Tribunal: STF
Processo: MS 36083
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-15
Data de publicação: 2022-12-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Hélio Fausto de Souza, servidor da admitido na extinta Empresa de Portos do Brasil – Portobrás, em face do Acórdão nº 303/2015, do Tribunal de Contas da União, que assentou a ilegalidade da transposição do regime celetista para o estatutário de servidores anistiados com esteio na Lei nº 8.878/1994.



    O Impetrante narra ter sido admitido no serviço público na qualidade de empregado público na Empresa de Portos Brasil S.A. Portobrás, com vínculo celetista, tendo sido posteriormente demitido no contexto da extinção da referida empresa pública no bojo da Reforma Administrativa levada a efeito no Governo Collor. Retornou ao serviço público pela anistia concedida pela Lei nº 8.878/94, no ano 2000, prestando serviço ao Ministério dos Transportes, sucessor da Portobrás, e em 2002 foi transposto ao regime estatutário pelo órgão. Sustenta que nesse regime permaneceu até sua aposentadoria voluntária, com proventos integrais, concedida pela Portaria nº 3.059/COGRH/MT de 17 de dezembro de 2010. 



    Informa que, em razão da orientação vinculante do referido acórdão, o Ministério dos Transportes cancelou sua aposentadoria e o restabeleceu ao regime celetista, verbis:



    “O COORDENADOR-GERAL DE GESTÃO DE PESSOAS DO MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES, PORTOS E AVIAÇÃO CIVIL, no uso de suas atribuições regimentais, das competências que lhe foram subdelegadas pela Portaria SE/MT nº 1.520, de 24 de maio de 2018, publicada no Diário Oficial da União de 04 de junho de 2018, e daquelas que lhe foram estabelecidas nos arts. 5º e 6º da Portaria Normativa nº 5, de 31 de agosto de 2016, da Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de 31 de agosto de 2016, publicada no Diário Oficial da União de 1º de setembro de 2016, dando cumprimento à determinação do Acórdão nº 303/2015 - TCU - Plenário, de 25 de fevereiro de 2015, e Considerando a decisão proferida nos autos do processo administrativo nº 50000.017641/2017-28, à lume da Nota Técnica nº 8/2018/COAD/COGEP/SAAD/SE-MTPA, resolve:



    Art. 1º - Restabelecer o servidor HELIO FAUSTO DE SOUZA JUNIOR, Engenheiro, Matrícula SIAPE nº 1320853, no Regime de Trabalho Celetista de que trata o Decreto-Lei nº 5.452, de 01 de maio de 1943, que aprova a Consolidação das Leis do Trabalho-CLT, retornando-o à condição de Empregado Público, a contar da data em que fora indevidamente transposto para o regime estatutário.



    Art. 2º - Tornar sem efeito a Portaria nº 3059/CGRH/MT, de 17 de dezembro de 2010, publicada no Diário Oficial da União de 20 de dezembro de 2010, que concedera-lhe aposentadoria voluntaria com proventos integrais.



    Art. 3º - Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação no Diário Oficial da União.” (eDOC 6).



    Em vista disso, aduz lesão a direito líquido e certo de sua titularidade, eis que está aposentado há quase uma década e foi enquadrado como estatutário há 16 (dezesseis) anos, tendo-se determinado o seu retorno às atividades no Ministério dos Transportes.



    Sustenta a decadência do direito do TCU de rever seu benefício, nos termos do art. 54, da Lei nº 9.874/1999, tendo em conta o transcurso do prazo de cinco anos, contados da data em que foi enquadrado no regime estatutário por força de Orientação Normativa datada de 14.01.2002, enfatizando ser este o adequado termo inicial da contagem.



    Aponta violação aos princípios da segurança jurídica, da proteção à confiança e da vedação ao retrocesso. Argumenta que a nova interpretação, adotada no Acórdão nº 303/2015, não poderia ter sido utilizada, de forma retroativa, para atingir sua aposentadoria, de acordo com a Lei nº 9.784/1999.



    Requer, ao final, seja concedida definitivamente a segurança para que:



    “seja reconhecida a decadência do direito da Administração de anular o enquadramento do Impetrante como estatutário, para que sejam cassados o Acórdão nº 303/2015 TCU e a Portaria nº 2.580/2018, de 15 de agosto de 2018, que tornou sem efeito a portaria que concedeu a aposentadoria voluntária do Impetrante, reconhecendo o direito subjetivo do Impetrante em não ter o seu enquadramento como estatutário anulado após o decurso do prazo decadencial. Requer, por fim, que seja determinado, ainda, o ressarcimento dos valores eventualmente descontados do Impetrante em razão da aplicação do Acórdão nº 303/2015 e a Portaria nº 2.580/2018, pelo que se estará fazendo JUSTIÇA!” (eDOC 1, p. 113)



    Registro que deferi, em 14.11.2018, a cautelar pleiteada, por entender estarem estarem presentes, no caso em exame, os requisitos para a concessão de provimento liminar, tendo em vista a pendência, à época, de exame, por este Tribunal, de questão relativa à aplicação do prazo decadencial previsto no art. 54, da Lei nº 9.874/1999, quando constatada violação à Constituição (eDOC 16).



    Devidamente intimado, o Tribunal de Contas da União prestou informações (eDOC 20). 



    A União interpôs embargos de declaração em face da decisão que deferiu a liminar, no qual requereu o seu ingresso no feito, nos termos do art. 7º, II, da Lei 12.016/2009, ressaltando que “o prazo decadencial não foi contado a partir da ciência pelo impetrante do ato coator, praticado pelo TCU, mas sim do ato que a própria decisão declarou ser meramente executório, praticado pelo Ministério dos Transportes, considerado inapto 'para interferir na análise da transposição de regimes' tampouco para 'alterar a interpretação dada ao tema pelo TCU'” (eDOC 29, p. 4). 



    A parte Recorrida apresentou contrarrazões (eDOC 32). 



    A Procuradoria Geral da República opinou pela concessão da segurança, em parecer assim ementado (eDOC 36):



    “Mandado de segurança. Ex-empregado da Portobrás. Tribunal de Contas da União. Anulação de aposentadoria de beneficiário da anistia prevista na Lei 8.878/1994, ante a inconstitucionalidade da transposição do regime celetista para o estatutário. Transposição efetivada em 2002. Inexistência de ato efetivo de anulação da transposição até o Acórdão TCU 303/2015, que fundamentou a anulação do ato de aposentadoria do impetrante. O longo decurso do tempo, a instabilidade gerada em virtude da oscilação de entendimentos e a mora da Administração são excepcionalidades que justificam a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima para a manutenção do impetrante no regime estatutário. Parecer pela concessão da segurança.”



    É o relatório. Decido. 



    Inicialmente, tenho como preenchidos os pressupostos de admissibilidade do mandado de segurança. 



    Observo que o prazo decadencial previsto no art. 23, da Lei 12.016/2009 não se exauriu, pois o ato alvo da impetração foi publicado no Diário Oficial da União em 17.08.2018 (eDOC 6) e a ação foi ajuizada em 05.11.2018 (eDOC 10).



    No mais, a autoridade apontada como coatora é parte legítima, porquanto o ato impugnado, do qual se depreende a lesão ao direito dos Impetrantes, foi exarado pelo Tribunal de Contas da União por meio do acórdão supra referido, que reputou ilegal a transposição dos Impetrantes do regime celetista para o jurídico único, tendo por consequência a supressão dos direitos inerentes a este – os quais compreendem parcelas de natureza previdenciária, remuneratória, funcional, etc.. É, portanto, ato concreto e impositivo do TCU, cujo objetivo é o cancelamento de direitos dos servidores e de seus dependentes. Lê-se da jurisprudência desta Corte:



    “EMENTAS: 1. LEGITIMIDADE. Passiva. Mandado de segurança. Autoridade tida por coatora. Pensão previdenciária. Cancelamento. Ato determinado em acórdão do Tribunal de Contas da União. Legitimação passiva exclusiva deste. Execução por parte do Gerente Regional de Administração do Ministério da Fazenda. Irrelevância. Autoridade tida por coatora, para efeito de mandado de segurança, é a pessoa que, in statu assertionis, ordena a prática do ato, não o subordinado que, em obediência, se limita a executar-lhe a ordem. 2. MANDADO DE SEGURANÇA. Pensão previdenciária. Cancelamento. Ato determinado em acórdão do Tribunal de Contas da União. Conhecimento pelo interessado que não participou do processo. Data da ciência real, não da publicação oficial. Ação ajuizada dentro do prazo. Decadência não consumada. Preliminar repelida. Precedentes. No processo administrativo do Tribunal de Contas da União, em que a pessoa prejudicada pela decisão não foi convidada a defender-se, conta-se o prazo para ajuizamento de mandado de segurança a partir da ciência real do ato decisório, não de sua publicação no órgão oficial. 3. SERVIDOR PÚBLICO. Vencimentos. Pensão previdenciária. Pagamentos reiterados à companheira. Situação jurídica aparente e consolidada. Cancelamento pelo Tribunal de Contas da União, sem audiência prévia da pensionista interessada. Procedimento administrativo nulo. Decisão ineficaz. Inobservância do contraditório e da ampla defesa. Violação de direito líquido e certo. Mandado de segurança concedido. Ofensa ao art. 5º, LIV e LV, da CF. Precedentes. É nula a decisão do Tribunal de Contas da União que, sem audiência prévia da pensionista interessada, a quem não assegurou o exercício pleno dos poderes do contraditório e da ampla defesa, lhe cancelou pensão previdenciária que há muitos anos vinha sendo paga (MS 24927, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 25.08.2006)”.



    “AGRAVO REGIMENTAL INTERPOSTO PELA UNIÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS POR SANDRA LUCIA GOMES LAMBERT EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PENSÃO DE FILHA SOLTEIRA MAIOR DE 21 ANOS JULGADA LEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. OCUPAÇÃO DE CARGO PÚBLICO EFETIVO. EXCLUSÃO DO BENEFÍCIO EM RAZÃO DE ACÓRDÃO DO TCU. LEGITIMIDADE PASSIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. OCORRÊNCIA DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NULIDADE DO ACÓRDÃO DO TCU. RESTABELECIMENTO DA PENSÃO ATÉ NOVA APRECIAÇÃO PELA CORTE DE CONTAS. AGRAVO REGIMENTAL INTERPOSTO PELA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PREJUDICADO O AGRAVO INTERPOSTO POR SANDRA LUCIA GOMES LAMBERT. 1. Há precedente nesta Corte no sentido de que o Tribunal de Contas da União será parte legítima para figurar no polo passivo da ação mandamental quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. (Precedente: MS 24.927, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 28/9/2005) 2. In casu, o TCU determinou à Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para que fossem suspensas pensões de filhas solteiras maiores de 21 anos que ocupassem cargo público efetivo. 3. A Súmula Vinculante nº 3 do STF excepciona a observância prévia do contraditório e da ampla defesa na apreciação da legalidade do ato de concessão de aposentadoria, reforma e pensão pelo Tribunal de Contas da União. Contudo, o presente caso não se enquadra na exceção prevista, pois não se trata de concessão inicial de aposentadoria, de reforma ou de pensão. Dessa forma, podendo a decisão resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, cabível o exercício da ampla defesa e do contraditório. No entanto, não se verifica abertura de prazo pelo TCU, a fim de que houvesse oportunidade de defesa à Sandra Lúcia Gomes Lambert diante da exclusão do seu benefício de pensão. 4. Portanto, não merece ser reformada a decisão agravada que anulou o acórdão 1.843/2006 do TCU para que se possibilite que Sandra Lúcia Gomes Lambert exerça o contraditório e a ampla defesa a que tem direito, com o restabelecimento da pensão até a nova apreciação pela Corte de Contas. 5. Agravo regimental, interposto pela União, a que nega provimento, restando prejudicado o agravo regimental interposto por Sandra Lúcia Gomes Lambert. (MS 27031 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 08.09.2015).



    O ato apontado como coator, portanto, consubstancia orientação de nítidos efeitos vinculantes, havendo, nesse sentido, aptidão para desconstituir situações jurídicas que, como aduzem os Impetrantes, estão há muito consolidadas. Deste modo, é viável apreciar a impetração, bem como está assentada a legitimidade passiva da autoridade coatora, tal qual a competência deste Supremo Tribunal Federal para julgar a controvérsia.



    No intuito de compreender com a devida minúcia a controvérsia em tela, retomo, brevemente, a situação fática que se apresenta nos autos.



    Durante o Governo Collor, procedeu-se, por meio da publicação do Decreto nº 99.192/1990, à extinção de uma série de empresas públicas, dentre as quais a Empresa de Portos Brasil S.A. Portobrás, no que seus empregados foram imediatamente dispensados. Posteriormente, o impetrante foi anistiado, com base na Lei n.º 8.878/1994, retornando ao serviço público no Ministério dos Transportes e submetido ex officio ao Regime Jurídico dos Servidores Civis da União em julho de 2002, em face do disposto na Orientação Normativa n.º 01/2002/SRH/MPOG. 



    Tal situação restou inalterada até a publicação da Portaria JT-01/2007 pela Advocacia-Geral da União, na qual entendeu-se haver impropriedade no ato de transposição dos servidores do regime celetista ao estatutário, mais especificamente no contexto dos antigos empregados da EBTU e da Portobrás, também extintas na reforma de 1990. Tal parecer serviu de ensejo para a instauração de processo administrativo no âmbito da Corte de Contas, o TC-030.981/2011-5, que eventualmente resultou no ato ora questionado – o Acórdão nº 303/2015-TCU-Plenário.



    Tendo por base o referido Parecer, considerou-se no Acórdão que



    “5.1. A discussão acerca da indevida transposição do regime celetista para o estatutário daqueles trabalhadores que faziam parte dos quadros das extintas Portobrás e EBTU, reintegrados ao serviço público por determinação judicial, se arrasta desde o ano de 2005, momento em a Consultoria Jurídica do Ministério dos Transportes (Conjur-MT) levantou questionamento de ilegalidade da transformação, ocorrida com base na ON SRH-MP nº 01, de 2002, portanto, 3 anos após a edição da referida norma.



    5.2. Nota-se que, passados 9 anos daquele questionamento e a despeito do endosso do Exmo. Sr. Presidente da República, cuja publicação ocorreu no Diário Oficial da União de 31 de dezembro de 2007, do Parecer JT nº 1-2007-AGU, que encampou o Parecer DECOR-CGU-AGU 76-2006, que firmou entendimento acerca da indevida transformação dos reintegrados de celetista para estatutário, ainda não retornaram à condição de celetista os reintegrados que foram passados para estatutário com base na ON SRH-MP 01, de 2002, que foi revogada pela ON SRH-MP 4, de 2008, normativo que decorreu dos estudos realizados pela AGU acerca do regime a que os reintegrados estão submetidos. 



    5.3. Como bem consignado no exame de mérito do recurso do MP/TCU (peça 18), a transposição de regime efetuada no âmbito do Ministério dos Transportes foi desprovida de suporte jurídico e não amparada em decisão judicial sendo, por conseguinte, ilegal. Apesar de haver várias questões em aberto relacionadas ao retorno dos servidores à condição de celetista, conforme salientado pelo MT e MPOG, é necessário que sejam devidamente enfrentadas por quem tem competência de agir, devendo os gestores buscar orientação do órgão de assessoramento jurídico do poder Executivo, que é a AGU, para corrigir a ilegalidade que perpetua há vários anos acerca da matéria em voga.



    5.4. A questão da incidência da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784-99, acerca da indevida transformação de celetista para estatutário, já foi amplamente discutida no âmbito da AGU, como bem informa o MT, sendo que o entendimento é de que não decaiu o direito de Administração rever esses atos que transmudaram o regime jurídico dos reintegrados da Portobrás e EBTU. 



    5.5. De fato, não há que falar em decadência, tendo em vista que há tempos a Administração vem adotando medidas a fim de retornar os trabalhadores à condição de celetista, em conformidade com as decisões judiciais que os reintegraram ao serviço público, tendo inclusive sido autuados processos administrativos individuais para tratar de cada caso a fim de que seja assegurando ao administrado/servidor o exercício do contraditório e ampla defesa. Não se pode perder de vista que o §2º do art. 54 da Lei 9.784/99 estabelece que, havendo qualquer medida que importe na impugnação da validade do ato, interrompe-se o prazo do que dispõe o caput do art. 54 do referido diploma legal.



    5.6. Além disso, é entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) de que em situações de inconstitucionalidade não há que se falar em aplicação do disposto no art. 54 da Lei 9.784/99. O caso tratado nestes autos diz respeito a uma situação dessas, tendo em vista que, nos termos do inciso II do art. 37 da Constituição Federal, o acesso a cargo público somente pode ocorrer por meio de concurso público, o que não se deu com os trabalhadores oriundos das extintas Portobrás e EBTU, pois caso tenham ingressado nessas empresas por meio de concurso público, foi para ocupar emprego público (regime celetista) e não para cargo público (regime estatutário).



    (...)



    7. Corroboro as conclusões da unidade técnica especializada e incorporo as percucientes análises empreendidas às minhas razões de decidir, sem prejuízo de destacar os pontos que entendo relevantes.



    8. Conforme evidenciado nos autos, o membro do Parquet, ora recorrente, logrou comprovar que a deliberação judicial que favoreceu alguns dos anistiados (Mandado de Segurança 96.01.40577-1/DF) não determinou a transposição de regime efetuada pelo Ministério dos Transportes, na medida em que ordenou o retorno dos impetrantes a empregos congêneres aos exercidos nas empresas extintas (Portobrás e EBTU), sob o regime da CLT (peça 11, p.2).



    9. Assim, resta evidente a ilegalidade da referida transposição de regime, realizada sem suporte jurídico e não amparada em sentença judicial, impondo a revisão dos atos de aposentadoria e pensão tidos por legais por este Tribunal.



    (...)



    13. Corroboro o entendimento da Serur quanto à inaplicabilidade ao caso concreto do art. 54 da Lei 9.784/1999, dado o cunho constitucional que permeia o acesso a cargo público, na forma disciplinada pelo art. 37, inciso II, da Carta Magna e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal”.



    Ressalte-se que tal entendimento foi estendido, no mesmo Acórdão, a todos os anistiados em situação similar à dos empregados públicos constituídos nos autos da Tomada de Contas, nos seguintes termos:



    “9.2. determinar ao Ministério dos Transportes e ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:



    9.2.1 apresentem no prazo de 90 dias, plano de ação, cuja execução não extrapole o prazo máximo de 360 dias, com as providências necessárias ao restabelecimento do regime celetista para todos os anistiados oriundos da EBTU e da Portobrás apontados nas listagens constantes do presente processo, caso ainda não o tenha feito em cumprimento à conclusão de n° 47 constante do Parecer JT-01/2007, do Advogado-Geral da União, aprovado pelo Presidente da República e publicado no Diário Oficial da União do dia 31/12/2007, devendo ser assegurados o contraditório e a ampla defesa aos que se considerarem afetados pela deliberação que vier a ser proferida;



    9.2.2 adotem providências análogas para eventuais anistiados de outras origens e que se encontrem na mesma situação;



    9.2.3 observem que as determinações constantes das alíneas 9.2.1 e 9.2.2 somente não deverão ser implementadas na hipótese de existência de decisão judicial que expressamente determine a transposição para o regime estatutário;



    9.3 determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como gestor do sistema Sipec, que oriente as unidades a ele subordinadas a cadastrar, no Sistema Sisac, atos de admissão de servidores que venham a ser reintegrados com base na Lei 8.878/1994, com expressa menção das condições do servidor, se celetista ou estatutário, quando do seu desligamento e de seu retorno por força dessa lei;



    9.4. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal deste TCU – Sefip que elabore plano de ação, no prazo de 120 dias, aprovado pela Coestado e Segecex, com a especificação das ações necessárias e respectivos recursos humanos a serem alocados, que permita a identificação e o devido tratamento de todos os atos relativos à admissão, concessão de aposentadoria ou pensão pertinentes aos servidores anistiados e verifique a possível ocorrência de transposição indevida de regimes, como a descrita nestes autos, a fim de propor sua revisão de ofício, observadas as condições previstas no art. 260, § 2°, do Regimento Interno do TCU”.



    Traçado o escorço fático necessário à compreensão da controvérsia, é de relevo anotar que a presente lide diferencia-se de outra bastante comum nesta Corte, a qual, inclusive, serviu de fundamento para a concessão da liminar postulada neste feito e que diz respeito à possibilidade de um ato administrativo, caso evidenciada a violação direta ao texto constitucional, ser anulado pela Administração Pública quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei n. 9.784. Naqueles autos, a questão posta à apreciação da Corte tinha como pano de fundo a possibilidade de instauração de processo administrativo com a finalidade de revisão das anistias concedidas com base na Portaria nº 1.104/64 da Aeronáutica. Nessas hipóteses, o entendimento deste tribunal restou pacificado nos termos da tese firmada no Tema nº 839 da sistemática da Repercussão Geral, no curso do julgamento do RE nº 817.338, assim ementado:



    “EMENTA Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas” (RE 817338 RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.07.2020 - grifei).



    Nesse acórdão, a Corte decidiu pela inaplicabilidade do art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ou seja, da possibilidade de concessão de anistia a militares punidos, demitidos ou afastados de suas atividades profissionais por atos de motivação política – a cabos da Aeronáutica que haviam se licenciado em razão do disposto na Portaria nº 1.104-GM3/64 após o cumprimento do tempo de serviço militar definido em lei. Assim, considerou-se que a esta hipótese não se aplica o teor do art. 54 da Lei nº 9.784/99 por tratar-se de situação flagrantemente inconstitucional. Na ocasião, o Relator, Min. Dias Toffoli, suscitou a seguinte questão: se o legislador concebeu a possibilidade de se mitigar o prazo de 5 (cinco) anos com base em premissa menor: “a ma-fé do beneficiário”, porque não admitir a mitigação desse mesmo prazo com base em premissa maior, vale dizer, a inconstitucionalidade chapada do ato, pois em desconformidade com o art. 8º do ADCT. 



    A hipótese fático-jurídica que aqui se coloca, todavia, apresenta peculiaridades que a distinguem daquela objeto do referido paradigma. Embora também esteja intrinsecamente relacionada à fluência do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, in casu não se observam os contornos definidos naquele julgado. 



    Primeiramente, não há como afirmar que se tem, na hipótese sob exame, situação de flagrante inconstitucionalidade, conforme demonstrarei a seguir. Além disso, como apontou a Procuradoria-Geral de República em sua manifestação, a instabilidade de entendimentos e o longo decurso do tempo para que a Administração tomasse providências concretas configuram circunstâncias excepcionais, que justificam a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança na espécie, para garantir aos impetrantes a permanência no regime estatutário (eDOC 36, p. 11). 



    Da análise destes autos, afere-se que, uma vez finalizado o processo administrativo, a autoridade apontada como coatora decidiu pela anulação da Portaria que efetivou a transposição do Impetrante do regime celetista para o estatutário, acarretando como consequência a perda de direitos à percepção de benefícios previdenciários e parcelas remuneratórias a que mensalmente faziam jus, sem a devida comprovação da existência de hipóteses que ressalvem a incidência da decadência administrativa nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/99 e sem que se pudesse afirmar, sem sombra de dúvidas, tratar-se de situação flagrantemente inconstitucional.



    Explico.



    O conteúdo do artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 estabelece apenas duas causas de interrupção do transcurso do prazo decadencial:



    “Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.



    § 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.



    § 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”.



    Logo, há de se perquirir acerca: (i) da má-fé do Impetrante ao requerer a permanência no regime jurídico único; (ii) da existência de medida de autoridade administrativa apta a configurar impugnação à validade do ato.



    Quanto a má-fé do Impetrante, não há nos autos nenhuma prova, pela Administração, de sua efetiva ocorrência, nem menção ao fato no Acórdão nº 303/2015.



    O motivo para a anulação do ato administrativo em questão foi a mudança na interpretação da AGU acerca da natureza da legislação que promoveu a anistia do Impetrante – e dos demais empregados públicos de estatais extintas –, e não eventual conduta maliciosa imputável ao Impetrante.



    Logo, se não se cogita de má-fé no requerimento de reconhecimento da condição de estatutário, de forma que a causa interruptiva contida na parte final do caput do artigo 54 da Lei nº 9.784/99 não se aplica ao caso ora sob debate.



    De outra parte, quanto ao contido do §2º do citado dispositivo, impende ressaltar que o Parecer JT-01/2007 da AGU não presta-se a figurar como “medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”, de modo que não obstaculiza a passagem do prazo quinquenal para a anulação do ato administrativo favorável ao Impetrante.



    Ora, não é possível que Parecer de caráter opinativo – até porque não gestou, sozinho, nenhum efeito concreto em relação à anulação do ato de transposição dos anistiados – possa ser considerado como medida de impugnação ao ato administrativo posteriormente anulado. 



    As Notas e Pareceres elaborados por membros da Advocacia-Geral da União, em especial quando não contêm conteúdo vinculante à Administração, não têm o condão de figurar como medida de autoridade apta a obstar a decadência administrativa no presente caso.



    Em primeiro lugar, são instrumentos de caráter genérico, que não se referem à questão específica do Impetrante (ou mesmo de outros anistiados) e que buscam, nos termos do próprio Parecer, “uniformizar não só o entendimento da AGU sobre a questão, como orientar a atuação dos diversos órgãos da administração pública federal que lidam diretamente com a matéria”.



    Em segundo lugar, facultar a qualquer agente integrante da Administração Pública a possibilidade de impugnar ato emanado por Ministro de Estado com competência exclusiva para a prática do referido ato administrativo não configura a adequada interpretação da norma contida no § 2º do artigo 54 da Lei nº 9.784/99.



    De fato, na linha do que expõe o Parecer em questão, se apenas o Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão detém competência exclusiva para decidir sobre concessão, revisão e revogação de anistias administrativas, apenas ele pode ser considerado como autoridade cujas medidas impugnativas podem prestar-se a obstar o prazo decadencial para anulação de atos j