Tribunal: STF
Processo: ARE 1354122
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-25
Data de publicação: 2022-03-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Ministério Público do Estado de São Paulo e Associação dos Moradores Jardim Morumbi Sul interpõem agravos contra as decisões que não admitiram recursos extraordinários manejados contra acórdão da 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO - Ação Civil Pública - Pedido de anulação de alterações no zoneamento do Município de São Paulo - Sentença que extinguiu o feito sem resolução de mérito por ausência de interesse processual (art. 485, VI, CPC/2015) na modalidade adequação - Irresignação - Pedido formulado implica na declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 16.402/2016, que disciplina o parcelamento, o uso e a ocupação do solo (LPUOS) no Município de São Paulo - Impossibilidade de que a inconstitucionalidade (no caso, anulação) figure como pedido em ação civil pública - Apenas se admite que a declaração de inconstitucionalidade seja utilizada como causa de pedir para a concreta pretensão apresentada em juízo e não como o pedido em si, sob pena de usurpação da função que compete ao STF ou aos Tribunais de Justiça - Precedentes desta Corte - A produção de efeitos concretos não interfere na possibilidade de conhecimento da ACP, pois o fato de a norma impugnada revestir-se de forma de lei impede que seja decretada sua inconstitucionalidade pela via da ação coletiva - Precedentes do Supremo Tribunal Federal - Extinção do processo sem resolução de mérito por ausência de interesse processual (art. 485, VI, CPC/15) - Manutenção da r. sentença - Desprovimento do recurso”.



    No apelo extremo o Ministério Público do Estado de São Paulo sustenta violação dos artigos 5º, incisos XXXV e XXXVI; 23, incisos VI e VII; 24, inciso VI; 29, inciso XII; e 30, incisos I e VIII, da Constituição Federal.



    Alega, em suma, que houve ofensa aos postulados da inafastabilidade do controle jurisdicional, da garantia do ato jurídico perfeito, do princípio da democracia participativa, do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado e das competências municipais na gestão do território urbano.



    Afirma que, ao alterar o zoneamento das quadras fiscais nº 301.023, 301.024 e 301.025, a Lei nº 16.402/16 contrariou a garantia constitucional do ato jurídico perfeito, afrontando, também, o princípio da democracia participativa.



    A Associação dos Moradores Jardim Morumbi Sul, por sua vez, argui no recurso extraordinário contrariedade aos artigos 5º, incisos XXXV e XXXVI; 23, incisos VI e VII; 24, inciso VI; e 30, incisos I e VIII, da Constituição Federal.



    Defende, em síntese, que os dispositivos das leis que alteraram o zoneamento de Zona Exclusivamente Residencial - ZER para Zona Mista - ZM são desprovidos de generalidade e abstração, assumindo feições materiais, sendo passíveis de submissão ao controle difuso de constitucionalidade por meio de Ação Civil Pública.



    Assevera que o pedido principal não é a inconstitucionalidade das leis. Aduz, ainda, que o legislador ao alterar o zoneamento municipal não observou as restrições impostas para cada região.



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Luiz Augusto Santos Lima, opina pelo desprovimento dos agravos em parecer que porta a seguinte ementa:



    “Recursos extraordinários com agravos. Ação Civil Pública. Pretensão que busca suspender alterações de zoneamento urbano promovidas pela Lei n. 16.402/16 do Município de São Paulo/SP. As normas constitucionais indicadas nos REs não foram objeto de prequestionamento pelo Tribunal a quo, ausente oposição de embargos declaratórios com fins de prequestionamento. Constata-se a necessidade de prévio exame da legislação infraconstitucional a fim de se verificar as alegações de violação ao texto constitucional, a revelar ofensa reflexa/indireta, hipótese em que não é admitida interposição do RE. Necessária incursão no acervo de provas do processo, aplicável a Súmula 279/STF. Parecer pelo desprovimento dos agravos”.



    Decido.



    As irresignações não merecem prosperar, uma vez que os dispositivos constitucionais apontados como violados em ambos os recursos extraordinários carecem do necessário prequestionamento, sendo certo que não foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão no acórdão recorrido. Incidem na espécie as Súmulas nºs 282 e 356 desta Corte. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIÇO DE VALOR ADICIONADO - SVA. INCLUSÃO NA CONTA TELEFÔNICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356/STF. INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Ausência de prequestionamento dos dispositivos constitucionais apontados como violados. Incidência da Súmula 282/STF. Ademais, se os embargos declaratórios não foram opostos com a finalidade de suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356/STF. II - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. III - Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE 1334742 ED-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 7/1/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PREQUESTIONAMENTO NÃO DEMONSTRADO. AUSÊNCIA DE OPOSIÇÃO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO: SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRANSPORTADORA. EXCESSO DE PESO DA CARGA. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. DANOS MATERIAIS E DANOS MORAIS COLETIVOS: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA E SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (ARE 1346804 AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 10/12/2021).



    Anote-se que o Tribunal a quo não examinou o mérito da demanda, concluindo, tão somente, que o pedido principal da ação civil pública era a declaração de inconstitucionalidade da Lei municipal nº 16.402/16, o que fugiria do campo da ação civil pública, razão pela qual extinguiu o processo sem resolução de mérito. A propósito, trago à colação trecho do acórdão impugnado: 



    “A alteração de zoneamento dos lotes, referida na petição inicial, ocorreu em função da entrada em vigor da Lei Municipal nº 16.402/2016, que disciplina o parcelamento, o uso e a ocupação do solo (LPUOS) no Município de São Paulo e que deve se adequar ao Plano Diretor Estratégico (PDE) Lei Municipal nº 16.050/2014.



    Assim, ao se verificar que o pedido elaborado pretende a anulação da alteração de zoneamento realizada pela novel legislação municipal, entende-se que a pretensão inicialmente formulada reside justamente na invalidação do ato normativo que alterou as características de zoneamento a que as áreas estão sujeitas. Contudo, diferentemente do que alega a apelante (fls. 187/203) e do que consta dos pareceres proferidos pelo Ministério Público (fls. 269/289 e fls. 301/365), a alegada inconstitucionalidade não figura como causa de pedir na ação proposta, mas como pedido propriamente dito.



    A respeito do tema, a doutrina entende que, em sede de ação civil pública, apenas se admite que a declaração de inconstitucionalidade seja utilizada como causa de pedir para a concreta pretensão apresentada em juízo e não como o pedido em si.



    (...)



    No que toca à alegação de que, no caso em análise, o ato legislativo seria passível de anulação via ação civil pública pois produziria efeitos concretos (confundindo-se, assim, com verdadeiro ato administrativo), melhor sorte não socorre à apelante. É que o mero fato de a norma impugnada revestir-se de forma de lei impede que seja decretada sua inconstitucionalidade pela via da ação coletiva.



    (...)



    Assim, a extinção do processo sem resolução de mérito por ausência de interesse processual (na modalidade adequação) é medida que se impõe, nos termos do art. 485, inciso VI, CPC/2015.”



    Assim, verifica-se que o acordão recorrido se alinha com a jurisprudência do Supremo Tribunal no sentido de admitir-se o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Sobre o tema:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO ALINHADA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973” (RE nº 595.213/PR-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 18/12/17). 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE – QUESTÃO PREJUDICIAL – POSSIBILIDADE – INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes. Doutrina” (Rcl nº 1.898/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 6/8/14). 



    “CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OFENSA À CONSTITUIÇÃO. MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE. I. - Somente a ofensa direta à Constituição autoriza a admissão do recurso extraordinário. No caso, o acórdão limita-se a interpretar normas infraconstitucionais. II. - Ao Judiciário cabe, no conflito de interesses, fazer valer a vontade concreta da lei, interpretando-a. Se, em tal operação, interpreta razoavelmente ou desarrazoadamente a lei, a questão fica no campo da legalidade, inocorrendo o contencioso constitucional. III. - O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública, fundamentada em inconstitucionalidade de lei, na qual opera-se apenas o controle difuso ou incidenter tantum de constitucionalidade. Precedente. IV. - Agravo não provido” (AI nº 504.856/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de 8/10/04). 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Publique-se.



    Brasília, 25 de março de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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