Tribunal: STF
Processo: ADPF 979
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-26
Data de publicação: 2022-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 1. Trata-se de arguição de preceito fundamental com pedido de medida cautelar ajuizada pela Associação Brasileira de Geração de Energia Limpa ABRAGEL em face da lei nº 6.766/2022 do Município de Cuiabá/MT, cujo teor é o seguinte:



    “O PREFEITO MUNICIPAL DE CUIABÁ - MT:



    Faço saber que a Câmara Municipal aprovou e eu sanciono a seguinte Lei



    Art. 1º Fica proibida a construção de Usinas Hidrelétricas UHE e pequenas Centrais Hidrelétricas PCH em toda a extensão do Rio Cuiabá compreendida no território do Município de Cuiabá.



    Art. 2º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    A ABRAGEL justifica o cabimento da presente ação por se tratar de ação proposta em face de lei municipal nº 6.766/2022 (ato de poder público), que afronta preceitos fundamentais e por não haver outro meio eficaz para sanar a lesividade (art. 3º, V, da Lei nº 9.882/1999). 



    A propositura da presente ADPF estaria justificada pela possível violação ao pacto federativo, o qual é cláusula pétrea (art. 60, § 4ª, I, CF). constituindo-se, por isso, em preceito fundamental. A lei municipal teria, em tese, produzido inconstitucionalidades formais e materiais por usurpar competência privativa da União para legislar sobre água e energia (art. 22, IV, da Constituição Federal). Também ocorreriam violações às competências materiais para explorar os bens de seu domínio; para explorar os potenciais de energia hidráulica (arts. 20, II e VIII, e 176 da CF), e para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, o aproveitamento energético dos cursos de água (art. 21, XII, alínea b, da CF). A transgressão a tais competências se concretizaria porque o rio Cuiabá é bem da União. 



    Em relação ao requisito de legitimidade ativa, Associação Brasileira de Geração de Energia Limpa ABRAGEL sustenta que ele é cumprido em sua integralidade, conforme art. 103, IX, CF, c./c. art. 2º, I, Lei nº 9.882/99; pois estariam preenchidas as exigências de homogeneidade, representatividade e de pertinência temática, aplicáveis às associações.



    Em relação à homogeneidade, aduz que a associação representa o setor de forma homogênea, pois:



    “se trata de associação que congrega mais de 410 (quatrocentas e dez) empresas e entidades responsáveis pelo desenvolvimento desta atividade econômica, as quais operam nos três segmentos definidos pela ANEEL (CGH, PCH e UHE)”.



    Quanto à representatividade e o seu caráter nacional, assevera à p. 12 da inicial que:



    “Referidas empresas e entidades, ademais, estão espalhadas por 16 (dezesseis) Estados e Distrito Federal, abrangendo todas as 5 (cinco) regiões do Brasil, o que somente corrobora a sua legitimidade.”



    No que diz respeito ao requisito de pertinência temática, é afirmado que ele está cumprido conforme as disposições previstas no estatuto social da Associação, no qual estão descritos os seus objetivos e é a autorizada a possibilidade de agir em juízo em defesa de suas finalidades institucionais, conforme o art. 4º, alínea a e b e o inciso IV do estatuto (eDOC 3).



    No mérito, a ABRAGEL pleiteia a inconstitucionalidade da lei municipal de Cuiabá nº 6.766/2022 por desrespeito e usurpação de diversas competências da União, dentre elas, alega que: o rio Cuiabá é bem de domínio da União, assim como os potenciais de energia hidráulica (art. 20, VIII; art. 176); houve violação a competência constitucional da União para explorar o aproveitamento enérgico dos cursos de água (art. 21, inciso XII, alínea b, da Constituição Federal) , bem como da competência privativa da União para legislar sobre águas e energia (art. 22, inciso IV, da Constituição Federal)



    Além disso, haveria violação ao postulado do desenvolvimento sustentável e o equilíbrio entre a garantia do desenvolvimento nacional (artigo 3º, inciso II da CF), ao direito fundamental à livre iniciativa (artigo 170, caput da CF) e a defesa do meio ambiente enquanto princípio da ordem econômica (170, inciso VI da CF)



    Por fim, requer o deferimento do pedido de medida liminar, sob os fundamentos da plausibilidade do direito e o perigo da demora.



    A plausibilidade estaria fundada na alegada usurpação de competência privativa da União para legislar sobre águas e energia e por violação ao postulado do desenvolvimento sustentável, o qual constitui-se em preceito fundamental de proteção ao meio ambiente e da ordem econômica.



    Por sua vez, o perigo da demora estaria configurado, pois a lei municipal impede o prosseguimento dos procedimentos de aprovação de PCH Pequenas Centrais Hidrelétricas que seriam implantadas e que já se encontravam em estágio avançado de análise junto ao poder público.



    Ademais, outra razão que justifica o perigo da demora, é a proximidade à data dos leilões A-5 e A-6 de compra de energia elétrica, autorizados pela Portaria Normativa nº 41/2022 de 14 de abril 2022, do Ministério de Minas e Energia, os quais exigem que as licenças e a respectiva reserva hídrica devem ser apresentadas até 80 dias antes da data prevista para os leilões. Tal prazo se exaure no dia 28 de junho de 2022, razão pela qual deveria ser concedida a medida cautelar, porquanto, segundo se alega, enquanto estiver vigente a proibição de instauração de PCH criada pela lei municipal, os empreendimentos não poderão participar dos certames.



    Além da cópia do ato impugnado (eDOC 9); com a inicial da presente ADPF foram apresentados a procuração específica para a propositura da presente ADPF (eDOC 2), seu estatuto social (eDOC 3), a ata da Assembleia da ABRAGEL para o ajuizamento da ação (eDOC 4), a lista de empreendimentos hidrelétricos dos associados (eDOC 6), a Portaria nº 102/2016 de 22 de março de 2016 e a Portaria Normativa nº 41/2022 de 14 de abril 2022 (que estabelece as diretrizes para a realização dos Leilões de Compra de Energia Elétrica Provenientes de Novos Empreendimentos de Geração), ambas do Ministério de Minas e Energia (eDOC 7 e 8, respectivamente).



    Em despacho (eDOC 12) apliquei o rito do art. 5º, §2º da Lei 9.882, de 1999.



    O Ministério de Minas e Energia (eDOC 18) prestou informações a respeito dos potenciais hidrelétricos do Rio Cuiabá, seus potenciais de aproveitamento, os procedimentos para pleitear a outorga dos empreendimentos. Destacou-se o planejamento estratégico para o setor e a necessidade de conjugação da produção de energia por fontes renováveis (eólica e solar) com o setor elétrico para que não se aumente a incerteza associadas à precificação da energia. Esclareceu-se que eventuais restrições à concorrência promovem a diminuição da oferta de projetos hidrelétricos, o que pode gerar efeitos tanto sobre a oferta e a demanda, como para a expansão do sistema. Prejudicariam, também, o cumprimento de compromissos internacionais pela descarbonização e redução de emissões totais, sendo relevante e estratégica a inserção de novos empreendimentos hidrelétricos no SIN. Ao final afirma que: não parece ser razoável que um ente federativo distinto da União, legisle sobre a disposição ou não de bem não o pertencente cuja vedação provoca efeitos direitos ao serviço de energia elétrica e aos aproveitamentos energéticos dos cursos de água (eDOC 18, p. 4).



    O Advogado-Geral da União manifesta-se pela procedência do pedido veiculado na inicial. Com base na jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal e em dispositivo constitucionais manifesta-se pela inconstitucionalidade da Lei municipal nº 6.766/2022, pois é competência da União legislar sobre águas e energia (art. 22, IV), explorar os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água materiais (art. 21, inc. XII, alínea “b”) e art. 21, inc. XIX, “instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso.” Além disso, constituem-se bens da União os rios e água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado (art. 20, inc. III), assim como a ela pertencem os potenciais de energia hidráulica (art. 20, VIII e 176 caput).



    A Câmara Municipal informa a origem da proposição (eDOC 23), afirma que ela tramitou normalmente em consonância com as normas do processo legislativo. Aprovada pelo Legislativo Municipal, foi sancionada, sem vetos, pelo Prefeito. Ainda, afirma que não há violação a preceitos fundamentais, pois eles não poderiam prevalecer em face do interesse público à proteção do meio ambiente, o que obstaria o deferimento da medida cautelar. 



    Em sua manifestação (eDOC 26) o Procurador-Geral da República arguiu preliminar pelo não conhecimento da ação em razão da inobservância do requisito da subsidiariedade, tendo em vista a consolidação nos RE 650.898/RS, tema 484, e na ADI 5646, do entendimento de que: “É constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros.”(ADI 5646 Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, julgamento 07.02.2019, Dje 08.05.2019). Se conhecida a ação, opina pelo deferimento da medida cautelar para suspender a eficácia da lei. 



    O Município de Cuiabá (eDOC 33) reforça as alegações da Procuradoria-Geral da República quanto ao não conhecimento da ação por violação à subsidiariedade, e, no mérito, alega que não há invasão de competência pelo Município que exerceu suas competências legislativas dos incisos I e II do art. 30 para proteger o meio ambiente. 



    É o relatório.



    2. Entendo que a ação não deve ser conhecida.



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal reiterou, em incontáveis ocasiões, a aplicação do princípio da subsidiariedade às ações de descumprimento de preceito fundamental (art. 4º, I, da Lei 9.882/1999). A despeito do fato de que, historicamente, entendeu-se possível a utilização deste meio processual para a impugnação de diploma municipal violador do rol de competências privativas da União, constato evolução jurisprudencial no sentido de que a representação de inconstitucionalidade estadual pode alcançar normas de reprodução obrigatória. 



    O sistema de controle de constitucionalidade no Brasil fornece um conjunto de instrumentos aptos à proteção da ordem constitucional. Para cumprir este desiderato, esses instrumentos devem ser lidos de forma integrada as interpretações realizadas em sede de fiscalização difusa e concentrada da constitucionalidade, uma vez que ambas visam assegurar a máxima efetividade constitucional. 



    É possível vislumbrar tal construção em entendimentos recentes a respeito do controle de constitucionalidade, cujo parâmetro podem ser as disposições da Constituição Federal ou das constituições estaduais que veiculam as chamadas normas de reprodução obrigatória. 



    Segundo a lição de Raul Machado Horta (Direito Constitucional, 5ª Ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 41 e ss.), essas disposições constituem normas centrais que conferem homogeneidade aos ordenamentos parciais constitutivos dos Estado Federal. Dentre tais enunciados estão os princípios estabelecidos, os quais abrangem o regime constitucional de repartição de competências tal como concebido na Constituição Federal. 



    Esta linha de raciocínio restou afirmada no RE 650.898/RS, tema 484, no qual esta Corte decidiu que: “Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados.” (RE 650.898/RS, Red. do acórdão Min. Roberto Barroso, Pleno, DJe de 24.8.2019).



    No mesmo sentido, e no mesmo ano, foi proferida a tese no julgamento da ADI 5646, segundo a qual: “É constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros.”(ADI 5646 Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, julgamento 07.02.2019, Dje 08.05.2019), cuja ementa cita-se:



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 106, I, C, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SERGIPE. ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA AO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL PARA JULGAR AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI OU ATO NORMATIVO MUNICIPAL, TENDO COMO PARÂMETRO A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ARTIGO 125, § 2º, DA CRFB/1988. PLURALIDADE DOS INTÉRPRETES DA CONSTITUIÇÃO. ATRIBUIÇÃO QUE NÃO É EXCLUSIVA DO PODER JUDICIÁRIO OU DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. POSSIBILIDADE DE OS TRIBUNAIS DE JUSTIÇA EXERCEREM O CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS MUNICIPAIS EM FACE DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, QUANDO SE TRATE DE NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. 



    1. É constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros.



    2. As normas constitucionais de reprodução obrigatória, por possuírem validade nacional, integram a ordem jurídica dos Estados-membros ainda quando omissas em suas Constituições estaduais, inexistindo qualquer discricionariedade em sua incorporação pelo ordenamento local.



    3. A pluralidade política e a forma de estado federalista conduzem à pluralização dos intérpretes da Constituição, desconstituindo qualquer vertente monopolista desta atribuição.



    4. A pluralidade dos intérpretes da Constituição no Poder Judiciário deve respeitar as normas constitucionais de competência, pelo que descabe aos Tribunais de Justiça o exercício irrestrito do exame de constitucionalidade de lei ou de ato normativo municipal em face da Constituição da República.



    5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida para julgar improcedente o pedido, atribuindo ao art. 106, I, c, da Constituição do Estado de Sergipe interpretação conforme à Constituição, a fim de aclarar que a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal perante o Tribunal de Justiça estadual somente poderá ter por parâmetro normas da Constituição Federal quando as mesmas forem de reprodução obrigatória na ordem constitucional local ou objeto de transposição ou remissão na Constituição estadual. Como tese de julgamento, firma-se o seguinte entendimento: É constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros.” (grifos nossos)



    Essas decisões do Plenário do Supremo Tribunal Federal reafirmam o compromisso dessa Corte, de um lado, com o aprimoramento dos instrumentos para a fiscalização da constitucionalidade; do outro, com a realização do federalismo cooperativo, o qual foi robustecido pelo constituinte de 1988. 



    Isso se dá porque as decisões acima mencionadas reforçam o papel dos tribunais estaduais na relevante função de proteção da ordem constitucional, quando o parâmetro constitui-se as chamadas normas de reprodução obrigatória. 



    Dessa forma, fortalecem o federalismo cooperativo sob dois aspectos: primeiro, porque reforçam a importância das constituições estaduais como parâmetros para o controle de constitucionalidade no direito brasileiro; segundo, porque estimulam o protagonismo dos Tribunais de Justiça na construção do direito constitucional estadual e nacional. Enfim, resta fortalecida a cooperação federativa judicial para interpretar as disposições da Constituição Federal e das constituições estaduais. 



    Por outro lado, tais decisões também consolidam um entendimento mais adequado a respeito do requisito de subsidiariedade (art. 4º, §1º, Lei nº 9.882/99) exigido como condição para a continuidade das arguições de descumprimento de preceito fundamental. 



    Esse entendimento possui diversos capítulos dentre os quais, destaco as ADPFs 100-MC/TO, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 18.12.2008; ADPF 212/CE, Rel. Min. Ayres Britto, DJe de 25.5.2010; ADPF 359/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13.10.2015; ADPF 481/PE, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 8.6.2018; ADPF 534 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 24/08/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe229 DIVULG 16-09-2020 PUBLIC 17-09-2020).



    Em caso semelhante ao dos autos, no qual se impugnava lei municipal que violava preceito da Constituição Federal que encontra remissão normativa na Constituição do Estado-Membro, o E. Ministro Celso de Mello decidiu:



    “EMENTA: ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INCIDÊNCIA, NA ESPÉCIE, DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE, PORQUE INSTAURÁVEL, PERANTE O TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO DE LEIS MUNICIPAIS (CF, ART. 125, § 2º). POSSIBILIDADE DE CONCESSÃO, EM REFERIDO PROCESSO DE ÍNDOLE OBJETIVA, DE MEDIDA CAUTELAR APTA A SANAR, DE IMEDIATO, A LESIVIDADE DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO. ADPF NÃO CONHECIDA. 
- A possibilidade de instauração, no âmbito do Estado-membro, de processo objetivo de fiscalização normativa abstrata de leis municipais contestadas em face da Constituição Estadual (CF, art. 125, § 2º) torna inadmissível, por efeito da incidência do princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), o acesso imediato à argüição de descumprimento de preceito fundamental. 
É que, nesse processo de controle abstrato de normas locais, permite-se, ao Tribunal de Justiça estadual, a concessão, até mesmo “in limine”, de provimento cautelar neutralizador da suposta lesividade do diploma legislativo impugnado, a evidenciar a existência, no plano local, de instrumento processual de caráter objetivo apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de lesividade, atual ou potencial, alegadamente provocada por leis ou atos normativos editados pelo Município. Doutrina. Precedentes. 
- A questão da parametricidade das cláusulas constitucionais estaduais, de caráter remissivo, para fins de controle concentrado, no âmbito do Tribunal de Justiça local, de leis e atos normativos estaduais e/ou municipais contestados em face da Constituição Estadual. 
Revela-se legítimo invocar, como referência paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de caráter remissivo, que, inscrita na Constituição Estadual, remete, diretamente, às regras normativas constantes da própria Constituição Federal, assim incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão, ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. 
Com a técnica de remissão normativa, o Estado-membro confere parametricidade às normas, que, embora constantes da Constituição Federal, passam a compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o “corpus” constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se refere o art. 125, § 2º da Constituição da República, a própria norma constitucional estadual de conteúdo remissivo. 
- ADPF não conhecida.”



    (ADPF 100, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 15.12.2008) (grifos nossos)



    Na linha do entendimento exarado por esta Corte no RE 650.898/RS e na ADI 5646, também decidi a respeito do tema que:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI FERIADO. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. INOBSERVÂNCIA. CABIMENTO DE ADI ESTADUAL. DESPROVIMENTO. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal exige aplicação do princípio da subsidiariedade às ações de descumprimento de preceito fundamental (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), configurado pela inexistência de meio capaz de sanar a controvérsia de forma geral, imediata e eficaz no caso concreto. Precedentes. 2. A impugnação da norma municipal que desafia tanto o texto federal quanto o estadual, pode ser feita perante o Tribunal local por meio do ajuizamento de ação de controle concentrado. Ausente o requisito da subsidiariedade. Precedentes.



    3. Agravo regimental desprovido.”



    (ADPF 723/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 16.04.2021) (grifos nossos)



    É oportuno ressaltar que o parâmetro para o controle não requer a reprodução literal da Constituição Federal. Como se sabe, é muito comum no constitucionalismo subnacional, a utilização de técnicas de remissão normativa que permitem a incorporação no âmbito estadual das disposições federais. Tais disposições constituem-se em normas centrais, tal como denominava Raul Machado Horta, pois conferem integridade e homogeneidade à Federação. Conforme dito, dentre elas, sem dúvida, estão os enunciados que prescrevem o regime constitucional de repartição de competências da Constituição Federal. 



    Isto posto, no que que diz respeito ao presente caso, em consulta à Constituição do Estado do Mato Grosso, pode-se ler em seus artigos 1º e 3º:



    “Art. 1º O Estado de Mato Grosso, integrante, com seus Municípios e Distritos, da República Federativa do Brasil, proclama e compromete-se nos limites de sua autonomia e competência a assegurar em seu território os valores que fundamentam a existência e a organização do Estado brasileiro, além da soberania da nação e de seu povo, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político, tudo em prol do regime democrático, de uma sociedade justa e solidária, livre do arbítrio e de preconceitos de qualquer espécie. 



    Parágrafo único Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição Federal e desta Constituição. 



    Art. 3º São princípios fundamentais e constituem objetivos prioritários do Estado: 



    I - o respeito à unidade da Federação, à Constituição Federal e à inviolabilidade dos direitos e garantias fundamentais nos termos nela estabelecidos;” (grifos nossos)



    Da simples leitura do parágrafo único do artigo 1º e do inciso I do artigo 3º verifico a técnica da remissão normativa, a qual atrai a incidência das normas centrais da Constituição Federal e que demandam o seu respeito como normas integrantes da ordem jurídica estadual.



    Portanto, aplico as recentes decisões desse Supremo Tribunal Federal, a respeito do controle de constitucionalidade de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros, e, na linha do entendimento que venho sustentando nesta Corte, em defesa do federalismo cooperativo brasileiro, reconheço as disposições da Constituição Estadual como parâmetro para o exercício do controle de constitucionalidade da Lei nº 6.766/2022 do Município de Cuiabá/MT.



    Assim, concluo que não foi cumprido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, §1º, Lei nº 9.882/99) no presente caso, tendo em vista a possibilidade do exercício da fiscalização de constitucionalidade estadual perante o Tribunal de Justiça. Também parece-me possível vislumbrar a tutela dos direitos alegados por outras vias ordinárias.



    3. Ante o exposto, com fundamento no art. 4º, §1º, da Lei n. 9.882/99, não conheço da presente ADPF, restando prejudicado o pedido de natureza cautelar.



    Publique-se. Intime-se. 



    Brasília, 26 de agosto de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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