Tribunal: STF
Processo: ARE 1334772
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-06
Data de publicação: 2022-06-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, ementado nos seguintes termos: 



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei municipal. Gratificação pessoal transformada em vantagem pessoal. Leis revogadas por outro diploma legislativo. Prejudicialidade. Perda do objeto. Não conhecimento. Lei municipal complementar (LC 163/2003) que cria cargos e institui gratificação pessoal. Constitucionalidade. A revogação superveniente das leis que tratam de gratificação pessoal por lei que a transforma em vantagem pessoal nominalmente identificada faz instaurar situação de prejudicialidade que provoca a perda superveniente de objeto das normas questionadas. Não há que se falar em inconstitucionalidade da norma que é criada por meio de processo legislativo adequado e sua matéria é compatível e obedece à Constituição do Estado, sobretudo no que diz respeito à legalidade dos cargos e instituição de gratificação de produtividade” (eDOC 31, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 37, caput, II e V; 61, § 1°, II, “a”; e 63, I, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se a ausência de prejudicialidade para o julgamento do mérito da ação direta, sob o fundamento de que inexiste qualquer dispositivo na primeira norma, que seja indicativo de que a última [Lei nº 1.383/99] foi revogada expressa ou tacitamente (eDOC 42, p. 17).



    No mérito propriamente dito, sustenta-se a inconstitucionalidade formal e material da Lei 1.383/1999.



    Quanto à inconstitucionalidade formal, argumenta-se que o parágrafo único do art. 1º da Lei 1.383 foi acrescido por emenda parlamentar, com o objetivo de estender gratificação a servidores municipais, sem qualquer previsão nesse sentido no projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo (...) (eDOC 42, p. 21).



    Quanto à inconstitucionalidade material, argumenta-se a desnecessidade de retribuição diferenciada por critério de produtividade para cargo público cujo conjunto de competência consiste em mera execução de atividades já remuneradas pelo vencimento (servidores) ou subsídio (procuradores municipais), por ofensa à moralidade, impessoalidade e eficiência (eDOC 42, p. 24).



    Afirma-se, assim, que deve ser julgado o mérito da presente ação direta de inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.383/99 e, por reverberação normativa, das Leis Complementares nº 163/2003, nº 530/2014, nº 616/2016, nº 649/2017 e art. 27 da Lei Complementar nº 99/00 (eDOC 42, p. 20).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. GRATIFICAÇÃO PESSOAL TRANSFORMADA EM VANTAGEM PESSOAL. PREJUDICIALIDADE. PERDA DO OBJETO. CONTROVÉRSIA EM TORNO DA SUCESSÃO DE LEIS NO TEMPO. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA AO TEXTO CONSTITUCIONAL MERAMENTE REFLEXA. REEXAME DE MATÉRIA DE DIREITO LOCAL E FÁTICO-PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. PARECER PELO CONHECIMENTO DO AGRAVO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (eDOC 87, p. 1)



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    Inicialmente, registre-se que o Supremo Tribunal Federal assentou sua jurisprudência no sentido de que a revogação da norma objeto de ação direta de constitucionalidade implica a perda do objeto da demanda. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei estadual n.º 13.710/2005, do Estado do Ceará. Organização da estrutura do Poder judiciário estadual e regime de subsídios. Revogação expressa das normas impugnadas. Ausência de pedido de aditamento da petição inicial. perda superveniente do objeto da ação. prejudicialidade. 1. A entidade autora insurge-se contra lei estadual que organiza a estrutura do Poder Judiciário local em 05 classes de magistrados (Desembargador, Juiz de entrância especial, Juiz de 3º entrância, Juiz de 2º entrância e Juiz de 1º entrância) e define o valor remuneratório do subsídio de cada categoria. 2. Atualmente, o Poder Judiciário cearense conta com apenas 03 (três) entrâncias na justiça de primeiro grau, além do cargo de Desembargador do Tribunal de Justiça estadual, sendo certo, ainda, que a legislação vigente observa os limites mínimos e máximos de diferença entre o valor dos subsídios dos juízes de cada categoria (CF, art. 93, V), conforme estabelece a Lei nº 16.718 de 21 de dezembro de 2018, do Estado do Ceará. 3. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a extinção da vigência da norma impugnada, bem como a alteração substancial do seu conteúdo, após o ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade prejudicada” (ADI 4182, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 22.11.2021)



    “CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DA LEI IMPUGNADA APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO. PERDA PARCIAL DO OBJETO. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PREJUDICADA. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO ARTIGO 36, § 1º, DA LEI Nº 3.189, DE 22 DE FEVEREIRO DE 1999, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, POR VIOLAÇÃO DO ARTIGO 5º, XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE AFRONTA A DIREITO ADQUIRIDO. PRECEDENTES. IMPROCEDÊNCIA. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a revogação expressa ou tácita da norma impugnada, bem como sua alteração substancial, após o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Vocação dessa espécie de ação constitucional a assegurar a higidez da ordem jurídica vigente. Considerando a alteração substancial do ato normativo impugnado, a ação direta de inconstitucionalidade está parcialmente prejudicada. 2. Alegação de inconstitucionalidade material por violação do artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal. O artigo 36 da Lei Estadual nº 3.189/199 efetivou a extinção dos pensionamentos aos dependentes de servidores do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, derivados do regime especial instituído pela Lei nº 7.301/73. O parágrafo 1º ressalva os pensionamentos já devidos à época da edição da lei, cujo pagamento passou a ser efetuado pela RIOPREVIDÊNCIA. Impossibilidade de extensão da ressalva a quem tinha mera expectativa de direitos, não protegida constitucionalmente. O STF tem entendimento assente no sentido de que não se pode invocar direito adquirido a regime jurídico, inclusive o previdenciário. 3. Ação conhecida em parte para julgar o pedido improcedente” (ADI 2049, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019)



    “Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Tributário. Contribuições anuais. Conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas. Impugnação de normas constantes da Lei nº 11.000/04. Revogação tácita pela Lei nº 12.514/04. Ação direta prejudicada. 1. As normas impugnadas na presente ação direta, constantes da Lei nº 11.000/04, foram tacitamente revogadas pela Lei nº 12.514/11. 2. A jurisprudência da Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação da norma questionada. 3. Agravo regimental não provido” (ADI 3408 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 15.02.2017)



    “Ação direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar. 2. Artigos 18, VI; 77, caput, IV, §§ 2º e 3º, e 89, § 3º, do Regimento Interno do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), na redação dada pela Resolução 103, de 2 de dezembro de 2013. 3. Medida cautelar parcialmente deferida, ad referendum do Pleno. 4. Alteração do Regimento Interno do CNMP apara adequá-lo à medida cautelar deferida. 5. Prejuízo com relação aos arts. 18, VI; 77, caput, IV, e § 3º (redação anterior), do RI/CNMP. Perda superveniente do objeto. 6. Improcedência do pedido com relação ao art. 77, § 2º (atual § 1º). 7. Procedência do pedido quanto ao art. 89, § 3º, do RICNMP, para dar interpretação conforme à Constituição, de modo que o art. 89, §3º, seja interpretado em conjunto com o art. 77, §3º, na redação conferida pela Emenda Regimental 12/2017” (ADI 5125, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 09.11.2020)



    “Direito constitucional e administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Dispensa sem justa causa de empregados públicos de estatais. 1. Ação direta contra o art. 28, § 3º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, que exige justa causa para a dispensa de empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista. 2. Revogação da norma jurídica objeto da ação direta pela Emenda à Constituição do Estado nº 13/2014, que limitou a vedação à dispensa sem justa causa a servidores da Administração direta, autárquica e fundacional. Perda superveniente de objeto. Ação direta prejudicada” (ADI 1302, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 01.12.2020)



    Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação local aplicável à espécie (Lei nº 1.383/1999, Lei Complementar nº 163/2003, Lei Complementar nº 530/2014 e Lei Complementar nº 99/2000), consignou que as alterações legislativas realizadas na redação da Lei nº 1.383/1999 implicaram a perda do objeto da ação direta. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “A Lei Municipal de Porto Velho n. 1.383/99 criou a Gratificação de Produtividade – GP para os procuradores do município e também para servidores lotados da PGM, desde que com formação jurídica e inscritos na OAB (art. 1º).



    (...)



    Na sequência, foi aprovada a emenda parlamentar municipal acrescendo o parágrafo único ao art. 1º da citada lei, ampliando a gratificação de produtividade dos procuradores e servidores lotados na PGM, mas designados por ato do Chefe do Poder Executivo municipal para exercerem suas atividades no âmbito dos poderes municipais, inclusive administração indireta e fundações.



    (...)



    Com a edição da LC 99/00, que alterou a estrutura organizacional da PGM, surgiu a possibilidade de que qualquer servidor municipal efetivo, desde que possuísse inscrição na Ordem dos Advogados do Brasil, e tão somente mediante a justificativa da necessidade e interesse público, fosse designado pelo Prefeito para exercer atividades de “auxiliar de procurador” na Procuradoria do Município.



    (...)



    Ainda, no § 2º do art. 27 da LC 99/00, convalidou-se a situação daqueles servidores que já estavam lotados na PGM e com OAB, designados, automaticamente, para exercer as funções de “auxiliar de procurador”.



    (...)



    Pois bem, já no ano de 2003, foi sancionada a LC n. 163/2003, que dispôs sobre o Plano de Carreira dos Cargos do Grupo de Representação e Consultoria Jurídica – GOJ e do Grupo Ocupacional de Controle Interno – GCI, pela qual criou-se o cargo de “Técnico Jurídico”, de nível médio, e introduziu-se a gratificação de produtividade para esses servidores do grupo, isto é, técnico jurídico, e três advogados (cargos em extinção), bem como dispôs sobre a gratificação de produtividade criada pela Lei n. 1.383/99, que originalmente, aplica-se aos procuradores do município.



    (...) 



    Para os servidores municipais não integrantes do grupo GOJ, principalmente aqueles que, apesar de exercerem as mesmas atribuições, não pertenciam ao quadro exclusivo da PGM, cedidos de órgãos da Administração Pública Municipal, foi aprovada a LC n. 530/2014, que dispõe sobre a gratificação de produtividade, oportunidade em que se limitou o número desses servidores a 14 e alterou-se o percentual de gratificação de 5,5% para 7%.



    (...)



    Percebe-se que, a partir da Lei n. 1.383/99, foram duas vertentes: Gratificação de Produtividade para servidores GOJ – procuradores do município, técnicos jurídicos e 3 advogados (em extinção), introduzida pela (LC 163/2003); e criou-se a gratificação de produtividade para os demais servidores não GOJ lotados na PGM, por meio da LC n. 530/2014.



    Posteriormente foi aprovada a Lei Complementar n. 616/2016, dedicada aos servidores não GOJ, transformando a gratificação de produtividade dos servidores de que trata a segunda parte do art. 1º da Lei n. 1.383/99, em vantagem pessoal nominalmente identificada, o que se extrai da combinação do art. 1º com o art. 3º, exceto para o grupo GOJ, que permaneceu recebendo a respectiva gratificação (...)



    Por fim, para corrigir distorções criadas pela LC n. 616/2016, foi aprovada a LC n. 649/2017, transformando a gratificação de produtividade – GP para os não integrantes do grupo GOJ em vantagem pessoal nominalmente identificada, o que se extrai da combinação do art. 1º com o art. 2º, revogando todas as disposições em contrário (...)



    Pois bem, após estudar cuidadosamente a matéria, conclui que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federa, desde a década de 1990, fixou como regra a perda superveniente do objeto da ADI, por revogação ou por alteração substancial da lei impugnada, tomando por paradigma as ADI’s 649 e 709, de relatoria do Ministro Paulo Brossard, na qual se concluiu que “a revogação ulterior da lei questionada realiza, em si, a função jurídica constitucional reservada à ação direta de expungir do sistema jurídico a norma inquinada de inconstitucionalidade”. 



    (...)



    Quanto aos efeitos concretos da lei revogada, decidiu-se que, por não constituir objeto da ação, a questão deveria ser resolvida pelas vias ordinárias. Na visão do STF, “a declaração, em tese, de lei que não mais existe transformaria a ação direta em instrumento processual de proteção de situações jurídicas pessoais e concretas”. 



    A meu ver, tal entendimento permanece válido, pois a revogação ou perda de vigência da norma impugnada constitui causa superveniente de perda de objeto da ação, com o consequente desaparecimento do interesse de agir do autor. 



    (...)



    De outro norte, resta a análise da Lei Complementar n. 163/2003, que cuidou da gratificação pessoal dos procuradores do município, técnicos e dos 3 advogados (cargo em extinção), denominados grupo GOJ. 



    (...) verifico que a primeira parte do art. 1º da Lei n. 1.383/99 foi tacitamente revogada pela LC n. 163/2003, que disciplinou por completo as atividades de representação e consultoria jurídica da PGM, bem como dispôs sobre a gratificação de produtividade dos procuradores do município, técnicos jurídicos e advogados GOJ (em extinção), não havendo que se falar em vício de inconstitucionalidade formal ou material, pois está de acordo com os preceitos constitucionais do Estado. 



    Os cargos e funções foram bem delimitados, não há burla ao concurso público, além de que observou a legalidade, impessoalidade e publicidade. 



    Para a segunda parte do art. 1º da Lei n. 1.383/99, conforme já abordado, houve a perda do abjeto em razão da LC n. 649/2017, que transformou a gratificação pessoal em VPNI. 



    Por fim, quanto à alegação de que a incorporação da gratificação aos proventos de aposentadoria violou princípios constitucionais, principalmente o custeio dos benefícios, percebo que, não obstante a incompatibilidade entre o art. 11 da LC n. 163/2003 e o art. 1º da Lei Federal n. 10.887/2004, que dispõe sobre a aplicação de disposições da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 200 [...]”, a citada Lei Federal, norma de observância obrigatória, foi publicada posteriormente à edição da LC n. 163/2003, revogando, assim, a matéria tida por inconstitucional, tornando-se prejudicada” (eDOC 31 e eDOC 32)



    Trata-se, portanto, de discussão que atrai a necessidade de interpretação das normas municipais, de maneira a analisar a efetiva revogação ocorrida na disciplina legislativa tida como inconstitucional. No mais, o entendimento seguido pelo Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte.



    Quanto ao mais, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito da legislação local, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. Nesses termos, incide no caso a Súmula 280 do STF. 



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 06 de junho de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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