Tribunal: STF
Processo: ARE 1327824
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-22
Data de publicação: 2022-06-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 20, pp. 38-39):



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS AMBIENTAL E URBANÍSTICO. MORRO BOA VISTA EM NITERÓI. FAVELIZAÇÃO. QUESTÕES PRELIMINARES AFASTADAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM QUESTÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. SUCUMBÊNCIA. 



    1. Trata-se de ação civil pública envolvendo direito ambiental e urbanístico tendo em mira o Morro Boa Vista, na vertente voltada para o bairro do Pé Pequeno em Niterói, onde há processo de favelização.



    2. Nenhumas das questões preliminares trazidas pelo MUNICÍPIO apelante são cabíveis. Não há falar em litisconsórcio necessário com o ESTADO e/ou com a EMUSA, tampouco cabe chamamento ao processo; não há falar em pedidos genéricos e imprecisos; assim como, não há que se falar em inépcia da inicial, muito falta de interesse de agir.



    3. Na espécie, o réu-apelante admite atuação legítima do Judiciário no caso de omissão do Poder Executivo, o que significa que a possibilidade de pertinência de seus argumentos pressupõe a inexistência de omissão do Poder Executivo.



    4. Ocorre que na espécie de que aqui se cuida restou sobejamente comprovada a existência de omissão por parte do réu-apelante, pelo que se afigura legítima, na visão do próprio réu, a intervenção judicial.



    5. No mais, assiste razão ao ré-apelante, há que ser afastado o pagamento de custas e taxa judiciária. 6. Dado provimento parcial ao recurso.”



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 20, pp. 76-78). 



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2°, 6º e 23 da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, aduz-se, que (eDOC 20, p. 112):



     “(...) o v. acórdão recorrido ao condenar o ente municipal à realização de diversas providências nas encostas localizadas na área ocupada do Morro Boa Vista, acaba por extrapolar os limites legítimos do controle judicial sobre políticas públicas, que são de responsabilidade do Município, desrespeitando o princípio da separação de poderes (artigo 2°, da Constituição da República). “ 



    Sustenta-se ainda (eDOC 20, p. 112):



    “Violação aos artigos 23, inciso VI e 6° da Constituição: o v. acórdão transgrediu os referidos dispositivos, ao desconsiderar que os pedidos formulados na inicial encontram-se atrelados à suposta omissão estatal em seu dever de proteger o meio ambiente e o direito social à moradia, sendo certo que cuidam-se de prestações que não cabem com exclusividade ao Município, mas também ao Estado, que deveria ter sido integrado à lide.” 



    A 3ª Vice-Presidência do TJ/RJ inadmitiu o recurso mediante aplicação da Súmula 279 do STF e por entender ser possível a imposição de obrigação de implementação de políticas públicas em situações excepcionais (eDOC 21, pp. 32-37).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo desprovimento do ARE, em parecer ementado conforme segue (eDOC 27, p. 1):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESMATAMENTO E OCUPAÇÃO DESORDENADA DO MORRO VISTA, EM NITERÓI/RJ. DETERMINAÇÃO DE REALOCAÇÃO DAS FAMÍLIAS RESIDENTES NA ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. RECUPERAÇÃO DE ÁREA DESMATADA. RECONHECIMENTO DA OMISSÃO DO MUNICÍPIO NO DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. O PODER JUDICIÁRIO PODE, EXCEPCIONALMENTE, DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, SEM QUE SE CONFIGURE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. PRECEDENTES. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE E AO DIREITO SOCIAL À MORADIA. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DE NITERÓI/RJ. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    A jurisprudência desta Corte é harmoniosa no sentido de que o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes.



    Confira-se, a propósito, os seguintes acórdãos:



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (RE 826254 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 22.2.2017)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Ação civil pública. Defesa do meio ambiente. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes.



    1. Esta Corte já firmou a orientação de que é dever do Poder Público e da sociedade a defesa de um meio ambiente ecologicamente equilibrado para a presente e as futuras gerações, sendo esse um direito transindividual garantido pela Constituição Federal, a qual comete ao Ministério Público a sua proteção.



    2. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes.



    3. Agravo regimental não provido.” (RE 417408 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 26.4.2012)



    Na espécie, o Tribunal de origem assentou suas razões de decidir no seguinte sentido (eDOC 20, pp. 42-44):



    “No que se refere à tese da impossibilidade jurídica do pedido, o que foi sustentado com base em supostos pedidos imprecisos, genéricos, sem que houvesse a precisão desejada pelo MUNICÍPIO, data venia não lhe assiste razão. 



    Em verdade, o MUNICÍPIO apelante incide em uma categórica confusão, pois exige do pedido inicial uma precisão tal que invadiria a sua esfera de determinação. A obrigação a que se refere a condenação deve estar lastreada em orientação técnica, daí se tem que o MUNICÍPIO exagera na sua reclamação, pois exige do pedido precisão interna corporis de quem tem acesso a um corpo técnico com a expertise de aferir a melhor forma de cumprir a obrigação; isso não cabe ao Parquet a pretexto de pedido certo e determinado. 



    Vê-se, portanto, que não há qualquer dificuldade em se entender que houve sim pedido certo e determinado e que cai por terra as consequências sugeridas pelo MUNICÍPIO a partir de um pedido impreciso e genérico. 



    A alegada inépcia da inicial, com a devida vênia, traz uma em si uma enorme quantidade de inconsistências, pois reflete uma inovação recursal; cria uma inexistente incompatibilidade entre os pedidos, e o faz quando inventa que foi pedido a execução das cominações a um só tempo, ou seja, sem levar em consideração o fator tempo, o que inclusive é uma interpretação torpe feita pelo MUNICÍPIO que traduz perfeitamente a falácia do espantalho. 



    Quanto à alegada falta de interesse de agir, não há qualquer inconsistência em se cobrar o Poder Executivo que fiscalize e cumpra com suas funções de polícia se isso for necessário como meio de se afastar e impedir o dano. Ora, sendo possível a responsabilização do poluidor indireto, no mais das vezes essa via indireta se dá justamente por força da omissão do Poder Público que deveria realizar com efetividade o poder de polícia, então não há falar que não se pode exigir da autoridade administrativa que cumpra suas funções de polícia dispostas na legislação: 



    “1. A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação. Precedentes.” (STJ. 2ª T. AgRg no REsp 1497096/RJ, Min. Mauro Campbell Marques, DJe 18/12/2015)



     Em relação à questão de fundo (mérito), é preciso dizer que há uma clara negação por parte do próprio MUNICÍPIO apelante em relação à sua própria tese do engessamento do Poder Judiciário no que respeita às omissões do Poder Executivo, naquilo que chama de Políticas Públicas. 



    Disse o apelante: “Vê-se, assim, que as provas constantes dos autos merecem uma melhor análise por este eg. Tribunal, que levará à conclusão de ausência de omissão do ente municipal, o que afasta a legitimidade da intervenção do Poder Judiciário”. 



    Existe na perspectiva do Poder Executivo hipótese na qual é legítima a atuação judicial, o que significa dizer que a possibilidade de eventual pertinência dos argumentos do réu pressupõe inexoravelmente a inexistência de omissão do Poder Executivo. 



    Ora, se assim o é, a determinação do Estado-juiz, que não seria diferente do que consta na parte dispositiva da sentença ora guerreada, não traria em si qualquer inconsistência, sobretudo porque a determinação foi atrelada ao acompanhamento de necessário parecer técnico; sobretudo porque o juiz é sim um legitimado, senão pelo voto direto, mas por via indireta, uma vez que é fruto do poder do povo a existência de um Poder (Judiciário) que pode remediar as omissões que afetam diretamente o povo e seus direitos fundamentais, sejam elas praticadas pelo Executivo ou mesmo pelo Legislativo, daí a existência do sistema de freios e contrapesos.”



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou: (eDOC 27, pp. 6-9)



    “(...) o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, embasado em diversas provas, concluiu pela responsabilidade do Município de Niterói por haver “uma notória postura omissiva, que não é descaracterizada por atuações provocadas por ações ajuizadas pelo autor, sendo certo que – quanto ao local objeto da presente ação – ‘os documentos juntados nem de longe delimitam as áreas irregularmente ocupadas no Morro do Boa Vista’ e ‘[não] há demonstração da realização da regularização urbanística e da regularização fundiária dos moradores residentes no local afetado’. (...)” (fls. 1.344). 



    16. Do mesmo modo, especificamente com relação à alegada ofensa ao princípio da separação de poderes (artigo 2º da CF/88), a jurisprudência dessa Suprema Corte tem entendimento firme no sentido de ser possível ao Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos fundamentais e indisponíveis.



    17. No tocante ao artigo 23, inciso VI, da Constituição Federal, especificamente quanto à alegação de impossibilidade de se imputar a responsabilidade pela proteção ao meio ambiente e ao direito à moradia apenas ao Município, ressalte-se que o acórdão recorrido reconheceu que “é o MUNICÍPIO DE NITERÓI que detém a competência para promover as intervenções requeridas, visto que tem por atribuição e responsabilidade proteger o meio ambiente e ordenar a ocupação do solo urbano, notadamente quando a questão posta versar sobre a ocupação irregular em área de especial interesse” (fl. 1335).



    18. Não há, pois, inconstitucionalidade a ser reconhecida, pois o Município tem por atribuição e responsabilidade proteger o meio ambiente e ordenar a ocupação do solo urbano, consoante expressamente determina a Constituição Federal, artigos 29, 30, 182 e 225.



    19. Nesse contexto, fica evidente que, para se chegar a conclusão em sentido diverso da adotada pelas instâncias ordinárias, o qual reconheceu a responsabilidade do Município de Niterói, sua legitimidade passiva e a ausência de execução de medidas para diminuição do risco de deslizamentos de encostas naquela região e para evitar a degradação ambiental e a ocupação irregular da área de preservação permanente, seria necessário o revolvimento do conjunto fático-probatório delineado pelas instâncias ordinárias. Aplica-se, portanto, os termos da Súmula 279/STF.



    20. Com estas razões, manifesta-se o Ministério Público Federal pelo desprovimento do agravo.”



    Ante a excepcionalidade verificada, no sentido da necessidade de apresentação de diagnóstico para delimitar a área do Morro Boa Vista e cadastramento dos moradores em projetos sociais, o entendimento adotado pelo Tribunal de origem revela-se em consonância com a jurisprudência desta Corte.



    Ademais, como se depreende desses fundamentos, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Administrativo. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Multa diária. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Princípio da separação dos poderes. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF), bem como a análise da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 1182251-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 15-04-2019)



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEDIDAS DE PREVENÇÃO DE DESASTRES. DESLIZAMENTOS DE ENCOSTAS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279/STF. III - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1118222-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe 01-02-2019)



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a, do CPC.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se. 



    Brasília, 22 de junho de 2022. 



Ministro Edson Fachin



Relator



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