Tribunal: STF
Processo: ARE 1408857
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-07
Data de publicação: 2022-11-07

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE REALIZAR PROJETO DE IMPLANTAÇÃO DE REDE COLETORA E DE ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ESGOTO,  PARA IMPLANTAÇÃO DE TALUDES. MUNICÍPIO DE JAPARATUBA/SE. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos (Doc. 17) objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DETERMINAÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – PROJETO DE IMPLANTAÇÃO DE REDE COLETORA E DE ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ESGOTO, PARA FINS TAMBÉM DE IMPLANTAÇÃO DE TALUDES - APRESENTAÇÃO DE ORÇAMENTO E CRONOGRAMA DE IMPLANTAÇÃO E EXECUÇÃO – NÃO EFETUAR OU PERMITIR QUE SE EFETUE O LANÇAMENTO/DESPEJO DE EFLUENTES SANITÁRIOS TRATADOS PELAS ESTAÇÕES DE TRATAMENTO EM DESCONFORMIDADE COM OS PARÂMETROS ESTABELECIDOS PELA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL - PROBLEMAS QUE SÃO DE CONHECIMENTO DA ADMINISTRAÇÃO AO MENOS DESDE O ANO 2014 – PROCEDIMENTO EXTRAJUDICIAL DEFLAGRADO NO MINISTÉRIO PÚBLICO - INFORMAÇÃO TÉCNICA N.º 076/2015 - AUSÊNCIA DE SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO, DEPÓSITO DE RESÍDUOS E NECESSIDADE DE ESTUDOS PARA POSSÍVEL EXECUÇÃO DE CONTENÇÕES A FIM DE EVITAR DESLIZAMENTOS EM PERÍODOS CHUVOSOS – CONSTATAÇÃO IN LOCO POR OFICIAL DE JUSTIÇA DE AUSÊNCIA DE DRENAGEM DE ÁGUAS PLUVIAIS E DE PAVIMENTAÇÃO, BEM COMO DE AUSÊNCIA DE MELHORAMENTOS DA LINHA ÁGUA - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – NÃO OCORRÊNCIA – INAPLICABILIDADE DA RESERVA DO POSSÍVEL – MULTAS APLICADAS PARA O CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES – RAZOABILIDADE – AFASTAMENTO, TODAVIA, DA MULTA PESSOAL IMPOSTA AO GESTOR, QUE NÃO PARTICIPOU DO POLO PASSIVO DA DEMANDA - RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 



    - Se a Administração tem a tarefa de criar e implementar políticas públicas, o Judiciário deve velar e fiscalizar pelo fiel cumprimento da CF, especificamente os direitos fundamentais. Assim, a omissão pelo não cumprimento injustificado do dever do Município em implementar políticas públicas gera desarmonia na ordem jurídica, passível de correção pelo Judiciário, sob pena de tornar letra morta a Constituição Federal. 



    - Questões de ordem principiológicas não podem se sobrepor aos dispositivos constitucionais e legais garantidores do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerado bem difuso e integrante do mínimo existencial ecológico, razão pela qual, ante a inércia da Administração, o Poder Judiciário pode determinar a adoção de medidas que garantam o exercício do referido direito sem que isso configure ofensa à separação dos poderes. 



    - Inaplicável a reserva do possível, diante da frustração dos direitos dos cidadãos contemplados pelo texto constitucional, sobremaneira prejudicados pela desídia da Municipalidade ao descurar de sua missão de preservar o meio ambiente e em consequência o direito à vida e dignidade da pessoa humana, núcleo essencial dos direitos humanos. 



    - Multa estabelecida com a finalidade de obter o atendimento das obrigações impostas na sentença, no importe de R$ 1.000,00 (um mil reais) por dia de descumprimento da ordem judicial, limitada ao valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais). Razoabilidade. Multa pessoal imposta ao gestor afastada, vez que não participou do polo passivo da ação.” (Doc. 6)



    Não foram opostos embargos de declaração. 



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Japaratuba/SE sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º e 165 da Constituição da República. Alega, em síntese, que o Tribunal de origem violou o Princípio da Separação de Poderes e o Princípio do Orçamento Público, ao determinar a realização de obras, “sem considerar que o Poder Executivo que deve analisar qual o melhor momento para tal e os recursos financeiros que podem ser utilizados”(Doc. 8, p. 9). Afirma que “não dispõe dos recursos necessários para realizar as obras de esgotamento sanitário citadas na presente demanda e vem realizando os ajustes paulatinamente, de acordo com o seu orçamento” (Doc. 8, p. 16). Demais disso, salienta que “a implementação de políticas públicas é ato discricionário do administrador investido de função pública, sobretudo para direcionar os recursos financeiros a ele conferidos, portanto, deve ser limitadíssima a intervenção do Judiciário na órbita de conveniência e oportunidade do administrador público” (Doc. 8, p. 17). Requer, ao final, a reforma do acórdão ora recorrido.



    O Ministério Público do Estado de Sergipe apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário, requerendo o desprovimento do recurso (Doc. 13).



    O Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário por entender que o acórdão recorrido estaria em harmonia com a jurisprudência do STF (Doc. 14).



    É o relatório. DECIDO



    Ab initio, antes de qualquer consideração acerca dos requisitos de admissibilidade e do mérito do recurso extraordinário, façamos um resumo, ainda que breve, da questão debatida nos autos. 



    Na origem, o Ministério Público do Estado de Sergipe ajuizou ação civil pública contra o Município de Japaratuba, objetivando, em suma, a condenação do ente público à elaboração de “projeto de implantação de rede coletora e de estação de tratamento de esgoto nas Ruas A e F do Jardim Esperança e nos fundos da Rua México, para fins também de implantação de taludes, inclusive com apresentação de orçamento e cronograma de implantação e execução, de modo compatível com a demanda populacional da comunidade, bem como ao meio ambiente” (Doc. 3, grifei). 



    O Juízo de Direito da Comarca de Japaratuba, Distrito de Pirambu/SE, julgou parcialmente procedente o pedido formulado nesta ação civil pública, para determinar que o Município “providencie o projeto de implantação de rede coletora e de estação de tratamento de esgoto nas Ruas A e F do Jardim Esperança e nos fundos da Rua México, para fins também de implantação de taludes, inclusive com apresentação de orçamento e cronograma de implantação e execução, de modo compatível com a demanda populacional da comunidade, bem como ao meio ambiente, bem como não efetuar ou permitir que se efetue o lançamento/despejo de efluentes sanitários tratados pelas estações de tratamento em desconformidade com os parâmetros estabelecidos pela legislação ambiental, mediante o cumprimento das exigências legais e todas as condicionantes fixadas pelo órgão ambiental” (Doc. 3, p. 5). 



    O Tribunal de origem deu parcial provimento ao recurso de apelação interposto pelo Município de Japaratuba apenas para excluir a multa pessoal imposta ao gestor (Doc. 6, p. 15). 



    Superadas as questões preambulares, subjaz o exame do presente recurso. 



    O agravo não merece prosperar. 



    A jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República). Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação civil pública. Meio ambiente. 3. Ausência de prequestionamento (súmulas 282 e 356). 4. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 563.144-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 19/03/2013) 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA PÚBLICA. LEGITIMIDADE. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. 



    1. O Ministério Público detém capacidade postulatória não só para a abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social do meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos (artigo 129, I e III, da CB/88). Precedentes. 



    2. O Supremo fixou entendimento no sentido de que é função institucional do Poder Judiciário determinar a implantação de políticas públicas quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 367.432- AgR, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe de 20/04/2010)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ACESSIBILIDADE DE DEFICIENTES FÍSICOS EM AMBIENTE ESCOLAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 877.607- AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 13/03/2017) 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017) 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – POLÍTICAS PÚBLICAS – UNIDADE DE ATENDIMENTO PARA MENORES – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, POR TRATARSE, AUSENTE SITUAÇÃO DE COMPROVADA MÁ-FÉ, DE PROCESSO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85, ART. 18) – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (ARE 917.171-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional. Ação civil pública. Proteção à criança e ao adolescente. Prequestionamento. Ausência. Fundamento suficiente à manutenção do acórdão recorrido não impugnado na petição do recurso extraordinário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. Inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 



    2. Não foi impugnado, na petição de recurso extraordinário, fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido. Incidência da Súmula nº 283/STF. 



    3. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 



    4. O recurso extraordinário não se presta para o reexame do conjunto fático–probatório da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 5. Agravo regimental não provido. 6. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois não houve fixação prévia de honorários advocatícios na causa.” (ARE 893.652-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 23/03/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017)



    In casu, a inércia da Administração Municipal quanto à implementação de políticas públicas de saneamento básico, consoante assentado pelo Juízo de Direito e pelo Tribunal de origem, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine. 



    Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. Sobre o tema, a propósito: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALVARÁS INVÁLIDOS. OBRAS REALIZADAS. OBRIGAÇÃO DE DEMOLIR. CONVERSÃO EM PERDAS E DANOS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF).



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.332.366-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 13/10/2021)



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do STF:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. 



    A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos. A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175). 



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666). 



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF. 



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do CPC/2015.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de novembro de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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