Tribunal: STF
Processo: ARE 1401225
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-05
Data de publicação: 2022-10-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.



    O apelo extremo foi interposto com fundamento nas alíneas "a" e "c" do permissivo constitucional.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado:



    ADMINISTRATIVO. ANAC. PODER NORMATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO. LEGITIMITDADE. MULTA. RAZOABILIDADE. APELAÇÃO IMPROVIDA.



    1. NA HIPÓTESE VERTENTE A APELANTE SE INSURGE CONTRA O AUTO DE INFRAÇÃO Nº 05172/2011, VINCULADO AO PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 60800.190839/2011-06, CULMINANDO NA APLICAÇÃO DE MULTA FIXADA EM R$ 17.500,00 (DEZESSETE MIL E QUINHENTOS REAIS) PELA AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL – ANAC.



    2. O AUTO DE INFRAÇÃO FOI LAVRADO EM RAZÃO DA ANAC TER CONSTATADO QUE A INFRAERO PRATICOU A SEGUINTE INFRAÇÃO: "DEIXAR DE PROVER O TERMINAL DE PASSAGEIROS N° 1 (TPS 1) COM BALCÕES DE INFORMAÇÕES E DE ATENDIMENTO ESPECIALMENTE INSTALADOS PARA O ATENDIMENTO ÀS PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA OU COM MOBILIDADE REDUZIDA (FOTO N° 2)", CONTRARIANDO OS ARTIGOS 36, §1º, E 289 DA LEI 7.565/86 (CBA); A RESOLUÇÃO Nº 09/2007, ANEXO I, ART. 12.



    3. POR SUA VEZ, A COMPETÊNCIA DA ANAC PARA A NORMATIZAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE AVIAÇÃO CIVIL ENCONTRA FUNDAMENTO NA LEI Nº 11.182/05, QUE EM SEUS ARTS. 2º E 8º.



    4. CONSOANTE OS DOCUMENTOS ACOSTADOS AOS AUTOS, A AUTORA NÃO NEGA A PRÁTICA DA INFRAÇÃO APURADA, CONFIRMANDO, INCLUSIVE NA PEÇA RECURSAL, QUE DEIXOU ESTACIONADO OS VEÍCULOS SEM A DEVIDA AUTORIZAÇÃO, INFRAÇÃO CUJA SANÇÃO ADMINISTRATIVA ENCONTRA FUNDAMENTO LEGAL NO ART. 289 DA LEI Nº 7.565/86, O QUAL PREVÊ A POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE MULTA POR INFRAÇÃO ÀS NORMAS DO PRÓPRIO CÓDIGO BRASILEIRO DE AERONÁUTICA OU DA LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR.



    5. O DENOMINADO “PODER NORMATIVO” CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS, DE ACORDO COM A DOUTRINA MAJORITÁRIA, DECORRE DO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO ADMINISTRATIVA, E NÃO LEGISLATIVA, AINDA QUE SUA CARGA DE APLICABILIDADE POSSA SER CONSIDERADA GENÉRICA.



    6. O QUE SE VERIFICA É A TRANSFERÊNCIA, POR PARTE DAS PRÓPRIAS LEIS DE REGULAÇÃO, DE ALGUNS VETORES, DE ORDEM TÉCNICA, PARA A NORMATIZAÇÃO POR TAIS ENTIDADES – O QUE ALGUNS DOUTRINADORES DENOMINAM COMO “DESLEGALIZAÇÃO”, COM FUNDAMENTO NO DIREITO FRANCÊS (“DOMAINE DE L’ORDONNANCE”), O QUE NÃO RETRATA QUALQUER USURPAÇÃO DA FUNÇÃO LEGISLATIVA PELA ADMINISTRAÇÃO.



    7. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL JÁ TEVE A OPORTUNIDADE DE AFIRMAR A LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DA DESLEGALIZAÇÃO, NO JULGAMENTO DO RE Nº 140.669-1-PE, NO QUAL O MINISTRO RELATOR ILMAR GALVÃO, ADOTANDO AS LIÇÕES DE J.J. CANOTILHO, ASSEVEROU QUE “OS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DO CONGELAMENTO DO GRAU HIERÁRQUICO E DA PRECEDÊNCIA DA LEI NÃO IMPEDEM, SALVO EM MATÉRIAS RESERVADAS À LEI (TRIBUTOS E CRIMES), QUE SE ADOTE UMA MAIOR FLEXIBILIDADE ATRAVÉS DA DESLEGALIZAÇÃO OU DEGRADAÇÃO DO GRAU HIERÁRQUICO. NESTE CASO, UMA LEI, SEM ENTRAR NA REGULAMENTAÇÃO DA MATÉRIA, REBAIXA FORMALMENTE O SEU GRAU NORMATIVO, PERMITINDO QUE ESSA MATÉRIA POSSA VIR A SER MODIFICADA POR REGULAMENTOS.”



    8. A CARGA DE AMPLITUDE NORMATIVA DOS ATOS EXPEDIDOS PELAS AGÊNCIASREGULADORAS, CONTUDO, DEVE ADEQUAR-SE AOS PARÂMETROS DA LEIPERMISSIVA, POIS A DELEGAÇÃO LEGISLATIVA NÃO É ILIMITADA E DEVE OBSERVAROS DEMAIS PRINCÍPIOS NORTEADORES DO DIREITO PÁTRIO, ENTRE ELES APROPORCIONALIDADE E A RAZOABILIDADE.



    9. A APLICAÇÃO DA PENALIDADE CONTRA A QUAL SE INSURGE A APELANTE APONTACOMO NORMAS DE CONDUTA INFRINGIDAS O ARTIGO 12 DO ANEXO I DA RESOLUÇÃOANAC 09/2007 QUE TRATAM SOBRE OS PROCEDIMENTOS RELATIVOS AO ACESSO DEPASSAGEIROS COM NECESSIDADE DE ASSISTÊNCIA ESPECIAL.



    10. PORTANTO, DESDE QUE VERIFICADO QUE O AEROPORTO NÃO ERA EQUIPADO COMBALCÃO DE INFORMAÇÕES ADAPTADO PARA O ATENDIMENTO ESPECIAL DE PESSOASPORTADORAS DE DEFICIÊNCIA OU MOBILIDADE REDUZIDA, JÁ DEMONSTRA AVIOLAÇÃO À NORMA, PRESCINDINDO DA DEMONSTRAÇÃO DE DANO CAUSADO.



    11. SOBRE A MULTA APLICADA, A RESOLUÇÃO Nº 25/2008 É A NORMA DE REGÊNCIA DADOSIMETRIA DA PENA A SER APLICADA E CUJOS LIMITES DEVEM SER RESPEITADOS,ENCONTRANDO-SE O VALOR ARBITRADO (R$ 17.500,00) DE ACORDO COM O VALORMÍNIMO PREVISTO NO ITEM 16 DA TABELA IV DO ANEXO III DA REFERIDA RESOLUÇÃONº 25/2008.



    12. INAPLICÁVEL A RETROATIVIDADE DA ALTERAÇÃO PROMOVIDA PELA EDIÇÃO DARESOLUÇÃO Nº 280/2013, NORMA POSTERIOR MAIS BENÉFICA, QUE TERIA ABOLIDO AINFRAÇÃO COMETIDA. O AUTO DE INFRAÇÃO FOI LAVRADO QUANDO ESTAVA EMVIGOR A RESOLUÇÃO 09/2007.



    13. APESAR DA REFERIDA RESOLUÇÃO TER SIDO SUBSTITUÍDA PELA RESOLUÇÃO280/2013, INEXISTE IRREGULARIDADE OU ILEGALIDADE NA ATUAÇÃO DA ANAC, NÃOHAVENDO QUE SE FALAR EM RETROATIVIDADE DE NORMA MAIS BENÉFICA NA SEARAADMINISTRATIVA, ONDE A REGRA É A APLICAÇÃO DA NORMA EM VIGOR À ÉPOCA DOSFATOS.



    14. OS AUTOS TRATAM DE SANÇÃO DE CUNHO ADMINISTRATIVO DECORRENTE DOEXERCÍCIO DO PODER DE POLICIA QUE, DIFERENTEMENTE DAS PENALIDADES DENATUREZA PENAL, NÃO ATRAEM A APLICAÇÃO DA NORMA POSTERIOR MAISBENÉFICA. ADEMAIS A RESOLUÇÃO ANAC N. 280/2013 NÃO RESSALVOU A SUAAPLICAÇÃO PRETÉRITA, DE FORMA QUE APENAS PODE SER IMPOSTA PARASITUAÇÕES OCORRIDAS APÓS A SUA ENTRADA EM VIGOR QUE OCORREU 180 DIASAPÓS A SUA PUBLICAÇÃO (DOU DE 16/07/2013).



    15. A PARTE AUTORA NÃO TROUXE QUALQUER ARGUMENTO APTO A DESCONSTITUIR OMONTANTE FIXADO PELA AUTARQUIA, LIMITANDO-SE A ALEGAR FALTA DERAZOABILIDADE ENTRE A CONDUTA E O VALOR ESTIPULADO. A AUTORIDADEADMINISTRATIVA APLICOU AO CASO CONCRETO A RESOLUÇÃO Nº 25/2008, NORMA DEREGÊNCIA DE DOSIMETRIA DA SANÇÃO A SER APLICADA, ANALISANDO ASCIRCUNSTÂNCIAS ATENUANTES E AGRAVANTES DETALHADAMENTE.



    16. COMO A PARTE AUTORA NÃO SE DESINCUMBIU DA OBRIGAÇÃO DE EMITIRESPONTANEAMENTE E TEMPESTIVAMENTE O NOTAM, FICOU SUJEITA À PENALIDADEPREVISTAS NA RESOLUÇÃO ANAC Nº 25/2008, ANEXO III, TABELA IV, ITEM 16, CUJOSVALORES VARIAM ENTRE R$ 10.000,00 (MÍNIMO), R$ 17.500,00 (MÉDIO), E R$ 25.000,00(GRAU MÁXIMO). VERIFICA-SE, ASSIM, QUE A MULTA FOI APLICADA DE ACORDO COMOS PARÂMETROS PREVISTOS NA RESOLUÇÃO Nº. 25/2008, NO VALOR MÉDIO DER$17.500,00, CONSIDERANDO-SE A INEXISTÊNCIA DE CONDIÇÕES ATENUANTES OUAGRAVANTES E O DESCUMPRIMENTO DA LEGISLAÇÃO EM VIGOR.



    17. APELAÇÃO IMPROVIDA.



    Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 5º, incisos II e XL, e 37 da Constituição Federal.



    Decido.



    Analisados os autos, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:



    "(...)



    A aplicação da penalidade contra a qual se insurge a apelante aponta como normas de condutainfringidas o artigo 12 do Anexo I da Resolução ANAC 09/2007 que tratam sobre os procedimentos relativos aoacesso de passageiros com necessidade de assistência especial.



    Portanto, desde que verificado que o aeroporto não era equipado com balcão de informações adaptadopara o atendimento especial de pessoas portadoras de deficiência ou mobilidade reduzida, já demonstra a violação à norma, prescindindo da demonstração de dano causado.



    (...)



    Sobre a multa aplicada, a Resolução nº 25/2008 é a norma de regência da dosimetria da pena a seraplicada e cujos limites devem ser respeitados, encontrando-se o valor arbitrado (R$ 17.500,00) de acordo com ovalor mínimo previsto no item 16 da tabela IV do Anexo III da referida Resolução nº 25/2008.



    De outro lado, no que se refere à aplicação retroativa da alteração promovida pelaedição da Resolução nº 280/2013, norma posterior mais benéfica, que teria abolido a infração cometida, melhorsorte não assiste à apelante. O auto de infração foi lavrado quando estava em vigor a Resolução 09/2007.



    Desta forma, apesar da referida resolução ter sido substituída pela Resolução 280/2013, inexisteirregularidade ou ilegalidade na atuação da ANAC, não havendo que se falar em retroatividade de norma maisbenéfica na seara administrativa, onde a regra é a aplicação da norma em vigor à época dos fatos.



    Os autos tratam de sanção de cunho administrativo decorrente do exercício do Poder de Policia que,diferentemente das penalidades de natureza penal, não atraem a aplicação da norma posterior mais benéfica.Ademais a Resolução ANAC n. 280/2013 não ressalvou a sua aplicação pretérita, de forma que apenas pode serimposta para situações ocorridas após a sua entrada em vigor que ocorreu 180 dias após a sua publicação (DOUde 16/07/2013).



    (...)



    Em relação ao valor da multa, correto o Juiz a quo ao apontar que: “a parte autora não trouxe qualquerargumento apto a desconstituir o montante fixado pela autarquia, limitando-se a alegar falta de razoabilidade entre a conduta e o valor estipulado. Da leitura do documento de fl. 629, verifico que a autoridade administrativa aplicou ao caso concreto a Resolução nº 25/2008, norma de regência de dosimetria da sanção a ser aplicada, analisando as circunstâncias atenuantes e agravantes detalhadamente”."



    Desse modo, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a afronta ao texto constitucional, se houvesse, seria indireta ou reflexa e a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. Sobre o tema, a propósito:



    “ Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Responsabilidade do Estado. Danos morais e materiais. Dissídio coletivo. Descumprimento de acordo. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.182.799/SP-AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 24/4/2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 30.04.2021. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. INVESTIGAÇÃO DE PATERNIDADE POST MORTEM. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, em relação ao preenchimento dos requisitos legais para a procedência da ação rescisória, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Processo Civil). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.296.307/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 5/7/2021)



    “Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636.” (AI nº 518.895/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 15/4/2005).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 2. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.314.563/PR-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 9/8/2021)



    No mesmo sentido: RE nº 1.231.979/RJ - ED, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/12/19; RE nº 1.173.779/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/5/19 e RE nº 832.960/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min Luiz Fux, DJe de 21/5/19.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de outubro de 2022.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente