Tribunal: STF
Processo: ADI 6372
Classe: ADI
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-28
Data de publicação: 2022-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional dos Servidores do Ministério Público da União e dos Estados – ANSEMP em face do art. 11– A da Lei Maranhense 8.077/2004, em sua redação dada pelo art. 3º da Lei 8.558/2007, e do art. 107–A da Lei Complementar Estadual 13/1991, com a redação que lhe fora dada pela Lei Complementar nº 134/2011, que assim dispõem:



    Lei 8.077, de 07 de janeiro de 2004 



    “Art. 11-A – O membro do Ministério Público designado para o exercício de função de direção, chefia ou assessoramento faz jus à gratificação de vinte por cento do subsídio, não podendo a soma dessa verba com o subsídio mensal exceder o teto remuneratório constitucional”. 



    Lei Complementar Estadual 13, de 25 de outubro de 1991 



    “Art. 107-A O membro do Ministério Público nomeado ou designado para o exercício de cargo ou função de direção, chefia ou assessoramento previsto nesta Lei e na lei que cuida dos órgãos de apoio administrativo do Ministério Público, faz jus à gratificação de vinte por cento do subsídio, não podendo a soma dessa verba com o subsídio mensal exceder o teto remuneratório constitucional. 



    Parágrafo único. A gratificação prevista neste artigo não se incorpora ao subsídio do membro do Ministério Público para qualquer efeito e não poderá ser utilizada como base de cálculo para quaisquer outras vantagens, inclusive para fins de cálculo dos proventos da aposentadoria e das pensões”.



    A autora, preliminarmente, sustenta sua legitimidade ativa em razão de sua abrangência de atuação nacional e pela existência de pertinência temática, 



    “porquanto a atuação da ANSEMP no caso em espécie visa evitar que Membro do Ministério Público exerça e/ou venha a exercer função na estrutura de servidores Ministério Público do Maranhão (MPMA), em substituição aos representados pela Entidade, sendo patente a adequação com sua atuação e finalidades institucionais, como consta do Estatuto Social da Entidade” (pág. 3 da inicial).



    Quanto ao mérito, narra, em síntese, que



    “no ano de 2006 o Estado do Maranhão editou ato legal com a finalidade de proceder com a criação de cargos de servidores na estrutura de pessoal do MPMA, assim como proceder alterações na Lei Maranhasse nº 8.077/2004, que ‘dispõe sobre a criação de Carreira e Cargos de Apoio Técnico Administrativo do Ministério Público do Estado do Maranhão, fixa os valores de sua remuneração, e dá outras providências’. 



    Já no ano de 2011 o Maranhão editou Lei Complementar visando estabelecer, na respectiva Lei Orgânica, o que já constava na legislação ordinária, prevendo que Membro do Ministério Público do Maranhão exerça cargo comissionado constante da carreira de serviços auxiliares, com a percepção de gratificação. 



    Consta em um dos editos normativos, que foi aprovado pelo rito ordinário de produção legislativa, autorização para que Membro do MPMA exerça função pública em estrutura de pessoal de regime jurídico diverso daquele previsto nos arts. 128 e 129 da Constituição Federal, além de dispor sobre matéria reservada à disciplina de lei complementar. 



    Já o outro, que fora elaborado pelo rito próprio para produção de leis complementares, prevê que os membros do MPMA exerçam cargo comissionado de regime jurídico diverso do estabelecido para agentes políticos na Constituição Federal. Também prevê pagamento de gratificação sem que haja necessidade de comprovação de situação extraordinária a justificar remuneração fora do regime de subsídio” (pág. 4 da inicial).



    Sustenta, em suma, violação dos arts. 39, § 4º, 128, § 5º, caput, e 129, inciso IX e § 4º, todos da Constituição Federal.



    Argumenta, então, que 



    “o exercício de funções por parte de Membro do Ministério Público do Maranhão, matéria intrínseca à organização e estatuto da Instituição, não pode ser disciplinado por lei ordinária, devendo ser expurgada da ordem jurídica o dispositivo legal que enseja tal situação de inconstitucionalidade” (pág. 6 da inicial). 



    Alega, mais, que,



     “Os Membros do Ministério Público estão situados entre os agentes estatais sujeitos a um sistema de garantias e vedações especiais em relação aos demais agentes públicos, dada a relevância da missão que a Constituição Federal outorgou à Instituição. São esses, portanto, agentes políticos não abrangidos pelo regime jurídico comum aos demais servidores públicos, porquanto são regidos por regras especialíssimas” (pág. 7 da inicial). 



    Afirma, ainda, que, 



    “consoante [...] precedente desta Suprema Corte, os membros do Ministério Público somente podem exercer funções de magistério, assim como cargos/funções na administração superior da própria Instituição” (pág. 7 da inicial), no entanto, na espécie, a Lei 8.077/2006 teria criado cargos e funções de apoio administrativo que estariam sendo ocupados por membros do Ministério Público, em evidente incompatibilidade de regimes jurídicos. 



    Sublinha, também, que “as normas combatidas contrariam o art. 39, § 4º, da Constituição Federal, ao estabelecer remuneração na forma de gratificação em prol de agentes estatais sujeitos ao regime jurídico de subsídio sem que haja uma causa extraordinária ou circunstâncias especiais” (pág. 12 da inicial). 



    Pede, ao final, o deferimento de medida cautelar, 



    “para suspender a vigência do art. 11–A da Lei Maranhense nº 8.077/2004, em sua redação dada pela nº 8.558/2006), assim como a vigência da expressão ‘e na lei que cuida dos órgãos de apoio administrativo do Ministério Público’ contida no art. 107–A da Lei Complementar Estadual Maranhense nº 13/1991, com a redação que lhe fora dada pela Lei Complementar nº 134/2011 (pág. 14 da inicial). 



    Quanto ao mérito, requer que seja confirmada a liminar para que se julgue procedente o pedido.



    O Governador prestou informações, sustentando, que 



    “A associação não tem legitimidade para o ajuizamento da presente ação, pois visa atacar normas afetas à carreira de membros do Ministério Público do Estado do Maranhão, que instituem gratificação a membros do Parquet no exercício de cargos de assessoramento, chefia e direção da Administração Superior do Ministério Público maranhense. Tais normas não dizem respeito aos interesses da categoria que a associação autora representa, o que fica evidente ao se verificar que os parâmetros de controle apresentados são todos referentes ao regime jurídico dos membros do Ministério Público do Estado do Maranhão.



    [...]



    E, em segundo lugar, todos os cargos acessíveis a membros do Parquet são ligados à Administração Superior do Ministério Público Estadual e têm estreita vinculação com o Procurador-Geral (te Justiça. Portanto, "somente são preenchidos por membros da instituição os seguintes cargos comissionados descritos nos Anexos da Lei n° 8.077/2004: Diretor-Geral, Diretor de Secretaria, Assessor do Procurador-Geral de Justiça, Chefe de Gabinete do Corregedor-Geral e Chefe de Gabinete do Procurador-Geral de Justiça" (págs. 4 - 12 do documento eletrônico 17).



    A Advocacia-Geral da União manifestou-se em documento que traz a seguinte ementa: 



    “Administrativo. Artigo 11-A da Lei nº 8.077/2004 e artigo 107-A da Lei Complementar nº 13/1991, ambas do Estado do Maranhão. Preliminar. Ausência de procuração com poderes específicos para impugnar parcela dos atos normativos questionados. Mérito. Nos termos da Constituição de 1988, o sistema remuneratório dos membros do Ministério Público não demanda disciplina por lei complementar. O regime de remuneração por subsídios não é incompatível com o recebimento de parcela devida em razão do desempenho de atividades prestadas em caráter extraordinário. O exercício de função de confiança ou cargo em comissão por membro do Ministério Público não encontra impedimento constitucional, desde que as correspondentes atribuições sejam desempenhadas nos órgãos de Administração Superior da respectiva instituição. Manifestação pelo conhecimento parcial da ação direta e, no mérito, pela improcedência dos pedidos formulados pela requerente” (pág. 1 do documento eletrônico 25).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação, em parecer assim ementado: 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 11-A DA LEI 8.077/2004, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 8.558/2007, E EXPRESSÃO CONTIDA NO ART. 107-A DA LEI COMPLEMENTAR 13/1991, INCLUÍDO PELA LEI COMPLEMENTAR 134/2011 DO ESTADO DO MARANHÃO. REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL. INSTRUMENTO PROCURATÓRIO INESPECÍFICO. ABERTURA DE PRAZO PARA REGULARIZAÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ANSEMP. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA INTERESSES DA CATEGORIA AFETADA PELO ATO. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. INTERESSE DE AGIR. INEXISTÊNCIA. LEI COMPLEMENTAR SUPERVENIENTE. 



    1. A falta de indicação de parte dos dispositivos questionados na procuração que confere poderes específicos para o ajuizamento de ação direta impede o conhecimento da ação em relação ao dispositivo não mencionado, quando não regularizada a deficiência da representação no prazo assinalado pelo Relator. 



    2. Entidade de classe representativa de servidores do Ministério Público não tem legitimidade para impugnar, em ação direta, leis que disciplinem aspectos relativos à carreira dos membros do Ministério Público, por falta de pertinência temática. 



    3. Sobrevindo lei complementar que inseriu no Estatuto do Ministério Público do Maranhão o exato conteúdo do dispositivo de lei ordinária impugnado (art. 11-A da Lei 8.077/2004) esvazia-se o interesse de agir da ação no ponto em que foi questionada a inconstitucionalidade formal da norma, sob o fundamento de tratar de matéria reservada à lei complementar. 



    — Parecer pelo não conhecimento da ação” (pág. 1 do documento eletrônico 29).



    É o relatório necessário. Decido.



     



    Bem examinados os autos, verifico que a ação não merece seguimento.



    Como óbice ao conhecimento da ação, o Governador do Estado do Maranhão e o Procurador-Geral da República apontam o fato de a autora carecer de legitimidade para questionar a norma estadual em sede de controle concentrado de constitucionalidade, em razão da falta de pertinência temática.



    Conforme bem acentuado pelo MPF:



    “[...] entidade de classe representativa de servidores do Ministério Público não tem legitimidade para impugnar, em ação direta, normas que digam respeito a parcelas remuneratórias deferidas a membros do Ministério Público, uma vez que a correlação entre o conteúdo da norma e os objetivos institucionais da entidade requerente há de ser direta e imediata, não sendo o liame indireto, mediato, suficiente para atender a pertinência temática. 



    A justificativa posta na petição inicial defende a atuação da ANSEMP para evitar que membros do Ministério Público do Maranhão exerçam ou venham a exercer função na estrutura administrativa em substituição aos representados – servidores efetivos de apoio técnico-administrativo. 



    Todavia, os fundamentos que amparam o pedido de declaração de inconstitucionalidade formal e material do art. 11-A da Lei 8.077/2004, na redação dada pela Lei 8.558/2006, e da expressão “e na lei que cuida dos órgãos de apoio administrativo do Ministério Público”, contida no art. 107–A da LC 13/1991, acrescentado pela LC 134/2011, referem-se todos ao regime jurídico próprio dos membros do Ministério Público. 



    Os dispositivos questionados dizem mais respeito a prerrogativas e benefícios dos membros do Ministério Público do que a eventuais interesses e direitos de servidores públicos efetivos do quadro de apoio técnico-administrativo representados pela requerente” (págs. 7 e 8 do documento eletrônico 29).



    Com efeito, assiste razão ao Parquet. 



    A jurisprudência desta Corte tem sido firme na compreensão de que as entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão ingressar com ações de controle concentrado quando tiverem por objeto normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada (ADI 3.906-AgR/DF, de relatoria do Ministro Menezes Direito). 



    Como ensina o Ministro Dias Toffoli, “a pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade requerente” (ADI 5.837/DF-AgR). Confiram-se precedentes sobre o assunto:



    “ESTATUTO DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - OAB. ARTIGOS 1º, § 2º; 21, PARÁGRAFO ÚNICO; 22; 23; 24, § 3º; E 78 DA LEI N. 8.906/1994. INTERVENÇÃO COMO LITISCONSÓRCIO PASSIVO DE SUBSECÇÕES DA OAB: INADMISSIBILIDADE. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ARTIGOS 22, 23 E 78: NÃO-CONHECIMENTO DA AÇÃO. ART. 1º, § 2º: AUSÊNCIA DE OFENSA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ART. 21 E SEU PARÁGRAFO ÚNICO: INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. ART. 24, § 3º: OFENSA À LIBERDADE CONTRATUAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. A intervenção de terceiros em ação direta de inconstitucionalidade tem características distintas deste instituto nos processos subjetivos. Inadmissibilidade da intervenção de subsecções paulistas da Ordem dos Advogados do Brasil. Precedentes. 2. Ilegitimidade ativa da Confederação Nacional da Indústria - CNI, por ausência de pertinência temática, relativamente aos artigos 22, 23 e 78 da Lei n. 8.906/1994. Ausência de relação entre os objetivos institucionais da Autora e do conteúdo normativo dos dispositivos legais questionados. (...) 6. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida em parte e, nessa parte, julgada parcialmente procedente para dar interpretação conforme ao art. 21 e seu parágrafo único e declarar a inconstitucionalidade do § 3º do art. 24, todos da Lei n. 8.906/1994” (ADI 1.194/DF, relatora p/ Acórdão a Ministra Cármen Lúcia). 



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Confederação dos Servidores Públicos do Brasil e Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Ausência de pertinência temática. 1. Não há pertinência temática entre o objeto social da Confederação Nacional dos Servidores Públicos do Brasil, que se volta à defesa dos interesses dos servidores públicos civis, e os dispositivos impugnados, que versam sobre o regime de arrecadação denominado de 'Simples Nacional'. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI 3.906-AgR/DF, de relatoria do Ministro Menezes Direito).



    “CONSTITUCIONAL. EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. DISCIPLINA A CONCESSÃO DE GRATUIDADE NO TRANSPORTE COLETIVO URBANO E RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL. ENTIDADE QUE REPRESENTA A CATEGORIA DOS POLICIAIS. PERTINÊNCIA TEMÁTICA APENAS QUANTO AO §2º DO ART. 229, COM A NOVA REDAÇÃO DA EMENDA. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO À GRATUIDADE. REGRA ESTADUAL QUE NÃO ATINGE O AUXÍLIO-TRANSPORTE. FALTA DE PLAUSIBILIDADE DA PRETENSÃO. AÇÃO DIRETA CONHECIDA EM PARTE. LIMINAR INDEFERIDA” (ADI 2.349-MC/ES, de relatoria do Ministro Nelson Jobim).



    “Ação direta. Arguição de inconstitucionalidade do inciso VI do artigo 93 da Constituição Federal na redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/98. - Em se tratando de Mesa de Assembleia Legislativa - que não é daquelas entidades cuja legitimação ativa para propor ação direta de inconstitucionalidade lhe é conferida para a defesa da ordem jurídica em geral -, em nada lhe diz respeito, para sua competência ou para sofrer os seus efeitos, seja constitucional, ou não, o preceito ora impugnado que se adstringe à determinação da aposentadoria compulsória dos membros do Poder Judiciário, inclusive estadual, aos setenta anos de idade. E a pertinência temática é, segundo a orientação firme desta Corte, requisito de observância necessária para o cabimento da ação direta de inconstitucionalidade. - Ademais, não tendo sido atacado o artigo 93, VI, da Constituição em sua redação originária, e que seria também inconstitucional pelos mesmos motivos que o seria na redação da Emenda Constitucional nº 20/98, não é de conhecer-se, também por esse fundamento, a presente ação, segundo o entendimento já firmado por esta Corte na ADIN 2.132. Ação direta não conhecida” (ADI 2.242/DF, de relatoria do Ministro Moreira Alves).



    No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: ADI 4.202, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso; e ADI 4.940, de relatoria da Ministra Rosa Weber. 



    No presente caso, é manifesta a ausência de conformidade entre os objetivos institucionais perseguidos pela associação autora, que promove a defesa dos servidores do Ministério Público, com o conteúdo do ato normativo ora questionado, que diz respeito aos Membros do Parquet, situação a impedir o conhecimento da ação. 



    Acrescente-se, ainda, o fato de que há irregularidade na procuração constante dos autos, a qual outorgou poderes específicos apenas para a requerente impugnar, via ação direta de inconstitucionalidade, o art. 11-A da Lei 8.077/2004, na redação dada pela Lei 8.558/2006, omitindo-se quanto ao art. 107-A da Lei Complementar 13/1991, introduzido pela Lei Complementar 134/2011.



    Isso posto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade (art. 21, § 1º, RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 28 de abril de 2022



          Ministro Ricardo Lewandowski



                      Relator