Tribunal: STF
Processo: ADPF 519
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-31
Data de publicação: 2022-10-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



    Trata-se de manifestação da Confederação Nacional dos Transportes – CNT (edoc 2755), afirmando que desde a data de 30/10/2022, está sendo observada a existência de diversos pontos de contenção em estradas e rodovias brasileiras, causando transtornos e prejuízos a toda sociedade. Afirma que tais paralisações estariam acontecendo pela “simples discordância com o resultado do pleito presidencial ocorrido no país” de modo a caracterizarem-se como “manifestações antidemocráticas e, potencialmente, criminosas que atentam contra o Estado Democrático de Direito”. 



    Aponta diversos pontos de interdição espalhados pelo país, nos Estados de Minas Gerais, Goiás, Espírito Santo, Santa Catarina, Rio de Janeiro, São Paulo, Bahia, Mato Grosso do Sul, Pará e Distrito Federal. 



    Requer, ao final, a aplicação da decisão prolatada em maio de 2018 em sede cautelar nesta ADPF, para :



    1) AUTORIZAR que sejam tomadas as medidas necessárias e suficientes, a critério das autoridades responsáveis do Poder Executivo Federal e dos Poderes Executivos Estaduais, ao resguardo da ordem no entorno e, principalmente, à segurança dos pedestres, motoristas, passageiros e dos próprios participantes do movimento que porventura venham a se posicionar em locais inapropriados nas rodovias do país; bem como, para impedir, inclusive nos acostamentos, a ocupação, a obstrução ou a imposição de dificuldade à passagem de veículos em quaisquer trechos das rodovias; ou o desfazimento de tais providências, quando já concretizadas, garantindo-se, assim, a trafegabilidade; inclusive com auxílio, se entenderem imprescindível, das forças de segurança pública, conforme pleiteado (Polícia Rodoviária Federal, Polícias Militares e Força Nacional).



    2) DEFERIR a aplicação das multas, a partir da concessão da presente decisão, e em relação ao item (iv.b) da petição inicial, estabeleço responsabilidade solidária entre os manifestantes/condutores dos veículos e seu proprietários, sejam pessoas físicas ou jurídicas. 



    Da mesma maneira, manifestou-se o Exmo. Sr. Vice-Procurador-Geral Eleitoral, nos autos da PET Cível 0601822-97.2022.6.00.0000, em trâmite no Tribunal Superior Eleitoral: 



    Tem chegado ao conhecimento da Procuradoria-Geral Eleitoral notícias sobre manifestações relacionadas com os resultados das eleições divulgados na noite de ontem, mediante obstrução com veículos, de rodovias, em dezenas de pontos de interrupção, acarretando o impedimento ao livre trânsito de veículos e prejuízos aos cidadãos. Desafios dessa espécie atingem o processo eleitoral, no que tange à sua legitimidade e eficácia como forma de expressão da vontade popular.



    O Ministério Público Eleitoral apresenta esse quadro ao Tribunal Superior Eleitoral, solicitando que a Corte adote providências para a restauração da normalidade, mediante orientação à Polícia Rodoviária Federal para que, com toda a cautela, até para evitar o agravamento da situação, garanta o livre trânsito de veículos, bens e pessoas nas rodovias ocupadas.



    É o relato do essencial. Decido.



    A hipótese é absolutamente semelhante àquela que autorizou a concessão de Medida Cautelar na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 519/DF, da minha relatoria, em 25 de maio de 2018.



    O direito de reunião, – que incluiu o direito de passeata e carreata –, configura-se como um dos princípios basilares de um Estado Democrático, assim como a liberdade de expressão, pois não se compreenderia a efetividade de reuniões sem que os participantes pudessem discutir e manifestar suas opiniões livremente, tendo que se limitar apenas ao direito de ouvir, quando se sabe que o direito de reunião compreende não só o direito de organizá-la e convocá-la, como também o de total participação ativa.



    A Constituição consagra que todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente, tratando-se, pois, de direito individual o coligar-se com outras pessoas, para fim lícito. O direito de reunião é uma manifestação coletiva da liberdade de expressão, exercitada por meio de uma associação transitória de pessoas e tendo por finalidade o intercâmbio de ideias, a defesa de interesses, a publicidade de problemas e de determinadas reivindicações. Paolo Barile bem qualifica o direito de reunião como, simultaneamente, um direito individual e uma garantia coletiva, uma vez que consiste tanto na possibilidade de determinados agrupamentos de pessoas reunirem-se para livre manifestação de seus pensamentos, concretizando a titularidade desse direito inclusive para as minorias, quanto na livre opção do indivíduo de participar ou não dessa reunião (Diritti dell’uomo e libertà fondamentali. Bolonha: Il Molino, 1984. p. 182-183), não podendo ser obrigado pelos manifestantes a cessar suas atividades.



    Por sua vez, o surgimento da palavra greve deve-se a uma Praça de Paris, denominada Place de Grève, na qual os operários se reuniam quando paralisavam seus serviços com finalidades reivindicatórias, podendo ser definida como um direito de autodefesa, consistente na abstenção coletiva e simultânea do trabalho, organizadamente, pelos trabalhadores de um ou vários departamentos ou estabelecimentos, com o fim de defender interesses determinados.



    O direito de greve, sob a ótica jurídica, portanto, se configura como direito de imunidade do trabalhador face às consequências normais de não trabalhar, incluindo-se no exercício desse direito diversas situações de índole instrumental, além do fato de o empregado não trabalhar, tais como a atuação de piquetes pacíficos, passeatas, reivindicações em geral, a propaganda, coleta de fundos, “operação tartaruga”, “cumprimento estrito do dever”, “não-colaboração” etc. Há diversas espécies de greves permissíveis pelo texto constitucional, podendo os trabalhadores decretar greves reivindicativas, objetivando a melhoria das condições de trabalho, ou greves de solidariedade, em apoio a outras categorias ou grupos reprimidos, ou greves políticas, visando conseguir as transformações econômico-sociais que a sociedade requeira, ou, ainda, greves de protesto.



    A garantia plena e o efetivo exercício dos direitos de greve e reunião consistem em exigência nuclear do direito fundamental à livre manifestação de pensamento, sendo absolutamente necessários na efetivação da cidadania popular e fundamentais no desenvolvimento dos ideais democráticos.



    O direito de greve consagrado pela Constituição Federal, em seu artigo 9º, e o direito de reunião, previsto no artigo 5º, XVI, entretanto, não são absolutos e ilimitados, uma vez que encontram seus limites nos demais direitos igualmente consagrados pela Carta Magna (relatividade ou convivência dos direitos fundamentais), pois as democracias modernas, garantindo a seus cidadãos uma série de direitos fundamentais que os sistemas não democráticos não consagram, pretendem, como lembra Robert Dahl, a paz e a prosperidade da Sociedade como um todo e em harmonia.



    Dessa maneira, como os demais Direitos Fundamentais, os direitos de reunião e greve são relativos, não podendo ser exercícios, em uma sociedade democrática, de maneira abusiva e atentatória à proteção dos direitos e liberdades dos demais, as exigências da saúde ou moralidade, da ordem pública, a segurança nacional, a segurança pública, da defesa da ordem e prevenção do crime, e o bem-estar da sociedade; como proclamam a Declaração dos Direitos Humanos das Nações Unidas, em seu artigo 29 e a Convenção Europeia de Direitos Humanos, em seu artigo 11:



    Artigo 29. Toda pessoa tem deveres com a comunidade, posto que somente nela pode-se desenvolver livre e plenamente sua personalidade”. (...) “no exercício de seus direitos e no desfrute de suas liberdades todas as pessoas estarão sujeitas às limitações estabelecidas pela lei com a única finalidade de assegurar o respeito dos direitos e liberdades dos demais, e de satisfazer as justas exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar de uma sociedade democrática”.



    Artigo 11. 1. Toda pessoa tem direito à liberdade reunião pacífica e liberdade de associação, incluindo o direito de formar sindicatos com outros e de se unir a sindicatos em defesa de seus interesses. 2. O exercício desses direitos não pode estar sujeito a outras restrições além daquelas que, previstas em lei, constituem medidas necessárias, em uma sociedade democrática, para a segurança nacional, a segurança pública, a defesa ordem e prevenção do crime, a protecção da saúde ou moralidade, ou a protecção dos direitos e liberdades dos outros”.



    A relatividade e razoabilidade no exercício dos direitos de reunião e greve são requisitos essenciais em todos os ordenamentos jurídicos democráticos; sendo necessário harmonizá-los com os demais direitos e garantias fundamentais nas hipóteses de conflitos, de forma a coordenar e combinar os bens jurídicos em atrito, evitando o sacrifício total de uns em relação aos outros, realizando uma redução proporcional do âmbito de alcance de cada qual, sempre em busca do verdadeiro significado da norma e da harmonia do texto constitucional com suas finalidades precípuas e buscando o bem-estar de uma sociedade democrática.



    Nos Estados Unidos da América, a CORTE SUPREMA definiu que a Primeira Emenda a Constituição consagra o direito de reunião pacífica e a impossibilidade de proibições discricionárias pelos órgãos governamentais (Shuttlesworth v. City of Birmingham, 394 U.S. 147, 150–51, 1969), porém, o exercício desse direito não se reveste de caráter absoluto, não permitindo a realização de reuniões onde haja uso de força para atingir determinados objetivos, evidente perigo de tumulto, desordem, ameaças à segurança pública ou grave prejuízo ao tráfego em vias públicas (Jones v. Parmley, 465 F.3d 46, 56–57 2d Cir. 2006); sendo, ainda, possível a previsão de restrições razoáveis de tempo, lugar e forma, que não infrinjam as garantias constitucionais, e, desde que, justificadas pela presença de interesse público legítimo, mantenham “abertos amplos canais alternativos para a difusão da informação desejada”, de maneira a não frustrar a livre manifestação de expressão (Ward v. Rock Against Racism, 491 U.S. 781, 791, 1989; Thomas v. Chi. Park Dist., 534 U.S. 316, 322, 2002; Quoting Clark v. Cmty. For Creative Non-Violence, 468 U.S. 288, 293, 1984), inclusive permitindo a exigências de requisitos específicos no caso de reuniões marcadas nas proximidades de locais mais sensíveis (Tabatha Abu El-Haj, The Neglected Right of Assembly, 56 UCLA L. Rev. 543, 551–52, 2009).



    As mesmas relatividade e razoabilidade no exercício do direito de reunião também são exigidas pela legislação da Inglaterra e País de Gales, que permite restrições proporcionais por parte das autoridades públicas, inclusive no tocante a duração máxima do ato, quando houver a real possibilidade de “séria desordem pública, sérios danos à propriedade, edifícios ou monumentos de importância histórica, arquitetônica, arqueológica ou científica ou sérios distúrbios na vida da comunidade”, ou ainda, quando “o propósito das pessoas que organizam é a intimidação de outros com vistas a obrigá-los a não realizar um ato que eles têm o direito de fazer, ou a fazer um ato que eles têm o direito de não fazer” (Statutes of England & Wales, Public Order Act 1986, Ch. 64, Royal Assent, 7 November 1986).



    Igualmente, na Seção 2 da Constituição do Canadá – Canadian Charter of Rigths and Freedoms – a liberdade de reunião pacífica é consagrada e garantida “aos limites razoáveis prescritos por lei, como pode ser comprovadamente justificado em uma sociedade livre e democrática”.



    Comentando o direito de reunião e de manifestação assegurado pela Constituição Portuguesa de 1976 – diploma que, como se sabe, foi uma das fontes inspiradoras da nossa Lei Maior – JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS assinalam que cabe ao Estado garantir o livre acesso das pessoas a lugares públicos para que possam se reunir ou se manifestar. E bem por isso, “em contrapartida, pode a utilização de locais públicos ficar sujeita a condicionamentos, para defesa do direito ao repouso, da livre circulação das pessoas e outros interesses constitucionalmente relevantes”. E concluem que, desatendidos esses condicionamentos, torna-se admissível a dispersão, desde que observado o princípio da proporcionalidade (Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, pp. 465- 466).



    A razoabilidade no exercício da greve, das reuniões e passeatas previstas constitucionalmente, deve, portanto, evitar a ofensa aos demais direitos fundamentais, o desrespeito à consciência moral da comunidade, visando, em contrapartida, a esperança fundamentada de que se possa alcançar um proveito considerável para a convivência social harmoniosa, resultante na prática democrática do direito de reivindicação. Trata-se da cláusula de proibição de excesso (Übermassverbot) consagrada pelo Tribunal Constitucional Federal alemão, ao estabelecer o pensamento da proporcionalidade como parâmetro para se evitar os tratamentos excessivos, abusivos e inadequados, buscando-se sempre no caso concreto o tratamento necessariamente exigível.



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, na compatibilização prática dos direitos fundamentais, deve pautar-se pela razoabilidade, no sentido de evitar o excesso ou abuso de direito, e, consequentemente, afastar a possibilidade de prejuízos de grandes proporções à Sociedade.



    Não há dúvidas, portanto, que os movimentos reivindicatórios de empregadores e trabalhadores – seja por meio de greves, seja por meio de reuniões e passeatas –, não podem obstar o exercício, por parte do restante da Sociedade, dos demais direitos fundamentais, configurando-se, claramente abusivo, o exercício desses direitos que impeçam o livre acesso das demais pessoas aos aeroportos, rodovias e hospitais, por exemplo, em flagrante desrespeito à liberdade constitucional de locomoção (ir e vir), colocando em risco a harmonia, a segurança e a Saúde Pública, como na presente hipótese.



    No caso vertente, entendo demonstrado o abuso no exercício do direito de reunião direcionado, ilícita e criminosamente, para propagar o descumprimento e desrespeito ao resultado do pleito eleitoral para Presidente e vice-Presidente da República, cujo resultado foi proclamado pelo Tribuna Superior Eleitoral na data de ontem e que vem acarretando gravíssima obstrução do tráfego em rodovias e vias públicas, impedindo, a livre circulação no território nacional e causando a descontinuidade no abastecimento de combustíveis e no fornecimento de insumos para a prestação de serviços públicos essenciais, como transporte urbano, tratamento de água para consumo humano, segurança pública, fornecimento de energia elétrica, medicamentos, alimentos e tudo quanto dependa de uma cadeia de fabricação e distribuição dependente do transporte em rodovias federais – o que, na nossa realidade econômica e social, tem efeitos dramáticos.



    Merece crédito, portanto, a afirmação contida na petição inicial, convergente com o que vem sendo noticiado nos veículos de imprensa nas últimas horas, no sentido de que estão a ocorrer “manifestações relacionadas com os resultados das eleições divulgados na noite de ontem, mediante obstrução com veículos, de rodovias, em dezenas de pontos de interrupção, acarretando o impedimento ao livre trânsito de veículos e prejuízos aos cidadãos. Desafios dessa espécie atingem o processo eleitoral, no que tange à sua legitimidade e eficácia como forma de expressão da vontade popular.”



    A título exemplificativo, colhem-se as seguintes ocorrências:



    https://www.youtube.com/watch?v=j5Mhou4zJR8



    https://twitter.com/uolnoticias/status/1587199481728192512?s=48&t=8mcOtTG5oDIHRIm8tMug2g



    O primeiro link retrata duas ocorrências, a segunda a partir de 1min de gravação, ambas, salvo melhor juízo, com registro de possível passividade de agentes da Polícia Rodoviária Federal em face de manifestações interruptivas de vias públicas federais.



    O segundo link retrata outra gravação e outro ângulo da primeira das duas ocorrências do primeiro link.



    As manifestações, em si mesmas consideradas, mormente no que obstruem, interrompem e obstaculizam de modo indiscriminado vias públicas federais, bem assim, também as falas de agentes da Polícia Rodoviária Federal, desnaturam e desvirtuam o direito de reunião, isso porque, segundo aponta o Ministério Público Eleitoral, são motivadas por uma pretensão antidemocrática, qual seja, um protesto contra a eleição regular e legítima de um novo Presidente da República, em 30 de outubro de 2022, inclusive com pretensão impeditiva de posse por meio de atos ilegítimos e violentos como seria uma absolutamente impensável intervenção militar.



    Observe-se, que, em hipótese muito menos grave, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos entendeu existir abuso no exercício dos direitos de greve, reunião e liberdade de expressão por parte de caminhoneiros que obstruíram uma única rodovia pública (Affaire Barraco v. France, Cinquième Section, Requête no 31684/05, Arret, Strasbourg, 5 mars 2009, Définitif 05/06/2009).



    Naquele caso, os requerentes haviam alegado violação ao exercício de seus direitos de greve e liberdade de expressão, bem como a liberdade de reunião e associação garantida pelos artigos 10 e 11 da Convenção, por terem sido condenados judicialmente, em virtude da participação da denominada “Operação de Caracóis”, consistente em greve nacional dos trabalhadores das empresas de transporte. A atuação dos grevistas consistia em viajar com seus veículos em velocidade reduzida e ocupando várias faixas de tráfego, com o intuito de retardar a locomoção dos demais veículos. Os recorrentes, porém, utilizaram três caminhões para obstruir as faixas da rodovia pública.



    O Tribunal Europeu analisou a necessária compatibilização entre os direitos de greve, reunião e livre manifestação de expressão com os demais direitos fundamentais consagrados na Convenção Europeia e, após reafirmar que o “direito à liberdade de reunião é um direito fundamental de uma sociedade democrática e, como o direito à liberdade de expressão, um dos fundamentos de tal sociedade. Portanto, não deve ser interpretado restritivamente”, e, salientar a possibilidade de restrições razoáveis aos direitos e liberdades garantidos pela Convenção Europeia, desde que, "necessárias em uma sociedade democrática", e proporcionais ao “objetivo legítimo perseguido”, entendeu que o bloqueio da rodovia foi excessivo, não estando envolvido no exercício do direito de reunião pacífica, pois a “completa obstrução do tráfego claramente foi além do simples inconveniente causado por qualquer demonstração na via pública”; e, por unanimidade, decidiu pela inexistência de qualquer violação a cláusula do artigo 11 da Declaração Europeia de Direitos Humanos.



    O quadro fático revela com nitidez um cenário em que o abuso e desvirtuamento ilícito e criminoso no exercício do direito constitucional de reunião vem acarretando efeito desproporcional e intolerável sobre todo o restante da sociedade, que depende do pleno funcionamento das cadeias de distribuição de produtos e serviços para a manutenção dos aspectos mais essenciais e básicos da vida social.



    Em que pese o exercício do poder de polícia ser da competência de vários dos órgãos públicos envolvidos, como as Polícia Rodoviária Federal e Polícias Militares, o que lhe permitiria o emprego do desforço necessário para a livre circulação de bens e pessoas, é também inegável conforme os vídeos citados, que a PRF não vem realizando sua tarefa constitucional e legal.



    O tempo já transcorrido de paralisação do tráfego, com o consequente represamento de bens e serviços e escoamento de estoques em todo o país, e o tempo necessário para que esse fluxo se normalize, reclama a adoção de uma medida incisiva e inequívoca quanto à necessidade de que se garanta plena e imediata liberdade de tráfego em todas as rodovias do Brasil.



    Diante de todo exposto, DETERMINO:



    A) que sejam imediatamente tomadas, pela POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL e pelas respectivas POLÍCIAS MILITARES ESTADUAIS – no âmbito de suas atribuições – , todas as medidas necessárias e suficientes, a critério das autoridades responsáveis do Poder Executivo Federal e dos Poderes Executivos Estaduais, para a IMEDIATA DESOBSTRUÇÃO DE TODAS AS VIAS PÚBLICAS QUE, ILICITAMENTE, ESTEJAM COM SEU TRÂNSITO INTERROMPIDO, com o resguardo da ordem no entorno e, principalmente, à segurança dos pedestres, motoristas, passageiros e dos próprios participantes do movimento ilega que porventura venham a se posicionar em locais inapropriados nas rodovias do país; bem como, para impedir, inclusive nos acostamentos, a ocupação, a obstrução ou a imposição de dificuldade à passagem de veículos em quaisquer trechos das rodovias; ou o desfazimento de tais providências, quando já concretizadas, GARANTINDO-SE, ASSIM, A TOTAL TRAFEGABILIDADE;



    B) que, em face da apontada OMISSÃO E INÉRCIA da PRF, o Diretor-Geral da Polícia Rodoviária Federal adote, imediatamente, todas as medidas necessárias para a desobstrução de vias e lugares antes referidos sob jurisdição federal, sob pena de multa horária, de caráter pessoal, de R$ 100.000,00 (cem mil reais), a contar da meia-noite do dia 1º de novembro de 2022, bem assim, se for o caso, de afastamento do Diretor-Geral das funções e prisão em flagrante de crime desobediência;



    C) que a Polícia Rodoviária Federal e as Polícias Militares estaduais – no âmbito de suas atribuições – identifiquem eventuais caminhões utilizados para bloqueios, obstruções e/ou interrupções em causa, e que REMETA IMEDIATAMENTE À JUÍZO, para que possa ser aplicadas aos respectivos proprietários multa horária de R$ 100.000,00 (cem mil reais).



    DETERMINO, por fim, que sejam intimados o Ministro da Justiça, o Diretor-Geral da Polícia Rodoviária Federal, todos os Comandantes-gerais das Polícias Militares estaduais; bem como o Procurador-Geral da República e os respectivos Procuradores-Gerais de Justiça de todos os Estados para que tomem as providências que entenderem cabíveis, inclusive a responsabilização das autoridades omissas.



    Proceda a Secretaria a juntada imediata de cópia da manifestação do Vice-Procurador Geral Eleitoral, encartada na Pet Cível 0601822-97.2022.6.00.0000, em trâmite no Tribunal Superior Eleitoral. 



    Atribua-se a esta DECISÃO FORÇA DE MANDADO JUDICIAL.



    Cumpra-se, e INTIME-SE, inclusive por meios eletrônicos. 



    Publique-se.



    Brasília, 31 de outubro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente