvertida, que demanda ampla dilação probatória, como adiantado, o que é manifestamente incabível em sede de mandado de segurança.”



    21. Enfatizo, de todo modo, a título de obiter dictum, que se encontra em curso nesta Suprema Corte a ACO nº 2224, proposta pelo Estado de Mato Grosso contra a União, na qual se discute, sem as limitações inerentes ao rito do mandado de segurança, a validade do Decreto Presidencial de 24.4.2013, que homologou a demarcação da Terra Indígena Kayabi. Observo, ainda, que, na referida ação cível originária, ora sob a relatoria do Ministro Dias Toffoli, houve o deferimento de pedido de tutela antecipada pelo anterior Relator, Ministro Luiz Fux, para obstar o registro no cartório imobiliário e, por conseguinte, a transferência definitiva da propriedade até o julgamento final daquele feito.



    22. Ante o exposto, com respaldo no art. 205 do RISTF, denego a ordem mandamental.



    À Secretaria Judiciária.



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de junho de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora