Tribunal: STF
Processo: RE 1394580
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-29
Data de publicação: 2022-08-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cuja ementa possui o seguinte cabeçalho (Vol. 18):



    “ADMINISTRATIVO. INADIMPLÊNCIA DO GESTOR ANTERIOR. INSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO NO SIAFI. SUSPENSÃO. POSSIBILIDADE. PROVIDÊNCIAS TOMADAS PELO ATUAL PREFEITO”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 19, fl. 3), foram rejeitados (Vol. 20).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 23), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a UNIÃO alega violação aos arts. 2º; 5º, XXXV e LV; 93, IX; 160, parágrafo único, I; e 230, da CF/1988, aduzindo que (Vol. 23, fls. 7-8):



    “[...] sendo o Município recorrido a pessoa jurídica que está inadimplente quanto ao percentual mínimo aplicável em ações de saúde fixados pela própria Constituição Federal, despiciendo é o questionamento se a responsabilidade pela sua prestação de contas é do ex-gestor ou do atual, haja vista possuir o Município personalidade jurídica própria e distinta de seus administradores.



    Caso contrário, letra morta se tornariam as disposições contidas no art. 160, parágrafo único, I, da CF/88 e na Lei de Responsabilidade Fiscal, na medida em que, cada vez que um novo administrador tomasse posse, os compromissos firmados anteriormente, inclusive os financeiros, poderiam não ser honrados. 



    Ora, o Município recorrido também é responsável pela prestação de contas dos recursos obtidos e pela determinação Constitucional refente a aplicação das verbas em saúde, ainda que na antiga administração. Portanto, deve sim ter seu nome mantido nos registros do SIAFI”.



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem, inicialmente, afastou a aplicação do Tema 327 ao presente caso ao fundamento de que “a pretensão veiculada no recurso extraordinário da UNIÃO diz respeito a questão diversa, visto que trata de possibilidade de suspensão de inscrição do município dos cadastros de inadimplência quando adotadas as medidas exigidas pela lei para responsabilização do ex-gestor, devendo-se operar, portanto, a devida distinção (…) com o referido precedente qualificado” (Vol. 38, fl. 1). No mais, negou seguimento ao recurso aplicando as teses fixadas nos Tema 339 e 660 da repercussão geral. Quanto à alegada violação ao art. 160 e outros da CF/1988, admitiu o RE (Vol. 38).



    É o relatório. Decido. 



     



    O Tribunal de origem negou provimento às Apelações e Remessa necessária, ao fundamento de que é indevida a inscrição do Município de Escada nos cadastros do SIAFI/CAUC, pois, embora não tenha sido instaurada a tomada de contas especial, o atual Prefeito vem tomando todas as providências cabíveis para a regularização da situação. Veja-se o seguinte trecho do acórdão recorrido (Vol. 18, fl. 4): 



    “Este Tribunal já consolidou o entendimento no sentido de que a inadimplência do Município, em decorrência das irregularidades praticadas por ex-prefeito, a ensejar as inscrições positivas no cadastro do SIAFI/CAUC, há de ser excluída quando o atual administrador demonstrar haver tomado todas as providências cabíveis para saná-las.



    Na hipótese, embora não haja notícia nos autos de que tenha sido instaurada a tomada de contas especial, não se afigura razoável a permanência da inscrição do nome do Município no SIAFI em razão de suposta malversação de verbas públicas federais imputada ao ex-gestor, tendo em vista que o atual prefeito principiou as medidas que estavam ao seu alcance para a responsabilização do antigo administrador, uma vez que expediu ofício ao Ministério da Educação, a fim de que instaurasse procedimento de averiguação de irregularidades; diligenciou junto ao MPF [...] e ajuizou ação de ressarcimento contra os ex-prefeitos”.



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem entendimento no sentido de que é incabível a inscrição de ente federado em cadastros restritivos federais, enquanto não concluída a Tomada de Contas Especial pelo órgão competente. Nesse sentido:



     



     “Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais. CAUC/SIAFI. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Agravo não provido. 



    1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu o entendimento de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015; ACO nº 2605/DF-AgR Tribunal Pleno, Relator o Min. Teori Zavascki, DJe de 16/2/16.



    2. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei, que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados.



    3. Agravo não provido.” (ACO 1724/PI-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 8/4/16 – grifo nosso). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. CONFIGURADA A LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DO POSTULADO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ANTES DE EFETIVADA A INSCRIÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO COLEGIADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Em razão de expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente nos cadastros de restrição.



    2. Não obstante, configurada, como in casu, hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência e/ou a liberação dos recursos federais, mormente face ao não atendimento dos princípios do contraditório e da ampla defesa, deve ser preservado o interesse público.



    3. É que, em casos como o presente, o propósito é de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade.



    4. Outrossim, a tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009.



    5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ACO 1900/DF-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 25/4/16)



    No mesmo sentido, assim me pronunciei por ocasião do julgamento da ACO 2710 (Tribunal Pleno, DJe de 9/6/2021), da qual fui redator do acórdão. Vejam-se os seguintes trechos do aresto, no ponto que interessa:



    “Como já realçado, a presente Ação tem por objetivo a declaração de nulidade do registro do Estado de Mato Grosso no sistema SIAFI/CAUC, levado a efeito por supostas irregularidades no âmbito do Termo de Compromisso nº 307/2006-DNIT, cujo objeto foi “a execução dos serviços de manutenção (conservação/recuperação) da Rodovia BR-158/MT, com extensão total de 270 km”. 



    O autor afirma, em síntese, que a sua inscrição no sistema de cadastro federal de inadimplência viola (a) o princípio da intranscendência; e (b) os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, em razão da ausência de conclusão do procedimento de Tomada de Contas Especial.



    Nesse ponto, destaco que, conforme tenho afirmado em minhas decisões sobre a presente controvérsia, não procede o argumento de que o governo em curso não pode sofrer as consequências da má gestão do governo anterior. 



    A União não transfere recursos para os governantes e sim para os entes públicos, que passam a ser responsáveis pela execução dos projetos objetos dos convênios, e a quem cabe, também, as consequências jurídicas no caso de inadimplemento. 



    Esse foi o entendimento adotado pelo Ministro GILMAR MENDES, que ao apreciar a ACO 2.745, assim discorreu: 



    “A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) não deve ser aplicada de forma limitada ao mandato dos gestores do Poder Executivo, haja vista ser antirrepublicano e incoerente ao Estado de Direito a hipótese de se apagar o passado por simples mudança de governante, no mínimo, a cada quatro anos. Em outras palavras, a LRF não se destina ao mandatário, mas em proteção ao Estado e, consequentemente, ao mandante (povo), evitando desgovernos que dilapidem as contas públicas.” 



    Quanto ao mais, ganha consistência o pedido escudado em eventual irregularidade da inscrição porque não precedido do procedimento da tomada de contas especial. 



    Com efeito, o entendimento desta CORTE é no sentido de que, em que pese a possibilidade de a União proceder à inscrição de entes federativos em cadastros de inadimplência, nos termos da lei, em hipóteses como a presente, haverá a necessidade de verificação da veracidade das irregularidades apontadas durante o cumprimento de contratos ou convênios, sendo, portanto, imprescindível a observância dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. 



    A Constituição Federal de 1988 incorporou o princípio do devido processo legal, que remonta à Magna Charta Libertatum, de 1215, de vital importância no direito anglo-saxão. Igualmente, o art. XI, nº 1, da Declaração Universal dos Direitos do Homem garante que: 



    “todo homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente até que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento público no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necessárias à sua defesa”. 



    O devido processo legal configura dupla proteção ao indivíduo, atuando tanto no âmbito material de proteção ao direito de liberdade, quanto no âmbito formal, ao assegurar-lhe paridade total de condições com o Estado-persecutor e plenitude de defesa, tendo como corolários a ampla defesa e o contraditório, que deverão ser assegurados aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, conforme o texto constitucional expresso (art. 5º, LV). 



    Assim, embora no campo administrativo não exista necessidade de tipificação estrita que subsuma rigorosamente a conduta à norma, a capitulação do ilícito administrativo não pode ser tão aberta a ponto de impossibilitar o direito de defesa, pois nenhuma penalidade poderá ser imposta, tanto no campo judicial, quanto nos campos administrativos ou disciplinares, sem a necessária amplitude de defesa (RTJ 83/385; RJTJSP 14/219). 



    A inscrição nos cadastros de inadimplência acarretará, diretamente, o bloqueio do repasse de valores e/ou a proibição de celebração de convênios, e, consequentemente, implicará inegável restrição à autonomia administrativa do ente federativo, que sofrerá limitação na continuidade ou implementação de políticas públicas. 



    A gravidade dessa inscrição exige a observância integral da ampla defesa e do contraditório. Por ampla defesa entende-se o asseguramento que é dado ao réu de condições que lhe possibilitem trazer para o processo todos os elementos tendentes a esclarecer a verdade ou mesmo omitir-se ou calar-se, se entender necessário, enquanto o contraditório é a própria exteriorização da ampla defesa, impondo a condução dialética do processo (par conditio), pois a todo ato produzido pela acusação caberá igual direito da defesa de opor-se-lhe ou de dar-lhe a versão que melhor lhe apresente, ou, ainda, de fornecer uma interpretação jurídica diversa daquela feita pelo autor. 



    Em relação a esses fundamentos, esta SUPREMA CORTE tem entendido que, na hipótese de não abertura do procedimento de Tomada de Contas Especial, quando da inscrição dos entes federados nos cadastros de inadimplentes, fica configurada a violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Nesse sentido: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 2.131/MT-AgR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, DJE 20/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015.



    2. Agravo regimental a que se nega provimento. (ACO 964-AgR-segundo, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Pleno, DJe 16/2/2016)”.



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO CAUC. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal assentou a necessidade de prévia tomada de contas especial por parte do Tribunal de Contas para a inserção de Estado-membro nos cadastros federais desabonadores, atendendo-se assim às garantias constitucionais do devido processo legal. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (ACO-AgR 2.240, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Pleno, DJe 7/2/2018)” 



    Na ocasião do julgamento do AgR na ACO 3.011/MG, o Relator, Ministro DIAS TOFFOLI, consignou que: 



    “Antes, portanto, da instauração da tomada de contas especial não há validade na inscrição do ente federado em cadastros restritivos, por ausência do devido processo legal para tanto exigido. (...) Desta feita, porque não ultimado o procedimento de tomada de contas especial, tenho – nos termos da jurisprudência desta Corte – que é ilegítima a inscrição da autora nos cadastros de inadimplência federal. ” 



    O Ministro CELSO DE MELLO, ao apreciar a AC 2.895 (Plenário, DJe de 30/10/2014), muito bem discorreu sobre a necessidade de observância do princípio constitucional do devido processo legal pelos entes públicos, conforme se infere do seguinte trecho do voto condutor do acórdão: 



    “Impende assinalar, bem por isso, na linha de decisões que já proferi nesta Corte (RTJ 183/371-372, Rel. Min. CELSO DE MELLO – AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), que o Estado, em tema de restrição à esfera jurídica de qualquer pessoa (inclusive das pessoas estatais), não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois, cabe enfatizar, o reconhecimento da legitimidade ético jurídica de qualquer medida imposta pelo Poder Público, de que resultem, como no caso, consequências gravosas no plano dos direitos e garantias individuais, exige a fiel observância do princípio do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV e LV), consoante adverte autorizado magistério doutrinário (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; PINTO FERREIRA, “Comentários à Constituição Brasileira”, vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR, “O Direito à Defesa na Constituição de 1988”, p. 71/73, item n. 17, 1991, Renovar; EDGARD SILVEIRA BUENO FILHO, “O Direito à Defesa na Constituição”, p. 47/49, 1994, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS, “Comentários à Constituição do Brasil”, vol. 2/268-269, 1989, Saraiva; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “Direito Administrativo”, p. 401/402, 5ª ed., 1995, Atlas; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 290 e 293/294, 2ª ed., 1995, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, “Direito Administrativo Brasileiro”, p. 588, 17ª ed., 1992, Malheiros, v.g.).” 



    Portanto, verifica-se que esta CORTE entende que somente após a realização do procedimento de Tomada de Contas Especial é possível a inscrição dos entes federativos nos cadastros federais de inadimplentes que tenham repercussão no repasse de verbas imprescindíveis para a continuidade de projetos públicos daqueles entes. 



    Registre-se que, em recente julgamento, a CORTE, ao apreciar o mérito da repercussão geral reconhecida nos autos do RE 1.067.086, Rel. Min. ROSA WEBER, reafirmou esse entendimento, momento no qual se firmou a seguinte tese: 



    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.” 



    Assim, verifica-se que o presente caso se enquadra na alínea “a” da tese firmada pela CORTE, tendo em vista que as irregularidades foram constatadas quando da análise das contas prestadas no âmbito do Termo de Compromisso nº 307/2006 . 



    No caso destes autos, não há notícia da conclusão do procedimento de Tomada de Contas Especial, com a devida apuração dos danos ao Erário federal e das respectivas responsabilidades. 



    Ante o exposto, voto pela PARCIAL PROCEDÊNCIA DA AÇÃO, para, confirmada a liminar, se mantenha a suspensão da inscrição do Estado de Mato Grosso em cadastros de inadimplências nos sistemas SIAFI/CADIN/CAUC, em relação ao Termo de Compromisso nº 307/2006, tão somente até o exaurimento da Prestação de Contas Especial, observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. Caracterizada a sucumbência parcial, condeno a parte ré ao pagamento de honorários sucumbenciais, que ora arbitro em R$ 2.000,00 (dois mil reais), corrigidos a partir desta decisão, nos termos do artigo 85, § 8º, do CPC de 2015.”



    O julgado encontra-se assim ementado:



    EMENTA: AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO QUE DETERMINA RESTITUIÇÃO DE REPASSES. AUSÊNCIA DE RISCO FEDERATIVO. CONTROVÉRSIA DE CUNHO MERAMENTE PATRIMONIAL. INCOMPETÊNCIA DO STF. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. INSCRIÇÃO SEM PRÉVIA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 



    1. O pedido de declaração de nulidade do ato administrativo que determinou a restituição de valores repassados pelo Termo de Compromisso não gera risco ao pacto federativo apto a atrair a competência originária da SUPREMA CORTE, por se tratar de questão de cunho meramente patrimonial.



    2. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores.



    3. A não abertura do procedimento de Tomada de Contas Especial, quando da inscrição dos entes federados nos cadastros de inadimplentes, configura violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Precedentes.



    4. Ação Cível Originária julgada parcialmente procedente para determinar à União que se abstenha de incluir o Estado de Mato Grosso em cadastros de inadimplências nos sistemas SIAFI/CADIN/CAUC, em relação do Termo de Compromisso nº 307/2006-DNIT, tão somente até o exaurimento da Prestação de Contas Especial, observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.



    4. Caracterizada a sucumbência parcial, condeno a parte ré ao pagamento de honorários sucumbenciais, que ora arbitro em R$ 2.000,00 (dois mil reais), corrigidos a partir desta decisão, nos termos do artigo 85, § 8º, do CPC de 2015.” (ACO 2710, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Redator do Acordão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 8/6/2021 – grifo nosso)



    O acórdão recorrido observou esse entendimento, devendo, portanto, ser mantido. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que o julgado recorrido foi publicado antes da vigência da nova codificação processual.



    Publique-se. 



    Brasília, 29 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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