Tribunal: STF
Processo: Rcl 56364
Classe: Rcl
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-24
Data de publicação: 2022-10-24

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido liminar proposta pela Agência Reguladora dos Serviços Públicos do Estado de Alagoas – Arsal/AL contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça daquele Estado nos autos do Mandado de Segurança 0730846-95.2018.8.02.0001, para garantir a observância da tese fixada no julgamento do RE 1.001.104-RG/SP, Tema 854 da Repercussão Geral, bem como da Súmula Vinculante 10. 



    A reclamante explica que o Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas - TJAL considerou irregular a concessão de autorizações, sem licitação prévia, para exploração do serviço de transporte público intermunicipal de passageiros. 



    Na sua visão, 



    “[…] o respeitável Acórdão, ao concluir no caso pela necessidade de realização de licitação, conquanto se tratar de ato de autorização de serviço público (que possui característica de ser unilateral, precário e discricionário), sem considerar a excepcionalidade da situação concreta, violou a parte inicial da tese fixada em Acórdão em recurso especial com repercussão geral reconhecida (Tema 854) [...].” (pág. 5 da inicial)



    Defende que a ampliação do serviço de transporte público encontra justificativa na defasagem dos dados utilizados para a definição do quantitativo originário de permissões licitadas. Consoante alega, as novas autorizações 



    “[…] se fundamentaram em estudos técnicos que demonstraram situação excepcional grave, consistente no aumento populacional significativo verificado desde a realização das Licitações mencionadas (anos de 2009 e 2013), fato que acarretou a insuficiência dos veículos licitados para o atendimento da demanda e o prejuízo causado à população dependente do serviço.



    Como se verifica dos documentos em anexo, por meio dos estudos realizados pela ASRAL, constatou-se a baixa qualidade dos serviços atualmente prestados pela Empresa vencedora das licitações.” (pág. 9 da inicial)



    Argumenta que o aumento expressivo da demanda e o deficit na prestação do serviço causaram “[…] protestos reiterados, inclusive com interdições de vias públicas. A situação demonstrou prejuízos não apenas aos usuários, como também para toda a população [...].” (pág. 11 da inicial)



    Assevera que as autorizações foram realizadas com amparo nos arts. 4º, II, e 47 da Resolução Arsal 15/2016. Assim, além de violar o Tema 854 da Repercussão Geral, a Corte de Justiça alagoana também negou vigência aos mencionados dispositivos, “[…] sem observar, contudo, a cláusula de Reserva de Plenário […]”. (pág. 16 da inicial)



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer, no mérito, […] a cassação da decisão atacada, reconhecendo a inobservância da tese fixada em Repercussão Geral (Tema 854), bem como a violação à Súmula Vinculante 10”. (pág. 17 da inicial)



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, consigno que deixo de determinar a requisição das informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República por entender que o processo já está em condições de julgamento (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do RISTF). 



    Ainda preliminarmente, destaco que a reclamação perante o Supremo Tribunal Federal será sempre cabível para: (i) preservar a competência do Tribunal; (ii) garantir a autoridade de suas decisões; e (iii) garantir a observância de enunciado de Súmula Vinculante e de decisão desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, nos termos do art. 988 do Código de Processo Civil/2015. 



    Na espécie, conforme relatado, a reclamante sustenta, em suma, que o Tribunal a quo violou o entendimento firmado no RE 1.001.104-RG/SP - Tema 854/RG, bem como na Súmula Vinculante 10. 



    Pois bem. 



    Quanto ao primeiro ponto (violação ao Tema 854/RG), o § 5°, II, do mesmo artigo do CPC, acima mencionado, informa que a reclamação não será admitida quando



    “[...] proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias.” (grifei). 



    Com efeito, antes da entrada em vigor do CPC/2015, a jurisprudência desta Suprema Corte era pacífica quanto ao descabimento de reclamações que apontassem como paradigma um leading case de repercussão geral. Vejam-se: (i) Rcl 15.378-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma; e (ii) Rcl 18.368-AgR/MS, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma. 



    Entretanto, após a entrada em vigor do CPC/2015, passou a ser cabível a reclamação na qual se indique como parâmetro de controle um leading case de repercussão geral, desde que esgotadas as instâncias ordinárias (art. 988, § 5°, II).



    O Supremo Tribunal Federal tem interpretado o novo requisito do esgotamento das instâncias ordinárias, previsto no art. 988, § 5°, II, do CPC/2015, como a necessidade de exaurimento de todos os recursos cabíveis. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes: (i) Rcl 24.686-ED-AgR/RJ, Rel. Min. Teori Zavascki, (ii) Rcl 32.277-AgR/RS, Rel. Min. Roberto Barroso , e (iii) Rcl 32.193-ED-AgRMT, Rel. Min. Gilmar Mendes. 



    Assim, incabível a análise desta reclamação utilizando como parâmetro o RE 1.001.104-RG/SP, Tema 854 da Repercussão Geral. Isso porque, como demonstrado, o art. 988, § 5º, II, do CPC/2015 preconiza que a reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida deve observar o esgotamento da instância ordinária, ultimado na interposição de agravo interno contra a decisão que nega seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 1.030, I e § 2º, do CPC/2015, o que não ocorreu na hipótese dos autos.



    Na espécie, a temática atinente ao RE 1.001.104-RG/SP - Tema 854/RG não foi examinada pela Corte de origem, diante da ausência de interposição de recurso extraordinário, não havendo, portanto, o exaurimento das instâncias ordinárias.



    E, ainda que assim não fosse, quanto ao ponto, a reclamação também não seria admitida porque a alteração das razões adotadas pelas instâncias ordinárias demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, circunstância não aceita pela jurisprudência desta Corte.



    Para melhor análise da controvérsia, trago à baila os seguintes excertos do voto condutor do acórdão reclamado:



    “13. Nesse cenário, o cerne da controvérsia cinge-se à análise da (i)legalidade da atuação administrativa, em conceder autorização de serviços de transporte intermunicipal de passageiros, sem a devida realização de licitação. 



    14. Inicialmente, convém destacar que a Constituição Federal, ao prever que ‘compete à União a exploração direta ou mediante autorização, concessão ou permissão dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros’ (art. 21, inciso XII, alínea e), e aos Municípios a ‘organização e a prestação direta por meio de concessão ou permissão do serviço de transporte coletivo municipal’ (art. 30, V), atribuiu competência residual aos Estados para exploração dos serviços públicos de transporte intermunicipal de passageiros. 



    15. Com base nisso, a lei estadual 6.267/2001, alterada pela lei estadual n. 7.151/2010, e o decreto n. 8.425/2010, a qual regulamenta o serviço complementar de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros do Estado de Alagoas, determinou que a Agência Reguladora de Serviços Públicos do Estado de Alagoas – ARSAL – planejará, coordenará, concederá, permitirá, autorizará, regulará e fiscalizará o mencionado serviço. Observe-se a literalidade do art. 1º do decreto n. 8.425/2010: 



    […]



    17. Assim, entendo que a agência reguladora apelante possui competência para autorizar e fiscalizar o serviço de transporte intermunicipal de passageiros. 



    18. Entretanto, em que pese a liberalidade concedida, a Carta Magna, restringe sua atuação, ao delimitar a necessidade de licitação para a contratação de serviços, incluindo-se aqui os de transporte de passageiros, in verbis: 



    […]



    19. De mais a mais, como outrora delimitado, a insurgência central diz respeito à (im)possibilidade de promover autorizações de forma precária, sem licitação. Isso porque, em análise das teses postas, é incontroverso que houve o ato administrativo, bem como que se deu sem prévia licitação. 



    20. Nesse cenário, sobreleva-se que a própria agência reguladora coatora possui resolução n 15/2016, prevendo que a prestação de serviços de transporte intermunicipal de passageiros necessita de licitação: 



    […]



    22. Nesse contexto, apenas aquele que se sagra vencedor no processo licitatório efetivamente possui a permissão para a realização de tal serviço de transporte, o que não se verificou nos autos. Assim, uma vez que o ato administrativo não foi precedido de devido instrumento licitatório, imperioso concluir pela sua ilegalidade, restando violado o direito líquido e certo dos impetrantes vencedores de devida licitação, os quais são os detentores do direito de explorar os serviços das linhas de transporte, conforme se extrai dos documentos acostados aos autos.” (págs. 4-9 do documento eletrônico 18; grifos no original)



    É certo que esta Suprema Corte, no julgamento do RE 1.001.104-RG/SP, Tema 854 da Repercussão Geral, fixou a seguinte tese: “Salvo em situações excepcionais devidamente comprovadas, serviço público de transporte coletivo pressupõe prévia licitação”.



    Entretanto, no caso em apreço, a sentença mantida pelo TJAL concluiu, a partir da apreciação do conjunto fático-probatório produzido nos autos, pela inexistência de excepcionalidade apta a justificar a concessão de novas autorizações, sem licitação, para exploração do transporte público. Por oportuno, reproduzo o seguinte trecho da decisão:



    “Ademais, estão plenamente vigentes os contratos celebrados com os vencedores das licitações decorrentes do Edital AMGESP 005/2009 (homologado em 2012) e do Edital ARSAL 001/2013 (homologado em 2014), não justificando a contratação precária de novos carros para o transporte da linha impugnada, em total afronta à previsibilidade do art. 175 da Constituição. 



    Deste modo, o justo receito do impetrante na concessão de novas autorizações é patente, visto que a própria finalidade do certame de contratação de carros para linha está em jogo, concernente ao próprio equilíbrio contratual e a finalidade econômica da exploração do serviço público. 



    A administração não pode deferir, salvo em casos excepcionais justificados pelas circunstâncias, o que não ocorre na espécie, a execução e a exploração do serviço de transporte intermunicipal de passageiros sem a efetivação de procedimento licitatório e sem a devida observância das previsões constitucionais e infraconstitucionais, desvirtuando-se em última análise do interesse público.” (págs. 3-4 do documento eletrônico 15; grifei)



    Nesse contexto, observa-se que a controvérsia não se fixou, especificamente, na invalidade genérica e irrestrita da utilização do instituto da autorização de serviço público de transporte. As instâncias ordinárias analisaram o conjunto fático-probatório constante dos autos e concluíram pela inexistência dos elementos fáticos e jurídicos necessários à dispensa ou à inexigibilidade do procedimento licitatório no caso concreto.



    Assim, para divergir das razões adotadas pelo TJAL seria necessário o reexame de fatos e provas, o que não é admitido em sede de reclamação constitucional. Seguindo essa mesma orientação, cito: Rcl 25.934-AgR/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma; e Rcl 35.594-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno. 



    Verifica-se que a intenção da reclamante, em última análise, é fazer uso do instrumento processual da reclamação como sucedâneo recursal, finalidade essa que se revela estranha à sua destinação constitucional (Rcl 4.381-AgR/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno). 



    Por fim, quanto à suposta negativa de vigência da Súmula Vinculante 10, sob a alegação de que o Tribunal reclamado teria afastado a incidência de dispositivos da Resolução Arsal 15/2016, verifico que também não procede.



    Ao contrário do que afirma a reclamante, o TJAL não afastou a incidência dos dispositivos constantes da Resolução Arsal 15/2016. Conforme observado, aquela Corte de Justiça, soberana na análise do conjunto probatório, tão somente registrou que não havia margem para contratação direta de novos prestadores de serviço de transporte, notadamente pela existência de contratos ainda vigentes celebrados com permissionários selecionados por meio de licitação.



    Esta Corte Suprema vem se manifestando no sentido de que, quando ocorrer apenas processo de interpretação legal, função inerente a toda atividade jurisdicional, não há falar em afronta à SV 10. 



    Ademais, o verbete sumular mencionado afirma que, na análise sobre possível ofensa ao seu conteúdo, esta Corte investigue se o afastamento de norma no caso concreto se deu em função de declaração, explícita ou implícita de inconstitucionalidade.



    Desse modo, o mero afastamento da aplicação de determinada norma não implica contrariedade à mencionada súmula vinculante, mas sim o afastamento com fundamento na incompatibilidade com o Texto Constitucional, ainda que de forma não declarada.



    Isso posto, nego seguimento a esta reclamação (art. 21, § 1°, do RISTF). Fica, por conseguinte, prejudicada a análise do pedido liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de outubro de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator