Tribunal: STF
Processo: SL 1564
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-02
Data de publicação: 2022-09-02

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. MEDIDA CAUTELAR EM ADI ESTADUAL. DECISÃO QUE SUSPENDE OS EFEITOS DE LEIS MUNICIPAIS QUE CRIAM CARGOS EM COMISSÃO NA ESTRUTURA DA PROCURADORIA-GERAL DO MUNICÍPIO. ALEGADO RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS NO CUMPRIMENTO DA DECISÃO IMPUGNADA. INOCORRÊNCIA. OBSERVÂNCIA DOS TEMAS 1.010 E 670 DA REPERCUSSÃO GERAL.  PERICULUM IN MORA INVERSO, CONSISTENTE NA MANUTENÇÃO DE SITUAÇÃO JURÍDICA EM DESCONFORMIDADE COM A ORDEM CONSTITUCIONAL. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de incidente de suspensão de liminar ajuizado pelo Município de Itaboraí/RJ contra acórdão proferido nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual nº 0020264-04.2021.8.19.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por meio do qual foi concedida parcialmente liminar pleiteada para a suspensão dos efeitos de dispositivos de leis complementares municipais que criam cargos em comissão na estrutura da Procuradoria-Geral do Município. 



    Colhe-se dos autos que o Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro ingressou com a ação direta de inconstitucionalidade em tela, sob a alegação de que a legislação impugnada teria preconizado provimento comissionado a cargos sem atribuição de direção, chefia ou assessoramento, e sem relação de confiança, em violação aos princípios do concurso público - conforme o Tema 1.010 do Supremo Tribunal Federal -, da moralidade, da impessoalidade, da eficiência, do interesse coletivo e da proporcionalidade. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro deferiu parcialmente o pleito liminar de suspensão dos efeitos das leis impugnadas, com efeitos ex nunc, restando rejeitados os embargos de declaração opostos contra o acórdão. Requerida a suspensão da liminar perante o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, foi declarada a incompetência do Tribunal estadual para apreciar o pedido.



    Aduz o Município autor que “a decisão, objeto do presente requerimento, concedeu a liminar para declarar inconstitucional a quase totalidade [de] cargos de provimento em comissão da Procuradoria Geral do Município, que representam o quantitativo de mais de 90% (por cento) do quadro de provimento em comissão de chefia, direção e assessoramento do Órgão”. Alega que a Lei Complementar 185/2013 preenche os requisitos fixados no Tema 1.010 de Repercussão Geral. Sustenta que a decisão impugnada pode causar graves danos à ordem e à economia públicas, haja vista o risco à continuidade da prestação de serviço público essencial, podendo ensejar “grave comprometimento da estrutura arrecadatória”. Ressalta, ainda, que as leis questionadas estão em vigor há quase 10 anos, alegando se fazer necessária a modulação dos efeitos temporais da decisão para que a Administração Pública disponha de tempo suficiente para sua regularização, a fim de “evitar um colapso no serviço público”.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da execução da liminar proferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual nº 0020264-04.2021.8.19.0000, em curso perante o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, até o trânsito em julgado daquele processo. 



    Devidamente intimado, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro apresentou contrariedade ao pedido de suspensão formulado (doc. 20). 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento da contracautela, em parecer que restou assim ementado (doc. 25):



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO POR LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. PAGAMENTO DE GRATIFICAÇÃO DE 100%. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. PERICULUM IN MORA INVERSO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO. 



    1. É cabível pedido de suspensão de decisão cautelar proferida por Tribunal de Justiça estadual no exercício de controle concentrado de constitucionalidade quando, da subtração da eficácia da lei impugnada, decorram efeitos concretos e imediatos. 



    2. A ausência de comprovação de grave risco de lesão aos valores da ordem e da economia públicas impede o deferimento da medida excepcional de contracautela, sendo insuficiente, para tanto, a mera alegação genérica de riscos abstratos à municipalidade. 



    3. A declaração de inconstitucionalidade, com efeitos ex nunc, de dispositivos de lei que cria cargos em comissão no Município de Itaboraí, fundamentada no princípio do concurso público, e seguindo a tese fixada pelo STF no julgamento do Tema 1.010 da Repercussão Geral, não ofende a ordem, a saúde, a segurança e a economia públicas. 



    4. A impossibilidade de restituição ao erário dos pagamentos efetuados aos agentes públicos indevidamente nomeados para o exercício de cargos em comissão revela o risco de dano inverso à ordem econômica. 



    — Parecer pela improcedência do pedido.”



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, pelo qual foi concedida parcialmente liminar para suspender efeitos de dispositivos de leis complementares municipais que criaram cargos em comissão na estrutura da Procuradoria-Geral do Município. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e considerando a natureza constitucional da controvérsia na origem, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.



    Nada obstante, não se verifica no caso concreto a existência dos requisitos necessários à concessão da medida de contracautela pleiteada. Com efeito, não se vislumbra a existência de plausibilidade na argumentação do Município autor de que a decisão impugnada seria capaz de gerar risco relevante à ordem e à economia públicas, com prejuízo à prestação dos serviços públicos essenciais no Município, haja vista seu alcance parcial, restrito aos cargos comissionados de Procurador-Assessor, Assessor I, Assessor II, Assessor de Gabinete, Assessor de Dívida Ativa e Diretor de Dívida Ativa. Saliente-se, no ponto, que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.



    Ademais, havendo fundamentação no sentido de que os dispositivos impugnados não especificam de forma clara e objetiva as atribuições dos cargos em comissão criados ou contêm atribuições que não excepcionam a obrigatoriedade de concurso público, vislumbra-se a adequação da decisão impugnada à tese vinculante fixada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1.041.210 - Tema 1.010 da sistemática da repercussão geral, do que decorre, por um lado, a ausência de viabilidade do eventual recurso extraordinário interposto contra a decisão impugnada e, por outro, periculum in mora inverso na manutenção de situação jurídica em desconformidade com a ordem constitucional, consistente no exercício de funções públicas por indivíduos nomeados de forma irregular, cuja remuneração não será passível de restituição ao erário. Deveras, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal assentou que:



    Tema-RG 1.010: “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”. (RE 1.041.210, rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 22/5/2019).



    Verifica-se, ainda, que o acórdão impugnado apresentou fundamentação suficiente para a suspensão em tela, na medida em que analisou as atribuições previstas para os cargos, de modo a observar a tese vinculante fixada pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 719.870 - Tema 670 da sistemática da repercussão geral, in verbis:



    Tema-RG 670: “I - No julgamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta para questionar a validade de leis que criam cargos em comissão, ao fundamento de que não se destinam a funções de direção, chefia e assessoramento, o Tribunal deve analisar as atribuições previstas para os cargos; II - Na fundamentação do julgamento, o Tribunal não está obrigado se pronunciar sobre a constitucionalidade de cada cargo criado, individualmente”.



    Saliente-se, por fim, que o Plenário desta Suprema Corte já decidiu pela inaplicabilidade da contracautela em casos análogos, independentemente do número de cargos cuja inconstitucionalidade tenha sido declarada na origem. Eis o precedente:



    “Suspensão de liminar. Acórdãos que declararam a inconstitucionalidade de leis municipais que criaram diversos cargos em comissão. Lesão à ordem pública não demonstrada. 1. A questão referente à criação de cargos em comissão já foi equacionada pela Suprema Corte nos autos do RE nº 1.041.210, em tema dotado de repercussão geral. 2. Decisões regionais proferidas em conformidade com as diretrizes então estabelecidas são insuscetíveis de reapreciação na via extraordinária. 3. Por tal razão, incumbe aos entes públicos responsáveis pela edição dessas leis e contratação de servidores por esse regime adaptarem-se ao comando exarado pelo aludido precedente. 4. A indevida e injustificada recusa do requerente em assim proceder não pode ser tolerada pelo Supremo Tribunal Federal. 5. Pedido de suspensão indeferido e insubsistente a medida liminar deferida nos autos”. (SL 1.246, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 5/3/2020)



    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 2 de setembro de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Presidente



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