Tribunal: STF
Processo: ARE 1412406
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-12
Data de publicação: 2022-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO em face de acórdão do SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, cuja ementa possui o seguinte cabeçalho (fls. 1-4, Doc. 40):



    “ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL E AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REPARAÇÃO DE DANO CAUSADO PELA NÃO ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA A ÁREA DE SAÚDE DO MÍNIMO CONSTITUCIONAL NO ANO DE 2005. REPARAÇÃO INTEGRAL DEVIDA. CONDENAÇÃO DA UNIÃO AO CONDICIONAMENTO DA REMESSA DE FUTUROS REPASSES AO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS – FPE. PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL DO MPF. CONDENAÇÃO PECUNIÁRIA DE CARÁTER COMPENSATÓRIO DESTINADA A FUNDO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA DE CONFUSÃO ENTRE CREDOR E DEVEDOR. ORIENTAÇÃO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. HISTÓRICO DA DEMANDA.”



    Opostos Embargos de Declaração pela UNIÃO (fls. 4-9, Doc. 41) e pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO (fls. 14-22, Doc. 41; e fls. 15-20, Doc. 45), todos foram rejeitados (Docs. 42; 44; e 46).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 48), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO RIO DE JANEIRO alega que o Superior Tribunal de Justiça violou os arts. 5º, V; 102, III; e 105, III, da CF/1988. 



    Sustenta, em síntese, que "o acórdão que julgou o recurso especial versou predominantemente sobre matéria constitucional, analisando os limites da previsão constitucional de indenização por dano material, bem como o desacordo da aplicação de recursos mínimos em saúde e a possibilidade de retenção de recursos públicos a serem repassados pela União aos estados-membros" (fl. 7, Doc. 48), desse modo "o pedido que ora se formula tem por fundamento a extrapolação do limite previsto no art. 105, III, a (má aplicação de lei federal), e na usurpação da competência prevista no art. 102, III, a (má aplicação de norma constitucional), ambos da Constituição Federal" (fl. 9, Doc. 48). 



    Ao final, requer o conhecimento e provimento do presente recurso para (a) “anular o acórdão que julgou o recurso especial”; e (b) “determinar o julgamento prioritário do Recurso Extraordinário interposto na origem pelas partes litigantes, por ser, na forma do art. 1031, § 2º, do CPC, prejudicial ao exame do recurso especial” (fl. 10, Doc. 48). 



    O Vice-Presidente do Superior Tribunal de Justiça negou seguimento ao RE ao argumento de que a análise da matéria ventilada depende do exame de dispositivos do Código Civil, do Código de Processo Civil e da Lei n. 8.080/1990, razão pela qual eventual ofensa à Constituição Federal, se houvesse, seria reflexa ou indireta, não legitimando a interposição do apelo extremo (fl. 8, Doc. 52).



    No Agravo (Doc. 54), o ESTADO DO RIO DE JANEIRO sustentou a existência de ofensa direta à Constituição Federal, bem como usurpação à competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional referente aos arts. 102, III, e 105, III, da Constituição, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência da Súmula 282/STF (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada).



    Além disso, eis os fundamentos do Superior Tribunal de Justiça para dar provimento ao Recurso Especial do Ministério Público Federal (fls. 13-23, Doc. 40):



     “Na origem, trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público Federal, com pedido de antecipação dos efeitos da tutela, objetivando a condenação do Estado do Rio de Janeiro a reparar o dano causado pela não alocação de recursos na área de saúde, referente ao ano de 2005, no valor de R$ 643.024.639,17 (seiscentos e quarenta e três milhões, vinte e quatro mil, seiscentos e trinta e nove reais e dezessete centavos), bem como a condenação da União a condicionar os repasses do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e transferências constitucionais à efetiva aplicação do montante na área de saúde. 



    Alega o Parquet, em síntese, que a presente demanda visa à condenação do Estado do Rio de Janeiro na obrigação de ressarcir os danos decorrentes da destinação e aplicação incorretas da verba orçamentária vinculada à saúde, no ano de 2005, em desobediência à Emenda Constitucional 29/2000. E visa também à condenação da União a condicionar a entrega dos valores do Fundo de Participação dos Estados (FPE) ao cumprimento dos arts. 198, § 2°, II, e 160, parágrafo único, II, da Constituição da República, assim como ocorre com as transferências voluntárias previstas no art. 25 da Lei Complementar 101/2000. 



    A sentença julgou procedente a pretensão do autor e condenou "o Estado do Rio de Janeiro a promover o aporte do valor de R$ 643.024.639,17 (seiscentos e quarenta e três milhões, vinte e quatro mil, seiscentos e trinta e nove reais e dezessete centavos) em programas de saúde, excetuando-se os previstos no art. 1° da Lei Estadual n° 4.167/2003 e art. 5° da Lei nº 4.179/2003, bem como condenar a União a condicionar a entrega dos valores destinados ao Estado do Rio de Janeiro, referentes ao Fundo de Participação dos Estados - FPE, ao cumprimento do disposto no art. 198, parágrafo 2°, incisos I e II, da Constituição Federal, nos exatos termos do seu art. 160, inciso II, bem como ao cumprimento do previsto no art. 25, parágrafo 1°, alínea '6', da Lei Complementar n° 101/2000, desprezando-se os valores aplicados nos programas elencados nos dispositivos dos diplomas legais estaduais acima referidos." 



    Por sua vez, por maioria, o Tribunal de origem julgou "parcialmente providas (a remessa necessária e a Apelação do Estado do Rio de Janeiro) para reformar em parte a sentença e julgar parcialmente procedente a ação, determinando a condenação do Estado do Rio de Janeiro a reparar o dano causado pela não aplicação do mínimo constitucional na área de saúde no ano de 2005, através do pagamento de indenização fixada no montante de R$ 18.352.515,13 (dezoito milhões, trezentos e cinquenta e dois mil, quinhentos e quinze reais e treze centavos), equivalente a 10% do valor que deixou de ser aplicado na área de saúde naquele exercício, atualizado com base no Manual de Cálculos da Justiça Federal. O valor deverá ser revertido ao Fundo Estadual de Saúde, na forma do art. 13 da Lei n° 7.347/85. Apelação da União Federal provida para afastar a sua condenação a condicionar os repasses dos valores destinados ao FPE e de transferências voluntárias, à comprovação do cumprimento do pagamento da indenização."



    […]



     Vale destacar que, a despeito das divergências nos votos vencedor e vencido, ambos concordam que inexiste inconstitucionalidade na Resolução 322/2003, do Conselho Nacional de Saúde, que fixou parâmetros a serem observados para aplicação da Emenda Constitucional 29, de 13 de dezembro de 2000; e que o Estado do Rio de Janeiro, de forma cabal, violou o ordenamento constitucional ao excluir da base de cálculo para os gastos com a saúde os recursos destinados ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – FUNDEF. 



    Os Embargos Infringentes interpostos não foram providos. 



    Daí a interposição dos presentes recursos. 



    Assim, cinge-se a controvérsia às questões do percentual do quantum indenizatório e à condenação da União ao condicionamento de futuros repasses ao Fundo de Participação dos Estados.



    2- Recurso Especial do Ministério Público Federal 



    A irresignação merece acolhimento. 



    A redução do aporte decidida no acórdão recorrido se deu por se considerar que o orçamento do ano de 2005 seria fato pretérito e consumado. Entendeu a Corte Regional que a verba que deveria ter sido usada na área de saúde teve outra destinação, não sendo viável o desfazimento ou acerto daquele orçamento, tampouco a intervenção nas futuras dotações orçamentárias. 



    O referido acórdão criou parâmetro punitivo da conduta do Estado do Rio de Janeiro, aplicando-lhe o equivalente a 10% da verba apurada pelo Relator como não empregada em programas e ações de saúde, sob o argumento de que feriria "o limite da razoabilidade a fixação do valor da indenização pelo valor da diferença que deixou de ser aplicada na saúde naquele ano (R$ 183.525.151,39)", uma vez que se estaria desconsiderando "que os recursos não aplicados na área de saúde, foram destinados ao beneficio dos cidadãos do Estado do Rio de Janeiro em outras áreas, como educação, segurança, transporte, igualmente importantes." 



    Haja vista ser incontroverso nos autos o efetivo desvio de verba orçamentária destinada exclusivamente à saúde, a sua aplicação em outras áreas de serviço público não pode servir de argumento para a redução do quantum, até porque as condições de serviço público oferecido à população, sobretudo no setor de saúde, encontram-se extremamente precárias. 



    Assim, se determinado valor deveria, por força de norma constitucional, ter sido aplicado na saúde, e o Estado alocou-o para programas diversos, a devolução de tal valor à sua área de origem, em sua totalidade, deve ser efetivada como forma de restaurar a ordem pública. 



    A cominação de uma espécie de multa de 10% sobre o montante desviado (como estipulado no acórdão recorrido) revela-se medida desprovida de compatibilidade lógica com o desenvolvimento da argumentação disposta no próprio voto vencedor, estando em efetiva dissonância da legislação pátria em vigor, que prevê sempre valor indenizatório equivalente ao prejuízo apurado em cada hipótese concreta, conforme se infere dos ditames do art. 944 do Código Civil. 



    Desta forma, se o prejuízo à saúde dos cidadãos do Estado do Rio de Janeiro foi estimado, na presente ação, com base na não aplicação do valor de R$ 183.525.151,39 (cento e oitenta e três milhões, quinhentos e vinte e cinco mil, cento e cinquenta e um reais e trinta e nove centavos) em programas de saúde, deve ser este o valor a ser indenizado pelo agente causador do dano. 



    Consigne-se que a redução do valor do aporte a valores quase insignificantes diante da magnitude do orçamento estadual e dos desvios comprovados torna ineficaz qualquer punição de caráter "didático-pedagógico" que se pretenda. 



    Nesta linha de entendimento, merece destaque trecho do parecer exarado pelo Ministério Público Federal (fls. 1404-1408, e-STJ), o qual ratifico: 



    […]



    Ademais, também quanto ao entendimento do Tribunal de origem de "afastar a condenação da UNIÃO a condicionar os repasses dos valores destinados ao FPE e de transferências voluntárias à comprovação do pagamento da indenização", merece reforma o acórdão recorrido. 



    Tem-se que compete à União a atribuição de fiscalizar a alocação das verbas por ela repassadas aos Estados-membros, com destinação certa e identificada, provenientes do Fundo Nacional de Saúde e, portanto, vinculadas ao SUS, bem como sua indeclinável atribuição constitucional de, diante da inobservância de tais normas, deixar de repassar os valores referentes ao Fundo de Participação dos Estados. 



    Quanto a esse ponto, verifica-se que no próprio voto-vista vencedor consignou-se que existe norma constitucional expressa – art. 160, parágrafo único, II – prevendo a retenção de valores pela União em desfavor dos Estados, especificamente em casos de descumprimento do mínimo constitucional aplicável na área de saúde. Assim, a condenação da União torna-se perfeitamente consonante com a finalidade do nosso ordenamento jurídico. 



    A matéria foi bem analisada também no voto vencido exarado nos autos (fls. 1086-1087, e-STJ), in verbis: 



    […]



    Especificamente no tocante aos recursos destinados ao SUS, o repasse, embora tenha previsão constitucional, é regido por condições estabelecidas em leis específicas, como preconiza o art. 195, § 10, da Constituição Federal. Nesse passo, a Lei 8.080/1990 regulamenta o repasse de verbas para o SUS, assim tratando da matéria no art. 33:



     Art. 33. Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde. 



    § 1° Na esfera federal, os recursos financeiros, originários do Orçamento da Seguridade Social, de outros Orçamentos da União, além de outras fontes, serão administrados pelo Ministério da Saúde, através do Fundo Nacional de Saúde.



     § 2° (Vetado). 



    § 3° (Vetado). 



    § 4º O Ministério da Saúde acompanhará, através de seu sistema de auditoria, a conformidade à programação aprovada da aplicação dos recursos repassados a Estados e Municípios. Constatada a malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, caberá ao Ministério da Saúde aplicar as medidas previstas em lei. 



    Nos termos do disposto no § 4° do art. 33 acima transcrito, cabe ao Ministério da Saúde fiscalizar a aplicação dos recursos repassados aos Estados e Municípios e aplicar as sanções cabíveis em caso de malversação. Dessarte, mostra-se indubitável a responsabilidade da União no presente feito, já que versa exatamente sobre irregularidades na aplicação de verbas do SUS. No mais, adoto como razão de decidir o parecer do Ministério Público Federal, da lavra do Subprocurador-Geral da República Aurélio Virgílio Veiga Rios, que bem analisou a questão. 



    Transcrevo: 



    [...]



    Com essas considerações, dou provimento ao Recurso Especial do Ministério Público Federal.”



    Verifica-se que. embora o Superior Tribunal de Justiça faça referência a alguns dispositivos constitucionais, analisou a questão à luz da legislação de regência: Código Civil, Código de Processo Civil e Lei 8.080/1990. 



    Desse modo, trata-se de matéria situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 



    Quanto ao Recurso Extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal em face do acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região (Doc. 22) restou prejudicada a sua análise, em razão do provimento do Recurso Especial simultaneamente interposto.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 12 de dezembro de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente