Tribunal: STF
Processo: RE 1391996
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-08
Data de publicação: 2022-08-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, assim ementado (Vol. 16):



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXECUÇÃO FISCAL. CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. TEMA 835 DO STF. INAPLICABILIDADE. 



    A decisão da Corte de Contas, a qual imputa ao Prefeito, enquanto ordenador de despesas, multa ou débito, tem natureza de julgamento técnico, de ordem constitucional, conforme expressa previsão no art. 70, II, c/c art. 75, da CF, não se confundindo com o parecer prévio, este sim de natureza eminentemente opinativa, a ser submetido à apreciação do Legislativo Municipal. 



    O paradigma resultante do julgado RE 848.826, que originou o Tema 835, do STF, não se aplica ao caso concreto, porquanto trata exclusivamente da inelegibilidade do agente político submetido à decisão da Corte de Contas. RECURSO PROVIDO.”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 22, fl. 3), foram acolhidos parcialmente, sem efeito modificativo, apenas para afastar também a aplicação do Tema 157 da repercussão geral (Vol. 25).



    No Recurso Extraordinário, interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, JOÃO CARLOS BRUM – ex prefeito do Município de Alvorada/RS - sustenta que houve violação aos arts. 31, §2º; e 71, I e II, da Constituição Federal. 



    Afirma, em síntese, que “o título executivo que serve de embasamento para propositura da ação executória, por tratar-se de Certidão de Decisão de Tribunal de Contas, cujo valor se originou de atos administrativos do Processo de Prestação de Contas do Chefe do Poder Executivo, deve passar pela apreciação da Câmara Municipal de Vereadores, juntamente com todo o processo, nos termos em que determina o Art. 31, §§, 1° e 2°, da Constituição Federal, o que não aconteceu no presente caso” (Vol. 32, fl. 10). 



    Prossegue, afirmando que a eficácia executiva das decisões do Tribunal de contas, prevista no art. 71, §3º, da CF/1988, somente se aplica “a Administradores em Geral que utilizam do orçamento públio, mas, não tem aplicabilidade em relação a chefes do poder executivo” (Vol. 32, fl. 11). 



    Por fim, aduz que o acórdão recorrido divergiu do entendimento fixado por esta CORTE no RE 729.744-RG (Temas 157) e no RE 848.826-RG (Tema 835) da repercussão geral.



    Sem contrarrazões (Vol. 35, fl. 3).



    A 1ª Vice-Presidência do Tribunal de origem determinou o retorno dos autos ao Órgão Julgador para eventual adequação ao decidido por esta CORTE nos Temas 157 e 835 (Vol. 37).



    O Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão recorrido, nos termos da seguinte ementa (Vol. 39, fl. 4):



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXECUÇÃO FISCAL. CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. TEMA 835 DO STF. INAPLICABILIDADE. 



    A decisão da Corte de Contas, a qual imputa ao Prefeito, enquanto ordenador de despesas, multa ou débito, tem natureza de julgamento técnico, de ordem constitucional, conforme expressa previsão no art. 70, II, c/c art. 75, da CF, não se confundindo com o parecer prévio, este sim de natureza eminentemente opinativa, a ser submetido à apreciação do Legislativo Municipal. O paradigma resultante do julgado RE 848.826, que originou o Tema 835, do STF, não se aplica ao caso concreto, porquanto trata exclusivamente da inelegibilidade do agente político submetido à decisão da Corte de Contas. Da mesma sorte, o paradigma referente ao Tema 157. DECISÃO MANTIDA EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RECURSO PROVIDO”.



    É o relatório. Decido. 



     



    Preenchidos todos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do apelo extremo, passo à análise do mérito.



    Eis os fundamentos do acórdão recorrido para dar provimento à Apelação do Município de Alvorada – RS (Vol. 16):



    “Trata-se de apelação de sentença que acolheu exceção de pré-executividade ajuizada por JOAO CARLOS BRUM, nos autos de execução que lhe move o MUNICÍPIO DE ALVORADA. 



    Diz que não se aplica o Tema 835 do STF, por não se tratar de inelegibilidade de Prefeito, a qual depende da chancela do Legislativo. Discorre a respeito. Pede pelo provimento, para que prossiga a execução. 



    […]



    A decisão da Corte de Contas, a qual imputa ao Prefeito, enquanto ordenador de despesas, multa ou débito, tem natureza de julgamento técnico, de ordem constitucional, conforme expressa previsão no art. 70, II, c/c art. 75, da CF, não se confundindo com o parecer prévio, este sim de natureza eminentemente opinativa, a ser submetido à apreciação do Legislativo Municipal. 



    Impede destacar que o paradigma resultante do julgado RE 848.826, que originou o Tema 835, do STF, não se aplica ao caso concreto, porquanto trata exclusivamente da inelegibilidade do agente político submetido à decisão da Corte de Contas. 



    […]



    Portanto, a certidão do Tribunal de Contas é título executivo extrajudicial hábil a aparelhar a execução. 



    ISSO POSTO, dou provimento ao apelo para rejeitar a exceção de pré-executividade e dar prosseguimento à lide executiva”.



    No julgamento dos Embargos de Declaração, o Tribunal de origem assentou que (Vol. 25, fl. 3):



    “No caso concreto. há, de fato, omissão quanto ao Tema 157 do STF. Quanto ao tema 835. no entanto, há exaustiva fundamentação no acórdão embargado. Com efeito, segundo entendimento desta Corte, manifestado no acórdão que ora volta a esta Câmara para eventual retratação, a orientação do STF, quanto ao Tema 835, não se aplica ao caso, mas apenas para fins do art. 1º, I, alínea g, da LC 65/90, na redação da LC 135/10 (LEI DA FICHA LIMPA). 



    Da mesma forma, não se aplica ao caso concreto a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federa, no RE 729.744/MG (TEMA 157), julgado em repercussão geral, em relação a recurso interposto pelo Ministério Público Eleitoral, onde se assentou que a inelegibilidade pela rejeição das contas do Prefeito é ato de competência exclusiva do Legislativo Municipal. 



    Desta feita, segundo posicionamento adotado por esta Câmara, prevalece a competência do Tribunal de Contas do Estado para a imposição de multa e ressarcimento, independentemente de manifestação do legislativo. 



    A decisão da Corte de Contas, a qual imputa ao Prefeito. enquanto ordenador de despesas, multa ou débito, tem natureza de julgamento técnico, de ordem constitucional, conforme expressa previsão no art. 70, II, c/c art. 75, da CF, não se confundindo com o parecer prévio, este sim de natureza eminentemente opinativa, a ser submetido à apreciação do Legislativo Municipal. 



    Impede destacar que o paradigma resultante do julgado RE 848.826, que originou o Tema 835, do STF, não se aplica ao caso concreto, porquanto trata exclusivamente da inelegibilidade do agente político submetido à decisão da Corte de Contas”.



    Esse entendimento foi mantido pelo Tribunal a quo, em juízo de retratação negativo, com base nos seguintes fundamentos (Vol. 39):



    “Mantenho a decisão, em juízo de retratação. 



    É que, segundo entendimento desta Corte, manifestado no acórdão que ora volta a esta Câmara para eventual retratação, a orientação do STF, quanto ao Tema 835, não se aplica ao caso, mas apenas para fins do art. 1º, I, alínea g, da LC 65/90, na redação da LC 135/10 (LEI DA FICHA LIMPA). 



    Da mesma forma, não se aplica ao caso concreto a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, no RE 729.744/MG (TEMA 157), julgado em repercussão geral, em relação a recurso interposto pelo Ministério Público Eleitoral, onde se assentou que a inelegibilidade pela rejeição das contas do Prefeito é ato de competência exclusiva do Legislativo Municipal. 



    Desta feita, segundo posicionamento adotado por esta Câmara, prevalece a competência do Tribunal de Contas do Estado para a imposição de multa e ressarcimento, independentemente de manifestação do legislativo. 



    A saber: 



    A decisão da Corte de Contas, a qual imputa ao Prefeito, enquanto ordenador de despesas, multa ou débito, tem natureza de julgamento técnico, de ordem constitucional, conforme expressa previsão no art. 70, II, c/c art. 75, da CF, não se confundindo com o parecer prévio, este sim de natureza eminentemente opinativa, a ser submetido à apreciação do Legislativo Municipal. 



    Impede destacar que o paradigma resultante do julgado RE 848.826, que originou o Tema 835, do STF, não se aplica ao caso concreto, porquanto trata exclusivamente da inelegibilidade do agente político submetido à decisão da Corte de Contas. 



    No julgamento do RE 729.744-RG, de relatoria do Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 157), DJe de 23/8/2017, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou tese no sentido de que:



    “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”.



    O acórdão ficou assim ementado:



    “Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido”.



    Em seu voto, o Eminente Relator assim se pronunciou:



    “A questão central discutida, no presente recurso, refere-se à natureza jurídica do parecer emitido pelo Tribunal de Contas na apreciação das contas anuais de prefeito, bem como à produção de efeitos no caso de silêncio do Poder legislativo municipal quanto à sua aprovação ou rejeição. O debate perpassa, necessariamente, pela discussão a respeito da exclusividade da competência da Câmara Municipal para julgamento das contas do prefeito.



    […]



    Sublinho que o Supremo Tribunal Federal fixou entendimento, na ocasião do julgamento da ADI 849 e da ADI 3715, no sentido de que a Constituição Federal é clara ao determinar, em seu art. 75, que as normas constitucionais que conformam o modelo de organização do Tribunal de Contas da União são de observância compulsória pelas constituições dos estados-membros. 



    No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, esta Corte tem reconhecido a clara distinção entre ( i) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; e (ii) a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário, definida no art. 71, inciso II, CF/88. Assim, cabe ao Tribunal de Contas apenas apreciar, mediante parecer prévio, sem conteúdo deliberativo, as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. 



    A competência para julgar essas contas fica a cargo do Congresso Nacional – por força do art. 49, inciso IX, da Constituição –, cuja apreciação não se vincula ao parecer do Tribunal de Contas.



    O poder constituinte originário conferiu o julgamento das contas do administrador público ao Poder Legislativo, em razão de que tal decisão comporta em si uma natureza política e não apenas técnica ou contábil, já que objetiva analisar, além das exigências legais para aplicação de despesas, se a atuação do Chefe do Poder Executivo atendeu, ou não, aos anseios e necessidades da população respectiva. 



    Na segunda hipótese do art. 71 da Constituição, a competência conferida ao Tribunal de Contas é de julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, CF/88). 



    Neste último caso, os atos administrativos apreciados são analisados de forma técnica, para averiguar se houve violação a preceitos normativos ou regulamentares de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial e se atenderam aos princípios da administração pública, insculpidos no art. 37 da Constituição. Cuida-se, aqui, de desempenho de função jurídica pelo Tribunal de Contas, consistente no exercício de típica atribuição deliberativa. 



    Como se percebe, no tocante às contas do Chefe do Poder Executivo, a Constituição confere à Casa Legislativa, além do desempenho de suas funções institucionais legislativas, a função de controle e fiscalização de suas contas, em razão de sua condição de órgão de Poder, a qual se desenvolve por meio de um processo político-administrativo cuja instrução se inicia na apreciação técnica do Tribunal de Contas. 



    No âmbito municipal, o controle externo das contas do prefeito também constitui uma das prerrogativas institucionais da Câmara dos Vereadores, que o exercerá com o auxílio dos tribunais de contas do estado ou do município, onde houver, nos termos do art. 31 da Constituição (…).



    Ressalto que a expressão “só deixará de prevalecer”, constante do § 2º do citado artigo, deve ser interpretada de forma sistêmica, de modo a se referir à necessidade de quórum qualificado para rejeição do parecer emitido pela corte de contas que, como já amplamente demonstrado, é órgão auxiliar do Poder Legislativo na análise das contas do Chefe do Executivo.



    […]



    A natureza da manifestação do tribunal de contas que, ao apreciar destacadamente determinado ato de gestão do prefeito, decida pela sua rejeição, foi objeto de análise do RE-RG 848.826, de relatoria do ministro Barroso. 



    Entendo, portanto, que a competência para julgamento das contas anuais dos prefeitos, eleitos pelo povo, é do Poder Legislativo (art. 71, I, da CF), órgão constituído por representantes democraticamente eleitos para averiguar, além da sua adequação orçamentária, sua destinação em prol dos interesses da população ali representada. 



    Seu parecer, nesse caso, é meramente opinativo, não sendo apto a produzir consequências, como a inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/90. 



    [...]



    Dessa forma, cabendo exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do Chefe do Executivo, com mais razão não se pode conferir natureza jurídica de decisão, com efeitos imediatos, ao parecer emitido pelo Tribunal de Contas que opina pela desaprovação das contas de prefeito até manifestação expressa da Câmara Municipal. 



    O entendimento de que o parecer conclusivo do Tribunal de Contas produziria efeitos imediatos, que se tornariam permanentes no caso do silêncio da Casa Legislativa, ofende a regra do art. 71, I, da Constituição. 



    Essa previsão dispõe que, na análise das contas do Chefe do Poder Executivo, os Tribunais de Contas emitem parecer prévio, consubstanciado em pronunciamento técnico, sem conteúdo deliberativo, com o fim de subsidiar as atribuições fiscalizadoras do Poder Legislativo, que não está obrigado a se vincular à manifestação opinativa daquele órgão auxiliar. Tal entendimento teria ainda o condão de transformar a natureza precária do parecer, passível de aprovação ou rejeição, em decisão definitiva. 



    O ordenamento jurídico pátrio não admite o julgamento ficto de contas, por decurso de prazo, sob pena de, assim se entendendo, permitir-se à Câmara Municipal delegar ao Tribunal de Contas, que é órgão auxiliar, competência constitucional que lhe é própria, além de se criar sanção ao decurso de prazo, inexistente na Constituição. 



    Do mesmo modo, não se conformam com o texto constitucional previsões normativas que considerem recomendadas as contas do município nos casos em que o parecer técnico não seja emitido no prazo legal, permitindo às câmaras municipais seu julgamento independentemente do parecer do tribunal de contas”.



    Por sua vez, no julgamento do RE 848.826-RG, em que constou como relator para acórdão o Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 835), esta CORTE firmou tese no sentido de que tanto as contas de gestão, como as conta de governo, serão julgadas pela Câmara Municipal, mediante parecer técnico do Tribunal de Contas.



    As conclusões acima não se restringem à seara eleitoral. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. JULGAMENTO DE CONTAS DE PREFEITO. PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. 



    1. É da Câmara Municipal a competência para julgamento das contas do prefeito, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal.



    2. A solução da controvérsia pressupõe o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário.



    3. A decisão está devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante, circunstância que não configura violação ao art. 93, IX, da CF/88.



    4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 5. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1.255.205-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 25/5/2020)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONVÊNIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. VERBAS EXCLUSIVAS DO MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DE PREFEITO: CÂMARA MUNICIPAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (RE 1.240.067-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 8/1/2021)



    O acórdão recorrido afastou-se dessas conclusões.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para restabelecer a sentença.



    Publique-se. 



    Brasília, 8 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente