Tribunal: STF
Processo: SL 1552
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-29
Data de publicação: 2022-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. MEDIDA CAUTELAR EM ADI ESTADUAL. SUSPENSÃO DE NOVAS NOMEAÇÕES EM CARGOS EM COMISSÃO CRIADOS PELA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. ALEGADO RISCO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA NO CUMPRIMENTO DA DECISÃO IMPUGNADA. INOCORRÊNCIA. OBSERVÂNCIA DO TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL.  PERICULUM IN MORA INVERSO, CONSISTENTE NA MANUTENÇÃO DE SITUAÇÃO JURÍDICA EM DESCONFORMIDADE COM A ORDEM CONSTITUCIONAL. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE INDEFERE.



    Decisão: Trata-se de incidente de suspensão de liminar ajuizado pelo Município de Araras/SP e seu prefeito contra monocrática proferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual nº 2113480-53.2022.8.26.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça de São Paulo, através da qual foi suspensa eficácia de dispositivos de leis complementares municipais que criavam cargos em comissão na estrutura da Administração Municipal. 



    Narra o Município autor que o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ingressou com a ação direta de inconstitucionalidade em tela, impugnando diversos dispositivos de leis complementares municipais, sob a alegação de inconstitucionalidade na criação de cargos em comissão sem atribuições inerentes à direção, chefia e assessoramento, além de que haveria generalidade na descrição das atribuições dos cargos, em contrariedade à tese vinculante fixada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1.041.210 Tema 1.010 da sistemática da repercussão geral. Informa que o Desembargador relator do feito concedeu liminar, suspendendo a eficácia dos dispositivos mencionados. 



    Alega que a decisão em questão seria “lesiva à manutenção da adequada prestação dos serviços públicos” e que não teria examinado a redação legal das atribuições dos cargos questionados, em ofensa à tese vinculante fixada por este Supremo Tribunal Federal sob o Tema 670 da sistemática da repercussão geral. Afirma que a liminar cuja suspensão se requer teria se baseado apenas em “antecedentes subjetivos do Município de Araras, e não em vícios aparentes da norma” e teria sido proferida sem monocraticamente e sem prévia oitiva da autoridade municipal, em desrespeito a regras legais. Sustenta que o decisum teria gerado uma “subversão do cargo em comissão”, na medida em que, ao autorizar a continuação do exercício dos atuais ocupantes ao mesmo tempo em que impede novas nomeações, faz com que a Administração tenha que sopesar se mantém eventual ocupante não mais conveniente ou se o exonera, deixando o cargo vago. 



    Requere, por estes fundamentos, a suspensão liminar da decisão impugnada e, após regular trâmite, a procedência do pedido, a fim de que a decisão seja suspensa até o trânsito em julgado da ação de origem. 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão monocrática do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, pela qual foi concedida liminar, para suspender novas e futuras nomeações com base em dispositivos de leis municipais de Araras/SP que criaram cargos em comissão na estrutura da Administração municipal. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e haja vista a natureza constitucional da controvérsia na origem, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.



    Nada obstante, não se verifica no caso concreto a existência dos requisitos necessários à concessão da medida de contracautela pleiteada. Com efeito, não se vislumbra a existência de plausibilidade na argumentação do Município autor de que a decisão impugnada seria capaz de gerar risco relevante à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, com prejuízo à prestação dos serviços públicos essenciais no Município, haja vista a decisão não ter promovido a exoneração dos atuais ocupantes dos cargos comissionados acerca de cuja constitucionalidade se controverte, apenas suspendendo novas nomeações com base nos dispositivos impugnados. Saliente-se, no ponto, que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.



    Ademais, havendo a alegação de que os dispositivos impugnados não especificam de forma clara e objetiva as atribuições dos cargos em comissão criados, vislumbra-se a adequação da decisão impugnada à tese vinculante fixada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1.041.210 - Tema 1.010 da sistemática da repercussão geral, do que decorre, por um lado, a ausência de viabilidade do eventual recurso extraordinário interposto contra a decisão impugnada e, por outro, periculum in mora inverso na manutenção de situação jurídica em desconformidade com a ordem constitucional, consistente no exercício de funções públicas por indivíduos nomeados de forma irregular, cuja remuneração não será passível de restituição ao erário. Deveras, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal assentou que:



    Tema-RG 1.010: “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”. (RE 1.041.210, rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 22/5/2019)



    Saliente-se, por fim, que o Plenário desta Suprema Corte já decidiu pela inaplicabilidade da contracautela em casos análogos, independentemente do número de cargos cuja inconstitucionalidade tenha sido declarada na origem. Eis o precedente:



    “Suspensão de liminar. Acórdãos que declararam a inconstitucionalidade de leis municipais que criaram diversos cargos em comissão. Lesão à ordem pública não demonstrada. 1. A questão referente à criação de cargos em comissão já foi equacionada pela Suprema Corte nos autos do RE nº 1.041.210, em tema dotado de repercussão geral. 2. Decisões regionais proferidas em conformidade com as diretrizes então estabelecidas são insuscetíveis de reapreciação na via extraordinária. 3. Por tal razão, incumbe aos entes públicos responsáveis pela edição dessas leis e contratação de servidores por esse regime adaptarem-se ao comando exarado pelo aludido precedente. 4. A indevida e injustificada recusa do requerente em assim proceder não pode ser tolerada pelo Supremo Tribunal Federal. 5. Pedido de suspensão indeferido e insubsistente a medida liminar deferida nos autos”. (SL 1.246, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 5/3/2020)



    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 29 de junho de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Presidente



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