Tribunal: STF
Processo: ACO 3596
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-19
Data de publicação: 2022-08-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pelo Estado do Rio Grande do Norte em face da União, objetivando:



    “a) liminarmente, a concessão de tutela provisória de urgência, inaudita altera parte, permitindo-se ao Estado que efetue, já a partir do próximo mês de agosto, a COMPENSAÇÃO IMEDIATA das parcelas vincendas dos contratos do Estado do Rio Grande do Norte em que a União figura como credora, administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, com as perdas do ICMS incidente sobre gasolina, energia elétrica e comunicações, no que excederem a 5%, calculadas mês a mês com base no mesmo período do ano anterior, com correção monetária, na forma prevista nesta petição e no art. 3º e seus parágrafos da LC nº 194/2022; 



    b) liminarmente suspender a execução das cláusulas de garantia e contragarantia dos contratos listados nesta ação, bem como suspender todos os efeitos que seriam imputados ao Estado autor na condição de devedor, inclusive reflexos em restrições legais que impedem o acesso e a obtenção a novos financiamentos; 



    c) liminarmente determinar à União que se abstenha de executar as garantias e contragarantias em decorrência de inadimplência do Estado Autor nos contratos referidos neste processo até o julgamento de mérito do presente caso, bem como que proceda ao estorno em favor do Estado dos valores eventualmente já bloqueados em execução das referidas contragarantias; 



    d) liminarmente, determinar a União se abstenha de inserir o Estado do Rio Grande do Norte no Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais – CAUC, ou em qualquer cadastro de adimplência ou sistema de informações financeiras análogo, em razão de pagamento supostamente insuficiente de sua dívida com a União ou com as demais entidades financeiras que contem com a honra da requerida, decorrente da referida compensação; 



    e) liminarmente determinar que a União se abstenha de constranger o Estado do Rio Grande do Norte em trâmites de operações de Crédito e Convênios e na sua classificação de rating (risco de crédito) em âmbito federal, como consequência da compensação ora requerida; 



    f) a determinação para que não sejam computados, como consequência da compensação ora requerida, encargos moratórios em função das parcelas do contrato de dívida do Estado do Rio Grande do Norte com ou sem garantia da União, administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN; 



    g) no mérito, que seja julgada procedente a pretensão estadual, com a ratificação da tutela antecipada de urgência, para: 



    g.1) permitir ao Estado compensar, no pagamento das parcelas de sua dívida com a União, bem como dos outros débitos eventualmente honrados pela requerida como garante, a vencerem entre agosto de 2022 e janeiro de 2023, as perdas de arrecadação do ICMS incidentes sobre gasolina, energia elétrica e comunicações, no que excederem a 5%, calculadas mês a mês, a partir de 23 de junho de 2022, com base no mesmo período do ano anterior, com correção monetária, na forma prevista nesta petição e no art. 3º e seus parágrafos da LC nº 194/2022, até dezembro de 2022; 



    g.2) condenar a União em obrigação de não fazer consistente em: (i) abster-se de executar as garantias e/ou contragarantias vinculada aos contratos de empréstimos elencados nesta ação; (ii) abster-se de inserir o demandante em qualquer cadastro ou registro restritivo de direitos que tenham como fundamento a parcela objeto desta ação; (iii) ordenar a imediata devolução de quaisquer valores eventualmente bloqueados e/ou transferidos ao Tesouro Nacional a título de contragarantia, em razão de inadimplemento dos referidos contratos”. (eDOC 1, p. 28/29)



    O objetivo do requerente é assegurar a compensação das suas dívidas com a União, conforme preceitua o artigo 3º da Lei Complementar 194, de 23 de junho de 2022, com base nos princípios do federalismo cooperativo e da continuidade dos serviços públicos.



    Isso porque, alega que, em relação ao ICMS, a LC 194/2022 alterou o Código Tributário Nacional e a Lei Complementar 87/1996 (Lei Kandir), para, entre outros objetivos, considerar bens e serviços essenciais os combustíveis, a energia elétrica, as comunicações e o transporte, valendo-se da limitação de alíquotas deste tributo estadual como amortecedor da atual volatilidade dos preços controlados, o que reduziu a arrecadação dos Estados, de forma abrupta, em pleno andamento do exercício financeiro. 



    Nestes termos, a lei vedou, para esses mesmos bens e serviços, a adoção de alíquota em patamar superior aos das operações em geral, intervindo na disciplina legal e cerceando a competência dos Estados em relação ao principal tributo de competência estadual, qual seja, o ICMS. 



    Nestes termos, explica que:



    “Conforme estudos da Secretaria de Estado da Tributação, estima-se que o Estado do Rio Grande do Norte deixará de arrecadar anualmente o valor de R$ 1.275.664.190,28 (um bilhão, duzentos e setenta e cinco milhões, seiscentos e sessenta e quatro mil, cento e noventa reais e vinte e oito centavos), relativo ao ICMS incidente sobre combustíveis, energia elétrica e comunicações, conforme cálculos elaborados pela citada Pasta (DOC. 002). 



    (...)



    Não há dúvidas de que a nova legislação acabou por subtrair recursos sobre os quais havia uma legítima expectativa de recebimento e já estavam previstos no orçamento. De outra banda, o Estado do Rio Grande do Norte continua com as mesmas obrigações constitucionais em campos sociais sensíveis (saúde, educação, segurança pública etc.), não tendo como compensar a drástica perda de arrecadação que sofrerá no exercício de 2022 e seguintes, colocando em risco a prestação de serviços públicos essenciais”. (eDOC 1, p. 3/4)



    Afirma que a sistemática de compensação prevista no art. 3º da LC 194/2022 é medida imprescindível, a fim de que os Estados não suportem isoladamente os esforços fiscais necessários à redução do valor dos bens e serviços essenciais, como medida de suavização da inflação e da crise econômica por esta gerada, além de ser necessária para a preservação da higidez financeira e orçamentária dos Estados e do próprio arranjo federativo cooperativo. 



    Nesse sentido, assevera que:



    “(...) os Estados e o Distrito Federal podem desincumbir-se da obrigação de pagamento das parcelas do serviço da dívida com quaisquer credores, em operações celebradas internamente ou externamente ao País, em que haja garantia da União, independentemente de formalização de aditivo contratual, no montante equivalente à diferença negativa entre a arrecadação de ICMS observada a cada mês e a arrecadação observada no mesmo período no ano anterior. 



    Entretanto, apesar dos vencimentos progressivos das parcelas das dívidas dos contratos do Estado administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional, bem como das operações de crédito garantidas pela União, ocorridos em momento posterior à edição da Lei Complementar nº 194/2022, não houve, até a presente data, passados mais de 30 dias da publicação da nova legislação, a regulamentação, tampouco a implementação, da referida sistemática compensatória de parte das perdas de arrecadação suportadas pelos Estados e pelo Distrito Federal. 



    Portanto, verifica-se que, no atual cenário, estão os Estados sofrendo isoladamente todo o impacto econômico-financeiro das medidas legislativas federais redutoras da arrecadação do ICMS, sem que haja, até o presente momento, qualquer auxílio ou respaldo direto da União para mitigar os prejuízos sofridos pelos entes estaduais”. (eDOC 1, p. 5/6)



    Sustenta que a autonomia financeira dos entes subnacionais foi diretamente abalada pela limitação das alíquotas conferida pela LC 194/2022, afetando o princípio da anualidade orçamentária, do planejamento e da responsabilidade na gestão fiscal, pois violou-se a expectativa de receitas e a capacidade de arrecadação de recursos pelos Estados, o que implica prejuízo para população potiguar.



    Aduz que o princípio da lealdade federativa obriga a requerida a regulamentar a forma em que se ocorreria essa compensação, não havendo justificativas para inércia na implementação dessa medida compensatória necessária aos entes federados. 



    Argumenta que retardar a implementação da compensação acaba trazendo uma economia para a União de 16,66 % por cada mês de atraso, sendo que, apesar de não implementar a compensação, as parcelas dos contratos de dívida continuam vencendo mensalmente, de forma que o prejuízo pela implementação da LC 194/2022 fique completamente com os Estados e o Distrito Federal. 



    Entende que toda perda arrecadatória de ICMS evidenciada em 2022, em percentual superior a 5% (cinco por cento) em relação ao mesmo período de 2021, deverá ser compensada, pois é direito subjetivo a ser exercido pelos entes subnacionais, de forma imediata e independentemente de formalização de aditivo contratual (art. 3º, caput, da LC 194/2022). 



    Destaca que, para os fins da sistemática compensatória adotada pela Lei Complementar 194/2022, é indispensável que seja considerada exclusivamente a perda de arrecadação relacionada aos bens e serviços abrangidos pelo escopo da lei, de modo que, superado o percentual legal (5%), seja permitida a compensação do excedente com a respectiva dedução do serviço da dívida, corrigidos monetariamente pelo IPCA.



    Salienta que essa dedução das parcelas das dívidas do Estado do Acre, administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), deve ser imediata sobre as parcelas vincendas no mês de agosto, sistemática que deverá incidir sobre os meses restantes de 2022, de tal modo que a perda arrecadatória verificada em dezembro de 2022 seja compensada com a parcela da dívida do Estado com a União, a vencer em janeiro de 2023.



    Sobre os requisitos necessários para a concessão da tutela provisória de urgência invoca o art. 3º da LC 194/2022, como fumus boni iuris, e a comprovação da perda arrecadatória do ICMS atinente a gasolina, energia e comunicações, estimada pela pela Secretaria da Fazenda em R$ 106.305.349,19 (cento e seis milhões, trezentos e cinco mil, trezentos e quarenta e nove reais e dezenove centavos), valor que pode inviabilizar a execução de políticas públicas atinentes a áreas sensíveis, como educação, saúde e segurança pública (periculun in mora).



    Por fim, ressalta que a tutela é plenamente reversível, uma vez que, se outro for o entendimento acerca da forma que será implementada a compensação, os valores eventualmente deduzidos em patamar superior poderão ser abatidos do valor a compensar nos meses seguintes. 



    É o relatório. Passo à análise da tutela provisória de urgência.



1) Competência do Supremo Tribunal Federal



    De início, constato a existência de conflito federativo entre a União e o Estado promovente, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para julgar e processar esta ação cível originária, nos termos do art. 102, I , f, da Constituição Federal.



    Nesse sentido já se posicionou o Plenário desta Corte:



    “Ações Cíveis Originárias. Direito Constitucional e Financeiro. 2. Ingresso no Regime de Recuperação Fiscal (RRF). Lei Complementar 159/2017. Competência do Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, ‘f’, da CF). 3. Aditamento da exordial. Ausência de citação. Possibilidade de o autor aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do réu (art. 329, I, do CPC). Interpretação dos pedidos. Boa-fé e conjunto da postulação. 4. Preenchimento dos requisitos de habilitação do art. 3º, I e II, da citada lei complementar, pelo autor, em sua redação originária. Exercício do controle de legalidade de ato administrativo pelo Poder Judiciário. Possibilidade. Jurisprudência pacífica. 5. Demonstração objetiva, no caso concreto, de desequilíbrio das contas públicas do ente federado, o que ocasiona grave crise de liquidez e insolvência. 6. Receita corrente líquida inferior às despesas do anos de 2018 e 2019. 7. Despesas com pessoal contabilizadas conforme o decidido na ADI 6.129 MC, Redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2020. 8. Lei estadual 20.641/2019. Alineação de 49% das cotas sociais da empresa estatal para fins de cumprimento do inciso I do §1º do art. 2º da Lei Complementar 159/2017. Possibilidade de alcance do cenário de equilíbrio fiscal com outras privatizações e ajustes legislativos, administrativos, econômicos e fiscais, já apresentados e aprovados pela Secretaria do Tesouro Nacional. Desnecessidade, in casu, de privatização como requisito de habilitação ou ingresso no RRF. 9. Suspensão de aplicação das sanções da LRF, na forma do art. 10 da Lei Complementar 159/2017, até que ocorra a homologação formal de ingresso no RRF e enquanto o requerente estiver usufruindo dos benefícios desse regime. 10. Superveniência de alteração legislativa (Lei Complementar 178/2021). Irretroatividade quanto aos requisitos de habilitação/ingresso, já implementados, antes da modificação normativa. Decisão liminar proferida em 2019, com extensões em 2020. Alcance da novel legislação unicamente quanto aos atos futuros, bem ainda aos efeitos futuros dos atos anteriores. Precedentes. 11. Desdobramentos dos debates e responsabilidades assumidas em ata de audiência. Art. 497 do CPC. Providências jurisdicionais que assegurem a obtenção do resultado prático equivalente da tutela vindicada em juízo. Decisão judicial amoldada ao caso concreto. 12. Eventuais entraves administrativos não podem servir de empecilho para que o ente subnacional usufrua das benesses previstas na referida LC 159/2017 e antecipadas judicialmente por força de medidas liminares em todas as quatro demandas. Risco de se admitir que obstáculos subsequentes possam impedir a vigência e a efetividade de lei complementar editada para os fins de auxílio aos entes federativos com dificuldades de obtenção do equilíbrio fiscal. Consequência jurídica. Tutela jurisdicional assecuratória. Suspensão da exigibilidade das dívidas até que ocorra a superação dos entraves. Outras determinações daí decorrentes. Acompanhamento na fase de cumprimento de sentença (art. 536 do CPC). 13. Ações cíveis originárias julgadas parcialmente procedentes. 14. Honorários advocatícios a cargo da União”. (ACO 3.262, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 1º.6.2021, grifo nosso)



    Com efeito, a jurisprudência desta Corte tem reconhecido a competência do Supremo Tribunal Federal em casos relacionados à dívida pública estadual, quando envolver acordos de cooperação, convênios ou operações de crédito, bem como a possibilidade de inscrição dos membros da federação em cadastros restritivos federais, na situação em que houver a possibilidade de afetar a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 



    Nesse sentido, confira-se:



    “TUTELA DE URGÊNCIA EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. BLOQUEIO DE VALORES PELA UNIÃO EM CONTA DO TESOURO ESTADUAL. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL DE CRISE FINANCEIRA. DEVER DE COOPERAÇÃO. LIMINAR REFERENDADA. ART. 21, V, DO RISTF. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. Tutela de urgência visando a impedir o bloqueio, pela União, de quantias perante o Tesouro Público Estadual. Hipótese excepcional de crise financeira. Dever de cooperação. Presentes os requisitos legais para a concessão da tutela de urgência. Medida liminar referendada. Agravo Regimental prejudicado”. (ACO 3235 MC-Ref, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 5.10.2020, grifo nosso)



    Assim, reafirmo que, no caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado do Acre, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea f do inciso I do art. 102 da CF. 



    No mesmo sentido: ACO 3.586 MC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 26.7.2022; ACO 3.587 MC, Rel. Min. Roberto Barroso, com liminar deferida pelo Presidente do STF, DJe 29.7.2022; ACO 3.590 MC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 2.8.2022; e ACO 3.591 MC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 2.8.2022.



2) Mérito



    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito:



    “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.



    É necessário, portanto, que estejam comprovados a verossimilhança das alegações, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.



    Pois bem.



    O tema de fundo de várias demandas sob minha relatoria (esta ACO, bem ainda a ADPF 984 e a ADI 7.191), vai muito além de uma discussão sobre técnicas de tributação de combustíveis. Encontra-se em discussão, aqui, as bases do pacto federativo brasileiro. E se o federalismo brasileiro está em debate, também em questão se coloca a própria democracia. 



    Consoante ensina Konrad Hesse, o Estado Federal é um complemento fundamental da democracia e do Estado democrático de direito: se, de um lado, a separação dos poderes entre Legislativo, Executivo e Judiciário traduz um mecanismo de freios e contrapesos no plano horizontal; o federalismo, por outro lado, institui um controle vertical do poder, ao dotar unidades políticas de autonomia e, por consequência, inviabilizar a concentração de poder no ente central. (HESSE, Konrad. El Estado Federal Unitario.  Direito Público,  10(50), 2013)



    Com efeito, a federação funda-se na ideia de aliança, pacto e compromisso entre forças políticas locais, regionais e aquela central. Um compromisso duradouro, para que assim os benefícios da unidade nacional revertam a favor de todos. Isso certamente explica porque a distribuição de competências entre os entes central e subnacionais ocupa lugar central no federalismo. 



    Há mais: de nada adianta o zelo na partilha de competências constitucionais entre os diversos entes federativos, se essa repartição não for acompanhada da divisão de recursos próprios e suficientes para fazer frente às diversas tarefas que lhes foram conferidas pelo Poder Constituinte. As competências constitucionais esvaziam-se sem as condições materiais para o seu exercício.



    Portanto, não percamos de vista o essencial: a arrecadação dos impostos não pode ser considerada um fim em si mesma. Muito pelo contrário, os recursos financeiros existem para fazer frente às inúmeras despesas que todas as unidades políticas possuem para cumprir com as competências assinadas pela Constituição, muitas delas decorrentes dos direitos fundamentais garantidos em nossa Carta Constitucional.



    Sobre o tema, considero importante transcrever o artigo O Federalista n. 31 (Acerca do Poder Geral de Tributação), de autoria de Alexander Hamilton, no seguinte trecho:



    “Um governo deveria conter em si todos os poderes indispensáveis para o cabal cumprimento dos objetivos acometidos aos seu cuidado, e para a completa execução das obrigações pelas quais é responsável, livre de qualquer outro controle além de uma consideração pelo bem público e pela opinião do povo.



    (…)



    Como a receita pública é o instrumento essencial com que tem de ser obtidos os meios para responder às exigências nacionais, os poderes para a obter, em toda a sua extensão, devem necessariamente estar incluídos nos poderes para satisfazer essa exigência”. (HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O Federalista. 2ª ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbernakian, p. 287/288)



    Essas linhas fundamentais, que tão decisivamente informam o Estados Unidos da América, também se mostram pertinentes para o Estado brasileiro. Elas podem ser facilmente identificadas no arranjo federativo estruturado no texto constitucional de 1988 e na prática institucional levada a cabo nas décadas que se seguiram à sua promulgação.



    A Constituição Federal de 1988 valeu-se de duas frentes para instituir um Estado Democrático de Direito limitado. De um lado, a luta por descentralização política e garantia de autonomia aos entes subnacionais, especialmente os municípios. De outro, o desejo de ampliação do elenco de direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, especialmente os direitos sociais, e de torná-los universais para todos os brasileiros. Esses dois elementos foram componentes preponderantes para o desenho do quadro fiscal ainda hoje vigente na Constituição. (REZENDE, Fernando. O dilema fiscal: remendar ou reformar? Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007, pp. 11-12).



    No plano da descentralização de poder, que é o que aqui nos interessa, a Constituição de 1988 adota um federalismo de cooperação que rompe frontalmente com o assim-chamado “federalismo de integração” subjacente à Carta de 1967 – um eufemismo conceitual para a brutal supressão de autonomia dos entes subnacionais implementada no período. 



    A luta por autonomia política por parte de Estados e Municípios iria necessariamente afetar a partilha de recursos públicos. A desejada autonomia política não poderia existir sem que estivesse aliada à autonomia financeira, e esta, no contexto de um Estado fiscal, depende, fundamentalmente, da divisão de competências tributárias e da partilha do produto da arrecadação tributária. Para os Estados e Municípios de maior potencial econômico, a autonomia poderia ser, em grande medida, assegurada por meio de suas próprias receitas tributárias, desde que a discriminação de suas competências lhes fosse favorável.



    Cuidou-se, então, de ampliar as competências estaduais, incluindo-se, no âmbito do ICMS, fatos econômicos antes sujeitos exclusivamente à competência tributária federal: combustíveis, energia elétrica e telecomunicações. Esse resgate histórico é fundamental para compreender a correta exegese das Leis Complementares 192 e 194/2022.



    A partilha do produto da arrecadação dos impostos federais, por sua vez, foi novamente ampliada com a Constituição de 1988, inclusive como forma de promover a autonomia financeira dos entes menos favorecidos economicamente.



    Observa-se, então, que, se de um lado, o Constituinte desenhou um quadro fiscal fortemente descentralizado quanto aos impostos, de outro, deixou nas mãos da União, livre de qualquer partilha de arrecadação, outra espécie tributária: as contribuições, especialmente as sociais.



    Não há dúvidas de que a divisão das receitas, especialmente de impostos, é uma questão fundamental do pacto federativo brasileiro, assim como de qualquer Estado fiscal que se estruture na forma de federação.



    Nesse ponto, é importante salientar que toda a competência estabelecida pela Constituição, pelas leis ou por contratos entre quaisquer dos entes federados tem que ser exercida em conformidade com o princípio da fidelidade à federação, decorrência lógica do princípio federativo.



    Destarte, cabe aos Entes da Federação se comportarem, no exercício de suas competências, com lealdade aos demais. É o que a doutrina alemã chama de Bundestreue (Princípio da lealdade à federação) ou Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens (Princípio do comportamento federativo amistoso) ou, de acordo com Peter Häberle, Bundesfreundlich (Conduta favorável à organização federativa) (HÄBERLE, Peter. El Estado Constitucional, Universidad Nacional Autônoma de México: México, 2001, p. 264).



    O princípio da lealdade à federação, extraído da própria existência do Estado Federal e do princípio Federativo, foi construído pela doutrina e jurisprudência constitucional alemã, podendo ser hoje identificado no art. 23 da Constituição de Bonn, especialmente nos números 2 e 7, com a redação dada pela Reforma Constitucional de 1992. (GRIMM, Dieter. El federalismo alemán: desarrollo histórico y problemas actuales, In: El federalismo en Europa. Barcelona: Hacer Editorial, 1993, p. 60).



    O Tribunal Constitucional Federal alemão conceituou o princípio da lealdade à federação como a obrigação de todas as partes integrantes do pacto federal de atuar de acordo com o espírito do referido pacto e de colaborar com a sua consolidação, protegendo os interesses comuns do conjunto [BverfGE 1,299 (315)].



    Para o Tribunal Constitucional alemão, a simples existência de um sistema federal implica um dever de lealdade ao princípio federativo. Isso significa que os entes, no exercício de suas competências, são obrigados a respeitar os interesses uns dos outros (CURRIE, David. The Constitution of the Federal Republic of Germany, The University of Chicago Press: Chicago and London, 1994, p. 77).



    Assim, o princípio da lealdade à federação atua como um dos mecanismos de correção, de alívio das tensões inerentes ao Estado Federal, junto aos que já se encontram expressamente previstos na própria Constituição. Sua presença silenciosa, não escrita, obriga cada parte a considerar o interesse das demais e do conjunto. Transcende o mero respeito formal das regras constitucionais sobre a federação, porque fomenta uma relação construtiva, amistosa e de colaboração. Torna-se, assim, o espírito informador das relações entre os entes da federação, dando lugar a uma ética institucional objetiva, de caráter jurídico, não apenas político e moral. (ROVIRA, Ennoch Alberti. Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales: Madrid, 1986, p. 247)



    Esse princípio não implica, nunca, obrigações principais, mas, sim, complementares. Consubstancia-se num filtro à liberdade da União e dos Estados no exercício de suas competências, de modo a evitar o abuso.



    Obrigar os entes subnacionais a se endividarem para fazerem jus à concessão de empréstimos a juros pelas entidades financeiras controladas pela União equivale a nulificar o federalismo cooperativo.



    Bem por isso, a jurisprudência desta Corte tem caminhado e se preocupado cada vez mais com o fortalecimento do federalismo cooperativo, como resposta às tensões federais, firmando seu papel jurídico de “guardiã da federação”.



    Esse é o pano de fundo desse debate federalista em curso nestas demandas em curso nesta Corte (esta ACO, bem ainda na ADI 7191 e na ADPF 984, todas de minha relatoria).



    Em relação à receita dos Estados, quando se fala de ICMS, estamos falando da ordem de 48,1% da arrecadação total dos Estados e de 77% da arrecadação tributária (dados referentes ao ano de 2020). Ou seja, trata-se da principal fonte de custeio dos entes estaduais e distrital. 



    Frise-se que há vinculação constitucional de repasse às áreas de educação e saúde proporcionalmente à arrecadação do ICMS, atingindo o percentual de 25% e 12%, respectivamente. Não nos esqueçamos também dos municípios, eis que 25% da arrecadação do ICMS é diretamente destinada a eles, sem contar que 25% do orçamento dos entes municipais é canalizado para ações de educação e outros 15% para a saúde.



    O que está em discussão, em ambas as ações de controle concentrado e nesta demanda cível originária, diz respeito a verbas que servem para custeio das áreas de saúde, educação, segurança pública, combate à miséria, entre outros serviços essenciais etc.



    É certo que o motivo anunciado pelo Poder Executivo e Poder Legislativo para se proceder à diminuição da tributação sobre o combustível está sendo vivenciado em escala global. No mundo todo discute-se qual seria a melhor forma de diminuir os preços dos combustíveis: 



    - criação de fundo de apoio para famílias mais vulneráveis (Reino Unido);



    - diminuição de impostos diretos sobre os combustíveis (EUA, Índia e Coreia do Sul); 



    - fundo de estabilização de preços (Chile, Peru e Colômbia); 



    - criação de uma “espécie de voucher exclusivo para compra de combustível, fornecido pelo governo e financiado pelo aumento de arrecadação com os impostos sobre combustíveis” (Portugal); 



    - concessão de subsídios para “arcar com os custos energéticos de setores como transporte, além de subsidiar as contas da população de baixa renda”. (Japão); 



    - aumento da tributação de alguns setores (Finlândia); 



    - congelamento temporário de preços (França); 



    - além de transferências de renda (Estônia), estão entre as opções dos países para lidar com o problema comum. (Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/business/veja-como-os-paises-estao-lidando-com-a-alta-recorde-nos-precos-dos-combustiveis. Acesso em: 19.8.2022)



    Percebe-se, desse modo, que não existe solução pronta ou fácil. É preciso coesão, criatividade e, mais ainda, sensibilidade. Ainda mais porque o cenário macroeconômico de várias potências mundial passa por momento crítico, o que pode afetar o mercado nacional. Isso quando sequer havíamos nos recuperado completamente dos efeitos nefastos da pandemia decorrente da Covid-19. 



    Não podemos ignorar também que a inflação tem voltado a assombrar o povo brasileiro. O IPCA segue acima de dois dígitos ao ano (perto de 11,89% no acumulado nos últimos doze meses). Alimentos, passagem aérea, transportes tem sido os vilões da inflação e tem corroído o poder de compra do brasileiro. Os níveis de pobreza encontram-se em estado alarmante, sendo essa a razão pela qual o STF autuou na implementação da renda básica para o estrato da população brasileira em situação de vulnerabilidade socioeconômica (extrema pobreza e pobreza), no MI 7.300, no qual fiquei redator para acórdão, DJe 23.8.2021.



    Isso nitidamente pode impactar a base econômica tributável, a repercutir na arrecadação. No curto prazo, a sociedade entre poder público e inflação pode até aumentar a arrecadação (inclusive dos Estados, também considerando o preço do barril de petróleo). No médio e longo prazo, entretanto, o problema pode ficar maior para os Estados e Municípios. 



    Tenho ouvido vozes abalizadas em contas públicas, tanto do governo quanto do mercado, que apontam par