Tribunal: STF
Processo: ARE 1407770
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-09
Data de publicação: 2022-11-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADOS ILÍCITOS CIVIS ANTERIORES AO INÍCIO DE VIGÊNCIA DA LEI N. 8.429/1991. APLICAÇÃO RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE: PRECEDENTES. TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA ILÍCITA DO AGENTE PÚBLICO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravos em recursos extraordinários interpostos pelo Ministério Público Federal e pela União, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Primeira Região:



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 37, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO. NORMA DE EFICÁCIA CONDICIONADA. LEI 8.429/1992. IMPOSSIBILIDADE DE RETROAÇÃO. UNIÃO E MINISTÉRIO PÚBLICO. CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DOS ÔNUS SUCUMBENCIAIS. INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Os pedidos elaborados na inicial da presente ‘ação ordinária de reparação de danos em face da prática de ato de improbidade administrativa’ foram baseados no art. 37, § 4º, da Constituição Federal, que estabeleceu que a forma e a gradação das sanções decorrentes de ato de improbidade seriam previstas em lei. O dispositivo constitucional em questão, portanto, não era autoaplicável e dependia da regulamentação da Lei 8.429/1992 (Precedentes desta Corte). 2. As sanções aplicáveis aos atos de improbidade somente foram graduadas no art. 12 da Lei 8.429/1992, que não se aplica aos atos anteriores à sua vigência. 3. A lei, como regra, disciplina os fatos futuros, e não os pretéritos, salvo se expressamente dispuser em sentido contrário, não podendo, todavia, de forma alguma e sob nenhum pretexto, retroagir para prejudicar direitos e impor sanções inexistentes no ordenamento jurídico à época em que os fatos se verificaram. 4. As Leis 3.164/1957 (Lei Pitombo Godoy Ilha) e 3.502/1958 (Lei Bilac Pinto) não serviram de fundamento ao pedido. Incabível qualquer manifestação a respeito. 5. Irrelevante a discussão acerca da influência da absolvição dos réus na esfera criminal. Mesmo que os atos fossem entendidos como ímprobos, não poderiam ser punidos na forma da lei posterior a sua prática. 6. Apelações da União e do Ministério Público Federal não providas” (e-doc. 13).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 17).



Recurso extraordinário com agravo interposto pelo Ministério Público Federal



    2. No recurso extraordinário, o Ministério Público Federal alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. V do art. 15 e o § 4º do art. 37 da Constituição da República.



    Assinala que a “Terceira Turma deste TRF1 entendeu que as sanções aplicáveis aos atos de improbidade somente foram graduadas no art. 12 da Lei 8429/92 que não se aplica aos atos anteriores à sua vigência, bem como que as Leis 3164/1957 e 3502/1958 não serviram de fundamento aos pedidos formulados na exordial, já que com relação a reparação de danos em face da prática de atos ímprobos baseada no art. 37 § 4º da CF, as sanções aplicáveis somente foram graduadas no art. 12 da Lei 8429/92” (fl. 5, e-doc. 23).



    Assevera que “a Constituição Federal de 1988 previu a responsabilização dos agentes ímprobos, bem como as penalidades aplicáveis aos mesmos muito antes da vigência da Lei nº 8429/92” (fl. 9, e-doc. 23).



    Sustenta que “o art. 37, § 4º, da CF é firme ao estabelecer que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário. Significa dizer que como os recorridos praticaram atos de improbidade administrativa, terão como consequência automática a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário. Trata-se, portanto, de norma de eficácia plena e aplicabilidade direta e imediata” (fl. 10, e-doc. 23).



    Pede “o conhecimento e o provimento deste recurso extraordinário” (fl. 11, e-doc. 23).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido ao fundamento de insuficiência da preliminar de repercussão geral (e-doc. 31).



    4. No recurso extraordinário com agravo, o Ministério Público Federal argumenta ter demonstrado a repercussão geral e ressalta que “a moralidade administrativa é um princípio informativo da Administração Pública e recebeu proteção constitucional, mediante a inserção do disposto no art. 37 § 4º e 15 V da CRFB. Trata-se, portanto, de norma de eficácia plena e aplicabilidade direta e imediata. Frise-se, não se pretende a aplicação retroativa da Lei nº 8429/92 e sim a observância de mandamento constitucional. Pode-se dizer que a punição dos agentes ímprobos é um preceito constitucional expresso, cuja aplicação deve incidir diretamente sobre os fatos da vida” (fls. 5-6, e-doc. 36).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    Recurso extraordinário com agravo interposto pela União



    5. No recurso extraordinário, a União assevera ter o Tribunal de Justiça contrariado o inc. XXXV do art. 5º, o § 4º do art. 37 e o inc. IX do art. 93 da Constituição da República.



    Assinala que “a questão a ser solucionada na presente lide, com certeza trará apacificação social especialmente relativa aos processos em curso que tem por objeto questões relativas ao ressarcimento ao erário antes da edição da Lei n° 8.429/92. Ressalte-se também, que a decisão repercutirá acerca da autoaplicabilidade ou não do art. 37, parágrafo 4º da Constituição da República” (fl. 3, e-doc. 21).



    Salienta que “o Juiz deveria analisar quais os pedidos do MPF seriam aplicáveis aos réus, independentemente da aplicação da Lei 8.429/92, pois o fundamento legal que embasa a pretensão do autor é totalmente dispensável, tendo em vista o brocardo ‘narra-me os fatos que te darei o direito’. Assim, se o acórdão recorrido entendeu não ser aplicável a Lei de Improbidade Administrativa, deveria ter analisado quais os pedidos iniciais seriam aplicáveis sem fundamento na referida Lei” (fl. 5, e-doc. 21).



    Assevera que, “embora o MPF tenha pedido a aplicação da Lei 8.429/92, não falou em ação de improbidade, mas sim em reparação de danos com base em atos de improbidade. Aliás, a palavra improbidade deriva do vocábulo latino ‘improbitate’, tendo o significado de desonestidade. Desta forma, caso prevaleça o entendimento de que não se aplica a lei 8.429/92, o termo improbidade utilizado pelo MPF deve ser interpretado em seu sentido etimológico, e não jurídico” (fl. 6, e-doc. 21).



    Conclui que “todos os pedidos iniciais formulados pelo MPF devem ser apreciados, sob pena de violação aos arts. 5º, inciso XXXV, e 93 IX da CF” (fl. 6, e-doc. 21).



    Pede o “provimento integral do presente recurso, de modo a reformar-se a equivocada decisão do TRF da 1ª Região” (fl. 6, e-doc. 21).



    6. O recurso extraordinário foi inadmitido ao fundamento de insuficiência da preliminar de repercussão geral (e-doc. 33).



    7. No agravo interposto contra o juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário, a União alega que “o recurso merece trânsito, uma vez que está claramente demonstrado a existência de repercussão geral” (fl. 3, e-doc. 38).



    Argumenta que, “considerando que a questão ocorrida tem como pano de fundo data anterior a edição da Lei de Improbidade Administrativa, cabe estabelecer à luz da Constituição se a punição por tal conduta deve ser reprimida com base no ordenamento jurídico constitucional” (fl. 4, e-doc. 38).



    Ressalta que “o Juiz deveria analisar quais os pedidos do MPF seriam aplicáveis aos réus, independentemente da aplicação da Lei 8.429/92, pois o fundamento legal que embasa a pretensão do autor é totalmente dispensável, tendo em vista o brocardo ‘narra-me os fatos que te darei o direito’. Assim, se o acórdão recorrido entendeu não ser aplicável a Lei de Improbidade Administrativa, deveria ter analisado quais os pedidos iniciais seriam aplicáveis sem fundamento na referida Lei” (fl. 4, e-doc. 38).



    Pede o provimento do agravo, para o êxito do recurso extraordinário.



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    8. Verificada a semelhança de argumentos e pedidos apresentados, os recursos extraordinários com agravos do Ministério Público Federal e da União serão analisados em conjunto.



    9. Cumpre afastar o óbice de inadmissibilidade dos recursos extraordinários, pois o requisito de demonstração da repercussão geral foi preenchido.



    A superação desse fundamento, entretanto, é insuficiente para o provimento da pretensão dos agravantes.



    10. A alegação de nulidade do acórdão por contrariedade ao inc. IX do art. 93 da Constituição da República não pode prosperar. Embora em sentido contrário à pretensão dos agravantes, o acórdão recorrido apresentou suficiente fundamentação.



    Conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “o que a Constituição exige, no art. 93, IX, é que a decisão judicial seja fundamentada; não, que a fundamentação seja correta, na solução das questões de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as premissas, corretamente assentadas ou não, mas coerentes com o dispositivo do acórdão, está satisfeita a exigência constitucional” (Recurso Extraordinário n. 140.370, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 21.5.1993).



    11. Improcedente o argumento da União de ofensa ao inc. XXXV do art. 5º da Constituição da República, pois este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral nessa controvérsia e fixou a tese de que “a questão da ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição, quando há óbice processual intransponível ao exame de mérito, ofensa indireta à Constituição ou análise de matéria fática, tem natureza infraconstitucional, e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão gera” (Tema 895):



    “PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. ÓBICES PROCESSUAIS INTRANSPONÍVEIS. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. QUESTÃO INFRACONSTITUCIONAL. MATÉRIA FÁTICA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. Não há repercussão geral quando a controvérsia refere-se à alegação de ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição, nas hipóteses em que se verificaram óbices intransponíveis à entrega da prestação jurisdicional de mérito” (RE n. 956.302-RG, Tema 895, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 16.6.2016).



    Declarada a ausência de repercussão geral, os recursos extraordinários e agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter o conhecimento negado pelos respectivos relatores, conforme o art. 1.035 do Código de Processo Civil e o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    12. Este Supremo Tribunal assentou que sanções aplicáveis pela prática de atos de improbidade administrativa são disciplinadas e regulamentadas pela lei, como disposto no § 4º do art. 37 da Constituição da República, norma constitucional de eficácia limitada. Nesse sentido, por exemplo, os seguintes julgados (ARE n. 1.351.279-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 17.12.2021 e AO n. 1.833, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 8.5.2018). 



    Ao proferir voto no julgamento do Recurso Extraordinário n. 852.475-RG, Tema 897 da repercussão geral, o Ministro Alexandre de Moraes ressaltou: 



    “A Constituição Federal de 1988, portanto, foi mais além do que simplesmente prever o perdimento de bens e reparação de dano civil, pois em seu art. 37, § 4º, determinou que os atos de improbidade administrativa passariam a importar a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.   



    Porém, por ser norma constitucional de eficácia limitada, o § 4º somente seria aplicado a partir da edição da legislação específica correspondente, o que poderia acarretar um vácuo jurídico em relação ao ressarcimento ao erário nas hipóteses de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública que a legislação já admitia e que, certa e futuramente, seriam definidas como atos de improbidade administrativa” (DJe 25.3.2019). 



    13. Na espécie vertente, o Tribunal de origem assentou que a Lei n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) não se aplica aos atos praticados antes de sua vigência, nos termos seguintes:



    “O Ministério Público Federal formulou na inicial pedido de condenação dos réus nas sanções do art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988 pela prática de atos de improbidade administrativa, nos seguintes termos: (...)



    Os apelantes (União e MPF) sustentam que não requereram a aplicação retroativa das sanções constantes da Lei 8.429/1992, uma vez que o art. 37, caput e o seu § 4º, desde 05/10/1988, antecipadamente, previam consequências a serem suportadas por aqueles que cometessem atos de improbidade. Contudo, não lhes assiste razão. (...)



    Depreende-se da inicial que o MPF busca a condenação dos réus às sanções graduadas no art. 12 da Lei 8.429/1992, tanto que mencionou esse artigo em seu pedido. De fato, como bem fundamentou o juiz a quo, não há como aplicar a lei aos atos anteriores à sua vigência, e o artigo constitucional e seu § 4° estabeleceram que a forma e a gradação das sanções decorrentes de ato de improbidade seriam previstas em lei. O artigo, portanto, não era auto aplicável e dependia da regulamentação da Lei 8.429/1992.



    Às ações de improbidade aplicam-se os princípios basilares de Direito, entre eles, o da legalidade e, por consequência, o da irretroatividade da lei, princípios esses que visam resguardar a segurança jurídica, imprescindível concretização do Estado Democrático de Direito.



    Assim, como todos os pedidos da presente ‘ação ordinária de reparação de danos em face da prática de ato de improbidade administrativa’ foram baseados no art. 37, § 4º, da CF, regulamentado posteriormente pela Lei 8.429/1992, agiu corretamente o juiz de primeiro grau ao julgar improcedente o pedido.



    Irrelevante a discussão acerca da influência da absolvição dos réus na esfera criminal. Mesmo que os atos fossem entendidos como ímprobos, não poderiam ser punidos na forma da lei posterior a sua prática. (...)



    Ante o exposto, nego provimento às apelações da União e do Ministério Público Federal” (fls. 11-13, e-doc. 13).



    O acórdão recorrido conforma-se à jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que a Lei n. 8.429/1992 não se aplica aos atos praticados antes de sua entrada em vigor:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/1991. APLICAÇÃO RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE. SUPOSTOS ILÍCITOS CIVIS ANTERIORES AO INÍCIO DA VIGÊNCIA DA LEI. PRECEDENTES. TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA ILÍCITA DO AGENTE PÚBLICO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.379.162, de minha relatoria, decisão monocrática, DJe 27.4.2022).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. IRRETROATIVIDADE. 1. A Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) não se aplica aos atos praticados antes de sua vigência. Permanece, porém, a possibilidade de ressarcimento ao erário, iniciada com o Decreto 20.910/1932 e Decreto-Lei Federal 3.240/1941; e garantida pela Lei 3.164/1957 (Lei Pitombo-Godói), Lei 3.502/1958 (Lei Bilac Pinto), Lei 4.717/1965 (Ação Popular), Lei 7.347/1985 (Ação Civil Pública), Decreto-Lei 2.300/1986 e Código Civil. 2. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)” (ARE n. 1.197.667-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 17.9.2020).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. LEI 8.429/1992. IRRETROATIVIDADE. 1. No julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339), o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL assentou que o inciso IX do art. 93 da CF/1988 exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente. 2. A Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) não se aplica aos atos praticados antes de sua vigência. Permanece, porém, a possibilidade de ressarcimento ao erário, iniciada com o Decreto 20.910/1932 e Decreto-Lei Federal 3.240/1941; e garantida pela Lei 3.164/1957 (Lei Pitombo-Godói), Lei 3.502/1958 (Lei Bilac Pinto), Lei 4.717/1965 (Ação Popular), Lei 7.347/1985 (Ação Civil Pública), DecretoLei 2.300/1986 e Código Civil. 3. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.125.761-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 26.11.2018).



    Confira-se sobre o tema as seguintes decisões monocráticas transitadas em julgado: Recurso Extraordinário n. 1.302.313, de minha relatoria, DJe 1º.2.2021 e Recurso Extraordinário n. 648.028, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 29.3.2019.  



    14. Ademais, a pretensão dos agravantes no ponto referente à tipificação das condutas ilícitas praticadas pelos agentes públicos exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Contratação irregular. Proporcionalidade. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo regimental não provido” (ARE n. 1.270.109-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 21.10.2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL E ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULA N. 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VERIFICAÇÃO DA CONDUTA DO AGENTE: IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL PARCIALMENTE PROVIDO APENAS PARA EXCLUIR A MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA” (ARE n. 1.239.680-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 26.3.2020).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPROVAÇÃO. SÚMULA 279/STF. 1. A solução da controvérsia pressupõe, necessariamente, o reexame da legislação infraconstitucional, bem como dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 1.249.295-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.6.2020).



    Nada há a prover quantos às alegações dos agravantes.



    15. Pelo exposto, nego provimento aos recursos extraordinários com agravos (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) .



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de novembro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora