Tribunal: STF
Processo: ADI 7159
Classe: ADI
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-20
Data de publicação: 2022-09-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Governador do Estado do Amazonas, tendo por objeto o Decreto 11.055/2022, que altera as Tabelas de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados – TIPI, aprovadas pelo Decreto 8.950/2016 e pelo Decreto 10.923/2021, e, em razão de possível repristinação indesejada, o Decreto 11.047/2022, com semelhante escopo. Eis o teor dos dispositivos impugnados:



    DECRETO Nº 11.055, DE 28 DE ABRIL DE 2022



    Art. 1º A Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto nº 10.923, de 30 de dezembro de 2021, passa a vigorar na forma do Anexo a este Decreto. 



    Art. 2º Ficam revogados, a partir de 1º de maio de 2022: 



    I - o Decreto nº 10.979, de 25 de fevereiro de 2022; 



    II - os art. 1º e art. 2º do Decreto nº 10.985, de 8 de março de 2022; e 



    III - o Decreto nº 11.047, de 14 de abril de 2022. 



    Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação e produz efeitos a partir de 1º de maio de 2022. 



    DECRETO Nº 11.047, DE 14 DE ABRIL DE 2022



    Art. 1º A Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto nº 10.923, de 30 de dezembro de 2021, passa a vigorar na forma do Anexo a este Decreto. 



    Art. 2º Ficam revogados, a partir de 1º de maio de 2022: 



    I - o Decreto nº 10.979, de 25 de fevereiro de 2022; e 



    II - os art. 1º e art. 2º do Decreto nº 10.985, de 8 de março de 2022. 



    Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação e produz efeitos a partir de 1º de maio de 2022. 



    Em síntese, o requerente sustenta que, ao reduzirem as alíquotas do IPI, os Decretos impugnados teriam afetado drasticamente a competitividade da Zona Franca de Manaus, colocando em risco a própria existência desse modelo econômico constitucionalmente protegido.



    Nesse contexto, sustenta a violação de diversos dispositivos constitucionais, a exemplo dos arts. 3º, II e III; 5º, caput e XXXVI; 151, I; 165, § 7º; 170, VII; e 225, da Constituição Federal. Também aponta ofensa aos arts. 40; 92 e 92-A do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 



    Em sede cautelar, requer a suspensão da redução das alíquota de IPI promovida pelos Decretos 11.055/2022 e 11.047/2022 “em relação aos produtos produzidos pelas indústrias instaladas na Zona Franca de Manaus, titulares de Projetos Técnicos-Econômicos aprovados ou que venham a ser aprovados pelo Conselho de Administração da SUFRAMA, em consonância com o Processo Produtivo Básico a que faz alusão o art. 7º, §8º, b, do Decreto-Lei 288/67”. Ao final, pleiteia a procedência da ação, para declarar a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, dos Decretos 11.052/2022 e 11.047/2022, confirmando-se a cautelar. 



    Adotado o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999, o Presidente da República (doc. 18) argumentou que a ação “deve ser extinta sem resolução de mérito, seja pelo fato de o controle concentrado de constitucionalidade não configurar a via adequada para a impugnação de decreto regulamentar (inadequação da via eleita), seja em razão de a petição inicial se mostrar inepta”. No mérito, manifestou-se pela improcedência, conforme a seguinte ementa:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DECRETOS NºS 11.047/2022 E 11.055/2022 – EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. I – Preliminarmente, esta Ação deve ser extinta sem resolução do mérito, seja pelo fato de o controle concentrado de constitucionalidade não configurar a via adequada para a impugnação de decreto regulamentar, seja em razão de a petição inicial se mostrar inepta, tendo em vista que o pedido nela formulado se apresenta indeterminado, nos moldes dos artigos 330, inciso I, § 1º, inciso II, e inciso III, e 485, incisos I e VI, do CPC, bem como do art. 3º, inciso II c/c art. 4º, da Lei nº 9.868/1999; II – Os decretos impugnados não ofendem os artigos 3º, incisos II e III, 5º, inciso XXXVI, 151, inciso I, 165, § 7º, 170, inciso VII, e 225, todos da Constituição Federal, tampouco os artigos 40, 92 e 92-A, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; e III – Os fundamentos jurídicos aqui expostos evidenciam o descabimento do provimento liminar pleiteado, bem como a improcedência dos pedidos formulados na inicial. 



    Na sequência, o Advogado-Geral da União (doc. 22) manifestou-se pela improcedência do pedido:



    Tributário. Decreto federal nº 11.055/2022, que “altera as Tabelas de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovadas pelo Decreto nº 8.950, de 29 de dezembro de 2016, e pelo Decreto nº 10.923, de 30 de dezembro de 2021”. Alegada ofensa aos artigos 3º, incisos II e III; 5º, caput e inciso XXXVI; 151, inciso I; 165, § 7º; 170, inciso VII; e 225, todos da Constituição Federal; e 40; 92 e 92-A, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta de 1988. Preliminar. Inépcia da inicial. Pedido Indeterminado. Mérito. A redução de alíquotas do IPI encontra-se no âmbito de competência regulamentar do Poder Executivo. O gerenciamento da política de incentivos fiscais é reservado à discricionariedade da Administração Pública, o que se torna ainda mais nítido diante da característica de extrafiscalidade do IPI, cuja finalidade é precisamente fomentar a atividade econômica e a indústria em momento de crise. A vantagem competitiva associada à Zona Franca – cujas indústrias continuam a gozar plenamente da isenção do IPI, concomitantemente com diversos outros benefícios atualmente em vigor, relativos a tributos federais – não pode ser concretizada de modo alienado de outras políticas públicas com idêntica estatura constitucional. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido. 



    Em parecer comum apresentado nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7155, 7157, 7159, 7160 e 7161 (doc. 25), todas de minha relatoria, o Procurador-Geral da República opinou no sentido da parcial procedência dos pedidos, para declarar inconstitucional, sem redução de texto, o Decreto 11.055/2022, “a fim de afastar a redução do IPI aos produtos efetivamente fabricados na Zona Franca de Manaus e que tenham o PPB, enquanto não adotado critério diverso que equacione, com maior eficácia, critérios de alteração da alíquota do IPI com fins extrafiscais e a manutenção e a viabilidade do modelo econômico da Zona Franca de Manaus”. 



    Por meio da petição 57700/2022 (doc. 27), o Requerente apresentou aditamento à inicial, para que fosse incluído como objeto da ação o Decreto 11.158/2022, pelas mesmas razões de inconstitucionalidade desenvolvidas na inicial. No mesmo ato, requereu a extensão, ao referido Decreto, da medida liminar proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade 7153, também de minha relatoria. 



    Pelo despacho de 26/08/2022 (doc. 57), ante a publicação do Decreto 11.182/2022, o mais recente de uma série de decretos relativos à controvérsia da presente Ação Direta de inconstitucionalidade, determinei a intimação do requerente para se manifestar sobre o eventual prejuízo da ação. 



    É o relatório do essencial. Decido. 



    A presente Ação Direta de Inconstitucionalidade está destituída das condições necessárias para o seu prosseguimento, pois o Decreto 11.158/2022 (incluído como objeto da ação em razão do aditamento), que revogou expressamente o Decreto 11.055/2022 (objeto inicial da ação), foi significativamente alterado pelo Decreto 11.182/2022, que dispõe:



    DECRETO 11.182, DE 24 DE AGOSTO DE 2022



    O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, caput, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 4º, caput, incisos I e II, do Decreto-Lei nº 1.199, de 27 de dezembro de 1971,



    DECRETA:



    Art. 1º Ficam alteradas, na forma do Anexo I, as alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI constantes da Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto nº 11.158, de 29 de julho de 2022, incidentes sobre os produtos classificados nos códigos relacionados no referido Anexo.



    Art. 2º Fica criado na TIPI, aprovada pelo Decreto nº 11.158, de 2022, o desdobramento efetuado sob a forma de destaque “Ex”, observada a respectiva alíquota, do código discriminado no Anexo II. 



    Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.



    Como se constata da análise integral dos seus anexos, o Decreto 11.182, de 24 de agosto de 2022, restabelece as alíquotas do IPI para 109 produtos fabricados na Zona Franca de Manaus, o que, somados aos 61 produtos já listados no Decreto 11.158/2022, objeto da alteração, conforma um total de 170 produtos cujas alíquotas foram restabelecidas, o que representa, segundo informações apresentadas pela Advocacia-Geral da União nos autos da ADI 7153, de minha relatoria, um índice superior a 97% de preservação de todo o faturamento instalado na Zona Franca de Manaus. Transcrevo:



    Sabe-se que a tributação dos bens industrializados dentro da estrutura do IPI passa, necessariamente, pela análise da seletividade, ou seja, bens essenciais devem ser menos tributados do que os mais supérfluos. Tal condição foi devidamente observada pela alteração legislativa mencionada, que pondera, de um lado, a competência e a extrafiscalidade atribuídas à União para a regulamentação do IPI (artigo 153, inciso IV da Constituição Federal) e, de outro lado, a relevância e a proteção do polo industrial da Zona Franca de Manaus, preservando-se, ainda, elementos de segurança jurídica e razoabilidade, no que se refere à indústria do resto do país. 



    Com tais medidas, praticamente 100% do faturamento instalado na Zona Franca de Manaus encontra-se preservado, na medida em que a manutenção das alíquotas majoradas garante um diferencial de competitividade, que é o arcabouço central da proteção consagrada constitucionalmente para a região. 



    […] 



    Do exposto, percebe-se que a edição dos Decretos nº 11.158/2022 e nº 11.182/2022 se dirige ao cumprimento da medida cautelar concedida no âmbito da presente ação direta, na medida em que, ao prever a recomposição de alíquotas do IPI de diversos produtos previstos em 170 (cento e setenta) códigos da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), com produção significativa a Zona Franca de Manaus, praticamente 100% do faturamento instalado na ZFM encontra-se preservado. 



    De outra perspectiva, observo que o Decreto 11.052/2022, que reduziu a 0% (zero por cento) a alíquota do IPI incidente sobre o produto classificado no código 2106.90.10 Ex 01 (preparações compostas, não alcoólicas – extratos concentrados ou sabores concentrados, para elaboração de bebida da posição 22.02, com capacidade de diluição superior a 10 partes da bebida para cada parte do concentrado) foi superado pelo Decreto 11.182/2022, que aumentou a alíquota incidente sobre o referido produto para 8% (oito por cento). 



    Em razão dessa substancial alteração fático-normativa, inclusive, revoguei a medida cautelar anteriormente deferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 7153 para restaurar, com efeitos ex nunc, a eficácia do Decreto 11.158, de 29 de julho de 2022, com a redação dada pelas alterações do Decreto 11.182, de 24 de agosto de 2022.



    Como se sabe, a jurisdição constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais (ADI 709, Rel. Min. PAULO BROSSARD, DJ de 20/6/1994, ADI 3885, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJe de 28/6/2013; ADI 2971 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 13/2/2015; ADI 5159, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 16/2/2016; e ADI 3408 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 15/2/2017), sob pena de transformação da jurisdição constitucional em instrumento processual de proteção de situações jurídicas pessoais e concretas (ADI 649, Pleno, Rel. Min. PAULO BROSSARD, DJ de 23/9/1994; ADI 870-QO, Pleno, Rel. Min. MOREIRA ALVES, DJ de 20/8/1993).



    Na hipótese de revogação do ato impugnado, antes do julgamento final da ação, ocorrerá prejudicialidade desta, por perda do objeto (ADI 709, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Tribunal Pleno, DJ de 24/06/1994; ADI 2.515-MC, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, DJ de 1/03/2002; ADI 519-QO, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, DJ de 28/06/2002; ADI 748-QO, Pleno, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 15/10/2006; ADI 1.454, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 3/8/2007).



    Caberia ao requerente o ônus de apresentar eventual pedido de aditamento, caso entendesse subsistentes quaisquer das inconstitucionalidades originalmente alegadas (ADI 2542 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 27/10/2017). No entanto, mesmo após o despacho que provocou a sua manifestação (doc. 57), não veio aos autos qualquer manifestação nesse sentido por parte do interessado, conforme Certidão de Ausência de Manifestação (doc. 58). 



    Ante o exposto, JULGO EXTINTO o processo sem resolução de mérito, com base nos arts. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, e 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de setembro de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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