Tribunal: STF
Processo: ADPF 470
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-05
Data de publicação: 2022-08-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: O Partido Social Democrático – PSD interpõe a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental com pedido de medida cautelar a fim de que este Supremo Tribunal Federal declare a ofensa a preceito fundamental consubstanciada na violação do “dispositivo expresso do Regimento Interno da Assembleia Legislativa” (eDOC 1, p. 4).



    Narra o requerente que, em 21.12.2016, a Assembleia Legislativa aprovara a Emenda Constitucional n. 87 que extingue o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará. Afirma que, posteriormente, a constitucionalidade da emenda foi questionada neste Supremo Tribunal Federal, tendo a Ministra Cármen Lúcia deferido o pedido de liminar para suspender os efeitos da modificação constitucional.



    Imputando o descumprimento da ordem deste Tribunal, informa que nova proposta de emenda foi instaurada na Assembleia Legislativa, cujo teor, segundo o requerente, é idêntico ao da emenda que fora sustada. A proposta foi assim redigida:



    “Art. 1º - Fica extinto o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, a partir da publicação da presente emenda constitucional. 



    Art. 2º - Ficam extintos os cargos de Conselheiro do Tribunal de Contas dos Municípios e os seus integrantes são postos em disponibilidade, a partir da publicação da presente Emenda Constitucional, com direito a percepção integral de suas remunerações, incluídos os subsídios, direitos e vantagens pecuniárias, garantidos os reajustes nas mesmas datas e proporções dos Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Ceará. 



    Art. 3º - Todos os servidores efetivos ou a eles equiparados do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará ficam incorporados e aproveitados no Tribunal de Contas do Estado do Ceará, imediatamente a partir da publicação da presente Emenda Constitucional. 



    §1º - Dentro do prazo de noventa dias úteis, a contar da publicação da presente Emenda Constitucional, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará encaminhará ao Poder Legislativo Projetos de Leis que disponham acerca dos seguintes temas: 



    I – novo plano de cargos, carreiras e remuneração de seus servidores. 



    II – nova estrutura de cargos em comissão, funções de confiança e demais funções comissionadas. 



    §2º - Será instituída comissão para elaboração do novo Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração dos servidores, composta por servidores oriundos do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará e do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, de forma paritária, que apresentará o resultado do trabalho ao Presidente do Tribunal. 



    §3º - Até a data da publicação da lei a que se refere o §1º, II, do presente artigo, ficam aproveitados no Tribunal de Contas do Estado do Ceará os ocupantes de cargos em comissão e eventuais funções do extinto Tribunal de Contas dos Municípios, além de mantidas as funções de confiança. 



    §4º - Os servidores inativos e pensionistas do extinto Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará deverão integrar o quadro de inativos do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, na forma da Lei Complementar n° 12, de 23 de junho de 1999 e alterações posteriores. 



    §5º - Enquanto não entrarem em vigor as leis a que se referem os incisos I e II do §1º deste artigo, aplica-se a legislação vigente ao quadro de pessoal de cada uma das Cortes de Contas. 



    §6º - O Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, no prazo de até 20 (vinte) dias úteis após a publicação desta Emenda Constitucional, deverá publicar ato com a discriminação da lotação dos servidores oriundos do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará nos quadros e órgãos internos do Tribunal de Contas do Estado do Ceará. 



    Art. 4º - Os Procuradores de Contas e os Auditores que atuam perante os Tribunais de Contas dos Municípios do Estado do Ceará ficam aproveitados perante o Tribunal de Contas do Estado do Ceará, a partir da publicação da presente Emenda Constitucional. 



    Art. 5º - Considerando o disposto nos arts. 1º e 4º desta Emenda Constitucional, o artigo 72, da Constituição do Estado do Ceará, passa a vigorar com a seguinte redação: 



    Art. 72. Os Auditores, em número de seis, serão nomeados pelo Governador do Estado, dentre cidadãos que preencham as qualificações exigidas para o cargo de Conselheiro, mediante concurso de provas e títulos, promovido pelo Tribunal de Contas, observada a ordem de classificação. 



    Art. 6º - Dentro do prazo de noventa dias, a contar da publicação da presente Emenda Constitucional, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará encaminhará ao Poder Legislativo Projeto de Lei que disponha sobre sua nova Lei Orgânica. 



    Parágrafo Único: Até que seja publicada nova lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, os processos de julgamento de contas observarão os regimentos internos e as leis orgânicas atualmente em vigor, aplicando-se os do Tribunal de Contas dos Municípios às contas municipais e os do Tribunal de Contas do Estado às contas estaduais. 



    Art. 7º - Todo o acervo do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará passa a integrar o patrimônio do Tribunal de Contas do Estado do Ceará. 



    Art. 8º - Os saldos e dotações orçamentárias do Tribunal de Contas dos Municípios existentes à data da promulgação desta Emenda, passam a compor as respectivas rubricas do orçamento do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, ficando a cargo deste o cumprimento das obrigações financeiras assumidas. 



    Parágrafo único – Observado o disposto no art. 24, §§ 2º e 3, da Constituição Federal, e na Lei Complementar Federal n° 101, de 04 de maio de 2000, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará disporá da soma dos limites de despesa total de pessoal fixada para ambas as Cortes de Contas, os quais devem ser considerados, prioritariamente, para o cômputo integral das despesas com pessoal de membros, auditores, procuradores de contas e dos servidores ocupantes de cargos efetivos que tenham ingressado nos respectivos quadros permanentes de pessoal na forma do art. 37, inciso II, da Constituição Federal. 



    Art. 9º - Fica suprimida a expressão “ou Tribunal de Contas dos Municípios” no texto do art. 11, da Constituição do Estado do Ceará. 



    Art. 10 – Fica substituída a expressão “Tribunal de Contas dos Municípios” por “Tribunal de Contas do Estado do Ceará” no texto do §4º do art. 35, do §10 do art. 37, do §1º do art. 40, do §1º do art. 41, do caput do art. 42, dos §§ 1º E, 1º H e 2º, além do inciso II, do §3º, e os §§ 4º e 5º do art. 42, do caput e §§ 2º, 3º, 4º, 5º, 6º e 7º, do art. 78. 



    Art. 11 – Fica suprimida a expressão “e dos Municípios” no texto da alínea “a)”, do inciso III, e inciso IV, do artigo 49, da Constituição do Estado do Ceará. 



    Art. 12 – Fica substituída a expressão “aos Tribunais de Contas” por “ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará” no texto do inciso V, do art. 60, §§ 14 e 15, do art. 154, da Constituição do Estado do Ceará. 



    Art. 13 – Fica substituída a expressão “dos Tribunais de Contas” por “do Tribunal de Contas do Estado do Ceará” do inciso II, do §1º, do art. 60, do §1º, do art. 64, do §15 do art. 154, da Constituição do Estado do Ceará. 



    Art. 14 – Fica substituída a expressão “os Tribunais de Contas” por “o Tribunal de Contas do Estado do Ceará” do §14, do art. 154, da Constituição do Estado do Ceará. 



    Art. 15 – Fica suprimida a expressão “do Tribunal de Contas dos Municípios ou de alguns de seus órgãos” no texto da alínea “b)”, do inciso VII, do art. 108, da Constituição do Estado do Ceará. 



    Art. 16 – Fica suprimida a expressão “e ao Tribunal de Contas dos Municípios” no texto do inciso II, do art. 151, da Constituição do Estado do Ceará. 



    Art. 17 – Fica substituída a expressão “os Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios” por “o Tribunal de Contas do Estado do Ceará” do art. 162-A, 162-B e 162-C, da Constituição do Estado do Ceará. 



    Art. 18 – A subseção III, da Seção VI, do Capítulo I, do Título V, da Constituição do Estado do Ceará, passa a vigorar com a seguinte redação: Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária do Município. 



    Art. 19 – Ficam revogados os artigos 79 e 81, da Constituição do Estado do Ceará. 



    Art. 20 – O inciso XIII, do art. 88, da Constituição do Estado do Ceará, passa a vigorar com a seguinte redação: 



    Art. 88. Compete privativamente ao Governador do Estado: 



    XIII – nomear os membros do Tribunal de Contas, observadas as disposições do artigo 71, §2º desta Constituição. 



    Art. 21 – O Tribunal de Contas do Estado do Ceará adotará as providências necessárias à assunção das novas atividades imediatamente após a publicação da presente Emenda. 



    Art. 22 – Fica revogada a Emenda Constitucional n° 87, de 21 de dezembro de 2016.



    Art. 23 – Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.”



    Alega que o processo legislativo ofendeu preceitos constitucionais, porquanto não teria sido cumprido o prazo de 10 (dez) dias de pauta, exigido pelo art. 342 do Regimento Interno daquela Casa Legislativa. Aduz que (eDOC 1, p. 6, grifos no original):



    “Neste ponto é que se constata o absurdo e a ofensa aos preceitos basilares do programa normativo que dormita na base da constituição: é que ao cotejarmos o andamento, verbi gratia, (VIDE ESPELHO DO PROCESSO ELETRÔNICO – doc. 03) da PEC n. 07/2017 observamos que a Proposta de Emenda à Constituição foi remetida à CCJ no dia 30 de maio de 2017, sendo consideradas, portanto, como válidas para contabilização do prazo estampado no art. 342, do RIALCE, as sessões 54º, 55º, 56º, 57º, 58º, 59º e 60º (em número de 7 (sete), que consumiram 13 (treze) dias corridos). 



    Contudo, ao se observar a ATAS DAS MENCIONADAS SESSÕES (doc. 04), mesmo que de forma perfunctória, depreende-se que a matéria legislativa, p. ex., da (PEC 07/2017) não foi incluída em pauta de deliberação (Ordem do Dia) EM NENHUMA SESSÃO SEQUER. Ou seja: contabilizou-se como “dias de pauta” (Parágrafo 2º, do art. 342, do RIALCE), dias corridos, incluindo finais de semanas e feriados e sessões legislativas ordinárias não deliberativas, que a matéria da PEC não constou na Ordem do dia em nenhuma daquelas sessões, ou seja, não esteve em pauta, e por não estar em pauta, não poderia, portanto, ser discutida, debatida, ou apresentada qualquer tipo de emenda, seja supressiva, aditiva, substituída, aglutinativa, redacional e etc. ”



    O requerente traz à colação diversos espelhos de tramitação de outras propostas de emenda a fim de demonstrar o “descumprimento da norma de regência do devido processo legal legislativo”.



    Sustenta que a interpretação fixada pela Assembleia malfere o preceito contido no princípio republicano, porquanto não se poderia admitir ato que mitiga a possibilidade de discussão deliberativa. Defende, ainda, violação do princípio democrático, uma vez que a Mesa Diretora teria ofendido direito dos parlamentares de participar do processo legislativo. Aduz, nesse sentido, ofensa ao devido processo legislativo, princípio que, em seu entender, exige a observância das normas regimentais.



    Requer a concessão da medida liminar para sustar a tramitação das propostas de emenda à Constituição do Ceará de ns. 01/16; 01/17; 02/17; 03/17; 04/17; 05/17, bem como da tramitação da PEC 07/2017. No mérito, requer a procedência do pedido para que se dê interpretação conforme a Constituição a fim de que “o prazo de dez dias de pauta, constante do artigo 342, seja considerado apenas quando constante na Ordem do Dia, fixando-se as condições e o seu modo de interpretação e aplicação” (eDOC 1, p. 66).



    Por meio da petição n. 36.078/2017, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil – Atricon formula pedido de admissão no feito na qualidade de amicus curiae.



    A Assembleia Legislativa do Estado do Ceará suscita, preliminarmente, prevenção do e. Ministro Celso de Mello, Relator da ADI 5.638, em que se discute a constitucionalidade da Emenda Constitucional n. 87/2016. Aduz que o pedido formulado na inicial é matéria afeta à ambiência exclusiva do Poder Legislativo e que, previamente à análise do pedido de liminar, deve ser oportunizada sua manifestação no prazo legal.



    Por decisão monocrática, indeferi liminarmente a inicial. 



    Em face dessa decisão, o Requerente interpôs agravo, com razões que me levaram a reconsiderar a decisão, para permitir a instrução do feito.



    Em sede de informações, a Assembleia Legislativa afirmou que a Emenda Constitucional teve trâmite regular e que não houve ofensa aos devido processo legislativo.



    Em parecer, o Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ADPF e, no mérito, por usa improcedência (eDOC 70):



    “Processo legislativo. Normas do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará que dispõem sobre a tramitação de projetos de emenda constitucional. Impugnação à interpretação literal conferida pela Assembleia às normas regimentais, no que diz respeito à forma de contagem do prazo de 10 (dez) dias para a permanência dos projetos em pauta. Pedido de suspensão de propostas de emenda constitucional que tratam, dentre outras matérias, da extinção da Corte de Contas dos Municípios cearenses e que teriam sido maculados pela interpretação impugnada. Preliminares. Impropriedade do pedido e perda parcial de objeto. A pretensão da arguente de obter interpretação no sentido de que a contagem do prazo regimental ocorra mediante o cômputo de dias de sessão deliberativa imporia ao Poder Judiciário a função de legislador positivo. Esvaziamento do pedido de suspensão dos projetos de emenda em face do encerramento dos respectivos processos legislativos. Mérito. Matéria interna corporis, que deve ser regulamentada exclusivamente pelos regimentos internos das Casas Legislativas, no exercício legítimo de sua autonomia político-institucional. O cômputo de dias corridos para efeito de cumprimento do prazo regimental decorre da interpretação literal das normas regimentais. Compatibilidade da interpretação conferida pela Assembleia Legislativa cearense com os princípios republicano, do devido processo legal e do Estado Democrático de Direito. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pelo arguente.”



    No mesmo sentido, o parecer do Procurador-Geral da República (eDOC 72):



    “CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONTROLE ABSTRATO PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE. PROPOSTAS DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INADMISSIBILIDADE. INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. INTERPRETAÇÃO DE DISPOSITIVO DO REGIMENTO INTERNO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ. MATÉRIA INTERNA CORPORIS. PODER LEGISLATIVA. AUTONOMIA POLÍTICOINSTITUCIONAL. CONTROLE JUDICIAL. INVIABILIDADE. 



    1. Proposição legislativa em trâmite no Poder Legislativo não tem os atributos de abstração, generalidade, autonomia, impessoalidade e vigência, não sendo ato normativo sujeito a controle abstrato de constitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal. 



    2. É inadmissível a ADPF quando existir outro meio eficaz para neutralizar, de maneira ampla, geral e imediata, a suposta situação de lesividade a preceito fundamental (princípio da subsidiariedade – Lei 9.882/1999, art. 4º, § 1º). 



    3. A questão do prazo de pauta a que se submetem as proposições legislativas é de natureza interna corporis, já que, regulamentada exclusivamente pelos regimentos internos das Casas Legislativas, tem sua interpretação sujeita apenas ao juízo político-institucional dos parlamentares, vedada a interferência do Poder Judiciário, sob pena de violação do princípio da separação de poderes.



    4. Não acarreta violação de preceito fundamental a interpretação conferida pelo Poder Legislativo a dispositivo de regimento interno que prevê prazo razoável para conhecimento de Proposta de Emenda a Constituição pelos parlamentares e para oferecimento de emendas. 



    Parecer pelo não conhecimento da arguição ou, caso conhecida, pela improcedência do pedido.”



    É, em síntese, o relatório. Decido.



    A Arguição, de fato, não preenche os requisitos para seu conhecimento.



    A jurisprudência deste Tribunal firmou orientação no sentido de que o requisito da subsidiariedade nas arguições em face de normas estaduais não está preenchido, se for, em tese, cabível ação direta no âmbito dos tribunais locais. Confiram-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO DE NORMA POR MEIO DE ADI. AUSÊNCIA DE SUBSIDIARIEDADE. LEI ESTADUAL Nº 18.802/2010. AUSÊNCIA DE CARÁTER DE REVISÃO GERAL ANUAL DE VENCIMENTOS. INADEQUAÇÃO DA ADPF. 1. O requisito da subsidiariedade coloca-se como óbice ao processamento da ADPF, pois é possível a utilização de ADI como veículo processual com aptidão para conferir interpretação conforme à Constituição aos dispositivos da norma impugnada. Precedentes. 2. A norma impugnada não possui caráter de revisão geral anual de vencimentos dos servidores, logo, a procedência da arguição, sob o fundamento da isonomia, consubstanciaria verdadeiro privilégio em relação à autora. 3. Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se nega seguimento.”



    (ADPF 241 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 23/11/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-268 DIVULG 13-12-2018 PUBLIC 14-12-2018)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI FERIADO. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. INOBSERVÂNCIA. CABIMENTO DE ADI ESTADUAL. DESPROVIMENTO. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal exige a aplicação do princípio da subsidiariedade às ações de descumprimento de preceito fundamental (art. 4º, §1º, da Lei 9.882/1999), configurado pela inexistência de meio capaz de sanar a controvérsia de forma geral, imediata e eficaz no caso concreto. Precedentes. 2. A impugnação da norma municipal que desafia tanto o texto federal quanto o estadual, pode ser feita perante o Tribunal local por meio do ajuizamento de ação de controle concentrado. Ausente o requisito da subsidiariedade. Precedentes. 3. Agravo regimental desprovido.”



    (ADPF 723 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 08/04/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-072 DIVULG 15-04-2021 PUBLIC 16-04-2021)



    O parâmetro de controle invocado na presente arguição são as normas constitucionais que disciplinam o devido processo legislativo. 



    No entanto, como há muito reconhece a jurisprudência, as normas que dizem respeito ao processo legislativo são de repetição obrigatória nos Estados:



    “ação direta de inconstitucionalidade. quórum de aprovação de emenda à constituição do estado de rondônia. poder constituinte decorrente. exigência de 2/3 dos membros da assembleia estadual legislativa para aprovação de projeto de alteração do texto constitucional local. poder de auto-organização e autolegislação dos entes federados e competência residual dos estados. regras do processo legislativo federal, como o de reforma ao texto constitucional, de observância obrigatória (art. 60, § 4º e art. 25, § 1º, crfb). princípio da simetria. exercício limitado e vinculado dos entes subnacionais em matéria de processo legislativo aos ditames constitucionais. separação dos poderes. modulação dos efeitos da decisão. tutela da segurança jurídica. precedentes. 1. A autonomia dos Estados-membros deve ser exercida de acordo com os princípios estabelecidos na Constituição Federal (art. 25 CRFB). Aplicação do princípio da simetria. 2. O processo legislativo de reforma constitucional do Estado-membro integra o poder constituinte derivado decorrente e, por conseguinte, retira sua força da Constituição Federal. Esse fundamento constitucional implica limitação e formalidades a serem observadas nas dimensões da sua auto-organização e autolegislação (Art. 11, ADCT). 3. As normas disciplinadoras do processo legislativo de reforma constitucional, como o quórum de aprovação, são de observância obrigatória pelos Estados-membros. Precedentes. (ADI 486, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 03.04.1997, DJ 10.11.2006 e ADI 1722 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 10.12.1997, DJ 19.09.2003). 4. Aplicação da técnica decisória da modulação dos efeitos como fórmula necessária para a tutela da segurança jurídica e do interesse social, considerados os efeitos da vigência, por mais de trinta anos, da regra constitucional invalidada. Mais de 130 emendas à constituição estadual promulgadas em desconformidade com a Constituição Federal, cujos efeitos jurídicos devem ser protegidos. 5. Ação direta conhecida e, no mérito, julgado procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 38, §2º, da Constituição do Estado de Rondônia, com efeitos ex nunc, a contar da data de publicação da ata do julgamento.”



    (ADI 6453, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 14/02/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-032 DIVULG 17-02-2022 PUBLIC 18-02-2022)



    Assim, é necessário concluir que as alegações trazidas pelo Partido poderiam ser, em tese, suscitadas também em sede de ação direta perante o Tribunal de Justiça do Estado.



    Havendo outro meio para afastar a norma que se imputa inconstitucional, não há como se dar seguimento à presente arguição.



    Ante o exposto, com novo fundamento e com amparo no art. 4º, caput, da Lei 9.882/99, indefiro liminarmente a inicial, com prejuízo do pedido de liminar.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 5 de agosto de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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