Tribunal: STF
Processo: RE 1358210
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-01-17
Data de publicação: 2022-01-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, cujo trecho da ementa se reproduz a seguir, no que interessa (eDOC 8, p. 2- 4):



    1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Questionamento de validade de dispositivos da Lei n. 3.486, de 31 de julho de 1997, do Município de Caçapava, na parte que(a) cria a Defensoria Pública Municipal; (b) vincula a Procuradoria-Geral e a Defensoria Pública do Município à Secretaria da Justiça e Direitos Humanos e ao seu respectivo Secretário; (c) atribui atividades da Advocacia Pública à Secretaria de Justiça e respectivo Secretário; e (d) institui rateio de honorários advocatícios entre servidores da Secretaria da Justiça. 



    (...)



    3. Artigos 47 e 49, incisos II, III, V, VI, VII, VIII, IX e X, artigo 50, inciso IV, artigo 52, incisos II, III, VI, e artigo 65, incisos I, VI e VIII. Alegação de que esses dispositivos atribuem atividades típicas de advocacia à Secretaria e ao Secretário de Justiça. Suposta violação às disposições dos artigos 98, 99 e 100 da Constituição Estadual. Reconhecimento parcial (ressalvado o entendimento pessoal do relator designado). Secretário Municipal que ocupa cargo político (CF, art. 29, V, artigo 39, § 4º) e que, nessa condição, tendo atribuições próprias e específicas compatíveis com o munus governamental, não pode acumular as funções técnicas e permanentes como aquelas da segunda parte do artigo 47 (“representar a Fazenda Pública Municipal em juízo ou fora dele”); e dos incisos VI, VIII, IX e X do artigo 49. Atribuições que, se mantidas, implicariam criação de carreira paralela à Advocacia Pública, violando o princípio da unicidade da representação judicial e da consultoria jurídica. Inconstitucionalidade manifesta, por ofensa à disposição do artigo 111 da Constituição Estadual. Preservação, entretanto, das atribuições previstas na primeira parte do artigo 47 (“propor ao Prefeito ou a outra autoridade municipal as medidas necessárias à defesa dos interesses municipais, especialmente nas áreas conexas à sua esfera de atribuição”) e nos incisos II, III, V e VII, do artigo 49, bem como nos incisos I, VI e VIII do artigo 65, porque revelam atividades de coordenação e planejamento compatíveis com a natureza política do cargo de Secretário Municipal. Afinal, se esse agente público atua como auxiliar do prefeito, participando diretamente da gestão administrativa, não se compreende por que não poderia propor tais iniciativas, nesse campo de gestão (e não de advocacia). 



    (...)



    6. Ação extinta, sem resolução do mérito, em relação aos artigos 69 e 70, por perda de objeto; e quanto ao mais, julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade somente (a) do inciso IV do artigo 46; (b) da expressão “Defensoria Pública”, contida no § 1º do artigo 46; (c) do § 2º do artigo 46; (d) da expressão “representar a Fazenda Pública Municipal em juízo ou fora dele”, contida no artigo 47; (e) dos incisos VI, VIII, IX e X do artigo 49; e (f) dos artigos 57, 58 e 59, todos da Lei n. 3.486, de 31 de julho de 1997, na redação dada pela Lei n. 4.360, de 26 de janeiro de 2005, do Município de Caçapava, com modulação de 120 dias.” 



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 29, 131 e 132, da Constituição Federal.



    Sustenta-se, em síntese, que a lei impugnada atribuiu funções típicas da advocacia pública ao Secretário da Justiça e Direitos Humanos e à Assessoria Técnico-Legislativa do Município, l, não obstante possua, em sua estrutura, o órgão da Procuradoria-Geral do Município.



    Alega que houve divisão do papel constitucional, conferido unicamente à Procuradoria Geral do Município, de função essencial à justiça e à Administração Pública. Assevera que as atribuições previstas nos dispositivos impugnados não são de mera coordenação e planejamento, sendo, portanto, incompatíveis com a natureza política do cargo de Secretário Municipal.



    Assevera que os preceitos da Constituição Estadual que estruturam a Procuradoria-Geral do Estado devem pautar a atividade normativa municipal no tocante ao órgão local de advocacia pública, sendo obrigatória não apenas sua criação, mas também exclusividade dos integrantes da carreira no desempenho das funções que lhes são atribuídas pelo modelo constitucional. 



    A Presidência do Tribunal de Justiça admitiu o recurso extraordinário (eDOC 12). 



    A  Procuradoria-Geral  da  República  apresentou parecer assim ementado (eDOC 19): 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADI EM FACE DE LEI DO MUNICÍPIO DE CAÇAPAVA. ATRIBUIÇÕES CONFERIDAS A ÓRGÃO DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. ALEGADA AFRONTA À PREVISÃO CONSTITUCIONAL DA ADVOCACIA PÚBLICA (ARTS. 29, CAPUT, 131 E 132 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). AUTONOMIA MUNICIPAL. PODER DE AUTOORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE AFRONTA À CF. 



    1. O poder de auto-organização dos Municípios não pode ser restringido sem previsão constitucional. Precedentes. 



    2. O Município tem liberdade para criar o seu aparato técnico-jurídico, não estando obrigado à instituição da figura da advocacia pública, ante a ausência de previsão constitucional neste sentido. Precedentes. 



    3. Eventual sobreposição de competências em âmbito municipal, embora indesejável, não torna inconstitucional a atribuição de poderes a outro órgão que não a advocacia pública municipal, acaso existente. 4. Parecer pelo desprovimento do recurso. 



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    Com efeito, o entendimento pacificado desta Corte é de que não há obrigatoriedade de criação, pelos municípios, de órgãos de Advocacia Pública, segundo os padrões da Constituição Federal. Nesse sentido:



     “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AUSÊNCIA DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL PARA A CRIAÇÃO DE ÓRGÃO DE ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, POR TRATAR-SE, AUSENTE SITUAÇÃO DE COMPROVADA MÁ-FÉ, DE PROCESSO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85, ART. 18) – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.”



    (RE 893.694-AgR/SE, 2ª Turma, Relator Ministro Celso de Mello, Dje 03.11.16).



    Confiram-se a propósito os seguintes precedentes do STF: RE 1.156.016, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 27.09.2018; RE 1.117.576, Rel. Min. Marco Aurélio, Dje 13.06.2018; RE 1.064.618, Rel. Min. Roberto Barroso, Dje 23.08.2017; RE 690.675, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje 08.08.2014; RE 225.777, Redator para o acórdão, 11.03.2011. 



    Nesse sentido, saliento que esta Corte também já firmou orientação no sentido de que o constituinte estadual não tem o poder de restringir ou abrandar o poder de auto-organização conferido aos entes municipais nos termos do art. 29 da Constituição Federal. É o que se infere do que decidiu a Corte no julgamento da ADI 2.112 MC, cuja ementa transcrevo:



    “EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade e emenda constitucional superveniente: critério jurisprudencial. Julga-se prejudicada a ação direta quando, de emenda superveniente à sua propositura, resultou inovação substancial da norma constitucional que - invocada ou não pelo requerente - compunha necessariamente o parâmetro de aferição da inconstitucionalidade do ato normativo questionado: precedentes. II. ADIn e emenda constitucional de vigência protraída: prejuízo inexistente. Proposta e ação direta contra emenda de vigência imediata à Constituição de Estado, relativa a limites da remuneração dos Vereadores, não a prejudica por ora a superveniência da EC 25/2000 à Constituição da República, que, embora cuide da matéria, só entrará em vigor em 2001, quando do início da nova legislatura nos Municípios. III. Município: sentido da submissão de sua Lei Orgânica a princípios estabelecidos na Constituição do Estado. 1. Dar alcance irrestrito à alusão, no art. 29, caput, CF, à observância devida pelas leis orgânicas municipais aos princípios estabelecidos na Constituição do Estado, traduz condenável misoneísmo constitucional, que faz abstração de dois dados novos e incontornáveis do trato do Município da Lei fundamental de 1988: explicitar o seu caráter de "entidade infra- estatal rígida" e, em conseqüência, outorgar-lhe o poder de auto- organização, substantivado, no art. 29, pelo de votar a própria lei orgânica. 2. É mais que bastante ao juízo liminar sobre o pedido cautelar a aparente evidência de que em tudo quanto, nos diversos incisos do art. 29, a Constituição da República fixou ela mesma os parâmetros limitadores do poder de auto-organização dos Municípios e excetuados apenas aqueles que contém remissão expressa ao direito estadual (art. 29, VI, IX e X) - a Constituição do Estado não os poderá abrandar nem agravar. IV - Emenda constitucional estadual e direito intertemporal. Impõem-se, em princípio, à emenda constitucional estadual os princípios de direito intertemporal da Constituição da República, entre os quais as garantias do direito adquirido e da irredutibilidade de vencimentos.”



    (ADI 2112 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 18.5.2001, grifei).



    No tocante à constitucionalidade das atribuições conferidas à Secretaria Municipal e ao Secretário de Justiça, observo que o Tribunal de Justiça entendeu que as atividades previstas nos dispositivos ora impugnados eram de coordenação e planejamento e, portanto, compatíveis com a natureza política do cargo de Secretário Municipal (eDOC 8, p.13). 



    Assim, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de legislação local e de fatos e provas constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEIS MUNICIPAIS QUE CRIAM CARGOS EM COMISSÃO SEM CARÁTER DE CHEFIA, ASSESSORAMENTO E DIREÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. ANÁLISE DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS EM COMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 323 DO RISTF C.C. ART. 102, III, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DA MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA E DA LEGISLAÇÃO LOCAL. VEDAÇÃO. SÚMULAS N. 279 E 280 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A repercussão geral pressupõe recurso admissível sob o crivo dos demais requisitos constitucionais e processuais de admissibilidade (art. 323 do RISTF). 2. Consectariamente, quando a ofensa for reflexa ou mesmo quando a violação for constitucional, mas necessária a análise de fatos e provas, não há como se pretender seja reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso (art. 102, III, § 3º, da CF). 3. É inconstitucional a criação de cargos em comissão que não possuem caráter de assessoramento, chefia ou direção e que não demandam relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico (ADI 3.602, Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJ de 7.6.11). No mesmo sentido: AI 656.666-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 5.3.2012 e ADI 3.233, Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe 14.9.2007. 4. Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das atribuições relacionadas aos cargos em comissão, necessário seria o reexame da matéria fático-probatória e da legislação local que o orientou (Leis Municipais 14.375/04, 14.840/05, 14.841/05, 14.842/05, 14.843/05, 14.845/05), o que inviabiliza o extraordinário, a teor dos Enunciados das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, verbis: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário e Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário . 5. In casu , o acórdão originalmente recorrido assentou: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Expressões e dispositivos das Leis Municipais nº 14.375, de 27 de dezembro de 2007 e nºs 14.840, 14.841, 14.842, 14.843, 14.845m, de 18 dezembro de 2008, e seus anexos, que tratam da criação de cargos em comissão de assessoria na Prefeitura Municipal de São Carlos e em sua Administração Indireta, como fundações, PROHAB e Serviço Autônomo de Água e Esgoto Atribuições que não exigem necessidade de vínculo especial de confiança e lealdade, a justificar a criação de cargo em comissão Funções técnicas, burocráticas, operacionais e profissionais, típicas de cargos de provimento efetivo, a ser preenchido por servidor concursado Violação dos arts. 111, 115, II e V, e 144 da CE Procedência da ação. 6. Agravo regimental a que se nega provimento (RE 693.714-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 25.09.2012 - grifei).



    Destaco, por sua pertinência, trecho do         parecer  oferecido pela  Procuradoria-Geral da República, (eDOC 19, p. 9): 



    “13. De início já se descarta qualquer afronta à Constituição Federal em texto que atribui a determinada autoridade do Executivo Municipal, qualquer que seja ela, a possibilidade de propor medidas necessárias à defesa dos interesses de seu Município (inciso II da Lei nº 3.486/1997), bem como o dever de zelar pelo cumprimento da legislação daquele ente federativo (inciso III do art. 49 da Lei nº 3.486/1997). 



    14. Ao contrário, pode-se afirmar que os deveres constantes destes dois dispositivos legais pesam sobre os agentes públicos ainda que não expressos em normas, sendo completamente descabida a pretensa declaração de sua inconstitucionalidade. 



    15. O mesmo entendimento aplica-se ao inciso VIII do art. 65 da Lei nº 3.486/1997, o qual atribui, à assessoria técnico-legislativa, a possibilidade de propor a autoridades municipais medidas para defesa de interesses do Município ou melhoria de serviços públicos municipais. Ora, isto não é nada mais do que se espera do agente público municipal.”



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário, nos termos do arts. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil e 21, § 1º, do RISTF. 



    Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade. 



    Publique-se.



    Brasília, 17 de janeiro de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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