Tribunal: STF
Processo: ARE 1413018
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-02
Data de publicação: 2022-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. PAVIMENTAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DA RODOVIA ESTADUAL SC-447, UTILIZADA PARA TRANSPORTE DE CARVÃO MINERAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDEU NÃO TER SIDO DEMONSTRADA A IRREGULARIDADE DA ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL. CONTROVÉRSIA QUANTO À OCORRÊNCIA OU NÃO DE OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MPF. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. MEIO AMBIENTE. PAVIMENTAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DE EM RODOVIA ESTADUAL. PROMOÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO JUDICIAL. DESCABIMENTO. 



    1. Não há que se falar em ilegitimidade passiva do Estado de Santa Catarina, tendo em conta que a proteção do meio ambiente é competência comum dos três entes federados e a criação do Departamento Estadual de Infra-Estrutura - DEINFRA - não afasta a competência atribuída ao Estado. 



    2. A intervenção judicial para a promoção de políticas públicas, embora por vezes necessária, deve ser excepcional, notadamente quando imprescindível para a promoção do mínimo existencial. 



    3. Não havendo nos autos provas capazes de afastar a regularidade da atuação da Administração, bem como não restando descaracterizada a finalidade pública da opção pela não manutenção de fiscalização permanente na periodicidade indicada (dias alternados), não se pode falar na possibilidade de intervenção do Poder Judiciário na espécie, devendo prevalecer a opção do administrador, na medida em que respeitada a promoção do mínimo existencial (núcleo intangível dos direitos fundamentais) e não verificada qualquer ilegalidade. 



    4. Reformada a sentença objurgada, eis que não identificada a omissão da Administração, a qual, embora com considerável atraso, realizou as obras de pavimentação e mantém fiscalização na rodovia, mesmo que não na periodicidade apontada (dias alternados). 



    5. Apelações providas.” (Doc. 1.103, p. 10, destaquei)



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 1.105).



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público Federal sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2°, 23, VI e XII, 183, § 3º, 191, § único, e 225 da Constituição da República. Aduz que ajuizou a presente ação civil pública, “objetivando a imposição das medidas necessárias para a proteção do meio ambiente, do patrimônio público e da segurança dos usuários da Rodovia SC-447, que estão em risco por conta do transporte descuidado de produtos minerais efetivado pelas empresas rés e pela omissão dos entes públicos no seu dever de dar adequada manutenção à rodovia e de fiscalizar o seu uso” (Doc. 1.108, p . 2). Afirma que “restou amplamente demonstrado que o Estado de Santa Catarina e o DEINFRA/SC não cumpriram com suas obrigações de manutenção e fiscalização de rodovia estadual, além de proteção ambiental” (Doc. 1.108, p. 8). Alega que, “ao contrário do que sustenta o Estado de Santa Catarina, a determinação judicial de pavimentação e fiscalização da Rodovia SC-447 não configura suposta ingerência do Poder Judiciário em esfera reservada à Administração” (Doc. 1.108, p. 9). Requer, ao final, a reforma do acórdão ora recorrido.



    O Estado de Santa Catarina apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 1.111).



    O Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário por entender que a ofensa à Constituição, caso existente, seria indireta e encontraria óbice na Súmula 279 do STF (Doc. 1.113).  



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    A jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República).



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA.. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, OBSCURIDADE, CONTRADIÇÃO OU ERRO MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS.” (ARE 1.389.864-AgR-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 07/11/2022, destaquei)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação civil pública. Meio ambiente. 3. Ausência de prequestionamento (súmulas 282 e 356). 4. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 563.144-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 19/03/2013, destaquei)



    Nada obstante, in casu, o acórdão ora recorrido assentou, in litteris:



    “No caso dos autos, não se está diante da ausência de ação do Estado no sentido de concretizar a responsabilidade política estatal. Ao contrário, os elementos do processo indicam que não demonstrado que a ação do ente estatal foi na direção de violar as necessidades da população que utiliza as rodovias sob sua responsabilidade, deixando de identificar as prioridades e alocando tempo, recursos humanos e materiais para concretizar as ações que entende necessárias. 



    Observa-se que as obras de pavimentação tiveram prosseguimento, sendo que restava a conclusão do segmento de apenas 6,193 km, com execução em curso, havendo previsão de término em 320 dias, consoante noticiado pelo DEINFRA em suas razões recursais, prazo que, considerando a data da interposição do recurso, já foi ultrapassado. 



    Outrossim, no decorrer da demanda o Estado de Santa Catarina noticiou que firmados contratos para a manutenção e revitalização das rodovias estaduais, os quais foram efetivamente executados, estando a rodovia revitalizada, consoante, inclusive, relato da prova testemunhal.



    No que se refere à fiscalização, nos termos da informação prestada pela Polícia Militar Rodoviária em 2012, havia fiscalização na localidade em dias alternados. Embora as testemunhas ouvidas em 2014 afirmem que este procedimento não se manteve na periodicidade indicada (dias alternados), relatam que a rodovia permanece sendo fiscalizada.



    Neste aspecto, não constitui função institucional típica do Poder Judiciário a formulação e implementação de políticas públicas, determinando à Administração Pública o que deve ser feito. Cabe ao Poder Judiciário, sim, exigir que sejam implementadas as referidas políticas públicas quando a não implementação decorrer de omissão, ou de conduta abusiva ou alheia à razoabilidade, o que não parece estar ocorrendo no caso dos autos. 



    Com efeito, não havendo nos autos provas capazes de afastar a regularidade da atuação da Administração, bem como não restando descaracterizada a finalidade pública da opção pela não manutenção de fiscalização permanente na periodicidade indicada (dias alternados), não se pode falar na possibilidade de intervenção do Poder Judiciário na espécie, devendo prevalecer a opção do administrador, na medida em que respeitada a promoção do mínimo existencial (núcleo intangível dos direitos fundamentais) e não verificada qualquer ilegalidade.



    (...)



    Desta feita, é de ser reformada a sentença objurgada, eis que não identificada a omissão da Administração, a qual, embora com considerável atraso, realizou as obras de pavimentação e mantém fiscalização na rodovia, mesmo que não na periodicidade apontada (dias alternados).” (Doc. 1.103, p. 6-8, destaquei)



    Destarte, no presente caso, a ausência de demonstração da omissão da Administração Estadual, consoante consignado pelo Tribunal de origem, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar, ou não, a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine.



    Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do STF. Sobre o tema, a propósito:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO. INVALIDAÇÃO. INOBSERVÂNCIA DE FORMALIDADES LEGAIS. DESCARACTERIZAÇÃO. NATUREZA JURÍDICA CONTRATUAL. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO BÁSICO. LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. NECESSIDADE DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. LEIS 8.666/1996, 11.107/2005, 11.445/2005. ALEGADA AFRONTA AOS ARTS. 23, IX E 241 DA CF. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE NORMAS DO CONTRATO FIRMADO. SÚMULAS 279 E 454 DO STF. 



    1. Eventual divergência, em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, demandaria a análise da legislação aplicável à espécie (Leis 8.666/1996, 11.107/2005 e 11.445/2007), o reexame das circunstâncias fático-probatórias constante dos autos, bem como das normas do contrato de convênio. 



    2. Constata-se, portanto, a inexistência de ofensa direta à Constituição e a incidência, no caso, das Súmulas 279 e 454 do STF 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, §4º, CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).” (ARE 1.322.199-AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 12/11/2021, destaquei)



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do STF:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF. 



    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do CPC/2015.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de dezembro de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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