Tribunal: STF
Processo: ARE 1372869
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-24
Data de publicação: 2022-03-24

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, assim ementado (Vol. 7, fl. 1-2):



    “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL — AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO JUÍZO. REJEIÇÃO. MÉRITO. OBRIGAÇÃO DE FAZER REQUERIDA NA INICIAL. MEDIDAS DE MELHORIA DO SERVIÇO DE SEGURANÇA PÚBLICA NO MUNICÍPIO DE SEBASTIÃO LEAL/Pl. DEFERIMENTO DO PEDIDO. NECESSÁRIA REALIZAÇÃO DE CONSTRUÇÃO DE PRÉDIO OU REFORMAS NAS INSTALAÇÕES FÍSICAS DA DELEGACIA DE POLÍCIA LOCAL, DE FORMA A GARANTIR A SALUBRIDADE DOS SERVIÇOS E PRESOS PROVISÓRIOS, PARA QUE POSSA FUNCIONAR A UNIDADE POLICIAL COMO CASA DE CUSTÓDIA PROVISÓRIA; BEM COMO REAPARELHAMENTO DA DELEGACIA DE POLÍCIA LOCAL, COM COLOCAÇÃO DE EQUIPAMENTOS IMPRESCINDÍVEIS À AÇÃO POLICIAL, COMO COLETES DE PROTEÇÃO, RÁDIOS, ARMAS EM PERFEITO ESTADO DE FUNCIONAMENTO, MUNIÇÃO ADEQUADA, VIATURA COM COMBUSTÍVEL, MICROCOMPUTADOR E SEUS ACESSÓRIOS, LINHA TELEFÔNICA COM RESPECTIVO APARELHO TELEFÔNICO, CHAVES ADEQUADAS INDEVASSÁVEIS, ALGEMAS, ENTRE OUTROS NECESSÁRIOS AO BOM DESEMPENHO DOS SERVIÇOS DE SEGURANÇA.



    1) Por ocasião da apelação, o ESTADO DO PIAUÍ, alegou preliminar de incompetência absoluta do juízo, argumentando que o art. 16 da Lei 7347/85 estipula que a sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência do órgão prolator. Todavia, essa alegação não prospera, vez que o pedido desta ação se restringe a fatos ocorridos na cidade de Sebastião Leal — PI, não transbordando efeitos sobre comarcas do Estado, não havendo, portanto, violação ao art. 16 da Lei de Ação Civil Pública. Superada a preliminar, passo, então, à análise de mérito da demanda.



    2) Não viola a separação dos poderes a interferência do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas que visam a efetivar os direitos fundamentais. O judiciário, entre suas atribuições constitucionais, tem o dever de proteger os direitos fundamentais tanto no aspecto negativo (não violação) quanto no aspecto positivo (efetiva prestação). Além disso, cada poder (função) do Estado tem a atribuição de controlar uns aos outros, conforme o princípio da harmonização dos poderes (artigo 2°, CF) e a teoria dos freios e contrapesos. Por fim, já se encontra pacífico no STF que o judiciário tem legitimidade para controlar e intervir nas políticas públicas que visem a garantir o mínimo existencial. 



    3) Além disso, não se pode subtrair do cidadão o direito constitucional de acesso ao judiciário quando este se sentir ameaçado ou lesado, conforme o princípio da inafastabilidade da jurisdição (artigo 5° ,X XXV CF), que ganha ainda mais força quando se trata de proteção de direitos fundamentais. Analisando detidamente os documentos acostados aos autos, não houve comprovação alguma da impossibilidade administrativa orçamentária ou financeira da parte ré, limitou-se à apelante a levantar em seu favor fundamentos de ordem jurídica, perfeitamente superáveis sob uma ótica de supremacia das normas consagradas. Da mesma forma, a recorrente não apresentou estudos que demonstrem a inviabilidade administrativa ou orçamentária de realização da obrigação determinada na sentença. Dessa forma, conclui-se que se o poder público, é o responsável pela omissão na prestação de serviço de relevância pública, necessário à garantia da dignidade da pessoa humana, o dever de agir não é ato discricionário, mas sim vinculado.



    4. Ante o exposto, conheço do recurso, mas para negar-lhes provimentos, a fim de que seja mantida a sentença monocrática em todos os seus termos.



    4) O Ministério Público deixou de opinar, ante a ausência de interesse público a justificar sua intervenção.”



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 9), foram rejeitados (Vol. 10, fl. 1).



    No RE (Vol. 14), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO PIAUÍ alega violação aos arts. 2°; 84, II, III e VI; e 167, I e II, da Constituição Federal, pois:



    (a) “a assunção de despesas públicas encontra-se condicionada à prévia dotação orçamentária, não podendo o administrador efetuar gastos não previstos em lei orçamentária específica” (Vol. 14, fl. 8), de modo que “a realização de gastos públicos não pode ocorrer de maneira arbitrária” (Vol. 14, fl. 8);



    (b) “o atendimento do pedido formulado na presente demanda importa na determinação da prática de atos para os quais as Constituições Federal e Estadual atribuíram ao chefe do executivo competência exclusiva ou, pelo menos, privativa para sua adoção, implicando clara usurpação de competência do Poder Executivo, violando a todas as luzes o princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição da República” (Vol. 14, fl. 12);



    (c) “a atividade do Poder Judiciário frente à Administração Pública deve estar relacionada à função de fiscalização e controle de seus atos, controle este que consiste na observância dos aspectos da legalidade e legitimidade dos atos administrativos, não podendo ir além do exame da legalidade e substituir o juízo de mérito da Administração”, concluindo que “as matérias afetas à conveniência e oportunidade da edição dos atos administrativos constituem reserva de atribuições do Poder Executivo e não poderão ser substituídas pelo Juízo de escolha do Judiciário” (Vol. 14, fl. 13);



    (d) “a organização da segurança pública está inserida no mérito da Administração Pública”, razão pela qual “não pode o Poder Judiciário, que não tem conhecimento detalhado acerca da organização administrativa das Unidades Prisionais no Estado do Piauí, determinar ao gestor público que efetue esta ou aquela despesa, em preferência aos demais serviços públicos de outros setores da Administração Pública” (Vol. 14, fl. 14).



    Ao final, requer seja provido o presente recurso, a fim de que seja julgado improcedente o pedido autoral.



    O Tribunal de origem negou seguimento ao RE, aos fundamentos de que (a) não se admite o apelo excepcional com base em alegações genéricas de ofensa a dispositivos constitucionais, sem demonstração da efetiva contrariedade entre o acórdão e o texto constitucional; (b) incide, no caso, o óbice da Súmula 284/STF, pois o apelo limitou-se à transcrição dos dispositivos supostamente violados, deixando de demonstrar, todavia, de que forma se deu a alegada afronta à Constituição; (c) a pretensão recursal demanda o revolvimento do conteúdo probatório dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279/STF (Vol. 18).



    No Agravo, o recorrente defende a inaplicabilidade dos referidos óbices sumulares (Vol. 20).



    É o relatório. Decido.



    Assiste razão ao recorrente.



    Conforme acima narrado, trata-se de Ação Civil Pública por meio da qual o Ministério Público do Estado do Piauí postula a condenação do Estado em obrigação de fazer, consistente em (a) construir a cadeia pública no Município de Sebastião Leal, ao argumento de que o prédio público hodierno é inadequado ao seu propósito; (b) enviar armas em perfeita condições de utilização e munição, em quantidade suficiente, aos policiais militares no exercício de suas funções naquele Município; e (c) disponibilizar viatura policial para viabilização do desempenho das funções atinentes ao exercício da segurança pública.



    O acórdão recorrido manteve a sentença que julgou procedente o pedido, aos seguintes argumentos (Vol. 7, fl. 3-4):



    “As alegações de mérito também não prosperam:



    Em 1° lugar, não viola a separação dos poderes a interferência do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas que visam a efetivar os direitos fundamentais.



    O judiciário, entre suas atribuições constitucionais, tem o dever de proteger os direitos fundamentais tanto no aspecto negativo (não violação) quanto no aspecto positivo (efetiva prestação).



    Além disso, cada poder (função) do Estado tem a atribuição de controlar uns aos outros, conforme o princípio da harmonização dos poderes (artigo 2° ,C F) e a teoria dos freios e contrapesos.



    (…)



    Além disso, não se pode subtrair do cidadão o direito constitucional de acesso ao judiciário quando este se sentir ameaçado ou lesado, conforme o princípio da inafastabilidade da jurisdição (artigo 5° ,X XXV ,C F), que ganha ainda mais força quando se trata da proteção de direitos fundamentais. 



    Analisando detidamente os documentos acostados aos auto não houve comprovação alguma da impossibilidade administrativa orçamentária ou financeira da parte ré, limitou-se a apelante a levantar em seu favor fundamentos de ordem jurídica perfeitamente superáveis sob uma ótica de supremacia das normas consagradas.



    Da mesma forma, a recorrente não apresentou estudos que demonstrem a inviabilidade administrativa ou orçamentária de realização da obrigação determinada na sentença.



    Dessa forma, conclui-se que se o poder público, é o responsável pela omissão na prestação de serviço de relevância pública, necessário à garantia da dignidade da pessoa humana, o dever de agir não é ato discricionário, mas sim vinculado.”



    Pois bem: o Tribunal de origem, ao determinar a implementação de política pública, divergiu da jurisprudência desta CORTE, no sentido de que, no âmbito do mérito administrativo, cabe ao administrador público o exercício de sua conveniência e oportunidade. Nesse sentido, em caso análogo: 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 636.686-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 16/8/2013) 



    Também no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário intervir na discricionariedade do administrador, vejam-se os seguintes precedentes: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Portaria ministerial que estabeleceu direito antidumping provisório na forma de sobretarifa ao imposto de importação (II), relativamente à importação de fosfato monoamônico (MAP) procedente da Rússia. Exclusão da região Nordeste. Adequação da fundamentação do ato normativo. Matéria fática. Súmula nº 279/STF. Análise de legislação infraconstitucional. Afronta reflexa. Pretensão fundada em isonomia que transformaria o Poder Judiciário em legislador positivo. 



    (...) 



    2. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar no exame da oportunidade e da conveniência de ato do Poder Executivo (sobretarifa antidumping) no exercício de sua discricionariedade, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, mormente quando não demonstrada ausência de razoabilidade ou de proporcionalidade da medida, como ocorreu no caso dos autos. Precedentes.



    (…) 



    4. Agravo regimental não provido.” (RE 475.954-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/9/2013)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECRETO N. 420/92. LEI N. 8.393/91. IPI. ALÍQUOTA REGIONALIZADA INCIDENTE SOBRE O ACÚCAR. ALEGADA OFENSA AO DISPOSTO NOS ARTS. 150, I, II e § 3º, e 151, I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONSTITUCIONALIDADE. 



    (...) 



    3. A concessão do benefício da isenção fiscal é ato discricionário, fundado em juízo de conveniência e oportunidade do Poder Executivo, cujo controle é vedado ao Judiciário. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 480.107-AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe de 27/3/2009)



    Como recorrentemente destaco, apesar de independentes, os poderes de Estado devem atuar de maneira harmônica, privilegiando a cooperação e a lealdade institucional e afastando as práticas de guerrilhas institucionais, que acabam minando a coesão governamental e a confiança popular na condução dos negócios públicos pelos agentes políticos. Para tanto, a CONSTITUIÇÃO FEDERAL consagra um complexo mecanismo de controles recíprocos entre os três poderes, de forma que, ao mesmo tempo, um Poder controle os demais e por eles seja controlado. Esse mecanismo denomina-se teoria dos freios e contrapesos (WILLIAM BONDY. The Separation of Governmental Powers. In: History and Theory in the Constitutions. New York: Columbia College, 1986; JJ. GOMES CANOTILHO; VITAL MOREIRA. Os Poderes do Presidente da República. Coimbra: Coimbra Editora, 1991; DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO. Interferências entre poderes do Estado (Fricções entre o executivo e o legislativo na Constituição de 1988). Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 26, nº 103, p. 5, jul./set. 1989; JAVIER GARCÍA ROCA. Separación de poderes y disposiciones del ejecutivo com rango de ley: mayoria, minorías, controles. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, ano 7, nº 27, p. 7, abr./jun. 1999; JOSÉ PINTO ANTUNES. Da limitação dos poderes. 1951. Tese (Cátedra) Fadusp, São Paulo; ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do poder executivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 2021; FIDES OMMATI. Dos freios e contrapesos entre os Poderes. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 14, nº 55, p. 55, jul./set. 1977; JOSÉ GERALDO SOUZA JÚNIOR. Reflexões sobre o princípio da separação de poderes: o parti pris de Montesquieu. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 68, p. 15, out./dez. 1980; JOSÉ DE FARIAS TAVARES. A divisão de poderes e o constitucionalismo brasileiro. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 65, p. 53, jan./mar. 1980). 



    Tendo por parâmetros hermenêuticos esses núcleos axiológicos extraídos da Constituição Federal - separação dos poderes (independência) e sistema de freios e contrapesos (harmonia) -, por mais louvável que seja a implementação judicial de medidas impostas ao gestor da coisa pública, a fim de se evitar a fricção entre os poderes republicanos, a intromissão há de ser afastada dentro de um contexto fático-normativo operado pela regra e não pela exceção, essa evidenciada quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter impositivo, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, assinala nosso decano, o eminente Ministro CELSO DE MELLO (ARE 1.170.694/AC, DJe de 7/11/2018). 



    Nessa linha de consideração, concluí, exemplificativamente, não caber ao Poder Judiciário determinar ao Executivo (a) a adoção de medidas necessárias ao suprimento de carência de professores em colégio estadual do Rio de Janeiro (ARE 1.169.331/RJ); (b) a completa restauração de imóvel tombado administrativamente no município de São Cristóvão/SE (ARE 1.161.181/SE); (c) a contratação de professores interlocutores de LIBRAS, visando ao atendimento de alunos portadores de deficiência auditiva matriculados na rede estadual de ensino do Município de Itatiba/SP (ARE 759.755/SP); e (d) o fornecimento de atendimento a aluno portador de deficiência intelectual e com transtorno comportamental, durante o período de atividade acadêmica, seja de caráter curricular ou extracurricular (ARE 1.145.501/SP). 



    O cenário estabelecido pelas instâncias ordinárias não se revelava apto a legitimar a prestação jurisdicional pretendida no sentido de fazer executar determinada atividade pública, já que, repise-se, “não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário e nas desta Suprema Corte, em especial a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo.” (RE 1.165.054/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 9/11/2018), haja vista que, do contrário, a ingerência do Poder Judiciário no Poder Executivo estaria, evidentemente, desorganizando a implementação das políticas públicas.



    Em suma, ao impor uma determinada conduta à Administração Pública, a correição do ato judicial se notabiliza por respeitar o conteúdo programático da República Federativa do Brasil, previamente definido na Constituição Federal de 1988, bem como por não intervir no programa de governo estabelecido pelo gestor da res publica, responsável pela gerência do erário e estipular as diretrizes governamentais, essas revestidas de discricionariedade, pautadas pela conveniência e oportunidade administrativa, características insindicáveis do ato (RE 475.954-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/9/2013; e RE 480.107-AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe de 27/3/2009). 



    A convivência harmônica dos poderes republicanos é mantida em demandas nas quais os aparentes conflitos são marcados pela atividade judicial excepcional, emergencial e tópica, com vistas a garantir o gozo de direitos de estatura constitucional. Nesse sentido, recentemente decidiu a 1ª Turma deste TRIBUNAL: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. JURISPRUDÊNCIA. RECURSO PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 



    1. A jurisprudência desta Corte afirma a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes.



    2. Para dissentir do acórdão recorrido quanto à morosidade do Estado para a execução da política pública, seria imprescindível a análise do material fático-probatório dos autos, procedimento vedado em instância extraordinária. Súmula 279/STF.



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985).



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.123.139 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 12/11/2018). 



    E, em contexto análogo ao que ora se examina, reconsiderando decisão de minha lavra, após melhor refletir sobre o caso, dei provimento ao RE 638.510-AgR, cuja controvérsia tratava-se da adoção de medidas voltadas à restauração de rodovias, o que determinado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Por pertinência, cito o seguinte trecho do decisum já transitado em julgado (DJe de 27/11/2018): 



    “Quanto ao mais, a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL vem rejeitando as teses colocadas no presente Recurso Extraordinário. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: 



    Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMBARGOS CONHECIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. ART. 1.024, § 3°, DO CPC. AUSÊNCIA. OFENSA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. DETERMINAÇÃO. PODER JUDICIÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS. AGRAVO A QUE SE NEGA provimento. MULTA APLICADA. I Não merece prosperar o agravo regimental, quando a decisão agravada houver sido proferida de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. II - Consoante a jurisprudência deste Tribunal, o Poder Judiciário possui legitimidade para, excepcionalmente, determinar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas, quando houver omissão da administração pública, o que não configura violação do princípio da separação dos poderes. III Embargos de declaração conhecidos como agravo regimental, a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC).(ARE 1043740 ED, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 27/3/2018) 



    E M E N T A: RECURSO EXTRAORDINÁRIO POLÍTICAS PÚBLICAS RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES OFENSA NÃO CONFIGURADA SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.(RE 826254 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 22/2/2017)“ 



     Logo, excepcionalmente, em havendo inércia pontual e específica da Administração Pública, para fins de assegurar o exercício de direitos fundamentais, nada obsta que, provocado, o Poder Judiciário atue de modo emergencial visando ao restabelecimento da plena fruição desses direitos que se encontram em estado de comprometimento. 



    Consoante se constata da jurisprudência desta CORTE, não é suficiente para revelar o quadro propício à efetivação da medida sua mera requisição perante o Poder Judiciário, sob o risco de não se atentar às balizas que são postas ao Poder Judiciário quando examina atos do Poder Executivo dotados de discricionariedade, os quais se amparam nos critérios da oportunidade e conveniência no momento de sua execução.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO PARA, DESDE LOGO, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para julgar improcedente o pedido inicial. 



    Publique-se. 



    Brasília, 24 de março de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



relator



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