Tribunal: STF
Processo: STP 844
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-24
Data de publicação: 2022-02-24

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO TUTELA PROVISÓRIA. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. ART. 150, VI, “C”, DA CF. ENTIDADE DE EDUCAÇÃO SEM FINS LUCRATIVOS. DECISÃO QUE RECONHECE SUA INCIDÊNCIA. ALEGADO RISCO À ORDEM PÚBLICA E ECONÔMICA. DESCABIMENTO. ANÁLISE ACERCA DO PREENCHIMENTO DE REQUISITOS LEGAIS. ÔNUS DA COMPROVAÇÃO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 



    Decisão: Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Município de São Luís contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, nos autos da Suspensão de Execução de Sentença nº 0820390-70.2021.8.10.0000, que manteve sentença que declarou a desconstituição do crédito tributário oriundo da cobrança do Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza – ISSQN, reconhecendo a incidência da imunidade tributária prevista no artigo 150, inciso VI, alínea “c” da Constituição Federal.



    Narra que se trata, na origem, de ação declaratória ajuizada pelo CEUMA - Associação de Ensino Superior em face do Município de São Luís, objetivando imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “c”, da CF/88, com relação ao Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza. Relata que o juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido, para declarar a desconstituição do crédito tributário oriundo da cobrança do ISSQN posteriores ao reconhecimento da imunidade tributária nos termos do artigo 150, inciso VI, alínea “c”, da Constituição Federal. Discorre que a Presidência do TJMA deferiu pedido liminar de suspensão de sentença ajuizado pelo Município de São Luís, porém, em sede de agravo, houve por bem indeferir o pedido de suspensão. 



    Sustenta, em síntese, que a decisão que se busca suspender causa grave lesão à ordem e economia públicas, gerando perda de receita tributária de mais de R$ 462.244.246,66 (quatrocentos e sessenta e dois milhões, duzentos e quarenta e quatro mil e duzentos e quarenta e seis reais e sessenta e seis centavos), aduzindo que “revela-se notório o abalo à economia pública, de modo que a decisão impugnada tem o condão de gerar sérios impactos financeiros ao Município de São Luís, com intensa redução de suas receitas, havendo, ainda, a potencialização do prejuízo em razão do possível efeito multiplicador de tal espécie de demanda”. Afirma que a imunidade do CEUMA nunca foi reconhecida pelo Município de São Luís, sendo que a concessão do benefício tributário depende de decisão da SEMFAZ, através de processo administrativo e mediante preenchimento dos requisitos previstos no artigo 14, do CTN. Aponta, ainda, que a sentença impugnada violou o contraditório, devendo ser declarada nula.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão proferida nos autos do Processo nº 0023606-31.2005.8.10.0001, até o trânsito em julgado da ação principal. 



    Devidamente intimada, a associação requerida apresentou contrariedade ao pedido, aduzindo não haver risco de dano ao Poder Público. Assevera que o juízo de primeira instância reconheceu, após cognição exauriente, a incidência da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “c” da Constituição, tendo, em decorrência disto, deferido antecipação de tutela para suspender a exigibilidade dos créditos de ISS constituídos. Sustenta que a decisão impugnada não causaria nenhuma repercussão econômica imediata, visto que o valor do alegado prejuízo não ingressou nos cofres públicos e não se encontram depositados em juízo, e que haveria periculum in mora inverso em desfavor da interessada na concessão da contracautela. Argumenta que o presente incidente estaria sendo utilizado como sucedâneo recursal, que, à luz da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, caberia ao fisco municipal a comprovação de que a associação requerente não estaria vinculada às suas finalidades institucionais, de modo a afastar a imunidade tributária em tela, e que o preenchimento dos requisitos necessários à benesse fiscal estaria atestada em laudo pericial produzido junto a juízo federal (doc. 21).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 51):



    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. INSTITUIÇÃO DE ENSINO SEM FINS LUCRATIVOS. ISSQN. APROFUNDADA ANÁLISE DE MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE. LESÃO À ORDEM E ECONOMIA PÚBLICAS MUNICIPAIS. NÃO DEMONSTRAÇÃO. DANO PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE. INDEFERIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para examinar pedido de suspensão que versa sobre o sentido e o alcance da imunidade tributária conferida à instituição de educação sem fins lucrativos, insculpida no art. 150, VI, c, da Constituição Federal. 



    2. A suspensão é meio de impugnação inidôneo à análise do acerto ou desacerto da sentença de mérito, bem como às razões de decidir do julgador, o que demanda ampla análise do mérito e o revolvimento dos fatos e provas, condutas processuais que imprimem nítido papel de sucedâneo recursal ao pedido. 



    3. É inviável em sede de contracautela a discussão sobre o direito de imunidade tributária de instituição de ensino sem fins lucrativos quando se demanda ampla análise do mérito da ação principal, notadamente quanto ao conjunto probatório produzido pelas partes. 



    4. Sem prova das alegações ou demonstração dos supostos efeitos danosos à economia pública, inexiste comprovação da situação de grave risco que justifique o deferimento do pleito suspensivo, pois para a concessão da medida de contracautela exige-se a demonstração clara e objetiva de ofensa aos valores tutelados, não havendo que se falar em dano presumido. 



    – Parecer pelo indeferimento do pedido de suspensão”.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1.Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão da Presidência do Tribunal de Justiça do Maranhão, proferida em pedido de suspensão manejado pelo Município de São Luís, pela qual foi mantida tutela provisória deferida por ocasião de sentença de procedência em ação declaratória de tributos. 



    A leitura da decisão cuja suspensão se requer revela ter o desembargador presidente do tribunal a quo fundamentado sua decisão em dois aspectos essencialmente: a) em jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que, uma vez reconhecida administrativamente o preenchimento dos requisitos da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “c”, da CF, passaria a ser ônus de prova da Administração a cessação destes requisitos; e b) no fato de que já teria havido reconhecimento administrativo, no ano de 2012, da imunidade tributária da associação autora pela Procuradoria-Geral do Município. É o que se depreende do seguinte excerto (doc. 16):



    “Contudo, sem embargo, a agravante traz ao conhecimento da Presidência o fato de a Procuradoria-Geral do Município de São Luís já ter reconhecido, pelo menos numa oportunidade, que a agravante atende aos requisitos legais para fruir da imunidade tributária. 



    A agravante noticia que, em ato administrativo, um Parecer jurídico, datado de 27.12.2012, a PGM reconheceu que a agravante “[…] comprovou o primeiro dos requisitos, através dos balanços anexados, e do seu estatuto, com a previsão de não ter fins lucrativos e de manter instituição de educação superior”. Na mesma ocasião, o agravado declarou que a agravante investia “[…] seus recursos exclusivamente no Brasil e, no caso específico da requerente, em São Luís [...]” e, finalmente, que a escrituração da agravante atendia aos requisitos legais (ID 14197182). Na conclusão, a Procuradoria opinava “[…] pelo deferimento do pedido, com a expedição, pelo eminente Secretário de Fazenda, da declaração de imunidade tributária [...]” em favor da agravante (ID 14197182, pág. 7). 



    Com esse fato novo, entendo que o ônus da prova inverteu-se a partir do momento em que a mais alta instância jurídica do Município de São Luís reconheceu que a agravante preenchia os requisitos jurídicos para gozo do benefício fiscal. As premissas jurídicas do caso não mudam. Muda a premissa fática, e, portanto, a conclusão. Ou seja, “[…] as presunções sobre o enquadramento originalmente conferido [...]” à agravante “[…] devem militar a seu favor [...]”, na medida em que já foi reconhecido seu “[…] status de imune ao contribuinte [...]” (ARE 759.601-AgRsegundo/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma). 



    Ademais, entendo configurar contradição evidente o agravado afirmar que o efeito imediato da sentença poderá causar às finanças municipais dano grave ou de difícil reparação, uma vez que o próprio agravado reconheceu o direito de a agravante gozar de imunidade tributária em Parecer jurídico e que essa imunidade perdura desde 2004, devendo ser mantido o status quo até prolação do direito pelas vias ordinárias dos recursos cabíveis. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 641 do RITJMA, exerço juízo de retratação, para indeferir o pedido de efeito suspensivo requerido pelo agravado, tornando, por consequência, sem efeito, a decisão de ID 14011128”.



    À luz das razões constantes da decisão impugnada, constato que o exercício de juízo mínimo de delibação sobre a matéria controvertida, necessário ao deferimento da contracautela pleiteada, demandaria o revolvimento de aspectos fáticos e probatórios adjacentes ao processo de origem, relacionados ao preenchimento dos requisitos legais para a configuração da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “c”, elencados no art. 14 do Código Tributário Nacional (Lei 5.172/66), bem como ao teor e à natureza de manifestação emitida pela Procuradoria do Município autor no ano de 2012. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se direciona à análise do mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Neste sentido:



    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático - probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).



    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido”. (SL 1.282 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/04/2020).



    Saliente-se apenas, a reforçar o não cabimento do presente incidente ante a imprescindibilidade da análise de aspectos fáticos no caso concreto, que, deveras, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal tem se fixado no sentido de ser ônus da Fazenda Pública a prova do não preenchimento dos requisitos legais necessários à configuração da imunidade pelas instituições de educação e de assistência social sem fins lucrativos. Nesse sentido: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. DIREITO TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE. ART. 150, VI, “c”, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ENTIDADES SINDICAIS, PARTIDOS POLÍTICOS, INSTITUIÇÕES DE EDUCAÇÃO E DE ASSISTÊNCIA SOCIAL SEM FINS LUCRATIVOS. IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES FINANCEIRAS - IOF. 



    1. Segundo a pacífica jurisprudência desta Suprema Corte, a imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “c”, da Constituição da República alcança o Imposto sobre Operações Financeiras – IOF. 



    2. Os objetivos e valores perseguidos pela imunidade em foco sustentam o afastamento da incidência do IOF, pois a tributação das operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários das entidades ali referidas, terminaria por atingir seu patrimônio ou sua renda. 



    3. A exigência de vinculação do patrimônio, da renda e dos serviços com as finalidades essenciais da entidade imune, prevista no § 4º do artigo 150 da Constituição da República, não se confunde com afetação direta e exclusiva a tais finalidades. Entendimento subjacente à Súmula Vinculante 52. 



    4. Presume-se a vinculação, tendo em vista que impedidas, as entidades arroladas no art. 150, VI, “c”, da Carta Política, de distribuir qualquer parcela do seu patrimônio ou de suas rendas, sob pena de suspensão ou cancelamento do direito à imunidade (artigo 14, I, e § 1º, do Código Tributário Nacional). Para o reconhecimento da imunidade, basta que não seja provado desvio de finalidade, ônus que incumbe ao sujeito ativo da obrigação tributária. 



    5. Recurso extraordinário da União desprovido, com a fixação da seguinte tese: A imunidade assegurada pelo art. 150, VI, ‘c’, da Constituição da República aos partidos políticos, inclusive suas fundações, às entidades sindicais dos trabalhadores e às instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, que atendam aos requisitos da lei, alcança o IOF, inclusive o incidente sobre aplicações financeiras”. (RE 611.510 - Tema-RG 328, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 07/05/2021, grifei).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Tributário. 3. Entidade beneficiada pela imunidade tributária. 4. Comprovação dos requisitos. 5. Presunção em favor da entidade. 6. Ônus do Fisco de afastá-la, por meio de atividade probatória. 7. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ARE 1.095.156 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 09/04/2018).



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.



    Publique-se. Int.



    Brasília, 24 de fevereiro de 2022.



Ministro Luiz Fux



Presidente



Documento assinado digitalmente