Tribunal: STF
Processo: SS 5555
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-03
Data de publicação: 2022-05-03

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. SERVIÇO DE TRANSPORTE PRIVADO INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS POR APLICATIVOS. PREÇO PÚBLICO. DECISÃO QUE AFASTA A EXIGIBILIDADE DA EXAÇÃO. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM ECONÔMICA. INOCORRÊNCIA. ADEQUAÇÃO AO TEMA 967 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE. IMPOSSIBILIDADE LÓGICA DE RECONHECIMENTO DE LESÃO AO INTERESSE PÚBLICO. ESTREITO ÂMBITO DE COGNIÇÃO DOS INCIDENTES DE CONTRACAUTELA. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Município de Fortaleza contra decisão proferida pela 5ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza/CE, nos autos do Mandado de Segurança nº 0269534-07.2020.8.06.0001, que deferiu a liminar para suspender a exigibilidade do pagamento de preço público pela Uber do Brasil Tecnologia Ltda.



    Narra que se trata, na origem, de mandado de segurança impetrado pela Uber do Brasil Tecnologia Ltda, objetivando a suspensão da cobrança do “preço público para a exploração intensiva da malha viária pelas Plataformas Digitais de Transporte”, instituído pelo art. 7ª da Lei Municipal nº 10.751/2018. Relata que o juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza deferiu a liminar, para determinar a suspensão da cobrança do preço público no valor de 2% sob o preço de cada viagem intermediada pelo aplicativo de transporte privado individual, sob o fundamento de que a cobrança viola a jurisprudência do STF e os artigos 1º, I, e 170, IV, da Constituição Federal. Discorre que, contra essa decisão, apresentou pedido de suspensão perante à Presidência do TJCE, o qual restou indeferido.



    Sustenta que, ao suprimir a verba em referência, a decisão impugnada causa grave lesão à economia pública, haja vista que o valor arrecadado com o preço público é de mais de 1 milhão de reais por mês, “sendo tal receita pública vinculada às ações de mobilidade urbana, nos termos do art. 12 do Decreto Municipal nº 14.285/2018”. Aponta que, sobretudo considerando a crise causada pela pandemia do Covid-19 e a inadimplência fiscal, é notável a repercussão da decisão que ora se busca suspender nas contas públicas municipais. 



    Aduz, ainda, que a decisão impugnada viola a ordem administrativa ao desconsiderar texto de lei municipal que assegura a cobrança do preço público, invadindo a esfera da gestão da Administração Pública Municipal e violando a autonomia política e administrativa do Município de Fortaleza. Afirma que a Lei Municipal nº 10.751/2018 regulamenta a atividade de transporte remunerado privado individual de passageiros no âmbito do Município de Fortaleza, prevendo “o pagamento de preço público pelas empresas que exploram e intermediam o transporte remunerado privado individual via aplicativos (Uber, 99 Taxi, Cabify, dentre outras) como contrapartida pelo uso lucrativo, diário e intensivo do sistema viário urbano (bem público municipal)”, de modo que seria totalmente legítima a cobrança de preço público. 



    Reafirma a competência municipal para regulamentar a política de transporte em seu território, por se tratar de matéria de interesse local, aduzindo inexistir qualquer ofensa à livre concorrência, sendo que “o exercício de qualquer atividade econômica se sujeita à obediência aos requisitos legais e aos ditames impostos pela Administração Pública, especialmente quando se trata de prestação de serviço de marcado interesse público, como o de transporte individual de pessoas, aí se incluindo a previsão do pagamento de preço público”.



    Requer, por estes fundamentos, o deferimento liminar da medida de contracautela e, no mérito, a sua confirmação para suspender os efeitos da decisão proferida pela 5ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza, nos autos do Mandado de Segurança nº 0269534-07.2020.8.06.0001.



    A empresa Uber do Brasil Tecnologia Ltda. apresentou contrariedade ao pedido, sustentando, em síntese: a) que a decisão impugnada estaria em conformidade com o acórdão proferido por este Supremo Tribunal Federal no RE nº 1.271.620; b) que no julgamento do RE nº 1.054.110 e da ADPF nº 449 o Plenário deste Supremo Tribunal Federal teria declarado a invalidade de leis municipais que contrariem a regulamentação federal sobre a matéria, o que se daria no presente caso concreto; c) que a cobrança do preço público na espécie seria indevida, ante a circunstância de que o uso das vias públicas pelos motoristas vinculados à empresa interessada se daria “dentro de sua destinação natural e sem impedir a sua fruição por terceiros”; d) que a cobrança impugnada na origem seria incompatível com a natureza jurídica do preço público, por não decorrer de “uma relação contratual e facultativa entre o Administrado e o Poder Público”; e) que a cobrança impugnada na origem seria “uma tentativa velada de aumentar a tributação das empresas intermediadoras e recriar uma reserva de mercado em favor de taxistas e outros operadores do serviço de transporte”; f) que a cobrança impugnada na origem consistiria em restrição injustificada e desproporcional ao princípio constitucional da livre iniciativa; e g) que não haveria risco à economia pública na manutenção da decisão impugnada (doc. 20).



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que restou assim ementado (doc. 28):



    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL. PREÇO PÚBLICO. EXPLORAÇÃO DA MALHA VIÁRIA. PLATAFORMAS DIGITAIS DE TRANSPORTE PRIVADO INDIVIDUAL. SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. LESÃO AOS VALORES TUTELADOS PELA MEDIDA SUSPENSIVA. NÃO DEMONSTRAÇÃO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão de segurança formulado em face de decisão liminar, confirmada pelo Tribunal de origem, por meio da qual foram suspensos os efeitos de lei municipal que instituiu a cobrança de preço público pela exploração da malha viária pelas Plataformas Digitais de Transporte individual de passageiros por envolver a interpretação e aplicação do art. 1o , I e 170, IV da CF. 



    2. O deferimento dos pedidos de contracautela tem caráter excepcional, não se admitindo a utilização do incidente como sucedâneo de recurso. 



    3. Inexiste risco de lesão à ordem e à economia públicas na manutenção de decisão liminar proferida em mandado de segurança, e mantida em sede de suspensão de liminar, quando não demonstrada, de forma efetiva, a potencialidade lesiva da decisão impugnada aos valores da ordem, da saúde, da segurança e da economia públicas. 



    — Parecer pelo indeferimento do pedido suspensivo”.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisões do Tribunal de Justiça do Ceará que mantiveram liminar de primeira instância que determinava a suspensão da cobrança de preço público pelo uso das vias públicas de empresa administradora de aplicativo de transporte privado individual de passageiros. 



    Nada obstante a argumentação formulada pela parte autora, não se verificam presentes os requisitos para a excepcional concessão da medida de contracautela, haja vista a ausência de plausibilidade da tese sustentada pelo Município de Fortaleza na espécie. Com efeito, o juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo, próprio dos pedidos de suspensão, revela que a decisão cuja suspensão se requer se encontra em conformidade com os precedentes deste Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. 



    Deveras, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal já se debruçou sobre os limites do poder regulamentar dos Municípios sobre o serviços de transporte individual de passageiros intermediados por aplicativos, por ocasião do julgamento do RE 1.054.110 sob a sistemática da repercussão geral, tendo fixado tese vinculante no sentido da imperatividade da observância dos parâmetros fixados pelo legislador federal. In verbis: 



    TEMA-RG 967: “1. A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência; e 2. No exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI)”.



    À luz deste precedente vinculante, verifico, nos limites da cognição possível no presente pedido de suspensão, que os artigos 11-A e 11-B da Lei Federal 12.587/2012 não preveem a possibilidade de instituição de preço público a ser pago prestadores do serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros pelo uso das vias públicas municipais, tendo, entre outros pontos, se limitado a garantir a “efetiva cobrança dos tributos municipais devidos peça prestação do serviço” (art. 11-A, parágrafo único, I). 



    Neste contexto, cumpre mencionar que a Primeira Turma desta Suprema Corte, no julgamento de recurso extraordinário interposto em processo análogo àquele em que proferida a decisão cuja suspensão ora se requer - a saber, mandado de segurança em que se questionava a imposição de preço público em tudo semelhante ao instituído pelo Município de Fortaleza no caso em tela -, assentou que decisão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que afastava a exigibilidade da exação teria observado o Tema 967 da sistemática da repercussão geral deste Supremo Tribunal Federal. In verbis: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE DE PASSAGEIRO. APLICATIVO. COBRANÇA DE PREÇO PÚBLICO. PARÂMETROS FIXADOS PELO LEGISLADOR FEDERAL. TEMA 967 DA REPERCUSSÃO GERAL. SÚMULAS 279/STF E 280/STF. 



    1. O acórdão recorrido está alinhado ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, que, ao apreciar o Tema 967 da sistemática da repercussão geral, fixou a seguinte tese: “1. A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência; e 2. No exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI)”. 



    2. Hipótese em que dissentir da conclusão do Tribunal de origem demandaria o reexame dos fatos e do material probatório constante dos autos, bem como da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas 279/STF e 280/STF.



     3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015”. (RE 1.271.620, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 09/09/2020).



    Havendo, destarte, precedente deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que decisão de tribunal local que afasta a exigibilidade de preço público cobrado de prestadores de serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros por aplicativos se adéqua ao Tema 967 da sistemática da repercussão geral, resta afastada a caracterização de lesão de natureza grave à ordem e à economia públicas, haja vista a impossibilidade lógica de que decisões perfeitamente consonantes à Constituição Federal sejam consideradas ofensivas ao interesse público. 



    Consigno, ainda uma vez, que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à um juízo mínimo sobre a questão jurídica de fundo e à existência de ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Destarte, a análise exauriente da tese sustentada pela municipalidade há de ser realizada precipuamente pelas vias recursais ordinárias e extraordinárias que lhe são facultadas, não podendo constituir o objeto principal do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. 



    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 15, caput, da Lei nº 12.016/2009.



    Publique-se. Int.



    Brasília, 3 de maio de 2022.



Ministro Luiz Fux



Presidente



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