Tribunal: STF
Processo: ADPF 1003
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-19
Data de publicação: 2022-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Verde, contra a Portaria/MAPA nº 458, de 21 de julho de 2022, e os arts. 20, 21, 22 e 23 da Instrução Normativa/MAPA nº 69, de 6 de novembro de 2018, os quais, segundo alegado na inicial, dispensariam a indicação do prazo de validade para a comercialização de produtos hortícolas “em atenção às características particulares de conservação e consumo desses produtos” (fl. 3, eDoc. 1).



    Preliminarmente, defende o partido autor a sua legitimidade ativa e o cabimento da via eleita. Alega, ainda, o cumprimento do princípio da subsidiariedade ante a ausência de outro meio processual para sanar a lesividade de forma eficaz, ampla e imediata.



    No mérito, sustenta que os atos normativos impugnados violam os arts. 1º, inciso III; 3º; 5º, caput e inciso XXXII, e 227, da Constituição Federal, bem como os princípios da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso e da vedação à proteção deficiente.



    Assevera, em síntese, que ao desobrigar a indicação de prazo de validade para os produtos hortícolas, a Portaria/MAPA nº 458/2022 “impõe incalculável prejuízo social”, eis que “exporá a população civil a problemas severos de saúde pública e segurança alimentar” (eDoc. 1, fl. 12). 



    Segundo compreende o autor, 



    “nos termos da regra atual, há completa liberalização das vendas de produtos vencidos, uma vez que estará autorizado o seu comércio, ainda que ausentes o prazo de validade, resultando em exponencial fragilidade da saúde pública e proteção inadequada aos consumidores brasileiros, em especial os das classes mais baixas” (eDoc. 1, fl. 13).



    Afirma, assim, que a norma importa em retrocesso em matéria de proteção da saúde pública por desconsiderar “o dever de proteção à vida, à segurança alimentar da população de maneira geral e a proteção ao consumidor como direito social de primeira necessidade” (fl. 14, eDoc. 1). 



    Alega também ser cabível a aplicação do princípio da precaução, argumentando que esse princípio deve “orientar as políticas públicas e gerenciar os riscos coletivos in dubio pro salute”. (eDoc. 1, fl. 15). 



    Nesse ponto, pondera que os atos normativos combatidos “fragilizam as políticas na área de saúde pública e da proteção ao consumidor”, consubstanciando “verdadeiro retrocesso em matéria de proteção social”, motivo pelo qual estaria autorizada a “atuação da jurisdição constitucional para garantir o alcance de objetivos indispensáveis para a manutenção da ordem jurídica” (eDoc. 1, fl. 15).



    Ao fim, apresenta pedido de medida cautelar por meio do qual requer a suspensão da Portaria MAPA nº 458, de 21 de julho de 2022. Requer, ainda, a designação de audiência pública para o debate do tema por experts designados.



    No mérito, pede a procedência do pedido para declarar (i) a inconstitucionalidade da Portaria MAPA nº 458, de 21 de julho de 2022; e (ii) a inconstitucionalidade parcial sem redução de texto dos artigos 20, 21, 22 e 23 da Instrução Normativa MAPA nº 69/2018, fixando o entendimento de que as exigências desses dispositivos são inteiramente aplicáveis aos produtos hortícolas voltados ao consumidor final, sejam eles importados ou não (fl. 17, eDoc. 1).



    Adotado o rito abreviado do art. 12 da Lei nº 9.868/99, foram prestadas informações pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (eDoc. 13).



    Na sequência, a d. Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido, em parecer assim ementado: 



    “Direito agrário e sanitário. Portaria MAPA nº 458/2022 e artigos 20 a 23 da Instrução Normativa MAPA nº 69/2018. Normas do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento que estabelecem o regulamento técnico acerca dos requisitos mínimos de identidade e qualidade para produtos hortícolas. Inexigibilidade de indicação de prazo de validade. Preliminares. Inexistência de ofensa direta à Constituição. Ausência de impugnação de todo o complexo normativo. Mérito. A Instrução Normativa MAPA nº 69/2018 contempla inúmeros requisitos de identidade e qualidade a serem observados para a disponibilização de produtos hortícolas ao consumidor, regras que, agregadas aos comandos expressos no artigo 18, caput e § 6º, incisos II e III, da Lei nº 8.078/1990, demonstram que a inexigibilidade de indicação do prazo de validade dos citados bens não possibilitou qualquer vulneração no âmbito de proteção necessário ao resguardo da saúde dos indivíduos, e tampouco cessou ou mitigou as responsabilidades normativas atribuídas aos fornecedores. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido” (eDoc. 16).  



    A d. Procuradoria-Geral da República igualmente opinou pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido. Vide:  



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PORTARIA 458/2022 E ARTS. 20 A 23 DA INSTRUÇÃO NORMATIVA 69/2018, AMBAS DO MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO. INEXIGIBILIDADE DA INDICAÇÃO DO PRAZO DE VALIDADE DE PRODUTOS HORTÍCOLAS. PRELIMINARES. AUSÊNCIA DE CORRELAÇÃO ENTRE A FUNDAMENTAÇÃO DA INICIAL E PARTE DO PEDIDO. FALTA DE IMPUGNAÇÃO DE TODO O COMPLEXO NORMATIVO. INUTILIDADE DO PROVIMENTO BUSCADO. NÃO CONHECIMENTO. MÉRITO. RISCO À SEGURANÇA ALIMENTAR E AFRONTA AO DEVER ESTATAL DE PROTEÇÃO DA SAÚDE PÚBLICA NÃO DEMONSTRADOS. PREVISÃO DE REGRAS E REQUISITOS DIRECIONADOS A GARANTIR A QUALIDADE DOS PRODUTOS HORTÍCOLAS OFERTADOS. DEFERÊNCIA À DELIBERAÇÃO ADMINISTRATIVA. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA ARGUIÇÃO E, NO MÉRITO, PELA IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    1. A falta de correlação entre a argumentação da inicial e parte do pedido, a inviabilizar o exercício do contraditório, é causa para não conhecimento da arguição no ponto. 



    2. A impugnação deficitária do complexo normativo relacionado à matéria disciplinada pelo ato questionado, com a manutenção em vigor de norma de conteúdo idêntico, conduz ao não conhecimento da arguição, por inutilidade do provimento jurisdicional. Precedentes. 



    3. A consideração da normativa regulamentadora da oferta de produtos hortícolas, a demonstrar a previsão tanto de requisitos para garantia de qualidade do produto como de mecanismos fiscalizatórios que assegurem o seu cumprimento, ainda que inexigível a indicação de sua data de validade, afasta o que seria afronta ao dever estatal de tutela da saúde da população ou proteção deficiente de direitos fundamentais. 



    4. Não demonstrado o risco de fragilização da segurança alimentar da população, há de se adotar postura de deferência ante a tomada de decisões que envolvam variados graus de determinabilidade quanto a melhor solução a ser promovida na defesa de direitos fundamentais, respeitando-se as competências político-administrativas 



    Parecer pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido (eDoc. 19).  



    Por meio de despacho, datado de 4 de novembro de 2022, deferi o pedido de ingresso da Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil - CNA no feito, na qualidade de amicus curiae (eDoc. 33).



    É o breve relato. Pondero e decido.



    Discute-se, na presente hipótese, a constitucionalidade de atos normativos editados pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) por meio dos quais se estabeleceu regulamento técnico para definir os requisitos mínimos de identidade e qualidade dos produtos hortícolas, bem como a inexigibilidade da indicação do prazo de validade.



    Eis o teor das normas questionadas:  



    “Portaria/MAPA nº 458/2022



    O MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO, no uso da atribuição que lhe confere o art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição, tendo em vista o disposto na Lei nº 9.972, de 25 de maio de 2000, no Decreto nº 6.268, de 22 de novembro de 2007, no Decreto nº 5.741, de 30 de março de 2006, na Portaria nº 381, de 28 de maio de 2009, e o que consta do Processo nº 21000.027827/2017-97, resolve: 



    Art. 1º A Instrução Normativa nº 69, de 6 de novembro de 2018, passa a vigorar com a seguinte alteração: 



    ‘Art. 23. ......................................................................................



    Parágrafo único. Considera-se inexigível a indicação do prazo de validade dos produtos hortícolas, em atenção às características particulares de conservação e consumo desses produtos.’ (NR) 



    Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.  



    Instrução Normativa/MAPA nº 69/2018



    Art. 20 No caso dos produtos hortícolas destinados diretamente à alimentação humana e expostos à venda a granel, as informações devem ser colocadas em lugar de destaque, contendo, no mínimo, o nome ou identificação do produto e o local de produção (município, região ou estado). 



    Art. 21 No caso dos produtos hortícolas importados embalados e destinados diretamente à alimentação humana deverão constar as seguintes informações na marcação ou rotulagem: 



    I - nome ou identificação do produto; 



    II - identificação do lote; 



    III - país de origem; e 



    IV - nome empresarial, endereço e CNPJ ou CPF do importador. 



    Art. 22 No caso dos produtos hortícolas importados destinados diretamente à alimentação humana e expostos à venda a granel, as informações devem ser colocadas em lugar de destaque, contendo, no mínimo, o nome ou identificação do produto e o país de origem. 



    Art. 23 A marcação ou rotulagem deve ser de fácil visualização e de difícil remoção, assegurando informações corretas, claras, precisas, ostensivas e em língua portuguesa, cumprindo com as exigências previstas em legislação específica”.  



    Verifico, de plano, que a presente arguição não merece prosseguir.



    Primeiramente, porque a despeito de o autor haver formulado pedido de declaração da inconstitucionalidade da Portaria MAPA nº 458/2022 e dos arts. 20, 21, 22 e 23 da Instrução Normativa nº 69/2018, exsurge da simples leitura da peça inicial que a sua irresignação, em verdade, está restrita à desobrigação da indicação de prazo de validade para os produtos hortícolas, prevista na Portaria MAPA nº 458/2022, não constando da inicial os motivos pelos quais o partido autor entende que os dispositivos impugnados da IN nº 69/2018 (arts. 20, 21, 22 e 23) deveriam ser invalidados.



    Considerando que dos fatos nasce o direito, “cumpre ao autor narrá-los e demonstrar a razão jurídica para que, em decorrência desses fatos, seja merecedor da tutela jurisdicional pretendida” (NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de direito processual civil. volume único. 8. ed. Salvador: Ed. JusPodivm, 2016. p. 529).



    Ademais, conforme entendimento desta Suprema Corte,  



    “ainda que o Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, não esteja vinculado aos fundamentos jurídicos do pedido (causa de pedir aberta), não cabe ao órgão jurisdicional, diante de postulação formulada de maneira incompleta, sub-rogar-se no papel do autor, elegendo os motivos que poderia justificar o eventual acolhimento da pretensão” (ADI nº 4.831, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 17/3/22).



    Isso porque a função jurisdicional do Supremo Tribunal Federal é exercida nos limites do pedido formulado, que deve ser específico e estar bem delimitado, além de encontrar suporte em fundamentação idônea, ainda que não vinculante (v.g., ADI nº 2.728, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 20/2/04). 



    Nesse passo, uma vez que incumbe à parte requerente demonstrar, na inicial, a violação do preceito fundamental e indicar todos os fundamentos jurídicos do pedido em relação ao(s) ato(s) que pretende impugnar (art. 3º, Lei n. 9.882/99; e art. 3º, Lei n. 9.868/99), não vislumbro possibilidade de adentrar na análise de mérito relativamente aos arts. arts. 20, 21, 22 e 23 da IN nº 69/2018 dada a ausência de impugnação especificada desses dispositivos.



    Verifica-se, outrossim, que não houve a impugnação da totalidade do complexo normativo que disciplina a matéria objeto da presente arguição, o que prejudica o próprio interesse de agir do autor. Explico:



    A instauração do processo objetivo de controle de constitucionalidade tem por objeto precípuo – e necessário – a retirada do ordenamento jurídico de normas que estejam em contraste com a Constituição Federal (antinomia de caráter vertical). Tem esta Corte, contudo, evitado a realização de juízos abstratos sobre a legitimidade de determinado ato normativo quando, por limitação encontrada no pedido de declaração de inconstitucionalidade, o reconhecimento do pleito, ainda que possível, esteja esvaziado de sentido e utilidade. 



    É o que ocorre no caso de ausência de impugnação de todo o complexo normativo incidente sobre determinada realidade jurídica. Nessa situação, o reconhecimento da inconstitucionalidade de apenas um dos dispositivos regulamentadores afigura-se insuficiente, uma vez que o conteúdo normativo eventualmente inconstitucional continua a produzir efeitos jurídicos por obra de outro ato normativo não impugnado.



    Na espécie, conforme anteriormente dito, a irresignação do autor volta-se contra a desobrigação da indicação de prazo de validade para os produtos hortícolas, prevista na Portaria MAPA nº 458/2022. Entretanto, conforme muito bem explicado pela d. AGU, 



    “a Resolução da Diretoria Colegiada da ANVISA nº 259/2002 já previa, há duas décadas, a inexigibilidade de indicação do prazo de validade para frutas e hortaliças frescas. Atualmente, as referidas regras foram sucedidas pela Resolução da Diretoria Colegiada da ANVISA nº 727, de 1º de julho de 2022, que, embora tenha entrado em vigor em 1º de setembro de 2022, segue prevendo idêntica isenção de declaração obrigatória de prazo de validade” (fl. 13, eDoc. 16).



    Anoto que a jurisprudência desta Suprema Corte, mutatis mutandi, é pacífica no sentido de que 



      “Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse ‘judicium’, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade” (ADI nº 2.423-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 30/10/2014 - grifos no original).



    Em idêntico sentido, cito os seguintes precedentes: ADI nº 5.086/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 24/8/2021; ADI nº 2.595/DF-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 2/2/18; ADI nº 6.087/AM, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 23/9/19; ADI nº 3.954 AgR/SC, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 15/10/20.



    Portanto, à míngua da impugnação de todo o conjunto normativo que incide no caso, não há possibilidade de realização de juízo abstrato sobre a constitucionalidade da norma que se pretende invalidar, ante a ausência de interesse de agir. 



    Por último, constata-se que não obstante o esforço argumentativo do arguente quanto à indicação dos vícios de inconstitucionalidade da Portaria MAPA nº 458/2022, ele não se valeu, na peça inaugural, de elementos fáticos e/ou técnico-científicos mínimos no tocante à manipulação e comercialização de produtos hortícolas, pelo que também considero inviável prosseguir ao exame de mérito. 



    Penso que a adequada apreciação da inexigibilidade da indicação do prazo de validade para os produtos hortícolas, prevista na Portaria MAPA nº 458/2022, e de seus efeitos, exige a consideração de aspectos de ordem eminentemente técnica que, a priori, escapam à capacidade institucional desta Corte.



    No recente julgamento do Agravo Regimental na ADPF nº 923, de minha relatoria, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que  



    “[a] impugnação de questões de ordem eminentemente técnica - como se tem na hipótese dos autos - exige do arguente um maior ônus argumentativo. É necessário demonstrar, de forma minudente e minimamente plausível, com suporte em dados fáticos e científicos confiáveis, que a opção concretizada na norma atacada não se encontra fundada no mínimo de respaldo científico, que fere o consenso científico vigente, ou, ainda, caminha em direção oposta a esse consenso, o que não aconteceu” (ADPF nº 923-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJE 19/10/22).  



    Demais disso, como tenho defendido reiteradamente, a jurisdição constitucional do Supremo Tribunal Federal não pode ser excessivamente ampliada a ponto de absorver todos os impasses surgidos no contexto da República, os quais devem ser solucionados, prioritariamente, pelos órgãos e autoridades aos quais a Constituição confere precipuamente o exercício dessas atribuições. 



    No caso em testilha, estamos diante de ato do poder público que tem fundamento de ordem técnica e foi praticado pelo órgão governamental que detém a capacidade institucional para decidir acerca da matéria. Embora isso não afaste por completo o escrutínio judicial, demanda uma postura de autocontenção por parte do Poder Judiciário, notadamente na estreita via do controle concentrado, conforme tem reconhecido este Supremo Tribunal:  



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. REALIZAÇÃO DA 17ª RODADA DE LICITAÇÃO DE BLOCOS PARA EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL. AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEL. ART. 6º, § 2º, DA RESOLUÇÃO CNPE N. 17/2017. DISPENSA DA ELABORAÇÃO DE ESTUDOS AMBIENTAIS E DA AVALIAÇÃO AMBIENTAL DE ÁREA SEDIMENTAR (AAAS). CABIMENTO. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. ARGUMENTAÇÃO. COMPETÊNCIA REGULAMENTAR. CAPACIDADE TÉCNICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICA PÚBLICA. PEDIDO DE INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. 1. Ante os princípios da separação dos poderes, da eficiência administrativa e da razoabilidade, cabe ao Supremo atuar com cautela e com deferência à capacidade institucional do administrador quanto às soluções encontradas pelos órgãos técnicos, tendo em vista a elaboração e implementação de política pública de alta complexidade e elevada repercussão socioeconômica. 2. A viabilidade ambiental de certo empreendimento é atestada não pela apresentação de estudos ambientais e da Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (AAAS), mas pelo procedimento de licenciamento ambiental, no qual se aferem, de forma específica, aprofundada e minuciosa, a partir da Lei n. 6.938/1991, os impactos e riscos ambientais da atividade a ser desenvolvida. 3. Pedido julgado improcedente. (ADPF nº 825/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ ac. Min. Nunes Marques, julgado em 3/8/2021, DJe de 26/11/2021).  



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ARTIGO 2º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 6.496/2015 DO MUNICÍPIO DE CASCAVEL - PR. VEDAÇÃO DE ‘POLÍTICAS DE ENSINO QUE TENDAM A APLICAR A IDEOLOGIA DE GÊNERO, O TERMO ‘GÊNERO’ OU ‘ORIENTAÇÃO SEXUAL’. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO. A PROIBIÇÃO GENÉRICA DE DETERMINADO CONTEÚDO, SUPOSTAMENTE DOUTRINADOR OU PROSELITISTA, DESVALORIZA O PROFESSOR, GERA PERSEGUIÇÕES NO AMBIENTE ESCOLAR, COMPROMETE O PLURALISMO DE IDEIAS, ESFRIA O DEBATE DEMOCRÁTICO E PRESTIGIA PERSPECTIVAS HEGEMÔNICAS POR VEZES SECTÁRIAS. A CONSTRUÇÃO DE UMA SOCIEDADE SOLIDÁRIA, LIVRE E JUSTA PERPASSA A CRIAÇÃO DE UM AMBIENTE DE TOLERÂNCIA, A VALORIZAÇÃO DA DIVERSIDADE E A CONVIVÊNCIA COM DIFERENTES VISÕES DE MUNDO. PRECEDENTES ARGUIÇÃO CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. (...) 9. A capacidade institucional da comunidade de especialistas em pedagogia, psicologia e educação, responsável pelo desenho de políticas públicas no setor, impõe a virtude passiva e a deferência do Poder Judiciário. Precedentes: RE nº 888.815, Relator p/ o acórdão Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 21/3/2019; ADPF 292, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, julgado em 1º/8/2018; ADC 17, Relator p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, Plenário, julgado em 1º/8/2018. (...) 19. Arguição de descumprimento de preceito fundamental conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 2º da Lei 6.496/2015 do Município de Cascavel – PR.” (ADPF nº 460/PR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 29/6/2020, DJe de 13/8/2020).  



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente arguição.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 19 de dezembro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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