Tribunal: STF
Processo: RE 1364906
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-29
Data de publicação: 2022-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão de Turma Recursal do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cujo trecho do voto transcrevo a seguir: 



    “(...) de ver-se que o benefício deve ser concedido sem data de cessação em relação ao autor. 



    Isso porque o disposto no item “b” do inciso V do § 2º do artigo 77 da Lei 8.213/91, inserto pela Medida Provisória n° 664/2014, que, por sua vez, foi convertida na Lei n° 13.135/2015 e que estabelece prazos para o recebimento do benefício, padece de vício de inconstitucionalidade. 



    A uma, porque embora pudesse haver relevância na matéria por ela tratada – alteração da regulamentação da Seguridade Social para adequá-la às novas realidades demográficas e sociais –, nenhuma urgência havia que autorizasse o Chefe de Poder Executivo a lançar mão daquele veículo de legislação extraordinária. 



    (...)



    A duas, há uma violação ainda mais escancarada do Texto Constitucional, na edição da MP n.º 664/014. 



    É que ela violou o art. 246 da CF/88, incluído pela Emenda Constitucional – EC n.º 32/2001, cuja redação é a seguinte (sem grifos no original): “Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive” (eDOC 46, p.2-4)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a” e “b”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 2º do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se a ausência de vício de inconstitucionalidade na edição da Medida Provisória nº 664/2014, convertida na Lei nº 13.135/2015 (eDOC 49, p. 28).



    Sustenta-se que não houve ofensa direta ao disposto nos arts. 62, 201 e 246 do texto constitucional, pois a edição da medida provisória visou preencher lacuna legislativa criada pela não regulamentação da matéria pelo Poder Legislativo. (eDOC 49).



    Argumenta-se, ainda, que não compete ao Poder Judiciário interferir nas atividades próprias dos Poderes Executivo e Legislativo, visto que, na espécie, o ato normativo declarado inconstitucional estabelece a natureza, o conteúdo, os requisitos e o destinatário dos benefícios previdenciários nos limites das competências atribuídas aos atores políticos. (eDOC 49, p. 24).



    É o relatório. 



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    Inicialmente, registre-se que, quanto ao alegado vício formal de inconstitucionalidade, em razão da edição de medida provisória para regulamentar dispositivo da Constituição objeto de emenda entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da Emenda Constitucional nº 32/2001, esta Corte constitucional entende que o objeto de disciplina do art. 246 da Constituição Federal abrange apenas os dispositivos que tenham sofrido alteração substancial ou cuja norma regulamentadora tenha a finalidade de conferir densidade à norma objeto de emenda. 



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 144, de 10 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica, altera as Leis nºs 5.655, de 1971, 8.631, de 1993, 9.074, de 1995, 9.427, de 1996, 9.478, de 1997, 9.648, de 1998, 9.991, de 2000, 10.438, de 2002, e dá outras providências. (...) 3. Prosseguimento do julgamento quanto à análise das alegações de vícios formais presentes na Medida Provisória n° 144/2003, por violação ao art. 246 da Constituição: "É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive". Em princípio, a medida provisória impugnada não viola o art. 246 da Constituição, tendo em vista que a Emenda Constitucional n° 6/95 não promoveu alteração substancial na disciplina constitucional do setor elétrico, mas restringiu-se, em razão da revogação do art. 171 da Constituição, a substituir a expressão "empresa brasileira de capital nacional" pela expressão "empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país", incluída no § 1º do art. 176 da Constituição. Em verdade, a Medida Provisória n° 144/2003 não está destinada a dar eficácia às modificações introduzidas pela EC n° 6/95, eis que versa sobre a matéria tratada no art. 175 da Constituição, ou seja, sobre o regime de prestação de serviços públicos no setor elétrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246 da Constituição, propugnando pela interpretação conforme a Constituição para afastar a aplicação da medida provisória, assim como da lei de conversão, a qualquer atividade relacionada à exploração do potencial hidráulico para fins de produção de energia. 4. Medida cautelar indeferida, por maioria de votos” (ADI 3090 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26.10.2007)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 398/2007, CONVERTIDA NA LEI 11.652/2008. AUTORIZAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO E EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DE OBJETO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL QUE PRESSUPÕE FLAGRANTE ABUSO NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO VISAM A REGULAMENTAR TEXTO CONSTITUCIONAL ALTERADO POR EMENDA. VEICULAÇÃO DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA POR MEDIDA PROVISÓRIA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADOS IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. (...) 2. O artigo 246 da Constituição Federal veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data da promulgação da EC 32/2001. 3. In casu, a medida provisória em exame não visou a densificar o conteúdo do texto constitucional abrangido pela vedação contida no artigo 246 da CRFB, mas sim a dar cumprimento às determinações constitucionais constantes dos artigos 21, XII, a, e 175, caput, da Carta Maior, mediante expedição de autorização normativa para a criação de empresa estatal voltada à exploração de serviços de radiodifusão pública. (...)” (ADI 3994, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 09.09.2019)



    Quanto ao alegado vício formal por ausência dos requisitos de relevância e urgência, a questão já foi objeto de apreciação por oportunidade do julgamento do tema 33 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 592377, Rel. p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, DJe 20.03.2015, em que se assentou a excepcionalidade da sindicabilidade do mérito, pelo Poder Judiciário, da relevância e urgência de medida provisória:



    “CONSTITUCIONAL. ART. 5º DA MP 2.170/01. CAPITALIZAÇÃO DE JUROS COM PERIODICIDADE INFERIOR A UM ANO. REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. SINDICABILIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. ESCRUTÍNIO ESTRITO. AUSÊNCIA, NO CASO, DE ELEMENTOS SUFICIENTES PARA NEGÁ-LOS. RECURSO PROVIDO. 1. A jurisprudência da Suprema Corte está consolidada no sentido de que, conquanto os pressupostos para a edição de medidas provisórias se exponham ao controle judicial, o escrutínio a ser feito neste particular tem domínio estrito, justificando-se a invalidação da iniciativa presidencial apenas quando atestada a inexistência cabal de relevância e de urgência. 2. Não se pode negar que o tema tratado pelo art. 5º da MP 2.170/01 é relevante, porquanto o tratamento normativo dos juros é matéria extremamente sensível para a estruturação do sistema bancário, e, consequentemente, para assegurar estabilidade à dinâmica da vida econômica do país. 3. Por outro lado, a urgência para a edição do ato também não pode ser rechaçada, ainda mais em se considerando que, para tal, seria indispensável fazer juízo sobre a realidade econômica existente à época, ou seja, há quinze anos passados. 4. Recurso extraordinário provido (RE 592377, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel.  p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 20.03.2015)



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que tanto a Medida Provisória nº 664/2014 quanto a Lei nº 13.135/2015 são formalmente inconstitucionais, por violação aos arts. 62 e 246 da Constituição Federal, ao argumento de que tais normas (1) não teriam observado o requisito da urgência para edição de medida provisória e (2) teriam regulamentado dispositivo da Constituição Federal objeto de emenda durante o período vedado. Com base nisso, reconheceu o direito do recorrido em receber pensão por morte sem o limite temporal inserido pela Lei nº 13.135/2015, aplicando-se, assim, a redação original do art. 77 da Lei 8.213/91. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “(...) de ver-se que o benefício deve ser concedido sem data de cessação em relação ao autor. 



    Isso porque o disposto no item “b” do inciso V do § 2º do artigo 77 da Lei 8.213/91, inserto pela Medida Provisória n° 664/2014, que, por sua vez, foi convertida na Lei n° 13.135/2015 e que estabelece prazos para o recebimento do benefício, padece de vício de inconstitucionalidade. 



    A uma, porque embora pudesse haver relevância na matéria por ela tratada – alteração da regulamentação da Seguridade Social para adequá-la às novas realidades demográficas e sociais –, nenhuma urgência havia que autorizasse o Chefe de Poder Executivo a lançar mão daquele veículo de legislação extraordinária. 



    Isso porque a Lei n.º 8.213/91 é vigente desde 25/07/1991, a subseção relativa à pensão por morte foi pontualmente alterada a última vez há mais de 18 (dezoito) anos, através da Lei n.º 9.528/97, além do que o mesmo regramento básico foi ali mantido desde a Lei n.º 3.805/60, apenas com alterações no cálculo da renda mensal e data de início do benefício. 



    Ou seja, nenhuma urgência havia em alterar uma normatização vigente em sua essência há mais de 50 anos na prática, eficaz há mais de 20 (vinte) anos sob a Constituição Federal de 1988 – CF/88, que justificasse a Presidente da República se valer do veículo extraordinário da medida provisória.



    (...)



    A duas, há uma violação ainda mais escancarada do Texto Constitucional, na edição da MP n.º 664/014. 



    É que ela violou o art. 246 da CF/88, incluído pela Emenda Constitucional – EC n.º 32/2001, cuja redação é a seguinte (sem grifos no original): “Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive”. 



    Ora, todo o Capítulo da “Seguridade Social” da CF/88 foi alterado entre 01/01/1995 a 12/09/2001, data da publicação da promulgação da EC n.º 32/2001, que foi aprovada justamente para conter a volúpia legislativa extraordinária do Poder Executivo, via medidas provisórias, especialmente pelas Emendas Constitucionais – EC n.º 20/98 e n.º 29/2000. 



    No caso específico da Previdência Social, a EC n.º 20/98 alterou substancialmente todo o seu regramento constitucional, e a sua promulgação foi publicada em 16/12/1998, ou seja, dentro do intervalo de tempo previsto no art. 246 da CF/88. 



    Ora, a MP n.º 664/2014 teve o expresso propósito de “alterar a Lei n.º 8.213/91", ou seja, regular de modo diferente o art. 201, inciso I, da CF/88, que foi alterado pela EC n.º 20/98, em flagrante confronto com o art. 246 da CF/88, como já dito.



    Por isso, todas as alterações promovidas pela MP n.º 664/2014 e, por via de consequência, pela sua lei de conversão (Lei n.º 13.135/2015) são inconstitucionais por ofensa ao art. 62, caput, e ao art. 246 da CF/88 e, por isso, não podem ser aplicadas, permanecendo íntegra a legislação anterior a sua edição.” (eDOC 46, p.2-4)



    O artigo 201 da Constituição Federal, antes da alteração promovida, dispunha da seguinte forma: 



    “Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei, a: 



    (...) 



    V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no § 5º e no art. 202. 



    (...) 



    § 5º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho de segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”



    Com o advento da Emenda Constitucional 20/1998, a redação do dispositivo passou a ser a seguinte: 



    “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: 



    (...) 



    V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º. 



    (...) 



    § 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo” 



    Assim, verifica-se que não houve alteração substancial no conteúdo do art. 201, V, do texto constitucional, motivo pelo qual não subsiste a inconstitucionalidade declarada incidentalmente pelo Tribunal de origem. Estando a vedação contida no art. 246 da Constituição Federal vocacionada a impedir a validade de medidas provisórias que regulamentem norma objeto de emenda constitucional, é certo que, não tendo o art. 201 sofrido alteração substancial na sua redação, tampouco pode ser considerada inválida a medida provisória que o regulamenta.



    Verifica-se que, no caso em apreço, não resta devidamente demonstrada a patente ausência de urgência nem a alteração substancial no conteúdo da norma impugnada, motivo pelo qual não se verifica a alegada inconstitucionalidade. 



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 144, de 10 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica, altera as Leis nºs 5.655, de 1971, 8.631, de 1993, 9.074, de 1995, 9.427, de 1996, 9.478, de 1997, 9.648, de 1998, 9.991, de 2000, 10.438, de 2002, e dá outras providências. (...) 3. Prosseguimento do julgamento quanto à análise das alegações de vícios formais presentes na Medida Provisória n° 144/2003, por violação ao art. 246 da Constituição: "É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive". Em princípio, a medida provisória impugnada não viola o art. 246 da Constituição, tendo em vista que a Emenda Constitucional n° 6/95 não promoveu alteração substancial na disciplina constitucional do setor elétrico, mas restringiu-se, em razão da revogação do art. 171 da Constituição, a substituir a expressão "empresa brasileira de capital nacional" pela expressão "empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país", incluída no § 1º do art. 176 da Constituição. Em verdade, a Medida Provisória n° 144/2003 não está destinada a dar eficácia às modificações introduzidas pela EC n° 6/95, eis que versa sobre a matéria tratada no art. 175 da Constituição, ou seja, sobre o regime de prestação de serviços públicos no setor elétrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246 da Constituição, propugnando pela interpretação conforme a Constituição para afastar a aplicação da medida provisória, assim como da lei de conversão, a qualquer atividade relacionada à exploração do potencial hidráulico para fins de produção de energia. 4. Medida cautelar indeferida, por maioria de votos” (ADI 3090 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26.10.2007)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 398/2007, CONVERTIDA NA LEI 11.652/2008. AUTORIZAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO E EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DE OBJETO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL QUE PRESSUPÕE FLAGRANTE ABUSO NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO VISAM A REGULAMENTAR TEXTO CONSTITUCIONAL ALTERADO POR EMENDA. VEICULAÇÃO DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA POR MEDIDA PROVISÓRIA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADOS IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. (...) 2. O artigo 246 da Constituição Federal veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data da promulgação da EC 32/2001. 3. In casu, a medida provisória em exame não visou a densificar o conteúdo do texto constitucional abrangido pela vedação contida no artigo 246 da CRFB, mas sim a dar cumprimento às determinações constitucionais constantes dos artigos 21, XII, a, e 175, caput, da Carta Maior, mediante expedição de autorização normativa para a criação de empresa estatal voltada à exploração de serviços de radiodifusão pública. (...)” (ADI 3994, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 09.09.2019)



    “Recurso extraordinário com repercussão geral. Direito Constitucional. Medida provisória. Obrigatoriedade de exibição de filmes brasileiros em salas de cinema. Cota de tela. Constitucionalidade. Recurso extraordinário não provido. 1. O recurso extraordinário foi interposto em face de acórdão por meio do qual a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região julgou improcedente ação declaratória ajuizada pelo Sindicato das Empresas Exibidoras Cinematográficas do Estado do Rio Grande do Sul, na qual se discute a obrigatoriedade de exibição de filmes brasileiros em salas de cinema. 2. É inviável o acolhimento da desistência do recurso extraordinário protocolado após o reconhecimento da repercussão geral da temática recursal. Há precedente no sentido “da impossibilidade de desistência de qualquer recurso ou mesmo de ação após o reconhecimento de repercussão geral da questão constitucional”(RE nº 693.456/RJ-RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 19/10/17). 3. O exame jurisdicional sobre o mérito do requisito da urgência somente deve ocorrer em casos excepcionais, mormente quando evidenciado o abuso de poder por parte do Poder Executivo. Precedentes. No exame da medida provisória que versa acerca da defesa dos altos valores constitucionais (defesa, promoção e difusão da cultura nacional) envolvidos em cenário que se mostra profundamente permeado por oligopólios, é inviável atestar-se, de pronto, a ausência do requisito da urgência ou a evidência de abuso de poder pelo Executivo na normatização do tema. 4. A Medida Provisória n.º 2.228-1/01 promoveu intervenção voltada a proporcionar a efetivação do direito à cultura, sem, por outro lado, atingir o núcleo dos direitos à livre iniciativa, à livre concorrência e à propriedade privada, tendo apenas adequado as liberdades econômicas a sua função social. 5. Recurso extraordinário desprovido. 6. Tese: São Constitucionais a denominada cota de tela, consistente na obrigatoriedade de exibição de filmes nacionais nos cinemas brasileiros, e as sanções administrativas decorrentes da inobservância da cota” (RE 627432, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.05.2021)



     



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF), para, reconhecendo a constitucionalidade da Medida Provisória nº 664/2014, convertida na Lei nº 13.135/2015, cassar o acórdão recorrido (eDOC 46) e, consequentemente, determinar que o Tribunal de origem profira novo julgamento de acordo com as diretrizes definidas nesta decisão.



    Tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 29 de abril de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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