Tribunal: STF
Processo: MS 35969
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-21
Data de publicação: 2022-11-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Lúcio Dias da Silva Filho, em face do Acórdão nº 1727/2017, prolatado pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, que considerou ilegal o ato de concessão de aposentadoria ao Impetrante, professor aposentado da Universidade Federal de Santa Catarina, em razão da continuidade do pagamento de parcela referente à decisão judicial que concedeu reajuste para reposição de perda remuneratória em desacordo com a jurisprudência do TCU. Eis a ementa de referido aresto (eDOC 12, p. 5):



    “SUMÁRIO: APOSENTADORIA. PAGAMENTO IRREGULAR DAS PARCELAS DECORRENTES DA URP (26,05%), PCCS (47,11%), URV (3,17%) E HORA EXTRA COM BASE EM DECISÕES JUDICIAIS. EXCLUSÃO DA PARCELA JUDICIAL RELATIVA À URV (3,17%) DOS PROVENTOS DE UM DOS INTERESSADOS. MANUTENÇÃO DO PAGAMENTO DAS DEMAIS VANTAGENS. EQUÍVOCO DO GESTOR NA EXECUÇÃO DAS DECISÕES JUDICIAIS. ILEGALIDADE DOS ATOS. OITIVA. NEGATIVA DOS REGISTROS. DETERMINAÇÕES” 



    O Impetrante narra que é servidor aposentado da Universidade Federal de Santa Catarina desde 1998 e, portanto, recebe os proventos de aposentadoria há 20 anos. 



    Desta forma, sustenta, em síntese, que o TCU, ao considerar ilegal o ato de concessão de aposentadoria em exame e determinar a supressão das parcelas incorporadas aos seus vencimentos, por mais de 19 anos da data de entrada do processo na Corte de Contas, violou os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e da boa-fé. 



    Ao final, requer a concessão definitiva da segurança “para determinar que a autoridade coatora cesse o ato coator, e restabeleça o pagamento das rubricas condenando ainda, a Impetrada ao pagamento de eventuais parcelas vencidas, bem como vincendas após a impetração do Mandado de Segurança, sob pena de multa diária a ser arbitrada por este juízo” (eDOC 1, p. 13). 



    Requerida a concessão de medida cautelar, restou deferida nos seguintes termos (eDOC 21):



    “Inicialmente, observo que o prazo decadencial previsto no art. 23, da Lei nº 12.016/2009 não se exauriu, pois o impetrante teve ciência do conteúdo do Acórdão nº 1727/2017 em 16.08.2018 (eDOC 19), com a supressão definitiva das parcelas incorporadas à sua aposentadoria, e impetrou o mandado em 05.09.2018 (eDOC 13).



    Em sede de liminar em mandado de segurança, é preciso que o impetrante demonstre a existência de fundamento relevante e comprove que do ato impugnado possa resultar a ineficácia da medida, caso concedida apenas ao termo do processo.



    E, nesse juízo prefacial, entendo que o ato consubstanciado no Acórdão nº 1727/2017, que considerou ilegal o ato de concessão de aposentadoria ao Impetrante, possui aptidão para, ao menos nesse âmbito de cognição precária, desconstituir situação jurídica que está consolidada desde o ano de 1998.



    De fato, não se desconhece os precedentes firmados nesta Corte sobre a não aplicação do contido no artigo 54 da Lei nº 9.784/99 aos processos de registro de aposentadoria em trâmite no Tribunal de Contas, inclusive de minha relatoria, acompanhando a colegialidade então formada.



    No entanto, em obediência à sistemática introduzida pelo artigo 103-A da Constituição, a Corte entendeu que há repercussão geral na questão relativa à incidência do prazo decadencial previsto na Lei nº 9.784/99 aos processos de análise de legalidade dos atos de concessão de aposentadoria, pensão e reforma pelos Tribunais de Contas, tendo sido expressamente rejeitada a reafirmação de jurisprudência pelos integrantes da Corte naquela oportunidade. O acórdão do Plenário Virtual foi assim ementado:



    “Recurso extraordinário. 2. Servidor público. Aposentadoria. 3. Anulação do ato pelo TCU. Discussão sobre a incidência do prazo decadencial de 5 anos, previsto na Lei 9.784/99, para a Administração anular seus atos, quando eivados de ilegalidade. Súmula 473 do STF. Observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Repercussão geral reconhecida.”



    (RE 636553 RG, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, julgado em 23/06/2011, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-050 DIVULG 08-03-2012 PUBLIC 09-03-2012 REPUBLICAÇÃO: DJe-123 DIVULG 22-06-2012 PUBLIC 25-06-2012 ) 



    Conquanto não tenha o Relator do recurso extraordinário submetido ao regime da repercussão geral aplicado expressamente o disposto no art. 1.035, § 5º, do Código de Processo Civil, a pendência de exame, por esta Suprema Corte, da questão objeto deste mandado de segurança empresta plausibilidade às alegações do impetrante, no que concerne à tese da decadência para revisão do ato da concessão da aposentadoria, ainda que em sede de registro pelo TCU.



    Isso porque, concedida a aposentadoria no ano de 1998, somente em 2017, quando já transcorridos mais de dezenove anos, foi negado o registro da inativação do Impetrante, não se afigura razoável que, após duas décadas, sejam diminuídos os proventos do impetrante em virtude da jurisprudência do TCU.



    Ante o exposto, havendo fundamento relevante e risco de ineficácia da medida, defiro o pedido de medida liminar para suspender os efeitos do Acórdão nº 1727/2017, prolatado pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, até o final julgamento de mérito deste mandado de segurança.



    Comunique-se ao Tribunal de Contas da União. 



    Intime-se a autoridade coatora para, no prazo de 10 (dez) dias, prestar as informações (art. 7º, I, da Lei nº 12.016/09).



    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, II, da Lei n. 12.016/09).



    Comunique-se, pelo meio mais célere, à Universidade Federal de Santa Catarina acerca da concessão da medida liminar, a fim de que deixe de promover a supressão das parcelas consideradas ilegais pelo TCU dos proventos de inatividade do Impetrante, até o julgamento final de mérito do presente mandamus.



    Após, ouça-se o Ministério Público (art. 12 da Lei n. 12.016/09)”.



    A autoridade apontada como coatora prestou informações, nestes termos (eDOC 36, p. 6-21):



    “No caso concreto, o impetrante tomou ciência do Acórdão 1.727/2017-TCU1ª Câmara, por intermédio do Ofício n. 516/2017/DAP (documento juntado aos autos pelo impetrante – DE6), de 25/04/2017, tendo dado ciente no documento em 29/05/2017. Já a autuação do presente mandado de segurança ocorreu em 05/09/2018. 



    12. Assim, tendo em vista essas informações, é de se reconhecer a intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial previsto no art. 23 da Lei n. 12.016/2009, impondo-se o indeferimento da inicial, nos termos do art. 10 daquela mesma lei c/c o art. 21, § 1º, do RISTF”.



     (...)



    No mérito, sem razão o agravo. Nos mesmos termos do atual art. 23 da Lei nº 12.016/2009, o art. 18 da Lei nº 1.533/1951, vigente à época da impetração do writ, previa que o prazo decadencial de 120 dias é “contado da ciência, pelo interessado, do ato impugnado”. Assim, ao contrário do sustentado no agravo, a efetivação do ato do TCU, mediante a cessação do pagamento do benefício pelo órgão pagador, não se presta à fixação do marco inicial da fluência do prazo decadencial, conforme já decidiu esta Corte em situação semelhante a dos autos: 



    (...)



     13. Diversamente do afirmado na inicial, a jurisprudência do STF é pacífica quanto à não incidência do art. 54 da Lei 9.784/1999 ou de qualquer outro prazo decadencial previamente à manifestação do Tribunal de Contas, tendo em vista a natureza complexa dos atos de aposentadoria e pensão. Apenas a título ilustrativo: 



    (...)



    16. Conforme a doutrina, o princípio da segurança jurídica ramifica-se em duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza subjetiva. A primeira refere-se aos limites de retroação dos atos estatais e materializa-se na proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada. A outra face do princípio, a de natureza subjetiva diz respeito à proteção à confiança das pessoas nos atos, procedimentos e condutas do Estado.



    17. Quanto ao aspecto objetivo, cumpre ressaltar, em primeiro lugar, que é remansosa a jurisprudência da Suprema Corte no sentido de classificar como complexo o ato de aposentação ou de concessão de aposentadoria e pensão (RMS 3881/SP, MS 19875/DF, RE 195861/ES e MS 23665/DF). Uma vez que o ato de concessão de aposentadoria não chegou a se completar, não se tornou perfeito, do ponto de vista jurídico, pois, em sendo ato complexo, não obteve a aprovação deste Tribunal, que não o registrou por considerá-lo ilegal. Assim sendo, sob esse aspecto, não houve ofensa ao princípio da segurança jurídica, pois quando da decisão do TCU ainda não havia ato jurídico perfeito ou direito adquirido a ser protegido, consoante determina a Constituição Federal (art. 5º, XXXVI).



    18. Desse modo, faz-se mister rechaçar a alegação constante da inicial de que a decisão do TCU fere o princípio em questão, visto que a determinação contida no acórdão impugnado não revisa nem cassa nenhum suposto julgamento anterior pela legalidade da aposentadoria do impetrante, mas, sim, o aprecia originalmente, de acordo com a competência conferida à Corte de Contas pelo inciso III do art. 71 da Constituição Federal. 



    (...)



    48. Por fim, importante notar que não houve qualquer determinação desta Corte de Contas no sentido de que fossem devolvidos os valores recebidos desde a prolação da sentença até a absorção da parcela, período em que ainda prevaleciam os efeitos da sentença judicial. 4



    9. Assim, uma vez demonstrada que a parcela já deveria ter sido absorvida, tendo vista os inúmeros reajustes salariais ocorridos a partir de sua concessão em 1993, o seu pagamento atual tão tem qualquer amparo legal, razão pela qual deve ser indeferida a pretensão do impetrante de continuar percebendo a referida vantagem.



    (....)”.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se nos autos em parecer assim ementado (eDOC 34):



    “Mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro a ato inicial de concessão de aposentadoria. Rejeição da incorporação de vantagens decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado. Alegada Afronta a garantias constitucionais não verificada. Parecer pela denegação da ordem”. 



    A União, preliminarmente, requer o seu ingresso na lide (eDOC 40, p. 1) e interpõe agravo regimental em face da decisão que deferiu o pedido de medida liminar, alegando que “a ciência inequívoca do conteúdo do Acórdão nº 1.727/2017-TCU 1ª Câmara se operou em data consideravelmente anterior ao dia 16/08/2018”, argumentando-se o seguinte (eDOC 40, p. 3):



    “Isso porque, conforme bem destacado pelo Tribunal de Contas da União em suas informações (peça 36, fl. 5, e-STF), “o impetrante tomou ciência do Acórdão 1.727/2017-TCU 1a. Câmara, por intermédio do Ofício n. 516/2017/DP (documento juntado aos autos pelo impetrante – DE6), de 25.04.2017, tendo dado ciência no documento em 29/05/2017. Já a autuação do presente mandado de segurança ocorreu em 05/09/2018” (destacou-se). 



    O documento que embasa a data mencionada pela decisão agravada, Ofício nº 844/2018/DAP/PRODEGESTP (peças nºs 17 a 29, e-STF), apenas informa a decisão administrativa que optou por suprimir a parcela referente à URP (26,05%) a partir do mês de setembro de 2018.



    Já o Ofício nº 516/2017/DAP, de 25/04/2017, a respeito do qual houve aposição de ciente em 29/05/2017 (peça nº 12, fl. 18, e-STF), de fato, foi a primeira comunicação que deu ciência ao impetrante do Acórdão nº 1.727/2017-TCU-1ª Câmara, de modo que ele é o ato que deve basear a análise da decadência. (...)



    Ademais, anote-se que a interposição de recurso administrativo desprovido de efeito suspensivo não interrompe o prazo para o ajuizamento do mandadmus. 



    Assim sendo, resta inequívoco que se operou o transcurso do prazo decadencial de 120 dias previsto no art. 23 da Lei 12.016/2009, razão pela qual se mostra de rigor a negativa de seguimento ao writ.” 



    Alega a União, portanto, que não há plausibilidade jurídica nas alegações do Impetrante, a justificar a manutenção da medida liminar, pugnando pela reconsideração da decisão e cassação da liminar deferida.



    Quanto ao Tema 445 da repercussão geral (RE 636.553-RG), aduz que “não desconstitui a existência de consolidada jurisprudência firmada nesse Supremo Tribunal Federal no sentido da impossibilidade de aplicação do prazo decadencial enquanto não ocorrer o aperfeiçoamento do ato complexo de concessão de aposentadoria, o que se efetiva apenas com o seu registro perante a Corte de Contas” (eDOC 40, p. 5).



     Conclui que,“apesar do lapso temporal em que permaneceram os autos administrativos sob análise no TCU, não há como se invocar o princípio da razoabilidade para impedir monocraticamente a aplicação de entendimento já sedimentado nesse Supremo Tribunal, sob pena de enfraquecer o papel da jurisprudência, em descompasso com a deferência à colegialidade e ao sistema de precedentes encampado no atual Código de Processo Civil” (eDOC 40, p. 8). 



    Ao final, postula a cassação da liminar deferida. 



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, defiro o ingresso da União no feito e o pedido de gratuidade de justiça requerido pelo Impetrante.



    Segundo ressaltado na decisão que deferiu a liminar, o prazo decadencial previsto no art. 23, da Lei nº 12.016/2009 não se exauriu, pois o Impetrante teve ciência do conteúdo do Acórdão nº 1727/2017 em 16.08.2018 (eDOC 19), de acordo com a documentação juntada aos autos (Código de rastreamento da Agencia de Correios – JT 685318601-BR) e impetrou o mandado em 05.09.2018 (eDOC 13). 



    Portanto, não evidenciada a decadência da impetração.



    Entendo assistir razão ao Impetrante. A decisão cautelar deve ser confirmada. 



    Com efeito, esta Corte reconheceu a repercussão geral na questão, Tema 445, relativa à incidência do prazo decadencial previsto na Lei nº 9.784/99 aos processos de análise de legalidade dos atos de concessão de aposentadoria, pensão e reforma pelos Tribunais de Contas e, recentemente, quando do julgamento de mérito, proferiu acórdão assim redigido:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso” (RE 636.553-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe 26.05.2020). 



    A respeito, confira-se:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ATO DE APOSENTADORIA. APRECIAÇÃO, PARA FINS DE REGISTRO. PRAZO DE CINCO ANOS. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. TESE FIRMADA PELO PLENÁRIO DESTA CASA AO EXAME DO RE Nº 636.553, PARADIGMA DO TEMA Nº 445 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. À luz do art. 205 do RISTF, o relator do mandado de segurança, em decisão unipessoal, atuando por delegação do colegiado competente, pode conceder a ordem, “quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”. 2. Concessão da ordem, por decisão unipessoal, que levou em conta, na espécie, o fato de o Plenário desta Suprema Corte, por ocasião do julgamento do RE nº 636.553, paradigma do tema nº 445 da repercussão geral, ter assentado a seguinte tese: “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”. (...) 5. Agravo interno conhecido e não provido” (MS 37.324-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 09.12.2020). 



    No caso, consumou-se o lapso de cinco anos entre a chegada do ato administrativo que concedeu a aposentadoria e a apreciação da sua legalidade pelo TCU. 



    Isso porque, segundo constam das informações prestadas órgão apontado como coator, “não obstante o ato de aposentadoria ter sido julgado após 5 anos da entrada no TCU, o Tribunal efetivamente concedeu o contraditório prévio ao impetrante, conforme demonstrado no voto proferido no Acórdão n. 4.216/2017-1ª Câmara” (eDOC 36, p. 8). (grifei)



    Verifica-se, portanto, que não se observou, no caso, o quinquênio legal, nos termos do art. 54 da Lei 9.784/99. 



    Quanto à questão envolvendo o princípio do contraditório, ressalto que no julgamento dos embargos de declaração, referente ao Tema 445 da sistemática da repercussão geral, esta Corte proferiu acórdão assim ementado:



    “Embargos de declaração em recurso extraordinário com repercussão geral. 2. Tema 445 da sistemática da repercussão geral. Julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, pelos Tribunais de Contas. 3. Prazo decadencial de cinco anos, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. 4. Inexistência de omissão, contradição ou obscuridade. 5. Efeitos infringentes. Não configuração de situação excepcional. 6. Embargos de declaração rejeitados.” (RE 636.553–ED, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 03.02.2021)



    Extraio, ainda, do voto proferido no julgamento de tais embargos, os seguintes fragmentos:



    “No tocante à natureza do prazo, constata-se, ante o já exposto, que, com base na segurança jurídica e na proteção da confiança, aplicou-se por analogia prazo decadencial de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a partir da chegada do processo ao respectivo tribunal de contas. Trata-se de prazo ininterrupto, tout court, que, uma vez atingido, faz com que o ato seja considerado tacitamente apreciado, isto é, tacitamente registrado. Não há de se falar, por consequência, na aplicação de eventuais exceções previstas justamente na Lei 9.784/1999, cuja incidência foi afastada no julgamento de mérito”. (grifei)



    Daí o Min. Gilmar Mendes, na decisão monocrática exarada no MS 37.642, DJe 06.04.2021, ter ressaltado:



    “No julgamento dos embargos, tomei o cuidado de enfatizar que eventual inércia do Tribunal de Contas da União quanto ao prazo de 5 anos não mais tem por consequência a abertura de contraditório em favor do beneficiário do ato de concessão inicial: importará, isso sim, na estabilização do ato administrativo objeto do controle”. (grifei)



    Ante o exposto, com fulcro no recente entendimento desta Corte a respeito da questão em análise, Tema 445, da sistemática da repercussão geral, com base no art. 205 do RISTF, confirmo a liminar e concedo a segurança para cassar o Acórdão nº 1727/2017-TCU, prejudicado o agravo regimental interposto pela União. 



    Comunique-se, com urgência, ao Tribunal de Contas da União e à Pró-Reitoria de Recursos Humanos da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC acerca do teor da presente decisão.



    Publique-se. Intime-se 



    Brasília, 21 de novembro de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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