Tribunal: STF
Processo: MS 38770
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-27
Data de publicação: 2022-09-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA. MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.118/2022. DESCABIMENTO DE MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATOS REGULAMENTARES GERAIS E ABSTRATOS. SÚMULA N. 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.



Relatório



    1. Mandado de Segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado por Ouro Verde Comércio de Combustíveis Ltda. “Em face de ato praticado pelo EXMO. PRESIDENTE DO CONGRESSO NACIONAL E EXMO. PRESIDENTE DA REPÚBLICA (...) tendo em vista a realização de ato coator com a publicação da MP 1.118 de 2022, que cerceou o direito de creditação quanto ao PIS e à COFINS, concedido pelo art. 9º, § 2º, da LC 192/2022” (fl. 1, e-doc. 1).



O caso



    2. A impetrante noticia que, “em 11/03/2022[,] foi sancionada a Lei Complementar (LC) 192/22 com a finalidade de introduzir novas regras para cobrança do ICMS sobre combustíveis e de ZERAR as alíquotas sobre PIS e COFINS sobre óleo diesel e suas correntes, querosene de aviação, gás liquefeito de petróleo (GLP) e gás natural, e biodiesel, retirando esses tributos do rol de incidência monofásica, contudo mantendo-se o creditamento sobre essas operações às pessoas jurídicas integrantes da cadeia, incluído o adquirente final” (fl. 3, e-doc. 1).



    Assevera que, “em 18/05/2022, sobreveio a publicação 2 da Medida Provisória (MP) 1.118, a qual retirou a possibilidade da manutenção dos créditos de PIS e Cofins ‘garantida às pessoas jurídicas da cadeia’” (fl. 4, e-doc. 1).



    Sustenta que “a MP em referência manteve o direito a crédito para os produtores e transportadoras, mas para aqueles que perderam o direito ao crédito (demais elos da cadeia) que havia sido anteriormente concedido, foi garantida a sua manutenção por mais 90 dias, conforme decisão liminar concedida pelo Ministro Dias Toffoli na ADIn 7.181, confirmada pelo plenário, na qual aplicou-se a anterioridade nonagesimal conforme art. 195, § 6º, da CRFB, sob a fundamentação de que a novidade legislativa constituiria um aumento indireto do tributo, ato que se concretizaria como coator realizado pelas autoridades aqui elencadas” (fl. 4, e-doc. 1). 



    Alega que ,“tendo em vista que a LC 192/2022 prevaleceu, ainda que por curto período, com a redação literal prevendo o aproveitamento de créditos quanto ao PIS e à COFINS no que tange ao óleo diesel entre outros, sendo respeitada a matriz constitucional e legal da não cumulatividade, a IMPETRANTE tem o direito de se creditar do PIS/COFINS sobre as aquisições de combustíveis” (fl. 5, e-doc. 1).



    Salienta ser “necessária a interpretação da LC 192/2022 pela mens legis, sendo mantido o direito a crédito do custo de aquisição dos combustíveis, em especial o diesel, por todo o período de vigência da LC 192/2022, de forma absoluta; ou, que, ao menos, se respeite a anterioridade nonagesimal, garantindo o direito a crédito para os produtores e revendedores, até o mês de agosto de 2022 (90 dias após a edição da MP 1118/2022)” (fl. 15, e-doc. 1).



    Requer liminar “para suspender a exigibilidade dos tributos em comento, tendo em vista o justo receio de sofrer autuação e, consequente, Execução Fiscal, caso se utilize dos custos de aquisição de diesel, em forma de crédito do PIS e COFINS, e a declaração do direito líquido e certo de tomar créditos de PIS e COFINS sobre o custo de aquisição de combustíveis (diesel) desde 11 de março de 2022 até 90 dias da publicação da Medida Provisória 1.118/2022, conforme decisão em sede de liminar conferida nos autos ADI 7181/DF pelo STF, pelo período de março de 2022 até 15 de agosto de 2022, data na qual se finda a noventena” (fl. 29, e-doc. 1).



    Anota que “a probabilidade do direito se revela através da medida coatora ora atacada a qual explicita o direito ao crédito pleiteado, sendo esse decorrente do regime de crédito presumido instituído por Lei Complementar” e que “o perigo de dano é evidenciado pelo justo receio, uma vez que a não concessão da liminar abre espaço para que a IMPETRANTE tenha que recolher indevidamente o tributo, sob risco de sofrer autuações da Receita Federal e ter seu nome inscrito em dívida ativa, impossibilitando-a emitir certidões negativas de crédito, culminando em inúmeras restrições para a sua atuação” (fl. 15, e-doc. 1).



    No mérito, pede:



    “b) A concessão da segurança em definitivo, com a declaração do direito líquido e certo da IMPETRANTE em creditar-se do PIS e da COFINS sobre o custo de aquisição dos combustíveis (diesel) desde 11 de março de 2022 até 90 dias após a da publicação da Medida Provisória 1.118/2022 – ou seja, 15 de agosto de 2022, conforme inteligência da decisão do STF na ADI 7181/DF;



    c) Na remota hipótese de não acolhido tal pleito, a declaração do direito líquido e certo da IMPETRANTE em creditar-se do PIS e da COFINS sobre o custo de aquisição dos combustíveis (diesel), ao menos durante a vigência do art. 9º caput redação original da LC 192 e art. 9 § 2º, incluído pela MP 1118/2022;



    d) O reconhecimento do direito, que seja concedida a segurança também para que se permita o ressarcimento dos montantes recolhidos a maior, com acréscimo de correção monetária dos referidos valores que foram pagos indevidamente, contada desde os efetivos recolhimentos até a efetiva compensação ou restituição, e por índices reais de inflação e taxa Selic, nos termos do artigo 74 da Lei 9.430/96, c.c. art. 3º, § 4º das Leis 10.637/02 e 10.833/03 e sucessivas alterações” (fls. 29-30, 
e-doc. 1). 



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    3. Razão jurídica não assiste à impetrante.



    4. Na presente impetração põe-se em questão a validade jurídica da Medida Provisória n. 1.118/2022, pela qual se “altera a Lei Complementar nº 192, de 11 de março de 2022, que define os combustíveis sobre os quais incidirá uma única vez o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS, ainda que as operações se iniciem no exterior”. Tem-se no ato apontado coator:



    “Art. 1º A Lei Complementar nº 192, de 11 de março de 2022, passa a vigorar com as seguintes alterações:



    ‘Art. 9º As alíquotas da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público – Contribuição para o PIS/Pasep e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – Cofins de que tratam os incisos II e III do caput do art. 4º da Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998, o art. 2º da Lei nº 10.560, de 13 de novembro de 2002, os incisos II a IV do caput do art. 23 da Lei nº 10.865, de 30 de abril de 2004, e os art. 3º e art. 4º da Lei nº 11.116, de 18 de maio de 2005, ficam reduzidas a zero até 31 de dezembro de 2022.



    § 1º As alíquotas da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público incidente na Importação de Produtos Estrangeiros ou Serviços – Contribuição para o PIS/Pasep-Importação e da Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social devida pelo Importador de Bens Estrangeiros ou Serviços do Exterior – Cofins-Importação incidentes na importação de óleo diesel e suas correntes, de biodiesel e de gás liquefeito de petróleo, derivado de petróleo e de gás natural, e de querosene de aviação de que tratam o § 8º do art. 8º da Lei nº 10.865, de 2004, e o art. 7º da Lei nº 11.116, de 2005, ficam reduzidas a zero no prazo estabelecido no caput.



    § 2º Aplica-se às pessoas jurídicas produtoras ou revendedoras dos produtos de que trata o caput o disposto no art. 17 da Lei nº 11.033, de 21 de dezembro de 2004.’ (NR)



    Art. 2º Fica revogado o parágrafo único do art. 9º da Lei Complementar nº 192, de 2022.



    Art. 3º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação”.



    Este o comparativo da redação original do caput do art. 9º da Lei Complementar n. 192/2022 com o que se tem após as alterações feitas pela Medida Provisória n. 1.118/2022:

     

     Redação original do art. 9º da Lei Complementar n. 192/2022      Redação do art. 9º da Lei Complementar n. 192/2022 após as alterações feitas pela Medida Provisória n. 1.118/2022 



     Art. 9º As alíquotas da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Contribuição para o PIS/Pasep) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) de que tratam os incisos II e III do caput do art. 4º da Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998, o art. 2º da Lei nº 10.560, de 13 de novembro de 2002, os incisos II a IV do caput do art. 23 da Lei nº 10.865, de 30 de abril de 2004, e os art. 3º e art. 4º da Lei nº 11.116, de 18 de maio de 2005, ficam reduzidas a 0 (zero) até 31 de dezembro de 2022, garantida às pessoas jurídicas da cadeia, incluído o adquirente final, a manutenção dos créditos vinculados.      Art. 9º As alíquotas da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público – Contribuição para o PIS/Pasep e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – Cofins de que tratam os incisos II e III do caput do art. 4º da Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998, o art. 2º da Lei nº 10.560, de 13 de novembro de 2002, os incisos II a IV do caput do art. 23 da Lei nº 10.865, de 30 de abril de 2004, e os art. 3º e art. 4º da Lei nº 11.116, de 18 de maio de 2005, ficam reduzidas a zero até 31 de dezembro de 2022 



    Depreende-se dos dispositivos mencionados que, ao alterar o art. 9º da Lei Complementar n. 192/2022, excluiu-se a possibilidade de manutenção dos créditos vinculados ao PIS e à COFINS referentes à aquisição de combustíveis para todos os entes da cadeia, incluído o adquirente final, nos termos do art. 17 da Lei n. 11.033/2004 (“as vendas efetuadas com suspensão, isenção, alíquota 0 (zero) ou não incidência da Contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS não impedem a manutenção, pelo vendedor, dos créditos vinculados a essas operações”).



    4. A Medida Provisória n. 1.118/2022 é objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.181, Relator o Ministro Dias Toffoli.



    Na sessão virtual de 10.6.2022 a 20.6.2022, o Plenário deste Supremo Tribunal referendou a medida cautelar concedida pelo Ministro Relator daquela ação direta, pela qual determinado que a Medida Provisória n. 1.118/2022 somente produza efeitos após decorridos noventa dias da data de sua publicação. Esta a ementa do julgado:



    “Referendo em medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Direito tributário. PIS/Pasep e COFINS. Medida Provisória nº 1.118/22. Revogação da possibilidade de as pessoas jurídicas adquirentes finais dos produtos a que se refere o caput do art. 9º da LC nº 192/22 manterem os créditos vinculados. Majoração indireta da carga tributária. Necessidade de observância da anterioridade nonagesimal. Medida cautelar referendada. Eficácia retroativa. 1. O art. 9º da LC nº 192/22 estabeleceu a alíquota zero de PIS/Pasep e de COFINS de que tratam determinados dispositivos legais (contribuições devidas por produtores, importadores ou fabricantes relativamente a óleo diesel e suas correntes; gás liquefeito de petróleo – GLP, derivado de petróleo e de gás natural; querosene de aviação; e biodiesel), até 31/12/22, e garantiu às pessoas jurídicas da cadeia, inclusive o adquirente final, a manutenção dos créditos vinculados. 2. A Medida Provisória nº 1.118/22, por seu turno, revogou a possibilidade de as pessoas jurídicas adquirentes finais dos produtos a que se refere o caput do citado art. 9º manterem os créditos vinculados, ensejando, assim, majoração indireta da carga tributária das referidas contribuições. Ocorre que essa revogação se operou sem a observância da anterioridade nonagesimal, violando, desse modo, o art. 195, § 6º, do texto constitucional. 3. Medida cautelar referendada, esclarecendo-se que tem eficácia retroativa, nos termos da parte final do § 1º do art. 11 da Lei nº 9.868/99, a determinação de que a Medida Provisória nº 1.118, de 17 de maio de 2022, somente produza efeitos após decorridos noventa dias da data de sua publicação” (ADI n. 7.181-MC-Ref, Relator o Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 9.8.2022).



    5. Nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, mandado de segurança não é instrumento processual para o questionamento de lei ou ato normativo em tese, como disposto na Súmula n. 266: “não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.



    Essa orientação jurisprudencial aplica-se também aos casos em que o ato apontado coator é medida provisória. Nesse sentido, por exemplo:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO INTERPOSTOS DE DECISÃO MONOCRÁTICA. EFEITOS INFRINGENTES. CONHECIMENTO COMO RECURSO DE AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ATO DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. ADOÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA 232/2004. PROTEÇÃO DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO À INSUBMISSÃO À SISTEMÁTICA DE RETENÇÃO NA FONTE DE VALORES DEVIDOS A TÍTULO DE IMPOSTO SOBRE A RENDA, CONTRIBUIÇÃO SOBRE O LUCRO LÍQUDIO, COFINS E CONTRIBUIÇÃO AO PIS. Não cabe a impetração de mandado de segurança objetivando assegurar direito líquido e certo à insubmissão a certa modalidade de tributação, na hipótese de o ato coator apontado se confundir com a própria adoção de medida provisória. Situação análoga à impetração contra lei em tese (Súmula 266/STF). Em matéria tributária, a cobrança das obrigações fiscais ganha concreção com o lançamento ou com os atos de constituição desempenhados pelo próprio contribuinte, quando a legislação de regência assim determinar (arts. 142, 147 e 150 do Código Tributário Nacional). Embargos de declaração conhecidos como agravo, ao qual se nega provimento” (MS n. 25.265-ED, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 8.6.2007).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. MEDIDA PROVISÓRIA. REFORMA DO ENSINO MÉDIO. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PEDIDO DE TUTELA DE DIREITOS OBJETIVOS. INVIABILIDADE. WRIT NÃO CONHECIDO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não lesa qualquer direito individual, razão pela qual, na forma da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, não é passível de impugnação por mandado de segurança. 2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 3. O cidadão que pretende defender supostas garantias constitucionais da categoria dos estudantes não ostenta legitimidade ativa ad causam para impetrar mandado de segurança individual, visto que o direito líquido e certo se refere não a um direito objetivo de classe, pessoa jurídica, órgão ou ente alheios, mas, sim, a um direito subjetivo de titularidade de quem o invoca. Precedente do Plenário: MS 23.914 AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 24.08.2001. 4. In casu, a Medida Provisória 746/2016, ao propor mudanças no currículo escolar do Ensino Médio no Brasil, fixou, por norma geral, impessoal e abstrata, a procedimentalização da reforma de políticas de ensino e os efeitos mediatos dela decorrentes. 5. A norma impugnada, de alcance genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, descaracterizando coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. 6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO” (MS n. 34.432-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 22.3.2017).



    “MEDIDA PROVISÓRIA – ATO EM TESE – INVIABILIDADE DE IMPUGNAÇÃO MEDIANTE AÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA (SÚMULA 266/STF) – A QUESTÃO DA EXCLUSÃO DISCRIMINATÓRIA DE BENEFÍCIO – ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA – O PROBLEMA DA INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO PARCIAL – SOLUÇÕES POSSÍVEIS – EXTENSÃO JURISDICIONAL DA VANTAGEM NÃO CONCEDIDA – ANÁLISE DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, os atos em tese, assim considerados aqueles – como as leis ou os seus equivalentes constitucionais – que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Súmula 266/STF. Precedentes. – O mandado de segurança não se qualifica como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, não podendo ser utilizado, em conseqüência, como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral. Precedentes. - Exclusão de benefício, com ofensa ao postulado da isonomia: mecanismos destinados a viabilizar a resolução do conflito resultante de situação configuradora de omissão parcial imputável ao Poder Público. Análise das possíveis soluções jurídicas” (MS n. 23.809-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 6.4.2001).



    O entendimento quanto ao não cabimento de mandado de segurança contra ato normativo em tese não destoa das lições doutrinárias, segundo as quais:



    “A lei propriamente dita dificilmente ensejará o pedido de segurança. Em si mesma, como norma genérica e abstrata (e, se não o for, não será lei materialmente, mas sim ato administrativo com forma de lei), ela jamais afeta direito subjetivo. Dependendo de ato executório, que a individualize, não fere direitos, mas apenas torna possível ato de execução capaz de feri-lo. É pela aplicação, através de ato administrativo, que atinge o patrimônio jurídico individual. Tanto que, se a Administração se abstiver de aplicá-la, quando, por exemplo, contrária à Constituição, nenhuma situação individual será afetada. Por isto, em nosso país, não se tem reconhecido ao Judiciário (salvo exceção raríssima, como a prevista no art. 119, n. I, letra l, da Constituição Federal) o poder de examinar a lei em tese, mas só em espécie, isto é, quando haja ato de execução. Remonta-se, então, à lei, como fundamento de ato. Ela é apreciada em espécie, atuando pelo ato administrativo sobre o indivíduo e não, em tese, como simples ato administrativo a incidir sobre qualquer elemento da coletividade. Essa a doutrina exposta, a propósito dos atos inconstitucionais, pelo insigne Rui (...) . O mandado de segurança, que não é senão uma via processual mais célere, está, como as demais, sujeito a esse princípio da decisão em concreto” (FAGUNDES, M. Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 201 – n. 2). 



    “É tradicional o entendimento na doutrina e na jurisprudência de que o ato violador do direito que desafia mandado de segurança não se localiza nos diplomas normativos (leis, decretos, regulamentos etc.), mas na aplicação da norma ilegal ou inconstitucional. Por isso, reitera-se com frequência a afirmação de que não cabe mandado de segurança contra lei em tese, ou qualquer outro ato que seja realmente normativo” (THEODORO JÚNOR, Humberto. Lei do Mandado de Segurança comentada: artigo por artigo – [2. ed.]. – Rio de Janeiro: Forense, 2019).



    Estabeleceu-se, por construção jurisprudencial e doutrinária, ressalva pelo cabimento de mandado de segurança contra ato normativo de efeitos concretos ou autoexecutáveis. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados do Supremo Tribunal Federal:



    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. LEI EM TESE: NÃO-CABIMENTO. Súmula 266-STF. I. - Se o ato normativo consubstancia ato administrativo, assim de efeitos concretos, cabe contra ele o mandado de segurança. Todavia, se o ato – lei, medida provisória, regulamento – tem efeito normativo, genérico, por isso mesmo sem operatividade imediata, necessitando, para a sua individualização, da expedição de ato administrativo, então contra ele não cabe mandado de segurança, já que, admiti-lo implicaria admitir a segurança contra lei em tese: Súmula 266-STF. II. - Segurança não conhecida” (RMS n. 24.266, Relator o Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 24.10.2003).



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA MINISTERIAL Nº 1.285/2017. MINISTÉRIO DO TRABALHO. NATUREZA GENÉRICA DAS DETERMINAÇÕES DO ATO IMPUGNADO. IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE PELA VIA MANDAMENTAL. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Mandado de Segurança é uma ação constitucional, de natureza civil, cujo objeto é a proteção de direito líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão, por ato ou omissão de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (CASTRO NUNES, José de. Do mandado de segurança e de outros meios de defesa contra atos do poder público. 7. ed. atualizada por José de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 54); 2. A impetração do mandamus exige a descrição de fatos que, em tese, configurem violação de direito líquido e certo do impetrante; sendo incabível seu ajuizamento contra lei ou ato normativo em tese (Súmula 266 do STF. Conferir, ainda: MS 28.293 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJe de 30/10/2014; MS 32.694 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 9/6/2015) salvo quando, diferentemente da presente hipótese, configurarem ato de efeitos concretos e imediatos, afastando-se de sua natureza normativa , pois sua natureza jurídica não se confunde com a ação direta de inconstitucionalidade, sendo vedada sua utilização como sucedâneo do controle concentrado de constitucionalidade (MS 22.500-9, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, j. 25-4-96; MS 21.551, Rel. Ministro OCTÁVIO GALLOTTI, DJ 20-11-92, p. 21.612, Ementário 01685.01-PP-00199; MS 21.274, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 8-4-94, p. 07241, Ementário 01739.04 PP-00658; MS 21.126, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 14-12-90, p. 15.109, Ementário v. 01606.01, p. 00048; MS 21.125, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 14-12-90, p. 15.109, Ementário v. 01606.01, p-00040; MS 20.533, Rel. Ministro DJACI FALCÃO, DJ 22-11-85, p. 21.335, Ementário v. 01401.01, p. 00058; MS 20.444, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, RTJ 110 (2) p. 542; MS 20.398, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO, DJ 2-12-83, p. 19.032, Ementário 01319.01 p. 00100; MS 20.210, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, RTJ 96/1004; AGRMS, Rel. Ministro DJACI FALCÃO, DJ 1-7-88, p. 16.899, Ementário 01508.02, p. 00269). 3. Recurso de agravo a que se nega provimento”(RMS n. 36.284-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 25.4.2019).



    Ao discorrer sobre as características dos atos normativos de efeitos concretos, Hely Lopes Meirelles afirma:



    “Por leis e decretos de efeitos concretos entendem-se aqueles que trazem em si mesmos o resultado específico pretendido. Tais como as leis que aprovam planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam municípios ou desmembram distritos, as que concedem isenções fiscais, as que proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações e outros dessa espécie. Tais leis ou decretos nada têm de normativos; são atas de efeitos concretos, revestindo a forma imprópria de lei ou decreto por exigências administrativas. Não contêm mandamentos genéricos, nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente corno qualquer ato administrativo de efeitos específicos. Individuais ou coletivos. razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de segurança” (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 34. ed. atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, 2012, Malheiros, p. 37). 



    6. Depreende-se do ato apontado coator que pela medida provisória questionada foram estabelecidas disposições normativas de caráter geral, abstrato e impessoal, ao alterar a Lei Complementar n. 192/2022 aplicando-se ao caso a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de “não se revela[rem] sindicáveis, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, os atos em tese, assim considerados aqueles como as leis ou os seus equivalentes constitucionais que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas” (MS n. 38.209-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014). 



    Idêntica conclusão sobre a natureza da Medida Provisória n. 1.118/2022 consta, por exemplo, das decisões monocráticas proferidas nos Mandados de Segurança ns. 38.605, Relator o Ministro Dias Toffoli, Dje 23.6.2022, e 38.609, Relator o Ministro André Mendonça, Dje 20.7.2022.



    7. Embora, na presente ação, não se tenha como pedido a declaração de nulidade da medida provisória questionada, permanece incabível o questionamento do ato apontado coator pela via mandamental.



    Não se comprova o alegado direito líquido e certo da impetrante “em creditar-se do PIS e da COFINS sobre o custo de aquisição dos combustíveis (diesel) desde 11 de março de 2022 até 90 dias após a da publicação da Medida Provisória 1.118/2022 – ou seja, 15 de agosto de 2022, conforme inteligência da decisão do STF na ADI 7181/DF” – que teria sido ofendido nem teria fundamento na edição da Medida Provisória n. 1.118/2022, pela ausência de efeitos concretos decorrentes desse ato.



    Eventual ofensa a direito líquido e certo da impetrante ou descumprimento ao que assentado por este Supremo Tribunal na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.181 não seriam levados a efeito por ato atribuído às autoridades apontadas coatores nesta impetração.



    Como assentado pelo Plenário deste Supremo Tribunal no julgamento dos Embargos de Declaração no Mandado de Segurança n. 25.265, “em matéria tributária, contudo, a cobrança das obrigações fiscais gana concreção com o lançamento ou com os atos de constituição desempenhados pelo próprio contribuinte, quando a legislação de regência assim determine (...) o art. 62 da Constituição Federal não outorga ao Presidente da República competência para a prática ou ordenação concreta do ato de lançamento, que é o ato coator que implica a ofensa ao direito líquido e certo do contribuinte de não ser submetido a determinada forma de tributação” (Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJ 8.6.2007, grifos nossos).



    No mesmo sentido é, por exemplo, a lição doutrinária de Humberto Theodoro Júnior, ao discorrer sobre o cabimento de mandado de segurança preventivo em matéria tributária:



    “Seu objetivo – advirta-se – não será, à evidência, a pura e singela declaração de invalidade da própria lei, mas sim que o provimento judicial acolha o pedido de impor, à autoridade competente para o lançamento, a vedação de promovê-la. Não se voltará contra o autor da lei ou do regulamento, mas contra a autoridade administrativa que tem o poder e a obrigação de aplicar a norma lesiva ao direito subjetivo do impetrante. É contra o executor obrigatório da lei inconstitucional ou do regulamento ilegal que o mandado de segurança será deferido, na forma de um comando judicial que lhe imponha a abstenção de aplicar a norma impugnada em prejuízo do impetrante” (THEODORO JÚNOR, Humberto. Lei do Mandado de Segurança comentada: artigo por artigo – [2. ed.]. – Rio de Janeiro: Forense, 2019, grifos nossos).



    Anote-se que as ações de mandado de segurança mencionadas na petição inicial, para corroborar o que alegado nesta ação mandamental, não foram impetradas neste Supremo Tribunal, mas no Tribunal Regional Federal da Primeira Região. Nelas eram apontadas como autoridade coatora o Delegado da Receita Federal em Cuiabá/MT, não os Presidentes da República e do Congresso Nacional, como na presente impetração.



    8. Na espécie vertente, os pedidos formulados são divorciados do objetivo constitucional do mandado de segurança, qual seja, o de restabelecer direito líquido e certo da impetrante ameaçado ou lesado por comportamento das autoridades apontadas como coatoras.



    9. Pelo exposto, indefiro o mandado de segurança (art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento de medida liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de setembro de 2022. 



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora