Tribunal: STF
Processo: RE 1358936
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-01
Data de publicação: 2022-04-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O recurso extraordinário foi interposto pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, com fundamento em permissivo constitucional, em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça daquela unidade federativa assim ementado: 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ART. 10, CAPUT, DA LEI 5.803/2017 – POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO DE TERRAS PÚBLICAS – INSTRUMENTOS DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO – PREVISÃO SOBRE TRANSFERÊNCIA DO TÍTULO E SOBRE A IMPOSSIBILIDADE DE PENHORA OU ARRESTO – AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO – RELAÇÃO JURÍDICO-ADMINISTRATIVA. 



    1) A alteração do dispositivo legal impugnado em ação direta de inconstitucionalidade, ainda que anteriormente ao próprio ajuizamento, não implica a perda do interesse processual, se não acarretada mudança substancial do texto, sobretudo se a própria parte autora pleiteou a retificação.



    2) O art. 10, caput, da Lei distrital 5.803/2017, ao estabelecer que a Concessão de Direito de Uso Oneroso (CDU) e a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) são transferíveis inter vivos e causa mortis, condicionada à anuência do concedente, e não podem ser objeto de penhora ou de arresto, salvo se resultar de garantia de operação de crédito rural tomado em instituição financeira com atuação no Distrito Federal, desde que mantidas as condições expressas no contrato original?, não invade competência privativa da União para tratar de normas afetas a direito civil, direito comercial, direito agrário ou de política de crédito.



    3) A previsão da forma de transferência dos instrumentos de cessão e da regra geral quanto à constrição não implica a conclusão de que o Distrito Federal esteja legislando sobre matéria privativa da União. Trata-se de atuação específica, sem caráter abstrato e restrita a bens de sua propriedade, numa relação típica entre Estado e particular, sobre a qual incidem predominantemente as regras do regime jurídico administrativo, caracterizado pela supremacia do interesse público.



    4) Pedido julgado improcedente. 



    O recorrente aponta violação ao art. 22, I e VII, da Constituição Federal, sustentando, em suma, que:



    A Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, com pedido liminar, visando à declaração, em tese e com efeitos erga omnes e ex tunc, da inconstitucionalidade artigo 10, caput, da Lei distrital nº 5.803, de 11 de janeiro de 2017, em face do artigo 14 da Lei Orgânica do Distrito Federal. 



    Sustenta-se na petição inicial que o dispositivo legal impugnado, ao estabelecer que a Concessão de Direito de Uso Oneroso – CDU e a Concessão de Direito Real de Uso – CDRU “são transferíveis inter vivos, com anuência prévia do concedente, ou causa mortis, caso em que não se exige anuência, mas, sim, comunicação, e não podem ser objeto de penhora ou de arresto, salvo se resultarem de garantia de operação de crédito rural tomado em instituição financeira com atuação no Distrito Federal, desde que mantidas as condições expressas no contrato original, na forma do regulamento”, disciplinou assuntos afetos ao direito civil, ao direito comercial e agrário, ao direito processual e à política de crédito, matérias da competência legislativa privativa da União, nos termos do artigo 22, incisos I e VII, da Constituição da República.



    […]



    O acórdão guerreado, ao julgar constitucional o dispositivo legal impugnado na ação direta, violou diversas disposições da Constituição Federal e a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema. Isso porque, da leitura da norma impugnada é possível constatar que, ao estabelecer que a Concessão de Direito de Uso Oneroso – CDU e a Concessão de Direito Real de Uso – CDRU “são transferíveis inter vivos e causa mortis, condicionada à anuência do concedente, e não podem ser objeto de penhora ou de arresto, salvo se resultar de garantia de operação de crédito rural tomado em instituição financeira com atuação no Distrito Federal, desde que mantidas as condições expressas no contrato original”, disciplinou, inequivocamente, assuntos afetos ao direito civil, ao direito comercial, ao direito processual, ao direito agrário e à política de crédito, matérias da competência legislativa privativa da União, nos precisos termos do artigo 22, incisos I e VII, da Constituição da República (grifos acrescentados): 



    Esse o sucinto relatório. Decido. 



    2. Federação é a forma de Estado na qual estados ou entes independentes se reúnem para formar um Estado federado, com a garantia de autonomia de seus componentes, mas que dota apenas o Estado federado de independência.



    Na sempre pertinente lição de Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco (MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco. – 12 ed. Rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2017. – (série IDP). p. 855.):



    “É correto afirmar que o Estado Federal expressa um modo de ser do Estado (daí se dizer que é uma forma de Estado) em que se divisa uma organização descentralizada, tanto administrativa quanto  politicamente, erigida sobre uma repartição de competências entre o governo central e os locais, consagrada na Constituição Federal, em que os Estados federados participam das deliberações da União, sem dispor do direito de secessão. No Estado Federal, de regra, há Suprema Corte com jurisdição nacional e é previsto um mecanismo de intervenção federal, como procedimento assecuratório da unidade física e da identidade jurídica de Federação.”



    O federalismo teve origem, em 1787, nos Estados Unidos da  América como forma de os Estados se protegerem das ameaças da metrópole inglesa, baseando-se, ideologicamente, no pensamento de Alexandre Hamilton, John Jay e James Madison insculpido em uma coletânea de artigos chamada “O Federalista”. A respeito da origem histórica do movimento convém trazer à baila texto esclarecedor de Andrea Pacheco Pacífico:



    O primeiro Estado soberano a manifestar-se, de fato e de direito, sob o manto de uma democracia federal foram os Estados Unidos da América, com sua Constituição de 1787. É bem verdade que houve uma discussão acirrada entre os defensores e os opositores do federalismo nos EUA na década que se seguiu à independência. Entretanto, foi graças aos escritos de Madison, Jay e Hamilton que a Constituição de 1787 foi ratificada pelos antigos Estados confederados e a forma democrática federal foi instalada nos Estados Unidos. Mencione-se que Hamilton, Jay e Madison, influenciados pela Teoria dos Três Poderes de Montesquieu e pelo Contrato Social de Rousseau, ficaram conhecidos como “Os Federalistas”, devido aos 85 artigos jornalísticos que publicaram em prol da defesa da Convenção Federal de 17 de setembro de 1787, quando a Constituição estadunidense foi votada e aprovada, instituindo a forma federativa de Estado naquele país. 



    De fato, após a independência da Inglaterra, conforme Zimmermann (1999, p. 242-51), os EUA adotaram a forma confederal de Estado, o que foi infrutífero, pois o plano nacional de governo da confederação não estabelecia um governo central, mas apenas mantinha a soberania dos Estados confederados, sem poder judiciário ou poder executivo central, ferindo a tripartição dos poderes prevista por Montesquieu. Embora houvesse um Congresso, formado por um número igualitário de representantes de cada Estado, havia o receio, segundo Zimmermann (1999, p. 243), de que o governo central pudesse concentrar muitos poderes e prejudicar a recém-adquirida liberdade, já que o povo estadunidense sempre primou pelo respeito ao princípio da soberania popular. É o próprio Tocqueville (1998, p. 56) quem afirma que “o princípio da soberania do povo paira sobre todo o sistema político dos angloamericanos [...] e cada indivíduo constitui uma porção igual do soberano e participa igualmente do governo do Estado”. 



    A história mostra que os anglo-americanos sempre lutaram pela prática dos princípios da liberdade, especialmente a liberdade política, acima mesmo da igualdade. Acontece que os estadunidenses foram influenciados, entre outros, pelo filósofo inglês John Locke, que, em sua obra clássica “Segundo Tratado sobre o Governo”, deixa explícito que, na sua visão, aqueles não mais se preocupavam com o princípio da igualdade devido ao fato de eles já se encontrarem em estágio de igualdade social plena; necessitando, a partir de então, buscar os ideais de liberdade e incorporá-los ao seio desta sociedade recém-nascida. 



    No Brasil, a forma federalista de Estado foi adotada, em 1891, pela primeira Constituição brasileira, que, em seu art. 1º, estabeleceu o seguinte: “A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil”.



    Essa forma de Estado, vale relembrar, foi seguida por todas as demais constituições de nosso país.



    O federalismo brasileiro – diferentemente do americano, que ocorre por um movimento centrípeto ou por agregação, em que os Estados independentes abrem mão de parcela de sua soberania e agregam-se uns aos outros para formar um novo Estado – origina-se de um movimento centrífugo, no qual o novo Estado federado se forma a partir da subdivisão de um Estado Unitário, com a garantia da autonomia dos Estados-membros.



    A forma federativa de Estado ostenta, como principais características, (i) a existência de uma Constituição Federal; (ii) Estados-membros autônomos e não soberanos; (iii) a inexistência de direito de secessão; (iv) a participação dos Estados-membros na vontade federal; (v) a previsão constitucional de uma repartição de competências; e (vi) a existência de um órgão constitucional com competência para dirimir conflitos entre os entes da federação.



    A repartição de competências, por sua vez, consiste na atribuição, pela Constituição Federal, a cada ente, de uma matéria que lhe seja própria.



    A Constituição de 1988 adotou como critério de repartição de competências o princípio da preponderância dos interesses. Segundo esse princípio, as matérias de interesse nacional são de competência da União; as matérias de interesse regional, de competência dos Estados-membros; e as matérias de interesse local, de competência dos municípios.



    Assim, a Carta Magna estruturou um sistema que combina, 
de um lado, competências legislativas, subdivididas em (i) privativas (CF, art. 22) e (ii) concorrentes (CF, art. 24); e, de outro, competências administrativas, subdivididas em (i) exclusivas (CF, art. 21) e (ii) comuns (CF, art. 23).



    Há, ainda, uma distribuição de competências que ocorre de forma horizontal ou vertical. Na primeira, cada ente exerce sua atribuição de acordo com o que dispõe a Constituição Federal e sem relação de subordinação. Já na segunda, compete à União estabelecer normas gerais, cabendo aos estados e ao Distrito Federal complementar essas normas, adaptando-as às suas peculiaridades, o que faz surgir um federalismo cooperativo, em que os entes atuam em conjunto para garantir maior efetividade na concretização de direitos individuais e sociais.



    Exemplo de distribuição de competências sob a forma vertical é a competência legislativa privativa, que ocorre em razão da existência de matérias que, por sua natureza e por opção legislativa, devem ser tratadas de modo uniforme em todo o país. Por isso, a Carta Magna as reservou, em caráter privativo, à União.



    Nesse sentido, o art. 22, inciso I e VII, da Constituição Federal assim dispõe:



    Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:



    …...................................................................................................



    I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; 



    VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; 



    Por sua vez, a Lei Distrital nº 5.803/2017, que institui a Política de Regularização de Terras Públicas Rurais pertencentes ao Distrito Federal ou à Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal - Terracap e dá outras providências, dispõe em seu art. 10 que:



    Art. 10. A CDU, a CDRU e o contrato específico são transferíveis inter vivos, com anuência prévia do concedente, ou causa mortis, caso em que não se exige anuência, mas, sim, comunicação, e não podem ser objeto de penhora ou de arresto, salvo se resultarem de garantia de operação de crédito rural tomado em instituição financeira com atuação no Distrito Federal, desde que mantidas as condições expressas no contrato original, na forma do regulamento. 



    A Concessão de Direito de Uso Oneroso – CDU é o instrumento pelo qual a Administração Pública transmite ao particular, de forma onerosa e mediante retribuição anual previamente fixada, o uso privativo de terra pública rural de sua propriedade, em gleba sem matrícula individualizada; enquanto a Concessão de Direito Real de Uso – CDRU consiste no instrumento público pelo qual a Administração Pública transfere ao particular, de forma onerosa e mediante retribuição anual previamente fixada, o direito real resolúvel de uso de imóvel rural de sua propriedade (art. 2º, IV e V, Lei Distrital nº 5.803/2017).



    Ora, da lei impugnada depreende-se que trata-se de norma de direito administrativo e urbanístico, que, regulando uma específica relação jurídica firmada entre um ente público e um particular - transferência da titularidade de uma outorga concedida pelo Estado, além de impedirem a eventual constrição patrimonial sobre a referida concessão pública - não invade a competência legislativa da União Federal. Cuida-se, em verdade, de norma que regula interesse local, com atuação específica e restrita a bens de propriedade do ente federado. Nesse sentido:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO URBANÍSTICO. PLANEJAMENTO E USO DO SOLO URBANO. §§ 1º A 4º DO INC. VII DO ART. 180 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. RESTRIÇÕES AOS MUNICÍPIOS PARA A DESAFETAÇÃO DE ÁREAS DEFINIDAS EM PROJETOS DE LOTEAMENTO COMO ÁREAS VERDES OU INSTITUCIONAIS. OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE ENTRE UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO FEDERAL PARA DISPOR SOBRE DIREITO URBANÍSTICO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS MUNICÍPIOS PARA TRATAR DE MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL. OFENSA AOS INCS. I E III DO ART. 30 E ART. 182, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. 



    [...]



    2. Os Municípios têm competência para legislar sobre assuntos de interesse local compreendendo o ordenamento territorial, o planejamento urbano e a fiscalização de áreas de uso e ocupação do solo. Precedentes.



    [...]



     (ADI 6602, Relatora Ministra CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 14/06/2021) 



    Conforme bem ponderou a Desembargadora Carmelita Brasil, em seu voto neste processo por ocasião da prolação do acórdão ora recorrido:



    Ocorre que, ao tratar da transferência e da impenhorabilidade, o dispositivo inquinado não cria novas, tampouco altera as regras existentes de direito civil, comercial, agrário ou as políticas de crédito. Ao revés, a norma combalida utiliza de institutos já existentes na legislação pátria para disciplinar a política pública de regularização fundiária de bens pertencentes ao ente distrital e à Terracap. 



    Percebe-se, assim, que o art. 10, caput, da Lei Distrital nº 5.803/2017, com a redação dada pela Lei Distrital nº 6.740/2020, ao prever a transmissão dos direitos da CDU e CDRU e ao limitar a constrição sobre tais direitos está, na realidade, regulamentando relação jurídica a ser estabelecida entre o DF e particulares, a fim de implementar política de regularização de terras públicas rurais distritais, a evidenciar que a matéria tratada pertence à seara do direito administrativo. 



    Vê-se, portanto, que a pretensão deduzida pela parte recorrente revela-se inviável.



    3. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.



    Os honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie dos autos –, a sua incidência é indevida.



    Nesse sentido, entre muitos outros, os seguintes acórdãos proferidos no Superior Tribunal de Justiça: AgInt no REsp 1.341.886, DJ de 30.5.2019; EDcl no REsp 1.731.612, DJ de 23.4.2019; e AgInt no AREsp 1.167.338, DJ de 26.3.2019.



    4. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 1º de abril de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator