Tribunal: STF
Processo: ARE 1366164
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-04
Data de publicação: 2022-07-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos: 



    “Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 5.823, de 16 de dezembro de 2014, do Município do Rio de Janeiro, que altera o art. 1º da Lei nº 5.098/09 ao dispor que a nota fiscal eletrônica deverá conter campos que permitam o registro do valor dos impostos que estão sendo cobrados do contribuinte, em atendimento ao preceituado na Lei Federal nº 12.741, de 08 de dezembro de 2012. Vício material. Inteligência do artigo 211, I e II da Constituição Estadual. Ausência de defeito material na lei objurgada, que se limita a pôr em prática medida de transparência fiscal implementada por legislação federal do ano de 2012, que tão somente determinara uma pontual adaptação no modelo de nota fiscal e no sistema eletrônico -- não cria novas despesas orçamentárias diretas ao Poder Público --, em ordem a que se pudesse inferir a acenada interferência na atribuição dos órgãos da administração tributária municipal. Vício formal. Controle concentrado de constitucionalidade da legislação municipal. A regra geral estampada nos artigos 112 da CE e 61 da CR é a de que “A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição”, excepcionalmente, apenas, reservada ao Poder Executivo nas hipóteses expressamente enumeradas nos respectivos parágrafos primeiros de tais dispositivos, que não podem, exatamente por sua excepcionalidade, ser ampliativamente interpretadas. A iniciativa de leis que disponham sobre matéria tributária não é reservada ao executivo estadual, tal como não o é, também, no plano federal. Assim, a lei sob controle, de iniciativa parlamentar, promulgada pela Câmara Municipal do Rio de Janeiro, ao dispor, em atendimento ao determinado na Lei Federal nº 12.741/12, que a nota fiscal eletrônica deverá conter campos que permitam o registro do valor dos impostos que estão sendo cobrados do contribuinte, não adentra em matéria de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, na medida em que não dispõe sobre criação ou estruturação de órgão da Administração Pública local, ou lhe comete nova atribuição, organização ou funcionamento, como se pretende em indevida interpretação ampliativa da exceção constitucional – ARE 878911/RJ. Representação de inconstitucionalidade improcedente” (eDOC 2, p. 1-2)



    Na origem, trata-se de representação de inconstitucionalidade julgada improcedente, de maneira a reconhecer a constitucionalidade da Lei Municipal nº 5.823/2014.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 61, § 1º, II; e 167, I e II, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que a Lei Municipal nº 5.823/2014 é formalmente inconstitucional, pois viola a iniciativa privativa do chefe do executivo para dispor sobre a organização e funcionamento da administração (eDOC 7, p. 7). 



    Argumenta-se, também, que a norma mencionada implica aumento de despesa e criação de órgão público sem indicação da fonte de custeio, o que configuraria matéria orçamentária e, portanto, restrita à iniciativa do Poder Executivo (eDOC 7, p. 8).



    Aduz-se, ainda, que para cumprir a referida norma, o Município precisará alterar os softwares responsáveis pela emissão das notas fiscais e tal alteração acarretará vultosas despesas com informática que não estavam previstas no orçamento anual da Secretaria Municipal de Fazenda (eDOC 7, p. 12-13).



    Consta dos autos parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATA DA ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL. MATÉRIA DE LEI DE INICIATIVA NÃO EXCLUSIVA DO EXECUTIVO. NÃO CONFIGURADA OFENSA À SEPARAÇÃO DE PODERES. TEMA 917/STF. - Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário” (eDOC 27, p. 1)



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem consignou que a Lei Municipal nº 5.823/2014 não dispõe sobre criação ou estruturação de órgão da Administração Pública local, tampouco dispõe sobre atribuições, organização ou funcionamento de órgãos municipais. Salientou, ainda, que a lei impugnada não atenta contra as regras orçamentárias, razão pela qual sua propositura não depende de iniciativa do Poder Executivo. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Urge considerar, por primeiro, que a referida lei não atenta contra as regras orçamentárias previstas nos arts. 211, I e II da Constituição do Estado do Rio de Janeiro e 71, II, “c”, Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro, por isso que não cria despesa direta qualquer à municipalidade, à vista de que eventual repercussão das despesas a cargo do Poder Público se restringiria tão somente a adaptações no modelo de nota fiscal e no sistema eletrônico correspondente, procedimentos já adotados constantemente pela Administração Pública, em atenção à trivial medida de transparência fiscal, implementada por lei federal do ano de 2012, de modo que não se pode daí inferir-se interferência indevida na atribuição dos órgãos da administração tributária municipal. 



    Não há, portanto, eiva qualquer de incompatibilidade material da lei impugnada com a Carta Estadual.



    Quanto à de índole formal, também essa não se caracteriza na espécie.



    A lei sob controle, ao tratar de assunto tributário, ainda que de índole suplementar, tão somente dera cumprimento à Lei Federal nº 12.741/12, ao estabelecer uma obrigação acessória para o contribuinte, com apoio em simples providência de transparência fiscal e de informação ao consumidor de serviços, e ao fazê-lo não adentrara em matéria de iniciativa reservada ao executivo municipal, como se pretende.



    É que, em tema de iniciativa de leis, a regra geral é a inscrita nos artigos 112 da CERJ (art. 61 da CR), que a comete, no plano estadual, a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Ministério Público e aos cidadãos, como de trivial sabença (...)



    Assim, ao dispor, em atendimento ao determinado na Lei Federal nº 12.741/12, que a nota fiscal eletrônica deverá conter campos que permitam o registro do valor dos impostos que estão sendo cobrados ao contribuinte, o diploma atacado não adentrara na iniciativa do executivo -- que se limita, insista-se, à criação de órgãos da administração, a estruturá-los ou definir-lhes atribuições --, menos ainda criara novas despesas orçamentárias diretas ao Poder Público” (eDOC 2, p. 8-15)



    Verifica-se que o entendimento adotado pelo acórdão recorrido não destoa da orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, que reconhece a possibilidade de o Poder Legislativo editar normas que impactem diretamente nas despesas do Poder Executivo. Confira-se, a propósito, o seguinte acórdão: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Lei de iniciativa parlamentar a instituir programa municipal denominado ‘rua da saúde’. Inexistência de vício de iniciativa a macular sua origem. 1. A criação, por lei de iniciativa parlamentar, de programa municipal a ser desenvolvido em logradouros públicos não invade esfera de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. 2. Inviável a análise de outra norma municipal para aferição da alegada inconstitucionalidade da lei. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 290.549 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 29.03.2012)



    Essa também foi a orientação seguida no julgamento do Tema 917 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 878911, de minha relatoria, em que se assentou que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. Confira-se, a propósito, a ementa do precedente:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (ARE 878911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 11.10.2016)



    Além disso, o art. 61, § 1º, que dispõe sobre as matérias de iniciativa privativa do Presidente da República, cuja aplicação é reproduzida também no âmbito estadual, prevê, no seu inciso II, “b”, a iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo para legislar sobre matéria orçamentária, nos seguintes termos:



    “Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.



    § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



    (...)



    II - disponham sobre:



    (...)



    b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios”



    No entanto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica em limitar a incidência desse dispositivo apenas para o âmbito dos Territórios, de maneira a afastar sua incidência para os demais entes federativos. 



    Conclui-se, portanto, que não há previsão constitucional para a vedação automática e completa da iniciativa parlamentar de leis que gerem despesas para o Poder Executivo, ainda que sob o argumento de a norma dispor sobre orçamento público. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE DESTINA PARTE DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS A ENTIDADES DE ENSINO. ALEGADO VÍCIO DE INICIATIVA. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, ARTS. 161, IV, F, E 199, §§ 1º E 2º. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEDIDO DE INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE SIMPLES. Ação Direita de Inconstitucionalidade em que se discute a validade dos arts. 161, IV, f e 199, §§ 1º e 2º da Constituição do Estado de Minas Gerais, com a redação dada pela Emenda Constitucional Estadual 47/2000. Alegada violação dos arts. 61, § 1º, II, b, 165, III, 167, IV e 212 da Constituição. Viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para propor lei orçamentária a norma que disponha, diretamente, sobre a vinculação ou a destinação específica de receitas orçamentárias (art. 165, III, da Constituição). A reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição somente se aplica aos Territórios federais. Inexistência de violação material, em relação aos arts. 167, IV e 212 da Constituição, na medida em que não há indicação de que o valor destinado (2% sobre a receita orçamentária corrente ordinária) excede o limite da receita resultante de impostos do Estado (25% no mínimo) Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI 2447, Rel. Min. Joaquim barbosa, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2009)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 553/2000, DO ESTADO DO AMAPÁ. DESCONTO NO PAGAMENTO ANTECIPADO DO IPVA E PARCELAMENTO DO VALOR DEVIDO. BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. 1. Não ofende o art. 61, § 1º, II, b da Constituição Federal lei oriunda de projeto elaborado na Assembleia Legislativa estadual que trate sobre matéria tributária, uma vez que a aplicação deste dispositivo está circunscrita às iniciativas privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na órbita exclusiva dos territórios federais. Precedentes: ADI nº 2.724, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 02.04.04, ADI nº 2.304, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 15.12.2000 e ADI nº 2.599-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.12.02 2. A reserva de iniciativa prevista no art. 165, II da Carta Magna, por referir-se a normas concernentes às diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que tratam de direito tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedentes: ADI nº 724-MC, rel. Min. Celso de Mello, DJ 27.04.01 e ADI nº 2.659, rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 06.02.04. 3. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente” (ADI 2464, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 25.05.2007)



    De fato, no direito brasileiro, a regra é que as proposições legislativas podem ser apresentadas por qualquer membro do Congresso Nacional ou por comissão de qualquer de suas Casas, bem assim pelo Presidente da República, e, ainda, pelos cidadãos, no caso de iniciativa popular (CF, art. 61, §2º). 



    Em relação a algumas matérias, contudo, a Constituição confia a determinados agentes políticos a prerrogativa de iniciar o processo legislativo, sempre em caráter excepcional, cuja finalidade precípua está em resguardar a seu titular a decisão de propor direito novo em matéria confiada à sua especial atenção, ou de seu interesse preponderante.



    Sobre o assunto, é firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional expressa e inequívoca (ADI-MC nº 724/RS, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 27.04.2001).



    Dentro de um regime verdadeiramente democrático, as cláusulas de exclusividade inseridas no art. 61, §1º, inciso II, da Constituição Federal apenas se legitimam quando e na medida em que forem estritamente necessárias para a consecução de propósitos constitucionais, em especial a manutenção do espaço de autodeterminação do Poder Executivo e do equilíbrio inerente à divisão funcional dos poderes.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 04 de julho de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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