Tribunal: STF
Processo: ARE 1374981
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-16
Data de publicação: 2022-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:



    “PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO PROCEDIMENTO COMUM DECLARAÇÃO DE NULIDADE ATO ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO - EMPREGO PÚBLICO REGIME CELETISTA FILIAÇÃO AO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL INADMISSIBILIDADE. Servidor público municipal admitido como motorista pelo regime celetista. Declaração de nulidade de ato administrativo e reconhecimento de vinculação ao regime próprio de previdência dos servidores públicos. Concessão de aposentadoria como proventos integrais e direito à paridade. Inadmissibilidade. Natureza celetista do vínculo mantido com a Administração que implica vinculação ao regime geral de previdência social. Complementação de aposentadoria indevida por falta de amparo legal. Pedido improcedente. Sentença reformada. Reexame necessário e recursos dos réus providos, prejudicado o recurso do autor”. (eDOC 10)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1°, III; 5°, V, XXXVI, LIV e LV; 37, § 6°; 93, IX; e 97, do texto constitucional. (eDOC 13)



    Nas razões recursais, sustenta-se que o acórdão recorrido, além da ausência de fundamentação, afastou a aplicação da Lei Complementar 64/2010 do Município de Mirandópolis sem observância da reserva de plenário, e não aplicou as garantias do devido processo legal, da ampla defesa e do direito adquirido.



    Requer a concessão dos benefícios da justiça gratuita.



    O Procurador-Geral da República se manifesta pelo desprovimento do recurso em parecer assim ementado:



    “PREVIDENCIÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL ADMITIDO PELO REGIME CELETISTA. PLEITO DE VINCULAÇÃO AO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS E A CONSEQUENTE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA, MANTIDA A PARIDADE E INTEGRALIDADE DE VENCIMENTOS. IMPOSSIBILIDADE. NATUREZA CELETISTA DO VÍNCULO COM A ADMINSTRAÇÃO QUE IMPLICA NECESSARIAMENTE A INSERÇÃO NO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CORRETAMENTE OBSTADO NA ORIGEM. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE. SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO”. (eDOC 61)



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação merece prosperar.



    Extrai-se dos autos que o recorrente foi contratado em 1979 pelo Município de Mirandópolis para exercer o cargo de motorista, sob o regime celetista. Desde então foi submetido a sucessivos regimes jurídicos, ora celetista, ora estatutário, em virtude de leis municipais e decisões judiciais. Sempre efetivou contribuições previdenciárias, a maior parte delas ao Regime Próprio do Município de Mirandópolis (mais de vinte anos). Nesse sentido, colho o seguinte trecho do acórdão recorrido que bem resume o caso:



    “(...)



    Depreende-se dos autos que em 1º de março de 1979 o autor foi contratado pelo regime da CLT para exercer o cargo de motorista na Prefeitura Municipal de Mirandópolis (fls. 103/110), sendo declarado estável no serviço público em 20 de outubro de 1988, nos termos do art. 19 do ADCT. 



    A partir da criação da autarquia previdenciária (IPEM), em 1993, o autor, como havia sido aprovado no concurso público do ano de 1991, teve sua contribuição previdenciária transferida ao IPEM por se achar vinculado ao estatuto do servidor público, a Lei nº 1.486/86, e posteriormente a Lei nº 1.678/90. 



    Em 2004, com a anulação do referido concurso público, e em razão do acordo realizado na ação popular, as contribuições previdenciárias do autor continuaram a ser recolhidas ao Instituto Próprio de Previdência Municipal, mesmo tendo se tornado servidor celetista, por força do permissivo da Lei Municipal nº 2.264/04. No entanto, em 2010, com a declaração de inconstitucionalidade da referida lei o autor, por ter sido admitido ao quadro de servidores públicos antes de 05 de outubro de 1988, foi albergado pela Lei Complementar Municipal nº 64/10, que o tornou estatutário expressamente, justificando, assim, a manutenção de sua contribuição previdenciária ao IPEM. 



    Assim, esteve vinculado ao INSS até dezembro de 1992; de 01.01.93 até 15.12.98 esteve vinculado ao Regime Próprio da Previdência (IPEM); de 16.12.98 a 01.12.10 esteve vinculado ao INSS; e de 02.12.10 em diante teve suas contribuições previdenciárias feitas ao IPEM. 



    Porém, por força de decisão judicial transitada em julgado, proferida nos autos da reclamação trabalhista nº 0001941-18.2013.5.15.0056, que tramitou perante a Vara do Trabalho de Andradina/SP, na qual reconhecida a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 64/10, o autor teve reconhecido seu vínculo com a Administração Municipal como sendo celetista, razão pela qual a Procuradoria dos Negócios Jurídicos de Mirandópolis emitiu pareceres opinando que a partir do trânsito em julgado do processo trabalhista fosse o servidor regido pela CLT e suas contribuições previdenciárias destinadas ao Regime Geral da Previdência Social (INSS). Assim, a partir de 01.09.17, em obediência ao Despacho Normativo nº 01/2017, o autor passou a efetuar os recolhimentos ao INSS.



    (...)”



    Diante do referido cenário fático, o ora recorrente requereu aposentadoria por tempo de contribuição, em 5.12.2016, pelo Regime Próprio de Previdência Municipal. O pedido foi indeferido e, em seguida, o Município determinou sua transferência para o Regime Geral de Previdência Social. Por esse motivo, ajuizou ação ordinária de declaração de vínculo e de concessão de benefício previdenciário, cumulada com reparação civil.



    O pedido foi julgado parcialmente procedente em primeira instância para “reconhecer a nulidade do ato ‘despacho normativo 001/2017’ da municipalidade requerida e declarar, em definitivo, o vínculo jurídico da parte autora com o Regime Próprio de Previdência do Servidor Municipal operado pelo segundo requerido, o IPEM, restabelecendo-se sua condição de segurado deste regime, e, por consequência, os direito aos benefícios instituídos por ele, dentre eles a aposentadoria por tempo de serviço/contribuição, e extingo o processo com julgamento do mérito, nos termos do artigo 487, inciso I do Código de Processo Civil”. (eDOC 7)



    Inconformados, o Município de Mirandópolis e o IPEM interpuseram recurso de apelação, o qual foi provido pelo TJ/SP para reformar a r. sentença apelada e julgar improcedente o pedido inicial, nos seguintes termos:



    “Não há dúvidas, portanto, que o apelante é detentor de emprego público e tem direito aos benefícios previstos exclusivamente na legislação trabalhista e no Regime Geral de Previdência Social, não fazendo jus ao Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos. Assim, como celetista contribui para o INSS com uma base de cálculo substancialmente inferior àquela que seria adotada caso fosse servidor estatutário, diga-se de passagem beneficiando-se do Regime Geral de Previdência Social.



    Ressalte-se que da estabilidade anômala (art. 19 do ADCT) não decorre a efetividade, privativa de funcionário público que ocupa cargo: aquela confere a impossibilidade de demissão discricionária, ou seja, é preciso que haja processo administrativo para tanto; esta é a qualidade atribuída ao servidor que tem vínculo estatutário com o ente federativo, subordinando-se exclusivamente ao seu Estatuto que afasta completamente a aplicação da CLT. O art. 19 do ADCT concedeu apenas estabilidade aos detentores de emprego (celetistas) que estivessem em exercício há mais de cinco anos quando da promulgação da CF, nada mais. Em outras palavras, não os tornou efetivos, não os tornou detentores de cargo, permanecendo como empregados celetistas. 



    (…)



    Dessa forma, o acolhimento da pretensão, nos moldes em que reconhecido pela r. sentença apelada, implicaria admitir a criação de regime jurídico híbrido ao arrepio da lei, violando o princípio da legalidade, sendo de rigor a improcedência da ação”.



    Daí a interposição do presente recurso extraordinário.



    Já tive a oportunidade de analisar caso semelhante à hipótese dos autos no ARE 1.318.718, DJe 11.4.2022, ocasião na qual assentei a necessidade de observância do princípio da segurança jurídica e da confiança legítima.



    Não se desconhece que esta Corte já firmou orientação no sentido de que os servidores não efetivos, estabilizados pelo art. 19 do ADCT, devem ser vinculados ao regime geral de previdência social.



    Todavia, como visto, a sucessão de regimes normativos imposto ao recorrente e o fato do município ter continuado a recolher a contribuição previdenciária para o regime próprio, não obstante a determinação judicial de mudança para o regime celetista em 2004, revelam que foi o recorrido que provocou a existência de um regime híbrido.



     Verifica-se no presente caso que o município continuou a editar leis para manter as contribuições para o regime próprio, ao invés de repassar as contribuições para RGPS.



    Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 



    Embora, o caso dos autos não se amolde exatamente ao decidido no citado julgado, me parece que aqui, por suas próprias peculiaridades, também merece uma solução especial. 



    Isso porque, conforme demonstrado, o recorrente, não obstante tratar-se de servidor celetista, encontrou-se vinculado ao regime próprio de previdência municipal por mais de 20 anos, em virtude da edição de sucessivas leis pelo próprio Município de Mirandópolis. É de se presumir que o recorrente tenha confiado na legislação editada pela municipalidade, não merecendo reprimenda o servidor que agiu de boa-fé, amparado pela legislação municipal. Assim, de rigor necessário que incida à espécie o princípio da confiança legítima. 



    Por fim, registro meu desconforto em hipóteses como a dos autos, nas quais situações flagrantemente inconstitucionais mantêm-se por longos períodos, em virtude da demora seja no curso do processo administrativo ou do processo judicial. 



    É necessário criarmos instrumentos para agilizar a solução de tais situações, a fim de evitar a repetição de feitos como o presente, que longe estão de serem isolados, como afiança os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADMISSÃO ANTERIOR À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988 NO CARGO DE AGENTE PENITENCIÁRIO. TRANSPOSIÇÃO PARA O CARGO DE AGENTE DE POLÍCIA CIVIL, SEM PRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO, EM 1990. APOSENTADORIA NO NOVO CARGO. DECURSO DO TEMPO. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ E SEGURANÇA JURÍDICA. SUBSISTÊNCIA DO ATO ADMINISTRATIVO. PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (RE 1368785 AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe 17.3.2022)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Investigação de agente investido em função pública sem prévia realização de concurso. Ausência, por mais de 20 anos, de impugnação pelo ente público. 4. Necessidade de flexibilização dos efeitos do ato inconstitucional, em respeito aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica. Precedentes. 5. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração da verba honorária”. (RE 1165280 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 8.9.2021)



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso para restabelecer os termos da sentença constante do eDOC 7 (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF). Invertidos os ônus sucumbenciais.



    Defiro o pedido de justiça gratuita.



    Publique-se. 



    Brasília, 16 de setembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente.