Tribunal: STF
Processo: STP 898
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-04
Data de publicação: 2022-08-04

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO TUTELA PROVISÓRIA. BENEFÍCIO FISCAL. REVOGAÇÃO. DECISÃO DE ORIGEM QUE DETERMINA A MANUTENÇÃO, ANTE SUA NATUREZA ONEROSA E SUA CONCESSÃO POR PRAZO CERTO. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM ECONÔMICA. NÃO CABIMENTO. AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE DA TESE DO ESTADO AUTOR. APARENTE CONFORMIDADE À JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. SÚMULA 544. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. PEDIDO DE SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Decisão: Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Estado do Mato Grosso contra acórdão proferido no Agravo de Instrumento n° 1017958-67.2021.8.11.0000, em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, em virtude do qual foi mantida liminar de primeira instância que autoriza empresa a manter a fruição de benefício fiscal.



    Narra ter sido demandado na origem pela empresa Neovg Derivados de Petróleo S/A com vistas ao reenquadramento da concessão de benefício fiscal previsto no Programa de Desenvolvimento Industrial e Comercial – PRODEIC. Relata ter sido concedida liminar em primeira instância, em virtude da qual foi garantida à empresa autora a continuação da “fruição os benefícios fiscais descritos na Cláusula Quarta do Termo de Acordo, desde que verificado o cumprimento das contrapartidas previamente estabelecidas nas Cláusulas Quinta e Sexta do Termo de Acordo”. Informa ter interposto contra esta decisão agravo de instrumento, o qual foi, todavia, desprovido no âmbito do Tribunal de Justiça do Mato Grosso.



    Em síntese, sustenta que o benefício fiscal cuja fruição foi determinada pela decisão impugnada teria sido concedido a partir de ato inconstitucional e que sua manutenção gera “gravíssimo prejuízo à economia e à ordem pública do Estado de Mato Grosso”, além de ir em sentido contrário às políticas ambientais atualmente adotadas em âmbito estadual. Aduz ter havido concessão de benefício tributário relativo ao ICMS à empresa autora sem que houvesse convênio autorizativo emanado do Conselho Fazendário Nacional, nos termos do que estatui o artigo 155, §2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição Federal, razão pela qual o ato concessivo seria nulo, conforme declarado em lei complementar estadual publicada em 2019. Argumenta ser inaplicável à espécie o entendimento constante do enunciado da Súmula 544 do STF, ante a já referida inconstitucionalidade, na medida em que inexistiria ato jurídico perfeito contrário à Constituição Federal. 



    Alega que a manutenção da decisão impugnada ocasionará a renúncia fiscal de cerca R$ 438 milhões por ano, valor este correspondente a 18% dos gastos estaduais anuais com segurança pública e a três vezes o orçamento anual destinado à gestão ambiental. Salienta que o Ministério Público Estadual teria expedido recomendações para que houvesse a revogação de estímulos econômicos à fabricação de produtos derivados do petróleo, caso do benefício fiscal objeto da controvérsia de origem, o que demonstraria o impacto ambiental que a decisão impugnada pode vir a produzir. 



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 1017958-67.2021.8.11.0000, em curso no Tribunal de Justiça do Mato Grosso, a fim de que seja mantida “a revogação do benefício fiscal anteriormente concedido à Neovg Derivados de Petróleo S/A até o transito em julgado da decisão de mérito a ser proferida na ação principal”. 



    Devidamente intimada, a empresa ora requerida apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em síntese: a) ter direito adquirido ao benefício fiscal objeto da controvérsia, haja vista tratar-se de benefício concedido sob condição onerosa; b) não haver na espécie comprovação de lesão de natureza grave à economia pública na manutenção dos efeitos da decisão impugnada; c) que a manutenção da decisão cuja suspensão se requer não traria impactos ambientais relevantes, haja a vista a existência atual de diversas atividades potencialmente poluidoras no território estadual; e d) que a lei que instituiu o benefício fiscal em disputa teria presunção de constitucionalidade (doc. 18). 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do presente incidente, em parecer que restou assim ementado (doc. 26):



    SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ICMS. BENEFÍCIO FISCAL CONCEDIDO POR TERMO DE ACORDO. CONTRAPARTIDAS. SUPRESSÃO UNILATERAL. NECESSIDADE DE APROFUNDADA ANÁLISE DO MÉRITO DA AÇÃO SUBJACENTE. IMPOSSIBILIDADE. HIPÓTESE DE LESÃO À ECONOMIA E À ORDEM PÚBLICA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para examinar pedido de suspensão que versa sobre a concessão de benefícios fiscais relacionados ao ICMS, matéria prevista no art. 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal. 



    2. A suspensão é meio de impugnação inidôneo à análise do acerto ou desacerto da sentença de mérito, bem como às razões de decidir do julgador, por demandar ampla análise da controvérsia, bem como o revolvimento dos fatos e provas constantes dos autos subjacentes, condutas processuais que imprimem nítido papel de sucedâneo recursal ao pedido suspensivo. 



    3. O deferimento do pedido de contracautela exige a comprovação do grave risco de lesão aos valores públicos da ordem, economia, saúde e segurança públicas, descabida a invocação de dano presumido. 



    — Parecer pelo não conhecimento do pedido de suspensão.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1.Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Mato Grosso em virtude do qual foi mantida liminar de primeira instância que autoriza empresa a manter a fruição de benefício fiscal, a despeito de sua suposta revogação por lei estadual. 



    A leitura da decisão cuja suspensão se requer revela terem os desembargadores do tribunal a quo fundamentado seu posicionamento nos seguintes aspectos essencialmente: a) no fato de ter o benefício fiscal em tela sido concedido por prazo certo e sob condições onerosas, as quais teriam sido integralmente cumpridas pela empresa agravada; b) na disposição do art. 178 do Código Tributário Nacional e no entendimento consagrado na Súmula 544 deste Supremo Tribunal Federal, de acordo com os quais isenções tributárias concedidas sob condição onerosa não poderiam ser livremente suprimidas. É o que se depreende da ementa do acórdão (doc. 16):



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DECLARATÓRIA – REENQUADRAMENTO – PRODEIC – PRESENÇA DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS AO DEFERIMENTO DO PLEITO LIMINAR – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. 1. O benefício fiscal concedido de forma onerosa, em conformidade com a legislação e a jurisprudência pátria, por prazo certo, “não pode ser extinta pela pessoa política tributante, antes do termo final assinalado, sob pena de ofensa ao direito adquirido, à vista do princípio da segurança jurídica” (TJMT - N.U 0054416-55.2013.8.11.0041, Des. MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 16/09/2019, Publicado no DJE 26/09/2019). 2. Recurso desprovido”. 



    À luz das razões constantes da decisão impugnada e nada obstante a argumentação formulada pela parte autora, não se verificam presentes os requisitos para a excepcional concessão da medida de contracautela, haja vista, em primeiro lugar, a ausência de plausibilidade da tese sustentada pelo Estado na espécie. Com efeito, o juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo, próprio dos pedidos de suspensão, revela que a decisão cuja suspensão se requer se encontra em conformidade a clássica jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. 



    Deveras, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal tem diversos precedentes no sentido de que benefícios fiscais concedidos sob condição onerosa e não podem ser livremente suprimidas, sob pena de violação à garantia do ato jurídico perfeito. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ISENÇÃO CONDICIONADA E DEFERIDA A PRAZO CERTO. LIVRE SUPRESSÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 544 DO STF. ALEGADA OFENSA AO ART. 97 DA CF. INEXISTÊNCIA. AGRAVO IMPROVIDO. I – O acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que a isenção tributária, quando concedida por prazo certo e mediante o atendimento de determinadas condições, gera direito adquirido ao contribuinte beneficiado. Incidência da Súmula 544 do STF. II – A obediência à cláusula de reserva de plenário não se faz necessária quando houver orientação consolidada do STF sobre a questão constitucional discutida. III - Agravo regimental improvido”. (RE 582.926 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Ricardo Lewadowski, DJe 27/05/2011).



    Havendo, destarte, jurisprudência assentada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal no sentido da fundamentação utilizada na decisão impugnada, resta afastada a caracterização de lesão de natureza grave ao interesse público no caso concreto, haja vista a impossibilidade lógica de que decisões perfeitamente consonantes à Constituição Federal sejam consideradas ofensivas ao interesse público. Consigno, ainda uma vez no ponto, que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à um juízo mínimo sobre a questão jurídica de fundo e à existência de ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Destarte, a análise exauriente da tese sustentada pelo Estado há de ser realizada precipuamente pelas vias recursais ordinárias e extraordinárias que lhe são facultadas, não podendo constituir o objeto principal do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. 



    Soma-se à mencionada ausência de plausibilidade da tese sustentada pela parte autora, a impedir o prosseguimento do presente incidente, o fato de que a revisão da decisão proferida na origem demandaria necessariamente o revolvimento de aspectos fáticos e probatórios adjacentes ao processo de origem, relacionados à natureza da isenção concedida e ao cumprimento das condições fixadas na lei estadual, bem como à existência ou não de previsão orçamentária atual da receita do tributo objeto do benefício e aos eventuais impactos ambientais de sua manutenção. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se direciona à análise do mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Neste sentido:



    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático - probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).



    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido”. (SL 1.282 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/04/2020).



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.



    Publique-se. Int.



    Brasília, 4 de agosto de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Presidente



Documento assinado digitalmente