Tribunal: STF
Processo: Pet 9698
Classe: Pet
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-30
Data de publicação: 2022-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
Despacho: Trata-se de petição instaurada a fim de proceder ao cumprimento referente à proteção territorial para a prevenção e combate à COVID-19 nas comunidades quilombolas tal como determinado na ADPF 742 (eDOC 44 dos presentes autos). 



    Em decisões anteriores (eDOC 46, 74 e 119) procedi a algumas determinações, havendo a União interposto Agravo Regimental em relação a parte delas (eDoc 88).



    Na última decisão, de 08.02.2022, anotei pendências acerca (1) da forma, procedimento e resolução das denúncias referentes a eventuais ameaças e violações aos territórios quilombolas; (2) da comprovação das medidas adotadas para fins de controle territorial a permitir o isolamento das comunidades; (3) elaboração de RTIDs e licenciamentos ambientais em territórios quilombolas.



    A União manifestou-se em 25.02.2022 (eDOC 125) e em 11.03.2022 (eDOC 137).



    Em 15.03.2022, as arguentes manifestaram-se (eDOC 142).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se (eDOC 134-135) ressaltando que tem acompanhado a notícia comunicada na decisão anterior acerca das auditorias nos RTIDs. Manifestou-se novamente em 18.03.2022 (eDOC 144-145).



    A Defensoria Pública da União manifestou-se em 21.03.2022, ratificando o teor da manifestação (eDOC 148).



    O processo encontrava-se concluso para decisão quando, em 10.05.2022, as arguentes protocolaram pedido de tutela provisória incidental. Relatam que foi editada, pela Fundação Cultural Palmares, a Portaria n.º 57, de 31 de março de 2022, em substituição à Portaria n.º 98/2007, havendo, com isso, a União alterado: “no curso da pandemia, conceitos jurídicos e regras procedimentais para que o Estado brasileiro emita documento que certifica o autorreconhecimento da identidade coletiva quilombola.”



    Essa portaria implicaria maior burocracia e, ao mesmo tempo, maior discricionariedade à FCP, dificultando “o acesso de quilombolas a políticas que a União deve realizar em função de decisão proferida por esse e. Tribunal”.



    De igual modo, a Instrução Normativa n.º111/2021 limitaria indevidamente o alcance da decisão, ferindo a Constituição e a Convenção da OIT. Anotam que a IN vai de encontro ao Plano de Enfrentamento no item referente à suspensão de empreendimentos que necessitem de incursão dentro dos territórios e aos debates da presente Pet quanto ao cumprimento no ponto e, em especial, ao grupo de trabalho criado por determinação do STF e à Convenção n. 169 da OIT. Requerem:



     “a) A invalidação da Portaria nº 57 da Fundação Cultural Palmares, por inconstitucionalidade, inconvencionalidade e violação à decisão colegiada desse e. Tribunal no âmbito da ADPF nº 742; 



    b) A invalidação da Instrução Normativa nº 111/2021 do INCRA, por inconstitucionalidade, inconvencionalidade e violação à decisão colegiada desse e. Tribunal no âmbito da ADPF nº 742; 



    c) Que seja dada interpretação conforme a Constituição ao artigo 2º, XIII da Portaria Interministerial nº 60, de 24 de março de 2015, para que se considere, no âmbito do licenciamento ambiental, a análise dos impactos aos territórios quilombolas em processo de certificação, certificados e em fase de estudos, a fim de se conferir proteção suficiente e eficiente a estes territórios, garantindo-se os modos de criar, fazer e viver de quilombolas”



    A União manifesta-se pela inadequação do requerimento, por implicar a ampliação do objeto da ADPF, e sustenta a constitucionalidade dos atos (eDOC 157-165). 



    A DPU adere à manifestação das arguentes (eDOC 168).



    É o relatório. Decido.



    Tutela provisória incidental



    Como já anotado, trata-se de petição instaurada a partir do acórdão do STF na ADPF n. 742 no tocante à proteção territorial quilombola no contexto da COVID (eDOC 37), integrado pela decisão em Embargos de Declaração, em que delimitei as questões controversas ao cumprimento (eDOC 44): “c.2) detalhamento das ações de controle de acesso aos territórios, informando como está procedendo à comunicação e publicidade, comprovando a medida e disponibilizando os documentos aos membros do grupo de trabalho;”



    A questão trazida tangencia o ponto concernente ao cumprimento do plano de enfrentamento. Especificamente quando se lê do seu quadro 12 (eDOC 41), justamente entre as estratégias para “contribuir para o controle de entrada de terceiros nos territórios quilombolas, considerando a importância do isolamento social comunitário”, a necessidade de orientação de suspensão de atividades concernentes a empreendimentos que necessitem incursão nos territórios.



    Tratava-se, pois, de discussão que, ao menos em parte, deveria passar pelo Grupo de Trabalho, nos termos originários do acórdão da ADPF. 



    É certo, porém, como ressaltei na decisão dos embargos de declaração, que o cumprimento referente a decisões estruturais “demanda desafios e não se resolve com um típica ordem jurisdicional adjudicatória, reclamando soluções dialógicas e dinâmicas, flexíveis e atípicas, compreendidas de alguma maneira nos poderes-deveres do juiz previstos no art. 139, IV, do CPC, competindo-lhe ‘determinar todas as medidas indutivas, coercitivas, mandamentais ou sub-rogatórias necessárias para assegurar o cumprimento de ordem judicial, inclusive nas ações que tenham por objeto prestação pecuniária;’. 



    Contudo, as alegações, apesar de graves e apesar de tangenciarem as questões concernentes ao presente cumprimento, fundaram pedidos de natureza desconstitutiva de atos distintos dos que foram julgados pelo Tribunal e que, portanto, a juízo das peticionantes, devem ser veiculados em nova ação a ser livremente distribuída e submetida ao específico devido processo legal.



    Assim, não conheço dos pedidos deduzidos na petição n. 34020/2022 (eDOC 150). 



    Prossigo em relação às demais questões pendentes.



    1) Forma, procedimento e resolução das denúncias referentes a eventuais ameaças e violações aos territórios quilombolas



    A União menciona as tratativas da 17ª reunião do GT, de 23.02.2022, acerca do encaminhamento para que a FCP apresente um nova proposta para acompanhamento das denúncias referentes à proteção territorial. E, em 11.03.2022, apresenta a Nota Técnica nº 9/2022/CACRQ/DPA/PR acerca das sugestões, acatando a alteração da linguagem, além do novo design para o banner e a produção de vídeo tutorial; no entanto, informa inviável o recebimento de denúncias por áudio, que devem ser feitas pelo Disque 100, e o desenvolvimento de aplicativo específico (eDOC 138).



    Sobre esse item, as arguentes reiteram o pedido de desenvolvimento do software, mas afirmam que aguardariam a reunião do dia 23.03 sobre a questão. 



    Igualmente a PGR anotou que o tema permanece em aberto.



    De todo modo, os arguentes requerem:



    iii) que a União, por meio da Fundação Cultural Palmares, adote ferramentas e mecanismos de denúncia que garantam acessibilidade, com linguagem acessível a pessoas quilombolas com baixa escolaridade e sem acesso regular à internet, que viabilize o manuseio por parte da população quilombola;



    iv) que a União se abstenha de limitar o recebimento de denúncias a situações de “ameaça, turbação ou esbulho em relação ao território quilombola que se pretende comunicar à Fundação Cultural Palmares”, assegurando o acolhimento de denúncias relativas a outras ameaças aos territórios e à comunidade, inclusive aquelas derivadas da pandemia da COVID-19;



    v) que a Fundação Cultural Palmares viabilize meios pelas quais a pessoa que eventualmente formaliza denúncia possa acompanhar o seu desdobramento, tendo em vista que o Sistema Eletrônico de Informações SEI é de difícil acesso e registra andamentos formais de um procedimento administrativo, informação inacessível a grande parte das comunidades quilombolas;



    VI) que a União construa um aplicativo, para uso em computador e em celulares, onde quilombolas possam realizar denúncias; contendo interface que facilite o recebimento e o processamento das denúncias, inclusive prevendo o recebimento de denúncias de forma oral; ofereça ferramenta de fácil acesso para que as comunidades quilombolas possam, de forma simples e objetiva, ter acesso ao andamento da denúncias; e informações detalhadas e atualizadas às representações de cada comunidade quilombola, sobre o andamento do procedimento de titulação dos territórios;



    A Defensoria Pública da União se manifesta no sentido de que a União seja a compelida a a) aumentar os canais de denúncia, por meio dos quais os quilombolas possam, por vários meios (computadores, celulares, telefones), apresentar suas denúncias, verificar seu andamento e acompanhar o desfecho; b) adotar, por meio da Fundação Cultural Palmares, métodos de denúncia que garantam acessibilidade, com linguagem acessível a pessoas.



    A matéria foi objeto de debate na 20ª reunião do Grupo de Trabalho, de todo modo, sem prejuízo, os requerimentos das arguentes “iii”, “iv” e “v” e o “b” da DPU referem-se à acessibilidade e transparência a fim de permitir faticamente que as comunidades realizem denúncias concernentes à proteção do território no contexto pandêmico e possam diretamente acompanhá-las. Trata-se, afinal, de direitos dos administrados explicitados no art. 3º da Lei n.º 9.784/99, lei do processo administrativo, e na Lei nº 12.527/2011, lei de acesso à informação.



    O requerimento “vi” demanda medidas executivas e recursos financeiros que dependem de debate específico no âmbito do Grupo de Trabalho em especial quanto ao seu custo-efetividade diante de outras alternativas quiçá já existentes no âmbito do Poder Executivo e ao qual possam ser integradas. Desse modo, determino apenas que persista, caso ainda não tenha sido solucionada, a discussão quanto ao requerimento junto ao grupo de trabalho, o que vai também ao encontro do pedido “a” da DPU.



    2) Comprovação das medidas adotadas para fins de controle territorial a permitir o isolamento das comunidades



    A União cita as Informações nº 255/2022/CONJUR-MAPA/CGU/AGU (eDOC 128), segundo a qual não haveria relação direta entre a regularização fundiária e a proteção sanitária. E traz ainda a Nota Técnica nº 08/2022/CARQ/DPA/PR (eDOC 129), em que a Fundação Cultural Palmares destaca a importância da orientação aos Estados e municípios quanto ao apoio ao isolamento voluntário assim como as medidas de parceria com as Secretarias de Assistência Social para entrega de alimentos. 



    Anota que tem acompanhado os conflitos e treinado servidores para viabilizar a inserção dos quilombolas no Programa Nacional de Reforma Agrária, havendo sido assinados 750 contratos de concessão de créditos. 



    As arguentes, quanto aos créditos concedidos, anotam que o próprio INCRA, por meio da superintendência de Sergipe, questionou a destinação de 69,9% dos recursos no Estado, porque as comunidades não teriam seus territórios titulados. Reiteram ainda:



    “...cabe ressaltar que, desde o início da presente ADPF, as Arguentes vêm enfatizando que o fato de os quilombolas não estarem habitando suas comunidades não faz com que os mesmos deixem de ser quilombolas. Ao mesmo tempo, tem-se enfatizado reiteradamente que o fato de não terem seus territórios titulados é diretamente proporcional ao estado de insegurança e vulnerabilidade a violações territoriais e a direitos constitucionais, conforme já apontado pela Arguente em manifestação anterior (e-doc.112). Ademais, planilha juntada pela própria Fundação Cultural Palmares sobre o recebimento de demandas na Plataforma de Monitoramento ‘Proteção Territorial’ (e-doc. 95), demonstra de modo cabal que a maioria dos conflitos territoriais acontecem em territórios não titulados. 



    Causa indignação a autarquia federal afirmar que ‘ações de isolamento e plano vacinal destas comunidades independem da efetiva titulação da área’, uma vez que o isolamento social não foi garantido a essas comunidades em decorrência de vários fatores, inclusive de empreendimentos dentro de territórios quilombolas, que resultaram em inúmeros casos de contaminação nas comunidades. Estas foram, ainda, obrigadas a romper o isolamento em busca de atendimento médico, em muitos casos, em outros municípios, situados a longas distâncias. Cabe ressaltar que, no início da pandemia, quilombolas foram impedidos de acessar direitos em razão da ausência de processo de regularização fundiária de seus territórios, conforme noticiado nestes autos. A vacinação dos quilombolas em comunidades não tituladas e dos quilombolas que estavam fora de seus territórios por diversos motivos somente foi garantida devido aos inúmeros esforços envidados pela peticionária e após determinação desta Suprema Corte.”



    A PGR, por sua vez, observa que:



    “9. Não se verifica, portanto, a adoção de medidas concretas, sendo a política adotada para garantir o controle de acesso aos territórios para evitar o avanço da variante ômicron a realização, para o futuro, de parcerias com as Secretarias de Assistência Social municipais para a entrega de cestas de alimentos, não tendo sido apresentado nenhum cronograma.



    10. Além disso, observa-se que a FCP delega aos estados e municípios a responsabilidade de prestar o apoio à implementação das medidas de controle de acesso aos territórios quilombolas.



    11. Dessa forma, não comprova a União a implementação das medidas dispostas no quadro 12 da Nota Técnica nº 22/2021/CACRQ/DPA/PR (eDOC 41) capazes de conter o avanço da variante ômicron nos territórios quilombolas.”



    De fato, a afirmação da União nos autos de que as medidas de proteção sanitárias e territoriais independem de efetiva regularização e titulação é incoerente com a realidade fática. As dificuldades relatadas pelas arguentes evidenciam, como intuitivo, que a formalização da titulação permite maior segurança e garantia aos direitos das comunidades. A mora na titulação potencializa conflitos e exacerba as omissões estruturais e as vulnerabilidades reconhecidas pelo título ora em cumprimento.



    Assim, defiro em parte o requerimento das arguentes, restringindo ao que concerne aos presentes autos, a fim de que que a União esclareça os fundamentos que levaram a Superintendência do INCRA de Sergipe a questionar a concessão de créditos a quilombolas residentes em territórios não titulados, informando acerca dos eventuais procedimentos instaurados.



    3) Elaboração de RTIDs e licenciamentos ambientais em territórios quilombolas.



    Em sua manifestação, a União anota que “algumas das supostas contradições apontadas pela CONAQ e pela PGR tangenciam questões atinentes à apresentação de metas e cronogramas concretos para a finalização dos processos de titulação, com incremento significativo de RTIDs elaborados mensalmente e destinação de recursos orçamentários que permitam a conclusão de processos de titulação e desintrusão e à destinação de recursos do orçamento público para o cumprimento de metas e objetivos do Plano Nacional de Enfrentamento à Covid-19, as quais foram objeto de Agravo Regimental interposto pelo Advogado-Geral da União (edoc nº 88) e ainda pendente de julgamento.”



    No mais, apresenta a Nota Informativa nº 1027, de 18 de fevereiro de 2022 (eDOC 126), em que o INCRA reafirma a previsão de conclusão de 65 RTIDs até 2023, esclarecendo a inviabilidade de apresentação de cronograma, pois a complexidade dos procedimentos demanda a participação de vários entes, além da variação da disponibilidade orçamentária. 



    Em relação à redução da RTIDs referente aos últimos dois anos destaca a atipicidade do período pandêmico, inviabilizando a realização de pesquisas de campo.



    Em relação aos licenciamentos ambientais, anota que adota medidas de prevenção e que “em muitos casos, a iniciativa de retomada dos procedimentos partiu das próprias comunidades.” E ressalta que não houve priorização de licenciamento em detrimento da regularização.



    Traz, ainda, a Nota Técnica nº 12/2022/CGM/DMS/SEAF/MAPA (eDOC 127) que vai ao encontro das informações do INCRA.



    Em complemento à sua manifestação, a União apresenta o “Despacho de 07/03/2022”, por meio do qual o INCRA afirma que reforçou a necessidade de adoção de protocolos sanitários quanto aos licenciamentos e suspensão de atividades em caso de manifestação da comunidade (eDOC 139).



    As arguentes, por sua vez, ressaltam que o Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) 2022, elaborado pelo Executivo Federal e enviado ao Congresso Nacional, previa R$ 405.000,00 ( Quatrocentos e cinco mil reais) para a regularização de territórios quilombolas - um montante muito baixo considerando que o orçamento federal é de R$4,7 trilhão de reais; posteriormente, esse montante de recursos já bastante pequeno sofreu redução de R$ 85.940,00 (Oitenta e cinco mil novecentos e quarenta reais), decorrente de veto pela Presidência da República do valor. 



    Quanto ao alegado papel residual do INCRA nas atividades de licenciamento, anotam que 



    “...não afasta sua competência sobre o tema (ao contrário, reafirma-a), tampouco exclui sua relevância e seus potenciais impactos para as comunidades quilombolas e para o andamento de processos de regularização fundiária. Tanto é assim que a referida equipe Nacional de licenciamento está subordinada estruturalmente à Coordenação Geral de Regularização dos Territórios Quilombolas.



    Ademais, servidoras e servidores designados pelo art. 4º da Portaria INCRA nº 1.223, de 2 de julho de 2020 para compor a Equipe Nacional de Licenciamento Ambiental Quilombola, anteriormente, atuavam, única e exclusivamente nos processos de titulação dos territórios quilombolas.”



    Ponderam, ainda, sobre a edição da Instrução Normativa n.º 111, de 22 de dezembro de 2021:



    “Soma-se a isso a recente edição, pela autarquia agrária, da Instrução Normativa nº 111, 22 de dezembro de 2021, que trata dos procedimentos administrativos a serem observados nos processos de licenciamento ambiental de obras, atividades ou empreendimentos que impactem terras quilombolas. Sua elaboração não contou com qualquer processo prévio de oitiva das comunidades quilombolas, em flagrante desrespeito à expressa determinação do Artigo 6º da Convenção nº 169 da OIT sobre o dever de consulta às comunidades ‘mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente’. 



    (...)



    Em meio aos reiterados argumentos da União sobre a ausência de orçamento e a ocorrência da pandemia como supostas justificativas para a baixa implementação de ações voltadas à garantia dos direitos territoriais quilombola, a especial e apartada atenção dada à participação nos procedimentos de licenciamento, inclusive com edição normativa sem consulta prévia, reforçam o preterimento das comunidades e a ausência de um tratamento integrado e abrangente das políticas e ações pelo poder público.”



    E a PGR:



    21. Novamente, embora informe que pretende elaborar 65 RTIDs até o exercício de 2023, segue sem informar sobre a publicação de portarias declaratórias e decretos de desapropriação (quando for o caso), assim como da titulação dos territórios que já se encontram em fase final para emissão de título, nos quais já se encontra superada a fase de elaboração de RTIDs, mesmo reconhecendo a importância da titulação para a proteção do território.



    22. É de se destacar também que toda política pública deve conter metas estabelecidas previamente capazes de monitorar a sua eficiência e eficácia, bem como ter previsto cronograma e orçamento e que seja assegurada a sua ampla publicidade.



    23. Quando se apresentam somente objetivos genéricos, não se faz possível o monitoramento eficiente e eficaz da política pública. Ademais, não é possível fazer previsões orçamentárias sem metas. São necessários pressupostos concretos: objetivos, metas e cronograma, que permitam a execução e a avaliação para atender as finalidades da política pública.



    24. É dever do Estado a adequação técnica aos fins da Administração Pública, bem como um planejamento adequado da atividade seguida de uma execução orçamentária aperfeiçoada. 



    Apesar dessas ponderações, é apenas este o requerimento concernentes ao ponto (eDOC 142):



    i) que a União, por meio do INCRA, justifique por escrito, assim como em reunião do GT, por quais motivos editou a Instrução Normativa nº 111, de 22 de dezembro de 2021, sem realizar o procedimento previsto no art. 6º da Convenção 169 da OIT, e sem levar o fato ao conhecimento do GT antes da publicação da norma;



    Ainda que inadequado o pedido de invalidação da referida IN 111/2021 no âmbito dos presentes autos, necessário anotar que ela “dispõe sobre os procedimentos administrativos a serem observados pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária nos processos de licenciamento ambiental de obras, atividades ou empreendimentos que impactem terras quilombolas.”



    De todo modo, a União informou que a referida IN “não representa nenhuma inovação na ordem jurídica, apenas estabelecendo procedimentos internos no âmbito da autarquia a respeito do licenciamento ambiental. Seu objetivo é, portanto, o de ‘conferir uniformidade aos procedimentos adotados pelo corpo técnico do Incra, e dar transparência à atuação administrativa na matéria, medida essencial aos órgãos licenciadores, comunidades e empreendedores’.”



    Esses esclarecimentos constam na Nota Informativa n.4349 (eDOC 164), satisfazendo ao menos o requerimento quanto à justificação da edição do ato. 



    Conclusão



    Ante o exposto, não conheço dos pedidos deduzidos na petição n. 34020/2022 (eDOC 150). Defiro os requerimentos remanescentes a fim de determinar, caso providências análogas ainda não tenham sido acordadas no âmbito do grupo de trabalho, no prazo de 15 (quinze) dias:



    i) que a União esclareça os fundamentos que levaram a Superintendência do INCRA de Sergipe a questionar a concessão de créditos a quilombolas residentes em territórios não titulados, informando acerca dos eventuais procedimentos instaurados.



    ii) que a União adote ferramentas e mecanismos de denúncia que garantam acessibilidade, com linguagem acessível a pessoas quilombolas com baixa escolaridade e sem acesso regular à internet, que viabilize o manuseio por parte da população quilombola;



    iii) que a União se abstenha de limitar o recebimento de denúncias a situações de “ameaça, turbação ou esbulho em relação ao território quilombola que se pretende comunicar à Fundação Cultural Palmares”, assegurando o acolhimento de denúncias relativas a outras ameaças aos territórios e à comunidade, inclusive aquelas derivadas da pandemia da COVID-19;



    iv) que a Fundação Cultural Palmares viabilize meios pelos quais a pessoa que eventualmente formaliza denúncia possa acompanhar o seu desdobramento, tendo em vista que o Sistema Eletrônico de Informações SEI é de difícil acesso e registra andamentos formais de um procedimento administrativo, informação inacessível a grande parte das comunidades quilombolas;



    v) que se se debata junto ao Grupo de Trabalho, caso ainda não tenha sido solucionado, o aumento dos canais de denúncia e o desenvolvimento de aplicativo por meio do qual quilombolas possam realizar denúncias; contendo interface que facilite o recebimento e o processamento das denúncias, inclusive prevendo o recebimento de denúncias de forma oral; ofereça ferramenta de fácil acesso para que as comunidades quilombolas possam, de forma simples e objetiva, ter acesso ao andamento da denúncias; e informações detalhadas e atualizadas às representações de cada comunidade quilombola, sobre o andamento do procedimento de titulação dos territórios.



    Com as informações, intimem-se as arguentes e a Procuradoria-Geral da República para se manifestarem em igual prazo. 



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 30 de junho de 2022



Ministro Edson Fachin



Relator



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