Tribunal: STF
Processo: RE 1406116
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-18
Data de publicação: 2022-10-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cuja ementa recebeu o seguinte cabeçalho (Vol. 63, fl. 4):



    “TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO. PENDÊNCIAS DA CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES. AUTONOMIA. INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. RETIRADA DO ENTE MUNICIPAL DO CAUC. CABIMENTO. SENTENÇA MANTIDA”.



    No Recurso Extraordinário (Vol. 68), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a UNIÃO alega que o acórdão recorrido, ao confirmar sentença que determinou a exclusão do MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ DO CAPIBARIBE do Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias para Estados e Municípios – CAUC, ante o descumprimento, pelo Poder Legislativo local, do item 3.1 (Encaminhamento do Relatório de Gestão Fiscal – RGF), violou os arts. 24, I e XII; 40; e 167, da CF/1988, pois (Vol. 68, fl. 5):



    “Por instrução do Tribunal de Contas da União, todos os convênios firmados pela Administração Pública Indireta são subscritos também pelo respectivo ente federativo, tendo em vista a responsabilidade subsidiária que porventura venha a se suceder.



    [...]



    Importa esclarecer que as normas referentes à transferência voluntária tratam de finanças públicas; exatamente por isso os conceitos utilizados para ente transferidor e ente beneficiário levam em consideração não a autonomia administrativa dos entes, mas o vínculo orçamentário a que se referem. 



    Isto porque os débitos provenientes dos órgãos e entes (dependentes) da Administração Indireta influenciam o orçamento da unidade federativa a que estão vinculados. E podemos aplicar o mesmo raciocínio ao caso dos autos, que trata de débitos da Câmara de Vereadores do Município recorrido. 



    O orçamento fiscal dos entes federativos (modelo simétrico: União, Estados, DF e Municípios) compreende todas as receitas e despesas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como os fundos, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta (dependentes), inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (art. 165, § 5º, I, da CF, c/c art. 1º, § 3º, I, "a" e "b", e art. 2º, III, da LRF). 



    Desse modo, referem-se ao conceito de ente beneficiário (de acordo com as normas orçamentárias) todo órgão ou ente que receba recursos financeiros da unidade federativa, para pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital. 



    [...]



    Cumpre repetir que a IN/STN nº 1/2005 não considera a autonomia administrativa das entidades vinculadas à Administração Indireta, mas o vínculo orçamentário a que se refere, segundo dispositivos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal e na Constituição da República. 



    Portanto, é equivocada a alegação de que a Instrução Normativa em questão viola o princípio da intranscendência subjetiva das relações obrigacionais e das sanções jurídicas correlatas.



    Ora, a própria Lei de Responsabilidade Fiscal define, categoricamente, o que se compreende "nas referências aos Estados: o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público" , bem como " as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes" (art. 1º, § 3º, I, "a" e "b" e art. 2º, III, ), como estabelece, a fortiori, o texto da Carta Magna ( art. 165, § 5º, I e III).



    A responsabilidade subsidiária da unidade federativa decorre do fato de que a fonte de recursos financeiros para pagamento de débitos dos órgãos e dos entes dependentes da Administração Indireta é oriundo de um caixa único: o orçamento fiscal. 



    Assim compreendido o conceito legal de "Estado" para as normas de finanças públicas, conclui-se pela necessidade de se apurar a regularidade fiscal dos órgãos e entes dependentes da Administração Indireta na hipótese em que resolvam, assim como a unidade federativa, firmar operações de crédito com organismo internacional ou obter transferências voluntárias da União.



    Assim, o acórdão confirmatório da sentença merece ser reformado, pois, juridicamente indevido, qual a sentença, trata os débitos da Câmara Municipal como se não fossem débitos do Município recorrido. 



    Ora, se a Câmara de Vereadores é órgão Municipal (ou seja, despersonalizado), não existe lógica jurídica razoável excluir seus débitos da responsabilidade do Município, o que demonstra que o acórdão merece reforma, para declarar a total improcedência da ação.”



    Na sequência, o Tribunal de origem admitiu o RE (Vol. 76).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se, na origem, de Ação Ordinária ajuizada pelo MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ DO CAPIBARIBE em face da UNIÃO, requerendo a condenação da ré a promover a imediata exclusão da edilidade do cadastro restritivo do Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias para Estados e Municípios - CAUC, ante o descumprimento, pela Câmara Municipal, do item 3.1 (Encaminhamento do Relatório de Gestão Fiscal – RGF).



    O Tribunal de origem manteve a sentença de procedência do pedido pelos seguintes fundamentos (Vol. 63, fl. 1):



    “O cerne da presente demanda devolvida à apreciação cinge-se à exclusão do Município do CAUC, inobstante a existência de atraso da Câmara Municipal de Vereadores, no envio de Encaminhamento do Relatório de Gestão Fiscal - RGF (SICONF). 



    Diante da distinção entre os débitos previdenciários da titularidade da Câmara Municipal e da Prefeitura, vale dizer das obrigações referentes ao poder executivo da edilidade, havendo, inclusive, diversidade de CNPJ, exsurge a autonomia administrativa, financeira e de gestão entre os Poderes Legislativo e Executivo (arts. 29 a 31 da CF/1988). 



    Nesse passo, não cabe responsabilizar o Executivo Municipal por obrigações de responsabilidade do Legislativo Municipal, através da sua inscrição no CAUC, quando o descumprimento de obrigação acessória advém da Câmara Municipal de Vereadores que possui autonomia financeira e receita própria, igualmente sujeita ao controle da Lei de Responsabilidade Fiscal. 



    Embora o Poder Legislativo Municipal seja integrante, juntamente com o Poder Executivo, da pessoa jurídica de direito público interno, Município, e, ainda, mesmo que nas cobranças dirigidas à Câmara de Vereadores o Município seja apontado como sujeito passivo da obrigação tributária, mister se faz salientar que isso ocorre apenas porque a Câmara Legislativa Municipal não detém personalidade jurídica. 



    Assim, o Município a representará destacando do orçamento municipal os recursos cabíveis ao adimplemento de eventual dívida fiscal da Câmara Municipal de Vereadores. Entretanto, tal proceder não enseja a penalização do Município pelo descumprimento de obrigações tributárias principais e acessórias por parte da Câmara de Vereadores, não servindo de lastro para incluir a Edilidade em cadastro restritivo, quando sua exclusão apresenta-se necessária à continuidade do bom andamento da administração do executivo municipal, afastando-se risco de comprometimento da continuidade da execução de políticas públicas/prestação de serviços à coletividade em decorrência de sanções destinada à gestão diversa, no caso, a legislativa municipal.



    Conforme destacado na sentença:



    “Nessa linha de raciocínio, diante autonomia administrativo-financeira existente entre as funções do Poder do Estado, não é possível penalizar o Município pelo descumprimento de obrigações tributárias principais ou acessórias por parte da Câmara de Vereadores. Esse entendimento coaduna-se com o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, segundo o qual não se pode admitir impor sanções e restrições para além da dimensão estritamente pessoal do infrator, de forma a evitar que não sejam atingidos pelas consequências do ilícito os sujeitos que não o praticaram. (...). Com efeito, descabe confundir, de maneira apriorística, as responsabilidades dos órgãos do Executivo com as do Poder Legislativo. O Legislativo Municipal, consoante o art. 29-A da Constituição Federal de 1988, goza de autonomia financeira, possuindo receita própria submetida a controle orçamentário e, logo, à Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2001), o que reforça a tese que considera descabido punir o Executivo por débitos inerentes à esfera específica de outro Poder. E não se pode esquecer que as Câmaras de Vereadores possuem dotação orçamentária própria, por expressa disposição constitucional, cujos repasses são obrigatórios pelo Poder Executivo. São os chamados "duodécimos", os quais se constituem em receitas próprias do Legislativo ( art. 168 da Constituição da República). Desta forma, eventuais dívidas oriundas das Câmaras Municipais devem ser cobradas à custa deste recurso constitucional, devendo a Fazenda adotar os meios necessários a haver seus créditos sem onerar outros Poderes. A propósito, cabe mencionar que a matéria restou pacificada, pois teve a repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, quando da apreciação do RE 770149 RG/PE, tendo a Corte fixado a tese de que é possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras. (...) À luz da jurisprudência, tem-se que a dívida tributária de titularidade da Câmara de Vereadores do Município autor não constitui óbice ao fornecimento de Certidões Negativas ou de Certidões Positivas com Efeito de Negativa àquela pessoa política. Se a União não pode negar a expedição de certidão negativa nessa hipótese, tenho que deve ser suspensa a anotação da pendência em nome da Câmara. (...)Nesse compasso, a procedência do pedido é medida que se impõe. Cabe anotar, por oportuno, que eventuais pendências do Município autor junto à PFN não alteram tal conclusão. Isso porque o pedido do autor restringiu-se à suspensão da inscrição relativa à pendência consubstanciada no item 3.1 - Encaminhamento do Relatório de Gestão Fiscal - RGF (SICONFI), decorrente do inadimplemento da Câmara de Vereadores, o que faz jus o postulante pelas razões acima expostas”.



    Com essas considerações, nego provimento à apelação. Honorários recursais fixados em R$ 200,00 (duzentos reais), ex vi do art. 85, § 11, do CPC/2015. É como voto.” 



    O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE no sentido de que em razão da autonomia dos poderes, o Poder Executivo não pode ser penalizado em razão do descumprimento de obrigação legal imposta ao Poder Legislativo, de forma que é aplicável ao caso o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “Ação cível originária. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Convênios. Inscrição em cadastros federais de inadimplentes (Siafi/Cauc/Cadin). 4. Delimitação do objeto da lide. Relatório de inadimplência apresentado antes da citação do réu. Pedido genérico. Impossibilidade. Litispendência. 5. Ação conhecida parcialmente apenas em razão das anotações negativas em cadastros restritivos federais, envolvendo convênios, acordos, contratos ou instrumentos congêneres. 6. Sanções em virtude de irregularidades com gasto de pessoal praticadas por órgãos e poderes autônomos. 7. Princípio da intranscendência das sanções. Insubsistência da medida restritiva ao Poder que não possui ingerência administrativa sobre o órgão descumpridor. Jurisprudência pacífica. 8. Matéria submetida à repercussão geral. Tema 743. Precedentes. 9. Tomada de Contas Especial. Necessidade. Ausência configura ofensa ao devido processo legal. 10. Matéria submetida à repercussão geral. Tema 327. Precedentes. 11. Argumentos insuficientes para alterar a decisão agravada. 12. Ação cível originária parcialmente conhecida. 13. Honorários advocatícios a cargo da União” (ACO 1824, relator p/ acórdão Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe. 21/10/2021).



    “Ementa: Direito administrativo e financeiro. Agravo regimental em tutela provisória. Inscrição nos cadastros de inadimplentes da união. Débito fiscal da assembleia legislativa. 



    1. O Poder Executivo não pode ser responsabilizado pela irregularidade fiscal de outros poderes e órgãos autônomos estaduais, uma vez que não pode promover limitação de valores financeiros sob responsabilidade dos Poderes Legislativo, Judiciário ou do Ministério Público, sob pena de violação ao princípio da separação dos Poderes (ADI 2238-MC). Precedentes.



    2. Ainda que o art. 25, §3°, da Lei Complementar nº 101/2000, afaste a suspensão das transferências voluntárias relativas a ações de educação, saúde e assistência social, as restrições decorrentes da inscrição do agravado nos cadastros de inadimplentes da Administração Pública Federal (SIAFI/CAUC/CADIN) acarreta um risco de paralisação das transferências de recursos, sem os quais o Estado-membro enfrentaria dificuldades para manter suas políticas públicas.



    3. Agravo interno a que se nega provimento.” (Pet 7204 TP-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 12/5/2020)



    Acresça-se que no julgamento do RE 770.149 (Tema 743, Redator para Acórdão Ministro EDSON FACHIN, DJe de 2/10/2020), em que se discutia, à luz dos arts. 2º; 29; 29-A e 30 da Constituição federal, a possibilidade de expedição de certidão positiva de débito com efeito de negativa – CPDEN em favor de Município cuja Câmara de Vereadores encontra-se inadimplente em relação a obrigações tributárias acessórias perante a Fazenda Nacional, esta SUPREMA CORTE fixou a seguinte tese:



    É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras.



    O acórdão recebeu a seguinte ementa:



    “EMENTA : RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 743. DIREITO FINANCEIRO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA. INSCRIÇÃO CADASTROS DE INADIMPLENTES. PRINCÍPIO DA INSTRANSCENDÊNCIA DE SANÇÕES. 



    1. A autonomia financeira dos Poderes veda limitação de despesas por outro Poder conforme decisão proferida na ADI n.2238, DJe 15 set. 2020.



    3. A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. (RE 1.254.102 - AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 17 jun. 2020; RE 1263840 AgR, Relator Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14 ago. 2020; RE 1263645 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06 ago. 2020; RE 1214919 AgR-segundo, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.10.19).



    3. Tese fixada em repercussão geral (Tema n.743): “É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras.”



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento”.



    O acórdão recorrido observou esse entendimento.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Publique-se. 



    Brasília, 18 de outubro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente