Tribunal: STF
Processo: ACO 3597
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-30
Data de publicação: 2022-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

Trata-se de ação de cobrança e obrigação de fazer, com pedido de tutela de urgência, autuada como ação cível originária, ajuizada pelo Instituto de Previdência dos Servidores Públicos do Estado de Rondônia (IPERON) em face do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), com base nos seguintes fundamentos de fato e de direito:

 a)	O IPERON, autarquia criada pela Lei Estadual n. 20, de 13 de abril de 1984, é responsável pela administração do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS dos servidores públicos do Estado de Rondônia e,  no âmbito de suas funções, deve proceder à compensação previdenciária juntamente ao Regime Geral de Previdência Social – RPGS, cuja responsabilidade é do INSS;
 b)	tal compensação surge do fato de que seus servidores, anteriormente à instituição do RPPS, eram segurados do RGPS e, portanto, contribuíram por algum tempo àquele regime;
 c)	por essa razão, os RPPS, de um lado, ficam responsáveis pelo pagamento integral dos benefícios de aposentadoria e, posteriormente, das pensões por morte dela decorrentes e, de outro lado, tornam-se titulares do direito de se compensar com o RGPS relativamente aos períodos de contribuição a ele vertidos;
 d)	tal compensação está prevista na Constituição Federal e na Lei n. 9.796/1999, bem como regulamentada pelo Decreto n. 10.188/2019, normativo este que traz os procedimentos a serem observados pelos regimes para fins de formalização dos requerimentos de compensação; 
 e)	por meio do Processo SEI n. 0016.198948/2019-35, o IPERON constatou a formalização no ano de 2018 de 1.315 (hum mil trezentos e quinze) requerimentos de compensação previdenciária remetidos à Compensação do INSS – COMPREV/INSS, porém a Autarquia Federal permanece inerte na análise da compensação, provocando danos ao Erário Previdenciário Estadual;
 f)	em virtude dessa inércia, o IPERON deixa de receber, mensalmente, o montante aproximado de R$ 1.336.933,68 (um milhão, trezentos e trinta e seis mil, novecentos e trinta e três reais e sessenta e oito centavos); ao passo que o valor alusivo ao mensal atrasado é de R$ 91.767.769,68 (noventa e um milhões, setecentos e sessenta e sete mil, setecentos e sessenta e nove reais, sessenta e oito centavos);
 g)	os cálculos dos aludidos valores referem-se apenas aos requerimentos de compensação deferidos e concedidos pelo INSS até 15/11/2020, data de encerramento de operação do antigo sistema COMPREV/INSS, uma vez que o atual sistema não disponibiliza tais informações, ou seja: o valor não recebido é muito maior do que o constatado pelo Ente Previdenciário Estadual;
 h)	após a instalação do novo sistema da COMPREV/INSS, somente 2 (dois) requerimentos foram analisados e aprovados pelo INSS, o que evidencia a inércia da Autarquia Federal em providenciar a análise dos requerimentos de compensação previdenciária enviados pelo IPERON, acarreando um prejuízo que afeta o seu equilíbrio financeiro e atuarial. 
 i)	não obstante, como consequência da inércia, há a demora no recebimento dos valores a serem compensados, motivo pelo qual não resta outra alternativa o socorro ao Poder Judiciário, como fito prover a este Instituto Previdenciário Estadual, a resolução do problema.
 j)	 segundo o disposto no art. 201, par. 9º, da CF, o tempo de contribuição em um regime seja aproveitado pelo outro, condicionando a compensação financeira entre os regimes; logo, a norma constitucional que se extrai do dispositivo é no sentido de se assegurar ao RPPS e ao RGPS, reciprocamente, a compensação financeira nos casos de aproveitamento do tempo de contribuição efetuado em um regime pelo outro;
 k)	consoante a documentação carreada aos autos, o Iperon buscou junto ao INSS efetuar a compensação financeira, conforme disposto na Lei n. 9.796/1999, tendo sido desrespeitado o prazo legal para a prática do ato por parte do instituto réu; 
 l)	nos termos da legislação de regência, o regime instituidor, seja ele RGPS ou RPPS, tem até o dia 30 (trinta) de cada mês para disponibilizar ao regime de origem o total a ser pago por este, o qual se efetivará até o quinto dia útil do mês subsequente;
 m)	o IPERON vem observando, conforme documentos em anexo, a sistemática da compensação junto ao INSS, enviando-lhe os documentos comprobatórios necessários à análise para posterior deferimento da compensação; 
 n)	entretanto, o Ente Federal vem se omitindo na análise documento e, consequentemente, protelando o repasse dos valores que são devidos ao IPERON – comportamento esse que não é reproduzido na esfera estadual;
 o)	a Excelsa Corte Constitucional, sob a égide do Decreto n. 3.112/1999, firmou precedente de que a compensação previdenciária não se submete ao alvedrio regulamentar da União, não sendo possível estabelecer condicionantes por meio da referida espécie normativa;
 p)	a Autarquia Federal não se dispõe nem mesmo a analisar a documentação enviada, pois, resta assente que após a implantação do novo sistema COMPREV/INSS, somente 2 (dois) requerimentos de compensação foram analisados e aprovados;
 q)	o Decreto n. 10.188/2019 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para a realização do trâmite da compensação, cujo desembolso deverá ocorrer até o quinto dia útil do mês subsequente, na forma do seu art. 11, § 1º, o que não vem sendo cumprido pelo instituto réu.

Ante o exposto, requer o Iperon a concessão da tutela de urgência de natureza antecipatória, no sentido de que seja deferido o direito de reter e transferir os valores apontados como devidos pelo INSS a título de compensação previdenciária do montante que lhe seria então repassado. 

Para melhor justificar a pretensão antecipatória, alude ao entendimento firmado na ACO n. 2.988, da relatoria do Eminente Ministro Luís Roberto Barroso, que reconheceu o direito do Distrito Federal a reter os valores das contribuições previdenciárias a serem compensados com o INSS em razão da inércia federal. 

Consoante planilhas juntadas aos autos, aponta-se como devido o valor de R$125.642.408,30 (cento e vinte e cinco milhões seiscentos e quarenta e dois mil e quatrocentos e oito reais e trinta centavos), a título de compensação atrasada e os juros de R$1.162.869,34 (hum milhão cento e sessenta e dois mil oitocentos e sessenta e nove reais e trinta e quatro centavos). Acrescente-se o valor de R$11.020.877,42 (onze milhões vinte mil e oitocentos e setenta e sete reais e quarenta e dois centavos), cuja origem é igualmente a compensação atrasada e os juros de R$93.405,48 (noventa e três mil quatrocentos e cinco reais e quarenta e oito centavos). Totaliza-se, assim, o valor total devido de R$137.919.560,54 (cento e trinta e sete milhões novecentos e dezenove mil quinhentos e sessenta reais e cinquenta e quatro centavos). 

No mérito, postula a procedência desta ação para que o  Réu seja condenado em obrigação de fazer, conforme disposto no Art. 536 e seguintes do CPC, consistente em proceder à análise dos requerimentos de compensação previdenciária, na forma da legislação supra mencionada, e, ao final, efetive o repasse do valor R$137.919.560,54 (cento e trinta e sete milhões novecentos e dezenove mil quinhentos e sessenta reais e cinquenta e quatro centavos), o qual será atualizado quando do pagamento, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de fixação de multa no valor de R$10.000,00 (dez mil reais) por dia de atraso.

É o relatório. Decido. 

A presente ação não comporta seguimento, por estar fundamentada, essencialmente em pretensão de natureza patrimonial consubstanciada na compensação de créditos entre a autarquia estadual e o INSS, ao argumento de que este estaria descumprindo os prazos legais e regulamentares para analisar os pedidos formulados pelo IPERON. 

Na linha da remansosa jurisprudência desta Corte Suprema, a ação cível originária tem cabimento, nos termos do art. 102, I, “f”, da Constituição da República de 1988, somente na hipótese de da efetiva ocorrência de conflito federativo entre entes constitutivos da Federação.

Não se desconhece a instauração da competência do STF quando evidenciados, por exemplo, abuso do poder regulamentar por parte da União no tocante à compensação previdenciária ou obstáculos injustificados na concessão de certidões de regularidade fiscal em prejuízo dos entes federativos. Nesse sentido, os seguintes  precedentes: 

Ação cível originária. Direito Administrativo, Previdenciário e Tributário. Cerne da controvérsia. Compensação financeira entre regimes previdenciários. Artigo 201, § 9º, da Constituição Federal. Lei nº 9.796/99. Imposição de obstáculos por atos normativos infralegais. Favorecimento da União e do RGPS em detrimento das unidades subnacionais e dos respectivos RPPS. Ofensa ao pacto federativo. Necessidade de equilíbrio. Preservação do interesse público. 1. Os desembolsos a título de compensação financeira a que se refere o art. 201, § 9º, da CF/88 somente serão feitos pelos regimes de origem para os regimes instituidores que se mostrem “credores no cômputo [1] da compensação financeira devida de lado a lado e [2] dos débitos pelo não recolhimento de contribuições previdenciárias no prazo legal”, segundo a Lei nº 9.796/99. 2. Para efetivamente haver os desembolsos (ou, eventualmente, a dação em pagamento de imóveis, como se dispôs na Lei nº 13.485/17), duas etapas precisam ser ultrapassadas. A primeira etapa refere-se à realização da compensação financeira previdenciária devida de lado a lado. Nesse ponto, importam os valores de natureza administrativo-previdenciária que um regime tem em face do outro, e não os de natureza tributária. A segunda etapa consiste na possibilidade de se utilizar o crédito remanescente da etapa anterior a favor de um regime instituidor para se abater, caso exista, débito de contribuição previdenciária do respectivo ente federado. 3. O Decreto nº 3.112/99, com as alterações promovidas pelo Decreto nº 6.900/09, ao limitar a autonomia dos regimes que vão celebrar o acordo de parcelamento autorizado na Lei nº 9.796/99, acaba por retirar a eficácia da disposição legal. O decreto, sob o argumento de realizar uma “autolimitação” apenas para o INSS, instituiu regras que criaram benefício para o RGPS e demasiado ônus para o RPPS dos entes federativos (que vão receber, em módicas prestações, os valores aos quais têm direito), quebrando, dessa forma, o pacto federativo. 4. A Portaria Conjunta PGFN/RFB/INSS nº 1/2013, ao dispor sobre a possibilidade de compensação prévia ao desembolso dos valores da compensação financeira, regulou a compensação de ofício no interesse exclusivo da União e do RGPS, e impôs restrições não constantes quer da Constituição Federal, quer da Lei nº 9.796/99. Não permitir o encontro de contas também no interesse do RPPS dos estados, dos municípios e do Distrito Federal resulta em quebra do pacto federativo. 5. No sistema de compensação financeira entre regimes previdenciários, o que deve prevalecer não é o interesse de um ou de outro regime, nem dessa ou daquela unidade federada, mas sim o interesse público, que se expressa, em especial, nas sadias concessões e manutenções dos benefícios previdenciários, seja qual for o ente da federação responsável por eles. 6. O débito de contribuição previdenciária identificada como cota do segurado não pode compor os valores objeto da compensação autorizada por meio da tutela de urgência. O Estado de São Paulo (incluídas suas fundações e autarquias) não figura como contribuinte dessa exação, mas simplesmente como retentor. Isto é, o tributo é devido, propriamente, pelo segurado. 7. Ação cível originária julgada parcialmente procedente, declarando-se: a) o direito de o Estado de São Paulo compensar débito de contribuição previdenciária devida por ele ou por suas autarquias e fundações com o crédito que o RPPS paulista tem em face do RGPS advindo de estoque de compensação financeira previdenciária; b) a ilegalidade das alíneas a e b do inciso I do art. 14-A do Decreto nº 3.112/99, incluído pelo Decreto nº 6.900/09. 8. Ficam os réus condenados a pagar aos autores honorários advocatícios arbitrados em 10% (dez por cento) do valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 3º, I, e § 4º, III, do Código de Processo Civil. 9. Ficam prejudicados os agravos regimentais. (ACO 2086, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 02-12-2019);

Direito Administrativo e Previdenciário. Ação Cível Originária. Conflito federativo. Inocorrência de perda superveniente do objeto por aplicação da decisão liminar. Compensação previdenciária. Restrições à quitação do débito. Abuso de competência normativa. Pedido parcialmente procedente. 1. Ação cível originária movida pelo Distrito Federal e pelo IPREV/DF em face da União e do INSS, com objetivo de tornar efetivo o sistema de compensação previdenciária do art. 201, § 9º, da Constituição. 2. A alegação de abuso de competência regulamentar para frustrar o pagamento de dívida previdenciária federal tem potencial para desestabilizar o pacto federativo. Caracterização da hipótese do art. 102, I, f, da Constituição. 3. O exaurimento da compensação pleiteada, em virtude da aplicação da medida liminar deferida nestes autos, não causa a perda superveniente do objeto controvertido. A medida liminar tem caráter provisório e precisa ser confirmada por decisão final. Precedentes do STJ e do STF. 4. O uso de competência normativa para impedir o pagamento de dívida reconhecida ofende ao princípio federativo. A demonstração, em concreto, de que as restrições impostas pelo Decreto nº 3.112/1999 impedem a quitação do débito federal: (i) frustra o regime constitucional de compensação previdenciária; (ii) afeta a esperada cooperação nas relações federativas; e (iii) caracteriza abuso no exercício de competência regulamentar. Precedentes do STF. 5. Pedido julgado parcialmente procedente, prejudicado o Agravo Interno. (ACO 2988, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 04-10-2021). Sob a mesma relatoria: ACO 2647 AgR-segundo, Tribunal Pleno, DJe de 02-12-2021). 

O caso vertente, contudo, não se assemelha às hipóteses retratadas nos precedentes supramencionados, reclamando solução jurídica distinta. 

Com efeito, o próprio autor informou tratar-se de “ação cobrança e obrigação de fazer” em desfavor do INSS, sem relatar, em sua causa petendi, argumentos que evidenciem a quebra do equilíbrio federativo, bem jurídico tutelado pela via processual ora eleita. Logo, o conflito noticiado na petição  inicial não se amolda à hipótese prevista no art. 102, I, f, da Carta Política, conforme fartamente decidido por esta Corte, a exemplo dos seguintes precedentes:

“(...) - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, "f"), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)” (ACO 1048 QO/RS, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, j. 30/08/2007, DJe de 31/10/2007). “COMPETÊNCIA – DEFINIÇÃO. A definição da competência concernente à ação proposta decorre das balizas objetivas e subjetivas da lide. COMPETÊNCIA – ALÍNEA “F” DO INCISO I DO ARTIGO 102 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Não se enquadra, na previsão constitucional, o processamento e o julgamento de ação na qual, embora figurem como partes adversas Estado-membro e União, a contenda não revele em xeque a unidade e a harmonia inerentes ao pacto federativo” (RE 664206 AgR/DF, 1ª Turma, rel. Min. Marco Aurélio, j. 11/12/2012, DJe de 06/02/2013). Especificamente no que se refere a demanda de natureza tributária, cita-se precedente da Primeira Turma desta Corte: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. NÃO INCIDÊNCIA DO DISPOSTO PELO ARTIGO 102, I, f, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O MERO CONFLITO PATRIMONIAL ENTRE ENTES FEDERATIVOS NÃO É CAUSA BASTANTE A JUSTIFICAR A COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A competência constitucional originária do Supremo Tribunal Federal para a ação prevista no art. 102, I, f, da Constituição Federal demanda a existência de situação de conflito capaz de abalar o pacto federativo. Precedentes: ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 6/8/2010; ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010; ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010; Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009; RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 06/06/2008. 2. In casu, verifica-se que o objeto do pedido revela interesse eminentemente patrimonial, dissociado de qualquer questão capaz de por em risco o princípio federativo, não se justificando a competência originária do STF. 3. Agravo regimental DESPROVIDO. (ACO 1427 AgR, rel. Min. Luiz Fux, DJe de 15/04/2015); 

EMENTA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. DIREITO SOCIAL À SAUDE (CF, ARTS. 6º e 196). PANDEMIA DO NOVO CORONAVÍRUS. CONTROVERSIA SOBRE O CUSTEIO DE UTI NOS ESTADOS-MEMBROS. DEVER DA UNIÃO DE PROVER OS ENTES SUBNACIONAIS NA EXECUÇÃO E FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS SANITÁRIAS. LIMITES À DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA NA CONCRETIZAÇÃO DE POLÍTICAS CONSTITUCIONAIS DE SAÚDE PÚBLICA. CUMULAÇÃO INDEVIDA DE PEDIDOS. COBRANÇA DE VALORES. CONTROVÉRSIA PATRIMONIAL. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. CONHECIMENTO PARCIAL DA DEMANDA. PERDA DE OBJETO PARCIAL. PEDIDO REMANESCENTE JULGADO PROCEDENTE PARA DETERMINAR QUE A UNIÃO PRESTE SUPORTE TÉCNICO E FINANCEIRO PARA A EXPANSÃO DA REDE DE UTI NO ESTADO REQUERENTE DURANTE O PERÍODO DE EMERGÊNCIA SANITÁRIA. 1. A pretensão de cobrança de valores não se ajusta à competência originária prevista no art. 102, I, f, da CF, porquanto não apresenta, por si só, statum capaz de friccionar o pacto federativo. Cumulação indevida de pedidos. Precedentes. 2. A edição da Portaria GM/MS 829/2021 enseja o reconhecimento da perda parcial de objeto da demanda (por ausência de interesse de agir superveniente), na parte voltada à remoção dos obstáculos para a análise e restabelecimento de leitos de UTI destinados a pacientes com COVID-19. 3. Compete à União promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, impondo-lhe atuar como ente central de planejamento e coordenação em situação de emergência sanitária, ‘(...) inclusive no tocante ao financiamento e apoio logístico aos órgãos regionais e locais de saúde pública’ (ADPF 672, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário). 4. Pedido julgado parcialmente procedente para determinar que a União preste suporte técnico e apoio financeiro para a expansão da rede de UTI no Estado durante o período de emergência sanitária. Condenação da União em honorários advocatícios no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais). (ACO 3475, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 02-12-2021).

No mesmo sentido: ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 6/8/2010; ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010; ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010; Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009; RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 06/06/2008. 

Conclui-se, portanto, que a pretendida obrigação de fazer (análise dos requerimentos de compensação previdenciária pelo INSS), bem como a pretensão de que a autarquia federal repasse ao autor o valor R$137.919.560,54 (cento e trinta e sete milhões novecentos e dezenove mil quinhentos e sessenta reais e cinquenta e quatro centavos), não deflagram a competência desta Corte Suprema com base no art. 102, I, f, da Constituição Federal. 

Ante o exposto, nego seguimento à ação cível originária (Art. 21, § 1º, do RISTF), ficando prejudicado o pedido de liminar. 

Publique-se.
Brasília, 30 de setembro de 2022.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente