Tribunal: STF
Processo: MS 38325
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-02
Data de publicação: 2022-02-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido de medida cautelar, impetrado por Cely Chaves de Moura, em face de ato do Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão 2.780/2016, o qual determinou a comprovação da dependência econômica para fins de manutenção da pensão por morte.



    Relata a Impetrante que o seu genitor, instituidor da pensão, faleceu em 12.06.1940, ocasião em que ocupava o cargo de Fiscal de Consumo dos Tribunais Federais e que a partir desta data passou a receber o benefício em questão. 



    Informa que foi nomeada servidora do Ministério da Fazenda, em 1º de janeiro de 1947, aposentando-se em 1990 e que passados quase 80 anos da concessão da pensão, em 22.10.2019, recebeu a notificação “para apresentação de justificativas acerca de ocupação de cargo público na Superintendência de Administração do ME/PE, sob pena de suspensão do seu benefício – Pensão por Morte – Filha maior solteira” (eDOC 1, p. 4). 



    Diante de tais fatos, alega que impetrou mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, tendo sido concedida a cautelar pelo juízo da 1ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte, decisão que foi mantida até o julgamento do Recurso Especial nº 1.959.073, ocasião em que o Superior Tribunal de Justiça deu provimento ao recurso interposto pela União para reconhecer a ilegitimidade passiva da autoridade apontada como coatora e denegou a segurança (eDOC 11), em acórdão transitado em julgado em 25.11.2021 (eDOC 28). 



    Dessa forma, tendo em vista a instauração de processo administrativo pelo órgão ministerial e na iminência do cancelamento do benefício, requer o reconhecimento da ilegalidade do ato a ser praticado, para que seja mantido o recebimento da pensão. 



    Ressalta que, na hipótese, “o justo receio está plenamente configurado, uma vez que a União pretende suspender os benefícios percebidos pela Impetrante há quase 82 anos, se valendo de legislação que sequer existia para o mundo jurídico quando a referida senhora passou a fazer jus a tal percepção” (eDOC 1, p. 5). 



    Além disso, alega que foi nomeada para o cargo público em 1947, onze anos antes do início da vigência da Lei 3.373/1958 que amparou a notificação do TCU e o processo administrativo.



    Sustenta, também, que, segundo o princípio do tempus regit actus a “lei que rege o benefício previdenciário é a que vigia à época do óbito do instituidor” (eDOC 1, p. 6-7). Nesse sentido, aponta o julgamento do RE 597.389-RG-QO sob a sistemática da repercussão geral. 



    Neste ponto, argumenta que o instituidor da pensão faleceu na vigência do Decreto-lei nº 1.713/1939 – Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, no qual “não havia qualquer óbice à cumulação de pensão por morte e ocupação de cargo público” (eDOC 1, p. 7). 



    Por fim, afirma estarem presentes os requisitos ensejadores da medida cautelar pois, nos termos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/90, o juiz poderá suspender o ato que deu motivo ao pedido, sempre que “houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida” (eDOC 1, p. 9). 



    Aduz que o periculum in mora se encontra evidenciado pelo risco que corre a Impetrante, que tem 92 anos de idade, de ver suspensa sua principal fonte de renda, com base em legislação não aplicável à sua situação. 



    Ao final, requer seja concedida definitivamente a segurança. 



    É o relatório. 



    Decido quanto à medida cautelar.



    Preliminarmente, tenho como preenchidos, prima facie, os pressupostos de admissibilidade do mandado de segurança. 



    A autoridade apontada como coatora é parte legítima, porquanto o ato impugnado, do qual se depreende uma possível ameaça de lesão ao direito da Impetrante foi exarado pelo Tribunal de Contas da União por meio do Acórdão 2.780/2016, que a notificou “para apresentação de justificativas acerca de ocupação de cargo público na Superintendência de Administração do ME/PE, sob pena de suspensão do seu benefício – Pensão por Morte – Filha maior solteira” (eDOC 1, p. 4-5). 



    Em que pese o ato do TCU, de imediato, não produzir efeitos concretos, neste momento de cognição, não se afigura geral e abstrato, tendo, ante a orientação de nítidos efeitos vinculantes em relação aos demais órgãos da administração gestores das referidas pensões, aptidão para, em tese, desconstituir situações jurídicas que, como aduz a Impetrante, estão há muito consolidadas. 



    A propósito, como se vê, os atos do Ministério da Fazenda do Rio Grande do Norte, são meramente executórios e o órgão não tem aptidão para interferir na análise da manutenção ou cassação do benefício titularizado pela Impetrante, tampouco margem para alterar a interpretação dada ao tema pelo TCU, sendo de sua atribuição apenas o cumprimento do acórdão da Corte de Contas e a adoção das medidas nele contidas. 



    O prazo decadencial previsto no art. 23, da Lei 12.016/2009 não se exauriu, considerando que se trata de mandado de segurança preventivo. 



    Ademais, o direito da manutenção da pensão da Impetrante estava amparado por liminar deferida em mandado de segurança pelo Juízo federal da 1ª Vara Federal/RN (eDOC 9, p. 1) até o julgamento pelo STJ do Recurso Especial nº 1.959.073 (eDOC 11, p. 1-4), em 27.10.2021. Desse modo, os efeitos do acórdão do TCU estavam suspensos.



    Verifico que a inicial está instruída com os documentos que, na compreensão da Impetrante, demonstram a existência de ameaça a violação a direito líquido e certo. 



    Feitas essas considerações, anoto que a concessão de medida liminar em mandado de segurança pressupõe o atendimento dos requisitos contidos no artigo 7º, III, da Lei 12.016/2009, quais sejam, a existência de fundamento relevante e a possibilidade de que a medida seja ineficaz caso se aguarde o julgamento definitivo do writ. 



    A matéria em comento está adstrita à legalidade do ato do Tribunal de Contas da União que reputa necessária a comprovação de dependência econômica da pensionista filha solteira maior de 21 anos, nos termos da Lei 3.373/58, para o reconhecimento do direito à manutenção de benefício de pensão por morte concedida à ora Impetrante. 



    Na hipótese dos autos, a pensão por morte titularizada pela Impetrante foi identificada como irregular diante do recebimento, por ela, de renda advinda de aposentadoria em cargo público (DOCs 12, p. 1 e 20).



    Discute-se, portanto, se a dependência econômica em relação ao instituidor do benefício e do valor pago a título de pensão por morte encontra-se no rol de requisitos para a concessão e manutenção do benefício em questão.



    Inicialmente, assento a jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal Federal quanto à incidência, aos benefícios previdenciários, da lei em vigência ao tempo em que preenchidos os requisitos necessários à sua concessão. Trata-se da regra tempus regit actum, a qual aplicada ao ato de concessão de pensão por morte significa dizer: a lei que rege a concessão do benefício de pensão por morte é a vigente na data do óbito do segurado. Neste sentido:



    “PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PENSÃO ESPECIAL. FISCAIS DE RENDA. ÓBITO DO SERVIDOR ANTERIOR AO ADVENTO DA LC ESTADUAL 69/90. LEI DE REGÊNCIA PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. (....)” (RE 577.827-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 13.06.2011). 



     



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. FISCAIS DE RENDA. PENSÃO POR MORTE. 1) A pensão por morte rege-se pela legislação em vigor na data do falecimento do segurado. Princípio da lei do tempo rege o ato (tempus regit actum). Precedentes. 2) Impossibilidade de análise de legislação local (Lei Complementar estadual n. 69/1990 e Lei estadual n. 3.189/1999). Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE 763.761-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 10.12.2013).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Pensão por morte. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de que o valor da pensão por morte deve observar o padrão previsto ao tempo do evento que enseja o benefício. Tempus regit actum. 3. Evento instituidor do benefício anterior à vigência da Emenda Constitucional 20/1998. Descabe emprestar eficácia retroativa à diretriz constitucional. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 717.077-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 12.12.2012).



    A tese foi assentada, inclusive, no julgamento do RE 597.389-RG-QO, sob a sistemática da repercussão geral.



    O acórdão 2.780/2016 – Plenário – TCU, fundamentou-se na Lei 3.373/58, que dispunha sobre o Plano de Assistência ao Funcionário e sua Família (regulamentando os artigos 161 e 256 da Lei 1.711/1952, a qual, por sua vez, dispunha sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União), cujos artigos 3º e 5º tinham a seguinte redação:



    “Art. 3º O Seguro Social obrigatório garante os seguintes benefícios:



    I - Pensão vitalícia;



    II - Pensão temporária;



    III - Pecúlio especial.



    (...)



    Art. 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado: 



    I - Para percepção de pensão vitalícia:



    a) a esposa, exceto a desquitada que não receba pensão de alimentos;



    b) o marido inválido;



    c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo;



    II - Para a percepção de pensões temporárias:



    a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;



    b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.



    Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente.”



    Os requisitos para a concessão da pensão por morte aos filhos dos servidores públicos civis federais eram, portanto, serem menores de 21 (vinte e um anos) ou inválidos. Excepcionalmente, a filha que se mantivesse solteira após os 21 anos não deixaria de receber a pensão por morte, exceto se passasse a ocupar cargo público permanente. Não se exigiam outros requisitos como, por exemplo, a prova da dependência econômica da filha em relação ao instituidor ou ser a pensão sua única fonte de renda. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTE DA SEGUNDA TURMA (ms 34.873/DF). 1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado. 3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS 35.889-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 10.06.2019). 



    Nesse contexto, as pensões cuja revisão suscita o Tribunal de Contas da União no Acórdão 2.780/2016 foram concedidas entre o início e o término de vigência da Lei 3.373/58, ou seja, de março de 1958 a dezembro de 1990.



    No entanto, no presente caso, a Impetrante passou a receber o benefício desde o ano de 1940. 



    Diante de todo o exposto, há plausibilidade jurídica no pedido formulado no presente mandado de segurança preventivo de inaplicabilidade, à espécie, da Lei 3.373/1958. 



    Ademais, tratando-se de verba de natureza alimentar, tenho como presente a possibilidade de que a demora na concessão do provimento possa resultar na sua ineficácia, especialmente em se verificando que Impetrante está na iminência de ser notificada outra vez acerca do cancelamento do pagamento do seu benefício. 



    Com essas considerações, havendo fundamento relevante e risco de ineficácia da medida, defiro o pedido de liminar, nos termos do art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, para suspender os efeitos do Acórdão 2.780/2016 em relação à Impetrante até o julgamento definitivo deste mandado de segurança e determinar que o órgão da Administração Pública se abstenha de cancelar, por ora, o benefício de pensão especial da qual é titular.



    Comunique-se ao Tribunal de Contas da União e à Superintendência de Administração do Ministério da Fazenda do Rio Grande do Norte. 



    Intime-se a autoridade coatora para, no prazo de 10 (dez) dias, prestar as informações (art. 7º, I, da Lei 12.016/09).



    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, II, da Lei n. 12.016/09). 



    Após o recebimento das informações ou findo o prazo estipulado, ouça-se o Ministério Público, para os fins do art. 12 da Lei n. 12.016/09. 



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 02 de fevereiro de 2022. 



     Ministro Edson Fachin 



     Relator 



      Documento assinado digitalmente