Tribunal: STF
Processo: ACO 3551
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-09
Data de publicação: 2022-08-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:



Direito constitucional e financeiro. Ação cível originária. Convênio no âmbito do SUASA – Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária. Restrição do CAUC. Afastamento.



1. Ação cível originária proposta para impedir a União de exigir a regularidade no CAUC para fins de empenho de recursos e assinatura de convênio sobre saúde animal e sanidade vegetal.



2. Os convênios firmados no âmbito do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária – SUASA têm por objeto ações de saúde, conforme disposto no art. 28-A da Lei nº 8.171/1991. Dessa forma, aplica-se à hipótese a exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que afasta a sanção de suspensão de transferências voluntárias nos casos referentes à educação, saúde e assistência social. Precedentes.



3. Pedido que se julga parcialmente procedente. 



    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pelo Estado do Rio de Janeiro em face da União, com o objetivo de viabilizar a celebração de convênio referente à proposta nº 050003/2021, obstada pela existência de anotações do Estado do Rio de Janeiro e da Secretaria de Estado de Agricultura, Pesca e Abastecimento – SEAPPA/RJ em cadastros federais de inadimplência. 



    2. Segundo o Estado-autor, a proposta de convênio encaminhada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA tem por objeto a “reestruturação e implementação do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária – SUASA, com o fortalecimento das ações de defesa agropecuária, regulamentados pelo art. 28-A da Lei nº 8.171/1991, pelo Decreto nº 5.741/2006 e pela Portaria DAS/MAPA nº 382, de 19 de agosto de 2021”. 



    3. Entretanto, a celebração do ajuste teria sido obstada pela identificação de irregularidades do Estado do Rio de Janeiro e da sua Secretaria de Agricultura, Pecuária, Pesca e Abastecimento – SEAPPA/RJ no Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional (CAUC).



    4. Sustenta, em síntese, que as anotações no CAUC não podem servir de óbice para a pactuação do convênio desejado, por força da aplicação do art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), já que se trataria de uma ação de saúde. 



    5. Requer, dessa forma, a concessão de tutela provisória de urgência para que a União (i) se abstenha de utilizar as anotações do Estado do Rio de Janeiro e da Secretaria de Estado de Agricultura, Pesca e Abastecimento – SEAPPA/RJ no CAUC ou em qualquer cadastro federal de inadimplentes para recusar a celebração do convênio referente à proposta nº 050003/2021; e (ii) assine o convênio referente à proposta nº 050003/2021 caso inexistam outras pendências para a celebração do instrumento.



    6. Determinei a oitiva da União em 48 (quarenta e oito) horas sobre o pedido liminar, tendo a ré sustentado a ausência dos requisitos autorizadores da tutela de urgência, uma vez que (i) inexiste direito subjetivo do Estado-autor ao recebimento de transferências voluntárias; (ii) a exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal não abrange a saúde animal e sanidade vegetal; e (iii) não existe afronta à proporcionalidade, porque “o procedimento disposto no art. 25 da Lei Complementar n.º 101/2000, no sentido de exigir a comprovação de requisitos para o recebimento de transferências voluntárias, configura mecanismo eficaz para exercício do equilíbrio na gestão fiscal dos recursos públicos, em observância ao disposto no parágrafo 1º do art. 1º da Lei Complementar nº 101/2000”.



    7. Deferi parcialmente o pedido liminar para determinar que a União se abstenha de exigir a regularidade fiscal do Estado do Rio de Janeiro e de sua Secretaria de Estado de Agricultura, Pesca e Abastecimento para fins de empenho de recursos e assinatura de convênio referente à proposta nº 050003/2021 (doc. 15).



    8. A União apresentou contestação (doc. 30). Impugnou, preliminarmente, o valor da causa, sob o argumento de que tal quantia seria economicamente inestimável, uma vez que se pleiteava não só a celebração do convênio, mas o seu enquadramento na exceção do art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, consistindo em uma obrigação de fato negativo. Postula o arbitramento do valor da causa pelo juízo, caso a autora não apresente emenda para ajustá-lo, conforme os parâmetros da razoabilidade e da equidade.



    9. No mérito, sustenta a inexistência do direito do estado-autor ao recebimento de transferências voluntárias, uma vez que estas decorrem do ajuste livre de vontades. Defende que a hipótese dos autos não se enquadra na exceção do art. 25, § 3º, da LRF, pois o objeto do convênio somente contribuiria indiretamente para a promoção da saúde pública da população. Aduz que o dispositivo legal preceitua regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente. Alega que haveriam restrições de natureza constitucional, além das decorrentes da LRF, anotadas no CAUC. Pondera que não há violação à proporcionalidade, uma vez que a restrição tem respaldo legal e jurisprudencial.



    10. Instadas as partes a especificarem provas (doc. 36), somente a União apresentou manifestação nos autos, informando não possuir provas a produzir (doc. 39). Proferi despacho saneador, abrindo prazo para que as partes apresentassem alegações finais e para que a Procuradoria-Geral da República (PGR) tivesse vista dos autos (doc. 42).



    11. O autor deixou de apresentar alegações finais, conforme certificado nos autos (doc. 44). A União reiterou os termos da contestação, pugnando pela improcedência dos pedidos. A PGR apresentou parecer pela parcial procedência do pedido, assim ementado (doc. 49):



    AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. VALOR DA CAUSA. CONVÊNIO. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS FEDERAIS. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. AÇÃO DE DEFESA AGROPECUÁRIA. MEDIDA DE PROTEÇÃO À SAÚDE PÚBLICA. ART. 25, § 3º, DA LC 101/2000. APLICABILIDADE. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO. JUÍZO POLÍTICO-JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO. PROCEDÊNCIA PARCIAL DOS PEDIDOS. 1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar ação cível originária proposta por estado-membro com fundamento no art. 102, I, “f”, da Constituição Federal, com o objetivo de afastar óbices à transferência voluntária de recursos federais para a celebração de convênio. 2. É aplicável o art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal a ações de vigilância e defesa sanitária de animais e vegetais, por ser medida de proteção à saúde pública. 3. A decisão sobre a efetiva celebração de convênio entre estado-membro e União demanda juízo político-jurídico de conveniência e oportunidade, a ser efetivado em âmbito administrativo, sendo defeso ao Poder Judiciário realizá-lo pelos entes federados, sob o risco de ofensa ao princípio da separação de poderes. — Parecer pela procedência parcial do pedido.



    12. É o relatório. Decido.



    13. O Supremo Tribunal Federal é competente para conhecer e julgar originariamente as causas que envolvam a inscrição de Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência, ante a presença de conflito federativo (art. 102, I, f, da Constituição). Firmada a competência desta Corte, entendo que o pedido merece parcial procedência, na linha do parecer da PGR.



    14. É firme a jurisprudência desta Suprema Corte quanto ao afastamento da inscrição de Estados-membros em cadastros federais de inadimplência quando em risco o repasse de verbas federais para a consecução de políticas públicas relevantes, como ocorre na atual hipótese.



    15. A questão dos presentes autos foi analisada favoravelmente aos Estados-membros no âmbito da ACO 3459/RN, Relª. Minª. Rosa Weber,, cujo pedido é semelhante ao deduzido na peça vestibular e teve julgamento unânime pela procedência. Veja-se a ementa desse julgado:



    EMENTA AÇÃO CIVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E SANITÁRIO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FINANCEIRA DO ESTADO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIOS (CAUC). EXCEÇÃO DO ARTIGO 25, § 3º, DA LRF, QUE AFASTA A SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS NAS HIPÓTESES DE AÇÕES FEDERATIVAS VOLTADAS À EDUCAÇAO, À SAÚDE E À ASSISTÊNCIA SOCIAL. APLICABILIDADE DA EXCEÇÃO NO CASO CONCRETO, PORQUANTO INSERIDO O CONVÊNIO NO ÂMBITO DO SISTEMA UNIFICADO DE ATENÇÃO À SANIDADE AGROPECUÁRIA (SUASA), COM OBJETO VOLTADO À TUTELA DA SAÚDE PÚBLICA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 1. As ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais inseridas no SUASA são articuladas com o Sistema Único de Saúde (SUS) e, sob a ótica de expressa previsão legal (Lei 8.171/1991), qualificam-se como medidas de tutela da saúde pública. Nessa perspectiva, as ações propostas no Convênio examinado nos presentes autos situam-se na exceção do artigo 25, § 3º, da LRF, de seguinte teor: “§ 3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social”. 2. Pedido julgado procedente para determinar à ré que, no Convênio objeto destes autos, se abstenha de exigir a comprovação dos requisitos de regularidade do CAUC para efeito de transferência voluntária de recursos (art. 25, §§ 1º e 3º, da LRF). (ACO 3459, Tribunal Pleno, j. em 09.05.2022, DJe de 16.05.2022)



    16. No precedente citado, o direito reconhecido decorre de dois fundamentos principais: (i) da natureza do convênio em análise, firmado no âmbito do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA) e (ii) da matéria ser relacionada à saúde, atraindo a incidência da exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.



    17. Em cognição exauriente, reiterando o entendimento adotado quando analisada a liminar, sigo a orientação fixada pela Corte. Isso porque a Lei nº 8.171/1991, que dispõe sobre a política agrícola, incluiu as ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais no gênero “proteção à saúde”, conforme se lê em seu art. 28-A, abaixo transcrito: 



    Lei nº 8.171/1991:



    Art. 28-A. Visando à promoção da saúde, as ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais serão organizadas, sob a coordenação do Poder Público nas várias instâncias federativas e no âmbito de sua competência, em um Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária, articulado, no que for atinente à saúde pública, com o Sistema Único de Saúde de que trata a Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, do qual participarão: (...)



    18. O enquadramento legal das ações de saúde animal e sanidade vegetal como ações e políticas de saúde tem por consequência imediata a aplicação da exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei Complementar n.º 101/2000. Vale dizer, a Lei de Responsabilidade Fiscal determinou que as transferências voluntárias que tivessem por objeto a promoção da saúde não poderiam ser obstadas sequer por aplicação das sanções previstas na LC n.º 101/2000:



     Lei Complementar nº 101/2000:



    Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. 



    (...)



    § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social. (negrito acrescentado)



    19. Entendo, por outro lado, que não pode ser acolhido o pedido para compelir a União a firmar o convênio. Isso porque, conforme esclarecido pela Procuradoria-Geral da República em seu parecer, o ato depende de juízo político-jurídico de conveniência e oportunidade, a ser realizado pelas autoridades competentes da União. Em vista disso, o pedido somente pode ser acolhido parcialmente, para afastar a restrição decorrente da anotação no CAUC.



    20. Acolho, outrossim, a impugnação ao valor da causa e arbitro tal quantia, à luz da equidade e da razoabilidade, em R$ 1.000,00 (hum mil reais), tão-somente para fins legais, uma vez que o proveito econômico é inestimável (art. 292, § 3º, do CPC).



    21. Por todo o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, confirmando a liminar, de modo a determinar que a União se abstenha de exigir a regularidade fiscal do Estado do Rio de Janeiro e de sua Secretaria de Estado de Agricultura, Pesca e Abastecimento para fins de empenho de recursos e assinatura de convênio referente à proposta nº 050003/2021. 



    21. Sem custas (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1996). Fixo os honorários em R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC/2015.



    Publique-se. Intimem-se.



Brasília, 09 de agosto de 2022.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator