Tribunal: STF
Processo: ARE 1369982
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-15
Data de publicação: 2022-03-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do São Paulo, assim ementado (eDOC 66, pp. 2-3):



    MULTAS ADMNISTRATIVAS. São José dos Campos. LM nº 7.451/07, 8.766/12 e 9.559/17. Fixação de critérios para a instalação e a ocupação dos postes. Inconstitucionalidade. Competência para legislar sobre a matéria e respectiva fiscalização. Irregularidades no processo administrativo. Honorários. 1. LM nº 7.451/07 e alterações. Escopo. Analisam-se neste acórdão apenas os dispositivos legais que fundamentam as autuações. Cabe ao município dispor sobre o adequado ordenamento de seu território mediante, entre outros, pelo planejamento e controle do solo urbano (art. 30, incisos I e VIII da Constituição Federal). A LF nº 6.938/81 considera poluição a degradação ambiental que afete as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente natural ou urbano (art. 3º, III, 'd'). A LF nº 10.257/01, o Estatuto da Cidade, atribui à ordenação e controle do uso do solo evitar a deterioração das áreas urbanizadas e a poluição e a degradação ambiental (art. 2º, VI, 'f' e 'g'). A LM nº 7.451/07, nos dispositivos invocados, cuida da degradação ambiental urbana, da poluição visual e da segurança dos cidadãos (estabelecimento de número máximo de cabos por poste e a distância dos cabos do solo), sem interferência, contradição ou ofensa às regras técnicas traçadas pela lei federal, pela ANEEL e pela própria concessionária. A lei, nos pontos analisados, é válida e deve ser cumprida. 2. Processo administrativo. A autora foi notificada para reduzir o número de cabos e verificar a distância deles do solo, a defesa apresentada foi rejeitada e ao final foi lançada a multa nos termos previstos em lei. Não há nulidade no processo administrativo a invalidar as autuações, anotada a informalidade do rito, a ciência da autora das autuações e seu fundamento e da decisão final, após o que preferiu vir a juízo. 3. Multa. Valor. A lei local prevê que o infrator será notificado para a correção do problema, após o que inicia a contagem de multa diária até o atendimento da notificação; a redução no valor da multa trazida pela LM nº 9.559/97 foi aplicada pela administração e beneficiou a autora. No entanto, (a) a multa por excesso de cabos deve ser aplicada por trecho (o conjunto de três postes contínuos ou não), reduzindo estas infrações a um terço do que foi lançado, e a multa não corre no prazo necessário à administração para a análise da defesa apresentada. É preciso recalcular o valor das multas, segundo tal critério. 5. Honorários advocatícios. As partes são reciprocamente vencedoras e vencidas e o elevado valor da causa, se adotado, elevará de modo abusivo a remuneração dos advogados. Hipótese que recomenda a fixação por equidade prevista no art. 85 § 8º do CPC, pois simples regra de isonomia indica que o mesmo arbitramento por equidade deve ser aplicado quando o valor é desproporcional à complexidade da causa e ao trabalho feito, pois a lei quer evitar a remuneração insuficiente e também a remuneração excessiva, ainda mais quando o pagamento onera o erário; afinal, não se compreende uma justiça de uma só direção. Procedência. Apelo da autora provido em parte para elevação da verba honorária. Reexame e apelo do Município provido em parte para confirmar a validade das autuações, mas com redução do valor da multa na forma indicada no item 18. 



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 68, pp. 9-13).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal, aponta-se ofensa aos arts. 21, XI e XII, b e 22, IV, do Texto Constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, a inconstitucionalidade da lei municipal que fundamentou as multas impostas à recorrente, já que seria competência privativa da União Federal legislar sobre energia elétrica, bem como fiscalizar a prestação dos serviços de energia elétrica através das Agências Reguladoras. 



    Alega que Estados e Municípios não poderiam alterar condições previstas em contrato celebrado entre a concessionária e a União, sob pena de violação ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.



    Afirma que as multas impostas possuem caráter arrecadatório e violam os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 



    Requer, ao final, a declaração de nulidade dos autos de infração lavrados pelo Município e, consequentemente, das penalidades pecuniárias por eles impostas. 



    A Presidência do TJ/SP inadmitiu o recurso extraordinário em virtude de incidir na hipótese as Súmula 279, 280 e 636 do STF (eDOC 71).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, ao apreciar a apelação, asseverou (eDOC 66, p. 14):



    A poluição visual constitui forma de dano ao meio ambiente, cuja proteção é de competência de todos os entes federativos; é certo também que a lei local precisava dar concretude à vedação da poluição visual e ao ordenamento urbano para não se perder em norma genérica que, por falta de parâmetros, viesse a dificultar o cumprimento pelos cidadãos e a fiscalização pela administração. Isso posto, não vejo mácula à eleição, nesses dois pontos, de dois critérios objetivos: o número de cabos compartilhados e a distância dos cabos ao solo, ambos diretamente ligadas à poluição visual e à segurança de pessoas e veículos. A lei municipal não cuida, no aspecto, de normas técnicas da competência da União, mas de critérios a serem observados pela administração e pela concessionária no ordenamento da cidade. Não vejo infração à competência legislativa assegurada pela Constituição Federal ao município, nem intromissão nos critérios técnicos de atribuição da União, mas atendimento à política urbana prevista no art. 182 da Constituição Federal e ao art. 2º, IV e VI alíneas 'f' e 'g'. 



    Assim, constato que o acórdão recorrido, ao concluir pela competência do Município, no caso dos autos, não está de acordo com a jurisprudência recentemente firmada por esta Corte.



    É que, em 04.05.2020, no âmbito da ADI 3.110, de minha relatoria, o Plenário declarou a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001, do Estado de São Paulo, ante a ofensa à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, em acórdão assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria  (presumption  against preemption)  . 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras.  4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (  presumption against preemption)  foi nitidamente afastada por norma federal expressa  (clear  statement rule  )  6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente. (grifei) (ADI 3110, de minha relatoria, Plenário, DJe 10.06.2020)



    Nessa linha, registro que, recentemente, a Primeira Turma reverteu o entendimento até então predominante em sede de recurso extraordinário e julgou procedente Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 13.756/2004, do Município de São Paulo, sob o mesmo fundamento, em acórdão assim ementado:



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES.



    1. Cabem embargos declaratórios para sanar omissão no julgado.



    2. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009.



    3. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União.



    4. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, de modo a dar provimento ao agravo interno e ao Recurso Extraordinário da TELCOMP, para julgar inteiramente procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade; ficando prejudicados o agravo interno e o recurso extraordinário da Câmara Municipal de São Paulo e de seu Presidente. (RE 981.825-AgR-segundo-ED, Redator para o acórdão: Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 11.12.2020).



    Tal orientação foi confirmada pelo Plenário em sede de embargos de divergência. Confira-se a ementa de referido julgado:



    AGRAVOS INTERNOS. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FIRMADA NO SENTIDO DA DECISÃO EMBARGADA. DESCABIMENTO DO RECURSO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. Segundo dispõe o art. 332 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal,  não cabem embargos, se a jurisprudência do Plenário ou de ambas as Turmas estiver firmada no sentido da decisão embargada (...).  2. No exame da ADI 3.110  (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 3. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que  a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União.  4. No mesmo sentido: RE 1.095.733 AgR-quarto, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 18/1/2021. 5. Agravos Internos aos quais se nega provimento (RE 981.825-AgR-segundo-ED-ED-segundos-EDv-segundos-AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 02.06.2021).



    A respeito do tema, vejam-se também os seguintes precedentes:



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO.  AÇÃO DEMOLITÓRIA. INSTALAÇÃO DE ANTENA DE TELEFONIA MÓVEL. LEI 10.995/2001 DO ESTADO DE SÃO PAULO. LEI 224/2002 DO MUNICÍPIO DE ESTÂNCIA TURÍSTICA DE ITU. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTIGOS 21, INCISO XI, E 22, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.902 E 3.110. A PROMOÇÃO DO ADEQUADO ORDENAMENTO TERRITORIAL, MEDIANTE PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO, DO PARCELAMENTO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO E A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO-CULTURAL LOCAL, NÃO AUTORIZAM OS MUNICÍPIOS A DISPOR SOBRE MATÉRIAS QUE A PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO FEDERAL RESERVA ÀS COMPETÊNCIAS LEGISLATIVA E MATERIAL DA UNIÃO.  AGRAVO INTERNO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (ARE 929.738-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 04.09.2020).



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009  . 2. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que  a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União  . 3. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final). (ARE 1.258.908-AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 25.11.2020).



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3.  Inconstitucionalidade de lei municipal que regula a instalação de antenas de telecomunicação a pretexto de disciplinar o uso e a ocupação do solo. 4. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Precedentes. ADI 3.110.  5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental (ARE 1.289.269-AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 02.06.2021).



    Destaco, por oportuno, a ementa da ADPF 732, de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 18.05.2021:



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 2° DA LEI 5.683/2018, DO MUNICÍPIO DE VALINHOS/SP, QUE DISPÕE SOBRE INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. ESTABELECIMENTO DE LIMITES TERRITORIAIS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 21, XI, E 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE  . I - O dispositivo legal impugnado, ao prever que os sistemas transmissores de telefonia não poderão ser instalados nas áreas localizadas até 100 metros de residências, praças, parques, jardins, imóveis integrantes do patrimônio histórico cultural, áreas de preservação permanente, áreas verdes ou áreas destinadas à implantação de sistema de lazer, invadiu competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, nos termos dos arts. 21, XI, e 22, IV, da Carta Política. II - Estão incluídos no conceito de telecomunicações, os equipamentos e os meios necessários para transmissão de sinais eletromagnéticos, tais como as antenas de telefonia celular.  III - É pacífico o entendimento desta Corte quanto à inconstitucionalidade de normas locais que tenham como objeto matérias de competência legislativa privativa da União. Precedentes. IV - A competência atribuída aos municípios em matéria de defesa e proteção da saúde não pode sobrepor-se ao interesse mais amplo da União no tocante à formulação de uma política de âmbito nacional para o estabelecimento de regras uniformes, em todo o País, com a finalidade de proteger a saúde de toda população brasileira, bem como quanto à exploração dos serviços de telecomunicações.  V Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2° da Lei 5.683/2018, do Município de Valinhos/SP.



    Nesse mesmo sentido, proferi decisão monocrática no ARE 1.334.712, DJe 17.11.2021 e nos embargos de declaração no ARE 1.313.582-ED, DJe 28.05.2021.



    Observo que o Tribunal de origem entendeu que o Município de São José dos Campos editou lei municipal no justo exercício de sua competência, em desacordo com a mais recente jurisprudência desta Suprema Corte à luz da fundamentação acima. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, com fundamento nos arts. 932, V, b, do CPC e 21, § 2º, do RISTF, para anular o julgado recorrido e determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem para julgamento do mérito conforme orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal. 



    Publique-se.



    Brasília, 15 de março de 2022.



    Ministro Edson Fachin



    Relator



Ministro Edson Fachin



Relator



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