Tribunal: STF
Processo: ARE 1359108
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-01-18
Data de publicação: 2022-01-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (Vol. 110):



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA. ADEQUAÇÃO ÀS ESPECIFICIDADES DA CULTURA INDÍGENA. 



    1. Tendo em conta que as portarias utilizadas como fundamento pelo magistrado de origem se limitam a tratar sobre a possibilidade de classificação das famílias habilitadas ao Programa Bolsa Família em categorias, bem como sobre o cadastramento diferenciado de acordo com as especificidades de certos segmentos populacionais, reputo caracterizado o interesse processual.



    2. É certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário a atribuição de formular e de implementar políticas públicas, domínio afeto aos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbência, no entanto, embora de forma excepcional, poderá ser atribuída Poder Judiciário se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem ou omitirem-se nos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos.



    3. Dos elementos existentes nos autos, conclui-se que a FUNAI e a União estão atentas às peculiaridades das comunidades indígenas e à necessidade de promover adequações no que diz respeito ao seu acesso ao programa.



    4. Não há, por um lado, omissão ou atuação desarrazoada do Poder Público a autorizar a intervenção judicial pleiteada; por outro lado, não há como acolher pretensão que tem o condão de alterar a forma de efetivação de programa de políticas públicas de tal envergadura”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 120), foram acolhidos para fins de prequestionamento (Vol. 127).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 139), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL aponta violação aos seguintes dispositivos constitucionais: (a) art. 5º, XXV, XXXV, LIV e LV, na medida em que “não houve apreciação por parte do colendo Colegiado a quo a respeito dos artigos 1º, 2º e 6º da Lei n° 6001/73; e artigos 2º, 5º, 8º e 24 da Convenção n° 169/89 da OIT – invocados na peça inicial, na apelação, no parecer em segundo grau –, tampouco quando instado a fazê-lo por meio dos embargos de declaração opostos pelo MPF, gerando uma omissão no acórdão prolatado por essa colenda Turma” (Vol. 139, fl. 6); (b) arts. 215, 216 e 231, pois (b.1) “o programa governamental de distribuição de cestas básicas [às comunidades indígenas] não guarda sintonia com a legislação constitucional e infraconstitucional que marca a matéria” (Vol. 139, fl. 9); (b.2) os órgãos competentes para a implementação de políticas públicas indígenas não observaram a Convenção 169/1989 da OIT e o Estatuto do Índio; e (b.3) não foram ouvidas as lideranças indígenas para se constatar as especificidades de cada etnia para fins de concessão do benefício. 



    O Tribunal de origem negou seguimento ao RE, aos fundamentos de que a análise das razões recursais demanda o reexame dos fatos e provas constantes nos autos (Súmula 279 do STF), bem como se insere no contexto normativo infraconstitucional (Estatuto do Índio e Convenção da OIT) (Vol. 152).



    No Agravo, o MPF refutou todos os óbices apontados na decisão agravada (Vol. 169).



    É o relatório. Decido. 



    De início, quanto à suposta violação ao art. 5º, XXV, da Constituição, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.



    Já em relação à suposta violação ao art. 5º, XXXV, LIV e LV, da Constituição, o apelo extraordinário não tem chances de êxito, pois esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 



    Mesmo que fosse possível superar esses graves óbices, cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da UNIÃO e da FUNAI com o escopo de condená-las a realizar o completo levantamento sobre o impacto do Programa Bolsa Família nas comunidades indígenas da Grande Florianópolis, bem como adotar as medidas necessárias à adequação do programa às especificidades da cultura indígena.



    Eis os fundamentos do Tribunal de origem para decidir a controvérsia (Vol. 111, fl. 1):



    “Trata-se de apelação interposta pelo MPF em face da sentença que, reputando ausente o interesse de agir, julgou extinto, sem resolução do mérito, o feito proposto pelo órgão ministerial. 



    Sustenta o apelante, em síntese, que o pleito objetiva a adequação do Programa Bolsa Família às peculiaridades da cultura indígena, com sistemática condicionada à prévia consulta às suas lideranças para diagnosticar a necessidade alimentar nas aldeias e a implantação de uma forma coletiva de inclusão de tais comunidades no programa. Afirma que as portarias indicadas como fundamento na sentença dizem respeito tão somente ao cadastramento diferenciado das famílias indígenas. Defende que se encontra configurado, portanto, o interesse processual. Argumenta que, caso o programa não se adeque às especificidades dos povos indígenas, estará ferindo os preceitos constitucionais e as leis e acordos internacionais dos quais o Brasil é signatário. 



    […]



    Quanto ao mérito, o MPF, na peça inicial, formulou os seguintes pedidos: 



    (...) 



    b) a condenação dos Réus em obrigações de fazer: 



    b.1) seja realizado o completo levantamento qualitativo conclusivo sobre o impacto do Programa Bolsa Família nas comunidades indígenas da região da Grande Florianópolis; 



    b.2) sejam adotadas as providências necessárias para a adequação do Programa Bolsa Família às especificidades da cultura indígena, especialmente através do recebimento e da gestão coletivos do mesmo (em quantidade vinculada ao número total das famílias de cada uma das aldeias em comento); 



    b.3) sejam adotadas medidas estruturantes para a participação dos indígenas na gestão do programa de segurança alimentar de cada aldeia; 



    (...) 



    Tais pleitos retratam típica pretensão de incursão do Poder Judiciário no âmbito das políticas públicas. 



    É certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário a atribuição de formular e de implementar políticas públicas, domínio afeto aos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbência, no entanto, embora de forma excepcional, poderá ser atribuída Poder Judiciário se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem ou omitirem-se nos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos. 



    […]



    Assim, embora a realização de políticas públicas dependa de opções políticas dos integrantes dos Poderes Legislativo e Executivo, tal não se dá de forma absoluta, uma vez que se tais Poderes agirem de forma irrazoável, abusiva e flagrantemente omissa, comprometendo a eficácia dos direitos sociais, econômicos e culturais, no sentido de afetar condições mínimas necessárias a uma existência digna e essenciais à própria sobrevivência do indivíduo, legitimar-se-á a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, a bem de proporcionar a todos o acesso aos bens cuja fruição lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado. 



    […]



    Feitos tais registros, passo à análise do caso concreto. 



    O Bolsa Família constitui programa destinado às ações de transferência de renda com condicionalidades, atendendo famílias que vivem em situação de pobreza e de extrema pobreza. Todos os meses, as famílias atendidas recebem um benefício em dinheiro e, em contrapartida, devem cumprir alguns compromissos que têm como objetivo reforçar o acesso à educação, à saúde e à assistência social, com o fito de oferecer condições para que as futuras gerações quebrem o ciclo da pobreza, graças a melhores oportunidades de inclusão social (http://mds.gov.br/assuntos/bolsa-familia/oque-e). 



    Como se vê, trata-se de programa que atende a todos que se enquadrem em seu raio de ação. Consoante dados do Ministério do Desenvolvimento Social, em fevereiro de 2014 existiam 100.614 famílias indígenas cadastradas como beneficiárias do programa, o que corresponderia a aproximadamente 44,9% das famílias indígenas. 



    É certo, porém, que as peculiaridades das populações indígenas podem demandar a adoção de soluções diferenciadas. Nesse sentido, veja-se a informação constante da página da FUNAI (http://www.funai.gov.br/index.php/transferencia-de-renda - grifei): 



    […]



    Das manifestações trazidas aos autos, bem como do acima transcrito, conclui-se que a FUNAI e a União estão atentas às peculiaridades das comunidades indígenas e à necessidade de promover adequações no que diz respeito ao seu acesso ao programa. A análise dos ajustes a serem realizados, contudo, demanda a realização de estudos, dada a multiplicidade de realidades envolvidas, e os procedimentos a serem adotados, embora devam considerar as especificidades dos diversos povos, necessitam guardar certa uniformidade, a fim de viabilizar a operacionalização do programa junto a tais comunidades. 



    Diante desse cenário, tenho que se afigura impróprio determinar que a FUNAI e a União promovam a alocação de pessoal e de recursos para realizar levantamentos focados em uma região específica - no caso concreto, Grande Florianópolis - e que adotem as providências apontadas pelo MPF, as quais, aliás, não vêm acompanhadas de elementos aptos a corroborar sua suficiência e sua adequação (especialmente no que diz respeito ao recebimento e à gestão coletivos dos recursos). Não há, por um lado, omissão ou atuação desarrazoada do Poder Público a autorizar a intervenção judicial pleiteada; por outro lado, não há como acolher pretensão que tem o condão de alterar a forma de efetivação de programa de políticas públicas de tal envergadura. 



    Vale observar que, segundo dados disponíveis na rede mundial de computadores, de agosto de 2013 a julho de 2014 a FUNAI realizou estudos etnográficos sobre o Programa Bolsa Família entre povos indígenas, tendo por objetivo geral identificar e analisar seus possíveis efeitos na população indígena em sete terras indígenas (Alto Rio Negro - AM; Barra Velha - BA; Dourados - MS; Jaraguá - SP; Parabubure - MT; Porquinhos - MA; e Takuaraty/Yvykuarusu - MS). A expectativa, segundo o relatório final, publicado em 2016, é de que "os resultados globais e locais da pesquisa possam contribuir para a revisão e adaptação do programa, tanto em nível nacional como em nível municipal, possibilitando a adoção de um enfoque de reconhecimento étnico mais integral, acolhendo no seu desenho e operacionalização as necessidades e direitos específicos destes povos, bem como sua participação informada nos processos de concepção, monitoramento e avaliação nas mudanças que se mostram necessárias e urgentes" (http://www.funai.gov.br/arquivos/conteudo/cogedi/pdf/Outras_Publicacoes/Estudos_Etnograficos_Relatorio_Final/Estudos_Etnograficos%20- %20Relatorio%20Final.pdf).



    [...]



    A questão da forma de efetivação do Programa Bolsa Família junto às comunidades indígenas, portanto, constitui objeto de atenção por parte da FUNAI e também da União, como, aliás, noticiado em suas manifestações nos autos, não cabendo intervenção judicial pelas razões acima assinaladas”.



    Da leitura acima, verifica-se que o Juízo a quo concluiu que, no caso, não houve omissão ou atuação desarrazoada do Poder Público a autorizar a intervenção judicial pleiteada, pois (a) a FUNAI e a UNIÃO estão atentas às peculiaridades das comunidades indígenas e à necessidade de promover adequações no que diz respeito ao seu acesso ao programa; (b) a análise dos ajustes a serem realizados demanda a realização de estudos, dada a multiplicidade de realidades envolvidas; e (c) os procedimentos a serem adotados, embora devam considerar as especificidades dos diversos povos indígenas, necessitam guardar certa uniformidade, a fim de viabilizar a operacionalização do programa junto a tais comunidades. 



    Ao assim decidir, o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE no sentido de que, no âmbito do mérito administrativo, cabe ao administrador público o exercício de sua conveniência e oportunidade. 



    Nesse sentido, em caso análogo: 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 636.686-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 16/8/2013)



     Também no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário intervir na discricionariedade do administrador, vejam-se os seguintes precedentes: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Portaria ministerial que estabeleceu direito antidumping provisório na forma de sobretarifa ao imposto de importação (II), relativamente à importação de fosfato monoamônico (MAP) procedente da Rússia. Exclusão da região Nordeste. Adequação da fundamentação do ato normativo. Matéria fática. Súmula nº 279/STF. Análise de legislação infraconstitucional. Afronta reflexa. Pretensão fundada em isonomia que transformaria o Poder Judiciário em legislador positivo. 



    (...) 



    2. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar no exame da oportunidade e da conveniência de ato do Poder Executivo (sobretarifa antidumping) no exercício de sua discricionariedade, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, mormente quando não demonstrada ausência de razoabilidade ou de proporcionalidade da medida, como ocorreu no caso dos autos. Precedentes.



    (…)



    4. Agravo regimental não provido.” (RE 475.954-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/9/2013)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECRETO N. 420/92. LEI N. 8.393/91. IPI. ALÍQUOTA REGIONALIZADA INCIDENTE SOBRE O ACÚCAR. ALEGADA OFENSA AO DISPOSTO NOS ARTS. 150, I, II e § 3º, e 151, I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONSTITUCIONALIDADE.



    (...) 



    3. A concessão do benefício da isenção fiscal é ato discricionário, fundado em juízo de conveniência e oportunidade do Poder Executivo, cujo controle é vedado ao Judiciário. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 480.107-AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe de 27/3/2009)



    Por esses motivos, o acórdão recorrido merece ser mantido. 



    Por fim, a argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 18 de janeiro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente