Tribunal: STF
Processo: RE 1374138
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-30
Data de publicação: 2022-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Câmara Única do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, assim ementado (eDOC 6, p. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. PAGAMENTO DE DIÁRIAS EM VALORES ELEVADOS. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. PROVIMENTO. 1) Na linha de orientação jurisprudencial do STJ, para que seja reconhecida a tipificação das condutas como incursas nas prescrições da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo, para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10. 2) O mero recebimento de diárias - ainda que em valores altos e em desproporcionalidade com os valores pagos por outros Poderes -, amparado em ato normativo legitimamente expedido pela Mesa Diretora da própria Casa de Lei, no exercício das atribuições, não configura a prática de ato ímprobo. 3) Provida apelação de Telma Lúcia de Azevedo Gurgel e não provido o recurso do Ministério Público.”



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 37, caput e § 4º, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, que (eDOC 8, p. 12):



    “ficou suficientemente caracterizado o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e a violação aos princípios reitores da Administração Pública, notadamente os da legalidade e da moralidade, sendo evidenciado o desvio de finalidade com que agiu a ora recorrida, tudo com o intento de beneficiar-se com os valores recebidos a título de diárias, incorporando verba pública ao patrimônio particular.”



    Acrescenta-se, ainda, que (eDOC 8, p. 15):



    “Não há como ignorar os valores estratosféricos recebidos pela recorrente, no valor total de R$ 203.822,23 (duzentos e três mil, oitocentos e vinte e dois reais e vinte e três centavos), sendo que foi fixado, por diária, o valor de R$ 2.605,46 (dois mil e seiscentos e cinco reais e quarenta e seis centavos) nas viagens municipais; de R$ 3.607,56 (três mil e seiscentos e sete reais e cinquenta e seis centavos) nas interestaduais e de R$ 4.409,24 (quatro mil e quatrocentos e nove reais e vinte e quatro centavos) para o exterior”



    Defende-se, também, que: (eDOC 8, p. 17)



    “a decisão do Tribunal a quo, ao dar provimento à apelação da recorrida, com base na ausência da configuração do ato de improbidade administrativa, contrariou o disposto no artigo 37, caput e §4°, da Constituição da República. Por essa razão, merece reforma o acórdão recorrido, com o provimento do presente recurso, para condenar a demandada pela prática do ato de improbidade administrativa previsto nos artigos 9, caput e inciso XI, 10, caput, e 11, caput, da Lei n° 8429/92, impondo-lhes as sanções previstas no art. 12, incisos 1, 11 e III, do mesmo diploma legal.”



    A Vice-Presidência do TJ/AM admitiu o recurso extraordinário (eDOC 11).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo desprovimento do RE, em parecer ementado conforme segue:



     “Recurso Extraordinário. Improbidade Administrativa por enriquecimento ilícito. Pagamento de diárias com valores acima daqueles praticados por qualquer Poder ou nível de governo. Pedido de que à Recorrida sejam infligidas as sanções decorrentes, previstas no artigo 12, incisos I, II e III, todos da Lei nº 8.429/92. Acórdão recorrido que negou provimento à Apelação interposta por entender que “1) Na linha de orientação jurisprudencial do STJ, para que seja reconhecida a tipificação das condutas como incursas nas prescrições da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo, para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10”. Inteligência compartilhada por esse STF, segundo o que “A má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo. Em consequência, a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública pela má-fé do servidor”. Recorrente que não logrou comprovar a presença de dolo, quando do recebimento das diárias pela ora Recorrida. Parecer pelo não provimento do Recurso Extraordinário.”



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 6, p. 4-18):



    “(...)



    A Excelentíssima Senhora Desembargadora SUELI PINI (Relatora) - Conhece-se das apelações interpostas, presentes que estão todos os pressupostos de admissão, em especial a tempestividade. O Excelentíssimo Senhor Desembargador MANOEL BRITO (1º Vogal) - Com a relatora. O Excelentíssimo Senhor Desembargador EDUARDO CONTRERAS (2º Vogal) - Também conheço. MÉRITO A Excelentíssima Senhora Desembargadora SUELI PINI (Relatora) - Conforme relatório retro, Autor e Ré apelaram da sentença: a Ré, alegando, em suma, a legalidade do recebimento das diárias; o Ministério Público, por sua vez, busca a aplicação das demais sanções previstas na Lei n. 8.429/92. Neste contexto, devem ser enfrentados primeiramente os argumentos trazidos pela defesa, posto que, se acolhidos, tornam prejudicada a pretensão recursal do Ministério Público. Consta que a Ré, na condição de Deputada Estadual, recebeu da Assembleia Legislativa do Estado do Amapá o valor de R$ 2.922,09 (dois mil, novecentos e vinte e dois reais e nove centavos) por diária, valores estes que afrontam os princípios da moralidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, ainda mais quando comparado a qualquer outra diária concedia pelos outros poderes, ou comparado ao valor de um salário mínimo à época (R$ 724,00).



    (...)



    À inegável evidência do senso comum, esses valores desvirtuaram a finalidade do pagamento de diárias, pois foram utilizados como meio acréscimo patrimonial, sendo totalmente ignorado caráter apenas indenizatório do instituto, para custeio com hospedagem, alimentação e locomoção urbana. A desproporcionalidade do valor das diárias fixadas aos deputados e sua respectiva finalidade de acréscimo patrimonial (enriquecimento, mesmo) fica ainda mais evidente quando se leva em consideração as diárias fixadas aos membros do demais poderes, tem todos os níveis (federal, estadual e municipal). Sabe-se que a remuneração de qualquer membro de qualquer dos poderes no Estado do Amapá não pode exceder o subsídio mensal de um Desembargador, uma vez que o art. 42, inciso XI, da Constituição do Estado do Amapá assim estabeleceu o teto remuneratório. Então, para efeito de cotejo, no mesmo período de 2011, a diária de um Desembargador desta Corte era de R$ 614,00 (seiscentos e quatorze reais), para deslocamentos dentro e fora do Estado do Amapá. Em 2015, o valor do deslocamento externo foi majorado para R$ 908,72 (novecentos e oito reais e setenta e dois centavos). Nesse cenário, a toda evidência, há a configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos dos arts. 9º, XI, 10 e 11, todos da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92), verbis:



    (...)



    Assim, não prosperam os argumentos de ilegitimidade passiva e ausência de dolo, não merecendo reparo a sentença no ponto que julgou procedente o pedido Ministerial, por considerar que o recebimento de diárias em valores desproporcionais, abusivos mesmos, configura atos que afrontam os arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa. De outro lado, no tocante à penalidade aplicada, dispõe o art. 12, parágrafo único, da Lei de Improbidade, verbis:



    (...)



    No caso em apreço, a despeito do dano elevado causado ao erário, tenho que a condenação de ressarcimento se revela necessária e suficiente para reprovação e prevenção do ato ímprobo; afigurando-se, de outro lado, desproporcional a aplicação cumulativa e indiscriminada das sanções de perda das funções públicas e a suspensão dos direito políticos, pretendida pelo Parquet em seu apelo. Isso porque não se deve perder de vista que o recebimento das diárias pelo réu-apelante decorreu de ato administrativo praticado pela Mesa Diretora da Assembléia Legislativa, o que, certamente, reduz o grau de censurabilidade de sua conduta, até porque não há nos autos nenhum elemento para se aferir que a Ré, com dolo direto, associou-se com os demais pares dirigentes da Casa de Leis para, juntos, se locupletarem. Prova disso é que a condenação de ressarcimento foi tão somente sobre a diferença entre o valor de uma diária recebida pelos Desembargadores do TJAP, e os valores que foram pagos ao réu-apelante, não havendo a condenação ao ressarcimento integral dos valores. Pelo que consta dos autos, coube a Ré-Apelante, como parlamentar da Assembleia Legislativa do Amapá, a conduta de receber os valores exorbitantes. Logo, para que as sanções não sejam maiores que a responsabilidade, entende-se como correta a sentença de primeiro grau que aplicou tão somente a penalidade de ressarcimento do dano. 



    (...)



    Nesse ponto, tendo em vista que o valor a ser ressarcido deve ser aquele que ultrapassar a diária de um Desembargador desta Corte, a apuração do quantum deve se dar em sede de liquidação de sentença, no qual se verificará qual o valor da diária do membro desta Corte no período respectivo ao recebimento da diária pela Ré-Apelante, e se o valor é relativo a deslocamento é para dentro ou fora do estado, tudo de acordo com as planilhas e documentos a serem apresentados. Assim, numa fase posterior, de liquidação por arbitramento, o juízo de origem deve intimar as partes para a apresentação de pareceres ou documentos elucidativos, no prazo que fixar, para que, de forma justa, seja apurado o valor a ser ressarcido. Vale frisar, por fim, que o resultado final do julgamento levou em conta tão somente a diferença entre o valor de uma diária recebida pelos Desembargadores do TJAP, e os valores que foram pagos a Ré-Apelante, não havendo condenação ao ressarcimento integral dos valores, porque não mais se discutiu se houve ou não os deslocamentos. Num último ponto, verifica-se que a ré-apelante foi condenada no pagamento de honorários advocatícios ao Estado do Amapá. Todavia, esta condenação é indevida porque a presente ação de improbidade foi ajuizada pelo Ministério Público do Amapá, merecendo a sentença, também, neste ponto, um pequeno reparo. Pelo exposto, dá-se parcial provimento ao recurso da Ré para, reformando a sentença, determinar que o valor a ser ressarcido seja apurado em fase de liquidação por arbitramento, sendo, ainda, decotada a condenação ao pagamento de honorários. Mantido, nos demais termos, o julgado a quo, desprovendo o recurso do órgão ministerial.



    (...).”



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou: (eDOC 55. pp. 2/4)



    “O Recurso Extraordinário não merece ser provido. No caso em apreço, o Ministério Público do Estado do Amapá busca ver condenada a ora Recorrida Telma Lúcia de Azevedo Gurgel pela suposta prática de ato de improbidade administrativa, nos moldes do que dispõem os artigos 9º, caput e inciso XI, 10, caput, e 11, caput, bem como lhe sejam infligidas as sanções decorrentes, previstas no artigo 12, incisos I, II e III, todos da Lei nº 8.429/92, pelo suposto enriquecimento ilícito decorrente do recebimento de diárias pagas pela Assembleia Legislativa do Estado do Amapá com valores praticados acima daqueles efetuados por qualquer Poder ou nível de governo. A Lei nº 8.429/92 determina que a improbidade administrativa é configurada quando, além da responsabilidade objetiva há a presença do elemento subjetivo dolo, principalmente quando se fala em enriquecimento ilícito advindo do ato comissivo ou omissivo que cause lesão ao erário. No caso em apreço, o Recorrente não logrou demonstrar a presença de dolo, quando do recebimento das diárias pela ora Recorrida. Assim, conforme restou assentado no Acórdão recorrido:



                  (...)



    Assim, descabe o argumento de que restou comprovada a prática de ato ímprobo cometido pela Recorrida. Em face do exposto, o Ministério Público Federal manifesta-se pelo não provimento do Recurso Extraordinário.”



    Assim, conforme os fundamentos que constam no acórdão recorrido, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional. Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



    “EMENTA EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES. PRESCRIÇÃO. LEI Nº 8.429/1992. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O MANEJO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. RECURSO MANEJADO EM 1º.9.2015. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte firmou-se no sentido de que incabíveis embargos de declaração opostos em face de decisão monocrática. Recebimento como agravo regimental com fundamento no princípio da fungibilidade. 2. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreender de modo diverso exigiria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, a, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 3. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (ARE 895.908-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, Dje 21.6.2016).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO NO CONJUNTO PROBATÓRIO E NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 810.865 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 29.9.2014).



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do CPC e art. 21, § 1º, do RISTF.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente