Tribunal: STF
Processo: SL 1591
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-21
Data de publicação: 2022-12-21

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de Liminar. Repartição de royalties do petróleo. Incidente manejado pelos Municípios autores do processo originário. Inadmissibilidade. Precedentes. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade por não consubstanciar sucedâneo recursal. Via suspensiva. Demanda de fundamentação vinculada. Causa de pedir desconectada das hipóteses de cabimento. Manifesta inadmissibilidade. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc. 



    1. Trata-se de suspensão de liminar, com pedido de tutela provisória, ajuizada pelo Município de São Gonçalo/RJ, pelo Município de Magé/RJ e pelo Município de Guapimirim/RJ, com objetivo de sustar a eficácia de decisão da Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Presidente do Superior Tribunal de Justiça, exarada nos autos da SLS 3.176/DF, por meio da qual concedido efeito suspensivo à apelação manejada pelo Município de Niterói/RJ, para impedir a produção de efeitos da tutela de urgência deferida em sentença no Processo nº 1003642-12.2022.4.01.3400, até o trânsito em julgado do processo principal.



    2. Consta dos autos que os Municípios requerentes ajuizaram, perante a Justiça Federal de primeiro grau, ação ordinária contra a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, buscando a inclusão na Zona de Produção Principal do Estado do Rio de Janeiro com a respectiva compensação financeira em royalties decorrentes da extração de petróleo.



    O Juízo da 21ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, ao apreciar a pretensão deduzida pelos Municípios de São Gonçalo/RJ, de Magé/RJ e de Guapimirim/RJ, em 19.7.2022, julgou procedente o pedido (eDOC. 4), para:



    (i) deferindo tutela de urgência, assegurar aos autores da ação ordinária o enquadramento no rol de beneficiários de royalties da parcela de 5% por ser integrante da Zona Principal de Produção do Estado do Rio de Janeiro, na condição de confrontantes com poços produtores dos campos de Berbigão, Norte de Berbigão, Sul de Berbigão, Sul de Tupi e Tupi, tudo nos termos do art. 2º e art. 4º, § 1º da Lei 7.525/1986, e do art. 18, § 1º, I, e art. 20, § 2º, I, do Decreto 01/1991;



    (ii) deferindo tutela de urgência, assegurar aos autores da ação ordinária o enquadramento no rol de beneficiários de royalties da parcela excedente a 5% e da participação especial, por serem confrontantes com os campos produtores de Berbigão, Norte de Berbigão, Sul de Berbigão, Sul de Tupi e Tupi, tudo nos termos do art. 15 e parágrafos, e, art. 17 e parágrafos, do Decreto 2.705/98, e do art. 24, § 3º ao § 6º, do Decreto 2.705/98, observados os seguintes percentuais de confrontação: 



    I - Município de São Gonçalo: 22,49% com o campo de Tupi, 33,18% com o campo de Sul de Tupi, 3,37% com o campo de Berbigão, 15,44% com o campo de Norte de Berbigão, e, 0,73% com o campo de Sul de Berbigão;



    II - Município de Magé: 19,09% com o campo de Tupi e 15,01% com o campo de Sul de Tupi;



    III - Município de Guapimirim: 12,47% com o campo de Tupi, 18,41% com o campo de Sul de Tupi, 2,16% com o campo de Berbigão, 13,94% com o campo de Norte de Berbigão, e, 0,47% com o campo de Sul de Berbigão;



    (iii) deferindo tutela de urgência, determinar o recebimento de participação especial (art. 50) sobre a produção dos campos de Berbigão, Norte de Berbigão, Sul de Berbigão, Sul de Tupi e Tupi, na mesma razão dos percentuais acima;



    (iv) determinar o pagamento dos valores retroativamente devidos a título de participações governamentais aos quais os Município fazem jus por serem Municípios confrontantes a campos de produção, ou seja, a parcela de 5% de royalties (art. 48), a parcela acima de 5% (art. 49) e participação especial (art. 50), desde a efetivação da lesão, acrescido de juros e correção monetária, limitado ao período prescricional de 5 anos, em valores a serem apurados em fase de liquidação de sentença.



    Irresignado com a sentença, o Município de Niterói/RJ, na condição de terceiro interessado, manejou recurso de apelação com pedido de efeito suspensivo à alegação de que, além de não ter sido citado na qualidade de litisconsorte passivo necessário, o Juízo de primeiro grau substituiu os órgãos técnicos e ignorou os respectivos estudos o que gerou graves impactos em suas finanças.



    O Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro, Relator, ao apreciar o pedido de atribuição de efeito suspensivo à apelação, em 1º.9.2022, indeferiu o pleito (eDOC. 6) ao fundamento de que haveria naquela Tribunal Regional Federal da 1ª Região jurisprudência pacífica no sentido da inexistência de litisconsórcio passivo necessário na hipótese e de que a matéria se revelaria complexa a impedir a análise em sede de cognição sumária. 



    O Município de Niterói/RJ, inconformado, ajuizou, perante o Superior Tribunal de Justiça, suspensão de liminar, na qual alegou que a decisão proferida pelo Juízo 21ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, em razão da mudança na distribuição de royalties do petróleo, acarretaria perda de receita de aproximadamente 01 (um) bilhão de reais. Tal circunstância seria capaz de evidenciar o grave prejuízo à ordem e à economia públicas. 



    A Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Presidente do STJ, ao apreciar o pedido, deferiu, em 12.9.2022, a suspensão de liminar (eDOC. 17), para conceder o efeito suspensivo ao Recurso de Apelação interposto pelo Município de Niterói/RJ nos autos do processo 1030507-87.2022.4.01.0000, de modo a sustar os efeitos da tutela deferida na sentença proferida nos autos do processo 1003642-12.2022.4.01.3400, até o trânsito em julgado da ação originária.



    3. Na petição inicial, protocolada em 12.11.2022, para amparar seu pedido, os autores sustentam, preliminarmente, o cabimento desta suspensão de liminar, a sua legitimidade ativa ad causam e, também, a natureza constitucional da matéria subjacente à decisão ora impugnada.



    Afirmam que a Presidência do Superior Tribunal de Justiça, ao analisar a suspensão de liminar lá requerida, usurpou a competência desta Suprema Corte, tendo em vista que a questão atinente à compensação financeira pela exploração e extração de recursos minerais consubstancia, a teor do art. 20, § 1º, da Constituição Federal, matéria da maior relevância federativa e de repartição de receitas, a evidenciar a índole constitucional da controvérsia. 



    Apontam a ocorrência de violação do princípio da isonomia (CF, art. 5º, caput), porquanto a revisão das linhas de projeção ortogonais, para considerar reentrâncias geográficas e sobreposições de linhas, ocorreu apenas no Estado de São Paulo, a demonstrar que os órgãos técnicos responsáveis, de forma ilegítima – ante a identidade de circunstâncias –, desconsideraram os critérios por eles utilizados anteriormente. 



    Insistem que, a despeito de os Municípios de São Gonçalo/RJ, de Magé/RJ, de Guapimirim/RJ, de Niterói/RJ, do Rio de Janeiro/RJ, de Maricá/RJ serem banhados pela Baía de Guanabara, apenas os últimos três, em razão de “regra de exceção” vigente apenas no Estado do Rio de Janeiro, são enquadrados, pela ANP, como integrantes da Zona de Produção Principal do Estado do Rio de Janeiro.



    Aduzem que, não obstante o Município de Niterói/RJ tenha menos habitantes que o Município de São Gonçalo/RJ, por exemplo, os royalties a ele distribuído são 30 (trinta) vezes maiores do que os percebidos pelo seu vizinho, em nítida condição de odiosa desigualdade. 



    Defendem que a decisão deferitória emanada pelo Superior Tribunal de Justiça foi proferida sem a existência de qualquer elemento probatório apto a demonstrar a efetiva transgressão aos bens jurídicos tutelados pelas normas de regência. 



    Nesse sentido, segundo os autores, o Município de Niterói/RJ, além de ostentar o maior IDH do Estado do Rio de Janeiro, não consegue gastar a expressiva quantia que recebeu – indevidamente – à título de royalties, de modo que constituiu um Fundo para especular com as “sobras” de receita, a comprovar a ausência de qualquer risco de lesão à ordem econômica pela diminuição de receitas. Por outro lado, os Municípios requerentes, em razão do ato decisório do STJ, têm que arcar com ônus desmedidos e danos irreparáveis, pois a sustação dos repasses financeiros decorrentes da repartição de royalties – por efeito da sentença proferida pelo Juízo de primeiro grau – põe em risco a sobrevivência de programas sociais. 



    Asseveram que o decisum exarado pelo Superior Tribunal de Justiça causa grave insegurança, a revelar violação da ordem jurídica, mas também provoca enorme impacto econômico, haja vista que os requerentes, além de possuírem um dos menores IDH’s do Estado de Rio de Janeiro, no momento, encontram-se com combalidos cofres. 



    Proclamam a necessidade de observância do princípio da proporcionalidade, de modo que, em última análise, seria imperativa ordem de depósito judicial da parte controversa até o trânsito em julgado. 



    Atestam que, em razão da volatilidade do mercado do petróleo, as receitas decorrentes de royalties não deveriam ser utilizadas para o pagamento e a manutenção de serviços de primeira ordem e essenciais, por questões de responsabilidade fiscal, a demonstrar a ausência de risco aos municípios ora interessados.



    4. Requerida, em síntese, a sustação dos efeitos da decisão que, exarada pela Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Presidente do Superior Tribunal de Justiça, conferiu efeito suspensivo à apelação manejada pelo Município de Niterói/RJ contra a sentença proferida no Processo nº 1003642-12.2022.4.01.3400.



    5. Determinada, antes de apreciar o pleito formulado, a intimação das partes interessadas e a abertura de vista ao Procurador-Geral da República.



    6. O Município de Niterói/RJ, ora interessado, apresentou manifestação (eDOC. 23) na qual, em resumo, advoga (i) o não cabimento da presente suspensão de liminar, tendo em vista que, em realidade, se objetiva, com este incidente, reviver a eficácia de decisão proferida em primeiro grau, não sustar os efeitos de um provimento; (ii) a absoluta incompetência desta Suprema Corte, pois a lide principal não possui como escopo matéria de índole constitucional; (iii) a imprescindibilidade de manutenção da decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça, porquanto a tutela de urgência deferida em primeiro grau acarreta grave impacto econômico-financeiro nas contas do ente municipal; (iv) a necessidade de deferência aos órgãos técnicos responsáveis pela análise da temática, notadamente em face da ausência de capacidade institucional do Poder Judiciário para exame científico; (v) a existência de sérias suspeitas a respeito do contrato firmado entre os municípios ora requerentes e os advogados patrocinadores da causa, o que está sob escrutínio do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro; (vi) o indevido apressamento da marcha processual na origem com a presença de indícios de ação orquestrada; (vii) que a distribuição de royalties não consubstancia um sistema de assistência social, mas mecanismo de compensação financeira pelos impactos causados pela extração de petróleo; (viii) que os requerentes jamais perceberam valores relativos aos municípios integrantes da Zona de Produção Principal, a evidenciar que não contavam, em seu planejamento orçamentário e no desempenho de suas atividades, com as monumentais receitas com que foram, numa penada, agraciados e (ix) a carência dos requisitos legais para concessão da presente contracautela. 



    Pleiteado, por fim, o não conhecimento desta suspensão de liminar e, sucessivamente, o indeferimento da medida. 



    7. A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, ora interessados, pronunciaram-se (eDOC. 40), em síntese, defendendo (i) a incognoscibilidade da presente suspensão de liminar, pois a matéria de fundo controvertida reveste-se de natureza meramente infraconstitucional; (ii) a utilização indevida do instrumento de contracautela como sucedâneo recursal; (iii) a impossibilidade de manejo da via suspensiva para obter a concessão de efeito ativo; (iv) a inexistência de violação do princípio da isonomia, haja vista que a situação vertida nos autos de origem em absoluto se confunde com as peculiares circunstâncias que envolvem os Municípios de Ilhabela/SP, São Sebastião/SP e Caraguatatuba/SP, mostrando-se inviável a aplicação dos mesmos critérios para contextos díspares; (v) a inadmissibilidade de inclusão do Municípios requerente na Zona de Produção Principal (ZPP) e de recebimento de participação especial, porquanto não preenchidos os requisitos legais para tanto; (vi) a presença de periculum in mora inverso em caso de deferimento desta suspensão.



    Postulado, finalmente, o não conhecimento do presente incidente de contracautela e, subsidiariamente, a denegação da medida.



    8. O Município do Rio de Janeiro/RJ, por sua vez, veio aos autos (eDOC. 52), espontaneamente, sob a condição de interessado – não indicado pelos requerentes –, em razão de haver obtido, perante o Superior Tribunal de Justiça, a extensão da suspensão de liminar deferida em favor do Município de Niterói/RJ.



    Em sua petição, referido ente municipal, após asseverar ter interposto, assim como os Municípios de Niterói/RJ e Maricá/RJ, apelação contra a sentença de procedência do pedido formulado pelos requerentes, sucintamente, argumenta sobre (i) a inviabilidade de utilização da via suspensiva pelo autor da demanda originária; (ii) a impossibilidade de análise fático-probatória; (iii) a incognoscibilidade da presente suspensão de liminar, dado que o tema de fundo diz com matéria de natureza infraconstitucional e que a causa de pedir está desvinculada das hipóteses de cabimento, mostrando-se inconcebível a veiculação de alegada usurpação de competência por meio de instrumento processual inadequado; (iv) a necessidade de respeito e deferência às escolhas realizadas pelos órgãos técnicos; (v) a presença de periculum in mora inverso em caso de deferimento desta suspensão; (vi) a ausência de danos imediatos aos Municípios requerentes.



     Requerida, em conclusão, a negativa de seguimento à presente suspensão de liminar sem resolução de mérito e, subsidiariamente, o indeferimento do pedido. 



    9. O Procurador-Geral da República manifesta-se pelo não conhecimento do pedido, consoante a seguinte ementa (eDOC. 61):



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. ALTERAÇÃO DA CLASSIFICAÇÃO DE MUNICÍPIOS FLUMINENSES PARA RECEBIMENTO DE ROYALTIES DE PETRÓLEO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal é incompetente para julgar incidente de suspensão que versa sobre questão infraconstitucional. 



    — Parecer pelo não conhecimento do pedido de suspensão.”



    É o relatório.



    Decido.



    10. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    11. Assentadas tais premissas, passo a apreciar o pedido deduzido nesta sede processual.



    12. Entendo, preliminarmente, na linha das manifestações dos Municípios de Niterói/RJ e do Rio de Janeiro/RJ e da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, que a presente suspensão de liminar revela-se absolutamente incabível. 



    13. Norteada pela hermenêutica restritiva que deve orientar a análise do instituto, compreendo, a despeito das respeitáveis posições doutrinárias em sentido contrário1, que somente se mostra admissível o manejo da via suspensiva pelo ente estatal que figure como réu no processo de origem. 



    13.1. A interpretação explicitada deflui da própria literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, que, ao dispor sobre o instrumento de contracautela, prevê o seu manejo pelas pessoas jurídicas de direito público interessadas e pelo Ministério Público, nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. 



    A expressão contida no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, acima transcrita, com o devido respeito às posições diversas, não comporta exegese ampliativa, pois o legislador utilizou, na espécie, termos unívocos que amarram a atuação do intérprete. De todo inviável, diante da literalidade do texto legal, compreender em todas as ações que envolvam o Poder Público ou seus agentes onde a própria lei consigna nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. Não há alternativa: nas ações contra o Poder Público significa que o Poder Público deve estar no polo passivo da demanda, jamais no polo ativo.



    A verdade é que não pode o julgador desconsiderar os significados mínimos dos dispositivos introduzidos pelo legislador, pois, em assim procedendo, termina o julgador por substituir o legislador, na medida em que cria, ele próprio, normas gerais e abstratas, em vez de escolher um dos significados possíveis dos dispositivos postos pelo legislador (ÁVILA, Humberto. Constituição, Liberdade e Interpretação. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2021, p. 28). Inadmissível a ampliação, na hipótese, pela via interpretativa, da legitimação ativa para o instrumento de contracautela, sob pena de subversão da ratio subjacente às leis de regência.



    13.2. Consabido, ainda, que o instrumento da contracautela, vocacionado à preservação do interesse público primário, tem como finalidade impedir a produção de efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues2 assevera que:



    “Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.”



    Assim – como a via suspensiva tem como finalidade a preservação do status quo anterior ao ajuizamento do processo, ante circunstância inesperada decorrente de decisão judicial –, distribuída a petição inicial pelo Poder Público e indeferido pleito de tutela provisória, impossível o pedido de suspensão, porquanto inexistente decisão a sustar e situação prévia contra o Poder Público a conservar. 



    Por essa razão, entendo que a tentativa indevida de ampliação do espectro de cognoscibilidade do instrumento de contracautela acarreta desconsideração da teleologia que informa o instituto, subvertendo e burlando, de modo fraudulento e indevido, o sistema recursal como um todo. 



    13.3. A corroborar o entendimento segundo o qual incabível o manejo da via suspensiva pelo Poder Público autor da ação originária, destaco que, em razão do atributo da autoexecutoriedade dos atos administrativos – expressão do privilège d’action d’office –, a Administração Pública não precisa recorrer à tutela jurisdicional para efetivar suas próprias deliberações (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 35. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 213). 



    Desse modo, como regra, a Administração Pública executa suas funções pelos meios coercitivos próprios, sem necessidade de interferência, para tanto, do Poder Judiciário, a evidenciar, uma vez mais, que, ao atuar na condição de autora, não há circunstância jurídica anterior ao processo a preservar, tendo em vista especial qualidade dos atos administrativos que permite sua execução independentemente de ato jurisdicional reafirmando seu direito.



    13.4. Nesse linha, cito jurisprudência desta Casa, no sentido da inviabilidade de emprego da via suspensiva pelo ente público autor da ação originária: 



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    É preciso ressaltar, nesse contexto, que a parte autora busca, agora, não a suspensão de liminar proferida em seu desfavor, como autoriza o art. 4º da Lei Federal 8.437/92, mas a execução de liminar proferida em seu favor, a demonstrar a inequívoca intenção da Requerente de fazer uso da presente suspensão de liminar como sucedâneo recursal (SL 72/CE, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 01.8.2005, v.g.). Em outras palavras, a jurisprudência desta Casa não tem admitido o manejo do instrumento de contracautela com finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado ou revogado. Portanto, inadmissível, por não consubstanciar sucedâneo recursal, a suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo: 



    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido.”



    (SS 5.102-AgR/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (SS 5.190-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    13.5. Em suma: pedindo vênia aos que entendem de outra forma, a meu juízo, a adequada interpretação dos dispositivos legais aplicáveis leva à compreensão de que se revela inadmissível a utilização, pelo Poder Público (pessoa jurídica de direito público interessada e Parquet), do incidente de contracautela quando estiver ocupando o polo ativo do processo principal. 



    14. De outro lado, a análise dos fundamentos arrolados pelo Município do Rio de Janeiro/RJ levam-me, igualmente, à compreensão de que incognoscível a presente suspensão.



    14.1. Como já tive oportunidade de acentuar no âmbito da STP 922/AC, o incidente de contracautela, assim como a reclamação constitucional, por consubstanciar demanda típica, de fundamentação vinculada, há de ter como causa de pedir as hipóteses próprias ao seu cabimento (SS 5.330/DF, Rel. Min. Luiz Fux, decisão monocrática, DJe 21.10.2019, v.g.). Vale dizer, a causa de pedir é a violação a um dos interesses juridicamente protegidos previstos nas hipóteses de cabimento (DIDIER Jr., Fredie e CUNHA, Leonardo Carneiro da. Curso de Direito Processual Civil –vol. 3: Meios de impugnação às decisões judiciais e processo nos tribunais 18. ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2021, p. 864). 



    Disso resulta que as suspensões, por não consubstanciarem instrumento processual adequado para apontar o erro ou acerto da referida decisão que se pretende suspender (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de segurança. 5. ed. Indaiatuba: Editora Foco, 2022, p. 125), não ensejam a revisão, a correção, a anulação, tampouco a desconstituição e a substituição da decisão impugnada, além, é claro, de não interferir no conteúdo do ato decisório que, na realidade, permanece intacto, mas com eficácia sustada. 



    14.2. Observo que a presente suspensão de liminar, ajuizada pelo Município de São Gonçalo/RJ, pelo Município de Magé/RJ e pelo Município de Guapimirim/RJ, não está alicerçada – não possui como causa petendi – em quaisquer das hipóteses de cabimento da medida de contracautela, limitando-se, na realidade, a arguir o desacerto da deci