Tribunal: STF
Processo: ARE 1347772
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-09
Data de publicação: 2022-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos. 



    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FEDERAÇÃO ÚNICA DOS PETROLEIROS - FUP. VENDA DE CONCESSÃO EXPLORATÓRIA. BLOCO PETROLÍFERO. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. APELO IMPROVIDO. 



    1. A DEVOLUÇÃO CINGE-SE À ANÁLISE DA LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA FEDERAÇÃO ÚNICA DOS PETROLEIROS – FUP, ORA APELANTE, PARA AJUIZAR A PRESENTE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 



    2. A APELANTE, EM SUA INICIAL, PLEITEAVA EM SEDE LIMINAR, SUSPENDER A SESSÃO PÚBLICA DA 5ª RODADA DE LICITAÇÃO DE CONTRATOS DE PARTILHA, REALIZADA NO DIA 28/09/2018; E, NO MÉRITO, A DECLARAÇÃO, INCIDENTER TANTUM, DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI 13.365/2016, POR VÍCIO DE INICIATIVA; E A DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO EDITAL REFERENTE À 5ª RODADA DE PARTILHA DE PRODUÇÃO – PRÉ-SAL, DIVULGADO PELA ANP, PUBLICADO EM 26/06/2018 NO DIÁRIO OFICIAL DA UNIÃO, COM A CONSEQUENTE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE TODOS OS ATOS DELE ADVINDOS. 



    3. COMO CAUSA DE PEDIR, ARGUMENTA QUE “SOMENTE UM PROCESSO LEGISLATIVO INICIADO PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA PODERIA ABRANGER PROPOSTAS DE ALTERAÇÕES NO MARCO REGULATÓRIO INSTITUÍDO PELA LEI Nº 12.351/2010, ORIGINADA DE PROJETO DE LEI E INICIATIVA PRIVATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA”, E A ASSINATURA DE UM CONTRATO NOS MOLDES DA LEI Nº 13.365/16, QUE FACULTA À PETROBRAS O DIREITO DE PREFERÊNCIA PARA ATUAR COMO OPERADORA E POSSUIR PARTICIPAÇÃO MÍNIMA DE 30% NOS CONSÓRCIOS FORMADOS PARA A EXPLORAÇÃO DOS BLOCOS LICITADOS EM REGIME DE PARTILHA DE PRODUÇÃO DO PRÉ-SAL, O QUE ANTES ERA UMA OBRIGAÇÃO, ENSEJARÁ LESÃO AO ERÁRIO EM FUNÇÃO DOS IRRISÓRIOS BÔNUS DE ASSINATURA E PERCENTUAIS DE EXCEDENTES EM ÓLEO. 



    4. O JUIZO A QUO, CONSIDERANDO QUE A FEDERAÇÃO ÚNICA DOS PETROLEIROS BUSCA ATRAVÉS DA PRESENTE AÇÃO CIVIL PÚBLICA DEFENDER A SOBERANIA NACIONAL, A LIVRE CONCORRÊNCIA E O INTERESSE PÚBLICO, O QUE NÃO GUARDA QUALQUER PERTINÊNCIA COM OS INTERESSES ESPECÍFICOS DA CATEGORIA POR ELA REPRESENTADA, ACOLHEU A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM E EXTINGUIU O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, NOS TERMOS DO ART. 485, VI, DO CPC/2015 (EVENTO 48 DO 1º GRAU). A SENTENÇA NÃO MERECE REPAROS. 



    5. A LEGITIMIDADE ATIVA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA ESTÁ PREVISTA NO 5º DA LEI Nº 7.347/85 E O ART. 5º, INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL CONFERE LEGITIMIDADE ÀS ASSOCIAÇÕES E ENTIDADES DE CLASSE PARA REPRESENTAR SEUS FILIADOS, QUANDO EXPRESSAMENTE AUTORIZADOS, BEM COMO ATRIBUI LEGITIMAÇÃO EXTRAORDINÁRIA ÀS ORGANIZAÇÕES SINDICAIS, ENTIDADE DE CLASSE OU ORGANIZAÇÃO SINDICAL, EM FUNCIONAMENTO HÁ PELO MENOS UM ANO, COMO SUBSTITUTOS PROCESSUAIS, PARA A SEGURANÇA COLETIVA, NA DEFESA DOS INTERESSES DE SEUS MEMBROS OU ASSOCIADOS. 



    6. CONSOANTE A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E A LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA, AS ASSOCIAÇÕES, SINDICATOS E FEDERAÇÕES POSSUEM LEGITIMIDADE ATIVA PARA A PROPOSITURA DAS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS QUANDO EXISTE NEXO MATERIAL ENTRE OS FINS INSTITUCIONAIS DO(S) POSTULANTE(S) E A TUTELA PRETENDIDA NA DEMANDA; OU SEJA, QUANDO EXISTE VÍNCULO ENTRE O OBJETO DO PROCESSO (LITIGIOSO) E O INSTITUCIONAL DA PARTE AUTORA. A ESSE VÍNCULO A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DENOMINA PERTINÊNCIA TEMÁTICA. 



    7. A JURISPRUDÊNCIA DO STJ, DENTRO DA MESMA EXEGESE, JÁ FIRMOU ENTENDIMENTO DE QUE AS ASSOCIAÇÕES, PARA AJUIZAREM VALIDAMENTE ACP, DEVEM DEMONSTRAR, DENTRE OUTROS, O REQUISITO DA PERTINÊNCIA TEMÁTICA, ENTRE SUAS FINALIDADES INSTITUCIONAIS E O OBJETO DA DEMANDA COLETIVA: STJ - AGINT NO RESP1350108, REL. MIN. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJE 23.8.2018.



    8. ALÉM DISSO, A QUALIDADE MORAL E TÉCNICA NECESSÁRIA PARA A CONFIGURAÇÃO DA PERTINÊNCIA TEMÁTICA E DA REPRESENTATIVIDADE ADEQUADA TEM ÍNTIMA RELAÇÃO COM O RESPEITO DAS GARANTIAS PROCESSUAIS DAS PESSOAS SUBSTITUÍDAS, A LEGITIMIDADE DO PROVIMENTO JURISDICIONAL COM EFICÁCIA AMPLA E A PRÓPRIA INSTRUMENTALIZAÇÃO DA DEMANDA COLETIVA, EVITANDO O AJUIZAMENTO DE AÇÕES TEMERÁRIAS, SEM FUNDAMENTO RAZOÁVEL, OU PROPOSTAS POR MOTIVOS SIMPLESMENTE POLÍTICOS OU EMULATÓRIOS. NESSE SENTIDO:RESP1509586, REL. MIN. NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, DJE 18.5.2018. 



    9. AS FEDERAÇÕES SINDICAIS ENCONTRAM-SE INSERIDAS NA ORGANIZAÇÃO SINDICAL BRASILEIRA, SENDO QUALIFICADAS COMO ASSOCIAÇÕES SINDICAIS DE GRAU SUPERIOR. NESSE CONTEXTO, SUA ATUAÇÃO JUDICIAL E EXTRAJUDICIAL NÃO PODE RESTAR DISSOCIADA DA “DEFESA DOS DIREITOS E INTERESSES COLETIVOS OU INDIVIDUAIS DA CATEGORIA”, COMO PRECEITUA EXPRESSAMENTE O TEXTO CONSTITUCIONAL. 



    10. A FEDERAÇÃO ÚNICA DOS PETROLEIROS CONSTITUÍDA HÁ MAIS DE VINTE TRÊS ANOS, É “O ÓRGÃO REPRESENTATIVO DOS SINDICATOS DOS TRABALHADORES NOS RAMOS MINERAL, QUÍMICO E DE ENERGIA, NAS ATIVIDADES RELACIONADAS À PRODUÇÃO, REFINO, DISTRIBUIÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DOS SETORES PETROQUÍMICO, DE PETRÓLEO, GÁS, XISTO E BIOCOMBUSTÍVEIS, A ELA FILIADOS”. 



    11. PELA LEITURA DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA APELANTE, INFERE-SE QUE, DE FATO, O QUE SE BUSCA ATRAVÉS DA PRESENTE DEMANDA É A DEFESA DA SOBERANIA NACIONAL, DA LIVRE CONCORRÊNCIA E DO INTERESSE PÚBLICO, E NÃO PROPRIAMENTE A DEFESA DOS INTERESSES COLETIVOS OU INDIVIDUAIS DA CATEGORIA QUE REPRESENTA. 



    12. COMO BEM DESTACADO NO DECISUM IMPUGNADO, “A INSERÇÃO DE DETERMINADOS TEMAS NO ESTATUTO DA FEDERAÇÃO NÃO LHE CONFERE LEGITIMAÇÃO COLETIVA AMPLA PARA A DEFESA DE DIREITOS DIFUSOS QUE DESBORDAM DOS INTERESSES DA CATEGORIA SUBSTITUÍDA” (EVENTO 48 DO 1º GRAU). 



    13. ESTA CORTE JÁ JULGOU CASO ANÁLOGO, MANTENDO A SENTENÇA EXTINTIVA: TRF2 – VICE-PRESIDÊNCIA – REL. JFC ANTONIO HENRIQUE CORREA DA SILVA – AC 0015983- 74.2017.4.02.5101 DATA DE DISPONIBILIZAÇÃO25/06/2019. 



    14. APELAÇÃO IMPROVIDA.”



    Sustenta a recorrente, nas razões do recurso extraordinário, violação do artigo 5º, incisos XXI e XXXV, da Constituição Federal.



    Aduz que “o tema ora em discussão encontra completo amparo nas disposições estatutárias, o que corresponde à legitimidade conferida pelo artigo 5º, XXI, da Constituição para a propositura da ação civil pública. Existe evidente pertinência temática entre as finalidades institucionais da federação e o direito que se pretende tutelar por meio da presente ação”.



    Pleiteia a reforma do acórdão recorrido “de modo que seja declarada a nulidade da decisão que extinguiu o feito sem resolução de mérito por ilegitimidade ativa da Recorrente, determinando-se, assim, a remessa dos autos ao juízo de origem a fim de que seja prestada a devida tutela jurisdicional”. 



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Luiz Augusto Santos Lima, pelo “não provimento do agravo”. Referida manifestação restou assim ementada:



    “Ação civil pública. Venda de ativos da Petrobras. Pleito de nulidade do leilão. Extinção do processo por ilegitimidade ativa ad causam. Apelação não provida. Recurso extraordinário. Razões de agravo que não lograram demonstrar os requisitos de admissibilidade pelo extraordinário. Alegada violação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição. Inexistência de repercussão geral. Tema 895. Eventual afastamento do fundamento do juízo sentenciante, referendado pela Corte de origem, quanto à ausência de pertinência entre o objeto da ação civil pública e os interesses específicos da categoria representada pela Autora, que esbarra no óbice da Súmula 279/STF. 



    Parecer pelo não provimento do agravo.”



    Decido.



    No que diz respeito à alegada violação do artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, verifica-se que a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário está amparada, neste ponto, em precedente firmado com base na sistemática da repercussão geral (Tema 895).



    Todavia, o art. 1.042 do Código de Processo Civil é expresso sobre o não cabimento de agravo dirigido ao STF nas hipóteses em que a negativa de seguimento do recurso extraordinário ocorreu exclusivamente com base na sistemática da repercussão geral, sendo essa decisão passível de impugnação somente por agravo interno (art. 1.030, § 2º, do CPC/2015). Sobre o tema, destaque-se: 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM: AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE RECURSO PARA O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.109.295/RS-ED-ED, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia (Presidente), DJe de 25/9/18). 



    Assim, não conheço do recurso quanto ao capítulo acima mencionado. 



    Também não merece prosperar a alegação de contrariedade ao artigo 5º, inciso XXI, da Constituição Federal, haja vista que o acórdão recorrido manteve a sentença que, acolhendo a preliminar de ilegitimidade ativa ad causam da recorrente, extinguiu o processo sem resolução de mérito, com base nos seguintes fundamentos:



    “A legitimidade ativa na ação civil pública está prevista no 5º da Lei nº 7.347/85, que estabelece, in verbis:



    (...)



    O art. 5º, inciso XXI, da Constituição Federal confere legitimidade às associações e entidades de classe para representar seus filiados, quando expressamente autorizados, bem como atribui legitimação extraordinária às organizações sindicais, entidade de classe ou organização sindical, em funcionamento há pelo menos um ano, como substitutos processuais, para a segurança coletiva, na defesa dos interesses de seus membros ou associados. 



    Deste modo, consoante a constituição da República e a legislação de regência, as associações, sindicatos e federações possuem legitimidade ativa para a propositura das ações civis públicas quando existe nexo material entre os fins institucionais do(s) postulante(s) e a tutela pretendida na demanda; ou seja, quando existe vínculo entre o objeto do processo (litigioso) e o institucional da parte autora. A esse vínculo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal denomina pertinência temática. 



    A jurisprudência do STJ, dentro da mesma exegese, já firmou entendimento de que as associações, para ajuizarem validamente ACP, devem demonstrar, dentre outros, o requisito da pertinência temática, entre suas finalidades institucionais e o objeto da demanda coletiva:



    (...)



    Além disso, a qualidade moral e técnica necessária para a configuração da pertinência temática e da representatividade adequada tem íntima relação com o respeito das garantias processuais das pessoas substituídas, a legitimidade do provimento jurisdicional com eficácia ampla e a própria instrumentalização da demanda coletiva, evitando o ajuizamento de ações temerárias, sem fundamento razoável, ou propostas por motivos simplesmente políticos ou emulatórios.



    (...)



    As Federações Sindicais encontram-se inseridas na organização sindical brasileira, sendo qualificadas como associações sindicais de grau superior. Nesse contexto, sua atuação judicial e extrajudicial não pode restar dissociada da ‘defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria’, como preceitua expressamente o texto constitucional. 



    A Federação Única dos Petroleiros constituída há mais de vinte três anos, é ‘o órgão representativo dos sindicatos dos trabalhadores nos ramos mineral, químico e de energia, nas atividades relacionadas à produção, refino, distribuição e comercialização dos setores petroquímico, de petróleo, gás, xisto e biocombustíveis, a ela filiados’. 



    Os objetivos institucionais enumerados no Estatuto da associação são os seguintes:



    (...)



    Pela leitura dos argumentos expendidos pela apelante, infere-se que, de fato, o que se busca através da presente demanda é a defesa da soberania nacional, da livre concorrência e do interesse público, e não propriamente a defesa dos interesses coletivos ou individuais da categoria que representa. 



    Como bem destacado no decisum impugnado, ‘A inserção de determinados temas no Estatuto da Federação não lhe confere legitimação coletiva ampla para a defesa de direitos difusos que desbordam dos interesses da categoria substituída’ (evento 48 do 1º grau).”



    Nesse contexto, verifica-se que para divergir do entendimento firmado pelas instâncias de origem acerca da ausência de pertinência temática entre a pretensão veiculada na ação civil pública ajuizada pela recorrente e os efetivos interesses da categoria por ela representada, seria imprescindível a análise da legislação infraconstitucional pertinente (Lei nº 7.347/85), a interpretação do Estatuto da Federação Única dos Petroleiros - FUP e o reexame dos fatos e provas dos autos. Assim, a afronta ao dispositivo constitucional suscitado no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo. Incidência das Súmulas nºs 279 e 454 desta Corte. Sobre o tema:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ASSOCIAÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas (Súmulas 279 do STF) 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (RE nº 1.328.671/RJ-AgR, Tribunal Pleno, Ministro Luiz Fux - Presidente, DJe de 22/10/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. LEGITIMIDADE PARA PROPOSITURA DA AÇÃO. VERIFICAÇÃO DA PERTINÊNCIA TEMÁTICA. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do CPC. II – Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III – Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.250.957/SE-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 10/05/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. LEGITIMIDADE ATIVA DE SINDICATO PARA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL. SÚMULAS 279 E 454/STF. Em casos análogos, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal afastou o cabimento de recurso extraordinário, tendo em vista depender o deslinde da controvérsia do exame prévio da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, bem como do estatuto do Sindicato e do material probatório constante dos autos. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI nº 692.462/SC-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 18/1/2014). 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de fevereiro de 2022. 



 



Ministro DIAS TOFFOLI 



Relator 



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