Tribunal: STF
Processo: ADO 76
Classe: ADO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-22
Data de publicação: 2022-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ENTIDADE DE CLASSE. HETEROGENEIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. SUPOSTO TRATAMENTO DESIGUAL ENTRE CATEGORIAS DE TRANSPORTADORES DE CARGA. OFENSA REFLEXA.



1. A heterogeneidade da composição da Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB), na medida em que representa o interesse “das sociedades cooperativas de qualquer (...) objeto social”, com atuação “nos mais diversos ramos da atividade econômica, tais como: agropecuário, crédito, transporte, trabalho, produção de bens e serviços, saúde, consumo e infraestrutura”, conforme descrito na própria peça vestibular e comprovado pela autora, faz com que não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional nos termos do art. 103, inc. IX, da Constituição da República.



2. Alegação de inconstitucionalidade por omissão parcial embasada em cotejo hermenêutico de legislação infraconstitucional. Caracterização de ofensa meramente reflexa. Impossibilidade de conhecimento da controvérsia em sede de controle “in abstracto” de constitucionalidade.



3. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão não conhecida.



Relatório



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, com pedido de medida cautelar, proposta pela Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB), sob alegação de omissão parcial relativa do Congresso Nacional ao não incluir no texto normativo da Emenda Constitucional nº 123, de 2022, “como beneficiários do Benefício Emergencial aos Transportadores Autônomos de Carga (BEm Caminhoneiro) os transportadores autônomos de carga que atuam no transporte de mercadorias e estão vinculados às cooperativas - Cooperativa de Transporte Rodoviário de Cargas (CTC)”.



    2. Inicialmente, a requerente diz ser legitimada para propositura da ação por ser a única entidade de classe de caráter nacional representante das cooperativas participantes do Sistema Cooperativista Nacional. Outrossim, afirma a presença do requisito da pertinência temática na medida em que visa defender o tratamento isonômico frente aos transportadores autônomos de carga vinculados às cooperativas, ou seja, tal desiderato está relacionado ao objeto desta ação.



    3. Em sua compreensão, “[a] existência de texto normativo que não satisfaz plenamente o mandamento constitucional - omissão parcial relativa – é observada também nos casos em que determinadas categorias são contempladas pela norma, enquanto outras categorias em situação igual ou equivalente são excluídas, em clara ofensa ao princípio da isonomia”.



    4. No mérito, contextualiza que a norma impugnada foi editada com a finalidade de atenuar os efeitos do estado de emergência decorrente da elevação dos preços do petróleo, dos combustíveis e seus derivados e dos impactos sociais dela decorrentes. Assim, diante desse cenário, concedeu-se auxílio aos Transportadores Autônomos de Cargas (TAC) devidamente cadastrados no Registro Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas (RNTRC). Contudo, olvidou-se aludida assistência aos transportador vinculado à “Cooperativa de Transporte Rodoviário de Cargas (CTC)” (art. 2º, inc. III, da Lei nº 11.442, de 2007).



    5. No ponto, argumenta que “[a] existência de omissão parcial relativa consubstancia-se assim, em erro material na redação do artigo 5º, inciso III, da EC 123/2022, isso porque o Transportador Autônomo de Cargas (TAC) e o transportador cooperativista (CTC) são transportadores rodoviários que se equiparam, razão pela qual a eventual distinção na normativa constitucional implica em flagrante violação ao princípio da dignidade da pessoa humana, isonomia e de igual forma ao estímulo ao cooperativismo, previstos, respectivamente, no art. 1º, inciso III, e no art. 5º, caput, e artigo 174, § 2º, 187, VI, todos Constituição da República”.



    6. Ao final, requer “a procedência do pedido de mérito para que seja declarada a inconstitucionalidade parcial relativa por omissão da EC 123/2022, com inclusão da expressão ‘Transportadores Autônomos cooperados às Cooperativas de Transporte Rodoviário de Cargas” no texto normativo, inciso III, do art. 5º e os incisos I e II do § 3º do mesmo art. 5º”.



    7. Em 16/08/2022, adotei o rito do art. 12 da Lei nº 9.868, de 1999.



    8. A Câmara dos Deputados defende a constitucionalidade formal e material do ato vergastado, tendo o Poder Legislativo atuado dentro do seu espaço de conformação legislativa. Discorre, ademais, sobre a correção do procedimento legislativo que culminou na edição da EC nº 123/2022.



    9. O Senado Federal pugna pela improcedência dos pedidos, uma vez que defende, em síntese, a inexistência de mora legislativa.



    10. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência do pedido, em parecer assim ementado:



    “Transporte de cargas. Artigo 5º, inciso III, da Emenda Constitucional nº 123/2022, que instituiu o Benefício Emergencial aos Transportadores Autônomos de Carga (TAC). Suposta parcial omissão inconstitucional imputada ao Congresso Nacional, ao não incluir no texto normativo os transportadores de carga vinculados a Cooperativas de Transporte Rodoviário de Cargas (CTC). Ausência de violação aos princípios da isonomia e da dignidade humana, bem como ao estímulo constitucional ao cooperativismo (artigos 1º, inciso III; 5º, caput; 174, § 2º; e 187, inciso VI, da Carta). A legislação brasileira distingue os Transportadores Autônomos de Cargas (TAC), que são pessoas físicas que tenham por atividade profissional o transporte rodoviário, de duas modalidades de transportadores que se constituem como pessoas jurídicas: a Empresa de Transporte Rodoviário de Cargas (ETC) e a Cooperativa de Transporte Rodoviário de Cargas (CTC). A despeito de transportadores autônomos e aqueles associados a cooperativas de transporte de carga não possuírem vínculo empregatício, tal semelhança não é suficiente para equipará-los. Na presente hipótese, não existe identidade entre a situação jurídica dos Transportadores Autônomos de Cargas (TAC) e dos transportadores associados às Cooperativas de Transporte de Cargas (CTC) capaz de justificar a aplicação de tratamento isonômico quanto ao auxílio criado pela EC nº 123/2022. Atuação des[t]a Suprema Corte como legislador positivo. Violação à separação de poderes. Manifestação pela improcedência do pedido formulado”.



    11. A Procuradoria-Geral da República opina pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela não procedência do pedido, em parecer assim sumariado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. EMENDA CONSTITUCIONAL 123/2022. OMISSÃO PARCIAL. DEVER CONSTITUCIONAL DE EMENDAR A CONSTITUIÇÃO. INEXISTÊNCIA. NÃO CABIMENTO DA AÇÃO. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. PRÉVIA ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. AUXÍLIO-DIESEL. TRANSPORTADORES AUTÔNOMOS DE CARGAS. ASSOCIADOS DE COOPERATIVAS DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE CARGAS. NÃO EQUIVALÊNCIA. OPÇÃO LEGISLATIVA. 



    1. Não cabe ação direta de inconstitucionalidade por omissão contra emenda constitucional. 



    2. Incabível ação direta de inconstitucionalidade por omissão, com fundamento em violação do princípio da isonomia, quando a comprovação da alegada igualdade entre a hipótese contemplada na norma e a que ficou omissa exige exame de legislação infraconstitucional. 



    3. Inexistente a equivalência entre os associados das Cooperativas de Transporte Rodoviário de Cargas – ETC e os Transportadores Autônomos de Cargas – TAC, não há que se falar em violação do princípio da isonomia e, consequentemente, em omissão parcial da Emenda Constitucional 123/2022. 



    4. Ao criar auxílio direcionado, especificamente, aos Transportadores Autônomos de Cargas – TAC, o Congresso Nacional fez, por meio da Emenda Constitucional 123/2022, uma opção legislativa, o que não se confunde com omissão legislativa. 



    5. Não é cabe ao Poder Judiciário, nem mesmo pela via abstrata de constitucionalidade, estender benefício social a quem não é destinatário da norma, com pretexto de concretização do princípio da isonomia, sob pena de atuação como legislador positivo. Precedentes. 



    — Parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido.”



    Eis o relato do essencial. 



Análise



    12. Antecipo, desde logo, a minha compreensão pelo não conhecimento da presente ação em razão (i) da ilegitimidade ativa da requerente e (ii) da natureza reflexa da alegada ofensa à Lei Fundamental.



    13. É que, na espécie, a ação direta de inconstitucionalidade por omissão foi ajuizada por entidade de classe heterogênea e de segundo grau. Portanto, não contemplada pela interpretação conferida por esta Suprema Corte ao rol taxativo do art. 103 da Constituição da República. Daí ressai a manifesta carência para agir, na esteira do que vem compreendendo este Excelso Pretório.



    14. No ponto, rememora-se que o art. 12-A da Lei nº 9.868, de 1999, dispõe que o rol dos legitimados para propositura da ADO é o mesmo para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade, constante no art. 103 da Carta de 1988. É bem verdade que na aludida lista, de numerus clausus, foi assegurada legitimidade ativa especial às confederações sindicais e às entidades de classe de âmbito nacional (inc. IX do art. 103 da CRFB).



    15. Contudo, de acordo com a firme jurisprudência desta Corte, para que se configure a legitimidade das referidas entidades, deve-se observar determinados requisitos, a saber: “(i) caracterização como entidade classista; (ii) pertinência temática do objeto estatutário face à norma impugnada; (iii) caráter nacional, figurado, como regra, na existência de representação em, ao menos, 9 (nove) estados da federação; (iv) representatividade de toda a classe capaz de ser atingida pela norma; e (v) homogeneidade dos representados” (ADI nº 3.617-AgR/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 25/05/2011, p. 1º/07/2011; grifos acrescidos).



    16. In casu, como dito linhas acima, entendo que a autora, Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB), não preenche, com a devida vênia, o critério da homogeneidade entre os seus integrantes. No ponto, anoto que a referida sociedade é composta por cooperativas que representam segmentos distintos. Nesse sentido, colho de seu sítio hospedado na rede mundial de computadores que ela é subdividida e representa sete ramos diferentes do cooperativismo, assim elencados: i) agropecuário; ii) crédito; iii) transporte; iv) trabalho e produção de bens e serviços; v) saúde; vi) consumo; e vii) infraestrutura.1



    17. Com efeito, a própria requerente, na peça vestibular, pontifica que “a OCB é a organização de cúpula nacional do Sistema Cooperativista Brasileiro – são 4.880 cooperativas registradas no país, atuantes nos mais diversos ramos da atividade econômica, tais como: agropecuário, crédito, transporte, trabalho, produção de bens e serviços, saúde, consumo e infraestrutura somando-se ao todo 7 ramos. Juntas, essas cooperativas representam mais de 18,8 milhões de cooperados e 493,2 mil trabalhadores celetistas”. 



    18. Nessa conjuntura, diante da miríade de interesses e ramos econômicos em que atuam os seus associados — os quais, frise-se, representam um universo de quase dezenove milhões de pessoas, segundo a própria autora —, não há como se alcançar conclusão diversa: a autora inobserva a imprescindível homogeneidade de composição, não se qualificando, portanto, como entidade de classe de âmbito nacional, para os fins do art. 103, inc. IX, do Texto Constitucional, na esteira da pacífica jurisprudência deste Tribunal. Nesse sentido, colaciono os seguintes julgados:



    “Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Associação heterogênea. Ilegitimidade ativa. Não preenchidos os requisitos do art. 103, IX, da CF/88. Jurisprudência da Corte.



    1. A heterogeneidade da composição da autora, que admite serem suas associadas pessoas físicas de diversas categorias profissionais, empresas do setor da indústria e empresas do setor do comércio, conforme disposições estatutárias, faz com que ela não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88). Reconhecimento da ilegitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. 



    2. Agravo regimental não provido” 



    (ADI nº 4.660-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 02/12/2016, p. 08/05/2017; grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 694/2004 DO DISTRITO FEDERAL. TRANSFORMAÇÃO DOS CARGOS DE PROCURADOR AUTÁRQUICO E FUNDACIONAL DO DISTRITO FEDERAL EM CARGOS DE PROCURADOR DO DISTRITO FEDERAL. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO HETEROGÊNEA QUE NÃO REPRESENTA UMA DETERMINADA CATEGORIA PROFISSIONAL EM ÂMBITO NACIONAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. 



    1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI nº 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996; e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 



    2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto a Lei Complementar 694/2004 do Distrito Federal, que transformou os cargos de Procurador Autárquico e Fundacional em cargos de Procurador do Distrito Federal. 



    3. A Associação Brasileira de Advogados Públicos - ABRAP é entidade associativa que congrega associações representativas de advogados públicos, assistentes jurídicos, consultores jurídicos, advogados em geral e advogados autárquicos e fundacionais, de forma que não atende à exigência da homogeneidade. 



    4. O caráter nacional das entidades de classe não decorre de mera declaração formal, sendo imprescindível a demonstração da efetiva representação de determinada categoria econômica ou profissional em pelo menos nove Estados da Federação. 



    5. Agravo não provido.” 



    (ADI nº 5.524-AgR/DF, Rel. Min Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 04/06/2020, p. 31/08/2020; grifos nossos).



    19. Vale trazer à colação, ainda, a paradigmática ementa da Questão de Ordem na ADI nº 108/DF, por ser referenciada como precedente inaugural da exigência da homogeneidade da entidade de classe de âmbito nacional:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" - ENTIDADE DE CLASSE - NÃO CONFIGURAÇÃO - CARÊNCIA DA AÇÃO.



    - O controle jurisdicional "in abstracto" da constitucionalidade das leis e atos normativos federais ou estaduais, perante o Supremo Tribunal Federal, suscita, dentre as múltiplas questões existentes, a análise do tema concernente a quem pode ativar, mediante ação direta, a jurisdição constitucional concentrada desta Corte. 



    - Entre a legitimidade exclusiva e a legitimidade universal, optou o constituinte pela tese da legitimidade restrita e concorrente, partilhando, entre diversos órgãos, agentes ou instituições, a qualidade para agir em sede jurisdicional concentrada (v. CF/88, ART. 103). Dentre as pessoas ativamente legitimadas "ad causam" para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade estão as entidades de classe de âmbito nacional (CF. art. 103, IX). 



    - O Supremo Tribunal Federal tem salientado, em sucessivos pronunciamentos a propósito do tema, que não se qualificam como entidades de classe aquelas que, congregando pessoas jurídicas, apresentam-se como verdadeiras associações de associações. Em tais hipóteses, tem-se-lhes negado a qualidade reclamada pelo texto constitucional, pois pessoas jurídicas, ainda que coletivamente representativas de categorias profissionais ou econômicas, não formam classe alguma. Precedentes. A jurisprudência desta Corte tem salientado, ainda, que pessoas jurídicas de direito privado, que reunam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de caráter sindical, desqualificam-se - precisamente em função do hibridismo dessa composição - como instituições de classe, cuja noção conceitual reclama a participação, nelas, dos próprios indivíduos integrantes de determinada categoria, e não apenas das entidades privadas constituídas para representá-los. Precedentes. 



    - Entidades internacionais, que possuam uma Seção Brasileira domiciliada em território nacional, incumbida de representá-las no Brasil, não se qualificam, para os efeitos do art. 103 da Constituição, como instituições de classe. A composição heterogênea de associação que reuna, em função de explícita previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias radicalmente distintas, atua como elemento descaracterizador da sua representatividade. Não se configuram, em consequência, como entidades de classe aquelas instituições que são integradas por membros vinculados a estratos sociais, profissionais ou econômicos diversificados, cujos objetivos, individualmente considerados, revelam-se contrastantes. Falta a essas entidades, na realidade, a presença de um elemento unificador que, fundado na essencial homogeneidade, comunhão e identidade de valores, constitui o fator necessário de conexão, apto a identificar os associados que as compõem como membros efetivamente pertencentes a uma determinada classe. 



    - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da espacialidade, que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular característica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação. Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da Lei Orgânica dos Partidos Políticos, que supõe, ordinariamente atividades econômicas ou profissionais amplamente disseminadas no território nacional. Precedente: ADIN-386.” (grifos nossos).



    (ADI nº 108-QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 13/04/1992, p. 05/06/1992; grifos nossos).



    20. No caso sob enfoque, não se negligencia a argumentação esgrimada na petição inicial, buscando a OCB demonstrar a sua unicidade de propósito a partir da tentativa de aglutinar todas as sociedades cooperativas existentes no País em função apenas de sua personalidade jurídica específica, defendendo o que seria interesse comum de todo o sistema cooperativo nacional.



    21. Ocorre, contudo, que o fato de a referida entidade congregar integrantes que tenham como único traço de identidade comum a modalidade orgânico-jurídica pela qual são constituídos não é suficiente para configurar a homogeneidade de composição necessária para caracterizá-la como entidade de classe e ter acesso ao controle direto de constitucionalidade na modalidade abstrata.



    22. Registre-se, inclusive, que essa foi a compreensão alcançada por esta Suprema Corte ao apreciar a ADI nº 5.844-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 22/02/2019, p. 11/03/2019. Na oportunidade, concluiu-se pela heterogeneidade de composição da Confederação Nacional das Cooperativas (CNCOOP), entidade sindical igualmente integrante do sistema OCB, assim como a parte autora da presente demanda. 



    23. Pela pertinência argumentativa, reproduzo abaixo excerto da decisão monocrática do e. Ministro Alexandre Moraes, posteriormente referendada pelo Colegiado Maior desta Corte, à unanimidade, por ocasião do julgamento do agravo regimental interposto. Naquela ocasião, ao analisar a ideia de uma eventual homogeneidade pela identidade de “roupagem jurídica”, assim se manifestou Sua Excelência:



    “Em relação a CNCOOP, como afirmado na própria petição inicial, trata-se de confederação que “congrega a categoria econômica das cooperativas em todos os seus ramos de atividades” (grifei). Ou seja, o traço comum entre as associadas da CNCOOP é sua roupagem jurídica, sua estruturação societária como cooperativa, independentemente do ramo de atividade desenvolvido. Isso, evidentemente, não a habilita a instaurar a jurisdição constitucional concentrada para opor-se a leis de caráter geral que versem sobre matéria tributária municipal. 



    Fosse isso possível, estar-se-ia a outorgar à CNCOOP representatividade transcendental aos interesses de seus filiados, suficiente para legitimá-la a intermediar, junto a esta SUPREMA CORTE, uma miríade de interesses difusos tutelados pela Constituição Federal, com absoluta sublimação do âmbito institucional em que se insere a requerente, elastério que certamente não condiz com a mensagem normativa do art. 103, IX, da Constituição Federal, na interpretação que lhe é conferida por este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.” (grifos nossos).



    24. Portanto, na esteira do que já reconhecido por este Pretório Excelso em relação à CNCOOP, reconhecer à Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) o status de legitimada à propositura de ação de controle abstrato significaria outorgar àquela entidade “representatividade transcendental aos interesses de seus filiados, suficiente para legitimá-la a intermediar, junto a esta SUPREMA CORTE, uma miríade de interesses difusos tutelados pela Constituição Federal”, em “elastério que certamente não condiz com a mensagem normativa do art. 103, IX, da Constituição Federal”.



     



    25. Para melhor compreensão do citado aresto, transcrevo a respectiva ementa, in verbis:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 116/2013 MODIFICADA PELA LEI COMPLEMENTAR 157/2016. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA (ISS). PLANOS DE SAÚDE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS (CNCOOP) E UNIMED DO BRASIL (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS MÉDICAS). CNCOOP – HETEROGENEIDADE DA COMPOSIÇÃO E FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. UNIMED - NÃO SE CARACTERIZA COMO CONFEDERAÇÃO SINDICAL NOS TERMOS DO ART. 103, IX. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 



    1. A heterogeneidade da composição da CNCOOP, congregando agentes de diversos ramos, conforme disposições estatutárias, e comprovado pela autora, faz com que não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional nos termos do art. 103, IX, da Constituição. Precedentes: ADI 3.900, Rel. p/ acórdão Min. JOAQUIM BARBOSA, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 14/9/11; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 8/5/2017; ADI 42, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, DJ de 2/4/1993. 



    2. Ainda que se reconhecesse à CNCOOP homogeneidade suficiente para proposição de ação direta de inconstitucionalidade, ainda se veria ausente o pressuposto da pertinência temática. Não há referibilidade direta entre o preceito estatutário da autora de “representar os interesses gerais da respectiva categoria (cooperativas) e seus filiados” e norma que alterou a sistemática de recolhimento do ISS. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023- AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 



    3. Também a UNIMED não comprovou sua legitimidade para propositura da ação, visto que, nos termos do seu estatuto, configura-se como “sociedade simples de responsabilidade limitada” representativa do “Sistema das Sociedades Cooperativas UNIMED”, incapaz de representar toda a categoria e, portanto, incapaz de cumprir os requisitos do art. 103, IX, para configurar uma confederação sindical nos termos da Constituição. 



    4. Agravo Regimental conhecido e não provido.”



    (ADI nº 5.844-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 22/02/2019, p. 11/03/2019; grifos nossos).



    26. Daí ressai, portanto, a manifesta carência para agir, na esteira do que vem compreendendo este Excelso Pretório.



    27. De outro bordo, é mister pontuar que, além da ilegitimidade ativa da requerente, o conhecimento da presente ação direta encontra óbice ainda na natureza reflexa da ofensa apontada à Lei Fundamental, na medida em que, para sua comprovação, mostra-se imprescindível o escrutínio da legislação infraconstitucional.



    28. Quanto ao ponto, rememora-se que a autora alega ter o Congresso Nacional incorrido em omissão parcial relativa, ao editar a Emenda Constitucional nº 123, de 2022, violando o princípio constitucional da isonomia, por ter outorgado benefício assistencial à categoria dos Transportadores Autônomos de Carga (TAC), e não tê-lo estendido aos trabalhadores das Cooperativas de Transporte Rodoviário de Cargas (CTC).



    29. Em suas palavras, “[a] existência de omissão parcial relativa consubstancia-se, assim, em erro material na redação do artigo 5º, inciso III, na EC 123/2022, isso porque o Transportador Autônomo de Cargas (TAC) e o transportador cooperativista (CTC) são transportadores rodoviários que se equiparam”.



    30. Ocorre que, na tentativa de demonstrar a defendida equiparação entre os trabalhadores classificados em uma categoria e na outra, a parte autora passa a discorrer sobre todo o complexo de normas infraconstitucionais e infralegais que regem o tema, buscando assim, a partir da interpretação da legislação ordinária, ver reconhecido o vício apontado à norma constitucional inserida no Texto Maior pelo Poder Constituinte Derivado Reformador.



    31. Nesse sentido, apresenta-se, em síntese argumentativa, tabela comparativa entre a disciplina dada aos trabalhadores cooperados e ao trabalhador autônomo pela Lei nº 11.442, de 2007, pela Consolidação das Leis do Trabalho e pela Resolução ANTT nº 5.982, de 2022, da Agência Nacional de Transportes Terrestres.



    32. Portanto, como faz ver a própria argumentação trazida pela autora, assiste razão à Procuradoria-Geral da República quando assevera que “a comprovação da alegada igualdade entre os Transportadores Autônomos de Carga – TAC e os trabalhadores das Cooperativas de Transporte Rodoviário de Cargas – CTC exige o exame prévio de legislação infraconstitucional de regência”.



    33. Embasar o juízo de constitucionalidade da Emenda à Constituição em questão no exame de legislação infraconstitucional é especialmente problemático na medida em que, sendo as modalidades de transportadores de carga definidas em legislação ordinária, por decorrência lógica, tem-se que o tratamento jurídico outorgado a uma ou outra categoria laboral está sujeito a ajustes de conformação definidos pelo próprio legislador ordinário. Assim, ao se ancorar a alegação de tratamento anti-isonômico no exame da legislação ordinária atual, condiciona-se a conclusão alcançada em relação à constitucionalidade de uma Emenda Constitucional à manutenção da normatividade infraconstitucional momentânea. 



    34. Nessa ordem de ideias, além da subversão hierárquica decorrente da tentativa de se escrutinar a conformação da norma superior em razão do exame de sua adequação à norma inferior, provoca-se, ainda, cenário de indevida interdependência entre os dispositivos envolvidos, ensejando: i) ou a supressão do legítimo espaço de conformação do legislador ordinário, que fica impedido de alterar a legislação legitimadora do novo Texto Constitucional emendado; ii) ou a ocorrência, pela modificação normativa posterior, da (in)constitucionalização superveniente — ambos em desarmonia com as balizas exegéticas que devem nortear uma adequada interpretação da Constituição da República.



    35. Daí por que se afigura equivocada a tentativa de demonstração de uma situação de desigualdade a partir de premissas alicerçadas em normas ordinárias.



    36. Nessa direção aponta o quanto decidido no âmbito da ADO nº 49-AgR/SE, na qual examinada situação que entendo guardar ampla similitude com o caso em análise, na medida em que também analisada a alegação de omissão parcial relativa, caracterizadora de violação ao princípio da isonomia, em razão de alegado tratamento diferenciado entre categorias funcionais que seriam equivalentes. Eis a ementa do aludido julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA AOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. LEIS COMPLEMENTARES 31/1996 E 89/2003 DO ESTADO DE SERGIPE. ESTRUTURAÇÃO DE CARREIRAS DE SERVIDORES PÚBLICOS DO PODER JUDICIÁRIO. EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL (ART. 39, § 1º, DA CF). SUPOSTO TRATAMENTO DESIGUAL ENTRE CARGOS PÚBLICOS DA MESMA CARREIRA E COM ATRIBUIÇÕES IDÊNTICAS. OFENSA REFLEXA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.



    1. O agravo interno deve impugnar especificadamente os fundamentos da decisão agravada. Inteligência do art. 932, III, c/c o art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil de 2015.



    2. Para fins de cabimento da Ação direta de inconstitucionalidade por omissão, deve ser diferenciada a lacuna legislativa, ainda que parcial, da opção legislativa, verificada quando o Congresso Nacional ou a Casa Legislativa respectiva exercem a sua função legiferante precípua, mediante legítima valoração discricionária das opções que se colocam ao seu exame para a formação da norma.



    3. A comprovação da alegada igualdade de atribuições dos cargos merecedores do hipotético tratamento isonômico depend