Tribunal: STF
Processo: RE 1393742
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-18
Data de publicação: 2022-10-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de recurso extraordinário, interposto pelo Estado de Alagoas, com base na alínea a, do inciso III, do art. 102 da Constituição Federal, em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região (peça 8) assim ementado (com meus grifos):



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. AÇÃO DE RESSARCIMENTO. AÇÃO DE COBRANÇA. ESTADO EM FACE DA UNIÃO. VALORES GASTOS COM MEDICAMENTO/TRATAMENTO DETERMINADO JUDICIALMENTE. EXISTÊNCIA DA SISTEMÁTICA ADMINISTRATIVA. GESTÃO DO SUS. SISTEMA TRIPARTITE. MECANISMOS DE COMPENSAÇÃO ENTRE OS ENTES. INEXISTÊNCIA DE PLEITO DE RESSARCIMENTO ADMINISTRATIVO. NÃO DEMONSTRADO. PROVIMENTO PARCIAL DO APELO. 



    1. Apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido para condenar a União no ressarcimento ao Estado de Alagoas da quantia de R$ 38.994,27 (trinta e oito mil, novecentos e noventa e quatro reais e vinte e sete centavos), devidamente corrigidos e acrescidos de juros de mora , a partir da citação. O valor foi despendido para cumprimento de determinação judicial exarada em processo em que o particular pretendeu o fornecimento de tratamento de saúde. Condenou a União ao pagamento de honorários advocatícios, que fixou em 8% sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, § 3º, II do CPC.



    2. A controvérsia posta a deslinde no presente feito trata do ressarcimento de despesa realizada pelo Estado de Alagoas para o cumprimento de decisão proferida em processo judicial que tramitou no âmbito da Justiça Estadual em o particular pleiteou fornecimento de tratamento de saúde. 



    3. Primeiramente, no tocante à preliminar de ilegitimidade passiva da União, não assiste razão à apelante, haja vista se tratar de demanda que envolve o custeio da prestação de medicamento/tratamento através do SUS, sobre o qual existe responsabilidade solidária entre os entes estatais. Está consolidado, nas cortes superiores, o entendimento: (RE 855178 RG, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 05/03/2015, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-050 DIVULG 13-03-2015 PUBLIC 16-03-2015; AgRg no REsp n.º 1.028.835/DF, Relator Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe 15.12.2008; e AgInt no AREsp 1635297/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/09/2020, DJe 22/10/2020. 



    4. Outrossim, o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE 855.178, em 23/05/2019, com repercussão geral, fixou a Tese 793 de que "os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde e, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro".



    5. Já em relação ao exercício do direito de regresso, é de se ressaltar que a estrutura do SUS está organizada de modo que os repasses da União aos Estados e Municípios e dos Estados aos Municípios ocorram proporcionalmente à demanda de saúde pública nas localidades, a fim de evitar que as obrigações em matéria de saúde sejam suportadas por apenas sobre um ente. Assim, corrige-se eventual desequilíbrio orçamentário criado entre as demandas de alto custo e os recursos disponíveis.



    6. A Lei nº 8.080/90 já estabelece critérios que definem os valores a serem transferidos aos entes federados (art. 35), de maneira que a própria sistemática/estrutura do SUS serve de guia, no âmbito administrativo, ao ressarcimento de valores despendidos por um ente além da sua capacidade / atribuição. Assim sendo, faz-se prudente preservar e manter a sistemática administrativa, não somente no tocante à assistência oncológica do SUS, como a própria competência da Administração Pública, em sua gestão tripartite, que possui mecanismos próprios de compensação. 



    7. Nesse sentido, a 2ª Turma deste eg. Tribunal, em recente sessão da ampliada, nos autos da Apelação nº 0800431-46.2021.4.05.8000, que buscava o ressarcimento da UNIÃO de valores dispendidos pelo Estado de Alagoas para o pagamento de tratatamentos/medicamentos oncológicos, deu provimento ao recurso da União, em caso semelhante. 



    8. Segundo o ilustre relator, Des. Paulo Cordeiro, "Não cabe ao Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Notadamente, quando a própria tese do STF, Tema 793, remete à observância dos "critérios constitucionais de descentralização e hierarquização", direcionando o cumprimento da obrigação "conforme as regras de repartição de competências". Impõe-se preservar a sistemática administrativa, não só referente à política pública de assistência oncológica do SUS, bem como à competência própria da Administração Pública, na gestão tripartite do SUS, que possui mecanismos próprios de compensação. Ao Judiciário não cabe, para além de garantir o fornecimento do medicamento/tratamento, invadir os meandros atinentes à repartição dos custos no âmbito do SUS em sede de verdadeira ação de cobrança direta na via judicial, quando não demonstrada a existência de pleito administrativo de ressarcimento, muito menos demonstração do efetivo desencontro de contas". 



    9. Logo, não pode o Poder Judiciário se imiscuir nas atribuições da Administração Público quando não se sabe da existência de qualquer ilegalidade. In casu, a discussão sobre os repasses deve ser feita administrativamente, com base nas respectivas competências da sistemática tripartite do SUS e, então, havendo controvérsia sobre o que é de direito de cada ente, a ação pode ser ajuizada para ser realizado o controle judicial. O Poder Judiciário não é administrador dos recursos públicos. É garantidor da legalidade. Logo, não havendo sequer requerimento administrativo para o repasse dos valores gastos, não há outra saída senão pelo não provimento do recurso. 



    10. Ora, o próprio precedente qualificado (Tema 793) explicita, em conformidade com a sistemática da solidariedade, que os interessados podem demandar apenas um, dois ou mesmo os três entes federados. Porém, movida a demanda apenas contra parte deles, o ressarcimento em relação aos demais só pode se considerar como negado quando efetivamente for recusado em sede própria. Vale dizer, a fim de evitar ingerência indevida na repartição dos custos no âmbito do SUS, a via judicial para compensação de valor despendido para cumprimento de determinação judicial exarada em processo judicial para fornecimento de tratamento de saúde deve ser precedida de pedido administrativo e utilizada apenas quando demonstrado o desencontro de contas, violando os dispositivos legais que tratam da distribuição de recursos públicos e do ressarcimento. 



    11. Note-se que não se está negando, a partir daí, a regra constante do art. 283 do Código Civil que diz que o "devedor que satisfez a dívida por inteiro tem direito a exigir de cada um dos co-devedores a sua quota", ou seja, a que autoriza a ação regressiva daquele que pagou por um ou pelo demais devedores a obter sua quota-parte. Apenas se diz que, tratando-se de relação de cunho administrativo ela deve ser precedida do necessário procedimento administrativo, ou seja, a pretensão somente estaria configurada após a eventual denegação do pleito de ressarcimento regressivo perante a própria União, o que inexiste na espécie.



    12. Apelação parcialmente provida para julgar o pedido extinto sem resolução de mérito diante da ausência do interesse de agir. Com o provimento recurso, inverte-se o ônus sucumbencial, razão pela qual condeno o Estado ao pagamento de honorários advocatícios nos mesmos moldes da sentença recorrida, qual seja, 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, na forma do art. 85, §3º, I, do CPC).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados.



    Alega, o recorrente, que o acórdão estadual contrariou o quanto decidido por este Supremo Tribunal Federal no RE 855.178 RG/SE (Tema 793), bem como os artigos 23, II, parágrafo único, e 196 da Constituição Federal.



    Ressalta que “os tratamentos oncológicos estão enquadrados como Procedimentos de Alta Complexidade do SIA/SUS e Procedimentos de Alta Complexidade do SIH/SUS, integrantes dos Sistemas de Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar do Sistema Único de Saúde - SUS, sendo do Ministério da Saúde a responsabilidade pelo financiamento, conforme se extrai do artigo 5º, da Portaria 627, de 26 de abril de 2001 (anexos I e II)”. 



    Salienta que “o Supremo Tribunal Federal trouxe um nova perspectiva a respeito da responsabilidade solidária, introduzindo a necessidade de observar "as regras de repartição de competências", incluindo a obrigação de "ressarcimento", nos termos do TEMA 793 - STF, com Repercussão Geral.”



    Requer que “se determine que União Federal realize o ressarcimento dos valores dispendidos pelo Estado de Alagoas no fornecimento de medicamento/tratamento oncológico de responsabilidade da União, os termos do TEMA 793 do STF”.



    O Ministério Público Federal opina: a) pela devolução dos autos à origem, para novo julgamento da causa, ao teor da Tese de mérito do Tema 793/STF, em exercício de juízo de retratação; ou, se assim não se entender, b) pelo provimento do RE por este e. STF, para que a União seja condenada a realizar o pagamento dos valores expendidos pelo recorrente no tratamento de saúde. 



    É o relatório. Decido.



    Trata-se, na origem, de ação de ressarcimento em face da União de despesa realizada pelo Estado de Alagoas para o cumprimento de decisão de fornecimento de medicamento/tratamento oncológico, proferida em processo judicial que tramitou no âmbito da Justiça Estadual.



    O acórdão recorrido entendeu que o Estado deve buscar o ressarcimento dos valores na via administrativa, dentro do Sistema do Sistema Único de Saúde, com base nas respectivas competências da sistemática tripartite do SUS e nas normas regulatórias do Ministério da Saúde.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no âmbito da repercussão geral, ao julgar o RE 855.178/RG, Ministro Luiz Fux, Tema n. 793/RG, reafirmou sua jurisprudência e fixou a seguinte orientação:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA.



    O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    Posteriormente, aquele acórdão foi integrado em sede aclaratória, havendo sido assentado o seguinte entendimento (com meus grifos):



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.



    1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes.



    4. Embargos de declaração desprovidos. (RE 855.178 ED, Redator para o acórdão o ministro Edson Fachin)



    Portanto, este Tribunal estabeleceu que o polo passivo em ações que envolvam prestação de saúde poderá ser composto por qualquer dos entes federados, isolada ou conjuntamente, e que, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    No caso dos autos, o Estado de Alagoas foi condenado a fornecer medicamento/tratamento oncológico em processo julgado na Justiça Estadual, do qual não participou a União. 



    O Tribunal de origem optou por decretar a extinção da ação, sem resolução de mérito, à anotação de que a demanda somente poderia haver sido ajuizada após a comprovação de indeferimento da postulação em âmbito administrativo; e que, diante da ausência daquele requisito de admissibilidade, não haveria sido demonstrado o interesse processual.



    Reputo, todavia, que o Regional Federal, ao assim proceder, divergiu, ainda que por via oblíqua, do teor do julgamento repetitivo lavrado no Tema 793, porquanto, na prática, inviabilizou o ressarcimento pleiteado pelo Estado recorrente.



    Isso porque a responsabilidade solidária entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não importa transferir para determinado ente o encargo financeiro de outra pessoa política.



    Tampouco me parece cabível condicionar o ajuizamento de ação de reembolso à existência de prévia postulação daquele pedido na via administrativa.



    Admitir o contrário se constitui, a um só tempo, em infringência ao quanto definido no Tema 793 ' porquanto se lhe atribui um requisito não abarcado pelo próprio julgamento repetitivo ' e vulneração do princípio da inafastabilidade da jurisdição (inciso XXXV do art. 5º/CF). Nesse sentido, destaco os fundamentos adotados pelo Ministro Alexandre de Moraes no RE 1.397.223/AL (DJ de 22/09/2022): 



    Veja-se que, no RE 631.240-RG (Tema 350), Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 10/11/2014, em que se debateu a necessidade de postulação prévia junto ao INSS para a concessão/revisão de benefício previdenciário, esta CORTE assentou que “a exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado”, pois, “nesses casos, o interesse em agir estará caracterizado”. 



    No precedente, o Relator pontuou que o interesse de agir possui três aspectos: utilidade, adequação e necessidade. A utilidade significando que o processo deve trazer proveito para o autor; a adequação é a escorreita correspondência entre o meio processual escolhido pelo demandante e a tutela jurisdicional pretendida; e a necessidade deflui da demonstração de que a atuação do Estado-Juiz é imprescindível para a satisfação da pretensão do autor.



    Na hipótese dos autos, verifica-se que todos esses requisitos estão preenchidos, pois é evidente que a ação de regresso ajuizada pelo Estado de Alagoas em face da União constitui o meio adequado para postular o direito ao ressarcimento, o qual, se reconhecido pelo Juízo, a toda evidência, trará proveito para o ente estatal. A necessidade exsurge, como se demonstrou, da renitente resistência da União em admitir o direito de regresso do ente que arcou com as despesas pelo financiamento de remédios oncológicos.



    Assim, afirmar a necessidade de prévio esgotamento da via administrativa para que se concretize o reembolso/ressarcimento da unidade federativa que arcou diretamente com os custos de medicamento/tratamento cuja responsabilidade é de outro ente público, como fez o acórdão recorrido, afronta o art. 5º, XXXV, da Constituição, que assegura a garantia do acesso à jurisdição. 



    A contrario sensu, confira-se o seguinte precedente:



    “EMENTA: Execução fiscal. - Inexistem as alegadas ofensas ao artigo 5º, XXXV, da Constituição, porquanto, por ter sido julgada extinta a execução fiscal por falta do interesse de agir, não se pode pretender, sob o fundamento de não ser cabível no caso essa extinção, que a decisão judicial que a confirmou haja impedido o livre acesso ao Poder Judiciário, ou haja violado o artigo 156, I, da Constituição que instituiu, em favor dos municípios, o IPTU. Recurso extraordinário não conhecido (RE 287154, Relator(a): MOREIRA ALVES, Primeira Turma, DJ de 9/11/2001) 



    Por último, acresce-se que, na via judicial, a União, como não poderia deixar de ser, terá o direito ao contraditório e à ampla defesa, ocasião em que poderá alegar todos os argumentos julgados pertinentes, inclusive aqueles relativos aos mecanismos de compensação que assevera existir no âmbito do SUS, quando decisões judiciais obrigam determinada entidade política a fornecer remédio da alçada da outra.



    Tal o contexto, superada aquela questão preliminar, se mostra cabível o retorno dos autos à origem para que, lá, sejam avaliadas as regras de repartição de competências para se definir quem deveria suportar o ônus do medicamento/tratamento em questão. Nesse mesmo sentido, em casos fronteiriços, as seguintes decisões monocráticas recentemente prolatadas:



    RE 1.393.643/AL, ministro Ricardo Lewandowski; DJ de 05/09/2022;



    RE 1.393.639/AL, ministro Dias Toffoli; DJ de 1º.9.2022; e



    RE 1.393.372/AL, ministra Cármen Lúcia, DJ de 29.8.2022.



    Em face do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que, observada a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, decida como de direito.



    Invertam-se os ônus da sucumbência.



    Publique-se.



Brasília, 18 de outubro de 2022



Ministro NUNES MARQUES



Relator