Tribunal: STF
Processo: RE 1377996
Classe: RE
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-12
Data de publicação: 2022-05-12

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. SOLIDARIEDADE DOS ENTES PÚBLICOS. FORNECIMENTO, PELO ESTADO, DE MEDICAMENTO. FÁRMACO REGISTRADO NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA – ANVISA. MEDICAMENTO NÃO INCORPORADO AO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS. TEMA Nº 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. EXEGESE. INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. NECESSIDADE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. RESSALVA DO ENTENDIMENTO PESSOAL DA RELATORA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.



    Vistos etc.



    Contra o acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, maneja recurso extraordinário, com base no art. 102, III, da Lei Maior, o Estado do Rio Grande do Sul. 



    Nas razões do extraordinário, alega o recorrente que o entendimento adotado pelo Tribunal a quo está em dissonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada no julgamento dos Temas nº 06 e 793 da repercussão geral. 



    Sustenta, em síntese, que os tratamentos de alto custo devem ser fornecidos pelo Ente Federado de maior capacidade de arrecadação de recursos, sob pena de comprometimento do sistema de saúde. Afirma que a responsabilidade pela incorporação de novos medicamentos ou alteração de Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas é do Ministério da Saúde, mediante assessoria da Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias – CONITEC, junto ao Sistema Único de Saúde - SUS. Requer “o imediato direcionamento do cumprimento da obrigação ao órgão competente, bem como o ressarcimento do ônus, caso já suportado pelo Estado do RS”. Aparelhado o recurso na ofensa aos arts. 2º, 5º, 6º, 196 e 198, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal.



    O Tribunal de origem manteve a sentença que julgou procedente o pedido de fornecimento do medicamento para tratamento oncológico que não integra a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – RENAME. O acórdão recebeu a ementa que segue:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO. SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. LINFOMA DO MANTO RECIDIVADO. IBRUTINIBE (IMBRUVICA). TEMA 793 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA REAFIRMADA. DESCABIMENTO DE INCLUSÃO DA UNIÃO E DIRECIONAMENTO PARA A JUSTIÇA FEDERAL. TEMA Nº 106 DO STJ E TEMA Nº 06 DO STF. PRELIMINAR. 1. Leitura atenta do inteiro teor do acórdão proferido nos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário nº 855.178 revela que a solidariedade entre os entes federativos foi reafirmada em matéria de saúde, ou seja, o cidadão tem o direito de exigir de todos os entes, ou de qualquer um deles, no todo ou em parte, a prestação dos serviços de saúde perante o Poder Judiciário. Aliás, nem poderia ser diferente, pois a Corte Suprema estava a julgar embargos de declaração – sob pena de rejulgamento. 2. Quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 855.178, ocorrido em 05/03/2015, sob o rito do artigo 543-B do Código de Processo Civil de 1973, o Supremo Tribunal Federal deliberou que os entes federativos podem integrar o polo passivo da relação processual isolada ou conjuntamente. Por sua vez, ao serem apreciados Embargos de Declaração opostos pela União no referido Recurso Extraordinário, cujo acórdão restou publicado em 16/04/2020, a referida Corte Superior fixou a seguinte tese, por proposição do Redator do acórdão, Ministro Edson Fachin, verbis: Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. Da análise do julgado, observa-se que a conclusão, por maioria, foi de rejeição dos embargos de declaração opostos pela União, ou seja, entendeu-se que o julgamento proferido no ano de 2015 não continha nenhuma mácula a ser integrada ou aclarada. Significa dizer, como é óbvio, que o não acolhimento de embargos de declaração implica a manutenção do julgamento anterior, o que conduz ao entendimento de que a conclusão do próprio Supremo Tribunal Federal, lançada em 2015, mantém-se hígida, verbis: ‘O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente ou conjuntamente’. 4. Por sua vez, porém, o que o Redator dos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário nº 855.178, Ministro Edson Fachin, chamou de ‘aprimoramento’ ou ‘desenvolvimento’ da tese da solidariedade, em que pese não acolhendo os aclaratórios opostos pela União, tem acabado por gerar algumas alterações de posicionamento. No entanto, necessário esclarecer que as palavras do Ministro estão sendo lidas de maneira descontextualizada, fora do debate então realizado com os demais Ministros da Corte de Vértice conforme se extrai da leitura integral do aludido acórdão. Veja-se, por meio de seu voto-vista, o Ministro Edson Fachin, dada a extensão de sua manifestação, elaborou seis conclusões que sintetizaram seu pensamento. Observando-se tais remates, com efeito, verifica-se que existem comandos imperativos no sentido de que o órgão julgador deverá zelar pela inclusão do responsável principal pela obrigação, ainda que isso importe deslocamento de competência, e que a União necessariamente comporá o polo passivo se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas. No entanto, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sua maioria, entenderam que não se poderia atribuir efeitos infringentes aos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário nº 855.178, ou seja, decidiram que os aclaratórios não seriam palco adequado para modificar a tese da obrigação solidária já ratificada no julgamento ocorrido em 2015. 5. Não bastasse isso, o debate entre os Ministros Ricardo Lewandowski e Edson Fachin, nas últimas páginas do inteiro teor do acórdão, faz cair por terra qualquer dúvida a respeito de eventual necessidade de desconstituição de decisões e de declinação de competência. No contexto, o próprio Redador dos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 855.178, Ministro Edson Fachin, argumenta a falta de apuro necessário na tese fixada, aderindo à manifestação do Ministro Lewandoswi, no sentindo de que o verbo ‘compete’ deveria ser lido como ‘podendo’ ou ‘compete, quando for o caso’, deixando claro se tratar de uma faculdade à disposição do órgão julgador, e não de uma obrigação, em óbvio respeito à solidariedade dos entes federados em matéria de saúde. Nesse particular, cabe enfatizar, por outro lado, que essa faculdade à disposição do julgador está vinculada ao direcionamento que é dado pela parte quando do ajuizamento da ação, sob pena de engessamento da tese da obrigação solidária dos entes federativos, cumprindo à autoridade judicial deliberar a respeito do ressarcimento a quem suportou ônus financeiro. A tese firmada apenas expressa o que, aliás, já se vinha entendendo, no sentido de que a disposição processual não afeta o direito subjacente de o eventual prejudicado, que tenha suportado o ônus financeiro alheio, buscar a via regressiva. 6. Portanto, a tese estabelecida confirma o posicionamento já consolidado pelo próprio Supremo Tribunal Federal anteriormente, no que diz com a responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde, assegurando a possibilidade de ressarcimento entre os entes públicos coobrigados, de acordo com a competência administrativa de cada um no âmbito do SUS, não afastando do cidadão o direito reconhecido à obrigação solidária, ou seja, de exigir de qualquer um dos entes federados a sua pretensão em matéria de saúde. Nessa moldura, na hipótese contida nos autos, tendo sido a demanda proposta em desfavor do ente público estadual, permanece inafastável sua responsabilidade pelo fornecimento da obrigação de saúde postulada, mesmo após o julgamento dos aclaratórios opostos nos autos do processo que deu origem ao Tema 793 do Supremo Tribunal Federal, motivo pelo não há se falar em inclusão da União no polo passivo e direcionamento à Justiça Federal. MÉRITO. 1. O ente federativo tem o dever de fornecer os meios indispensáveis à promoção da saúde, direito social assegurado pela Constituição Federal, não se podendo isentar da obrigação que lhe cabe. Os documentos acostados ao presente feito dão conta da real necessidade médica da parte autora. Não é demais ressaltar que são os médicos que acompanham o estado do paciente quem realmente detém condições de avaliar o seu estado clínico, além do tratamento mais adequado ao caso concreto. Quanto à obrigatoriedade do Poder Público de fornecer medicamentos não incorporados em atos normativos do SUS, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema Repetitivo nº 106, decidiu modular os efeitos da decisão definindo que os critérios e requisitos fixados no acórdão deverão ser exigidos apenas para os processos que foram distribuídos a partir da data da publicação da resolução, ou seja, 04/05/2018. In casu, restam preenchidos os requisitos estabelecidos pelo Superior Tribunal de Justiça, haja vista que há laudo médico fundamentado e circunstanciado acerca da necessidade do medicamento, bem como da ineficácia dos fármacos fornecidos pelo SUS para o caso da autora, que demonstra sua incapacidade financeira para arcar com o custo, estando o medicamento devidamente registrado junto à ANVISA. 2. Segundo se verifica dos autos, a demandante comprovou ser portadora de Linfoma do Manto Recidivado (CID 10 C85.9), necessitando fazer uso de 04 cápsulas ao dia, pelo período de 30 dias, do medicamento Ibrutinibe 140mg, conforme atestados médicos acostados aos autos. Resta demonstrada, ainda, sua situação de hipossuficiência econômica, pois o feito encontra-se instruído com declaração de hipossuficiência, estando representada pela Defensoria Pública, cartão do SUS e orçamentos. 3. Medicamentos de alto custo. Tema nº 06 do Supremo Tribunal Federal. Ainda não julgado. Pretensa afronta ao Princípio da Reserva do Possível não confirmada. Não se constata qualquer afronta ou violação ao referido princípio quando se está a resguardar direito tutelado constitucionalmente. Alegações de questões principiológicas, sejam referentes à universalidade ou igualdade de acesso à saúde, ou aquelas meramente econômicas, não se sobrepõem à necessidade de garantir o direito fundamental ameaçado, justificando o julgamento de procedência da ação. Assim, embora legítimo o interesse do Estado na proteção dos recursos públicos, estabelecendo critérios para sua utilização, o alto custo da medicação não serve de escopo ao afastamento da sua responsabilidade pelo fornecimento, mormente pela proteção constitucional à saúde. Em outras palavras, a fundamentalidade do direito à saúde faz com que sua garantia seja a expressão de resguardo da própria vida, maior bem de todos. NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. UNÂNIME.” 



    Submetido a juízo de retratação considerados os Temas nº 06 e 793 da repercussão geral, a Corte a quo manteve o decisum impugnado em acórdão assim ementado:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO. SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. LINFOMA DO MANTO RECIDIVADO. IBRUTINIBE (IMBRUVICA). TEMA 793 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA REAFIRMADA. DESCABIMENTO DE INCLUSÃO DA UNIÃO E DIRECIONAMENTO PARA A JUSTIÇA FEDERAL. TEMA Nº 106 DO STJ E TEMA Nº 06 DO STF. 1. Leitura atenta do inteiro teor do acórdão proferido nos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário nº 855.178 revela que a solidariedade entre os entes federativos foi reafirmada em matéria de saúde, ou seja, o cidadão tem o direito de exigir de todos os entes, ou de qualquer um deles, no todo ou em parte, a prestação dos serviços de saúde perante o Poder Judiciário. Aliás, nem poderia ser diferente, pois a Corte Suprema estava a julgar embargos de declaração – sob pena de rejulgamento. 2. Quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 855.178, ocorrido em 05/03/2015, sob o rito do artigo 543-B do Código de Processo Civil de 1973, o Supremo Tribunal Federal deliberou que os entes federativos podem integrar o polo passivo da relação processual isolada ou conjuntamente. Por sua vez, ao serem apreciados Embargos de Declaração opostos pela União no referido Recurso Extraordinário, cujo acórdão restou publicado em 16/04/2020, a referida Corte Superior fixou a seguinte tese, por proposição do Redator do acórdão, Ministro Edson Fachin, verbis: Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. Portanto, a tese estabelecida confirma o posicionamento já consolidado pelo próprio Supremo Tribunal Federal anteriormente, no que diz com a responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde, assegurando a possibilidade de ressarcimento entre os entes públicos coobrigados, de acordo com a competência administrativa de cada um no âmbito do SUS, não afastando do cidadão o direito reconhecido à obrigação solidária, ou seja, de exigir de qualquer um dos entes federados a sua pretensão em matéria de saúde. 4. Destarte, não há falar em retratação na hipótese. A decisão proferida por este Colegiado está em consonância com o entendimento exposto pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE nº 855178 pelo rito dos recursos repetitivos (Tema nº 793). EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO, MANTIDO O JULGAMENTO PROFERIDO. UNÂNIME.” 



    Ante o juízo negativo de retratação e a consequente manutenção do acórdão recorrido, foi admitido o recurso extraordinário.



    É o relatório.



    Decido.



    Preenchidos os pressupostos extrínsecos.



    Assiste razão ao recorrente.



    A Primeira Turma desta Suprema Corte, rememoro, sobre o tema da responsabilidade solidária dos Entes Federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde, principiou por encampar, à luz do Tema 793 da repercussão geral, a tese de que autorizada a composição do polo passivo, de forma isolada ou conjunta, por qualquer dos entes – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – (Tema 793: “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.”). 



    Nesse sentido, registro o julgamento do RE 1.348.014 e do ARE 963.232, ambos sob a minha relatoria, nos quais esta Primeira Turma adotou, à unanimidade, a compreensão acima explicitada, bem como, sem esgotar o rol de julgados idênticos, do ARE 1.331.310, Rel. Min. Cármen Lúcia, do ARE 944.255, Rel. Min. Dias Toffoli, e do ARE 857623, Rel. Min. Luiz Fux. 



    Em 22.3.2022, ao exame da Rcl 49.909, em que Relator o Ministro Alexandre de Moraes, hipótese na qual o fármaco pleiteado já se encontrava inserido no âmbito das políticas públicas do Sistema Único de Saúde - SUS, a Primeira Turma desta Corte, por maioria, assentou interpretação do Tema 793-RG no sentido de que “a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum … deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz”, razão pela qual, “nesses casos, quando identifica-se a responsabilidade direta da União pelo fornecimento do medicamento ou pelo tratamento pretendido, nos termos da Lei 8.080/1990, sua inclusão no polo passivo da demanda é medida necessária, a ser providenciada pelo juiz da causa, evitando-se o descompasso entre a previsão orçamentária e a concretização da despesas na área da saúde”.



    A tese vencedora igualmente explicitou necessário incluir a União no polo passivo “quando se objetivar a incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, as quais são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/1990”, culminando por, naquele caso concreto, assentar obrigatório incluir a União, observada a “responsabilidade financeira do Ministério da Saúde por estar inserto [o medicamento] no Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF)” (destaquei). Transcrevo o teor da ementa:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. MUDANÇA JURISPRUDENCIAL. INDEVIDA APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL PELO JUÍZO DA ORIGEM. ÔNUS OBRIGACIONAL A SER SUPORTADO PELA UNIÃO. NECESSIDADE DE SUA INCLUSÃO NO POLO PASSIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES.



    1. O objeto do recurso é a correta interpretação e aplicação da tese fixada no Tema 793 da Repercussão Geral, cujo teor é o seguinte: os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    2. A solidariedade atribuída a todos os entes (art. 23, II, da CF) não pode significar possibilidade absoluta de atropelo, por ordens judiciais, da estrutura fixada essencialmente a partir da lógica hierarquizada e sistematizada das ações e serviços públicos de saúde (art. 198, caput e I, da CF), materializada pela divisão de atribuição feita pela Lei 8.080/1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde.



    3. A interpretação do Tema 793-RG deve considerar a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum, mas deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz. Nesses casos, quando identifica-se a responsabilidade direta da União pelo fornecimento do medicamento ou pelo tratamento pretendido, nos termos da Lei 8.080/1990, sua inclusão no polo passivo da demanda é medida necessária, a ser providenciada pelo juiz da causa, evitando-se o descompasso entre a previsão orçamentária e a concretização da despesas na área da saúde.



    4. Da mesma forma, quando se objetivar a incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, as quais são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/1990, a inclusão da União também se fará necessária.



    5. No caso concreto, entendeu-se pela desnecessidade da inclusão da União no polo passivo, sob o argumento de tratar-se de obrigação solidária de todos os Entes Políticos. Entretanto, cuida-se de pedido de fornecimento de medicamento que não se encontra padronizado para a finalidade desejada; e, apesar de incluído nas políticas públicas do SUS para tratamento de outra enfermidade, é de responsabilidade financeira do Ministério da Saúde por estar inserto no Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF), o que obriga sua inclusão no polo passivo da demanda.



    6. Embargos de Declaração acolhidos com efeitos infringentes.”



     Assim, embora vencida, juntamente com a Ministra Cármen Lúcia, por ocasião do julgamento da Rcl 49.909, no que diz com a interpretação dada à tese fixada no Tema 793 da Repercussão Geral, em atenção ao princípio da colegialidade e da uniformidade das decisões judiciais, ressalvado meu entendimento pessoal em sentido contrário, à luz da compreensão majoritária da Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal, extraio do referido julgamento necessária a presença da União no polo passivo da demanda quando:



    i) não registrado o medicamento na Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA;



    ii) caso registrado na ANVISA, não incorporado ao SUS;



    iii) incorporado ao SUS, não constante da Relação Nacional de Medicamentos – RENAME;



    iv) contante da RENAME, o medicamento é não padronizado (há prescrição médica para o seu uso, mas o fármaco não consta dos protocolos e diretrizes terapêuticas dos órgãos oficiais); e



    v) caso constante da RENAME e ainda que padronizado, ser a União, via Ministério da Saúde, legalmente responsável por financiar o medicamento – fármacos relacionados nos Grupos 1A (aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde e responsabilidade das Secretarias de Saúde dos Estados e do Distrito Federal pelo armazenamento, distribuição e dispensação) ou 1B (aquisição do medicamento pelas Secretarias de Saúde dos Estados e Distrito Federal, com transferência de recursos financeiros pelo Ministério da Saúde, a título de ressarcimento) de Componentes Especializados da Assistência Farmacêutica - CEAF.



    In casu, o medicamento requerido – Ibrutinibe 140 mg, indicado para o tratamento do linfoma de células do manto -, embora aprovado, em 2015, pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, não se encontra incorporado ao Sistema Único de Saúde - SUS, e, por conseguinte, deixa de constar da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – RENAME (2022), a tornar obrigatória a inclusão da União no polo passivo da demanda, deslocando-se a competência para a Justiça Federal, sem, contudo, haver interrupção no fornecimento do medicamento, nos exatos moldes do quanto decidido no bojo da Rcl 49.909, verbis: “o fornecimento do medicamento, caso ainda se faça necessário, não poderá ser interrompido até nova determinação pelo Juízo da origem que venha a reapreciar a demanda, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC”.



    Ante o exposto, forte no art. 21, §§ 1º e 2º, do RISTF, ressalvado meu entendimento pessoal em sentido contrário, dou provimento ao recurso extraordinário para, cassado o acórdão recorrido, determinar a inclusão da União no polo passivo, deslocada a competência para o julgamento do feito à Justiça Federal e mantido o fornecimento, se o caso, até nova determinação pelo Juízo da origem, do medicamento requerido. 



    Publique-se.



    Brasília, 12 de maio de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora