Tribunal: STF
Processo: ARE 1357088
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-22
Data de publicação: 2022-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Cuida-se, na origem, de representação por inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro contra os arts. 141, caput, e 240, XXI, do Decreto municipal n. 39.094, de 12 de agosto de 2014, que instituiu o Regulamento Cemiterial e Funerário do Município do Rio de Janeiro.



    Alega-se que os dispositivos impugnados, ao preverem a cobrança de tarifa anual para a administração, manutenção e conservação dos cemitérios públicos localizados na cidade do Rio de Janeiro, a ser paga pelos titulares do direito real de uso perpétuo ou temporário sobre sepulturas, afrontam os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima, da irretroatividade dos atos normativos e da proteção ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito. 



    Ao apreciar a controvérsia, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça, por maioria, julgou parcialmente procedente o pedido para declarar, com efeitos ex nunc, “a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, dos artigos 141 e 240, inciso XXI do Decreto nº 39.094, de 12 de agosto de 2014, do Município do Rio de Janeiro, para o fim de excluir a aplicação da cobrança da tarifa anual de manutenção de cemitérios públicos aos contratos de concessão de direito real de uso de sepulturas firmados anteriormente à vigência do referido decreto a contar data deste julgamento, ressalvando que os valores já pagos às concessionárias não serão devolvidos bem como que os valores pendentes de pagamento não deverão ser cobrados”. Eis a síntese do pronunciamento:



    REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE EM FACE DOS ARTIGOS 141, CAPUT E 240, INCISO XXI DO DECRETO Nº 39.094, DE 12 DE AGOSTO DE 2014, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, QUE DISPÕEM SOBRE A OBRIGAÇÃO DE PAGAMENTO DE TARIFA DE MANUTENÇÃO ANUAL DE CEMITÉRIOS PARA TITULARES DE DIREITO DE USO SOBRE SEPULTURAS. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA, SOB O ARGUMENTO DE SER O DECRETO Nº 39.094/2014 ATO NORMATIVO DE EFEITOS CONCRETOS, DE NATUREZA REGULAMENTAR. PRELIMINAR QUE NÃO MERECE PROSPERAR, TENDO EM VISTA QUE OS DISPOSITIVOS NORMATIVOS IMPUGNADOS REVESTEM-SE DOS ATRIBUTOS DA GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. DECRETO QUE TRAZ EM SEU BOJO NORMAS DE CARÁTER AUTÔNOMO. DENSIDADE NORMATIVA SUFICIENTE A CREDENCIÁ-LO AO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. COMO ARGUMENTO DE REFORÇO, O CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL FUNDAMENTA SUA COMPETÊNCIA PARA EXPEDIÇÃO DO DECRETO NAS ATRIBUIÇÕES PREVISTAS NO ARTIGO 107, INCISOS IV E VI DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL, QUE REPRODUZEM, POR SIMETRIA, O ARTIGO 146, INCISOS IV E VI DA CARTA ESTADUAL, QUE TRATAM, RESPECTIVAMENTE, DAS HIPÓTESES DE DECRETO REGULAMENTAR E DECRETO AUTÔNOMO. ADEMAIS, AS AFIRMAÇÕES DO REPRESENTANTE EM SUA PETIÇÃO INICIAL PODEM SER ADMITIDAS EM VIRTUDE DA CONCEPÇÃO ABSTRATA DO DIREITO DE AÇÃO, DE MODO QUE A AFERIÇÃO SE O DECRETO SE LIMITOU A REGULAMENTAR A LEI A QUAL ESTÁ VINCULADO OU SE INOVOU NA ORDEM JURÍDICA, ACABA POR TANGENCIAR O PRÓPRIO MÉRITO DESTA REPRESENTAÇÃO, MOSTRANDO-SE VIÁVEL O SEU CONHECIMENTO. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DESTA CORTE. PRELIMINAR DE DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO NO TOCANTE À VIOLAÇÃO AO ARTIGO 345 DA CARTA ESTADUAL QUE TAMBÉM SE REJEITA. NO MÉRITO, É NECESSÁRIA UMA ANÁLISE HISTÓRICA ACERCA DOS DIPLOMAS NORMATIVOS QUE DISCIPLINAVAM A ADMINISTRAÇÃO E FUNCIONAMENTO DOS CEMITÉRIOS. O DECRETO Nº 583 DE 1850 PERMITIA AO PODER PÚBLICO OUTORGAR A ADMINISTRAÇÃO DOS CEMITÉRIOS A ENTIDADES CIVIS OU RELIGIOSAS OU A EMPRESÁRIOS MEDIANTE REMUNERAÇÃO E COBRANÇA DAS DESPESAS FUNERÁRIAS ESTABELECIDAS EM TABELA DE “TAXAS”. O DECRETO Nº 843 DE 1851 OUTORGAVA À SANTA CASA DA MISERICÓRDIA A GESTÃO DOS CEMITÉRIOS PÚBLICOS E ESTABELECIA A POSSIBILIDADE DE COMPENSAÇÃO DE SUAS DESPESAS QUE SE FIZESSEM COM OS ENCARGOS DE ADMINISTRAÇÃO E “COM O SERVIÇO DOS ENTERROS”. POSTERIORMENTE, A LEI DISTRITAL Nº 716 DE 1952 QUE REGULAVA A DELEGAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DOS CEMITÉRIOS SÃO JOÃO BATISTA E SÃO FRANCISCO XAVIER, EM SEU ARTIGO 3º, § 4º, AUTORIZAVA A DELEGAÇÃO DOS SERVIÇOS DE LIMPEZA E CONSERVAÇÃO DAS SEPULTURAS E DOS MAUSOLÉUS À SANTA CASA DA MISERICÓRDIA QUE PODERIA COBRAR UMA “TAXA” A CONSTAR EM TABELA. CONTUDO, O SEU § 5º RESSALVAVA A TODOS OS ADQUIRENTES DOS JAZIGOS O DIREITO DE ENCARREGAR A TERCEIROS A MANUTENÇÃO DAS SEPULTURAS. OU SEJA, ERA FACULTADO AO TITULAR DO DIREITO DE USO DO JAZIGO PAGAR À ADMINISTRADORA DO CEMITÉRIO OU A TERCEIROS AS DESPESAS COM A SUA MANUTENÇÃO. APÓS, FOI EDITADO O DECRETO-LEI Nº 88/1969 QUE DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DOS CEMITÉRIOS PARTICULARES, ENTRE OUTRAS PROVIDÊNCIAS. O SEU ARTIGO 11 PREVÊ O PAGAMENTO DE UMA CONTRIBUIÇÃO ANUAL DESTINADA À MANUTENÇÃO E À CONSERVAÇÃO DOS CEMITÉRIOS PARTICULARES, NÃO EXISTINDO PREVISÃO EM RELAÇÃO AOS CEMITÉRIOS PÚBLICOS. NOTE-SE QUE É O PRIMEIRO MOMENTO EM QUE UM ATO NORMATIVO EXPRESSAMENTE PERMITIU A COBRANÇA DA TARIFA ANUAL DE MANUTENÇÃO CEMITERIAL, RESTRITA AOS CEMITÉRIOS PARTICULARES. EM 1970, FOI EDITADO O DECRETO “E” Nº 3.707 PARA REGULAMENTAR O DECRETO-LEI Nº 88/1969. OS ARTIGOS 41 E 94 ALUDEM À TARIFA DE MANUTENÇÃO DEVIDA AOS CEMITÉRIOS PARTICULARES, NÃO HAVENDO QUALQUER DISPOSIÇÃO EXPRESSA QUE EXIGISSE O PAGAMENTO DA TARIFA EM COMENTO AOS CEMITÉRIOS PÚBLICOS. EM 2014, APÓS A SUBSTITUIÇÃO DA SANTA CASA DA MISERICÓRDIA ATRAVÉS DE LICITAÇÃO PARA A CONCESSÃO DA GESTÃO CEMITERIAL, FOI EDITADO O DECRETO Nº 39.094/2014 QUE, ENTÃO, EXPRESSAMENTE INSTITUIU A TARIFA DE MANUTENÇÃO ANUAL DOS CEMITÉRIOS PÚBLICOS PARA TITULARES DE DIREITO DE USO SOBRE SEPULTURAS. DIANTE DESSE CONTEXTO HISTÓRICO-JURÍDICO, VERIFICA-SE QUE, ATÉ O ADVENTO DO DECRETO Nº 39.094/2014, NÃO HAVIA PREVISÃO EXPRESSA DA OBRIGATORIEDADE DO PAGAMENTO DE TARIFA ANUAL DE MANUTENÇÃO DE SEPULTURAS NO ÂMBITO DOS CEMITÉRIOS PÚBLICOS MUNICIPAIS EM NENHUM ATO NORMATIVO E NEM NAS CLÁUSULAS DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO FIRMADOS ENTRE O MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO E A SANTA CASA DA MISERICÓRDIA. O QUE HAVIA ERA O DEVER DE MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO DE SEPULTURAS E MAUSOLÉUS POR PARTE DOS TITULARES DO DIREITO REAL DE USO QUE PODERIAM DELEGAR O SERVIÇO À SANTA CASA DA MISERICÓRDIA OU A TERCEIROS, CONFORME PREVISTO NA MENCIONADA LEI Nº 716/52, OBRIGAÇÃO QUE NÃO SE CONFUNDE COM A MANUTENÇÃO DE CEMITÉRIOS, OBJETO DA TARIFA. TANTO É ASSIM QUE O DECRETO Nº 39.094/2014 PREVÊ AS REFERIDAS OBRIGAÇÕES EM DIFERENTES DISPOSITIVOS E IMPÕE A PERDA DO DIREITO DE USO DA SEPULTURA EM CASO DE INADIMPLÊNCIA DA TARIFA DE MANUTENÇÃO CEMITERIAL E DE DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DOS TITULARES DE CONSERVAR SEUS JAZIGOS, CONFORME SE VÊ NOS ARTIGOS 141, 144, INCISO II E V E 145. DESTARTE, CONSTATA-SE QUE, ANTES DO DECRETO Nº 39.094/2014, INÚMEROS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO DE SEPULTURAS FORAM CELEBRADOS – ALGUNS HÁ MAIS DE UM SÉCULO – ATRAVÉS DO PAGAMENTO DE VALOR SIGNIFICATIVO PARA A AQUISIÇÃO DESSE DIREITO, SEM O ESTABELECIMENTO DE COBRANÇA PERIÓDICA DE QUALQUER TAXA OU TARIFA DE MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO DEVIDA À ADMINISTRADORA DOS CEMITÉRIOS PÚBLICOS. CENÁRIO QUE GEROU A LEGÍTIMA EXPECTATIVA DOS TITULARES DOS JAZIGOS DE QUE NÃO SERIAM SURPREENDIDOS COM A EXIGÊNCIA DO PAGAMENTO DE VALORES NÃO PACTUADOS. TARIFA DE MANUTENÇÃO ANUAL CEMITERIAL QUE NÃO PODE SER IMPOSTA AOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE DIREITO DE USO DOS JAZIGOS CELEBRADOS ANTES DA EDIÇÃO DO DECRETO Nº 39.094/2014, VISTO QUE OS EFEITOS DESTE NÃO PODEM RETROAGIR PARA ATINGIR RELAÇÕES JURÍDICAS JÁ CONSOLIDADAS, SOB PENA DE VIOLAÇÃO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E AO DIREITO ADQUIRIDO, NOS TERMOS DO ARTIGO 366 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, QUE REPRODUZ O ARTIGO 5º, INCISO XXXVI DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO SE DEVE OLVIDAR QUE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TEM A PRERROGATIVA DE ALTERAR AS CLÁUSULAS DE SEUS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E DE ESTABELECER AS TARIFAS QUE REMUNEREM OS SERVIÇOS PRESTADOS PELAS CONCESSIONÁRIAS AOS SEUS USUÁRIOS, A FIM DE ATENDER ÀS NECESSIDADES DE TODA COLETIVIDADE, DE MODO QUE NÃO SE DISCUTE A CONSTITUCIONALIDADE DA COBRANÇA DA TARIFA ANUAL DE MANUTENÇÃO CEMITERIAL AOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO DAS SEPULTURAS CELEBRADOS APÓS A ENTRADA EM VIGOR DO DECRETO Nº 39.094/2014. NO ENTANTO, O REGIME DA MUTABILIDADE DO REGIME DOS SERVIÇOS PÚBLICOS NÃO É ILIMITADO E DEVE OBSERVAR AS BALIZAS CONSTITUCIONAIS, PRINCIPALMENTE AS ATINENTES AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS, PARA QUE SEJA VÁLIDO. NÃO SE PODE ADMITIR QUE UM ATO NORMATIVO POSTERIOR AUTORIZE A COBRANÇA DE TARIFA EM NEGÓCIOS JURÍDICOS CONSTITUÍDOS QUANDO INEXISTIA PREVISÃO DE SUA INCIDÊNCIA EM RESPEITO AOS PRINCÍPIOS DA IRRETROATIVIDADE DA LEI, DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA BOA FÉ OBJETIVA. ENTENDIMENTO ADOTADO PELAS CÂMARAS CÍVEIS DESTA CORTE. ASSIM SENDO, HÁ QUE SE DECLARAR, PARCIALMENTE, A INCONSTITUCIONALIDADE SEM REDUÇÃO DE TEXTO DOS DISPOSITIVOS NORMATIVOS IMPUGNADOS, A FIM DE EXCLUIR A APLICAÇÃO DA COBRANÇA DA TARIFA ANUAL DE MANUTENÇÃO DE CEMITÉRIOS PÚBLICOS AOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO DE JAZIGOS FIRMADOS ANTERIORMENTE À VIGÊNCIA DO REFERIDO DECRETO. NÃO OBSTANTE, FAZ-SE NECESSÁRIA A MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECLARAÇÃO PARCIAL DE INCONSTITUCIONALIDADE, ATRAVÉS DA APLICAÇÃO ANALÓGICA DO ARTIGO 27 DA LEI Nº 9.868/1999. CONSIDERANDO QUE A TARIFA DE MANUTENÇÃO CEMITERIAL É COBRADA DOS TITULARES DOS JAZIGOS HÁ QUASE CINCO ANOS E QUE DURANTE ESSE PERÍODO AS CONCESSIONÁRIAS PRESTARAM O RESPECTIVO SERVIÇO COM RESPALDO EM LEGISLAÇÃO QUE, ATÉ ENTÃO, GOZAVA DE PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE, DEVEM SER ATRIBUÍDOS EFEITOS EX NUNC À PRESENTE DECISÃO, PARA QUE SEJA EXCLUÍDA A COBRANÇA DA TARIFA DE MANUTENÇÃO CEMITERIAL AOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO SOBRE SEPULTURAS ANTERIORES À VIGÊNCIA DO DECRETO, A PARTIR DA DATA DESTE JULGAMENTO, RESSALVANDO QUE OS VALORES DA REFERIDA TARIFA JÁ PAGOS ÀS CONCESSIONÁRIAS NÃO SERÃO DEVOLVIDOS BEM COMO QUE OS VALORES PENDENTES DE PAGAMENTO NÃO DEVERÃO SER COBRADOS. PROCEDÊNCIA PARCIAL.



    Opostos declaratórios, foram rejeitados. Sobreveio recurso extraordinário do Prefeito do Município do Rio de Janeiro, mediante o qual a autoridade apontou violação ao art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal. Invocando o Tema n. 41 do ementário da repercussão geral, alegou haver o Supremo consignado a inexistência de direito adquirido a regime jurídico nas relações de direito público.



    A Terceira Vice-Presidência do Tribunal de Justiça negou trânsito ao recurso, o que deu ensejo à formalização de agravo interno, ainda pendente de análise pelo Órgão Especial daquela Corte.



    A Fecomércio/SP também interpôs recurso extraordinário. Afirmando, em preliminar, a legitimidade recursal, diz representar “não apenas os interesses do comércio paulista, como a sua designação poderia fazer crer, mas também ‘os interesses peculiares dos sindicados filiados’”. Sustenta que da própria legitimidade para deflagrar o processo abstrato de constitucionalidade decorre a prerrogativa para impugnar o acórdão de origem pela via extraordinária.



    No mérito, revolve a discussão posta, defendendo a constitucionalidade da norma atacada.



    O apelo tampouco foi conhecido pela Terceira Vice-Presidência da Corte Estadual, ao fundamento de que “a própria legitimidade para a propositura da demanda de controle não está evidenciada. Secundus, porque, ainda que haja legitimidade para ajuizar a ação de controle, se não é parte, não há legitimidade recursal. Tertius, porque não se admite recurso de eventual amicus curiae em sede de controle concentrado estadual. Quartus, porque a peticionante não é sequer amicus curiæ desta relação jurídico-processual”.



    Contra essa decisão, a recorrente opôs embargos de declaração. Ante a rejeição destes, interpôs o presente agravo, nos termos do art. 1.042 do Código de Processo Civil, vindo os autos ao Supremo.



    É o breve relatório. Decido.



    2. O agravo formalizado por Fecomércio/SP merece ser provido, com o consequente afastamento da premissa que conduziu ao não conhecimento do recurso extraordinário.



    Como articulado na peça de interposição do extraordinário e transcrito na decisão de não conhecimento, o art. 2º, “a”, do Estatuto da Fecomércio/SP prevê sua atribuição para representar e defender os interesses peculiares dos sindicatos filiados, além dos interesses peculiares do comércio paulista de bens, serviços, locação de bens móveis e turismo.



    Muito embora o Tribunal de Justiça, ao apreciar o ponto, tenha direcionado a compreensão diversa, isto é, de que a atuação da entidade estaria restrita ao território paulista, entendo que o ato constitutivo autoriza, tanto a representação dos interesses peculiares dos associados dentro do território (comércio paulista de bens, serviços, locação de bens móveis e turismo) como também a representação peculiar de sindicatos nacionais afiliados à Federação, que tiverem seus interesses atingidos além das fronteiras territoriais do Estado de São Paulo. 



    Nesse sentir, uma vez que a decisão do controle concentrado local atinge a esfera jurídica de sindicato nacional filiado da ora agravante, reputo presente a pertinência temática a legitimar sua atuação em grau recursal.



    Sob esse ângulo, remeto, por pertinente, ao que disposto no parágrafo único do art. 996 do Código de Processo Civil:



    Art. 996. O recurso pode ser interposto pela parte vencida, pelo terceiro prejudicado e pelo Ministério Público, como parte ou como fiscal da ordem jurídica.



    Parágrafo único. Cumpre ao terceiro demonstrar a possibilidade de a decisão sobre a relação jurídica submetida à apreciação judicial atingir direito de que se afirme titular ou que possa discutir em juízo como substituto processual.



    Sabe-se que o processo de índole objetiva não atrai a atuação de terceiros subjetivamente interessados, porquanto envolvido debate na esfera abstrata. Nada obstante, tenho que a particularidade deste caso justifica a legitimação extraordinária da entidade agravante, até como forma de possibilitar a esta Corte o enfrentamento de tão relevante questão. 



    A controvérsia em tela – possibilidade de cobrança anual de tarifa voltada à manutenção dos cemitérios públicos, a alcançar contratos de concessão de direito real de uso de sepulturas celebrados em momento anterior à entrada em vigor do diploma normativo – foi debatida e decidida em sede de controle concentrado de constitucionalidade, o que implicou a interpretação de diversos princípios encerrados na Carta da República, os quais, de reprodução obrigatória, serviram de fundamento para atribuição da pecha de inconstitucional ao ato normativo em questão.



    Ressalto que, para chegar-se a aludido entendimento, é desnecessário o reexame de matéria probatória, ante a delimitação fática feita pela decisão que não conheceu do extraordinário. O quadro recomenda o afastamento do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo, no que presente apenas o reenquadramento jurídico dos elementos pertinentes para a avaliação dos pressupostos de admissibilidade do recurso, entre os quais a legitimidade recursal da entidade.



    Por fim, compulsando os autos, e em consulta ao portal eletrônico do Tribunal de origem, verifico não haver notícia quanto à apreciação, até o momento, do agravo interno manejado pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro. Esse o contexto, mostra-se imprópria a remessa do feito, na atual fase processual, ao Supremo.



    A ausência de manifestação da Corte de origem quanto a tal agravo interno inviabiliza o avanço na análise de mérito da controvérsia em sua integralidade, sob o risco, inclusive, de eventual pronunciamento do Supremo implicar, por si só, o prejuízo do recurso.



    Entendo, assim, ser necessário o retorno deste feito ao Tribunal de Justiça, para análise do agravo interno pendente.



    Essa é a leitura que melhor concretiza a disciplina do art. 102, III, da Constituição Federal, bem como dos arts. 1.030 e 1.031 do Código de Processo Civil, os quais conduzem à conclusão de que a jurisdição deste Tribunal, pela via extraordinária, apenas deve ser alcançada após o exaurimento das instâncias anteriores.



    4. Ante o exposto, dou provimento ao agravo formalizado por Fecomércio/SP para determinar o prosseguimento do recurso extraordinário interposto, com a consequente reautuação.



    5. Após a reautuação do feito como recurso extraordinário, devolvam os autos ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, para julgamento do agravo interno de fls. 1485 e 1491.



    6. Concluída referida análise, retornem os autos ao meu Gabinete, a fim de ser apreciado o recurso extraordinário.



    7. Por ocasião do retorno destes autos a este Excelso Tribunal, determino que o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro o encaminhe na sua inteireza, inclusive com os anexos que desta feita não subiram com os presentes autos.



    8. Publique-se.



Brasília, 22 de abril de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator