Tribunal: STF
Processo: ADI 7235
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-08
Data de publicação: 2022-11-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.135/2022. APOIO FINANCEIRO AO SETOR CULTURAL E DE EVENTOS. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.



Relatório



    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada, em 2.9.2022, pelo Partido Comunista do Brasil – PCdoB contra a Medida Provisória n. 1.135, de 26.8.2022, “que altera a Lei Complementar n. 195, de 8 de julho de 2022, a Lei n. 14.399, de 8 de julho de 2022, e a Lei n. 14.148, de 3 de maio de 2021, para dispor sobre o apoio financeiro ao setor cultural e ao setor de eventos”, por alegada ofensa ao caput e inc. III do § 1º do art. 62 da Constituição da República.



    2. Na Medida Provisória impugnada se estabelece:



    “MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.135, DE 26 DE AGOSTO DE 2022 



    Altera a Lei Complementar n. 195, de 8 de julho de 2022, a Lei n. 14.399, de 8 de julho de 2022, e a Lei n. 14.148, de 3 de maio de 2021, para dispor sobre o apoio financeiro ao setor cultural e ao setor de eventos. 



    Art. 1º A Lei Complementar nº 195, de 8 de julho de 2022, passa a vigorar com as seguintes alterações: 



    ‘Art. 3º Fica a União autorizada a destinar, no exercício de 2023, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, o montante máximo de R$ 3.862.000.000,00 (três bilhões, oitocentos e sessenta e dois milhões de reais) para aplicação em ações que visem combater e mitigar os efeitos da pandemia da covid-19 sobre o setor cultural, observada a disponibilidade orçamentária e financeira.



    § 11. Caso o montante global referido no caput não seja integralmente executado no exercício de 2023, sua execução poderá ser prorrogada para o exercício de 2024, exclusivamente, respeitadas as disponibilidades orçamentárias e financeiras de cada exercício, vedado o estabelecimento de limite mínimo de execução em ambos os exercícios.’ (NR) 



    Art. 2º A Lei nº 14.399, de 8 de julho de 2022, passa a vigorar com as seguintes alterações: 



    ‘Art. 6º Fica a União autorizada a destinar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a cada ano, os seguintes valores máximos, para a consecução das ações elencadas no art. 7º, observada a disponibilidade orçamentária e financeira de cada exercício: 



    I - em 2024, até R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais); 



    II - em 2025, até R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais); 



    III - em 2026, até R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais); 



    IV - em 2027, até R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais); e 



    V - em 2028, até R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais).’ 
.......................................................................................................(NR)



    ‘Art. 17. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação e, nos termos do art. 134 da Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021, o disposto nos art. 6º, art. 7º e art. 13 desta Lei terá vigência até 31 de dezembro de 2028.’ (NR) 



    Art. 3º A Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, passa a vigorar com as seguintes alterações: 



    ‘Art. 6º Fica a União autorizada a destinar, no exercício de 2023, o valor global máximo de R$ 2.500.000.000,00 (dois bilhões e quinhentos milhões de reais) aos beneficiários do Perse que tiveram redução superior a 50% (cinquenta por cento) no faturamento entre 2019 e 2020 com base nas despesas com pagamento de empregados durante o período da pandemia da Covid-19 e da Espin. 



    .......................................................................................................



    § 4º Caso o montante global referido no caput não seja integralmente executado no exercício de 2023, sua execução poderá ser prorrogada para o exercício de 2024, exclusivamente, respeitadas as disponibilidades orçamentárias e financeiras de cada exercício, vedado o estabelecimento de limite mínimo de execução em ambos os exercícios.’ (NR) 



    Art. 4º Ficam revogados os seguintes dispositivos: 



    I - da Lei Complementar nº 195, de 2022: 



    a) o § 2º do art. 3º; 



    b) o art. 22; e 



    c) o § 1º do art. 29; e



    II - os § 1º e § 3º do art. 6º da Lei nº 14.148, de 2021. 



    Art. 5º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.”



    3. O autor sustenta que “o inciso III, do § 1º do art. 62 da Constituição Federal, veda a adoção de Medida Provisória sobre matéria reservada a lei complementar. Por sua vez, a Lei Complementar nº 195/2022, que ‘Dispõe sobre apoio financeiro da União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para garantir ações emergenciais direcionadas ao setor cultural; altera a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), para não contabilizar na meta de resultado primário as transferências federais aos demais entes da Federação para enfrentamento das consequências sociais e econômicas no setor cultural decorrentes de calamidades públicas ou pandemias; e altera a Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991, para atribuir outras fontes de recursos ao Fundo Nacional da Cultura (FNC)’, trata de finanças públicas, nos termos do disposto no inciso I, do art. 163 da Constituição Federal” (sic). 



    Transcreve a seguinte tabela com os pontos pelos quais defende terem sido alterados de forma inconstitucional pela medida provisória impugnada:

     

 Lei Complementar n. 195, 
de 8.7.2022   Medida Provisória n. 1.135, 
de 26.8.2022  



 Art. 3º A União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios R$ 3.862.000.000,00 (três bilhões, oitocentos e sessenta e dois milhões de reais) para aplicação em ações emergenciais que visem a combater e mitigar os efeitos da pandemia da covid19 sobre o setor cultural.   Art. 3º Fica a União autorizada a destinar, no exercício de 2023, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, o montante máximo 
de R$ 3.862.000.000,00 (três bilhões, oitocentos e sessenta e dois milhões de reais) para aplicação em ações que visem combater e mitigar os efeitos da pandemia da covid-19 sobre o setor cultural, observada a disponibilidade orçamentária e financeira . 



 § 2º O repasse do valor previsto no caput deste artigo aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios deverá ocorrer em, no máximo, 90 (noventa) dias após a publicação desta Lei Complementar. (Revogado pela Medida Provisória nº 1.135, de 2022)   § 11. Caso o montante global referido no caput não seja integralmente executado no exercício de 2023, sua execução poderá ser prorrogada para o exercício de 2024, exclusivamente, respeitadas as disponibilidades orçamentárias e financeiras de cada exercício, vedado o estabelecimento de limite mínimo de execução em ambos os exercícios (incluído pela MP 1135).  



 Art. 22. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão autorizados a executar os recursos oriundos desta Lei Complementar até 31 de dezembro de 2022. § 1º Caso haja algum impedimento para a execução dos recursos oriundos desta Lei Complementar em função da legislação eleitoral, o prazo previsto no caput deste artigo fica automaticamente prorrogado por prazo equivalente ao do período em que não foi possível executar os recursos. § 2º Encerrado o exercício de 2022, observado o disposto no § 1º deste artigo, o saldo remanescente das contas específicas que foram criadas para receber as transferências e gerir os recursos será restituído até 10 de janeiro de 2023 pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios à conta única do Tesouro Nacional por meio da emissão e do pagamento de Guia de Recolhimento da União eletrônica. (Revogado pela Medida Provisória nº 1.135, de 2022)     



 Art. 29 (...) § 1º No caso de prorrogação de prazos de execução nos termos do 
§ 1º do art. 22 desta Lei Complementar, os prazos de prestação de contas deverão ser prorrogados pelo mesmo prazo. (Revogado pela Medida Provisória nº 1.135, de 2022)    



    Alega que, “com as alterações empreendidas pela MP 1135, a determinação estabelecida na LC 195/2022, para que a União transfira R$ 3,8 bilhões em 2022 (CF § 2º do art. 3º da LC 195/2022), para os Estados, o Distrito Federal e Municípios, passou a ser uma mera autorização, que pode ou não ser executada em 2023 – já que o prazo pode ser prorrogado para 2024, conforme previsto no § 11, da LC 195/2022, incluído pela MP 1135/2022. A revogação do art. 22, decorre da certeza de que os recursos não serão transferidos neste exercício de 2022, já que não poderão ser executados até 31 de dezembro deste ano. No mesmo sentido resulta a revogação do § 1º do art. 29 da LC 195/2022, pela Medida Provisória”. 



    Afirma que, “ao dispor sobre ‘apoio financeiro da União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para garantir ações emergenciais direcionadas ao setor cultural; altera a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), para não contabilizar na meta de resultado primário as transferências federais aos demais entes da Federação para enfrentamento das consequências sociais e econômicas no setor cultural decorrentes de calamidades públicas ou pandemias’, resta evidente, que a Lei Complementar nº 195/2022 trata de finanças públicas na área cultural, considerando necessidade de caráter emergencial”. 



    Argumenta que o art. 2º da Lei Complementar n. 195/2022 veicula matéria de finanças públicas, o que importaria na “limitação imposta no inciso III, do § 1º do art. 62, da Constituição Federal, para que o Presidente da República adote Medida Provisória, já que o conteúdo normativo da Lei Complementar nº 195/2022, decorre do disposto no art. 163, da Constituição”.



    Salienta que “os demais dispositivos da LC 195/2022, regulam as condições para que cada unidade da Federação possa acessar os recursos financeiros emergenciais, mediante apresentação de condições, garantias e procedimentos fiscalizatórios, por intermédio de prestações de contas”. 



    Pondera que, “dada a relevância e a necessidade de respeito à estabilidade financeira envolvendo os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e em especial o setor objeto das normas de finanças públicas em questão, o constituinte derivado vedou a adoção de medida provisória em matéria reservada à lei complementar, como são as leis complementares, que dispõem sobre finanças públicas, concessão de garantias pelas entidades públicas e sobre fiscalização da administração pública direta e indireta”. 



    Assevera que “em relação às despesas relativas à Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura, instituída a Lei nº 14.399/2022, as despesas obrigatórias previstas para serem executadas de 2023 a 2027, foram transformadas, pela MP 1135/2022, em despesas discricionárias, que podem ou não ser executadas e adiadas para os exercícios seguintes”. 



    Afirma, “em detrimento de medidas emergenciais e de extrema relevância, que o Congresso Nacional adotou, aprovando as medidas legislativas e rejeitando os vetos presidenciais, o Chefe do Poder Executivo afronta a deliberação do Poder Legislativo, para viabilizar recursos financeiros, em benefício de seus interesses políticos e de alguns parlamentares aliados ao Governo. Trata-se de conduta atentatória aos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade, evidenciando prática abusiva de seu Poder normativo”.



    Defende “a imperiosa necessidade de afastar do ordenamento normativo brasileiro, a Medida Provisória nº 1135/2022, por ser expressão nefasta do abuso de poder normativo, com desvio de finalidade”. 



    Para demonstrar o fumus boni iuris e o periculum in mora da medida cautelar requerida, argumenta que “a urgente necessidade de concessão de medida cautelar para suspender os efeitos da medida provisória ora impugnada, decorre de sua vigência imediata e do consequente propósito para a prática de atos administrativos e financeiros que proporciona, em benefício de articulações políticas em detrimento da implementação de normas legais destinadas ao atendimento emergencial de relevante setor cultural e econômico nacional” (sic). 



    4. Requer medida cautelar “para que sejam suspensos os efeitos jurídicos da Medida Provisória nº 1135, de 26/08/2022, até o julgamento do mérito desta ação direta de inconstitucionalidade”.



      5. No mérito, pede que “a Medida Provisória nº 1135, de 26 de agosto de 2022, seja declarada inconstitucional, nos termos expostos na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade”. 



    6. Em 5.9.2022, adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999, determinando a requisição, com urgência e prioridade, de informações ao Presidente da República e ao Presidente do Congresso Nacional, a serem prestadas no prazo máximo e improrrogável de cinco dias.



    Naquele mesmo despacho, determinei vista à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geral da República, sucessivamente, para manifestação, na forma da legislação vigente, no prazo máximo e prioritário de três dias cada (§ 1º do art. 10 da Lei n. 9.868/1999).



    7. Nas informações prestadas, o Presidente da República observa que “o Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada no sentido de ser incabível a sindicabilidade jurisdicional sobre o poder político discricionário do Chefe do Poder Executivo de edição de medidas provisórias, sendo tal regra excepcionada, apenas e tão somente, nos casos em que estiver caracterizado o abuso de tal prerrogativa, mediante a constatação de cabal inexistência dos requisitos de ‘relevância’ e ‘urgência’ necessários à edição de tais espécies normativas”.



    Acrescenta que “os requisitos constitucionais da relevância e da urgência, consoante entendimento harmonioso do STF, são conceitos jurídicos indeterminados, densificáveis por meio de juízo de conveniência e oportunidade próprio do chefe do Executivo, como ocorreu na hipótese vertente”.



    Ressalta que, “no caso em tela, (…) é incabível o controle jurisdicional sobre o ato de edição da Medida Provisória nº 1.135/2022, dado não ter sido demonstrada a flagrante falta dos requisitos de ‘urgência’ e ‘relevância’ da norma questionada, os quais, inclusive, permearam a formação do juízo de necessidade de sua publicação”.



    Defende ausentes os requisitos legais autorizadores do deferimento da medida cautelar.



    Conclui “pela improcedência da pretensão deduzida na presente ação direta de inconstitucionalidade, bem como pela inviabilidade jurídica do atendimento ao pedido de concessão de medida cautelar nela contido”.



    8. O Senado prestou informações. Noticia que “a Medida Provisória nº 1.135, de 26 de agosto de 2022, encontra-se com regular tramitação nas Casas do Congresso Nacional. O processo político de avaliação está a observar seu curso regular, sem disfuncionalidades ou riscos de ruptura”.



    Afirma que, “nesse contexto, impõe-se a autocontenção do Poder Judiciário para que os demais poderes da República exerçam legitimamente suas competências, sem interferências ou tutelas desnecessárias”.



    9. O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo indeferimento da medida cautelar:



    “Medida Provisória nº 1135/2022, que ‘altera a Lei Complementar nº 195, de 8 de julho de 2022, a Lei nº 14.399, de 8 de julho de 2022, e a Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, para dispor sobre o apoio financeiro ao setor cultural e ao setor de eventos’. Alegação de ofensa ao artigo 62, caput e § 1º, inciso III, da Constituição de 1988, desvio de finalidade e abuso de poder na edição do ato normativo. Ausência de fumus boni iuris. Vício formal de constitucionalidade não configurado. Atendimento aos critérios de relevância e urgência para a edição de medidas provisórias. Excepcionalidade do controle judicial. A Medida Provisória nº 1.135/2022 buscou compatibilizar o apoio financeiro da União aos demais entes federativos nas ações do setor cultural, assim como aos beneficiários do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse), com o arcabouço fiscal vigente. O Supremo Tribunal Federal admite a edição de medida provisória para tratar de matéria contida em lei complementar nos casos em que não haja reserva constitucionalmente estabelecida. Inexistência de periculum in mora. Manifestação pelo indeferimento do pedido de medida cautelar”.



    10. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento da medida cautelar:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 1.135, DE 26.8.2022. ALTERAÇÃO DE LEGISLAÇÃO PRECEDENTE. POSTERGAÇÃO, PARA 2023, DO REPASSE DE RECURSOS AO SETOR CULTURAL E DE EVENTOS. LIMITAÇÃO DO MONTANTE A SER TRANSFERIDO. ALEGAÇÕES DE DESVIRTUAMENTO DO PROCESSO LEGISLATIVO, DE OFENSA À SEPARAÇÃO DE PODERES E DE NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS DA RELEVÂNCIA E DA URGÊNCIA. EXISTÊNCIA DE MECANISMOS PRÓPRIOS DO LEGISLATIVO PARA AVERIGUAÇÃO DO MÉRITO DA MEDIDA PROVISÓRIA. EXCEPCIONALIDADE DO CONTROLE JUDICIAL. HIPÓTESE DE ABUSO NÃO CONFIGURADA. ANÁLISE DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE VEDAÇÃO À EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. FUMUS BONI JURIS E PERICULUM IN MORA NÃO CONFIGURADOS. PARECER PELO INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. 1. É precipitada a interferência do Poder Judiciário para decidir, antecipadamente, sobre a validade de medida provisória no curso regular de sua tramitação, quando ainda pendente de avaliação a presença dos requisitos da relevância e da urgência da medida pelo Congresso Nacional, mormente quando não caracterizada situação de abusividade manifesta. Precedentes. 2. Os efeitos da eventual suspensão cautelar da medida provisória impugnada, de que decorreria o repasse imediato de recursos ao setor cultural, de forma irreversível, e antes da finalização do processo político de avaliação da validade da medida pelo Congresso Nacional, desaconselham o deferimento de pedido nesse sentido. — Parecer pelo indeferimento da medida cautelar”. 



    11. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.460/DF, Relator o Ministro Sydney Sanches, o Plenário deste Supremo Tribunal assentou:



    “O TRIBUNAL, POR VOTAÇÃO UNÂNIME, TENDO EM VISTA A DECISÃO ANTERIORMENTE PROFERIDA NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 1.459-5/DF, JULGOU PREJUDICADA A PRESENTE AÇÃO DIRETA, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. O TRIBUNAL, AINDA POR VOTAÇÃO UNÂNIME, RESOLVEU QUE, NOS CASOS EM QUE HOUVER AJUIZAMENTO DE DUAS OU MAIS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE, CUJO OBJETO DE IMPUGNAÇÃO SEJA EXATAMENTE O MESMO (IDENTIDADE TOTAL), DAR-SE-Á O APENSAMENTO DAS AÇÕES SUBSEQUENTES AOS AUTOS DA ANTERIORMENTE AJUIZADA, PARA EFEITO DE SUA TRAMITAÇÃO CONJUNTA E POSTERIOR JULGAMENTO” (DJ 25.3.1999, grifos nossos).



    Entendimento idêntico foi adotado pelos Ministros deste Supremo Tribunal, por exemplo, nas ações direta de inconstitucionalidade ns. 5.228, de minha relatoria, DJe 12.2.2015; 6.123, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 30.4.2019; 5.829, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 30.4.2018, e 5.059, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 29.10.2013.



    12. Tratando-se do mesmo pedido e idêntica causa de pedir veiculados na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.232/DF, devidamente instruída nos termos do art. 10 da Lei n. 9.868/1999, impõe-se o apensamento desta ação à Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.232/DF para tramitação conjunta.



    13. Em 5.11.2022, deferi a medida cautelar requerida na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.232/DF, para “suspender os efeitos da medida provisória n. 1,135/2022, com efeitos ex tunc, repristinando-se as Leis n. 14.399/2022, n. 14.148/2021 e a Lei Complementar n. 195/2022”.



    Essa decisão foi referendada, por maioria, pelo Plenário deste Supremo Tribunal em julgamento realizado na sessão extraordinária de 8.11.2022.



    Suspensos os efeitos da medida provisória n. 1.135/2022, tem-se prejudicado o requerimento cautelar formulado na presente ação direta, notadamente por ter sido alcançada a pretensão inicial do autor de que fossem “suspensos os efeitos jurídicos da Medida Provisória nº 1135, de 26/08/2022, até o julgamento do mérito desta ação direta de inconstitucionalidade”.



    À Secretaria Judiciária, para o apensamento da presente ação à Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.232/DF para julgamento conjunto.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de novembro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora