Tribunal: STF
Processo: RE 1351734
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-19
Data de publicação: 2022-06-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. MULTA. ART. 28 DA LEI DISTRITAL Nº 239, DE 1992: CONSTITUCIONALIDADE. SITUAÇÃO: FRAUDE AO SISTEMA DE TRANSPORTES. RE Nº 661.702-RG/DF, TEMA RG Nº 546. AUTOMÓVEIS DE PASSEIO ABRANGIDOS PELA DISPOSIÇÃO LEGAL. DISCRÍMEN EM RELAÇÃO AOS VEÍCULOS QUE FAZEM TRANSPORTE COLETIVO (ÔNIBUS E VANS): DESCABIMENTO. PROVIMENTO, EM PARTE. 



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT), assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. DETRAN/DF. DFTRANS. DMTU/DF. TRANSPORTE REMUNERADO DE PESSOAS SEM AUTORIZAÇÃO. PENALIDADES. LEI FEDERAL. MULTA E DE RETENÇÃO DO VEÍCULO. LEI DISTRITAL. MULTA E APREENSÃO. IMPOSSIBILIDADE. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. UNIÃO. CARRO DE PASSEIO.



    1. Compete privativamente à União legislar sobre trânsito e transporte, nos termos do artigo 22, inciso XI, da Constituição da República.



    2. O artigo 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro, estabelece que, na hipótese de transporte não autorizado de pessoas, aplicam-se as penalidades de multa e de retenção do veículo, sendo inaplicável a apreensão e demais penalidades previstas tão somente em decreto distrital. É que, acaso se admitisse a regulação do tema pelo Distrito Federal, estar-se-ia legitimando usurpação da competência legislativa atribuída à União, pelo poder constituinte originário.



    3. Ademais, o automóvel de passeio utilizado pelos Recorridos não possui as características exigíveis para fraudar a operação de transporte coletivo, fazendo-se passar por permissionários do Serviço de Transporte Público Alternativo do DF, razão pela qual se mostra inaplicável à hipótese a norma insculpida no artigo 28 da Lei Distrital n. 239/92, alterada pela Lei n. 953/95



    4. NEGOU-SE PROVIMENTO ao apelo e ao reexame necessário, mantendo indene os efeitos da r. sentença.” (e-doc. 4).



    2. No recurso extraordinário, o recorrente alega a violação do art. 30, inc. V, da Constituição da República. Afirma a constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, em decorrência da qual foi emitido auto de infração, emissão de multa e apreensão de veículo encontrado pelo DFTrans transportando passageiros de forma irregular, ou seja, realizando o denominado “transporte pirata”. Sustenta que o fato de o veículo particular, por suas próprias características, não se parecer com aqueles utilizados pelo transporte público convencional, não impede o enquadramento da atuação do condutor no art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, pois a fraude a que se reporta a norma não diz respeito apenas aos passageiros, mas à viabilidade do sistema de transporte coletivo como um todo. (e-doc. 8).



    3. Contrarrazões no e-doc. 9, p. 6-15.



    4. O e. Ministro Marco Aurélio, a quem sucedi na relatoria deste processo, determinou a baixa dos autos à origem, em 14/06/2012, tendo em vista a repercussão geral reconhecida no RE nº 661.702-RG/DF (Tema nº 546 do ementário da Repercussão Geral).



    5. A decisão de adequação ficou assim resumida:



    “REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. REJULGAMENTO. ARTIGO 1.040, II, DO CPC. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 546. DIVERGENCIA INEXISTENTE ENTRE O ACORDÃO LOCAL E A ORIENTAÇÃO ESTABELECIDA PELO COLENDO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TRANSPORTE REMUNERADO DE PESSOAS EM CARRO DE PASSEIO. AUSÊNCIA DE PERMISSÃO PÚBLICA. AUTO DE INFRAÇÃO. DOCUMENTO EM QUE AUSENTE A NECESSÁRIA INDICAÇÃO DAS CIRCUNSTÂNCIAS CONFIGURADORAS DA OCORRÊNCIA DE FRAUDE. ELEMENTO NORMATIVO DO TIPO PREVISTO NO ARTIGO 28 DA LEI DISTRITAL N. 239/92 NÃO DESCRITO. INFRAÇÃO NÃO CARACTERIZADA PORQUE AUSENTE O ELEMENTO FRAUDE. HIPÓTESE DE IMPOSSÍVEL SUBSUNÇÃO DA CONDUTA PRATICADA PELO AUTUADO À NORMA PENALIZADORA. RATIFICAÇÃO DO ACÓRDÃO SUBMETIDO A REJULGAMENTO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CONHECIDAS E DESPROVIDAS. 



    1. Nos termos do artigo 1.040, II, do Código de Processo Civil, divergindo o acórdão recorrido de orientação firmada por Tribunal Superior, necessário será o reexame da causa pelo órgão julgador local. 



    2. No julgamento do Tema 546 pelo Supremo Tribunal Federal, com fundamento na competência prevista nos artigos 30, V, e 32, § 1°, da CF, reconhecida foi a competência do Distrito Federal para organizar o serviço público de transporte coletivo de passageiros, bem como, pela observância das normas pertinentes, exercer o poder de polícia próprio ao âmbito de atuação do ente distrital. 



    3. Afirmada a constitucionalidade do artigo 28 da Lei Distrital n. 232/92, válida é a sanção administrativa voltada a coibir fraude ao sistema público de transporte coletivo, mas inconstitucional a condição estabelecida de prévia quitação “das multas, preços públicos e demais encargos” (trecho do § 7° do mencionado artigo 28) para liberação do veículo apreendido. Sanção reconhecida pelo STF como de natureza política porque estatuidora de desproporcional restrição à propriedade e ao exercício da atividade econômica ou profissional lícitas. Penalidade tida como meio pelo qual o Fisco induz ou coage o particular ao pagamento de tributos e acessórios. 



    4. Hipótese em que não se vislumbra a necessidade de modulação do caso concreto ao entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 546, visto que, o julgado submetido a reexame adotou razão de decidir diversa da contemplada no referido tema. 



    5. Não se configura a infração prevista no art. 28 da Lei Distrital n. 232/92 quando ausente a fraude, que é elemento normativo do tipo ali positivado. É imprescindível, para correta adequação típica do fato à norma, a indicação de elementos configuradores da utilização de ardil ou astúcia no intuito de dissimilar o real objetivo do ato praticado no propósito de obter vantagem ilícita em prejuízo patrimonial de outrem. 



    5. Caso concreto em que pela completa falta de indicação da ocorrência de fraude, que é elemento indispensável à configuração da infração prevista no art. 28, caput, da Lei Distrital n. 232/92, a qual não vem sequer referenciada no auto de infração objeto da lide, há de se entendê-lo flagrantemente inapto a viabilizar a subsunção da conduta praticada pelo autuado à norma penalizadora. Nulidade reconhecida e que leva à ratificação, em rejulgamento, do acórdão que entendeu nulo o mencionado documento administrativo. 6. Remessa necessária e apelação conhecidas e desprovidas.” (e-doc. 11).



    É o relatório. 



    Decido.



    6. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes trechos do voto condutor do julgamento que negou a readequação ao Tema nº 546 do ementário da repercussão Geral:



    “Na hipótese, a sentença (Id 9354179), confirmada no Acórdão n. 482.591 (Id 9354101) ora em reexame, afirmou inconstitucional a penalidade prevista no artigo 28 da Lei Distrital n. 232/92 contra particular, em carro de passeio, ao argumento de ter a norma invadido competência privativa da União Federal, ao definir regra de trânsito e transporte, esta, inclusive, já definida no CTB, ponderando ser aplicável ao caso, a sanção posta no artigo 231, VIII, do CTB. 



    Contudo, no acórdão proferido por esta e. Turma, ora submetido a reexame para eventual modulação ao entendimento do aludido Tema 546, o eminente Relator, Desembargador Flávio Rostirola, além de ratificar os demais fundamentos da sentença recorrida, destacou que o automóvel objeto da apreensão se caracteriza como veículo de passeio – Ford Fiesta – e, portanto, ‘não possui as características exigíveis para fraudar a operação de transporte coletivo, fazendo-se passar por permissionário do Serviço de Transporte Público Alternativo do DF, razão pela qual se mostra inaplicável à hipótese a norma insculpida no artigo 28 da Lei Distrital n. 239/92’.



    (...)



    De fato, o Auto de Infração 27181/Série AB Tipo: B, objeto da ação anulatória, juntado em Id 9354155, visa a evidenciar a prática de conduta tipificada no artigo 28 da Lei Distrital n. 239, de 10 de fevereiro de 1992, que adiante transcrevo: 



    Art. 28. Constitui fraude a prestação de serviço, público ou privado, de transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização do Governo do Distrito Federal, ou registro na Secretaria de Transportes, através do Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos – DMTU, observados os conceitos, diretrizes e normas específicas do Poder Público, nos termos da legislação federal ou distrital, em especial nos termos dos Códigos de Trânsito, Tributário, de Proteção ao Consumidor e Trabalhista. (Artigo alterado(a) pelo(a) Lei 953 de 13/11/1995) (Artigo regulamentado(a) pelo(a) Decreto 17161 de 28/02/1996) (grifos nosso) 



    A norma é expressa ao configurar tipologia que exige a prática de fraude. Assim, para correta adequação típica do fato à norma, imprescindível a indicação de elementos configuradores da utilização de ardil ou astúcia no intuito de dissimilar o real objetivo do ato praticado, no propósito de obter vantagem ilícita em prejuízo patrimonial de outrem. 



    Ocorre que nenhum dos elementos da fraude está sequer referenciado no apontado auto de infração, o que o torna flagrantemente inapto a viabilizar a subsunção da conduta praticada pelo autuado à norma penalizadora.



    Nesse sentido, inclusive, destaco os julgados abaixo deste Tribunal de Justiça, in verbis:



    (...)



    Destarte, mostra-se patente a nulidade do auto de infração catalogado no Id 9354155 dos presentes autos, considerando que a conduta de transporte de passageiros em carro de passeio não se mostra hábil a caracterizar a situação de fraude exigida pelo art. 20 da no artigo 28 da Lei Distrital n. 239/1992, de modo que ao autor, ora apelado, não devem ser impostas as sanções previstas no referido dispositivo legal, conforme consignado no acórdão ora submetido a rejulgamento. 



    Com essas ponderações, considerando ser desnecessária a providência prevista no art. 1.040, II, do CPC, ratifico a resolução constante no acórdão ora submetido a rejulgamento e, por conseguinte, NEGO PROVIMENTO à remessa necessária e ao apelo manejado pelos réus, com o que mantenho, na íntegra, a sentença vergastada, a qual declarara a nulidade do auto de infração catalogado no Id 9354155.



    É como voto.” (e-doc. 11, p. 42-45; sem os grifos do original).



    7. Ressaltando não ser necessária incursão nos elementos probatórios dos autos, tem-se que o quadro fático assentado, no acórdão, pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios é em tudo idêntico àquele constante nos autos do RE nº 661.702-RG/DF, no qual reconhecida a repercussão geral da controvérsia ora em julgamento. Aqui, como no precedente invocado, tem-se, na origem, ação anulatória de auto de infração decorrente de atuação do DFTrans, que apurou o cometimento, por parte de condutor de veículo de passeio, da realização de transporte irregular de passageiros, o denominado transporte pirata e, consequentemente, emitiu o auto de infração e a multa decorrente da previsão do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992.



    8. Ao julgar o referido Tema RG nº 546, o Pretório Excelso analisou integralmente a controvérsia, considerados os fundamentos então lançados no acórdão recorrido. Este Tribunal assentou expressamente a constitucionalidade da Lei distrital nº 239, de 1992, quanto à multa imposta a condutor de veículo em decorrência de transporte irregular de passageiros, com fundamento nos arts. 30, inc. V, e 32, § 1º, da Constituição da República, a partir da proteção do próprio sistema de transporte público, na vertente contratual, diferenciando-a da multa imposta pelo art. 231, inc. VIII, do CTB, cujo bem tutelado é diverso, ou seja, a disciplina do trânsito em si, a partir da segurança do trânsito, cuja competência para legislar a respeito está a cargo da União.



    9. A partir dessa premissa, concluiu-se, no RE nº 661.702-RG/DF, que o transporte remunerado de passageiros à margem das situações legalmente previstas configuraria fraude por visar à exclusão do condutor/proprietário do veículo ao pagamento dos reflexos financeiros pertinentes, impactando de forma direta no sistema de transporte coletivo, inclusive “sob o ângulo da política tarifária”. 



    10. Transcrevo trechos do acórdão referente ao mencionado precedente:



    “A leitura da cabeça do artigo 28 sob exame revela que a infração administrativa nele descrita se faz voltada a impedir o cometimento de fraude contra o transporte público coletivo de passageiros. Em síntese, é a fraude o núcleo da previsão. Buscou o legislador distrital coibir, no âmbito do interesse estritamente local, a prática, de forma remunerada e sem prévia autorização dos órgãos governamentais, de transporte de pessoas, à margem da regulamentação para o desempenho da atividade. Chega, até mesmo, a trazer, no § 1º, o conceito normativo de fraude. Confiram o teor do dispositivo:



    Art. 28. Constitui fraude a prestação de serviço, público ou privado, de transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização do Governo do Distrito Federal, ou registro na Secretaria de Transportes, através do Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos-DMTU, observados os conceitos, diretrizes e normas específicas do Poder Público, nos termos da legislação federal ou distrital em especial nos termos dos Códigos de Transito, Tributário, de Proteção ao Consumidor e Trabalhista. 



    § 1º Constitui fraude a operacionalização de transporte alternativo de passageiros por veículo não autorizado, excetuando-se aquele regulamentado pela Secretaria de Transportes. [...]



    O legislador federal, ao vedar, no artigo 231, inciso VIII, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro –, a conduta de “transitar com o veículo efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente” visa tutelar bem jurídico diverso. É dizer: pretende obstar, sem nenhuma relação com o sistema de transporte coletivo de pessoas, a utilização de veículo automotor para transporte remunerado de pessoas e, até mesmo, de bens, quando não licenciado para tal fim.



    A despeito da proximidade das aludidas infrações administrativas, possuem campos distintos. Enquanto, no âmbito distrital, o objeto é a higidez do serviço público de transporte coletivo de passageiros, no federal, o móvel é a segurança no trânsito, no que vedada a prática desautorizada não apenas da condução de pessoas, mas também de coisas, estas não alcançadas pela previsão distrital. No primeiro, o foco é o transporte coletivo de pessoas a ser procedido a partir da concessão. No segundo, a circulação viária de pessoas e coisas. A casuística é rica e o enquadramento de cada situação, num ou noutro tipo infracional, respeitada a vedação da dupla punição pelo mesmo fato, é tarefa das instâncias ordinárias, consideradas as provas reunidas no processo.



    (...)



    O entendimento corrobora a visão segundo a qual a previsão de infrações está englobada no exercício da competência administrativa local. Há mais: sob o ângulo da política tarifária, é dever do Poder Público – e direito da concessionária – a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, de modo a viabilizar a exploração do serviço pela iniciativa privada. A equação mostra-se diretamente impactada pela ocorrência de fraudes consubstanciadas no transporte clandestino de passageiros, no que o cálculo do preço público leva em conta a quantidade de usuários do serviço. Incumbe, então, aos Municípios e, por cumulação, ao Distrito Federal a organização do transporte coletivo de passageiros. Nela está incluída a edição de normas visando a punição, no campo administrativo, de condutas configuradoras de fraude. Em última análise, a atuação ocorre visando a higidez do contrato público formalizado.



    Descabe articular, no caso, considerado o artigo 22, parágrafo único, da Constituição de 1988, com a necessidade de lei complementar a respaldar a atuação do Distrito Federal quando em jogo a tutela do transporte coletivo urbano de passageiros. A competência distrital é própria e encontra respaldo no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. Coexistem, no plano normativo, os artigos 28 da Lei distrital nº 239/1992 e 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro. Ao adotar óptica excludente, a resultar na declaração de inconstitucionalidade do preceito local, a Turma Recursal acabou por violar a norma constitucional.



    Sob o ângulo das sanções, é irrelevante a comparação das previsões contidas nos artigos 28 da Lei distrital e 231, inciso VIII, do referido Código, uma vez editados no exercício de competências legislativas distintas.”



    (RE nº 661.702-RG/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, j. 04/05/2020, p. 10/05/2020)



    11. No julgamento indicado, o Pleno desta Corte concluiu pela constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, e da multa prevista no respectivo § 1º, afirmando a legalidade do auto de infração decorrente da autuação de veículo de passeio no qual realizado transporte clandestino de passageiros, tendo sido provido o recurso extraordinário para julgar improcedentes os pedidos.



    12. Acrescento que, por duas vezes, no precedente mencionado, foram opostos embargos de declaração justamente para obter o discrímen lançado pelo TJDFT — qual seja, a não aplicação da tese quando se tratar de automóvel de passeio —, tendo sido mantido o entendimento original, não providos os primeiros embargos declaratórios e não conhecidos os segundos.



    13. Realmente não se mostraria adequado, para uma mesma e exata conduta, de transporte “pirata”, criar duas categorias distintas de motoristas (em função do tipo de veículo utilizado): os infratores e os não infratores. Os que dirigem uma van ou um ônibus cometeriam fraude e seriam puníveis, segundo a lei distrital. Os que dirigem automóvel de passeio seriam imunes à sanção prevista na lei distrital. 



    14. Diante desse quadro, tenho que o Tribunal de Justiça decidiu de forma contrária ao julgado por esta Suprema Corte no RE nº 661.702-RG/DF, estabelecendo, no acórdão recorrido, exatamente a distinção que expressamente afastada por esta Corte, tendo em vista que a fraude que se pretende evitar com a edição da Lei distrital nº 239, de 1992, diz respeito ao sistema de transporte público de passageiros, cuja regulação está afeta ao ente federado, e não exclusivamente à proteção do passageiro, na qualidade de consumidor.



    15. Ante o exposto, dou provimento, em parte, ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão recorrido, julgando procedente, apenas em parte, o pedido autoral, para que se dê a liberação do veículo, caso ainda não liberado, e afastar o pagamento das taxas de depósito decorrentes da apreensão do veículo, ou que se dê sua devolução, caso já pagas, mantida a higidez do auto de infração e da respectiva multa, de acordo com o art. 21, §§ 1º e 2º, do RISTF. Presente a sucumbência recíproca, surge adequada a compensação dos honorários advocatícios – art. 21, caput, do Código de Processo Civil de 1973.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de junho de 2022.



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA 



    Relator