Tribunal: STF
Processo: MS 38650
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-29
Data de publicação: 2022-08-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REGISTRO DE APOSENTADORIA DE SERVIDOR. IRREGULARIDADE NO REGIME DE DEDICAÇÃO EXCLUSIVA. REDUÇÃO DO VALOR DOS PROVENTOS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA CONFIANÇA LEGÍTIMA, DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO: NÃO OCORRÊNCIA. TEMA RG Nº 445. DIVERGÊNCIA FÁTICA. PRECEDENTES. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO.



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Ambrósio Elias de Araújo Pontes em face de ato praticado pelo Tribunal de Contas da União, consistente em determinação de supressão de parcela dos proventos do impetrante. 



    2. O impetrante informa ser servidor público federal, aposentado em fevereiro de 2017, no cargo de Professor do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico, Classe D-IV, nível 04, em regime de Dedicação Exclusiva, do Quadro Permanente de Pessoal do IFPB, Campus de João Pessoa, com fundamento no art. 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, recebendo acréscimos de adicional por tempo de serviço, no percentual de 9% (nove por cento), e demais vantagens e gratificações adquiridas. 



    3. Sustenta que recebeu a Notificação nº 70/2022 – DGEP/REITORIA/IFPB, em 22 de junho último, informando que o TCU havia determinado a cessação de pagamento supostamente ilegal, com base em irregularidade verificada no regime de dedicação exclusiva, o que resultou na supressão do valor correspondente a R$ 7.052,79 (sete mil e cinquenta e dois reais e setenta e nove centavos), relativo à diminuição das seguintes rubricas: provento básico, anuênio e RT-RSC. 



    4. Segundo relata, a ordem da Corte de Contas derivou do Acórdão TCU nº 2479/2022-1C, em processo da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, no qual, ao apreciar a concessão e o registro de aposentadoria do impetrante, foi identificada como possível irregularidade a permanência no regime de dedicação exclusiva por menos de 5 (cinco) anos até a aposentadoria. 



    5. Esclarece que, em decorrência dessa determinação do TCU, foi publicada nova Portaria pelo IFPB (nº 1.126, de 21/06/2022), tendo como resultado a citada diminuição do pagamento das verbas majoradas pela dedicação exclusiva, que já era realizado há 10 (dez) anos.



     



    6. Ressalta que “existe uma orientação contida no Acórdão 2.519/2014- Plenário, que representa expressa determinação do Tribunal ao Ministério da Educação, para que os IF’s incluam em seus regulamentos norma que proíba mudança de regime de trabalho para o de dedicação exclusiva do professor que esteja há, no mínimo, cinco anos de adquirir o direito à aposentadoria, e que o TCU poderia vir a apreciar pela ilegalidade dos atos de aposentadoria que não preenchesse essa determinação”. Sustenta, todavia, que “esse Acórdão é do ano de 2014, tendo sido o regime de Dedicação Exclusiva concedido no mês de maio de 2012 (conforme fichas financeiras que seguem em anexo) e a aposentadoria concedida ao impetrante em fevereiro de 2017”. 



    7. Defende que, ao requerer sua aposentadoria, “confiou no regime concedido pela Administração”, pois, se tivesse conhecimento de que o regime de dedicação exclusiva não lhe seria concedido, jamais optaria por se aposentar naquele momento, considerando a diferença significativa no pagamento. Sustenta que não pode prevalecer o entendimento ao qual chegou a Corte de Contas, uma vez que, por sua natureza, implica nova interpretação da matéria, a esbarrar no óbice do art. 2º da Lei nº 9.784, de 1999, que veda a aplicação retroativa dessa novel interpretação, além de violar o princípio da proteção da confiança. 



    8. O impetrante afirma que passou a receber a Dedicação Exclusiva em maio de 2012, tendo sido aposentado em fevereiro de 2017, de modo que faltavam apenas 3 (três) meses para completar os 5 (cinco) anos de efetivo exercício no cargo em que se deu a aposentadoria. 



    9. Defende presente a violação aos princípios da ampla defesa, do contraditório, da irredutibilidade de vencimentos, da razoabilidade e da proporcionalidade. 



    10. Pede, em sede de liminar, “a suspensão dos efeitos do Acórdão TCU nº 2.479/2022-1C até a prolação da decisão final de mérito na presente demanda, determinando, ainda, que o Tribunal de Contas da União, por meio de comunicação ao IFPB restabeleça imediatamente o pagamento da aposentadoria voluntária com em [sic] regime de Dedicação Exclusiva ao impetrante, restituindo os valores porventura descontados no contracheque subsequente do aposentado”. 



    11. Intimado para comprovar o efetivo preenchimento dos pressupostos legais para a gratuidade da justiça ou o recolhimento das custas processuais (art. 99, § 2º, do CPC), o impetrante juntou comprovante de recolhimento das custas processuais no e-doc. 14. 



    12. Determinei a notificação da autoridade coatora para prestar informações e a intimação do Órgão de representação judicial da União para, querendo, ingressar no feito.



    13. A União requereu ingresso no feito na petição de e-doc. 22.



    14. A autoridade coatora prestou informações no e-doc. 23, em que sustentou o seguinte: (i) que o TCU julgou o ato de concessão de aposentadoria do impetrante dentro do prazo de cinco anos contados da entrada do processo no Tribunal, em consonância com o entendimento atual do STF acerca do tema; (ii) que o ato foi disponibilizado para análise do TCU em 18/08/2020 e julgado pela Corte em 10/05/2022; (iii) que, anteriormente a qualquer entendimento do TCU, existia previsão constitucional, vigente à época da concessão da aposentadoria do impetrante, de tempo mínimo de cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se daria a aposentadoria; (iv) que “ a vinculação dos proventos do interessado ao regimento de DE ofende diretamente o texto constitucional, porquanto o inativo, ao longo dos seus 35 anos e 10 meses de tempo de serviço no magistério, submeteu-se por um pouco mais 31 anos à jornada semanal normal de trabalho” e que o impetrante atuou no regime de dedicação exclusiva por, aproximadamente quatro anos (de março de 2013 a fevereiro de 2017).



    É o relatório. 



    Decido.



     



    15. De início, deixo de encaminhar os autos à Procuradoria-Geral da República, uma vez que o processo já está em condições de julgamento (art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF).



     



    16. Além disso, anoto que o art. 205 do RISTF (com a redação dada pela Emenda Regimental nº 28, de 2009) confere ao Relator competência para julgar o mandado de segurança de plano nas hipóteses em que houver jurisprudência da Corte consolidada acerca da matéria versada na impetração. 



     



    17. Examinados os autos, vejo que o writ não comporta seguimento.



    18. Não verifico existirem as alegadas violações aos princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e do contraditório e ampla defesa, dado que o Tribunal de Contas da União procedeu à análise do ato de aposentadoria dentro prazo de 5 anos, contados da chegada do processo à Corte.



     



    19. Nesse ponto, calha destacar que este Supremo Tribunal Federal, ao proferir julgamento nos autos do RE nº 636.553-RG/RS, decidiu, ao apreciar o Tema RG nº 445, fixar a seguinte tese: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". Eis a ementa do julgado:



     



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso.”



    (RE nº 636.553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 19/02/2020, p. 26/05/2020; grifos nossos).



     



    20. Trata-se de evolução na jurisprudência do STF em relação ao entendimento até então cristalizado. Em um primeiro momento, fixou-se o entendimento de que, dada a natureza de ato complexo, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei nº 9.784, de 1999, no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria, reforma ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União. 



     



    21. Tal entendimento foi sedimentado no verbete nº 3 da Súmula Vinculante, com a seguinte redação: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.



     



    22. Somente a partir do julgamento dos MS nº 25.116/DF e nº 25.403/DF, o Supremo Tribunal Federal, em homenagem aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica, mitigou esse entendimento, apenas para o fim de assegurar o contraditório e a ampla defesa quando ultrapassados mais de cinco anos entre a chegada do processo no TCU e a decisão da Corte de Contas.



     



    23. A partir do recente julgamento do RE nº 636.553-RG/RS, em Repercussão Geral, esta Suprema Corte passou a entender que, embora mantendo a natureza de ato complexo e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784, de 1999, antes do registro pelos Tribunais de Contas dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, as Cortes de Contas estão sujeitas ao prazo de 5 anos para apreciarem a legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.



     



    24. A alteração do entendimento da Corte fundou-se na preocupação em prestigiar a segurança jurídica, dando lugar à estabilização das relações, que não podem estar sujeitas a um eterno e reiterado processo de revisionismo ou mesmo estarem permanentemente ameaçadas pelas alterações de entendimento, ou mesmo novos olhares que possam se colocar sobre os atos acabados.



     



    25. Dessa forma, ao longo dos debates travados para a formação do precedente, entendeu-se que a faculdade que tem o Poder Público de anular os próprios atos não pode ser compreendida como irrestrita ou ilimitada, mas que deve ceder, diante da necessidade de proteger a boa-fé e da imposição constitucional de assegurar a estabilidade das relações. 



     



    26. Aplicando a atual jurisprudência do Supremo Tribunal Federal ao caso concreto, verifico que o TCU atuou dentro da estrita legalidade. Na espécie, vejo que o ato de aposentadoria do impetrante foi disponibilizado para análise do TCU em 18/08/2020 e julgado pela Corte em 10/05/2022 (e-docs. 25 e 27). Verifico, assim, que a análise do ato submetido a registro ocorreu dentro de cinco anos, computados do ingresso do processo administrativo na Corte de Contas, razão pela qual não há falar em garantia do exercício do contraditório e da ampla defesa, tampouco em violação à segurança jurídica e à confiança legítima, na esteira da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    27. Presente que a atuação do Tribunal de Contas da União deu-se em consonância com a jurisprudência desta Suprema Corte, resta analisar a argumentação do impetrante quanto a não aceitação, pela Corte de Contas, do regime de dedicação exclusiva, para efeito de sua aposentadoria. Passo a transcrever trecho do voto do Relator do acórdão impugnado:



    “7. O interessado Ambrosio Elias de Araújo Pontes aposentou-se em 1º/2/2017, quando estava em vigor a disciplina fixada na Constituição Federal, com a redação dada pelas Emendas 20/1998 e 41/2003:



    "Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.



    § 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17:



    (...)



    III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria [...]".



    8. O referido interessado, mais propriamente, teve sua aposentadoria fundamentada na regra de transição estipulada na Emenda Constitucional 41, assim redigida:



    "Art. 6º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art. 40 da Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelo art. 2º desta Emenda, o servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até a data de publicação desta Emenda poderá aposentar-se com proventos integrais, que corresponderão à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, na forma da lei, quando, observadas as reduções de idade e tempo de contribuição contidas no § 5º do art. 40 da Constituição Federal, vier a preencher, cumulativamente, as seguintes condições:



    I - sessenta anos de idade, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade, se mulher;



    II - trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;



    III - vinte anos de efetivo exercício no serviço público; e



    IV - dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria."



    9. Da leitura dos referidos dispositivos constitucionais, é evidente que a exigência de "cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria" objetiva atender, minimamente que seja, ao caráter contributivo do regime de previdência do servidor e à preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, estabelecidos no regramento geral da Constituição. Em outras palavras, a finalidade inequívoca do dispositivo é garantir que a contribuição do servidor para o regime próprio de previdência do funcionalismo - de resto, amplamente mais favorável ao segurado do que o regime geral - tenha por base, ao longo de um período mínimo de cinco anos, remuneração equivalente à de seu futuro benefício previdenciário.



    10. Nesse sentido, e tendo em conta o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais, é mesmo desarrazoado conceber que um servidor, às vésperas de sua aposentadoria, altere a jornada de trabalho com vistas a tão somente incrementar os seus proventos, sem haver efetuado o recolhimento das contribuições previdenciárias correspondentes. Na verdade, ainda que tenham a mesma denominação e até as mesmas atribuições, tais cargos, em face da substancial diferença de jornadas e de vencimentos, não são idênticos, mormente para efeito de aposentação num regime previdenciário que, repito, se pretende contributivo e atuarialmente equilibrado.



    11. No caso concreto, a vinculação dos proventos do interessado ao regime de DE ofende diretamente o texto constitucional, porquanto o inativo, ao longo dos seus 35 anos e 10 meses de tempo de serviço no magistério, submeteu-se por um pouco mais de 31 anos à jornada semanal normal de trabalho. Ou seja, o Sr. Ambrosio Elias de Araújo Pontes atuou no regime de dedicação exclusiva, no qual pretendeu se aposentar, por aproximadamente quatro anos (de março de 2013 a fevereiro de 2017), em patente ofensa ao caráter contributivo do regime previdenciário do funcionalismo - inaugurado pela Emenda Constitucional 20/1998.



    12. Também é relevante esclarecer que, mediante consulta ao Sistema RAIS, o referido interessado manteve vínculo com o Instituto Educacional Rio Branco Ltda. entre o período de 1º/10/2010 a 15/12/2014, violando, também por esse motivo, o regime de dedicação exclusiva.



    13. A propósito do tema, vale conferir o seguinte trecho do voto proferido pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, por ocasião do julgamento do Acórdão 2519/2014-TCU-Plenário:



    "A mudança de jornada de trabalho de magistério para regime de dedicação exclusiva, ocorrida em período próximo à aposentadoria, frustra a preservação do equilíbrio financeiro e atuarial e o caráter contributivo do regime de previdência, insculpidos no caput do artigo 40 da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional 41/2003."



    14. Assim sendo, mostra-se patente a ilegitimidade da concessão dos proventos do interessado Ambrosio Elias de Araújo Pontes no cargo de Professor, com base no regime de dedicação exclusiva.” (grifos nossos).



    28. Possível observar, portanto, que o Tribunal de Contas da União rechaçou o reconhecimento do regime de dedicação exclusiva em favor do impetrante, por dois motivos: (i) pelo fato de a mudança de jornada de trabalho de magistério para regime de dedicação exclusiva ter ocorrido em período próximo à aposentadoria (cerca de 4 anos antes) e (ii) pelo fato de o impetrante ter mantido vínculo com o Instituto Educacional Rio Branco Ltda. entre o período de 1º/10/2010 a 15/12/2014, violando o regime de dedicação exclusiva.



    29. Vê-se que apenas a segunda circunstância (vínculo com o Instituto Educacional Rio Branco) já é suficiente para a manutenção da conclusão contida no ato impugnado, consistente na irregularidade do regime de dedicação exclusiva do impetrante. 



    30. Cabe destacar, por oportuno, que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal assinala que o direito líquido e certo, capaz de autorizar o ajuizamento do mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis de plano, mediante prova literal inequívoca. Nesse sentido, destaco o seguinte julgado do Pleno:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL. DUPLA APOSENTADORIA. ESPECIALISTA E CONTRATO DE SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. 1. Não há que se confundir a simples nomenclatura de especialista, usada em decreto, com a relação contratual de prestação de serviços técnicos e especializados prevista na norma constitucional (art. 99, § 4º, CF/69). 2. Assim como a jurisprudência, também a doutrina é pacífica no sentido de que o mandamus não admite dilação probatória. A prova do alegado direito líquido e certo deve ser pré-constituída. 3. Agravo improvido.”



    (MS nº 25.054-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 03/05/2006, p. 26/05/2006).



    31. Na espécie, todavia, nenhuma prova ou argumento foi trazido pela parte impetrante que contraponha esse particular fundamento de suporte do ato impugnado ou mesmo que prove, de modo inequívoco, a inexistência desse vínculo ou sua inaptidão para desconstituir o regime de dedicação exclusiva.



    32. A conclusão, portanto, somente pode ser a de inexistência de direito líquido e certo. Em caso análogo, e no mesmo sentido, foi proferida decisão nos autos do MS nº 35.099/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 07/08/2018, p. 09/08/2018.



    33. Registro, ainda, a desnecessidade de avaliação do primeiro fundamento apontado no ato impugnado (mudança de jornada de trabalho para regime de dedicação exclusiva em período próximo à aposentadoria) em função do fato de que, mesmo que fosse reconhecida sua pertinência, o citado acórdão do TCU subsistiria pelo segundo fundamento (vínculo com o Instituto Educacional Rio Branco), que não foi impugnado nos presentes autos.



    34. Ante o exposto, nego seguimento ao presente mandado de segurança (art. 21, § 1º, do RISTF), ficando prejudicado o pedido liminar. 



     



    35. Dê-se ciência à autoridade impetrada e à Advocacia-Geral da União. 



    Publique-se.



    Brasília, 29 de agosto de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator