Tribunal: STF
Processo: RE 1394582
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-21
Data de publicação: 2022-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelas Turmas Recursais dos Juizados Especiais da 3ª Região, assim ementado (fl. 1, Doc. 6):



    “CONSTITUCIONAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE TRATAMENTO. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. DEVER DO ESTADO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO IMPROVIDO.”



    No RE (Doc. 8), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a UNIÃO aponta violação a dispositivos constitucionais.



    Sustenta que, “embora a Constituição Federal afirme a responsabilidade comum da União, dos Estados e dos Municípios de cuidar da saúde, conforme o seu artigo 23, II, (…) tal dispositivo não tem por consequência a conclusão estampada no Acórdão recorrido” (fl. 2, Doc. 8). No ponto, destaca que “à direção nacional do sistema, de responsabilidade da União, cabem apenas atribuições gerais, de formulação de políticas, estabelecimento de normas, coordenação de sistemas, dentre outras, todas genéricas, sendo-lhe estranha a efetiva execução dos serviços públicos de saúde, cuja descentralização constitui a ratio constitucional do Sistema Unificado, previsto no art. 198 da Constituição da República” (fl. 4, Doc. 8).



    Realça que, consoante a norma inserta no art. 30, VII, da CF/1988, “não pode ser responsabilizada por eventual omissão na realização de tratamento de saúde/fornecimento de medicamentos/aparelhos, que não lhe compete efetivar. Tais funções, in casu, são de responsabilidade dos Municípios e, em alguns casos, dos Estados, porquanto prestam diretamente atendimento médico à população” (fl. 4, Doc. 8).



    Afirma que, ao contrário do disposto no acórdão recorrido, os arts. 196 e 198 da Constituição da República “não asseguram a destinação de recursos públicos a uma situação individualizada”, bem como “não pressupõe, em nenhum momento, o estabelecimento de privilégios a quem quer que seja e sob qualquer pretexto” (fl. 6, Doc. 8).



    Assevera que “a cooperação técnica e financeira a ser prestada pela União aos Municípios na execução de serviços de saúde, prevista no art. 30, VII, e o financiamento solidário do Sistema Único de Saúde, previsto no art. 198, § 1º, devem ser concretizados nos estritos termos da programação orçamentária da União, o que inegavelmente tem sido feito através dos repasses feitos mensalmente pelo Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde” (fl. 6, Doc. 8).



    Ao final, requer o conhecimento e provimento do Recurso Extraordinário para reconhecer a ilegitimidade da União para figurar no polo passivo da ação.



    Na origem, determinou-se a devolução dos autos ao Órgão julgador para eventual juízo de adequação ao decidido pelo STF no julgamento do Tema 793 da Repercussão Geral, considerando que não compete à União “a execução direta dos serviços de saúde, atividade reservada à esfera administrativa dos Municípios” (Doc. 10).



    Em retratação, o Juízo local deu parcial provimento ao Recurso Inominado da UNIÃO “para alterar em parte o acórdão recorrido, estabelecendo a obrigação do Município de São Paulo para fornecer à parte autora, através de procedimento cirúrgico, as próteses ou endopróteses para ambos os joelhos, bem como as condições necessárias para sua colocação”. Eis a ementa do julgado (fl. 1, Doc. 12):



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO. CONSTITUCIONAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE SERVIÇOS À SAÚDE. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. DEVER DO ESTADO. DESCENTRALIZAÇÃO DOS ÓRGÃOS FEDERATIVOS. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA FORNECIMENTO E REALIZAÇÃO DO PROCEDIMENTO MÉDICO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO PROVIDO EM PARTE.”



    Em face desse acórdão, o MUNICÍPIO DE SÃO PAULO apresentou impugnação, com fundamento no art. 535, I, do CPC, a fim de reconhecer a invalidade das decisões judiciais proferidas na fase de conhecimento em relação à Municipalidade, aduzindo que sequer foi réu na presente demanda (fl. 4, Doc. 13). 



    Em nova análise da questão, o Juízo local deu provimento à impugnação do MUNICÍPIO, pois, “embora o acórdão recorrido tenha deixado de direcionar o cumprimento da obrigação, a decisão deve ser mantida já que a obrigação solidária entre a União e o Estado de São Paulo impõe que qualquer deles deverá cumpri-la cabendo a discussão quanto a eventual repasse de recursos ser resolvida na esfera administrativa ou, em último caso, na via judicial”. O acórdão encontra-se ementado nos seguintes termos (fl. 1, Doc. 14):



    “CONSTITUCIONAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE SERVIÇOS À SAÚDE. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. DEVER DO ESTADO. DESCENTRALIZAÇÃO DOS ÓRGÃOS FEDERATIVOS. INEXISTÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE AMPLIAÇÃO SUBJETIVA DA LIDE DE OFÍCIO. AUSÊNCIA DE CITAÇÃO DO MUNICÍPIO PARA INTEGRAR O POLO PASSIVO DA LIDE. NULIDADE CONFIGURADA. ACÓRDÃO ANULADO.”



    Por fim, o ilustre Juiz Federal ALEXANDRE CASSETTARI informou que, “em 08/06/2021 e em 15/06/2021 fora realizado as cirurgias de colocação das próteses nos joelhos do Recorrido conforme documentos de alta anexos, sendo necessário tão somente a realização contínua das fisioterapias no hospital das clínicas (…), remanescendo apenas a discussão da responsabilidade de cada ente federativo (Tema 793 da repercussão geral)”. Na sequência, admitiu o RE e encaminhou os autos ao STF (Doc. 16).



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    A União sustenta que “não pode ser responsabilizada por eventual omissão na realização de tratamento de saúde/fornecimento de medicamentos/aparelhos, que não lhe compete efetivar”, pois “tais funções, in casu, são de responsabilidade dos Municípios e, em alguns casos, dos Estados, porquanto prestam diretamente atendimento médico à população.” 



    Postula, ao final, seja reconhecida a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação.



    Conforme narrado, no caso concreto, a Turma Recursal, em juízo de retratação positivo, reconsiderou o acórdão que confirmara a sentença de procedência do pedido em desfavor da União e do Estado de São Paulo, para condená-los na obrigação de fazer consistente no fornecimento e troca de prótese de revisão com estabilização posterior e endoprótese para os dois joelhos da parte autora. 



    Entendeu que o julgado afrontou a tese fixada no Tema 793 da repercussão geral, pois “a execução dos serviços de saúde cabe diretamente ao ente municipal (Vol. 12, fl. 3). Assim, determinou “que o Município de São Paulo, por meio do SUS, providencie o fornecimento à parte autora, através de procedimento cirúrgico, das próteses ou endopróteses para ambos os joelhos, bem como as condições necessárias para sua colocação, mantidas as demais disposições da r. Sentença (Vol. 12, fl. 3).



    Todavia, conforme acima referido, apresentada impugnação do MUNICÍPIO, essa decisão foi anulada, para manter-se a sentença ao fundamento de que o Tema 793 assenta a responsabilidade solidária entre todos os entes da Federação, “cabendo a discussão quanto a eventual repasse de recursos ser resolvida na esfera administrativa ou, em último caso, na via judicial.”



     Eis os fundamentos desse acórdão (fl. 1, Doc. 14):



    “3. Em apertada síntese, o Acórdão do anexo 210, tendo por base a Súmula 793 do STF, condenou o Município de São Paulo a “fornecer à parte autora, através de procedimento cirúrgico, as próteses ou endopróteses para ambos os joelhos, bem como as condições necessárias para sua colocação”.



    4. Vem aos autos o Município de São Paulo - anexo 221 - alegando que “a determinação recebida no ofício anexo – no sentido de que o Município de São Paulo dê cumprimento à decisão final do processo nº 0056456-35.2015.4.03.6301 – é absolutamente nula e ineficaz em relação ao ente público, não produzindo quaisquer efeitos na esfera jurídica do ente público municipal. (...) Enfim, a ausência de citação do Município no caso vertente é inequívoca e constatável da simples análise dos autos, não exigindo maiores ponderações ou discussões”.



    5. Com razão o Município de São Paulo. O Acórdão está eivado de nulidade já que a ausência de citação enseja a existência de vício gravíssimo e intransponível, por ofender frontalmente os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.



    7. Logo, chamo o feito à ordem, anulo o Acórdão proferido no anexo 210 e passo a proferir nova decisão relativa ao recurso extraordinário interposto pela corré União.



    8. Recurso em que a União defende, em síntese, sua ilegitimidade ad causam, ao argumento de que lhe cabem apenas atribuições gerais, de formulação de políticas, estabelecimento de normas, coordenação de sistemas, dentre outras, todas genéricas, sendo-lhe estranha a efetiva execução dos serviços públicos de saúde, cuja descentralização é a ratio constitucional do Sistema Único de Saúde.



    9. Nos termos do artigo 1.030, II, do Código de Processo Civil, será encaminhado o processo ao órgão julgador para realização do juízo de retratação, se o acórdão recorrido divergir do entendimento do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça exarado, conforme o caso, nos regimes de repercussão geral ou de recursos repetitivos.



    10. No caso concreto, a discussão levantada no recurso extraordinário refere-se ao Tema 793, julgado pelo Supremo Tribunal Federal, sob a sistemática dos recursos repetitivos. Na oportunidade, firmou-se a seguinte tese:



    “O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente”.



    11. Porém, em 23/5/2019, quando do julgamento dos embargos de declaração, a Suprema Corte deu nova redação à tese:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. 



    12. No caso concreto, sem razão a União. Embora o acórdão recorrido tenha deixado de direcionar o cumprimento da obrigação, a decisão deve ser mantida já que a obrigação solidária entre a União e o Estado de São Paulo impõe que qualquer deles deverá cumpri-la cabendo a discussão quanto a eventual repasse de recursos ser resolvida na esfera administrativa ou, em último caso, na via judicial.



    13. É o que estabelece a jurisprudência a respeito do caso, conforme Acórdão da 3ª Turma do TRF da 3ª Região, como segue:



    […]



    14. Assim, em observância ao tema 793 do STF, que estabelece a responsabilidade solidária, determino que a União e o Estado de São Paulo, por meio do SUS, providenciem o fornecimento à parte autora, através de procedimento cirúrgico, das próteses ou endopróteses para ambos os joelhos, bem como as condições necessárias para sua colocação, ficando eventual direito de ressarcimento a ser discutido na esfera administrativa ou, ausente composição, judicialmente, se o caso. Desonero, pois, o Município de São Paulo, pois, não fez parte da lide.



    15. Ante o exposto, anulo o Acórdão anteriormente proferido no Anexo n. 210 e deixo de exercer o juízo de retratação, nos termos da fundamentação supra, mantendo a sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.”



    O Juízo a quo informou que o tratamento postulado pela parte autora – cirurgia para colocação de próteses em ambos os joelhos - foi realizado em 8/6/2021 e em 15/6/2021, “remanescendo apenas a discussão da responsabilidade de cada ente federativo (Tema 793 da repercussão geral)” (Doc. 16)



    Pois bem. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.”



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese:



    ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro".



    Verifica-se, portanto, que, embora reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, o STF decidiu, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/2/2022.



    Ainda que haja responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem definido hipóteses nas quais a UNIÃO deve integrar a lide.



    Recentemente, inclusive, a PRIMEIRA TURMA DO STF, em julgamento conjunto realizado em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, definiu que:



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva da UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    A par disso, não se pode olvidar que, no Tema 793, também ficou assentado inexistir a exigência de litisconsórcio passivo necessário em demanda em que se pleiteia medicamento/tratamento em face do Estado, razão pela qual o jurisdicionado pode demandar contra qualquer um dos entes públicos, na medida em que todos são solidariamente responsáveis. Ficou ainda definido, nos Embargos de Declaração opostos no acordão do paradigma, que cabe ao magistrado direcionar o cumprimento da prestação, conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    No caso dos autos, a parte autora ajuizou a ação em face da União e do Estado de São Paulo, e estes entes foram condenados a fornecer medicamento cujo fornecimento cabe diretamente ao ente municipal. 



    O Município alegou que não poderia cumprir a obrigação, pois não participou da lide. O Juízo de origem acolheu essa argumentação.



    Porém, o fato de o ente municipal não ter participado da referida lide não afasta sua responsabilização.



    Isso porque a responsabilidade solidária entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não implica transferir para determinado ente o encargo financeiro que, de fato, é de outra pessoa política.



    Efetivamente, deveria o Juízo a quo, em observância ao Tema 793, ter determinado ao Município o cumprimento da obrigação, ocasião em que esta unidade federativa poderia exercer o contraditório e ampla defesa, como, de fato, ocorreu na presente hipótese, pois o ente municipal juntou impugnação ao acórdão proferido em juízo de retratação positivo. 



    De todo modo, conforme informação da instância de origem, o tratamento postulado pela parte autora – cirurgia para colocação de próteses em ambos os joelhos - foi realizado em 8/6/2021 e em 15/6/2021, “remanescendo apenas a discussão da responsabilidade de cada ente federativo (Tema 793 da repercussão geral)” (Doc. 16).



    Diante desse fato, cabe assegurar ao ente que cumpriu a obrigação o direito ao ressarcimento, sem a necessidade de prévio esgotamento da via administrativa, para que se concretize o reembolso/ressarcimento da unidade federativa que arcou diretamente com os custos das cirurgias de colocação das próteses realizadas nos joelhos da parte autora, cuja responsabilidade é do Município.



    No tocante, ao pedido da União para reconhecer a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação, não lhe assiste razão.



    Nos termos do Tema 793, inexiste a exigência de litisconsórcio passivo necessário em demanda em que se pleiteia medicamento/tratamento em face do Estado, razão pela qual o jurisdicionado pode demandar contra qualquer um dos entes públicos, na medida em que todos são solidariamente responsáveis. Todavia, a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para restabelecer o acórdão juntado no Doc. 12, no qual a Turma Recursal, em juízo de retratação positivo, manteve a legitimidade da União e estabeleceu a obrigação do Município de São Paulo de fornecer à parte autora, por meio de procedimento cirúrgico, as próteses ou endopróteses para ambos os joelhos, bem como as condições necessárias para sua colocação. 



    Publique-se. 



    Brasília, 21 de setembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente