Tribunal: STF
Processo: ARE 1351385
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-14
Data de publicação: 2022-06-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face do acórdão da Primeira Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, assim ementado (eDOC 2, pp. 1-2):



    “CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. AÇÃO DE CONHECIMENTO. PROVENTOS DE APOSENTADORIA RETROATIVOS. PEDIDO. ACOLHIMENTO. ENTE PÚBLICO. CONDENAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DE SUCUMBÊNCIA. DEFLAGRAÇÃO DA FASE EXECUTIVA. IMPUGNAÇÃO. INEXISTÊNCIA. ASSENTIMENTO COM O MONTANTE EXECUTADO. FIXAÇÃO DE VERBA HONORÁRIA EM DESFAVOR DO ENTE PÚBLICO. DESCABIMENTO. EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. PAGAMENTO VIA DE REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR. NORMA DE EXCEÇÃO. OBRIGAÇÃO. LIMITE LEGAL. SUPERAÇÃO. EXPEDIÇÃO DE PRECATÓRIO. REGRA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI DISTRITAL Nº 6.618/2020. PARAMETRIZAÇÃO DA DEFINIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE PEQUENO VALOR. EXPRESSÃO MONETÁRIA. MODULAÇÃO. MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA. LEI DE INICIATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL (LODF, ARTS. 71, §1º, V, E 100, VI E XVI). LEI INOVOADORA ORIGINÁRIA DE IMPULSO PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. DESCONFORMIDADE. AFIRMAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. SUBMISSÃO DA QUESTÃO AO CONSELHO ESPECIAL. AFIRMAÇÃO DE DESCONFORMIDADE LEGAL DE NORMA SIMILAR. CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. SUSCITAÇÃO DE INCIDENTE. DESNECESSIDADE. CANCELAMENTO DOS PRECATÓRIOS EXPEDIDOS E CONSEGUINTE EXPEDIÇÃO DE REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR. INVIABILIDADE. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Consoante a regulação legal processual vigorante, não sobeja controvérsia sobre o fato de que, no ambiente procedimental do cumprimento de sentença, expirado o prazo para pagamento voluntário do débito exequendo, são devidos honorários advocatícios pelo executado, tendo o legislador, inclusive, pontuado até mesmo o percentual da verba a ser fixada, com a ressalva de que, quanto a parte executada é a Fazenda Pública, subsiste regulação específica, que ressalva que somente são devidos honorários advocatícios em desfavor do ente fazendário se houver a formulação de impugnação, com a consequente rejeição do incidente (CPC, arts. 85, §§1º e 7º, e 523, §1º). 2. Considerando que, no ambiente de cumprimento de sentença aviado em face da Fazenda Pública, a verba honorária pertinente à fase executiva é condicionada à subsistência de impugnação, e, acrescente-se, à rejeição da pretensão impugnativa, aferido que o ente distrital não aviara aludida insurgência, assentindo com o montante excutido, ensejando, inclusive, a determinação de expedição de precatório para adimplemento do devido, ressoa impassível o descabimento de honorários advocatícios concernentes à deflagração do executivo. 3. Versando as requisições de pequeno valor sobre matéria relacionada a orçamento público, a iniciativa parlamentar para fixar a expressão monetária da obrigação de pequeno valor é privativa do Governador do Distrito Federal, de conformidade com os artigos 71, §1º, inciso V, e 100, incisos I, VI e XVI, da Lei Orgânica do Distrito Federal, donde deflui que a normatização legal deflagrada por iniciativa parlamentar que veicula modulação da expressão monetária definidora daqueles meios de adimplemento padece de vício de iniciativa, sobressaindo patente sua inconstitucionalidade formal. 4. Sobejando inexorável que a Lei Distrital nº 6.618/20 não observara o devido processo legislativo legal, padecendo, pois, de vício de iniciativa, e aferido que oportunamente fora afirmada a desconformidade de instrumento legal similar por também ter sido originário de iniciativa parlamentar - Lei Distrital nº 5.475/2015 -, ressoando desnecessária qualquer argumentação destinada a evidenciar o fato, desponta prescindível a submissão da questão ao egrégio Conselho Especial, através da formulação de arguição de incidente de inconstitucionalidade, para que se pronuncie a respeito, tendo em vista que já declarada a inconstitucionalidade de norma similar (CPC, art. 949, parágrafo único). 5. Patenteado que a Lei Distrital nº 6.618/2020 não observara a reserva de iniciativa legislativa albergada nos artigos 71, §1º, inciso V, e 100, incisos I, VI, XVI, da LODF, pois derivada de iniciativa parlamentar, conquanto disponha sobre matéria orçamentária, descerrando que restara violado o devido processo legislativo referente à sua germinação, a alteração da expressão monetária da obrigação de pequeno valor nela veiculada carece de respaldo normativo, pois lei inconstitucional não se reveste dessa conformação, carecendo de eficácia, tornando inviável a expedição de requisição de pequeno valor com supedâneo na limitação nela alinhada. 6. Agravo conhecido e desprovido. Unânime.”



    Os embargos de declaração opostos não foram acolhidos (eDOC 4).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, alega-se violação aos arts. 1º; 2º; 61, §1º, a e e; 84, II, III, VI, a; e 165 da Constituição Federal.



    Nas razões recursais pertinentes à demonstração de existência de repercussão geral, sustentou que (eDOC 6, p. 5):



    “Quanto à repercussão geral, a mesma é presumida, visto que o acórdão recorrido se encontra em completa e total dissonância com a pacífica e dominante jurisprudência dessa Corte de Justiça, consoante será abaixo demonstrado, incidindo, in casu, o disposto no art. 1.035, § 3º, I, do CPC, verbis: 



    “Art. 1.035. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário quando a questão constitucional nele versada não tiver repercussão geral, nos termos deste artigo. § 3º Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar acórdão que: I - contrarie súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal; (grifo nosso) 



    Mas ainda que assim não fosse, o que se admite apenas para argumentar, não há dúvidas de que a questão debatida nos autos transcende a esfera subjetiva das partes, haja vista atingir todos os credores da fazenda pública dos entes federados que tenham editado leis de iniciativa parlamentar majorando o teto da Requisição de Pequeno Valor – RPV – sendo relevante, do ponto de vista jurídico a questão, pois em jogo a definição a respeito da taxatividade ou não do rol do art. 165 da Constituição Federal, para fins de definição da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dar início ao processo legislativo das retromencionadas normas. Doutro lado, há também relevância social, porque o reconhecimento da constitucionalidade das normas que majorem o teto da RPV gerará, inequivocamente, uma melhor distribuição de renda, bem como uma maior justiça social, beneficiando a efetividade das ações ajuizadas pelos setores menos favorecidos da população brasileira. ”



     



    O Tribunal de origem não admitiu o recurso por entender que o acórdão está de acordo com o entendimento do STF (eDOC 8).



    É o relatório. Decido.



    A competência recursal do Supremo Tribunal Federal, fixada nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal, foi objeto de relevante alteração constitucional. A reforma promovida pela Emenda Constitucional 45/2004 incluiu o § 3º no art. 102 do texto, estabelecendo, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso, in verbis:



     



    “No recurso extraordinário, o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros”. 



     



    A remissão feita à regulamentação legal permitiu ao Poder Legislativo, por meio da Lei 11.418/2006, alterar o então vigente Código de Processo Civil para disciplinar a preliminar. Nos termos de seu art. 543-A, § 1º, a repercussão geral foi definida como a demonstração de que há em determinado processo questões que “ultrapassem os interesses subjetivos da causa”. 



    A definição legal do instituto introduz, no ordenamento positivo nacional, um conceito que, na experiência comparada, tem sido destinado para a definição funcional de precedentes:



     



    “As decisões podem ser precedentes apenas na medida em que elas são concebidas para se firmarem sobre bases de justificação; porque essas bases de justificação, de acordo com um modelo racional e discursivo de justificação, não podem ficar confinadas a um caso particular. Elas devem ficar disponíveis para aplicação analógica em casos análogos, seja por um simples salto intuitivo de raciocínio analógico ou (de forma mais plausível) por um processo mais reflexivo que universaliza as bases de justificação e as testa em face de fatos similares em casos posteriores.” 



    (MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 543, tradução livre).



     



    Com a mesma compreensão, Luiz Guilherme Marinoni, em pioneira obra sobre o tema, sustentou que a decisão desta Corte nos casos de repercussão geral “espraia-se para além do caso concreto, constituindo a sua ratio decidendi, motivo de vinculação tanto para o próprio Supremo Tribunal Federal (vinculação horizontal) como, potencialmente, para os demais órgãos jurisdicionais (vinculação vertical)” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    As alterações processuais promovidas pelo novo Código de Processo Civil mantiveram os contornos da repercussão geral já delineados pela Lei 11.418/2006. O novo diploma legal, no entanto, ao explicitar a compreensão da definição de precedentes, fixou balizas relevantes para examinar os argumentos que permitam ultrapassar os interesses subjetivos da causa.



    O art. 927 do Código de Processo Civil dispõe que serão observados os enunciados de súmulas vinculantes, as decisões desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, os acórdãos em julgamento de recursos extraordinários repetitivos e os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal. 



    Poder-se-ia aduzir, em interpretação literal, que a observância obrigatória das decisões desta Corte não se estende aos recursos extraordinários que fogem do regime do art. 1.036 do CPC. No entanto, a interpretação sistemática do Código exige que se leve em conta que, caso tenha a repercussão geral reconhecida, o efeito consequente é a suspensão de todos os processos pendentes e em trâmite em todo o território nacional (art. 1.035, § 5º, do diploma processual). Ademais, a contrariedade com súmula ou jurisprudência dominante implica presunção de repercussão geral (art. 1.035, § 3º, do CPC). Se a repercussão geral visa uniformizar a compreensão do direito, obrigação que atinge a todo o Poder Judiciário (art. 926 do CPC), então a estabilização, a integridade e a coerência, que têm na repercussão geral presumida importante garantia de uniformidade, devem, necessariamente, também atingir as decisões proferidas nos demais recursos extraordinários. 



    Por isso, é possível afirmar que, na missão institucional definida pelo constituinte e pelo legislador ao Supremo Tribunal Federal, compete-lhe, no âmbito de sua competência recursal, promover “a unidade do Direito brasileiro tanto de maneira retrospectiva quanto prospectivamente” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79). 



    Tal unidade impõe, como o exige o Código, a juízes e tribunais o dever de observar as decisões do Supremo Tribunal Federal. Isso porque positivou o Código de Processo Civil verdadeiro sistema obrigatório de precedentes que naturalmente decorreria da hierarquização do Judiciário e da função da Corte Suprema. Observe-se, no entanto, que essa obrigatoriedade não se traduz por vinculação obrigatória. Juízes e tribunais, ainda que decidam com base na jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores, têm o dever de motivação, conforme exige o disposto no art. 489, § 1º, do CPC. Dessa forma, devem demonstrar por que o precedente invocado é aplicável ao caso concreto, ou, inversamente, por que se deve realizar uma distinção ou superação do precedente neste mesmo caso concreto. Noutras palavras, o sistema de precedentes explicitado pelo Código de Processo Civil apenas impôs relevante ônus argumentativo a juízes e tribunais quando julgam os casos que assomam a seus órgãos. 



    Esse ônus argumentativo impõe a este Supremo Tribunal Federal um dever de cautela a fim de permitir efetivo diálogo exigido pelo sistema de precedentes. Esse diálogo está na base do sistema de precedentes e é, precisamente, o que permite uniformizar a jurisprudência nacional. Não se pode confundir a mera decisão em sede recursal com o conceito uniformizador do precedente. Há, por isso, um elemento crítico na decisão que se torna precedente. Como afirmou Geoffrey Marshall, “a perspectiva crítica sobre um precedente sugere que o que o torna vinculante é a regra exigida de uma adequada avaliação do direito e dos fatos” (MARSHALL, Georffrey. What is binding in a precedent. In: MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 503-504, tradução livre).



    É precisamente essa a função cumprida pelo instituto da repercussão geral, isto é, viabilizar o adequado juízo sobre os fatos examinados no caso concreto e a interpretação do direito dada pelas instâncias inferiores, de forma a permitir replicar, por analogia, aos casos que lhe forem análogos, a solução jurídica acolhida pelo Supremo Tribunal Federal.



    Frise-se que, ante a inércia do Poder Judiciário, a viabilização do juízo crítico em sede de repercussão geral é promovida pelas partes. Trata-se, com efeito, de etapa do recurso que impõe às partes o dever de fundamentação específica. Na linha de diversos precedentes desta Corte a ausência dessa arguição (AI-QO 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 6.9.2007) ou sua inadequada fundamentação (ARE 858.726-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.03.2015; RE 762.114-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 10.08.2015) inviabiliza o conhecimento do recurso interposto perante o Supremo Tribunal Federal. 



    No que tange ao conteúdo de tal demonstração, deve-se reconhecer no sistema de precedentes positivado pelo Código indeclinável diretriz interpretativa, a partir da teleologia do instituto. Tal perspectiva funcionalista permite reconhecer, de antemão, que dificilmente supre a exigência de fundamentação a mera asserção sobre erro no exame das premissas fáticas ou a aplicação indevida de norma jurídica nitidamente redigida. 



    Tampouco devem ser admitidas como razões suficientes para o exame da repercussão geral normas que possam ser depreendidas analogamente de casos análogos já julgados pelo Tribunal, sem que em face deles seja feita a devida distinção ou superação, a permitir que o Tribunal possa examinar a conveniência de realização de audiências públicas ou de autorizar a participação de terceiros para rediscutir a tese (art. 927, § 2º, do CPC). Encontraria dificuldades, outrossim, a repercussão suscitada a partir de lei local sem que se demonstre sua transcendência, especialmente a todo o território nacional. 



    Em vista dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, é possível assentar, ainda, que dificilmente ostentaria repercussão geral a questão econômica que não apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. Afigura-se improvável, também, o conhecimento de questão social que sequer apresente titularidade difusa ou coletiva. No que tange à questão político-institucional, tem poucas chances de atender ao ônus de fundamentação a arguição de repercussão geral que deixe de demonstrar pertinência relativamente aos órgãos que integram a alta organização do Estado ou das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Finalmente, dificilmente daria margem ao exame da repercussão geral a questão jurídica arguida que não faça o cotejamento entre a decisão recorrida e a interpretação dada por outros órgãos jurisdicionais ou que não saliente possíveis consequências advindas da adoção pelo Supremo Tribunal Federal do entendimento postulado em sede recursal nos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário. Alternativamente, também dificilmente atenderia ao ônus de fundamentação jurídica a arguição que não condiga com uma insuficiente proteção normativa ou interpretativa de um direito fundamental.



    Registre-se, por fim, que o dever de fundamentação vinculada é ônus que incumbe às partes e somente a elas. “Pode o Supremo admitir recurso extraordinário entendendo relevante e transcendente a questão debatida por fundamento constitucional diverso daquele alvitrado pelo recorrente” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 42). Essa faculdade, em verdade um poder-dever pelo qual a Corte cumpre sua função constitucional, depende, no entanto, para que seja adequadamente exercida, que as partes demonstrem minudentemente as razões pelas quais o Supremo Tribunal Federal deve criar um precedente daquele determinado caso concreto.



    Não cabe, aqui, invocar o dever de colaboração para exigir da Corte a explicitação das razões pelas quais as partes em casos concretos deixaram de cumprir o ônus da fundamentação da repercussão geral. Em casos tais, o que se estaria a postular era que o próprio Relator suprisse o vício processual. Em decorrência do sistema de precedentes, recém-positivado pelo Código de Processo Civil, é necessário que o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua competência recursal, aja com prudência, a fim de estabilizar, de forma íntegra e coerente, a jurisprudência constitucional.



    Por não ter se desvencilhado do ônus de fundamentar necessária e suficientemente a repercussão geral da matéria em debate, com fulcro no art. 102, § 3º, da Constituição Federal e no art. 932, III, do CPC, deixo de conhecer do recurso extraordinário com agravo. 



    Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, em virtude da ausência de fixação de honorários pelo Tribunal de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de junho de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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