Tribunal: STF
Processo: ARE 1358772
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-27
Data de publicação: 2022-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão prolatado pelo a Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, assim ementado (eDOC 6, pp. 1/3):



    “EMENTA: APELAÇÕES CÍVEIS. RESSARCIMENTO DE DANOS. PRIMEIRA APELAÇÃO. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA. REJEITADA. MÉRITO. LOTEAMENTO "POLOEMPRESARIAL DE VILA VELHA". RESERVA DE PERCENTUAL MÍNIMO DE 35% PARA ÁREAS PÚBLICAS. ART. 4° DA LEI N.° 6.766/79. DESAFETAÇÃO E POSTERIOR DOAÇÃO COMENCARGOS DE LOTES A PARTICULARES. DISPENSA INDEVIDADE LICITAÇÃO. RESPONSABILIDADE DO PREFEITO. RECURSODESPROVIDO. SEGUNDA APELAÇÃO. PRESCRIÇÃO. IMPRESCRITIBIIDADE DOS BENS PÚBLICOS, DOS ATOS NULOS E DAS AÇÕES DECLARATÓRIAS DE INEXISTÊNCIA DERELAÇÃO JURÍDICA.. PREJUDICIAL REJEITADA. MÉRITO. BEM PÚBLICO. DOAÇÃO COM ENCARGOS SEM PRÉVIALICITAÇÃO. NULIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE CONVALIDAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. TERCEIRAAPELAÇÃO. RESPONSABILIDADE DO EX-SUPERINTENDENTE DA SUPPIN. AUSÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 



    Apelação de Jorge Alberto Anders 



    1) Preliminar de Cerceamento de defesa. O magistrado está autorizado a obstar o ingresso do feito na fase de instrução processual quando, na formação de seu convencimento, entender suficientes as provas produzidas até a fase saneadora, julgando então imediatamente a lide, na forma do inciso I do art. 330 do CPC/73 (diploma vigente à época da prolação da sentença). Precedentes do STJ. Preliminar rejeitada. 



    2) Mérito. De acordo com a redação originária o art. 4° da Lei n.° 6.766/79, os loteamentos deverão atender, pelo menos, ao requisito de que as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, sejam proporcionais à densidade de ocupação prevista para a gleba, ressalvado o disposto em seu §1°.



     3) Por sua vez, o §1° do dispositivo supracitado, em sua primeva redação, estabelecia que "a percentagem de áreas públicas prevista no inciso I deste artigo não poderá ser inferior a 35% (trinta e cinco por cento) da gleba, salvo nos loteamentos destinados ao uso industrial cujos lotes foremmaiores do que 15.000 m2 (quinze mil metros quadrados), caso em que a percentagem poderá ser reduzida". 



    4) Em que pese a excepcional possibilidade de reserva de percentual inferior a 35%, caso a norma que aprove o desmembramento e posterior loteamento assegure proteção à área maior do que o autorizado por lei, o ente público municipal não pode dar destinação diversa ao bem. 



    5) Há vício legislativo formal na pretensão municipal de desafetação de área comum reservada pela lei federal que fixa as normas gerais de parcelamento do solo urbano (Lei n°. 6.766/79), uma vez que a edição de leis municipais - a despeito de idêntica hierarquia - podem apenas suplementar a referida legislação federal, e não contrariá-la. 



    6) Assim sendo, determinada pela Lei n°. 6.766/79 a afetação pública dos lotes (bens de uso comum), não poderia o ente municipal dispor em sentido contrário, desafetando a área por meio de lei municipal, tampouco realizar doações a particulares. 



    7) O §4° do art. 17 da Lei n°. 8.666/93 obriga o Poder Pública a realizar licitação para promover doação com encargo, dispensando-o dessa exigência apenas no caso de interesse público devidamente justificado, sendo certo que não afasta a necessidade do procedimento licitatório a realização de audiência pública e a criação de comissão técnica para escolha das empresas beneficiárias dos bens doados. 



    8) Recurso desprovido. Apelacão de Casa Alves Ltda. 



    9) Prejudicial de prescrição. A pretensão de ressarcimento fundada na nulidade absoluta da transferência de imóvel pertencente ao Município de Vila Velha não se sujeita à prescrição, seja pela natureza pública do bem, cuja aquisição pelo particular não pode, em nenhuma hipótese, ocorrer pelo decurso do tempo, seja pela imprescritibilidade dos atos nulos e das ações que visam a declaração de inexistência de relação jurídica. Precedente do STJ. Prejudicial rejeitada.



     10) A empresa beneficiária da doação de imóvel público eivada de nulidade deve responder pela reparação do prejuízo. 



    11) No julgamento do Incidente de Uniformização de Jurisprudência suscitado e acolhido nos autos da Apelação Cível n° 0018297- 10.2007.8.08.0035, à espera do qual estava suspenso o presente feito, o Tribunal Pleno desta Corte firmou a tese de que é "incabível a convalidação de ato administrativo resultante em doação, com encargos, de imóvel público a particulares, quando destituído do indispensável procedimento licitatório". 



    12) Recurso desprovido. Apelação do Ministério Público Estadual 



    13) Fica isento de responsabilidade o agente público quando inexistente nexo de causalidade entre a sua conduta e dano causado ao erário. 



    14) Recurso desprovido.”



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (eDOC 8).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 37, § 5º, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais pertinentes à demonstração de existência de repercussão geral, sustenta-se (eDOC 10, pp. 10/13):



    “O requisito de admissibilidade da REPERCUSSÃOGERAL esta configurado nos termos do § 32 do inciso I do artigo 1035 do NCPC, visto que o Acórdão guerreado Contraria jurisprudência dominante deste Colendo STF, conforme abaixo explanado.



    O Ministério Público ajuizou a presente ação de ressarcimento por suposto dano ao erário quase dez anos após a Recorrente estar na posse do bem, devidamente documentada, pretendendo no mérito, consoante pedidos deduzidos na exordial, a restituição integral e solidária de quantia a ser apurada, concernente ao valor de mercado do lote doado, ou, alternativamente, a critério do juízo, a devolução do bem supostamente doado de forma ilegal, uma vez que, segundo o Parquet, fora suprimido o procedimento de licitação para a doação dos lotes. 



    Como visto retro no Acórdão inquinado em seu item 09 a prescrição foi rejeitada nos seguintes termos: 



    9) Prejudicial de prescrição. A pretensão de ressarcimento fundada na nulidade absoluta da transferência de imóvel pertencente ao Município de Vila Velha não se sujeita à prescrição, seja pela natureza pública do bem, cuja aquisição pelo particular não pode, em nenhuma hipótese, ocorrer pelo decurso do tempo, seja pela imprescritibilidade dos atos nulos e das ações que visam a declaração de inexistência de relação jurídica. Precedente do STJ. Prejudicial rejeitada.



     Por sua vez o r. Relator em seu voto condutor as fls. 1068 verso e seguintes assim tratou o tema que redundou no Acórdão guerreado: APELAÇÃO DE CASA ALVES LTDA. PREJUDICIAL DE MÉRITO - PRESCRIÇÃO



    Em sede de prejudicial de mérito, afirma a segunda apelante que a pretensão autoral se encontra fulminada pela prescrição, uma vez que superado o prazo de 05 anos entra a doação inicial (1999) e o ajuizamento da presente demanda (2007), não se aplicando ao caso a regra da imprescritibilidade das ações de ressarcimento de dano ao erário (§52 do art. 37 da CRFB). 



    Não lhe assiste razão. 



    De início, ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal, em julgamento recente, com repercussão geral, firmou a tese de que "é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil" (RE669069, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 03/02/2016, ACÓRDÃO APELAÇÃOCIVIL Nº 0018295-40.2007.8.08.0035, ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO, DJe-082, DIVULG27/04/2016, PUBLICADO 28/04/2016. 



    Sem embargo o pedido de ressarcimento deduzido nesta ação civil pública se funda na nulidade absoluta da transferência de imóvel pertencente ao Município de Vila Velha, pretensão que não se sujeita à prescrição, seja pela natureza pública do bem, cuja aquisição pelo particular não pode, em nenhuma hipótese, ocorrer pelo decurso do tempo, seja pela imprescritibilidade dos atos nulos e das ações que visam a declaração de inexistência de relação jurídica. Obs: junta jurisprudência do Colendo STJ e rejeita a prejudicial de mérito. 



    Em cotejo analítico do acórdão recorrido com a jurisprudência do STF contrariada dileto julgador, importa consignar que o julgamento que redundou no acórdão e seu voto condutor, que lhe integra, incorrem em premissa equivocada ao rejeitar a prescrição, sob o argumento de que, nas palavras do r. relator, "o pedido de ressarcimento deduzido nesta ação civil pública se funda na nulidade absoluta da transferência de imóvel pertencente ao Município de Vila Velha, pretensão que não se sujeita à prescrição". Essa assertiva, com a devida vênia não procede! 



    Isso porque Exa., o pedido principal é de indenização e se encontra fundamentado na exordial, no artigo 37, §5° da CFRB, conforme fls. 11/13 da exordial, ITEN II, intitulada "DO CABIMENTO DA PRESENTE AÇÃOE DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO", bem como, se encontra bem evidenciado na EMENTA DO ACÓRDÃO guerreado, tomando-se desnecessário revolver a exordial, tratar-se então de demanda lastreada no ressarcimento de dano ao erário decorrente de ilícito civil, desnecessário outros elementos para a decretação da prescrição.”



    A Vice-Presidência do TJES inadmitiu o recurso extraordinário por concluir que “não se verifica adequadamente demonstrada e fundamentada a repercussão geral da questão constitucional discutida, nos termos do artigo 1.035, §2°, do CPC/2015, para a finalidade prevista no art. 102, §3°, da Carta de 1988, estando ausente a necessária fundamentação para fins de conhecimento do presente recurso extraordinário” (eDOC 14).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo não provimento do agravo, em parecer ementado conforme segue (eDOC 77, p. 1):



    “Ação Civil Pública. Doação de lotes pelo Município de Vila Velha. Ilegalidade. Desvio na destinação de área pública doada. Nulidade dos atos de desafetação e consequente doação. Condenação ao ressarcimento de danos. Prejudicial de prescrição rejeitada. Alegada violação ao §5º do art. 37 da CF. Recurso extraordinário não admitido por ausência de demonstração da repercussão geral. Razões de agravo que não lograram afastar esse fundamento. Ausência de demonstração de que a matéria extrapola os direitos subjetivos das partes. Parecer pelo não provimento do agravo.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    De plano, verifico que, embora o recorrente tenha destacado tópico específico para a preliminar de repercussão geral, nada discorreu acerca do instituto, conforme preconiza a legislação de regência.



    A competência recursal do Supremo Tribunal Federal, fixada nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal, foi objeto de relevante alteração constitucional. A reforma promovida pela Emenda Constitucional 45/2004 incluiu o § 3º no art. 102 do texto, estabelecendo, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso, in verbis:



    “No recurso extraordinário, o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.”



    A remissão feita à regulamentação legal permitiu ao Poder Legislativo, por meio da Lei 11.418/2006, alterar o então vigente Código de Processo Civil para disciplinar a preliminar. Nos termos de seu art. 543-A, § 1º, a repercussão geral foi definida como a demonstração de que há em determinado processo questões que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.



    A definição legal do instituto introduz, no ordenamento positivo nacional, um conceito que, na experiência comparada, tem sido destinado para a definição funcional de precedentes:



    “As decisões podem ser precedentes apenas na medida em que elas são concebidas para se firmarem sobre bases de justificação; porque essas bases de justificação, de acordo com um modelo racional e discursivo de justificação, não podem ficar confinadas a um caso particular. Elas devem ficar disponíveis para aplicação analógica em casos análogos, seja por um simples salto intuitivo de raciocínio analógico ou (de forma mais plausível) por um processo mais reflexivo que universaliza as bases de justificação e as testa em face de fatos similares em casos posteriores.” 



    (MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 543, tradução livre).



    Com a mesma compreensão, Luiz Guilherme Marinoni, em pioneira obra sobre o tema, sustentou que a decisão desta Corte nos casos de repercussão geral espraia-se para além do caso concreto, constituindo a sua ratio decidendi, motivo de vinculação tanto para o próprio Supremo Tribunal Federal (vinculação horizontal) como, potencialmente, para os demais órgãos jurisdicionais (vinculação vertical) (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    As alterações processuais promovidas pelo novo Código de Processo Civil mantiveram os contornos da repercussão geral já delineados pela Lei 11.418/2006. O novo diploma legal, no entanto, ao explicitar a compreensão da definição de precedentes, fixou balizas relevantes para examinar os argumentos que permitam ultrapassar os interesses subjetivos da causa.



    O art. 927 do Código de Processo Civil dispõe que serão observados os enunciados de súmulas vinculantes, as decisões desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, os acórdãos em julgamento de recursos extraordinários repetitivos e os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal.



    Poder-se-ia aduzir, em interpretação literal, que a observância obrigatória das decisões desta Corte não se estende aos recursos extraordinários que fogem do regime do art. 1.036 do CPC. No entanto, a interpretação sistemática do Código exige que se leve em conta que, caso tenha a repercussão geral reconhecida, o efeito consequente é a suspensão de todos os processos pendentes e em trâmite em todo o território nacional (art. 1.035, § 5º, do diploma processual). Ademais, a contrariedade com súmula ou jurisprudência dominante implica presunção de repercussão geral (art. 1.035, § 3º, do CPC). Se a repercussão geral visa uniformizar a compreensão do direito, obrigação que atinge a todo o Poder Judiciário (art. 926 do CPC), então a estabilização, a integridade e a coerência, que têm na repercussão geral presumida importante garantia de uniformidade, devem, necessariamente, também atingir as decisões proferidas nos demais recursos extraordinários.



    Por isso, é possível afirmar que, na missão institucional definida pelo constituinte e pelo legislador ao Supremo Tribunal Federal, compete-lhe, no âmbito de sua competência recursal, promover a unidade do Direito brasileiro tanto de maneira retrospectiva quanto prospectivamente (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    Tal unidade impõe, como o exige o Código, a juízes e tribunais o dever de observar as decisões do Supremo Tribunal Federal. Isso porque positivou o Código de Processo Civil verdadeiro sistema obrigatório de precedentes que naturalmente decorreria da hierarquização do Judiciário e da função da Corte Suprema. Observe-se, no entanto, que essa obrigatoriedade não se traduz por vinculação obrigatória. Juízes e tribunais, ainda que decidam com base na jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores, têm o dever de motivação, conforme exige o disposto no art. 489, § 1º, do CPC. Dessa forma, devem demonstrar por que o precedente invocado é aplicável ao caso concreto, ou, inversamente, por que se deve realizar uma distinção ou superação do precedente neste mesmo caso concreto. Noutras palavras, o sistema de precedentes explicitado pelo Código de Processo Civil apenas impôs relevante ônus argumentativo a juízes e tribunais quando julgam os casos que assomam a seus órgãos.



    Esse ônus argumentativo impõe a este Supremo Tribunal Federal um dever de cautela a fim de permitir efetivo diálogo exigido pelo sistema de precedentes. Esse diálogo está na base do sistema de precedentes e é, precisamente, o que permite uniformizar a jurisprudência nacional. Não se pode confundir a mera decisão em sede recursal com o conceito uniformizador do precedente. Há, por isso, um elemento crítico na decisão que se torna precedente. Como afirmou Geoffrey Marshall, a perspectiva crítica sobre um precedente sugere que o que o torna vinculante é a regra exigida de uma adequada avaliação do direito e dos fatos (MARSHALL, Georffrey. What is binding in a precedent. In: MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study . London: Dartmouth, 1997, p. 503-504, tradução livre).



    É precisamente essa a função cumprida pelo instituto da repercussão geral, isto é, viabilizar o adequado juízo sobre os fatos examinados no caso concreto e a interpretação do direito dada pelas instâncias inferiores, de forma a permitir replicar, por analogia, aos casos que lhe forem análogos, a solução jurídica acolhida pelo Supremo Tribunal Federal.



    Frise-se que, ante a inércia do Poder Judiciário, a viabilização do juízo crítico em sede de repercussão geral é promovida pelas partes. Trata-se, com efeito, de etapa do recurso que impõe às partes o dever de fundamentação específica. Na linha de diversos precedentes desta Corte a ausência dessa arguição (AI-QO 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 6.9.2007) ou sua inadequada fundamentação (ARE 858.726-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.03.2015; RE 762.114-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 10.08.2015) inviabiliza o conhecimento do recurso interposto perante o Supremo Tribunal Federal.



    No que tange ao conteúdo de tal demonstração, deve-se reconhecer no sistema de precedentes positivado pelo Código indeclinável diretriz interpretativa, a partir da teleologia do instituto. Tal perspectiva funcionalista permite reconhecer, de antemão, que dificilmente supre a exigência de fundamentação a mera asserção sobre erro no exame das premissas fáticas ou a aplicação indevida de norma jurídica nitidamente redigida.



    Tampouco devem ser admitidas como razões suficientes para o exame da repercussão geral normas que possam ser depreendidas analogamente de casos análogos já julgados pelo Tribunal, sem que em face deles seja feita a devida distinção ou superação, a permitir que o Tribunal possa examinar a conveniência de realização de audiências públicas ou de autorizar a participação de terceiros para rediscutir a tese (art. 927, § 2º, do CPC). Encontraria dificuldades, outrossim, a repercussão suscitada a partir de lei local sem que se demonstre sua transcendência, especialmente a todo o território nacional.



    Em vista dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, é possível assentar, ainda, que dificilmente ostentaria repercussão geral a questão econômica que não apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. Afigura-se improvável, também, o conhecimento de questão social que sequer apresente titularidade difusa ou coletiva. No que tange à questão político-institucional, tem poucas chances de atender ao ônus de fundamentação a arguição de repercussão geral que deixe de demonstrar pertinência relativamente aos órgãos que integram a alta organização do Estado ou das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Finalmente, dificilmente daria margem ao exame da repercussão geral a questão jurídica arguida que não faça o cotejamento entre a decisão recorrida e a interpretação dada por outros órgãos jurisdicionais ou que não saliente possíveis consequências advindas da adoção pelo Supremo Tribunal Federal do entendimento postulado em sede recursal nos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário. Alternativamente, também dificilmente atenderia ao ônus de fundamentação jurídica a arguição que não condiga com uma insuficiente proteção normativa ou interpretativa de um direito fundamental.



    Registre-se, por fim, que o dever de fundamentação vinculada é ônus que incumbe às partes e somente a elas. Pode o Supremo admitir recurso extraordinário entendendo relevante e transcendente a questão debatida por fundamento constitucional diverso daquele alvitrado pelo recorrente (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 42). Essa faculdade, em verdade um poder-dever pelo qual a Corte cumpre sua função constitucional, depende, no entanto, para que seja adequadamente exercida, que as partes demonstrem minudentemente as razões pelas quais o Supremo Tribunal Federal deve criar um precedente daquele determinado caso concreto.



    Não cabe, aqui, invocar o dever de colaboração para exigir da Corte a explicitação das razões pelas quais as partes em casos concretos deixaram de cumprir o ônus da fundamentação da repercussão geral. Em casos tais, o que se estaria a postular era que o próprio Relator suprisse o vício processual. Em decorrência do sistema de precedentes, recém-positivado pelo Código de Processo Civil, é necessário que o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua competência recursal, aja com prudência, a fim de estabilizar, de forma íntegra e coerente, a jurisprudência constitucional.



    Por não ter se desvencilhado do ônus de fundamentar necessária e suficientemente a repercussão geral da matéria em debate, com fulcro no art. 102, § 3º, da Constituição Federal e no art. 932, III, do CPC, deixo de conhecer do recurso extraordinário.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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