Tribunal: STF
Processo: RE 1286669
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-25
Data de publicação: 2022-02-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSÃO DE CRÉDITO CONSIGNADO EM FOLHA DE PAGAMENTO PARA SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ABUSIVIDADE E ILEGALIDADE DA CLÁUSULA DE EXCLUSIVIDADE. LEGALIDADE DA CLÁUSULA DE PRIORIDADE. 1. O Ministério Público Federal tem legitimidade ativa para a propositura de ação civil pública para a tutela de direitos individuais homogêneos de consumidores contra a imposição de exclusividade de serviços bancários ou o direcionamento para o consumo desses serviços prestados por apenas uma instituição financeira. 2. É abusiva e ilegal a cláusula que estabelece a exclusividade na prestação de serviços bancários, especialmente a concessão de crédito consignado em folha de pagamento, para servidores públicos municipais, inclusive antes da edição da Circular do BACEN n. 3.522, de 12.01.2011. Por outro lado, não há ilegalidade ou abusividade na cláusula de prioridade da prestação de serviços bancários, que não impede a livre escolha dos consumidores e não desrespeita a livre concorrência na prestação dos serviços bancários. 3. Apelações e remessa necessária improvidas.” 



    Opostos embargos de declaração, foram “parcialmente providos apenas para fins de prequestionamento”.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação dos artigos 93, inciso IX, e 170, incisos IV e V, da Constituição Federal. 



    Afirma o recorrente que o acórdão atacado carece da devida fundamentação.



    No mérito, afirma ser ilegal a cláusula que impõe a contratação com a Caixa Econômica Federal, em caráter prioritário, de empréstimos consignados pelos servidores ativos, inativos, pensionistas e estagiários do Município de Palhoça.



    O Ministério Público Federal ofertou parecer da lavra do ilustrado Subprocurador Geral da República Dr. Paulo Gustavo Gonet Branco, com a seguinte ementa: 



    “Recurso extraordinário. Declaração de nulidade de cláusulas de exclusividade e prioridade inscritas em contratos celebrados entre instituição financeira e Município de Palhoça/SC e entidades da Administração Municipal Indireta. Incidência das Súmulas 279 e 454. Necessidade de análise da legislação infraconstitucional. Temas 339 e 880 RG. Vencidos os óbices formais, parecer pelo parcial provimento do recurso, ante a ofensa a dispositivos constitucionais pertinentes à defesa do consumidor e à livre concorrência.”



    Decido. 



    Não procede a alegada violação do artigo 93, inciso IX, da Consituição, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. Anote-se que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral desse tema e reafirmou a orientação de que a referida norma constitucional não exige que o órgão judicante manifeste-se sobre todos os argumentos de defesa apresentados, mas que fundamente, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI nº 791.292/PE-RG-QO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 13/8/10 - Tema 339).



    Do voto condutor do acórdão atacado destaca-se a seguinte fundamentação:



    “Trata-se de ação civil pública intentada pelo Ministério Público Federal através da qual pretende seja, inicialmente, declarada a nulidade da letra “a”, item II, da cláusula primeira do contrato 172/2013, celebrado entre os réus em 29.10.2013 (cláusula de prioridade), bem como da letra “d”, da cláusula primeira, e da letra “b”, da cláusula quarta, ambos do contrato celebrado entre Município de Palhoça e Caixa Econômica Federal em 29.10.2008 (cláusula de exclusividade).



    (...)



    Já em relação ao contrato celebrado no dia 29 de outubro de 2013 (evento 1 - CONTR10), em substituição àquele que previa a malfadada cláusula de exclusividade, entendo que não há ilegalidade a ser proclamada. 



    Com efeito, o órgão ministerial sustenta que a cláusula contratual em discussão, a despeito de não prever a exclusividade na contratação de empréstimos consignados com desconto em folha de pagamento, aponta direcionamento ao consumidor, impactando a sua liberdade de escolha, bem como a liberdade do mercado e a livre concorrência. 



    A cláusula impugnada pelo Parquet Federal, cuja nulidade pretende ver declarada, tem a seguinte redação (evento 1, CONTR10, fl. 4): 



    (...)



    O órgão ministerial, com a presente lide, busca assim assegurar a liberdade na escolha da instituição financeira para a contratação de empréstimos consignados pelos servidores ativos, inativos, pensionistas e estagiários do Município de Palhoça, os quais, segundo alega, estão sendo tolhidos pelo disposto na cláusula supra transcrita, que impõe a contratação, em caráter prioritário, com a Caixa Econômica Federal.



    Debruçando-se sobre a cláusula controversa, não vejo a apontada nulidade. 



    Diversamente do contrato precedente, que previa a contratação exclusiva com a Caixa Econômica Federal, a cláusula em exame estabelece que a referida instituição financeira poderá conceder crédito aos servidores, mediante consignação em folha de pagamento, em caráter prioritário. 



    Não há, em quaisquer das demais cláusulas integrantes do contrato, à exceção do inciso I, ordem de exclusividade que impeça outras instituições financeiras de ofertar e, se assim optar o servidor, de contratar com instituição diversa da Caixa Econômica Federal. 



    A concessão de empréstimos consignados em caráter exclusivo para desconto em folha de pagamento significa que somente a Caixa Econômica Federal estaria autorizada, sem concorrência com qualquer outra instituição financeira, a contratar com os servidores do Município de Palhoça nessa modalidade. 



    É certo que a exclusividade importa ofensa aos princípios da isonomia, da legalidade, da impessoalidade e da livre concorrência, todos contemplados, insculpidos respectivamente nos arts. 5º, caput, 37, caput, e 170, inciso IV, da Constituição Federal. 



    Hipótese diversa, todavia, é aquela em que a contratação se opera em caráter prioritário, com preferência de oferta pela Caixa Econômica Federal, mas sem impedir que outras instituições financeiras também possam oferecer e contratar empréstimos consignados aos referidos servidores municipais. 



    Na concessão de crédito com prioridade não encontro mácula aos princípios da impessoalidade e da livre concorrência, porque todas as demais entidades bancárias e instituições financeiras que possuem autorização para atuar no mercado de crédito podem ofertar seus produtos e serviços, cabendo ao cliente - in casu, aos servidores ativos e inativos, pensionistas e estagiários do Município de Palhoça - optar pela contratação que lhe parecer mais conveniente, não havendo óbices à desejada concorrência que deve nortear a atividade econômica. 



    E mais. A Circular n. 3.522, do Banco Central do Brasil - BACEN, veda a celebração de contratos, pela instituições financeiras, que impeçam ou restrinjam o acesso de clientes a operações e créditos por outras instituições, o que não se identifica no caso porque todas as instituições estão autorizadas a conceder empréstimos, sem qualquer restrição. O que se prioriza é apenas a oferta pela Caixa Econômica Federal (evento 1, INSTNORM3). 



    Ressalte-se, pois, que os servidores municipais, em face do contrato firmado no ano de 2013, não estão sendo impedidos de escolher e contratar demais instituições de crédito, mas, apenas que, em optando pela via do crédito consignado com desconto em folha de pagamento, terá a Caixa Econômica Federal prioridade na oferta do produto, o que nem de longe, caracteriza afronta aos arts. 170, IV e V, e 173, § 4º, da Constituição Federal.



    (...)



    - Do pedido de indenização por dano moral coletivo.



    Defende a autora que as rés devem ser condenadas ao pagamento de danos (e-STJ Fl.499) Documento recebido eletronicamente da origem morais coletivos experimentados pelos consumidores, representados pelo grupo dos servidores, pensionistas e estagiários do Município de Palhoça, por terem sofrido indevida restrição na sua liberdade de escolha –direito básico do consumidor, segundo previsão expressa do CDC - na contratação de crédito consignado com instituições financeiras, o que se constituiu em um dos pedidos deduzidos na inicial. 



    Não vislumbro na espécie, entretanto, a possibilidade de veicular condenação das rés por danos morais eventualmente causados aos consumidores por meio da presente demanda coletiva, tendo em vista que a mera alegação de existência de danos morais, além de não ser suficiente para ensejar a pretensão, imprescinde de análise individualizada de cada caso concreto, tendo em vista a subjetividade que caracteriza o dano moral. 



    Tal fato, por certo, inviabilizaria o processamento e o julgamento da questão principal posta em juízo, diante da necessidade de se averiguar a situação particular material e imaterial de cada consumidor (haja vista, repita-se, a subjetividade que caracteriza o direito à indenização por danos morais, na qual o ofendido deve demonstrar a situação particularizada que o habilite à compensação pecuniária pelos danos sofridos), razão pela qual entendo que a via adequada para aludida pretensão não é a coletiva, mas a individual.”



    Assim, verifica-se que para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem seria necessário o reexame da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente (Código de Defesa do Consumidor e Circular n. 3.522, do Banco Central do Brasil - BACEN), do conjunto fático-probatório dos autos e das cláusulas do referido contrato, o que se mostra incabível no âmbito do recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 279, 454 e 636 desta Suprema Corte. Sobre o tema: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DESCABIMENTO. 1. Hipótese em que a resolução da controvérsia demanda a análise de cláusulas contratuais, bem como o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, procedimentos inviáveis nesta fase recursal. Incidência das Súmulas 279 e 454/STF. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 853.556/SR-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 28/5/15). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. RESCISÃO CONTRATUAL. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DE CLÁUSULA CONTRATUAL: IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS N. 279 E 454 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (AI nº 738.451/RJ-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 1º/9/14). 



    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRATO DE DISTRIBUIÇÃO E VENDA DE SOFTWARES. EXCLUSIVIDADE IMPOSTA PELA CONTRATANTE NA COMERCIALIZAÇÃO DE SEUS PRODUTOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS E ANÁLISE DO QUADRO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 279 E 454 DO STF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTO SUFICIENTE DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 283 E 284 DO STF. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INVIABILIDADE DE EXAME. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (AI nº 754.815/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJe de 12/6/13). 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSUAL CIVIL. COMPRA E VENDA DE MADEIRA. RESCISÃO CONTRATUAL. IMPOSSIBILIDADE DO REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL, DAS CLÁUSULAS CONTRATUAIS E DAS PROVAS INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 279 E 454. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI nº 847.594/MG-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 19/9/11). 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 25 de fevereiro de 2022. 



Ministro Dias Toffoli



Relator



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