Tribunal: STF
Processo: Rcl 55447
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-08
Data de publicação: 2022-09-08

Ementa:

Inteiro teor:
Reclamação Constitucional. Alegação de afronta às Súmulas Vinculantes 10 e 38. Competência municipal para fixar horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais locais. Precedentes. Análise da compatibilidade da lei municipal em face da lei federal. Controle de constitucionalidade. Aparente violação dos paradigmas. Tutela provisória deferida. 



    Vistos etc.



    1. Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de tutela provisória, fundada nos arts. 103-A, § 3º, da Constituição Federal, e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, ajuizada pelo Município de Cândido de Abreu/PR contra decisão proferida pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, nos autos do processo nº 0000630-57.2020.8.16.0059, que supostamente teria contrariado os enunciados das Súmulas Vinculantes 10 e 38.



    2. Quanto ao contexto fático e decisório da origem, narra o reclamante ter sido impetrado, em face do Prefeito de Cândido de Abreu/PR, mandado de segurança, com objetivo de questionar a expedição, em favor da parte beneficiária do ato reclamado, de alvará de licença com limitação do horário de funcionamento do estabelecimento comercial em questão.



    3. O Juízo de Direito da Vara da Fazenda Pública de Cândido de Abreu/PR julgou procedente o pedido, para determinar ao Município impetrado, ora reclamante, que não obste o exercício da atividade comercial da impetrante quando exercida dentro dos limites fixados pela lei federal n° 13.874/2019, bem como para que se abstenham de adotar medidas administrativas em decorrência do exercício de atividade econômica fora dos limites apresentados nos atos coatores de seq. 10.4 e 23.2, e amparados pela lei Municipal n° 622/2009.



    4. O Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, ao julgar o reexame necessário e a apelação interposta pelo Município de Cândido de Abreu/PR, manteve incólume a sentença de primeiro grau, ao fundamento de que a legislação municipal contraria frontalmente a Lei federal 13.874/2019 (Lei de Liberdade Econômica).



    5. Na presente sede processual, o Município alega que o acórdão emanado do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, ao analisar a compatibilidade da legislação municipal em face da lei federal, adotou critério extraído diretamente da Constituição Federal para negar aplicação à Lei municipal em questão, incorrendo, pois, em violação da Súmula Vinculante 10.



    6. Sustenta, ademais, que a jurisprudência desta Suprema Corte, consolidada na Súmula Vinculante 38, orienta-se no sentido de que os municípios possuem competência para legislar sobre o horário de funcionamento de estabelecimento comerciais locais.



    7. Requer, em sede liminar, a suspensão dos efeitos do ato reclamado. No mérito, pugna pela procedência do pedido, com a consequente cassação da decisão reclamada.



    É o relatório.



    Decido.



    1. A reclamação é ação autônoma de impugnação dotada de perfil constitucional, disposta no texto original da Carta Política de 1988 para a preservação da competência e garantia da autoridade das decisões do Supremo Tribunal Federal. É cabível nos casos de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, desobediência à súmula vinculante ou de descumprimento de autoridade de decisão proferida por esta Corte, desde que com efeito vinculante ou proferida em processo de índole subjetiva do qual o reclamante tenha figurado como parte (102, I, l, e 103-A, § 3º, da CF, c/c art. 988, II a IV, e § 5º, II, do CPC/2015). 



    2. A aferição da presença dos pressupostos que autorizam seu manejo deve ser feita com devido rigor técnico (Rcl 6.735-AgR/SP, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 10.9.2010), não cabendo o alargamento de suas hipóteses de cabimento por obra de hermenêutica indevidamente ampliativa, sob pena de desvirtuamento da vocação dada pelo constituinte ao importante instituto da reclamação constitucional.



    3. Eis o teor dos enunciados das Súmulas Vinculantes 10 e 38 desta Suprema Corte: 



    “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de Tribunal que embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.”



    “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.”



    4. Colaciono, na fração que interessa, o acórdão reclamado, proferido pela 4ª Turma do TJPR:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. EMISSÃO DE ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO A FARMÁCIA COM LIMITAÇÃO DE HORÁRIO E POSTERIOR AUTUAÇÃO, COM FULCRO EM LEI MUNICIPAL QUE PREVÊ TAIS RESTRIÇÕES. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N.º 419 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL QUE CONDICIONA A COMPETÊNCIA LOCAL PARA FIXAR O PERÍODO EM QUESTÃO À COERÊNCIA COM O ORDENAMENTO ESTADUAL E FEDERAL. LEI N.º 13.874/19 QUE CONFERE O DIREITO AO COMERCIANTE DE EXERCER SEU OFÍCIO A QUALQUER MOMENTO DO DIA. OBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA LIVRE INICIATIVA. VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO DEMONSTRADA. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. 



    APELO DESPROVIDO. 



    SENTENÇA CONFIRMADA EM REEXAME NECESSÁRIO.



    (…)



    6. Como cediço, os municípios têm a competência para regulamentar o horário e o modo de funcionamento dos estabelecimentos comerciais em seu território com base em seu interesse de caráter local. Todavia, devem formular normativas coerentes com as disposições estaduais e federais relativas às atividades.



    É o que estabelecem a Súmula Vinculante n.º 38 e a Súmula n.º 419 do Supremo Tribunal Federal, respectivamente: 



    (…)



    Nesse contexto, a Lei Federal n.º 13.870/19, a fim de dar concretude ao princípio da livre-iniciativa na ordem jurídica nacional e impedir intervenções excessivas na atividade privada, determinou, em seu artigo 3º., inciso II: 



    “Art. 3º São direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, essenciais para o desenvolvimento e o crescimento econômicos do País, observado o disposto no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal: 



    [...] 



    II - desenvolver atividade econômica em qualquer horário ou dia da semana, inclusive feriados, sem que para isso esteja sujeita a cobranças ou encargos adicionais, observadas: 



    a) as normas de proteção ao meio ambiente, incluídas as de repressão à poluição sonora e à perturbação do sossego público; 



    b) as restrições advindas de contrato, de regulamento condominial ou de outro negócio jurídico, bem como as decorrentes das normas de direito real, incluídas as de direito de vizinhança; e 



    c) a legislação trabalhista” 



    Ressalte-se que a Constituição, em seu artigo 1º., inciso IV, bem como no 170, inciso IV, consagra o aludido princípio como fundamental para a República. Assim, no parágrafo único do referido artigo, dispõe que “[...] é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.” 



    Na espécie, a impetrante sofreu autuação por estar aberta fora do horário permitido, em descumprimento à Lei Municipal n.º 622/2009 do Município de Cândido de Abreu, a qual fixou períodos específicos de funcionamento dos comércios, nos seguintes termos, verbis: 



    “Art. 1°- Nos termos da presente Lei ficam inseridos o Capítulo III-A e o Art. 36-A na Lei Municipal n° 555, de 29/11/2006 - Código de Posturas -, definindo os horários de abertura e fechamento diário dos estabelecimentos Comerciais, Industriais e de Serviços no Município, que, observadas as normas constitucionais atinentes e demais dispositivos da legislação federal que regula o contrato de duração e as condições do trabalho, cumprirá as seguintes disposições, resguardada a livre opção de cada gestor de estabelecimento em adotar horários mais restritos: 



    (...) 



    XVI - FARMÁCIAS E DROGARIAS: 



    a) De segunda a sexta-feira: das 7h30min às 18 horas; 



    b) Aos sábados: das 7h30min às 12 horas; 



    c) Aos domingos e feriados: fechadas.



    Plantões (escala de uma farmácias): 



    a) De segunda a sexta-feira: das 18 às 22 horas; 



    b) Aos sábados: das 12 às 22 horas;



    c) Aos domingos e feriados: das 7h30min às 22 horas. Plantão 24 horas: Livre funcionamento.” 



    Ocorre que, ao assim dispor, a legislação em comento contraria frontalmente a Lei Federal acima citada. Muito embora não haja hierarquia entre os diplomas, é necessário que guardem coerência entre si, conforme o entendimento sumulado da Corte Suprema. 



    Decorre daí que a vedação de funcionamento em horários diversos do estipulado na regulação municipal, consubstanciada na emissão do alvará com a expressa indicação da limitação e corroborada pela posterior autuação (mov. 23.2 – origem), viola direito líquido e certo das impetrantes, não merecendo subsistir. ”



    5. Entendo, ao menos nesse primeiro juízo, próprio das tutelas provisórias de urgência, assistir razão ao Município de Cândido Abreu/PR, ora reclamante.



    6. Ocorre, aparentemente, na espécie, violação da Súmula Vinculante 38 deste Supremo Tribunal Federal, pois, segundo o acórdão reclamado, o advento da Lei federal 13.874/2019 acarretou na impossibilidade de os municípios legislarem a respeito do horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais nele sediados.



    No entanto, firme a jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de que, por tratar-se de matéria de interesse local (CF, art. 30, I), compete ao Município fixar o horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, sem que o exercício dessa prerrogativa institucional importe em ofensa aos postulados constitucionais da isonomia, da livre iniciativa, da livre concorrência, do direito à saúde ou da defesa do consumidor (RE 926.993-AgR/RS, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 26.4.2016, DJe 03.6.2016, v.g.). Nesse mesmo sentido:



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Farmácia. Horário de funcionamento. Competência municipal. Precedentes. 



    1. A jurisprudência desta Corte está consolidada no sentido de que os Municípios são competentes para fixar o horário de funcionamento de farmácias e drogarias, o que não implica em violação aos princípios constitucionais da isonomia, da livre iniciativa, da livre concorrência e da defesa do consumidor. 



    2. Agravo regimental não provido.”



    (AI 629.125-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 30.8.2011, DJe 13.10.2011)



    “COMPETÊNCIA NORMATIVA – COMÉRCIO – FUNCIONAMENTO – HORÁRIO – INTERESE LOCAL – LEI MUNICIPAL. Na forma da jurisprudência do Supremo, sedimentada com a edição do verbete vinculante nº 38 da Súmula, os Municípios são competentes para legislar sobre o horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, observado o interesse local – artigo 30, inciso I, da Constituição Federal.”



    (ARE 1.225.461-AgR/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. 04.02.2020, DJe 28.4.2020)



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA NULIDADE EM VIRTUDE DA NÃO CITAÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS DA DECISÃO RECLAMADA (ART. 989, III, DO CPC). INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO PREJUÍZO. COMPETÊNCIA DE MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS. DECISÃO RECLAMADA EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. SÚMULA 645/STF E SÚMULA VINCULANTE 38. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. As razões que poderiam ter sido deduzidas na contestação, a fim de influir no julgamento da presente Reclamação, foram devidamente apresentadas e apreciadas neste recurso de agravo, não havendo qualquer prejuízo à parte agravante. Incide, portanto, a regra segundo a qual não haverá declaração de nulidade quando não demonstrado o efetivo prejuízo causado à parte (pas de nullité sans grief). 



    2. A decisão reclamada contrariou a jurisprudência pacífica desta SUPREMA CORTE, consolidada na Súmula Vinculante 38, que é clara ao afirmar que compete ao Município fixar o horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais. 



    3. Agravo Interno ao qual se nega provimento.”



    (Rcl 34.693-ED-AgR/ES, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 23.8.2019, DJe 26.9.2019)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. COMPETÊNCIA DE MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS. SÚMULA 645/STF E SÚMULA VINCULANTE 38. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 



    1. O acórdão recorrido está em dissonância com a jurisprudência pacificada do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, firme no sentido de que compete ao Município fixar o horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (RE 576.088-AgR/RS, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 17.8.2018, DJe 30.8.2018)



    Em hipótese rigorosamente idêntica a presente, na qual o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, utilizando-se da mesma fundamentação do TJPR, afastou lei municipal em razão da superveniência da Lei federal 13.874/2019, o Ministro Edson Fachin deu provimento ao recurso extraordinário interposto pelo ente municipal ao fundamento de que, nos termos da jurisprudência consolidada desta Suprema Corte, sedimentada, inclusive, na Súmula Vinculante 38, compete aos municípios fixar o horário de funcionamento do comércio local. Referida decisão, posteriormente, foi confirmada, por unanimidade, pela Segunda Turma desta Casa ao exame do agravo interno manejado:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 29.10.2021. MANDADO DE SEGURANÇA. COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTO COMERCIAL. SÚMULA VINCULANTE 38. 



    1. O acórdão recorrido está em divergência com a orientação sedimentada nesta Corte na Súmula Vinculante 38, no sentido de que o município é competente para legislar sobre horário de funcionamento de estabelecimento comercial. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento. Incabível a fixação de honorários advocatícios em mandado de segurança, nos termos da Súmula 512 do STF.”



    (RE 1.328.204-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 21.6.2022, DJe 08.7.2022)



    7. De outro lado, também em juízo de sumária cognição, entendo violada a Súmula Vinculante 10.



    A mera leitura do acórdão reclamada permite constatar que o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná procedeu ao exame de compatibilidade da legislação municipal em face da lei federal. 



    Destaco, no entanto, que tal proceder não prescinde da instauração do devido incidente de arguição de inconstitucionalidade perante o Tribunal Pleno ou Órgão Especial do Tribunal de Justiça local, pois [a] apreciação da compatibilidade entre a legislação geral federal e as normas estaduais editadas sob o pálio da competência concorrente reflete nítida situação de conflito legislativo de índole constitucional, ensejando a análise eventual ofensa direta às regras constitucionais de repartição da competência legislativa (ADI 3.336/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 14.02.2020, DJe 06.3.2020), de modo que a jurisprudência desta Casa é firme no sentido de que é constitucional a controvérsia acerca da competência legislativa concorrente, estatura que não se afasta ante eventual necessidade de aferição da compatibilidade entre normas federais e estaduais - entre si ou com o texto da Lei Maior (ADI 4.118/RJ, de minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 02.3.2022, DJe 16.3.2022).



    8. Vê-se, portanto, ao mesmo nesse primeiro juízo quanto à matéria, que o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná violou as Súmulas Vinculantes 10 e 38. 



    9. Ante o exposto, sem prejuízo de nova apreciação da matéria quando do julgamento definitivo do mérito, oportunidade em que os argumentos serão amplamente debatidos, defiro o pedido de tutela provisória, para suspender o ato reclamado, exarado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná nos autos do processo nº 0000630-57.2020.8.16.0059, e seus efeitos, até o julgamento do mérito desta reclamação.



    10. Requisitem-se informações à autoridade reclamada, nos termos do art. 989, I, do CPC.



    11. Cite-se a parte beneficiária da decisão reclamada, conforme disposto no art. 989, III, do CPC, a fim de que apresente contestação no prazo legal.



    12. Após, ouça-se o Procurador-Geral da República, na forma do art. 991 do CPC.



    Publique-se. 



    Brasília, 08 de setembro de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora