Tribunal: STF
Processo: ARE 1299979
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-26
Data de publicação: 2022-04-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos. 



    Trata-se de três agravos interpostos por Construtora Avenida Ltda., Engetécnica Serviços e Construções Ltda. e Delta Construções S.A. contra a decisão que não admitiu recursos extraordinários manejados pelas agravantes contra acórdão proferido pela Sétima Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INQUÉRITO CIVIL DEMONSTRANDO PROMÍSCUA RELAÇÃO ENTRE AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, EM EXERCÍCIO DE FUNÇÃO GRATIFICADA JUNTO A SECRETARIA DE OBRAS, COM EMPRESAS CONSTRUTORAS QUE PARTICIPARAM DE LICITAÇÕES. PANORAMA EXPLÍCITO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA PARA CONDENAR TODAS AS EMPRESAS ENVOLVIDAS, NA PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO, NA FORMA DO ART. 12, INC. III, DA LEI Nº 8429/92. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS DO STJ E DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. NEGADO PROVIMENTO AOS RECURSOS DOS RÉUS, E DADO PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO.”



    Opostos embargos de declaração por Engetécnica Serviços e Construções Ltda., Construtora Granito de Campos Ltda., Construtora Avenida Ltda. e Delta Construções S.A., foram todos rejeitados.



    Opostos novos embargos declaratórios por Engetécnica Serviços e Construções Ltda. e Delta Construções S.A., foram providos “a fim de modular os efeitos da condenação à proibição de contratar com o Poder Público, que somente poderão ser efetivados com a confirmação do julgado pelos Tribunais Superiores, traduzida no trânsito em julgado da demanda”.



    No recurso extraordinário da Construtora Avenida Ltda. sustenta-se violação dos artigos 5º, incisos LIV, LV e LVII, 93, inciso IX, e 128, § 5º, inciso II, alínea “a”, da Constituição Federal.



    A recorrente Engetécnica Serviços e Construções Ltda., por sua vez, alega contrariedade aos artigos 5º, incisos LIV e LV, 93, inciso IX, da Constituição Federal.



    Já a Delta Construções S.A. sustenta, nas razões de seu apelo extremo, violação do artigo 37 da Constituição Federal. 



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Cláudia Sampaio Marques, pelo “desprovimento dos agravos”. 



    Decido.



    Anote-se, inicialmente, que os pedidos formulados nos três recursos extraordinários se confundem, razão pela qual serão analisados em conjunto.



    No que se refere ao artigo 128, § 5º, inciso II, alínea “a”, da Constituição Federal, apontado como violado no apelo extremo interposto pela Construtora Avenida Ltda., carece do necessário prequestionamento, sendo certo que os acórdãos proferidos pelo Tribunal de origem não cuidaram da referida norma, a qual, também, não foi objeto dos embargos declaratórios opostos pela parte recorrente. Incidem na espécie as Súmulas nºs 282 e 356 desta Corte. Nesse sentido, destaca-se:  



     



    “Agravo regimental em agravo de instrumento. 2. Prequestionamento. Ausência. Embargos de declaração que não trataram da matéria constitucional. Súmulas 282 e 356 do STF. 3. Ofensa aos princípios da legalidade e da prestação jurisdicional. Análise da legislação infraconstitucional. Precedente. 4. Revisão de cláusula contratual. Ofensa reflexa. Precedente. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI nº 551.533/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ  de 3/3/06).



    Não procedem as alegadas violações do artigo 93, inciso IX, da Constituição, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão das partes recorrentes. Anote-se que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral desse tema e reafirmou a orientação de que a referida norma constitucional não exige que o órgão judicante manifeste-se sobre todos os argumentos de defesa apresentados, mas que fundamente, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI nº 791.292/PE-RG-QO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 13/8/10 - Tema 339).



    Também não merecem prosperar as alegações de contrariedade ao artigo 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal, uma vez que o Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema 660), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. 



    No tocante ao grau de lesividade das condutas praticadas pelos recorrentes, bem como a dosimetria das penalidades impostas, extraem-se do voto condutor do acórdão recorrido os seguintes fundamentos:



    “Quanto a conduta dos réus, extrai-se dos autos que o primeiro apelante, CARLOS HENRIQUE PIMENTEL NOVAES, é servidor público do Município de Macaé, admitido sob o regime estatutário em 1992, exercendo ascendentes funções gratificadas ligadas à Secretaria de Obras (folhas 638/638/verso).



    Anote-se, especialmente, a sua indicação em 2003 para compor a Comissão Especial de Licitação do Município, com a exclusiva finalidade de dirigir e julgar as concorrências públicas destinadas às obras de construção civil da Municipalidade (folhas 638/638/verso.).



    Pontue-se o seguinte: era o referido servidor quem assinava os atestados de visita, consignando que as empresas de engenharia participantes dos certames no Município de Macaé, conheciam o local onde as obras seriam realizadas, ex vi do documento intitulado "Instruções aos Licitantes" (folhas 27/49, item "da qualificação técnica", § 4° - folhas 33), constituindo requisito o preenchimento e apresentação do formulário constante do anexo IV (folhas 184/187 e 57).



    Ademais, convém deixar consignado o expresso reconhecimento de que CARLOS HENRIQUE PIMENTEL DE NOVAES atuava "como uma espécie de Coordenador de Obras", segundo o voto do relator Conselheiro Jonas Lopes de Carvalho Júnior do Tribunal de Contas do Estado, proferido em sessão plenária no dia 16 de novembro de 2004 (folhas 171 e 163/175).



    Adicione-se que o referido o agente público é casado com Eva Aparecida de Carvalho Novaes, como anteriormente dito, sócia da empresa 3 D MACAÉ CONSTRUÇÕES E PROJETOS INFORMATIZADOS LTDA., cuja quebra do sigilo bancário e fiscal veio a ser cautelarmente requerida e deferida no período compreendido entre janeiro de 2000 e dezembro de 2005 (folhas 215/223 e 224/225).



    Observe-se que restou pacífica a utilização pelo agente público da atividade comercial da empresa de sua esposa, 3 D MACAÉ CONSTRUÇÕES E PROJETOS INFORMATIZADOS LTDA., para recebimento de valores por trabalhos autônomos como engenheiro, situação expressamente admitida no depoimento pessoal prestado no curso da audiência especial, tendo sido apurados depósitos realizados pelos demais réus - CONSTRUTORA GRANITO DE CAMPOS, DELTA CONSTRUÇÕES S/A., CONSTRUTORA AVENIDA LTDA. e ENGETÉCNICA SERVIÇOS E CONSTRUÇÕES LTDA. - na conta corrente da 3 D MACAÉ CONSTRUÇÕES E PROJETOS INFORMATIZADOS LTDA., segundo se infere do quadro demonstrativo constante da petição inicial, todas participantes de licitações na Municipalidade e sido vencedoras no período (folhas 6, 1335/1338, 380/402 e 411/429).



    Para facilitar a análise, reproduzo o demonstrativo da exordial, acrescido da última coluna, com os apontes de documentos e justificativas acostadas aos autos (folhas 6).



    (...)



    Desta forma, com meridiano clareza, resta evidenciado que o agente público, na qualidade de engenheiro, exerceu atividade laboral autônoma, inclusive no Município de Macaé, em estreito contato com empresas de construção que participavam dos certames municipais, ato, a meu ver, capaz de configurar a conduta tipificada no art. 9°, VIII, da Lei n° 8.429/92.



    (...)



    O que se verificou nestes autos foi o relacionamento inadequado e impertinente do servidor público, CARLOS HENRIQUE PIMENTEL NOVAES, vinculado à Secretaria de Obras do Município de Macaé. Assim entendo, considerando que tinha atribuições dentro dos processos licitatórios, com empresas que participavam de certames na Municipalidade, através de contratos firmados de livre e espontânea vontade, para a realização de serviços que colocam em xeque a isenção do servidor na realização da supervisão de obras ou na expedição de declarações para empresas que participam de licitação. 



    A conduta do agente, como bem ressaltado pela Procuradoria de Justiça, ao "receber depósitos de prestadoras de serviço para o Município na cima de atuaçdo do agente público é agir em total desrespeito a regras éticas que devem pautar a conduta do servidor, configurando, sem sombra de dúvidas, violação aos Princípios da Administração Pública, especialmente os que envolvem a moralidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições".



    Nessa linha de raciocínio resta evidenciada a afronta ao disposto no art. 11, caput, da Lei n° 8.429/92.



    (...)



    É preciso ressaltar que nas ações de improbidade administrativa vige o princípio in dubio pro societate, de onde se extrai o interesse público na apuração dos fatos, os quais devem ser apreciados em seu conjunto, de forma a extrair um panorama indicativo da motivação dos agentes envolvidos.



    Exatamente pelo mesmo motivo, não há que se falar em restrição à proibição de contratar no Município de Macaé, como pretendem as empresas CONSTRUTORA AVENIDA LTDA. e CONSTRUTORA GRANITO DE CAMPOS em seus recursos de apelação, visto que o objetivo do instituto sancionatório é a proteção da Administração Pública, seja na esfera Municipal, Estadual ou Federal.



    (...)



    Desta forma, delineadas as condutas dos réus, na forma do disposto nos art. 9°, VIII e 11 da Lei n° 8.429/92, impõe-se a reforma da sentença, no que se refere às empresas DELTA CONSTRUÇÕES S/A. e ENGETÉCNICA SERVIÇOS E CONSTRUÇÕES LTDA., motivo pelo qual há que se afastar a cominação ao pagamento de honorários advocatícios estipulados na sentença, observando ainda que tal sanção só poderia ser estipulada e mantida se configurada a má-fé do Ministério Público.



    (...)



    Na fixação das sanções, a dosimetria deve observar os critérios da razoabilidade e da proporcionalidade e, ainda, a gravidade dos fatos apurados e a extensão dos danos. Assim sendo, passa-se à dosimetria da pena, consoante o disposto no art. 12, da Lei n° 98.429/92, nos termos em que se seguem, como sendo suficientes ao caso em análise:



    1. Considerando que o primeiro apelante, CARLOS HENRIQUE PIMENTEL NOVAES é servidor público estatutário, ligado à Secretaria Municipal de Obras, exercendo ascendentes funções gratificadas, e neste sentido, relacionou-se promiscuamente com as empresas participantes de certames na municipalidade, MANTENHO a sua condenação, tal qual como lançada na sentença, que determinou a suspensão dos direitos políticos por três anos, ao pagamento de multa civil no valor trinta vezes o valor da última remuneração que o mesmo percebeu quando ocupava o cargo público, acrescido de correção monetária na forma da lei desde a data da percepção, cujo montante será revertido ao ente público lesado, ou seja, o Município de Macaé; e, à perda da função pública.



    2. Considerando que o segundo réu foi utilizado para recebimento de valores estranhos a sua natureza jurídica, objeto e finalidade, MANTENHO a condenação quanto a empresa 3 D MACAÉ CONSTRUÇÕES EPROJETOS INFORMATIZADOS LTDA. na proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócias majoritárias, pelo prazo de três anos.



    3. Considerando que o quinto réu, segundo apelante, contratou indevidamente, em flagrante ofensa ao princípio da moralidade, com servidor público responsável por certames dos quais participava, MANTENHO a condenação no que diz respeito a empresa CONSTRUTORA AVENIDA LTDA. na proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócias majoritárias, pelo prazo de três anos.



    4. Considerando que o terceiro réu, terceiro apelante, contratou indevidamente, também em flagrante ofensa ao princípio da moralidade, comservidor público responsável por certames dos quais participava, MANTENHO a condenação quanto a empresa CONSTRUTORA GRANITO DE CAMPOS na proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócias majoritárias, pelo prazo de três anos.



    5. Considerando que o quarto réu contratou indevidamente, em ofensa ao princípio da moralidade, com servidor público responsável por certames dos quais participava, REFORMO a sentença PARA CONDENAR a empresa DELTA CONSTRUÇÕES S/A. na proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócias majoritárias, pelo prazo de três anos.



    6. Considerando que o sexto réu contratou indevidamente, em ofensa ao princípio da moralidade, com servidor público responsável por certames dos quais participava, em ofensa ao princípio da moralidade, REFORMO a sentença PARA CONDENAR a empresa ENGETÉCNICA SERVIÇOS E CONSTRUÇÕES LTDA. na proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócias majoritárias, pelo prazo de três anos.”



    Nesse contexto, verifica-se que para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem acerca da presença dos atos configuradores de improbidade administrativa, bem como a proporcionalidade das sanções impostas aos recorrentes, seria imprescindível a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei nº 8.429/1992) e o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providências incabíveis no âmbito do recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELETROPAULO. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. AGENTE POLÍTICO. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 748.371. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 5º, INCISO XLVI, 37, § 4º, E 102, INCISO I, ALÍNEA B, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRERROGATIVA DE FORO. INEXISTÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA ASSENTADA PELO PLENÁRIO DO STF NO JULGAMENTO DAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCONALIDADE 2.797 E 2.860. PRECEDENTES. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA A DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRECEDENTES. ALEGAÇÕES SOBRE A NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE, DE AUSÊNCIA DE DOLO, DE GRADAÇÃO DAS SANÇÕES E DE APROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MATÉRIAS DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 803.568/SP-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 20/02/2020 - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFIGURAÇÃO. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. GRADAÇÃO DE SANÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INVIABILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DO ÓBICE DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. É inviável o recurso extraordinário quando para o seu exame se exija o reexame da legislação infraconstitucional de regência. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta ou reflexa. 2. É inadmissível o recurso extraordinário quando, para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, se exija o reexame de fatos e provas. Incide à espécie o óbice da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC” (ARE nº 1.179.511/SC-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 12/12/2019).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Improbidade administrativa. Dispensa de licitação. 3. Prescrição da pretensão sancionatória. Caracterização do dolo dos agentes. 4. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade do revolvimento do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. Precedentes. 5. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração de honorários” (ARE nº 1.154.908/PR-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/08/2019).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPROVAÇÃO. SÚMULA 279/STF. 1. A solução da controvérsia pressupõe, necessariamente, o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.198.909/PR-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 17/09/2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DAS SANÇÕES IMPOSTAS. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO–PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO. INEXISTÊNCIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 967.731/CE-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 12/06/2019).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento aos recursos.



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de abril de 2022. 



 



Ministro DIAS TOFFOLI 



Relator 



Documento assinado digitalmente