Tribunal: STF
Processo: ARE 1348060
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-06
Data de publicação: 2022-07-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. INSTALAÇÃO DE EMBARQUE E DESEMBARQUE DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL. ROYALTIES DO PETRÓLEO. CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO. ALTERAÇÕES NA LEI N. 9.478/1997 PROMOVIDAS PELA LEI N. 12.734/2012: MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Quinta Região:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. REPASSE DE ROYALTIES. INSTALAÇÕES DE EMBARQUE E DESEMBARQUE DE GÁS NATURAL. CITY GATES. RETIFICAÇÃO CONCEITUAL. ARTS. 48, PARÁGRAFO 3º E 49, PARÁGRAFO 7º DA LEI 9.478/97 COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI 12.734/12. NOVOS CRITÉRIOS DE REPARTIÇÃO. POSSIBILIDADE LEGAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Cuida-se de apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE FORTALEZA/CE, em face de sentença que julgou improcedente o pedido em ação ordinária de obrigação de fazer e não fazer, objetivando seja compelida a AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS - ANP à confecção de novos cálculos e ao pagamento dos royalties conforme a redação da Lei nº 9.478/97 e, associadamente, seja reconhecida a inconstitucionalidade do art. 48, §3º e art. 49, §7º em decorrência das alterações provenientes da Lei nº 12.734/2012. 2. A Constituição da República de 1988 assegurou aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, o pagamento de participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, ou de uma compensação financeira em razão dessa exploração, os chamados royalties. Com efeito, não se tratando de disposição autoaplicável, a distribuição das referidas compensações financeiras é regulamentada pela legislação federal infraconstitucional. 3. Neste tocante, tem-se que, sob a égide da Lei nº 9.478/1997, o direito à percepção de royalties pelos municípios onde se localizam instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto e/ou gás natural estaria vinculado (limitado) à atividade de extração do recurso natural, não tendo a lei estendido a recompensa às demais etapas da cadeia econômica, entre elas a distribuição do produto já processado (city gates). No entanto, em 15/03/2012, com a publicação da Lei nº 12.734, que modificou as Leis nº 9.478/97 e 12.351/2010 para ‘determinar novas regras de distribuição entre os entes da Federação dos royalties e da participação especial devidos em função da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, e para aprimorar o marco regulatório sobre a exploração desses recursos no regime de partilha’, houve o acréscimo - para efeito de participação na partilha de royalties de petróleo - das instalações de embarque e desembarque de gás natural, os denominados ‘city gates’. Desse modo, além das instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural previstas no parágrafo único do art. 19 do Decreto nº 1/91, de acordo com a Lei nº 12.734/2012, os pontos de entrega de gás natural produzido no país às concessionárias passariam a ser considerados instalações de embarque e desembarque, para fins de distribuição de royalties, o que implicou ampliação do rol de municípios legitimados para fins de recebimento de royalties de petróleo, com a consequente redução do montante distribuído aos municípios que recebiam parcelas dos royalties com base na legislação anterior. 4. Do exame das novas disposições legais, pode-se inferir que o intuito legislativo foi o de conceder maior e melhor repartição dos recursos provenientes do petróleo e do gás natural produzidos no país, visando a compensar, de modo mais abrangente, os Municípios afetados ao longo de toda a cadeia de exploração, notadamente porque os chamados ‘city gates’ podem trazer efeitos ambientais e permanentes riscos à segurança da área e da população do Município em que situados tais equipamentos, razão pela qual se mostra absolutamente compreensível que tais entes recebam parcela dos royalties, tal como previsto nos dispositivos ora em vigor. 5. O Supremo Tribunal Federal, por ocasião da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.917, proferiu decisão liminar para suspender os efeitos dos arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; § 2º do art. 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, com as alterações promovidas pela Lei n. 12.734/2012, até o julgamento final da ADI, não havendo menção, na referida ADI, aos artigos 48, §3º e art. 49, §7º da aludida lei, até porque esses dispositivos não foram objeto do pedido liminar. 6. No caso, restando incontroverso que o Município de Fortaleza/CE: a) pertence à zona de produção secundária do Estado do Ceará, fazendo jus à parcela de 5% dos royalties oriundos da produção marítima; b) é possuidor de instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural no seu território, quais sejam: o píer de atracação do Terminal Aquaviário de Mucuripe, a UPGN-LUBNOR e o Ponto de Entrega LUBNOR, fazendo jus às parcelas, respectivamente, de 5% e acima de 5% dos royalties oriundos da produção marítima, de acordo com a legislação de regência; tem-se que se volta a mencionada edilidade, na presente ação, em face do suposto prejuízo decorrente da alegadamente inconstitucional modificação na distribuição dos royalties, advinda da Lei nº 12.734/2012, provocado, sobretudo, pela equiparação entre os pontos de entrega às concessionárias de gás natural produzidos no país e as instalações de embarque e desembarque, para fins de pagamento de royalties aos municípios afetados por essas operações. 7. No entanto, os dispositivos impugnados nesta ação não se identificam com aqueles objeto da medida liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 4.917, sob o fundamento de que afrontavam, em princípio, o art. 20, §1º da Constituição Federal, uma vez que pretendiam acrescer, entre os beneficiários de royalties, entes federados que não se delimitariam geograficamente com as áreas exploradas, tampouco concorreriam operacionalmente para a produção, não lhes sendo devidas importâncias compensatórias. 8. Ademais, mister se faz salientar que, a questão ora trazida a juízo, necessitaria do exame de detalhes técnico que não foram levantados nos autos, tais como a diferença entre os riscos decorrentes das estações de embarque e desembarque de petróleo e dos pontos de entrega às concessionárias. 9. Bem assim, cabe afastar o intuito de reconhecimento de inconstitucionalidade indireta, sob o fundamento de que os dispositivos aqui tratados, introduzidos na Lei n.º 9.478/97 pela Lei n.º 12.734/2012, fariam expressa referência aos incisos II dos arts. 48 e 49, que tiveram sua eficácia expressamente suspensas, o que levaria à conclusão de que o cálculo e pagamento dos royalties com base nos §§ 3.º e 7.º dos arts. 48 e 49, respectivamente, violariam indiretamente a decisão exarada na ADI. É que, a decisão do STF foi no sentido de suspender a nova redação dos incisos II dos artigos 48 e 49 da Lei 9.478/1997, não tendo havido manifestação a respeito do § 3º do art. 48 e do § 7º do art. 49 daquele diploma legal, conforme pretende fazer crer o ora recorrente. 10. Assim, seja direta ou indiretamente, não se identifica, do exame que é dado empreender nesta sede processual, a inconstitucionalidade da norma, notadamente porque o tema envolve questões técnicas relacionadas à reparação na forma de royalties aos municípios detentores de estações de entrega de gás natural. 11. Apelação improvida” (fls. 5-6, e-doc. 73).



    Os embargos de declaração opostos pelo Município de Fortaleza foram rejeitados (e-doc. 90) 



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o § 1º do art. 20 da Constituição da República.



    Assinala tratar-se de “demanda, objetivando que a autarquia ré proceda ao cálculo e pagamento dos royalties da maneira correta, isto é, conforme a redação da Lei nº 9.478/97 sem as alterações introduzidas pela Lei nº 12.734/2012, em especial sem os §§ 3º e 7º dos arts. 48 e 49, respectivamente“ (fl. 3, e-doc. 104).



    Ressalta que “o que as normas em debate fizeram foi, forçosamente, agraciar com o pagamento de royalties municípios nos quais não há nenhuma etapa da produção do gás natural, já que o city gate constitui-se apenas, conforme a própria redação dos dispositivos em liça, pontos de entrega às concessionárias de gás natural já produzido” (fl. 15, e-doc. 104).



    Argumenta que “inexistem dúvidas de que o enquadramento dos denominados city gates como ‘instalações de embarque e desembarque de gás natural’ constitui-se indevido, tendo sido incluído de forma fictícia no processo produtivo do gás natural aqueles meros pontos de entrega, às concessionárias, do gás processado” (fl. 20, e-doc. 104).



    Assevera que “os ditos city gates não participam de quaisquer das etapas do processo produtivo do gás natural, pelo que inexiste qualquer compensação devida aos municípios em que presentes tais pontos de entrega” (fl. 20, e-doc. 104).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido ao fundamento de ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 114).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante alega que “a discussão envolvida no processo é eminentemente constitucional” (fl. 5, e-doc. 123).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. Na espécie vertente, ao interpretar a legislação infraconstitucional sobre a aplicação dos novos critérios para distribuição dos royalties do petróleo instituídos pela Lei n. 12.734/2012, o Tribunal de origem assentou:



    “Cuida-se de apelação interposta em face de sentença prolatada nos autos de ação ordinária de obrigação de fazer e não fazer, objetivando a reforma da sentença, com o consequente julgamento de procedência do pedido, de modo que seja compelida a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP à confecção de novos cálculos e pagamento dos royalties conforme a redação da Lei nº 9.478/97 e, associadamente, seja reconhecida a inconstitucionalidade do art. 48, §3º e art. 49, §7º em decorrência das alterações provenientes da Lei nº 12.734/2012. (…)



    Neste tocante, tem-se que, sob a égide da Lei nº 9.478/1997, o direito à percepção de royalties pelos municípios onde se localizam instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto e/ou gás natural estaria vinculado (limitado) à atividade de extração do recurso natural, não tendo a lei estendido a recompensa às demais etapas da cadeia econômica, entre elas a distribuição do produto já processado (city gates). 



    No entanto, em 15/03/2012, com a publicação da Lei nº 12.734, que modificou as Leis nº 9.478/97 e 12.351/2010 para ‘determinar novas regras de distribuição entre os entes da Federação dos royalties e da participação especial devidos em função da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, e para aprimorar o marco regulatório sobre a exploração desses recursos no regime de partilha‘, houve o acréscimo - para efeito de participação na partilha de royalties de petróleo - das instalações de embarque e desembarque de gás natural, os denominados ‘city gates’. 



    Desse modo, além das instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural previstas no parágrafo único do art. 19 do Decreto nº 1/91, de acordo com a Lei nº 12.734/2012, os pontos de entrega de gás natural produzido no país às concessionárias passariam a ser considerados instalações de embarque e desembarque, para fins de distribuição de royalties. 



    Neste contexto, a nova redação legal implicou ampliação do rol de municípios legitimados para fins de recebimento de royalties de petróleo, com a consequente redução do montante distribuído aos municípios que recebiam parcelas dos royalties com base na legislação anterior. 



    Dessa forma, do exame das novas disposições legais, pode-se inferir que o intuito legislativo foi o de conceder maior e melhor repartição dos recursos provenientes do petróleo e do gás natural produzidos no país, visando a compensar, de modo mais abrangente, os Municípios afetados ao longo de toda a cadeia de exploração, notadamente porque os chamados ‘city gates’ podem trazer efeitos ambientais e permanentes riscos à segurança da área e da população do Município em que situados tais equipamentos, razão pela qual se mostra absolutamente compreensível que tais entes recebam parcela dos royalties, tal como previsto nos dispositivos ora em vigor. (…)



    Com efeito, tem-se que, conforme já ressaltado, o intuito do recorrente está relacionado à impossibilidade de reconhecimento de que os pontos de entrega às concessionárias de gás natural produzidos no país sejam equiparados às instalações de embarque e desembarque, para fins de pagamento de royalties aos municípios afetados por essas operações. 



    Ademais, mister se faz salientar que, a questão ora trazida a juízo, necessitaria do exame de detalhes técnico que não foram levantados nos autos, tais como a diferença entre os riscos decorrentes das estações de embarque e desembarque de petróleo e dos pontos de entrega às concessionárias” (fls. 3-4, e-doc. 73). 



    O exame da pretensão do agravante demandaria a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis ns. 9.478/1997 e 12.734/2012 e Decreto n. 1/1991) e o reexame do conjunto fático-probatório constante do processo, conforme precedentes específicos na matéria. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. DEMONSTRAÇÃO INSUFICIENTE DA PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. ROYALTIES DO PETRÓLEO. CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO. ALTERAÇÕES NA LEI N. 9.478/1997 PROMOVIDAS PELA LEI N. 12.734/2012: MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. APLICAÇÃO EXCEPCIONAL DO ART. 1.033 DO CPC. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.302.325-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 24.6.2022).



    “DIREITO FINANCEIRO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ROYALTIES DO PETRÓLEO. PAGAMENTO AOS MUNICÍPIOS. LEIS 9.478/97 E 12.734/12. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. 1. O Tribunal de origem solucionou a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional (Leis 9.478/97 e 12.734/12) e no conjunto fático e probatório, o que não enseja a abertura da via extraordinária. Precedentes 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25, Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (RE n. 1.191.687-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.3.2022).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DEFICIÊNCIA DOS FUNDAMENTOS DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO ANTE A AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS SUPOSTAMENTE VIOLADOS. VERBETE N. 284 DA SÚMULA DO SUPREMO. CÁLCULO PARA A DISTRIBUIÇÃO DE ROYALTIES DO PETRÓLEO. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VERBA HONORÁRIA. ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO INCABÍVEL. MANIFESTA IMPROCEDÊNCIA DO RECURSO. CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE MULTA. 1. É inadmissível o recurso extraordinário que, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, não indicou os dispositivos da Carta Federal que teriam sido violados pelo acórdão recorrido. Incidência do enunciado n. 284 da Súmula do Supremo. Precedentes. 2. A controvérsia em relação ao cálculo para a distribuição dos royalties referentes ao petróleo devidos aos Municípios cinge-se em âmbito infraconstitucional, de modo que a suposta ofensa ao Texto Constitucional qualificar-se-ia como indireta ou reflexa. Precedentes. 3. Ao fundamento de referir-se a recurso interposto em autos de mandado de segurança, o que atrai a incidência do enunciado n. 512 da Súmula do Supremo, não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil. 4. Ante a manifesta improcedência do recurso, mostra-se cabível a condenação do agravante ao pagamento da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, conforme previsto no § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 5. Agravo interno desprovido” (RE n. 1.322.323-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 28.10.2021).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o Supremo Tribunal Federal, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 3. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão de Recurso Extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 4. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.296.523-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 2.3.2021).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. ROYALTIES DO PETRÓLEO. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 12.734/2012. ADIN 4917-MC/DF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Obstada a análise da suposta afronta ao preceito constitucional invocado, porquanto dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, procedimento que foge à competência jurisdicional extraordinária desta Corte Suprema, nos termos do art. 102 da Magna Carta. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (RE n. 1.242.035-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 14.7.2020).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual que se soma ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil. 



    Anote-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de julho de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora