Tribunal: STF
Processo: ACO 3550
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-09
Data de publicação: 2022-08-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:



Ementa: Direito constitucional e financeiro. Ação cível originária. Convênio no âmbito do SUASA – Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária. Restrição do CAUC. Afastamento.



1. Ação cível originária proposta para impedir a União de exigir a regularidade no CADIN/CAUC e o enquadramento do Estado do Acre no limite de gastos com pessoal para fins de empenho de recursos e assinatura de termo aditivo a convênio sobre saúde animal e sanidade vegetal. 



2. Os convênios firmados no âmbito do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária – SUASA têm por objeto ações de saúde, conforme disposto no art. 28-A da Lei nº 8.171/1991. Dessa forma, aplica-se à hipótese a exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que afasta a sanção de suspensão de transferências voluntárias nos casos referentes à educação, saúde e assistência social. Precedentes.



3. A regra do art. 23, § 3º, da LRF, que veda o recebimento de transferências voluntárias se não alcançada a redução do limite total das despesas com pessoal no prazo e condições constantes do caput do mesmo artigo, encontra-se suspensa por força do art. 15, § 3º, da Lei Complementar nº 178/2021. 



3. Pedido que se julga parcialmente procedente. 



    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pelo Estado do Acre e pelo Instituto de Defesa Agropecuária Florestal do Estado do Acre - IDAF em face da União, com o objetivo de viabilizar a celebração de termo aditivo ao Convênio nº 0890660/2019, obstada por pendências no CAUC e por violação à Lei de Responsabilidade Fiscal. 



     



    2. Segundo os autores, o referido convênio tem por objeto a reestruturação e implementação do sistema unificado de atenção à sanidade agropecuária (SUASA), bem como o fortalecimento das ações de defesa agropecuária. Dessa forma, conforme argumentam, se aplicaria à hipótese a exceção prevista no art. 25, § 3º, da LRF, que impede a incidência da sanção de suspensão de transferências voluntárias nos casos referentes à educação, saúde e assistência social.



    3. Sustentam que a exigência de regularidade fiscal para a celebração de aditivo de convênio que tenha por objeto a saúde animal e vegetal implica violação à proporcionalidade, pois “a norma contida no art. 25, inciso IV, alínea ‘a’, parte final, da Lei Complementar n. 101/2000, não se mostra adequada ao fim perseguido pela União relativo ao controle dos gastos de uma unidade autônoma da federação”.



    4. Afirmam, por fim, que já teriam sido sanadas todas as irregularidades que levaram à inscrição no CAUC, mas que a União ainda não atualizou a situação financeira regular do IDAF em seus sistemas.



    5. Requerem a concessão de tutela provisória de urgência para determinar que a União se abstenha de exigir, para fins de empenho de recursos e assinatura do termo aditivo ao Convênio nº 0890660/2019, a regularidade dos itens previstos no CADIN/CAUC e o enquadramento do Estado do Acre no limite de gastos em despesas com pessoal previsto na LRF.



    6. Determinei a oitiva da União em 48 (quarenta e oito) horas sobre o pedido liminar, tendo a ré afirmado a inaplicabilidade da exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que além de não abranger a saúde animal e sanidade vegetal, deve ser interpretada restritivamente. De acordo com a União, “o objeto do convênio em apreço visa especificamente a proteção do setor da agricultura, voltado a evitar ‘perdas na produção e uma elevação nos custos devido à necessidade de medidas adicionais de manejo e aplicação de fungicidas para o controle da praga’”.



    7. Deferi o pedido liminar para determinar que a União se abstenha de exigir, para fins de empenho de recursos e assinatura do termo aditivo ao Convênio nº 0890660/2019, a regularidade dos itens previstos no CADIN/CAUC e o enquadramento do Estado do Acre no limite de gastos em despesas com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. 



     



    8. A União apresentou contestação (doc. 37). Sustenta a inexistência do direito do Estado-autor ao recebimento de transferências voluntárias, uma vez que estas decorrem do ajuste livre de vontades. Defende que a hipótese dos autos não se enquadra na exceção do art. 25, § 3º, da LRF, pois o objeto do convênio somente contribuiria indiretamente para a promoção da saúde pública da população. Aduz que o dispositivo legal preceitua regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente. Alega que haveriam restrições de natureza constitucional, além das decorrentes da LRF, anotadas no CAUC. Pondera que não há violação à proporcionalidade, uma vez que a restrição tem respaldo legal e jurisprudencial.



     



    9. Instadas as partes a especificarem provas (doc. 40), a União apresentou manifestação nos autos, informando não possuir provas a produzir (doc. 43). Proferi despacho saneador, abrindo prazo para que as partes apresentassem alegações finais e para que a Procuradoria-Geral da República (PGR) tivesse vista dos autos (doc. 47).



     



    10. O autor apresentou alegações finais, ratificando seu interesse de agir e os termos da petição inicial (doc. 49). A União reiterou os termos da contestação, pugnando pela improcedência dos pedidos (doc. 53). A PGR apresentou parecer pela parcial procedência do pedido, assim ementado (doc. 55):



     



    AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONVÊNIO. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS FEDERAIS. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. AÇÃO DE DEFESA AGROPECUÁRIA. SUASA. MEDIDA DE PROTEÇÃO À SAÚDE PÚBLICA. ART. 25, § 3º, DA LC 101/2000. APLICABILIDADE. CELEBRAÇÃO DE TERMO ADITIVO A CONVÊNIO. JUÍZO POLÍTICO-JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO. PROCEDÊNCIA PARCIAL DOS PEDIDOS. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar ação cível originária proposta por estado-membro com fundamento no art. 102, I, “f”, da Constituição Federal, com o objetivo de afastar óbices à transferência voluntária de recursos federais para a celebração de convênio.



    2. É aplicável o art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a ações de vigilância e defesa sanitária de animais e vegetais, por ser medida de proteção à saúde pública.



    3. A decisão sobre a efetiva celebração de convênio e respectivos aditivos entre estado-membro e União demanda juízo político-jurídico de conveniência e oportunidade, a ser efetivado em âmbito administrativo, sendo defeso ao Poder Judiciário realizá-lo pelos entes federados, sob o risco de ofensa ao princípio da separação de poderes.



    — Parecer pela procedência parcial do pedido. 



    11. É o relatório. Decido.



     



    12. O Supremo Tribunal Federal é competente para conhecer e julgar originariamente as causas que envolvam a inscrição de Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência, ante a presença de conflito federativo (art. 102, I, f, da Constituição). Firmada a competência desta Corte, entendo que o pedido merece parcial procedência, na linha do parecer da PGR.



     



    13. É firme a jurisprudência desta Suprema Corte quanto ao afastamento da inscrição de Estados-membros em cadastros federais de inadimplência quando em risco o repasse de verbas federais para a consecução de políticas públicas relevantes, como ocorre na atual hipótese.



     



    14. A questão dos presentes autos foi analisada favoravelmente aos Estados-membros no âmbito da ACO 3459/RN, Relª. Minª. Rosa Weber,, cujo pedido é semelhante ao deduzido na peça vestibular e teve julgamento unânime pela procedência. Veja-se a ementa desse julgado:



     



    AÇÃO CIVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E SANITÁRIO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FINANCEIRA DO ESTADO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIOS (CAUC). EXCEÇÃO DO ARTIGO 25, § 3º, DA LRF, QUE AFASTA A SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS NAS HIPÓTESES DE AÇÕES FEDERATIVAS VOLTADAS À EDUCAÇAO, À SAÚDE E À ASSISTÊNCIA SOCIAL. APLICABILIDADE DA EXCEÇÃO NO CASO CONCRETO, PORQUANTO INSERIDO O CONVÊNIO NO ÂMBITO DO SISTEMA UNIFICADO DE ATENÇÃO À SANIDADE AGROPECUÁRIA (SUASA), COM OBJETO VOLTADO À TUTELA DA SAÚDE PÚBLICA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 1. As ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais inseridas no SUASA são articuladas com o Sistema Único de Saúde (SUS) e, sob a ótica de expressa previsão legal (Lei 8.171/1991), qualificam-se como medidas de tutela da saúde pública. Nessa perspectiva, as ações propostas no Convênio examinado nos presentes autos situam-se na exceção do artigo 25, § 3º, da LRF, de seguinte teor: “§ 3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social”. 2. Pedido julgado procedente para determinar à ré que, no Convênio objeto destes autos, se abstenha de exigir a comprovação dos requisitos de regularidade do CAUC para efeito de transferência voluntária de recursos (art. 25, §§ 1º e 3º, da LRF). (ACO 3459, Tribunal Pleno, j. em 09.05.2022, DJe de 16.05.2022)



     



    15. No precedente citado, o direito reconhecido decorre de dois fundamentos principais: (i) da natureza do convênio em análise, firmado no âmbito do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA) e (ii) da matéria ser relacionada à saúde, atraindo a incidência da exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.



     



    16. Em cognição exauriente, reiterando o entendimento adotado quando analisada a liminar, sigo a orientação fixada pela Corte. Isso porque a Lei nº 8.171/1991, que dispõe sobre a política agrícola, incluiu as ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais no gênero “proteção à saúde”, conforme se lê em seu art. 28-A, abaixo transcrito: 



     



    Lei nº 8.171/1991:



    Art. 28-A. Visando à promoção da saúde, as ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais serão organizadas, sob a coordenação do Poder Público nas várias instâncias federativas e no âmbito de sua competência, em um Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária, articulado, no que for atinente à saúde pública, com o Sistema Único de Saúde de que trata a Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, do qual participarão: [...]



     



    17. O enquadramento legal das ações de saúde animal e sanidade vegetal como ações e políticas de saúde tem por consequência imediata a aplicação da exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei Complementar n.º 101/2000. Vale dizer, a Lei de Responsabilidade Fiscal determinou que as transferências voluntárias que tivessem por objeto a promoção da saúde não poderiam ser obstadas sequer por aplicação das sanções previstas na LC n.º 101/2000:



     



    Lei Complementar nº 101/2000:



    Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. 



    (...)



    § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social. (negrito acrescentado)



     



    18. Entendo, por outro lado, que não pode ser acolhido o pedido para compelir a União a firmar o convênio. Isso porque, conforme esclarecido pela Procuradoria-Geral da República em seu parecer, o ato depende de juízo político-jurídico de conveniência e oportunidade, a ser realizado pelas autoridades competentes da União. Em vista disso, o pedido somente pode ser acolhido parcialmente, para afastar a restrição decorrente da anotação no CAUC.



     



    19. Por todo o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, confirmando a liminar, de modo a determinar que a União se abstenha de exigir a regularidade fiscal do Estado do Acre e do Instituto de Defesa Agropecuária Florestal do Estado do Acre - IDAF para fins de empenho de recursos e assinatura de convênio referente à proposta nº 050003/2021. 



     



    20. Sem custas (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1996). Fixo os honorários em R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC/2015.



     



    Publique-se. Intimem-se.



          Brasília, 09 de agosto de 2022.



 



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator