Tribunal: STF
Processo: MI 7408
Classe: MI
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-07
Data de publicação: 2022-07-07

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de injunção coletivo com pedido liminar impetrado pela Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais – FENAPRF contra suposto ato omissivo imputado ao Presidente da República, Jair Messias Bolsonaro, e ao Ministro de Estado da Economia, Paulo Roberto Nunes Guedes, a fim de que as autoridades impetradas deem execução à emenda parlamentar de reestruturação de carreias policiais da União, aprovada e incorporada como orçamento impositivo.



    Inicialmente, a impetrante narra que



    “O texto da Lei Orçamentária Anual, lei 14.303/22, com eficácia para o ano de 2022, aprovada em 21/01/2022, pelo Congresso Nacional, incluiu cerca de R$ 1,7 bilhão (em termos exatos: R$ 1.736.951.596,00, isto é, um bilhão, setecentos e trinta e seis milhões, novecentos e cinquenta e um mil, quinhentos e noventa e seis reais) para a reestruturação das carreiras dos Policiais da União (Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, e Policiais Penais Federais do DEPEN), no ano de 2022. 



    Segue abaixo o trecho da Lei nº 14.303/2022 que contém tal previsão orçamentária, consubstanciada no Volume I do anexo de tal diploma legal: 



    [...]



    Tal previsão advém de uma EMENDA PARLAMENTAR aprovada durante a tramitação do Projeto da Lei Orçamentária Anual, e não advém, portanto, do texto do projeto original encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso. Especificamente, trata-se de EMENDA INDIVIDUAL PARLAMENTAR, apresentada pelo Deputado Federal Antonio Carlos Nicoletti, aprovada pelo Congresso Nacional, inclusive também com o voto pela aprovação da emenda parlamentar, do Deputado Luis Claudio Fernandes Miranda. 



    Portanto, como se depreende do parágrafo acima, tal emenda parlamentar aprovada sobre a reestruturação das Polícia da União foi incorporada, como ORÇAMENTO IMPOSITIVO, na Lei Orçamentária Anual referida, visto que advém de emenda individual parlamentar aprovada, e não do texto original do projeto encaminhado pelo Presidente da República, sendo que, conforme previsto no artigo 166, parágrafos 9º e 11, da Constituição Federal, devia, por tal razão ou fundamento, o Poder Executivo, obrigatoriamente, ter cumprido tal emenda parlamentar aprovada e incorporada como orçamento impositivo.” (doc. eletrônico 1, fls. 6-7)



     



    Argumenta, nessa direção, 



    “Registra-se que o governo, embora o orçamento da emenda parlamentar aprovada na lei orçamentária seja impositivo, declarou que não vai haver reestruturação, porque o Ministério da Economia, como se fosse dotação discricionária de verba, “desistiu” de utilizar os 1,7 bilhões do orçamento da emenda parlamentar da forma que ela foi aprovada pelo Congresso Nacional na lei orçamentária, tal como se observa na matéria abaixo:



    [...]



    Salienta-se, conforme notícia jornalística acima, que o Presidente da República tinha colocado sob responsabilidade do Ministro da Economia o cumprimento deste trecho da lei orçamentária, sendo que, portanto, o Ministro da Economia, como responsável pelo assessoramento imediato do Presidente da República sobre a matéria, devia ter incluído o cumprimento da reestruturação das carreiras da Polícia da União, entre as minutas de lei, medida provisória e diplomas legais encaminhados para a Presidência da República expedir no presente ano de 2022. 



    Mas o Ministério da Economia ‘desistiu’ ilegalmente de um orçamento que não poderia desistir, mesmo se tratando de um trecho do orçamento com natureza de orçamento impositivo e de cumprimento obrigatório pelo Poder Executivo. 



    São absurdas as condutas dolosas do Ministro Paulo Guedes contra o Congresso Nacional, e contra o orçamento impositivo aprovado pelo parlamento. 



    [...]



    Ou seja, malgrado a razão ou fundamentos técnicos do descumprimento sejam ocasionados pelo Ministro Paulo Guedes, o não cumprimento propriamente dito do orçamento impositivo é imputável civilmente ao Presidente Bolsonaro, pois o Presidente da República é a autoridade que descumpriu o orçamento impositivo ao contingenciar verbas que não poderia contingenciar e ao não expedir, em razão de tal contingenciamento, o diploma legal que cumprisse a emenda parlamentar aprovada como orçamento impositivo na lei orçamentária. “ (doc. eletrônico 1, fls. 8-17)



    Outrossim, assevera que, 



    “No tocante à animosidade do Ministro da Economia contra o funcionalismo, basta verificar as declarações ofensivas contra os servidores públicos e policiais, demonstrando que o indeferimento da reestruturação ocorreu com violação aos princípios que regem a Administração Pública, mormente: o princípio da legalidade, por vulnerar a Constituição Federal, que define o orçamento impositivo, e a lei 1079/50, que prevê o crime de responsabilidade para a hipótese; o princípio da impessoalidade, porque o Ministro Paulo Guedes considera e verbaliza literalmente que os servidores seriam seus inimigos; o princípio da moralidade e da motivação dos atos administrativos, porque o Ministro Paulo Guedes buscou inventar pretextos técnicos infundados para não conceder a reestruturação das carreiras policiais da União, bem como porque mente perante a opinião pública inventando argumentos de fachada para encobrir a hostilidade dos atos concretos praticados contra os servidores; princípio da publicidade, porque sequer deu transparência e acesso às minutas de Medida Provisória que manteve como de acesso restrito até o arquivamento definitivo, sem inclusive encaminhar para o Presidente da República, nem antes e nem após convencê-lo a contingenciar ilegalmente o trecho do orçamento impositivo referido; e o princípio da eficiência, pois o Ministro Paulo Guedes sem dúvida nenhuma está ocasionando, pelos seus atos comissivos ou omissivos praticados, o sucateamento das polícias sob responsabilidade do Poder Executivo Federal.



    Registra-se, inclusive, que a reestruturação das carreiras das Polícias da União foi matéria legislativa iniciada no âmbito da referida Comissão, que tem total interesse sobre a tramitação da matéria. Frisa-se que a iniciativa da convocação do Ministro Paulo Guedes foi do Deputado Luis Claudio Fernandes Miranda e ela foi aprovada por unanimidade pelos deputados membros da Comissão de Segurança Pública. Ou seja, o Ministro Paulo Guedes, no contexto do caso em tela, praticou mais de um crime de responsabilidade, pois, além de usar falsos fundamentos para praticar o crime de responsabilidade por não cumprir o orçamento impositivo consubstanciado na emenda parlamentar sobre a reestruturação das carreiras das polícias da União aprovada na lei orçamentária, também praticou o crime de responsabilidade por ter faltado a convocação para comparecer na Comissão de Segurança Pública da Câmara dos Deputados.



    Registra-se que, por orientação do Presidente da República, durante o primeiro semestre do ano de 2022, antes que houvesse o mencionado descumprimento do orçamento impositivo, foi redigida minuta de Medida Provisória, contendo a previsão das reestruturações das Policias da União, sendo que tal minuta foi formalizada através de documento inserido no sistema SEI, que tramitou das Direções Gerais das Polícias da União (Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e DEPEN), passando pelo Ministério de Justiça para consolidação, e depois sendo direcionada para o Ministério da Economia, onde foi definitivamente arquivada ilegalmente, em violação ao orçamento impositivo, impedindo que o Ministério da Casa Civil e a Presidência da República sequer tivessem acesso ao texto da minuta da Medida Provisória, incidindo, assim, inclusive, o Ministro da Economia em crime de responsabilidade sem coautoria com o Presidente da República, mas fazendo com que ele e o Presidente da República fossem coautores no ato ilegal que viola direito líquido e certo do Poder Legislativo fazer com que o Poder Executivo cumpra o orçamento impositivo advindo de emenda parlamentar aprovada na lei orçamentária. 



    A minuta da Medida Provisória é de conhecimento notório porque foi amplamente comentada pelas autoridades envolvidas. No entanto, o documento contido no sistema SEI em que a minuta está formalizada tem acesso restrito. Mas, pelas notícias jornalísticas acima mencionadas, é possível verificar que o Presidente da República não cumpriu a lei orçamentária no tocante ao orçamento aprovado para a reestruturação das carreiras das Policias da União, contingenciando tal orçamento impositivo da emenda parlamentar sobre matéria aprovada pelo Congresso Nacional na lei orçamentária, por obstáculos que o Ministro Paulo Guedes criou.” (doc. eletrônico 1, fls. 18-26)



    Após justificar a urgência na análise, ao final, a impetrante formula os seguintes requerimentos:



    “Por todo o exposto, REQUER: 



    6.1. a concessão da tutela de urgência para que se determine o cumprimento emenda parlamentar aprovada pelo Poder Legislativo, no âmbito da lei orçamentária anual, no valor de R$ 1.736.951.596,00 (um bilhão, setecentos e trinta e seis milhões, novecentos e cinquenta e um mil, quinhentos e noventa e seis reais), determinando o uso de tal orçamento na implementação da reestruturação das carreiras dos órgãos das Polícias da União (PF, PRF e DEPEN), garantido, assim, ao Impetrante e ao Poder Legislativo, o direito de que seja cumprido pelo Poder Executivo o orçamento impositivo obrigatório exatamente como advindo da emenda parlamentar aprovada no orçamento pelo Congresso Nacional (conforme atributo compulsório definido no artigo 166, parágrafos 9º e 11, da Constituição Federal), no tocante à reestruturação carreira de Policial Rodoviário Federal da União, por ser medida de justiça;



    6.2. A notificação da autoridade coatora para que prestes as informações, no prazo de 10(dez) dias nos termos do Art. 5º, inc. I da Lei 13.300/2016; 



    6.3. A ciência do órgão de representação judicial da União Federal, para, querendo, ingressar no feito; 



    6.4. A intimação do Ilustríssimo representante do Ministério Público, para atuar como fiscal da lei, nos termos do Art. 7º da referida lei; 



    6.5. A cominação de multas diárias para as autoridades coatoras, a serem arbitradas por Vossa Excelência em caso de protelação no cumprimento da decisão liminar e de mérito proferidas nos autos, sugerindo-se o valor diário de R$ 100.000,00 (cem mil reais), a contar da intimação ou notificação das autoridades coatoras; 



    6.6. A concessão da ordem, com o reconhecimento da mora legislativa, e deferimento da injunção para: 



    6.6.1. Determinar prazo razoável para que o impetrado promova reestruturação das carreiras dos órgãos das Polícias da União (PF, PRF e DEPEN), garantido, assim, ao Impetrante e ao Poder Legislativo, o direito de que seja cumprido pelo Poder Executivo o orçamento impositivo obrigatório exatamente como advindo da emenda parlamentar aprovada no orçamento pelo Congresso Nacional (conforme atributo compulsório definido no artigo 166, parágrafos 9º e 11, da Constituição Federal), no tocante à reestruturação carreira de Policial Rodoviário Federal da União; 



    6.7. a condenação do Réu ao pagamento das custas processuais.”(doc. eletrônico 1, fls. 34-36)



    É o relatório. Decido.



    Bem examinados os autos, entendo que o mandado de injunção não comporta seguimento.



    Nos termos do art. 5°, LXXI, da Constituição Federal:



    “LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania;” 



    A lei regente desta espécie de ação constitucional, por sua vez, assenta que:



    “Art. 12. O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:



    I - pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais indisponíveis;



    II - por partido político com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade partidária;



    III - por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas em favor da totalidade ou de parte de seus membros ou associados, na forma de seus estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial;



    IV - pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, na forma do inciso LXXIV o art. 5º da Constituição Federal.



    Parágrafo único. Os direitos, as liberdades e as prerrogativas protegidos por mandado de injunção coletivo são os pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de pessoas ou determinada por grupo, classe ou categoria.



    Art. 13. No mandado de injunção coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente às pessoas integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo impetrante, sem prejuízo do disposto nos §§ 1º e 2º do art. 9º.



    Parágrafo único. O mandado de injunção coletivo não induz litispendência em relação aos individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante que não requerer a desistência da demanda individual no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração coletiva.”



    O mesmo diploma ainda aponta serem aplicáveis ao mandado de injunção, de forma subsidiária, as mesmas normas do mandado de segurança (art. 14), de modo que, para emissão de juízo de mérito, há de se demonstrar, por intermédio de prova pré-constituída, de que efetivamente esteja inviabilizado o exercício do direito com base na lacuna normativa apontada. Caso não demonstrado, pelo impetrante, a existência de óbice concreto ao exercício do direito dos substituídos, inviável o exame do mérito do writ injuncional. 



    Sobre os direitos coletivos – no caso, aplicável também ao mandado de injunção -, a doutrina abalizada registra que



    “Direitos coletivos, para fins de mandado de segurança, são os propriamente coletivos (assim entendidos os transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo de pessoas vinculadas por relação jurídica básica) e os individuais homogêneos (decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica do grupo), pertencentes a uma coletividade ou categoria representada por partido político, por organização sindical, por entidade de classe ou por associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano [...].



    A entidade que impetrar mandado de segurança deve fazê-lo em nome próprio, mas em defesa dos seus membros que tenham um direito ou uma prerrogativa a defender judicialmente” (MEIRELLES, Hely Lopes et al. Mandado de segurança e ações constitucionais. 34 ed. São Paulo: Malheiros, 2012, pp. 36-37; grifei).



    Passando, pois, aos pressupostos deste writ, de saída, rememoro que, a partir da promulgação da Emenda Constitucional 86, publicada em 18 de março de 2015, foi introduzida em nosso ordenamento constitucional a obrigatoriedade de execução das programações orçamentárias resultantes de emendas individuais. Até então, vigorava no Brasil o modelo de orçamento público com caráter apenas autorizativo, em que o Poder Executivo detém grande margem de gestão e escolha do que executar, além de poder de barganha com o Legislativo.



    Note-se que tramitava, à época, a PEC 22, de 2000, do Senado Federal, cujo objeto era o de obrigar a execução de toda a lei orçamentária anual, mas esse sistema não avançou, por forte resistência do Executivo, o qual ficaria no dever jurídico de executar toda programação (sobre o tema, vide estudo intitulado O Regime do Orçamento Impositivo das Emendas Individuais: Disposições da emenda Constitucional nº 86, de 2015, e da LDO 2015. GREGGIANIN, Eugênio e DA SILVA, José de Ribamar Pereira. Disponível em: (https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/509462/OED0016.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em 26. jul. 2021).



    Posteriormente, em junho de 2019, com a promulgação da Emenda Constitucional 100, também tornou-se obrigatória a execução de programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.



    Portanto, desde a EC 86/2015, e depois com o acréscimo da EC 100/2019, nosso modelo federal passou a ser híbrido, com a garantia de execução orçamentária nas despesas acrescentadas por meio das emendas individuais ou de bancada de parlamentares estaduais ou do DF. 



    Ao analisar a ADI 5.274/SC, de Relatoria da Ministra Cármen Lúcia, esta Suprema Corte declarou inconstitucionais os arts. 120-A e 120-B da Constituição de Santa Catarina, por entender que a imposição “ao Poder Executivo a obrigatoriedade de execução das prioridades do orçamento a Emenda à Constituição de Santa Catarina n. 70/2014 contrariou o princípio da separação dos poderes e a regra constitucional do caráter meramente formal da lei orçamentária até então em vigor na Constituição da República.” Da ementa daquele julgamento, constou o seguinte excerto:



    “[...]



    2. Ao enumerarem percentuais específicos para as emendas impositivas, de execução obrigatória, os §§ 9º a 20 do art. 166 da Constituição da República buscaram compatibilizar a discricionariedade do Executivo e a importância do Legislativo na elaboração do orçamento, harmonizando e reequilibrando a divisão entre os Poderes. As Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019 reforçaram o anterior caráter autorizativo das previsões orçamentárias, nos termos da norma constitucional originária, modificada desde as alterações da Constituição da República.” (grifei)



    Interessante notar, no entanto, que o Texto Constitucional apontado como apto a ensejar o writ injuncional prevê que “as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde” (§9° do art. 166). 



    Na mesma direção, o § 11 do referido artigo dispõe que “é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.” (grifei)



    Ocorre que, da inicial desta ação mandamental, não foi possível concluir se a emenda parlamentar apresentada pelo Deputado Federal Antônio Carlos Nicoletti atendeu ao limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo.



    Ademais, o próprio § 13º do art. 166 da CF dispõe que “as programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica” (grifei), o que, a rigor, não foi demonstrado pelos impetrantes.



    Por isso, rememoro, por relevante, o entendimento consolidado nesta Corte segundo o qual não é cabível a discussão, em ação mandamental, de questões controversas que não demonstrem claramente lesão a um direito líquido e certo, por demandarem dilação probatória. Veja-se:



    “EMENTA EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO. REQUISITOS ESPECÍFICOS PARA A EMISSÃO DE JUÍZO DE MÉRITO. PROVA DA CONCRETA INVIABILIZAÇÃO DO EXERCÍCIO DO DIREITO COM BASE NA LACUNA NORMATIVA APONTADA. Nos mandados de injunção coletivos, a emissão de juízo de mérito pressupõe a especificação dos substituídos e a demonstração de que efetivamente inviabilizado o exercício do direito com base na lacuna normativa apontada. Não demonstrado, pelo impetrante, a existência de óbice concreto ao exercício do direito dos substituídos, inviável o exame do mérito do writ injuncional. Precedentes. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (MI 2859 ED, relatora Ministra Rosa Weber)



    MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - IMPETRAÇÃO DEDUZIDA POR CONFEDERAÇÃO SINDICAL - POSSIBILIDADE - NATUREZA JURÍDICA DO WRIT INJUNCIONAL - TAXA DE JUROS REAIS (CF, ART. 192, § 3º) - OMISSÃO DO CONGRESSO NACIONAL - FIXAÇÃO DE PRAZO PARA LEGISLAR - DESCABIMENTO, NO CASO - WRIT DEFERIDO. MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - ADMISSIBILIDADE. Entidades sindicais dispõem de legitimidade ativa para a impetração do mandado de injunção coletivo, que constitui instrumento de atuação processual destinado a viabilizar, em favor dos integrantes das categorias que essas instituições representam, o exercício de liberdades, prerrogativas e direitos assegurados pelo ordenamento constitucional. Precedentes sobre a admissibilidade do mandado de injunção coletivo: MI 20, Rel. Min. CELSO DE MELLO; MI 342, Rel. Min. MOREIRA ALVES, e MI 361, Rel. p/ o acórdão Min. SEPÚLVEDA PERTENCE. INÉRCIA DO CONGRESSO NACIONAL E DESPRESTÍGIO DA CONSTITUIÇÃO: A regra inscrita no art. 192, § 3º, da Constituição, por não se revestir de suficiente densidade normativa, reclama, para efeito de sua integral aplicabilidade, a necessária intervenção concretizadora do Poder Legislativo da União. Inércia legiferante do Congresso Nacional. O desprestígio da Constituição - por inércia de órgãos meramente constituídos - representa um dos mais tormentosos aspectos do processo de desvalorização funcional da Lei Fundamental da República, ao mesmo tempo em que, estimulando gravemente a erosão da consciência constitucional, evidencia o inaceitável desprezo dos direitos básicos e das liberdades públicas pelos poderes do Estado. O inadimplemento do dever constitucional de legislar, quando configure causa inviabilizadora do exercício de liberdades, prerrogativas e direitos proclamados pela própria Constituição, justifica a utilização do mandado de injunção. MANDADO DE INJUNÇÃO E ESTIPULAÇÃO JUDICIAL DE PRAZO PARA O ADIMPLEMENTO DA OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL: Não se revela cabível a estipulação de prazo para o Congresso Nacional suprir a omissão em que ele próprio incidiu na regulamentação da norma inscrita no art. 192, § 3º, da Carta Política, eis que essa providência excepcional só se justificaria se o próprio Poder Público, para além do seu dever de editar o provimento normativo faltante, fosse, também, o sujeito passivo da relação de direito material emergente do preceito constitucional em questão. Precedentes.” (MI 472, relator Ministro Celso de Mello)



    Como afirmado alhures, o acolhimento da segurança pressupõe também que o impetrante demonstre, de forma indene de dúvida, que efetivamente esteja inviabilizado o exercício do direito com base na lacuna normativa apontada. Em outras palavras, aquele comprovável de plano, sem necessidade de dilação probatória ou da ocorrência de situação incerta ou indeterminada, ou seja, direito subjetivo que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. (MEIRELLES, Hely Lopes. WALD, Arnoldo. MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 36) 



    No mais, recordo que esta Suprema Corte, em reiteradas decisões, como aquela proferida, verbi gratia, no RE 269.464/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello, já assinalou que a liquidez e certeza do direito, capaz de autorizar o ajuizamento do mandado de segurança – e também do mandado de injunção- , é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis de plano, mediante prova literal inequívoca, a qual não foi não produzida na espécie.



    Tal significa – convém repetir - que a pretensão da impetrante não se enquadra nos estreitos pressupostos de admissibilidade do mandamus. Nessa esteira, observa-se a inviabilidade de investigar a violação, por ato omissivo, dos pretensos direitos apontados na inicial desta ação mandamental.



    Por todas essas razões, nego seguimento à impetração, com fundamento no art. 21, § 1°, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de julho de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator