Tribunal: STF
Processo: ARE 1374500
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-12
Data de publicação: 2022-04-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Arguição em face dos artigos 1º ao 5º da Lei Complementar Estadual nº 1.306, o artigo único de suas disposições transitórias, bem como os anexos I a VII, de 27 de setembro de 2017. Alegação de substituição da denominação de assistentes para assessores sem a discriminação das funções, sendo delegado o detalhamento das atribuições para ato interno do órgão de lotação.



    Preliminar de ausência de pressuposto de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo por falta de juntada com a inicial de cópia da lei impugnada. Insubsistência. Circunstância não impeditiva da plena manifestação por parte das autoridades informantes. Documento juntado posteriormente. Inocorrente prejuízo. Preliminar de falta de interesse de agir por não impugnação de todo o complexo normativo. Insubsistência. Possibilidade, em tese, de apreciação pela aplicação da teoria da inconstitucionalidade por arrastamento.



    Preliminar de ilegitimidade ativa. Cabimento. Autora representa os servidores públicos estaduais da carreira de Analista em Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas. No entanto, a generalidade da pretensão faz com que a ação recaia sobre uma variedade de preceitos normativos referentes a cargos e carreiras públicas que não guardam pertinência com aqueles ocupados por associados representados. Carreira dos filiados encontra disciplina na Lei Complementar Estadual nº 1.034, de 04 de janeiro de 2008, norma não alterada pela lei combatida.



    Inicial faz menção de anterior ADI, proposta pelo Procurador Geral de Justiça, em que se reconheceu a inconstitucionalidade das Leis Estaduais nº 8.197/1992, 878/2000, 1.122/2010 e 1.251/2014, que tratavam da criação de cargos de provimento em comissão de Assistente Técnico da Fazenda I, II e III, por ausência de descrição normativa das atribuições dos cargos. Alegação de que os cargos comissionados, banidos por aquela ADI, acabaram sendo recriados pela lei impugnada, apenas com a alteração da denominação de “assistente” para“assessor”. Ausente na lei increpada a presença de forma objetiva de dispositivo que interferisse na carreira dos analistas filiados à autora. Inferência de que a carreira dos representados pode ser desprestigiada deflui de conjecturas do que a autora considera possível de ocorrer. Lei em debate não traça objetivamente a substituição dos analistas representados pela autora por ocupantes de cargos em comissão de “assessor técnico”. Vínculo indireto ou prejuízo potencial por suposição são insuficientes para caracterizar a legitimidade “ad causam” no controle concentrado de constitucionalidade.



    Ação extinta sem resolução do mérito, por ausência de legitimidade ativa.” (eDOC 8, p. 4)



    No recurso extraordinário, interposto pela Associação dos Gestores Públicos do Estado de São Paulo - AGESP, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos art. 5º; XXI, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que o acórdão recorrido equivocou-se ao julgar extinto o processo por ilegitimidade ativa, sob o fundamento de que a Lei nº 1.306/2017 não guarda pertinência com cargos e carreiras ocupadas por seus representados. 



    A esse propósito, a recorrente defende que a manutenção da norma impugnada implicaria em “viabilizar a perpetuação de servidores sem concurso público em cargos com atribuições técnicas, [o que] repercute direta e negativamente no cargo efetivo de Analista em Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas (‘APOFP’), de caráter eminentemente técnico, situação que se projeta no âmbito dos interesses institucionais patrocinados pela AGESP.” (eDOC. 12, p. 6)



    Afirma que seu interesse resta caracterizado pelo fato de a “LC nº 1.306/2017 incidir nos mesmos vícios de inconstitucionalidade das leis anteriormente declaradas inconstitucionais (ADI nº 227159-41.2016.8.26.000 – TJSP), por viabilizar a ampla utilização de comissionados que, a pretexto de serem nomeados para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, são utilizados no âmbito da Pasta para funções técnicas típicas da carreira de APOFP” (eDOC 12, p. 10)



    Sustenta-se, em suma, que “possui legitimidade ativa ‘ad causam’ na medida em que os dispositivos legais objetos da ação repercutem direta e negativamente no cargo efetivo de Analista em Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas (“APOFP”), de caráter eminentemente técnico, situação que se projeta no âmbito dos interesses institucionais patrocinados pela AGESP.”



    Requer o provimento do recurso extraordinário para “reconhecer a legitimidade ativa da associação recorrente e ainda julgar a ação totalmente procedente”, ou, alternativamente, levar a julgamento pelo colegiado, na forma regimental.



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    No caso, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação local aplicável à espécie (Lei Complementar Estadual nº 1.306/2017 e Constituição do Estado de São Paulo), bem como o conjunto probatório constante dos autos, consignou a ilegitimidade ativa da autora, por entender que os dispositivos impugnados na ação direta não guardam pertinência com cargos e carreiras ocupados pelos seus associados. A esse propósito, confira-se trecho do acórdão recorrido:



    “No entanto, realmente carece a autora de legitimidade, por falta de pertinência temática entre os elementos objetivos da ação com o âmbito de atuação representativa da entidade postulante. Descabe à autora figurar como proponente em prol de outras carreiras do serviço público.



    O art. 3° do Estatuto Social da autora dispõe: "A Associação dos Gestores do Estado de São Paulo, doravante denominada apenas AGESP, fundada em 02/03/2010, é uma associação civil, sem fins lucrativos, representativa dos servidores públicos estaduais da carreira de Analista em Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas, organizada e dirigida por servidores públicos estaduais desta carreira, regendo-se pelo presente Estatuto Social, e tendo duração por tempo indeterminado. 



    (...)



    A pretensão, por sua vez, é de que seja reconhecida a inconstitucionalidade dos artigos 1° ao 5° da Lei Complementar Estadual n° 1.306, o artigo único de suas disposições transitórias, bem como os anexos I a VII, de 27 de setembro de 2017. 



    (…)



    Observa-se que o pedido está assim assentado na inicial: Requer a associação "que seja declarada a inconstitucionalidade dos artigos 1° e 5° da Lei Complementar Estadual n° 1.306, o artigo único de suas disposições transitórias, bem como os anexos Ia VII, tendo em vista que a lei impugnada apenas fixou a denominação de cargos, intitulando-os como 'assessores', sem que tenha discriminado suas funções (direção, chefia e assessoramento), delegando o detalhamento das atribuições para ato interno do órgão de lotação, violando assim o disposto nos artigos 24, § 2°, 1, 111 e 115, incisos 1, 11 e V, todos da Constituição Bandeirante, bem como no artigo 37, incisos 11 e V, da Constituição Federal” (fl. 23).



     A generalidade da pretensão faz com que a ação recaia sobre uma variedade de preceitos normativos referentes a cargos e carreiras públicas que não guardam pertinência com aqueles ocupados por associados representados, que são notadamente Analistas em Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas. Tal carreira encontra disciplina na Lei Complementar Estadual n° 1.034, de 04 de janeiro de 2008 (f. 84), norma esta não alterada pela lei combatida. 



    (…)



    Ou seja, não houve qualquer alteração nos direitos resguardados por lei específica, que pudesse a um só tempo padecer de inconstitucionalidade e prejudicar frontalmente os indigitados analistas que perfazem o grupo de servidores públicos representados pela requerente. 



    A vinculação se revela indireta, por meio de uma argumentação de que a carreira poderá ser desprestigiada, em razão da possibilidade de preenchimento de cargos de provimento em comissão de "assessor técnico", os quais seriam alocados para realização de serviços técnicos inerentes ao cargo de analista. 



    Aludida inferência não parte de dados objetivos da norma increpada, mas sim de conjecturas do que a autora considera possível de ocorrer se a situação concreta se delinear como supõe. 



    A lei, no entanto, não traça objetivamente a substituição dos analistas representados pela autora por ocupantes de cargos em comissão de "assessor técnico".



    (…)



    As disposições não autorizam inferir como consequência inelutável que a carreira de Analista em Planejamento, Orçamento e Finanças será atingida. O vínculo indireto ou prejuízo potencial por suposição são insuficientes para caracterizar a legitimidade ad causam no controle concentrado de constitucionalidade”. (eDOC. 8, p. 9-14) (grifei)



    Como visto, o Tribunal de origem concluiu pela ilegitimidade ad causam da recorrente tendo em vista que a norma impugnada regulamenta outras categorias de servidores, não se restringindo exclusivamente à categoria representada pela recorrente.



    Feitas essas considerações verifica-se que o acórdão recorrido encontra-se em sintonia com a orientação firmada pelo STF no sentido de que é necessária a comprovação da pertinência temática direta (e não reflexa) entre a norma impugnada em controle concentrado e os interesses dos representados do autor, bem como a homogeneidade da representação. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ALEGAÇÃO DE MORA DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA. EDIÇÃO DE ATO NORMATIVO. ART. 93, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO DE DEVER CONSTITUCIONAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. INSUFICIÊNCIA DE MERO INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão tem cabimento quando o poder público se abstém de um dever que a Constituição lhe atribuiu. 2. Não é o que ocorre na presente hipótese, pois não se deve confundir “omissão normativa” com “opção normativa”, que se consubstancia em legítima escolha do Presidente do Tribunal de Justiça, para, a partir da análise orçamentária e de responsabilidade fiscal, decidir sobre eventual edição de ato normativo para majoração do subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, de forma proporcional ao aumento do subsídio dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, estabelecido pela Lei Federal 13.752/2018. 3. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 4. Não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidam de interesse relacionado aos magistrados, e os objetivos institucionais perseguidos pela Agravante (FEBRAFITE), voltados, genericamente, à proteção dos interesses dos auditores fiscais da receita estadual e distrital. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes. 5. Agravo Regimental conhecido e desprovido.” (ADO 53 AgR/BA, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, DJe 27.9.2019, grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 17.389/2021 DO ESTADO DE SÃO PAULO. ALEGADA INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ENTIDADE DE CLASSE DE ALCANCE NACIONAL. ASSOCIAÇÃO DE COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA NÃO REPRESENTATIVA DE CATEGORIA ECONÔMICA OU PROFISSIONAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Consolidou-se a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a composição heterogênea de associação que reúna, em função de explícita previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias distintas e grupos sociais diversos descaracteriza sua representatividade para os fins de controle abstrato de constitucionalidade. 2. Demonstrou-se, na decisão agravada, não ser a autora entidade de classe para os fins do inc. IX do art. 103 da Constituição. A heterogeneidade na representação dos setores de industrialização, comercialização, importação, exportação e prestação de serviços de pirotecnia descaracteriza a autora como legitimado ativa para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade, inexistente a correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os diversos objetivos institucionais da associação. 3. Ausência de legitimidade ativa. Precedentes. Agravo desprovido.” (ADI 7006 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe 2.3.2022).



    Ademais, para entender de forma diversa do consignado pelo acórdão recorrido seria necessária a prévia interpretação da legislação local, de modo que a ofensa à Constituição Federal, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório. Nesses termos, incidem no caso as Súmulas 280 e 279 do STF. 



    Confira-se, a propósito, o seguinte precedente: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO. LEGITIMIDADE ATIVA. AUSÊNCIA PERTINÊNCIA DE TEMÁTICA VERIFICADA PELA CORTE DE ORIGEM. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NULIDADE. INOCORRÊNCIA. RAZÕES DE DECIDIR EXPLICITADAS PELO ÓRGÃO JURISDICIONAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 5º, LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Inocorrente violação do art. 93, IX, da Lei Maior. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que o referido dispositivo constitucional exige a explicitação, pelo órgão jurisdicional, das razões do seu convencimento. Enfrentadas todas as causas de pedir veiculadas pela parte capazes de, em tese, influenciar o resultado da demanda, fica dispensado o exame detalhado de cada argumento suscitado, considerada a compatibilidade entre o que alegado e o entendimento fixado pelo órgão julgador. 2. O entendimento da Corte de origem não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal, no sentido do atendimento do requisito da pertinência temática quando existente correlação entre a norma impugnada e as finalidades institucionais das associações autoras, o que não ocorre na espécie, consoante consignado pelas instâncias ordinárias. 3. O exame da alegada ofensa ao art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação desta Suprema Corte, dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, o que foge à competência jurisdicional extraordinária prevista no art. 102 da Magna Carta. 4. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 5. Agravo interno conhecido e não provido”. (ARE 898455 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe 25.9.2019)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do NCPC c/c art. 21, §1º, do RISTF). 



    Publique-se.



    Brasília, 12 de abril de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente