Tribunal: STF
Processo: Rcl 49455
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-15
Data de publicação: 2022-02-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional com pedido de medida liminar, proposta pelo Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Cícero Dantas, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, nos autos do Processo 8000708-29.2017.8.05.0057, ementado nos seguintes termos:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. MUNICÍPIO DE CÍCERO DANTAS. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. ART. 64 DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 1/2008. CAPUT DO ARTIGO QUE LIMITA O ADICIONAL A 35% DO VENCIMENTO. PARÁGRAFO ÚNICO QUE LIMITA O ADICIONAL A 73% DO VENCIMENTO. INCOMPATIBILIDADE. VIOLAÇÃO À TÉCNICA LEGISLATIVA PREVISTA NA LEI COMPLEMENTAR NACIONAL N. 95/1998. PREPONDERÂNCIA DO CAPUT SOBRE O PARÁGRAFO. SENTENÇA CONFIRMADA. APELO NÃO PROVIDO”. (eDOC 11, p. 2) 



    Na petição inicial, alega-se, em síntese, que a decisão reclamada teria incorrido em ofensa à Súmula Vinculante 10, ao afastar a incidência do disposto no parágrafo único do art. 64 da Lei Complementar Municipal 001/2008. 



    Nesses termos, assevera que “[a] fundamentação vertida no v. acórdão combatido, malgrado o esforço discursivo envidado pela instância ordinária em dissimular a natureza de controle difuso de constitucionalidade, não resiste ao mais simples escrutínio lógico-jurídico; deixando, de plano, transparecer seus vícios insanáveis, em particular a violação à SV nº 10”. (eDOC 1, p. 7)



    Diante disso, afirma que o Tribunal reclamado“[a]o endossar o suposto controle de legalidade levado a cabo pelo juízo singular a lume da Lei Complementar Nacional nº 95/98, por má técnica legislativa e contradição lógica, restou por afastar ou negar incidência/vigência no todo ao parágrafo único do art. 64 da Lei Complementar Municipal nº 1/2008, expurgando-o do ordenamento jurídico, e com fundamentação eminentemente constitucional, sem, contudo, declarar expressamente a inconstitucionalidade deste, em inobservância às formalidades de estilo, em particular a assignada pela SV nº 10”. (eDOC 1, p. 9)



    Requer assim a concessão de liminar para suspender os efeitos do acórdão reclamado, determinando-se, ainda, o restabelecimento da vigência do parágrafo único do art. 64 da LC Municipal 001/2008. 



    No mérito postula a cassação do ato reclamado, ensejando novo julgamento da causa consoante orientação firmada pelo STF em controle abstrato. 



    Em 1º.10.2021, deferi parcialmente o pedido de liminar para determinar a suspensão do Processo 8000708- 29.2017.8.05.0057, até a decisão final da presente reclamação. 



     As informações foram prestadas no eDOC 18 e 19.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou pela improcedência da reclamação, em parecer assim ementado: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECLAMAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 64 DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 1/2008. REVOGAÇÃO DO PARÁGRAFO. FATO SUPERVENIENTE. PREJUDICIALIDADE DO PEDIDO. ALEGADA AFRONTA À SÚMULA VINCULANTE Nº 10 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA. NÃO OCORRÊNCIA. CONFLITO DIRIMIDO A PARTIR DE INTERPRETAÇÃO DE NORMAS LEGAIS. AVALIAÇÃO A PARTIR DA LEI COMPLEMENTAR Nº 95/1998. AUSÊNCIA DE TÉCNICA LEGISLATIVA. INCOMPATIBILIDADE ENTRE OS PARÁGRAFOS. INEXISTÊNCIA DE AFASTAMENTO DE LEI OU ATO NORMATIVO COM BASE EM FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. PARECER PELA IMPROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO”. (eDOC 26, p. 1)



    É o relatório. Decido.



    A reclamação, tal como prevista no art. 102, I, l, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    A decisão deste Tribunal com efeito vinculante que, segundo o reclamante, teria sido descumprida, é a Súmula Vinculante 10, cuja redação é a seguinte:



    “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte”. 



    O ato reclamado, ao afastar a aplicação do disposto no parágrafo único do art. 64 da Lei Complementar Municipal 001/2008, o fez com os seguintes argumentos: 



    “O cerne da controvérsia jurídica gravita em torno do adicional por tempo de serviço previsto no art. 64 da Lei Complementar Municipal n. 1/2008, especialmente diante da evidente incompatibilidade das normas jurídicas previstas no ‘caput’ e no denominado ‘parágrafo único’. Vejamos: 



    Art. 64: O adicional por tempo de serviço é devido à razão de 5% (cinco por cento) a cada três anos de serviço público efetivo prestado ao Município, às autarquias e às fundações públicas municipais, observando o limite máximo de 35% (trinta e cinco por cento) incidente exclusivamente sobre o vencimento básico do cargo efetivo, ainda que investido o servidor em cargo em comissão. 



    § 1º Não fará jus ao adicional por tempo de serviço o servidor que, no decorrer do período aquisitivo tiver 15 (quinze) ou mais faltas não justificadas ao trabalho. 



    § 2º Será suspensa a contagem do período aquisitivo no tempo em que o servidor estiver afastado por licença para tratar de assuntos particulares, por motivo de afastamento do cônjuge ou companheiro, para atividade política. 



    Parágrafo Único: o adicional que trata o presente artigo corresponderá a 5% (cinco por cento) do salário efetivo por triênio não podendo ultrapassar a 8 (oito) triênios e após este período será acrescido 1/3 dos seus vencimentos. 



    Afora a grosseira impropriedade técnica de denominar de ‘parágrafo único’ o parágrafo imediatamente posterior aos parágrafos primeiro e segundo, verifica-se claramente que o cognominado ‘parágrafo único’ veicula norma jurídica manifestamente incompatível com o ‘caput’. 



    Com efeito, o ‘caput’ prevê que o adicional por tempo de serviço incidirá a cada 3 (três) anos de serviço público prestado, no valor correspondente a 5% (cinco por cento) do vencimento básico do cargo efetivo, limitado a 35% (trinta e cinco por cento). Fazendo simples cálculos aritméticos, conclui-se que a vantagem pecuniária está limitada a 7 (sete) triênios, considerando que após este período o servidor já terá obtido a gratificação máxima de 35% (trinta e cinco por cento). 



    Por outro lado, o denominado ‘parágrafo único’, inusitadamente, dispôs que o adicional por tempo de serviço não poderá ultrapassar 8 (oito) triênios e após esse período ainda será acrescido de mais 1/3 dos vencimentos do servidor. Ou seja, transmutou a limitação prevista no ‘caput’ para 40% (quarenta por cento), já que 5% (cinco por cento) vezes 8 (oito) triênios corresponde a 40% (quarenta por cento), e após este período ainda previu um outro acréscimo de mais 1/3 do vencimento, ou seja, aproximadamente 33% (trinta e três por cento) a mais, totalizando cerca de 73% (setenta e três por cento) de adicional por tempo de serviço. 



    Em resumo, o ‘caput’ do art. 64 da Lei Complementar Municipal n. 1/2008 limitou o adicional por tempo de serviço a 35% (trinta e cinco por cento) do vencimento do servidor; ao passo em que o ‘parágrafo único’ do mesmo artigo de lei limitou a mesma vantagem pecuniária a aproximadamente 73% (setenta e três por cento) do vencimento do servidor. 



    Diante da antinomia presente entre as referidas normas jurídicas municipais, andou bem o juízo a quo ao buscar solução na Lei Complementar Nacional n. 95/1998, que, atendendo ao comando previsto no art. 59, parágrafo único, da CF/1988, disciplinou o processo de elaboração, redação, alteração e consolidação das leis, nos seguintes termos: 



    CF/1988 



    Art. 59. 



    O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII – resoluções. Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. 



    Lei Complementar Nacional n. 95/1998 



    Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, observadas, para esse propósito, as seguintes normas: 



    (…) 



    II - para a obtenção de precisão: 



    a) articular a linguagem, técnica ou comum, de modo a ensejar perfeita compreensão do objetivo da lei e a permitir que seu texto evidencie com clareza o conteúdo e o alcance que o legislador pretende dar à norma; 



    (...) 



    c) evitar o emprego de expressão ou palavra que confira duplo sentido ao texto;



    (...) 



    III - para a obtenção de ordem lógica: 



    (...) 



    c) expressar por meio dos parágrafos os aspectos complementares à norma enunciada no caput do artigo e as exceções à regra por este estabelecida;



    Como visto, os dispositivos legais precisam ser redigidos com clareza, precisão e ordem lógica, de modo a permitir a perfeita compreensão do objetivo da lei e do conteúdo e alcance da norma jurídica, evitando-se expressões que confiram duplo sentido ao texto; sendo de rigor que os parágrafos expressem aspectos complementares à norma enunciada no caput do artigo. 



    No caso sob análise, extrai-se que o ‘parágrafo único’ do art. 64 da Lei Complementar Municipal n. 1/2008 não expressou qualquer aspecto complementar ao ‘caput’ e ainda conferiu duplo sentido e alcance ao adicional por tempo de serviço, fugindo da clareza, precisão, coerência e ordem lógica exigidos pela Lei Complementar Nacional n. 95/1998. 



    De todo modo, a antinomia e obscuridade existente entre o ‘caput’ e o ‘parágrafo único’ do art. 64 da Lei Complementar Municipal n. 1/2008 jamais poderá obstar o exercício da atividade judicante (art. 140 do CPC), sendo de rigor bem observar a técnica legislativa prevista na Lei Complementar Nacional n. 95/1998, os princípios gerais de direito e os fins sociais a que a norma se dirige (arts. 4º e 5º do Decreto-Lei n. 4.657/1942, Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro) para dirimir a controvérsia jurídica. 



    A técnica legislativa prevista na Lei Complementar Nacional n. 95/1998 indica que o ‘caput’ deve ter preponderância sobre o ‘parágrafo único’ (art. 11, inciso III), pois este último serve apenas como complemento à norma disposta no caput. Ademais, tenho que os princípios gerais do direito reclamam observância à boa-fé, à moralidade e à proporcionalidade, a impor o afastamento do notável erro na redação do texto legal, oriundo da má aplicação da boa técnica legislativa. Por fim, entendo que o fim social a que se destina a norma jurídica foi atendido com a fixação do adicional por tempo de serviço limitado a 35% (trinta e cinco por cento) do vencimento do servidor municipal. 



    Nesse contexto, julgo escorreita a sentença denegatória proferida pelo juízo a quo, seguindo o raciocínio jurídico encampado pela douta Procuradoria de Justiça no parecer encartado no id. 5977209. 



    Ressalte-se, por oportuno, que não nos cabe nesse mandado de segurança avaliar a situação jurídica dos servidores municipais que supostamente percebem a vantagem pecuniária na forma prevista no ‘parágrafo único’ do art. 64 da Lei Complementar Municipal n. 1/2008, dado os limites objetivos da demanda, bem delimitados pelas causas de pedir e pedidos deduzidos na petição inicial. 



    Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e, no mérito, NEGAR PROVIMENTO ao apelo”. (eDOC 11, pp. 5-7) 



    Analisando melhor o feito, não há se falar em violação à Súmula Vinculante 10, tendo em vista que o Tribunal de origem não declarou a inconstitucionalidade de norma nem afastou a sua aplicabilidade com apoio em fundamentos extraídos do texto constitucional, mas limitou-se a interpretar as normas infraconstitucionais aplicáveis. 



    Ressalte-se que a exigência de reserva de plenário não se aplica a toda e qualquer hipótese em que a autoridade judiciária deixa de acolher a pretensão da parte de fazer incidir determinada norma ao caso concreto em debate; refere-se exclusivamente à hipótese em que se afasta a incidência de lei ou ato normativo por fundamento constitucional.



    Assim, não se verifica estrita aderência entre o ato reclamado e o assentado por esta Corte na SV 10, o que acarreta a inadmissibilidade da ação, por ausência de pressuposto de cabimento necessário. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO AO EXTINTO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS PARLAMENTARES – IPC. RESSARCIMENTO DE VALORES PAGOS A TÍTULO DE CONTRIBUIÇÃO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO CONSTITUCIONAL. PRETENSA VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CF/88. INOCORRÊNCIA. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional ou afastar sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Carta. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 664.959 AgR, rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 17.12.2014, grifo nosso)



    “Agravo regimental na reclamação. Súmula Vinculante nº 10. Violação. Inexistência. Critérios infraconstitucionais. Agravo regimental não provido. 1. A aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo das decisões paradigmas é requisito de admissibilidade da reclamação constitucional. 2. Não há violação do art. 97 da Constituição Federal ou da Súmula Vinculante nº 10 do STF quando o Tribunal de origem, sem declarar a inconstitucionalidade da norma e sem afastá-la sob fundamento de contrariedade à Constituição Federal, limita-se a interpretar e aplicar a legislação infraconstitucional ao caso concreto. Precedentes. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (Rcl 19.743 AgR, rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 18.4.2016) 



    Ante o exposto, casso a liminar anteriormente deferida e nego seguimento à reclamação (art. 21, § 1º, do RISTF). 



    Publique-se. 



    Brasília, 15 de setembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente