Tribunal: STF
Processo: ARE 1368155
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-14
Data de publicação: 2022-03-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu  recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal do Estado de São Paulo, assim ementado (eDOC 8, p. 5):



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Barrinha. LM nº 2.028/09. LM nº 2.120/11, Art. 35, IX, §§ 2º, 3º e 4º. LM nº 2.253/14. Décimo quarto salário. Abono assiduidade. Violação a princípios constitucionais e aos arts. 111, 128 e 144 da CE.-



    1. Vantagens pecuniárias. Interesse público. Exigências do serviço. O s art. 111 e 128 da CE, aplicáveis por força do art. 144, veda a criação de vantagens pecuniárias dissociadas do interesse público e das exigências do serviço. O administrador pode propor alterações legislativas voltadas à adequação do plano de carreiras e remuneração dos funcionários públicos, mas não se admite a criação de gratificações genéricas e vantagens que não remunerem o exercício de atividades especiais. O tempo decorrido desde a promulgação e vigência da lei não afasta a inconstitucionalidade de seus dispositivos. - 



    2. LM nº 2.028/09. LM nº 2.120/11. LM nº2.253/14. Décimo quarto salário. Abono assiduidade. As LM nº 2.028/09 e 2.120/11, com redação dada pela LM n° 2.253/14, do município de Barrinha, ao criar a gratificação inicialmente denominada décimo quarto salário, posteriormente renomeada para abono assiduidade, atribui vantagem pecuniária de caráter precário independentemente de qualquer característica especial do trabalho ou da função exercida. Exige-se assiduidade, dever intrínseco ao exercício da função pública, e produtividade, para o que seria indispensável descrição na lei, de maneira genérica, abstrata e impessoal, dos parâmetros, metas de desempenho, alcance de resultados, etc. Jurisprudência do órgãos Especial. -



    3. Modulação dos efeitos. A hipótese não comporta modulação pois desnecessária a adequação do serviço público e da ilegalidade não deflui direito. A decisão produz efeitos ‘ex tunc’, assegurada a manutenção dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores – Ação procedente para declarar a inconstitucionalidade da LM nº2.029/09 e do inciso IX e §§ 3º, 4º e 5º do art. 35 da LM nº 2.120/11, com redação dada pela LM n° 2.253/14.



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 21). 



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 1, 2º, 5º, caput, XXXV, XXXVI, LIV e LV, 7º, caput e VI, 18, 29, 30, I e II, 37, IV e 60, §4º, todos da Constituição da República.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que a Constituição Federal não impede a criação de direitos para além dos que estão nela previstos e que eventual supressão da gratificação questionada implicaria violação a diversos princípios constitucionais, dentre eles o da irredutibilidade de vencimentos 



    Afirma-se que a declaração de inconstitucionalidade implica quebra da isonomia em relação aos servidores da educação, que têm direito ao mesmo benefício previsto em lei municipal diversa, bem como em face dos servidores estaduais que contam com direito à abono semelhante. 



    Alega-se que os Municípios contam com autonomia e poder de auto-organização para conceder gratificações a seus servidores de acordo com sua conveniência e oportunidade.



    Pugna-se pela modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade. 



    A Presidência do Tribunal de Justiça local inadmitiu o recurso extraordinário em razão da incidência dos óbices das Súmulas 279 e 280 do STF (eDOC 16).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, assim asseverou (eDOC 8, pp. 11-13 e 15 ): 



    “A previsão constitucional veda, portanto, a criação de vantagens pecuniárias dissociadas do interesse público e das exigências do serviço (...).



    (...) a verba é paga com base no cumprimento de dever intrínseco ao exercício da função pública, caso da assiduidade; e, como bem observa o Procurador-Geral de Justiça, “produtividade é inerente ao dever funcional geral de eficiência e para ser lícita a remuneração especial nela baseada é indispensável que a lei descreva, de maneira genérica, abstrata e impessoal, os parâmetros para tanto como metas de desempenho, alcance de resultados, etc”, não entrevistos na hipótese. Assim, o pagamento da verba não atende ao interesse público ou às exigências especiais do serviço, senão ao interesse privado dos próprios servidores. 



    (...)



    A concessão da verba vulnera os princípios da moralidade, razoabilidade, impessoalidade, finalidade e interesse público;”



    Inicialmente, destaco que o art. 37 da Constituição Federal é norma de reprodução obrigatória, cuja aplicação independe de lei em sentido estrito e não se submete a uma interpretação restritiva. Logo, a observância dos princípios constitucionais ali insculpidos são de observância compulsória por todos os entes federados, independente de previsão expressa nas Constituições estaduais ou nas Leis Orgânicas.



    O regime jurídico de Direito Administrativo se estrutura a partir dos princípios constitucionais delineados no art. 37: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O Ilustre Professor Marçal Justen Filho menciona ser possível se aludir a um código genético do Direito Administrativo imposto pela Constituição, registra-se:



    A estruturação do direito administrativo é produzida pela Constituição, a qual delineia os princípios fundamentais, indica as situações em que será indispensável a existência de regras e fornece as diretivas de desenvolvimento do sistema normativo. Ainda que o conteúdo concreto do regime administrativo somente possa ser conhecido mediante as regras efetivamente adotadas, pode-se afirmar que sua identidade é determinada pela Constituição. Talvez se pudesse aludir a uma espécie de código genético do direito administrativo, imposto pela Constituição. (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. Revista do Tribunais, São Paulo, 2014. P 142)



    Nesse sentido, moralidade como princípio administrativo constitucional orienta a regulação da disciplina infraconstitucional do direito administrativo. O sistema de remuneração dos servidores públicos deve sempre obedecer aos princípios constitucionais, na busca da primazia do interesse público. 



    In casu, a percepção de abono assiduidade por servidor municipal revela privilégio injustificado. A instituição de gratificação pelo mero desempenho das atribuições legais é atentatória ao princípio da moralidade e não encontra justificativa no interesse público.



    A concessão de vantagem pecuniária genérica a servidor público, sem fundamento constitucional válido, viola o princípio da moralidade administrativa.



     Nessa linha de entendimento, a jurisprudência desta Suprema Corte tem entendido pela inconstitucionalidade de leis estaduais que concedem privilégios a ex-agentes políticos e seus sucessores, de forma graciosa e sem observância dos princípios constitucionais fundamentais:



     



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTIGO 1º DA LEI 4.586/1983. DIREITO PRÉ-CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 1º, PARTE FINAL, DA EMENDA CONSTITUCIONAL 22/2003 DO ESTADO DO MATO GROSSO. MANUTENÇÃO DO PAGAMENTO DE PENSÃO VITALÍCIA A EX-GOVERNADORES, EX-VICE-GOVERNADORES E SUBSTITUTOS CONSTITUCIONAIS QUE PERCEBIAM O BENEFÍCIO À ÉPOCA DE SUA EXTINÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO, REPUBLICANO, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. O artigo 1º da Emenda Constitucional 22/2003 do Estado do Mato Grosso, ao prever que deve ser respeitado o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, permitiu a continuidade do pagamento de subsídio mensal e vitalício a ex-governadores, ex-vice-governadores e substitutos que percebiam o benefício à época de sua extinção. 2. O direito adquirido é inoponível à Constituição quando nela se encontra interditado, posto eclipsado em alegado regime jurídico imutável, mormente quando o regime jurídico que se pretende ver preservado não encontra guarida na Constituição Federal. 3. A manutenção do pagamento de prestação pecuniária mensal e vitalícia a ex-governadores extrapola o poder constituinte derivado, violando o princípio federativo, além de não se compatibilizar com os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. 4. O princípio republicano apresenta conteúdo contrário à prática do patrimonialismo na relação entre os agentes do Estado e a coisa pública, o que se verifica no caso sub examine. 5. O princípio da igualdade veda a instituição de tratamento privilegiado sem motivo razoável, tal qual o estabelecido em proveito de quem não mais exerce função pública ou presta qualquer serviço à Administração Pública. Precedentes: ADI 4.552-MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 9/6/2015; ADI 3853, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 26/10/2007; e ADI 3.418, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, julgamento em 20/09/2018. 6. O artigo 1º da Lei 4.586/1983 do Estado do Mato Grosso é direito pré-constitucional, insuscetível de figurar como objeto de ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: ADI 2, Rel. Min. Paulo Brossard, Plenário, DJ de 21/11/1997; ADI 74, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 25/9/1992; e ADI 129, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 4/9/1992. 7. Ação direta parcialmente conhecida, para, nessa parte, julgar procedente o pedido, para dar interpretação conforme a Constituição Federal ao artigo 1º, parte final, da Emenda Constitucional 22/2003 do Estado do Mato Grosso e declarar que o trecho respeitado o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal não autoriza a continuidade do pagamento de pensão mensal e vitalícia aos ex-governadores, ex-vice-governadores e substitutos constitucionais. 



    (ADI 4.552/DF, Relatora Ministra Carmen Lúcia, Plenário, DJe 18.03.2019)



    Por fim, no que diz respeito à revisão dos requisitos para a modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade de Lei local proferida pelo Tribunal de origem, como pretende o ora recorrente, demandaria o reexame de fatos e provas, conforme sólida jurisprudência desta Suprema Corte, o que é vedado nesta via extraordinária nos termos da Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



    Agravo regimental no agravo de instrumento. Representação de inconstitucionalidade. Leis nºs 11.764/03, 11.878/04 e 12.162/04 do Município de Campinas. Recurso extraordinário interposto por pessoa jurídica que não figurou como parte na ação direta. Controle concentrado. Ausência de legitimidade para recorrer. Requisitos para modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal de origem. Revisão. Impossibilidade. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de ser incabível a interposição de recursos por terceiros estranhos à relação processual nos processos objetivos de controle de constitucionalidade. Inteligência do art. 7º da Lei federal nº 9.868/99. 2. O reexame da existência dos requisitos para a modulação dos efeitos, no caso, não prescinde de uma reinterpretação dos fatos e das provas constantes do processo, o que, como se sabe, é de insuscetível ocorrência na via extraordinária, a teor do que dispõe a Súmula 279 da Corte. 3. Agravo regimental não provido. (AI 836807-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 15.2.2017). 
 
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 27.08.2018. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÕES. INCORPORAÇÃO. LEI ESTADUAL 6.613/09. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. REVISÃO. ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. PRECEDENTES. 1. Para divergir do entendimento adotado pelo juízo a quo sobre a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da Lei 6.613/09 e a respeito do preenchimento de pressuposto previsto em referida lei para a incorporação das gratificações em referência, seria necessário o reexame dos fatos e provas dos autos e de legislação local, o que impede o trânsito do apelo extremo. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, porquanto não houve condenação do Recorrente em honorários na instância de origem.



    (ARE 1130563-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1º.2.2019).



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de março de 2022.



    Ministro Edson Fachin



    Relator 



Ministro Edson Fachin



Relator



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