Tribunal: STF
Processo: MS 38325
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-03
Data de publicação: 2022-05-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:  Trata-se de mandado de segurança impetrado por Cely Chaves de Moura, em face do Acórdão 2.780/2016, do Plenário do Tribunal de Contas da União, o qual determinou a comprovação da dependência econômica para fins de manutenção da pensão por morte, concedida com base no art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58 (pensão de filha solteira maior de 21 anos).  



    Relata a Impetrante que o seu genitor, instituidor da pensão, faleceu em 12.06.1940, ocasião em que ocupava o cargo de Fiscal de Consumo dos Tribunais Federais e que a partir desta data passou a receber o benefício em questão. 



    Informa que foi nomeada servidora do Ministério da Fazenda, em 1º de janeiro de 1947, aposentando-se em 1990 e que passados quase 80 anos da concessão da pensão, em 22.10.2019, recebeu a notificação “para apresentação de justificativas acerca de ocupação de cargo público na Superintendência de Administração do ME/PE, sob pena de suspensão do seu benefício – Pensão por Morte – Filha maior solteira” (eDOC 1, p. 4). 



    Diante de tais fatos, alega que impetrou mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, tendo sido concedida a cautelar pelo juízo da 1ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte, decisão que foi mantida até o julgamento do Recurso Especial nº 1.959.073, ocasião em que o Superior Tribunal de Justiça deu provimento ao recurso interposto pela União para reconhecer a ilegitimidade passiva da autoridade apontada como coatora e denegou a segurança (eDOC 11), em acórdão transitado em julgado em 25.11.2021 (eDOC 28). 



    Dessa forma, tendo em vista a instauração de processo administrativo pelo órgão ministerial e na iminência do cancelamento do benefício, deferi o pedido de medida liminar nos termos do art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, “para suspender os efeitos do Acórdão 2.780/2016 em relação à Impetrante até o julgamento definitivo deste mandado de segurança e determinar que o órgão da Administração Pública se abstenha de cancelar, por ora, o benefício de pensão especial da qual é titular”(eDOC 41).



    As informações prestadas pela autoridade apontada como coatora, estão assim ementadas (eDOC 52, p. 1-2): 



    “EMENTA: Mandado de segurança, com pedido de medida liminar (deferido), impetrado por Cely Chaves de Moura, para que sejam mantidos “os pagamentos mensais referentes à pensão por morte do seu pai, por ela recebida desde 1940”, bem como para “para que ocorra o arquivamento de todos os procedimentos de cunho administrativo deflagrados com o intuito de suspensão/cancelamento da pensão por morte percebida pela impetrante, por inaplicabilidade da Lei nº 3.373/1958 ao caso concreto”. 



    1. O TCU, por meio dos subitens 9.1 e 9.1.1 do Acórdão 2.780/2016- Plenário, determinou às unidades jurisdicionadas em que tenham sido verificados indícios de irregularidade no pagamento de pensão a filha solteira maior de 21 anos que promovam o contraditório e a ampla defesa das beneficiárias para, se for o caso, suprimir o respectivo pagamento. No entanto, a Corte de Contas não emitiu previamente nenhum juízo de mérito quanto ao caso específico de qualquer beneficiária da pensão, providência esta que cabe aos órgãos destinatários da determinação desta Corte de Contas.



    2. Por não haver o TCU emitido previamente juízo de mérito sobre o caso específico da autora, providência que cabe ao órgão concedente da pensão e destinatário da determinação do TCU, resta patente a ausência de legitimidade desta Corte de Contas para figurar como autoridade coatora no presente mandado de segurança e, consequentemente, do STF para processá-lo e julgá-lo.



    3. Cabe ao órgão destinatário da determinação do TCU apreciar a defesa da impetrante, inclusive quanto à alegada não incidência da Lei 3.373/1958 sobre a pensão em tela, bem como sobre as consequências jurídicas dessa hipótese.



    4. O órgão administrativo pode, ainda, vir a concluir pela ilegalidade da pensão da impetrante com base em fundamentos fáticos ou jurídicos distintos daqueles que motivaram o apontamento indiciário do TCU. Afinal, o mencionado órgão tem o poder-dever de verificar a regularidade dos seus pagamentos, por iniciativa própria, e de fazer cessar eventuais ilegalidades, seja qual for o fundamento. 



    5. O fato de haver decisão do STJ transitada em julgado afirmando que a autoridade coatora seria o TCU, e não o órgão pagador, obviamente não vincula o STF, que detém a última palavra sobre a competência que lhe foi constitucionalmente atribuída para processar e julgar mandado de segurança contra atos do TCU (art. 102, I, “c”, da CF).



    6. Apenas a tíulo de colaboração, e ressalvando-se que o TCU não se posicionou sobre o mérito das alegações da impetrante, é de se ressaltar que, mesmo na eventualidade de se admitir que a pensão em tela não é regida pela Lei 3.373/1958, e sim pelo Decreto-Lei 1.713/1939, como sustentado pela impetrante, tal circunstância não conduz, necessariamente, à conclusão pela legalidade do referido benefício. 



    7. Da leitura do Decreto-Lei 1.713/1939, depreende-se que essa norma restringe de forma mais severa o direito à pensão por morte da filha solteira, pois requer dependência econômica entre a pensionista e o instituidor, e não somente a ausência de investidura em cargo público.



    8. Caso se entenda dessa forma, é de se concluir que a impetrante deixou de fazer jus à pensão por morte ao assumir cargo público, mesmo à luz do Decreto-Lei 1.713/1939, pois, desde então, presumivelmente, deixou de depender economicamente da pensão. Tal presunção é reforçada pelo expressivo valor dos proventos de aposentadoria que a impetrante percebe atualmente (R$ 27.359,57), segundo holerites acostados à inicial.



    9. Inaplicabilidade da decadência do art. 54 da Lei 9.784/1999 ao caso em tela. A situação versada não trata de averiguação dos pressupostos originais da concessão da pensão, mas da fiscalização de fatos supervenientes relativos a causas extintivas da pensão.



    10. Embora o TCU, ao proferir o Acórdão 2.780/2016-Plenário, não tenha examinado o caso específico da autora, é improcedente a alegação de ofensa à legalidade e à segurança jurídica, uma vez que não se trata de simples deferimento da concessão de pensão a qualquer possível beneficiária (filha do instituidor), mas sim da perda do benefício por aquelas filhas do respectivo instituidor que hajam completado 21 anos e, em alguma ocasião após o advento dessa idade, tenham vindo a se enquadrar em alguma circunstância em que a própria lei que confere o benefício determina igualmente a extinção do pagamento, a qualquer tempo.



    11. Parecer pelo encaminhamento das informações ao órgão solicitante”



    Sobreveio notícia da Impetrante de que o órgão não restabeleceu a pensão, deixando de efetuar o pagamento do benefício desde a cessação indevida, em descumprimento à medida liminar concedida (eDOC 58).



    A União requereu seu ingresso no feito bem como interpôs agravo regimental, sustentando, em preliminar, a ilegitimidade do TCU para figurar no polo passivo e incompetência do STF para processar e julgar a causa (eDOC 62, p. 1-16), além de apontar a ausência dos requisitos para a concessão da liminar.



    Devidamente intimados a informar acerca do cumprimento da decisão (eDOC 65), os Impetrados quedaram-se silentes (eDOC 80).



    Reiterou-se a intimação ao Superintendente de Administração do Ministério da Fazenda no Rio Grande do Norte, conforme endereço fornecido pela Impetrante, pelo meio mais expedito possível, para que informasse sobre o cumprimento da decisão (eDOC 81).



    Decorrido o prazo, ante o silêncio dos Impetrados, a Impetrante reitera o descumprimento da decisão e requer a fixação de multa.



    É o relatório. 



    Inicialmente, reconheço os pressupostos de admissibilidade do mandado de segurança. 



    A autoridade apontada como coatora é parte legítima, porquanto, o ato impugnado, do qual se depreende uma ameaça de lesão ao direito da Impetrante, foi exarado pelo Tribunal de Contas da União por meio do Acórdão 2.780/2016, em que foi reconhecida a necessidade de comprovação da dependência econômica para fins de manutenção da pensão por morte e, de consequência, a suspensão de pagamentos incompatíveis com o respectivo benefício. 



    Nesse sentido, em caso análogo, confira-se o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL INTERPOSTO PELA UNIÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS POR SANDRA LUCIA GOMES LAMBERT EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PENSÃO DE FILHA SOLTEIRA MAIOR DE 21 ANOS JULGADA LEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. OCUPAÇÃO DE CARGO PÚBLICO EFETIVO. EXCLUSÃO DO BENEFÍCIO EM RAZÃO DE ACÓRDÃO DO TCU. LEGITIMIDADE PASSIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. OCORRÊNCIA DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NULIDADE DO ACÓRDÃO DO TCU. RESTABELECIMENTO DA PENSÃO ATÉ NOVA APRECIAÇÃO PELA CORTE DE CONTAS. AGRAVO REGIMENTAL INTERPOSTO PELA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PREJUDICADO O AGRAVO INTERPOSTO POR SANDRA LUCIA GOMES LAMBERT. 



    1. Há precedente nesta Corte no sentido de que o Tribunal de Contas da União será parte legítima para figurar no polo passivo da ação mandamental quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. (Precedente: MS 24.927, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 28/9/2005)



    2. In casu, o TCU determinou à Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para que fossem suspensas pensões de filhas solteiras maiores de 21 anos que ocupassem cargo público efetivo.



    3. A Súmula Vinculante nº 3 do STF excepciona a observância prévia do contraditório e da ampla defesa na apreciação da legalidade do ato de concessão de aposentadoria, reforma e pensão pelo Tribunal de Contas da União. Contudo, o presente caso não se enquadra na exceção prevista, pois não se trata de concessão inicial de aposentadoria, de reforma ou de pensão. Dessa forma, podendo a decisão resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, cabível o exercício da ampla defesa e do contraditório. No entanto, não se verifica abertura de prazo pelo TCU, a fim de que houvesse oportunidade de defesa à Sandra Lúcia Gomes Lambert diante da exclusão do seu benefício de pensão.



    4. Portanto, não merece ser reformada a decisão agravada que anulou o acórdão 1.843/2006 do TCU para que se possibilite que Sandra Lúcia Gomes Lambert exerça o contraditório e a ampla defesa a que tem direito, com o restabelecimento da pensão até a nova apreciação pela Corte de Contas.



    5. Agravo regimental, interposto pela União, a que nega provimento, restando prejudicado o agravo regimental interposto por Sandra Lúcia Gomes Lambert. (MS 27031-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 08.09.2015, DJe 28.09.2015). Grifos nossos



    O ato apontado como coator (Acórdão 2.780/16 do TCU), consubstancia orientação de nítidos efeitos vinculantes em relação aos demais órgãos da administração gestores da referida pensão, aptidão para, em tese, desconstituir situações jurídicas que, como aduz a Impetrante, estão há muito consolidadas. Deste modo, é viável apreciar a impetração, bem como está assentada a legitimidade passiva da autoridade coatora. 



    Na hipótese, portanto, a ameaça a direito líquido e certo das associadas à Impetrante advém não do ato do órgão que administra a pensão e que lhes informa a respeito do conteúdo do Acórdão 2.780/16 do TCU, mas, ao contrário, do próprio acórdão do TCU. 



    E assim é justamente porque o acórdão do TCU tem efeitos vinculantes e potencial para desconstituir situações jurídicas consolidadas há no mínimo 30 (trinta) anos, considerando o advento da Lei 8.112/90, em 11.12.1990. Desse modo, resta assentada a legitimidade passiva do TCU e, por conseguinte, a competência deste Supremo Tribunal Federal para apreciar o caso. 



    Por outro lado, a impetração veicula matéria de fundo presente em diversas pretensões individuais e coletivas, em decorrência do Acórdão 2.780/2016, do Plenário do Tribunal de Contas da União, que determinou a revisão de benefícios previdenciários de pensão por morte titularizados por filhas de servidores públicos civis, instituídos com base no art. 5º, II, parágrafo único, da Lei n.º 3.373/1958. Confira-se a ementa do acórdão: 



    “ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Revisor, em; 9.1 com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, determinar às unidades jurisdicionadas em que tenham sido identificados os 19.520 indícios de pagamento indevido de pensão a filha solteira, maior de 21 anos, em desacordo com os fundamentos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, a adoção das seguintes providências: 9.1.1. tendo por base os fundamentos trazidos no voto, a prova produzida nestes autos e outras que venham a ser agregadas pelo órgão responsável, promover o contraditório e a ampla defesa das beneficiárias contempladas com o pagamento da pensão especial para, querendo, afastar os indícios de irregularidade a elas imputados, os quais poderão conduzir à supressão do pagamento do benefício previdenciário, caso as irregularidades não sejam por elas elididas: 9.1.1.1 recebimento de renda própria, advinda de relação de emprego, na iniciativa privada, de atividade empresarial, na condição de sócias ou representantes de pessoas jurídicas ou de benefício do INSS; 9.1.1.2 recebimento de pensão, com fundamento na Lei 8.112/1990, art. 217, inciso I, alíneas a, b e c; 9.1.1.3 recebimento de pensão com fundamento na Lei 8.112/1990, art. 217, inciso I, alíneas d e e e inciso II, alíneas a, c e d; 9.1.1.4 titularidade de cargo público efetivo federal, estadual, distrital ou municipal ou de aposentadoria pelo Regime do Plano de Seguridade Social do Servidor Público, 9.1.1.5 ocupação de cargo em comissão, de cargo com fundamento na Lei 8.745/1993, de emprego em sociedade de economia mista ou em empresa pública federal, estadual, distrital ou municipal; 9.1.2 fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência da respectiva notificação pela unidade jurisdicionada, para que cada interessada apresente sua defesa, franqueando-lhe o acesso às provas contra elas produzidas e fazendo constar no respectivo ato convocatório, de forma expressa, a seguinte informação: da decisão administrativa que suspender ou cancelar o benefício, caberá recurso nos termos dos arts. 56 a 65 da Lei 9.784/1999, a ser interposto no prazo de 10 (dez) dias, contados a partir da ciência da decisão pela parte interessada, perante o próprio órgão ou entidade responsável pelo cancelamento da pensão; 9.1.3 na análise da defesa a ser apresentada pelas interessadas, considerar não prevalentes as orientações extraídas dos fundamentos do Acórdão 892/2012-TCU-Plenário, desconsiderando a subjetividade da aferição da dependência econômica das beneficiárias em relação à pensão especial instituída com base na Lei 3.373/1958 e da aferição da capacidade da renda adicional oferecer subsistência condigna, em vista da possibilidade de supressão do benefício previdenciário considerado indevido; 9.1.4. não elididas as irregularidades motivadoras das oitivas individuais descritas nos subitens 9.1.1.1 a 9.1.1.5 deste acórdão, promover, em relação às respectivas interessadas, o cancelamento da pensão decorrente do art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58;” 



    A matéria em comento está adstrita à legalidade do ato do Tribunal de Contas da União que reputa necessária a comprovação de dependência econômica da pensionista filha solteira maior de 21 anos, nos termos da Lei 3.373/58, para o reconhecimento do direito à manutenção de benefício de pensão por morte concedida à ora Impetrante. 



    Na hipótese dos autos, a pensão por morte titularizada pela Impetrante foi identificada como irregular diante do recebimento, por ela, de renda advinda de aposentadoria em cargo público (DOCs 12, p. 1 e 20).



    Discute-se, portanto, se a dependência econômica em relação ao instituidor do benefício e do valor pago a título de pensão por morte encontra-se no rol de requisitos para a concessão e manutenção do benefício em questão.



    Inicialmente, assento a jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal Federal quanto à incidência, aos benefícios previdenciários, da lei em vigência ao tempo em que preenchidos os requisitos necessários à sua concessão. Trata-se da regra tempus regit actum, a qual aplicada ao ato de concessão de pensão por morte significa dizer: a lei que rege a concessão do benefício de pensão por morte é a vigente na data do óbito do segurado. Neste sentido:



    “PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PENSÃO ESPECIAL. FISCAIS DE RENDA. ÓBITO DO SERVIDOR ANTERIOR AO ADVENTO DA LC ESTADUAL 69/90. LEI DE REGÊNCIA PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. (....)” (RE 577.827-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 13.06.2011). 



     



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. FISCAIS DE RENDA. PENSÃO POR MORTE. 1) A pensão por morte rege-se pela legislação em vigor na data do falecimento do segurado. Princípio da lei do tempo rege o ato (tempus regit actum). Precedentes. 2) Impossibilidade de análise de legislação local (Lei Complementar estadual n. 69/1990 e Lei estadual n. 3.189/1999). Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE 763.761-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 10.12.2013).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Pensão por morte. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de que o valor da pensão por morte deve observar o padrão previsto ao tempo do evento que enseja o benefício. Tempus regit actum. 3. Evento instituidor do benefício anterior à vigência da Emenda Constitucional 20/1998. Descabe emprestar eficácia retroativa à diretriz constitucional. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 717.077-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 12.12.2012).



    A tese foi assentada, inclusive, no julgamento do RE 597.389-RG-QO, sob a sistemática da repercussão geral (Tema 165).



    O acórdão 2.780/2016 – Plenário – TCU, fundamentou-se na Lei 3.373/58, que dispunha sobre o Plano de Assistência ao Funcionário e sua Família (regulamentando os artigos 161 e 256 da Lei 1.711/1952, a qual, por sua vez, dispunha sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União), cujos artigos 3º e 5º tinham a seguinte redação:



    “Art. 3º O Seguro Social obrigatório garante os seguintes benefícios:



    I - Pensão vitalícia;



    II - Pensão temporária;



    III - Pecúlio especial.



    (...)



    Art. 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado: 



    I - Para percepção de pensão vitalícia:



    a) a esposa, exceto a desquitada que não receba pensão de alimentos;



    b) o marido inválido;



    c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo;



    II - Para a percepção de pensões temporárias:



    a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;



    b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.



    Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente.”



    Os requisitos para a concessão da pensão por morte aos filhos dos servidores públicos civis federais eram, portanto, serem menores de 21 (vinte e um anos) ou inválidos. Excepcionalmente, a filha que se mantivesse solteira após os 21 anos não deixaria de receber a pensão por morte, exceto se passasse a ocupar cargo público permanente. Não se exigiam outros requisitos como, por exemplo, a prova da dependência econômica da filha em relação ao instituidor ou ser a pensão sua única fonte de renda. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTE DA SEGUNDA TURMA (ms 34.873/DF). 1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado. 3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS 35.889-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 10.06.2019). 



    Nesse contexto, as pensões cuja revisão suscita o Tribunal de Contas da União no Acórdão 2.780/2016 foram concedidas entre o início e o término de vigência da Lei 3.373/58, ou seja, de março de 1958 a dezembro de 1990.



    No entanto, no presente caso, a Impetrante passou a receber o benefício desde o ano de 1940 – 18 anos antes da edição da Lei Federal nº 3.373 de 1958 em que se fundamentou a notificação no processo administrativo que apura a suposta irregularidade do benefício por parte da impetrante. 



    Diante de todo o exposto, confirmo a liminar e concedo a segurança, com fulcro no art. 1º, da Lei 12.016/2009, para anular o Acórdão 2.780/2016 em relação à Impetrante proferido pelo TCU.



    Defiro o pedido de ingresso da União no feito, nos termos do artigo 7º, inciso II, da Lei 12.016/2009 e julgo prejudicado o agravo regimental interposto em face da medida cautelar (eDOC 62). 



    Comunique-se ao Tribunal de Contas da União e intime-se, ainda, pessoalmente, o superintendente do Ministério da Economia no Rio Grande Norte, por oficial de justiça, expedindo-se carta de ordem, para que cumpra a decisão exarada nestes autos, e manifeste-se em 48 horas nos autos acerca do cumprimento. Bem como, para adverti-lo de que o descumprimento da ordem poderá acarretar multa por ato atentatório à dignidade da justiça, sem prejuízo das sanções criminais, civis e processuais cabíveis. 



    À Secretaria para as providências cabíveis. 



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 03 de maio de 2022. 



     Ministro Edson Fachin 



     Relator 



      Documento assinado digitalmente