Tribunal: STF
Processo: ADPF 880
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-31
Data de publicação: 2022-05-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, com o objetivo de questionar a constitucionalidade das Leis Municipais nº 424 e 425 de 18 de setembro de 2018 (do Município de Sítio do Quinto/BA), em face da alteração do estatuto dos Servidores Públicos e o Plano de Cargos e Salários da Rede Pública Municipal de Ensino, que vulneram o art. 1º, caput , (Princípio Republicano); art. 8º, inciso I, art. 22, inciso I, (Violação à competência legislativa exclusiva da União); Violação ao Princípio da Proporcionalidade art. 5º, § 2º todos da Constituição da República; e por ferirem a Convenção 87 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), bem como por estarem em desacordo com os artigos 517, 520 e 522 da CLT.



Eis teor das normas impugnadas:



Lei nº 424, de 18 de setembro de 2018



Art. 1º - Fica alterado o art. 40, da Lei n. 202/2005 - Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Sítio do Quinto/BA, com acréscimos dos incisos I; II e III e parágrafos 1º; 2º e 3º, passando a vigorar com a seguinte redação:



Art. 40 - É assegurado ao servidor estável o direito à disponibilidade para o exercício de mandato eletivo em diretoria de entidade sindical representativa do servidor público municipal sem prejuízo da remuneração do cargo permanente de que é titular, observados os seguintes limites:



I - para entidades com até 1.500 (um mil e quinhentos) associados, (01) um servidor;



II - para entidades com 1.501 até 3.000 (mil e quinhentos e um, até três mil) associados, (02) dois servidores;



III - para entidades com mais de 3.000 (três mil) associados, (03) três servidores.



§ 1º - A disponibilidade terá duração igual à do mandato, podendo ser prorrogada, no caso de reeleição, por no máximo mais (01) um mandato.



§ 2º - O servidor não poderá ser relotado ou ser removido de ofício durante o exercício do mandato. 



§ 3º - Cessada a disponibilidade, o servidor retornará imediatamente ao exercício do cargo.



Art. 2º - Esta lei entra em vigor após decorridos 30 (trinta) dias de sua publicação oficial, revogando-se as disposições em contrário.



Lei nº 425, de 18 de setembro de 2018



Art. 1º - Fica alterado o art. 76, da Lei n. 293/2010, passando a vigorar com a seguinte redação:



Art. 76 - É assegurado ao ocupante do cargo de professor o direito à licença sindical para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, estadual ou municipal, sindicato representativo da categoria a que pertence em função do cargo ocupado, observando-se os critérios numéricos estabelecidos nos incisos I, II e III, do art. 40, da Lei Municipal n. 202/2005, alterado pela Lei n. 424/2018.



Art. 2º -Esta lei entra em vigor após decorridos 30 (trinta) dias de sua publicação oficial, revogando-se as disposições em contrário.



A arguente suscita que as mencionadas leis municipais ofendem a ordem constitucional, por permitirem ao Município, a ingerência direta do Poder Público na organização e administração da entidade sindical -, visando disciplinar a quantidade de servidores públicos aos quais é assegurado o direito à disponibilidade para o exercício de mandado eletivo em diretoria de entidade sindical -, o que gera flagrante desconformidade com o art. 8º, inciso I, da Constituição Federal de 1988.



Ato continuo, a perspectiva de Konrad Hesse, segundo aduz a arguente, é importante, pois significa dizer que a lesão a preceito fundamental concretiza-se nas regras que conferem densidade normativa aos princípios fundamentais, revelando que os atos normativos -, sejam municipais, estaduais ou federais -, demandam a sincronicidade com os princípios expressos e implícitos da Constituição.



Nessa toada, argumenta que a separação dos poderes foi malferida pela iniciativa do Poder Executivo, que modificou os direitos sindicais elencados na CLT, cuja competência é exclusiva da União. O princípio republicano também sofre transgressão, pois as Leis nº 424 e 425 não observam a necessária compatibilidade material com os valores e direitos fundamentais apresentados pela Carta Magna.



De outro lado, o princípio da compatibilidade vertical das normas constitucionais em função das normas infraconstitucionais deve ser assegurado, na medida em que a legislação municipal afronta o art. 22, inciso I, da Constituição Federal de 1988, onde se lê que compete privativamente à União legislar sobre direito do trabalho. Assim, as leis questionadas também olvidaram que cabe ao Ministério Público do Trabalho controlar a legitimidade da entidade sindical, no que refere aos direitos e deveres elencados na CLT.



No pedido de medida cautelar, a arguente requereu a imediata suspensão da eficácia das Leis Municipal nº 424/2018 e 425/2018.



Em despacho de 21/05/2021, consignei que o caso se enquadrava na aplicação analógica do rito do art. 12 da Lei nº 9.868/99, a fim de que a decisão fosse tomada em caráter definitivo.



A Prefeitura Municipal de Sítio do Quinto do Estado da Bahia se pronunciou informando que o Estatuto dos Servidores Públicos municipais estava defasado e que as alterações legislativas trouxeram sensíveis mudanças à matéria sobre a disponibilidade do servidor público, com a edição de critérios mais objetivos para a concessão da licença de servidor eleito para o cargo de dirigente sindical, em atenção ao interesse público primário.



Dessa maneira, a produção legislativa não invadiu qualquer matéria pertinente à União, uma vez que versa sobre a disponibilidade do servidor público para licenciar-se do serviço para atuar como dirigente sindical, ou seja, não acarreta ingerência à organização sindical, mas dispõe sobre os limites dos servidores que gozarão da licença, com o fito de dar maior concretude ao postulado que premia a relevância ao direito fundamental à educação.



A Advocacia-Geral da União (AGU), em sede preliminar, considerou que os diplomas legais suscitados como violados pela atividade legislativa do Município, isto é, Convenção nº 87 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) não são suscetíveis de controle concentrado de constitucionalidade, haja vista que não possuem a mesma envergadura constitucional apresentada por outros diplomas legais, que incorporados no ordenamento jurídico pátrio, possuem por força do rito de sua aprovação, o status de emendas constitucionais.



Em adição, a AGU defendeu, no mérito, que a alteração do Estatuto dos Servidores Públicos e o Plano de Cargos e Salários da Rede Pública Municipal de Ensino não estão inseridos no âmbito da competência da União, pois a Constituição Federal não outorgou a todos os servidores públicos um direito automático a afastamento para integrar toda e qualquer entidade sindical/associativa, nos termos pretendidos pela arguente.



Sob outro prisma, obtempera que a regulamentação do exercício de mandato classista por servidor público não tem nenhum influxo sobre o direto à livre associação e à autonomia sindical, visto que as normas questionadas apenas estabelecem parâmetros mínimos para restringir a quantidade de representantes licenciados de acordo com o número de associados, e, em razão da necessária continuidade da prestação dos servidos públicos.



Ao seu turno, a Procuradoria Geral da República (PGR) manifestou-se pelo não conhecimento da ação, tendo em vista a ilegitimidade ativa ad causam da Confederação dos Servidores Públicos do Brasil. Acrescentou que a requerente não preenche o requisito mínimo da homogeneidade das categorias econômicas ou profissionais representadas, condição mínima necessária para provocar o Supremo Tribunal Federal na via do controle concentrado de constitucionalidade.



Noutro vértice, a requerente apresentou impugnação ao parecer emitido pela PGR, assentando que a Carta Magna se referiu de forma unitária a todos os servidores públicos quando lhes conferiu o direito à livre associação sindical, motivo pelo qual não há que se confundir a pluralidade de funções e a multiplicidade de níveis da federação com a existência de diferenças de ordem jurídica entre os servidores públicos.



Alega, ainda, que a contrário sensu, por representar uma gama diversa de federações de servidores públicos, a homogeneidade está devidamente comprovada, sobretudo porque o dispositivo questionado na ADPF diz respeito a matéria sindical que perfaz substancialmente o interesse temático da Confederação dos Servidores Públicos do Brasil.



É o relatório. Decido. 



A ação não reúne condições de êxito. 



Registre-se, inicialmente, que a Constituição de 1988 ampliou de forma significativa a legitimidade ativa para ensejar o controle normativo abstrato, ampliando as vias acesso à juridição constitucional concentrada. No caso vertente, a ação foi promovida por confederação sindical, cuja atuação, nesta via concentrada, constitui objeto de construção jurisprudencial no âmbito desta Corte Suprema, sujeita a algumas condicionantes. 



A arguente alega representar os servidores públicos civis de todo o país, de modo que a pretendida atuação nesta via processual esbarra na orientação, firmada por esta Corte Suprema, no sentido de que as entidades de caráter abrangente, que congregam distintas classes, carreiras ou categorias, não dispõem de legitimidade para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade (ADI 3.787, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ de 9/10/2006). 



Ademais, a postulante não se desincumbiu do ônus de demonstrar que congrega federações de sindicatos que representem a maioria absoluta de um grupo de atividades ou profissões idênticas, similares ou conexas (ADI 928, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 8/10/1993). 



A propósito, colaciono trecho da manifestação da Procuradoria Geral da República, que bem elucidou a questão:



O Supremo Tribunal Federal, para efeito de ajuizamento de ações de controle concentrado de constitucionalidade, considera como entidade de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX) aquela que: (i) seja homogênea em relação à categoria, (ii) represente a categoria em sua totalidade, (iii) possua abrangência nacional4 e (iv) demonstre vinculação temática entre seus objetivos institucionais e a norma impugnada (pertinência temática). 5 A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil congrega, em seu âmbito, “federações sindicais representativas da categoria profissional dos servidores públicos civis dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, das três esferas constitucionais do poder, em todas as suas divisões e subdivisões da administração direta e indireta”. 



O âmbito pessoal da confederação requerente contempla carreiras diversas, que não se confundem, regidas por estatutos díspares, portanto, heterogêneas. A requerente não preenche o requisito da homogeneidade das categorias econômicas ou profissionais representadas, condição necessária para que seja considerada entidade de classe apta a provocar o Supremo Tribunal Federal na via do controle concentrado de constitucionalidade. Em julgados recentes, o STF analisou a legitimidade ativa da CSPB, quando em causa interesses de categorias específicas de servidores públicos. Em tais ocasiões, assentou a Suprema Corte que a referida entidade, conquanto vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes, nos três níveis da Federação, não está habilitada a instaurar a jurisdição constitucional abstrata sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Nesse sentido, confiram-se as ementas dos seguintes julgados: 



AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. ARTIGO 15, § 1º, PARTE FINAL, DA LEI FEDERAL 9.527/2007. ARTIGO 62-A, PARÁGRAFO ÚNICO, PARTE FINAL, DA LEI FEDERAL 8.112/1990. TRANSFORMAÇÃO DE QUINTOS/DÉCIMOS INCORPORADOS DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO EM VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA – VPNI, SUJEITA EXCLUSIVAMENTE À ATUALIZAÇÃO DECORRENTE DA REVISÃO GERAL DA REMUNERAÇÃODOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. AÇÃO PROPOSTA POR CONFEDERAÇÃO HETEROGÊNEA QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA EM ÂMBITO NACIONAL. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETIVO INSTITUCIONAL DA REQUERENTE E O CONTEÚDO DAS NORMAS IMPUGNADAS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. (…) 3. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil – CSPB é entidade sindical que representa segmentos de várias categorias profissionais, uma vez que é composta por federações de servidores públicos federais, estaduais e municipais. No entanto, não foi comprovada a filiação de, pelo menos, três federações sindicais representativas dos servidores públicos pertencentes às carreiras do Poder Judiciário da União, destinatários das normas impugnadas. 4. A relação de pertinência temática há de ser imediata quanto ao conteúdo da norma impugnada, não bastando para a configuração de tal vínculo o interesse correlato ou decorrente. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil – CSPB, ao se declarar vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não goza de habilitação para desencadear a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Precedentes: ADI 4.302-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 4/4/2018; ADI 4852 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, Dje 15/06/2018; ADI 6.043, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 27/11/2018; ADI 5.651, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 24/10/2018; ADI 4.852-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 15/6/2018; ADI 4755, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18/12/2014; ADI 4.915-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 8/8/2013. 5. Agravo não provido.(ADI 4.146-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 3.4.2019) – Grifos nossos. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 3.309/2006, 3.398/2007, 3.686/2009, 3.687/2009 DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. PLANO DE CARGOS E DE CARREIRA DO QUADRO DE PESSOAL DO PODER JUDICIÁRIO DAQUELE ESTADO. CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL – CSPB. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. REPRESENTAÇÃO AMPLA E HETEROGÊNEA. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de disciplinar a organização administrativa do quadro funcional de servidores do Poder Judiciário do Estado do Mato Grosso do Sul, e os objetivos institucionais perseguidos pela Requerente (CSPB), voltados, genericamente, à proteção dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do País. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. O caráter amplo e heterogêneo da Requerente não serve à demonstração do atingimento de interesses típicos de determinado quadro funcional, afetado pela legislação impugnada. 4. Agravo Regimental conhecido e não provido.(ADI 4.302-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe em 4.4.2018).



De fato, a jurisprudência da Corte é firme no sentido de que somente se considera entidade de classe aquela que reúna membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional ou econômica, conforme se verifica nas decisões dos seguintes julgados: ADI 3.900/AM, Redator para o acórdão Min. Joaquim Barbosa, ADI 941/DF, Rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.804/RS, Rel. Min. Ilmar Galvão; ADI 31/DF, Rel. Min. Nelson Jobim.



Com base nesses fundamentos, portanto, este Supremo Tribunal Federal já assentou a ilegitimidade da Confederação Nacional dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB para provocar o controle abstrato da constitucionalidade de normas: ADI 4.302, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 19/6/2017; ADI 4755, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18/12/2014; ADI 5.023-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 6/11/2014; ADI 4.915-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 8/8/2013; ADI 4.036, Rel. Min. Ayres Britto, DJe de 25/5/2009; ADI 3.906-AgR, Rel. Min. Menezes Direito, Plenário, DJe de 5/9/2008; ADI 2.698, Rel. Min Sydney Sanches, DJe de 16/9/2002; ADI 2.679, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 12/8/2002; ADI 1.820, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 1º/2/2002; ADI 2.205, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 19/10/2001; ADI 2.499, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 5/9/2001; e ADI 1.471, Rel. Min. Néri da Silveira, Plenário, DJ de 22/11/1996.



Ademais, não há pertinência temática entre as normas impugnadas e os objetivos institucionais da Confederação dos Servidores Públicos do Brasil, voltados, genericamente, à proteção dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do País. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática, conforme assentado nos precedentes supramencionados. 



    Ante o exposto, não conheço da presente arguição.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de maio de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente