Tribunal: STF
Processo: RE 1334154
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-10
Data de publicação: 2022-02-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão de Turma Recursal do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cujo trecho do voto transcrevo a seguir: 



    “Ocorre que esta Relatoria entende pela inconstitucionalidade da MP 664/2014, bem como da lei de conversão (Lei 13.135/2015). De fato, os diplomas legislativos contrariam a Constituição, porque esbarram no art. 246: “É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive”, pois o artigo 201, V da Constituição, que trata de cobertura do evento morte, teve redação alterada pela EC 20/98. Note-se que o trâmite da Medida Provisória no parlamento com a sua conversão em lei não afasta a inconstitucionalidade, porque nulo o processo legislativo de conversão ante o vício de origem” (eDOC 5, p. 2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, ”b”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 5º, XXXV, LIV e LV; 62, caput; e 246, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se a ausência de vício de inconstitucionalidade na edição da Medida Provisória nº 664/2014, convertida na Lei nº 13.135/2015 (eDOC 6).



    Argumenta-se que não houve ofensa direta ao disposto no art. 246 do texto constitucional, que veda a edição de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da Emenda Constitucional nº 32/2001, sob o fundamento de que não foi indicado o dispositivo constitucional que teria sido alterado por meio de emenda (eDOC 6).



    Sustenta-se, ainda, que não se aplica no caso o princípio da vedação do retrocesso, com fundamento no princípio da reserva do possível (eDOC 6).



    Alega-se a violação ao princípio da separação dos poderes, ao fundamento de que a turma recursal de Sergipe, ao decretar a inconstitucionalidade da data de cessação da pensão por morte, atua como legislador positivo, pois concede caráter eterno a todos os benefícios de pensão por morte por ela concedidos, aumentando o déficit previdenciário sem indicar a fonte de custeio (eDOC 6, p. 23).



    Por fim, defende-se que, em respeito ao princípio da isonomia, deve-se garantir a igualdade de tratamento entre os segurados da previdência social, independente da origem do benefício, se judicial ou administrativa (eDOC 6, p. 26).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:



    “Recurso extraordinário. Controvérsia acerca da constitucionalidade formal da MP nº 664/2014 e de sua lei de conversão, Lei nº 13.135/2015, que introduziu marco temporal programado de cessação da pensão por morte em favor de cônjuge ou companheiro para a hipótese em que o casamento ou a união estável se iniciou há menos de 2 anos antes do óbito do segurado. Alegada afronta ao artigo 5º, incisos XXXV, LIV e LV, da CF. Ausência de repercussão geral. Tema 660. Procedência da irresignação remanescente. Inconstitucionalidade da MP nº 664/2014 e de sua lei de conversão não evidenciada. Medida provisória cuja edição não violou o artigo 246 da Constituição Federal. Restabelecimento da data de cessação do benefício que se impõe, conforme previsão do artigo 77, § 2º, inciso V, da Lei nº 8.213/1991. Parecer pelo parcial conhecimento e, nessa parte, pelo provimento do recurso extraordinário” (eDOC 21, p. 1) 



    É o relatório. 



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    Inicialmente, registre-se que, quanto ao alegado vício formal de inconstitucionalidade em razão da edição de medida provisória regulamentadora de dispositivo da constituição objeto de emenda constitucional entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da Emenda Constitucional nº 32/2001, esta Corte constitucional entende que o objeto de disciplina do art. 246 da Constituição Federal abrange apenas os dispositivos que tenham sofrido alteração substancial ou cuja norma regulamentadora tenha a finalidade de conferir densidade à norma objeto de emenda. 



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 144, de 10 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica, altera as Leis nºs 5.655, de 1971, 8.631, de 1993, 9.074, de 1995, 9.427, de 1996, 9.478, de 1997, 9.648, de 1998, 9.991, de 2000, 10.438, de 2002, e dá outras providências. (...) 3. Prosseguimento do julgamento quanto à análise das alegações de vícios formais presentes na Medida Provisória n° 144/2003, por violação ao art. 246 da Constituição: "É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive". Em princípio, a medida provisória impugnada não viola o art. 246 da Constituição, tendo em vista que a Emenda Constitucional n° 6/95 não promoveu alteração substancial na disciplina constitucional do setor elétrico, mas restringiu-se, em razão da revogação do art. 171 da Constituição, a substituir a expressão "empresa brasileira de capital nacional" pela expressão "empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país", incluída no § 1º do art. 176 da Constituição. Em verdade, a Medida Provisória n° 144/2003 não está destinada a dar eficácia às modificações introduzidas pela EC n° 6/95, eis que versa sobre a matéria tratada no art. 175 da Constituição, ou seja, sobre o regime de prestação de serviços públicos no setor elétrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246 da Constituição, propugnando pela interpretação conforme a Constituição para afastar a aplicação da medida provisória, assim como da lei de conversão, a qualquer atividade relacionada à exploração do potencial hidráulico para fins de produção de energia. 4. Medida cautelar indeferida, por maioria de votos” (ADI 3090 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26.10.2007)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 398/2007, CONVERTIDA NA LEI 11.652/2008. AUTORIZAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO E EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DE OBJETO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL QUE PRESSUPÕE FLAGRANTE ABUSO NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO VISAM A REGULAMENTAR TEXTO CONSTITUCIONAL ALTERADO POR EMENDA. VEICULAÇÃO DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA POR MEDIDA PROVISÓRIA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADOS IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. (...) 2. O artigo 246 da Constituição Federal veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data da promulgação da EC 32/2001. 3. In casu, a medida provisória em exame não visou a densificar o conteúdo do texto constitucional abrangido pela vedação contida no artigo 246 da CRFB, mas sim a dar cumprimento às determinações constitucionais constantes dos artigos 21, XII, a, e 175, caput, da Carta Maior, mediante expedição de autorização normativa para a criação de empresa estatal voltada à exploração de serviços de radiodifusão pública. (...)” (ADI 3994, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 09.09.2019)



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que tanto a Medida Provisória nº 664/2014 quanto a Lei nº 13.135/2015 na qual foi posteriormente convertida são formalmente inconstitucionais, por violação ao art. 246, da Constituição Federal, ao argumento de que tais normas teriam regulamentado dispositivo da Constituição Federal objeto de emenda durante o período vedado. Com base nisso, reconheceu o direito do recorrido em receber pensão por morte sem o limite temporal inserido pela Lei nº 13.135/2015, aplicando-se, assim, a redação original do art. 77 da Lei 8213/91. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Ocorre que esta Relatoria entende pela inconstitucionalidade da MP 664/2014, bem como da lei de conversão (Lei 13.135/2015). De fato, os diplomas legislativos contrariam a Constituição, porque esbarram no art. 246: “É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive”, pois o artigo 201, V da Constituição, que trata de cobertura do evento morte, teve redação alterada pela EC 20/98. Note-se que o trâmite da Medida Provisória no parlamento com a sua conversão em lei não afasta a inconstitucionalidade, porque nulo o processo legislativo de conversão ante o vício de origem.



    Assim, uma cumpridos os requisitos da pensão por morte, consoante reconhecimento judicial pelo Juízo monocrático, não há falar em fixação de cessação programada, sendo afastada a limitação incluída pela Lei ora declarada inconstitucional e aplicando-se a redação original do art. 77 da Lei 8213/91, a qual sequer fixa cessação programada da cota individual no que tange ao cônjuge/companheiro.



    Dispositivo: CONHEÇO e DOU PROVIMENTO ao recurso, condenando o INSS a conceder o benefício previdenciário de pensão por morte sem fixação de DCB, conforme tabela abaixo, e com registro no CNIS do período judicialmente concedido conforme obrigação de fazer a ser cumprida na execução” (eDOC 5, p. 2)



    Ocorre que, no caso em apreço, não se visualiza a alteração substancial no conteúdo da norma impugnada, motivo pelo qual não se verifica a alegada inconstitucionalidade. 



    Efetivamente, o artigo 201 da Constituição Federal, antes da alteração, dispunha da seguinte forma: 



    “Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei, a: 



    (...) 



    V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no § 5º e no art. 202. 



    (...) 



    § 5º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho de segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”



    Com o advento da Emenda Constitucional 20/1998, a redação do dispositivo passou a ser a seguinte: 



    “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: 



    (...) 



    V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º. 



    (...) 



    § 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo” 



    Assim, verifica-se que não houve alteração substancial no conteúdo do art. 201, V, do texto constitucional, motivo pelo qual não subsiste a inconstitucionalidade declarada incidentalmente pelo Tribunal de origem. Isso porque, estando a vedação contida no art. 246 da Constituição Federal vocacionada a impedir a validade de medidas provisórias que regulamentem norma objeto de emenda constitucional, é certo que, não tendo o art. 201 sofrido alteração substancial na sua redação, tão pouco pode ser considerada a emenda constitucional apta a tornar inválida a medida provisória que a regulamenta. 



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 144, de 10 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica, altera as Leis nºs 5.655, de 1971, 8.631, de 1993, 9.074, de 1995, 9.427, de 1996, 9.478, de 1997, 9.648, de 1998, 9.991, de 2000, 10.438, de 2002, e dá outras providências. (...) 3. Prosseguimento do julgamento quanto à análise das alegações de vícios formais presentes na Medida Provisória n° 144/2003, por violação ao art. 246 da Constituição: "É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive". Em princípio, a medida provisória impugnada não viola o art. 246 da Constituição, tendo em vista que a Emenda Constitucional n° 6/95 não promoveu alteração substancial na disciplina constitucional do setor elétrico, mas restringiu-se, em razão da revogação do art. 171 da Constituição, a substituir a expressão "empresa brasileira de capital nacional" pela expressão "empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país", incluída no § 1º do art. 176 da Constituição. Em verdade, a Medida Provisória n° 144/2003 não está destinada a dar eficácia às modificações introduzidas pela EC n° 6/95, eis que versa sobre a matéria tratada no art. 175 da Constituição, ou seja, sobre o regime de prestação de serviços públicos no setor elétrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246 da Constituição, propugnando pela interpretação conforme a Constituição para afastar a aplicação da medida provisória, assim como da lei de conversão, a qualquer atividade relacionada à exploração do potencial hidráulico para fins de produção de energia. 4. Medida cautelar indeferida, por maioria de votos” (ADI 3090 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26.10.2007)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 398/2007, CONVERTIDA NA LEI 11.652/2008. AUTORIZAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO E EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DE OBJETO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL QUE PRESSUPÕE FLAGRANTE ABUSO NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO VISAM A REGULAMENTAR TEXTO CONSTITUCIONAL ALTERADO POR EMENDA. VEICULAÇÃO DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA POR MEDIDA PROVISÓRIA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADOS IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. (...) 2. O artigo 246 da Constituição Federal veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data da promulgação da EC 32/2001. 3. In casu, a medida provisória em exame não visou a densificar o conteúdo do texto constitucional abrangido pela vedação contida no artigo 246 da CRFB, mas sim a dar cumprimento às determinações constitucionais constantes dos artigos 21, XII, a, e 175, caput, da Carta Maior, mediante expedição de autorização normativa para a criação de empresa estatal voltada à exploração de serviços de radiodifusão pública. (...)” (ADI 3994, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 09.09.2019)



    Nesse sentido, confira-se trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:



    “A controvérsia remanescente diz respeito à definição acerca da constitucionalidade formal da Medida Provisória nº 664/2014 e de sua lei de conversão, Lei nº 13.135/2015, que, mediante inclusão do inciso V no § 2º do artigo 77 da Lei nº 8.213/1991, introduziu marco temporal programado de cessação da pensão por morte em favor de cônjuge ou companheiro para a hipótese em que o casamento ou a união estável se iniciou há menos de 2 anos antes do óbito do segurado. Sob a premissa de inconstitucionalidade da aludida medida provisória, por violação ao artigo 246 da Constituição Federal, a norma infraconstitucional em comento foi reputada inválida pelo acórdão recorrido. 



    Todavia, diversamente do que concluiu a instância de origem, o artigo 246 da Constituição da República impede a medida provisória tão somente de regulamentar preceitos constitucionais que tenham sofrido alteração substancial pelo Poder Constituinte reformador no período de 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da EC 32/2001. 



    (…)



    Não houve mudança de substância da aludida norma constitucional promovida pela Emenda de 1998. 



    Portanto, diante da orientação da Suprema Corte segundo a qual não basta, para fins de subsunção à vedação encartada no artigo 246 da Constituição Federal, “que a norma constitucional tenha recebido alguma reconfiguração meramente formal; cumpre, para que a proibição opere, que tenha havido mudança de conteúdo”, RE 1187238, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 20.5.2020, DJe de 25.5.2020 [hipótese subjacente idêntica à dos autos], o acórdão recorrido deve ser reformado, porque constitucional a Medida Provisória nº 664/2014 e, consequentemente, a sua lei de conversão, Lei nº 13.135/2015, impondo-se o restabelecimento da data de cessação do benefício estipulada em primeiro grau com amparo no artigo 77, § 2º, inciso V, alínea “b”, da Lei nº 8.213/1991”. (eDOC 21)



    Seguindo a mesma orientação, cito as seguintes decisões monocrática: RE 1300538, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 1.10.2021; e RE 1187238, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 25.5.2020.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso do INSS para cassar o acórdão recorrido, no ponto em que reconheceu a inconstitucionalidade da MP 664/2014, convertida na Lei 13.135/2015, por suposta violação ao art. 246 da CF, e determinar que outro seja proferido levando em consideração a orientação desta Corte. Tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. 



    Brasília, 10 de fevereiro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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