Tribunal: STF
Processo: Rcl 56338
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-21
Data de publicação: 2022-11-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL MUNICIPAL. ADI Nº 5.468/DF: INOBSERVÂNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA: PLAUSIBILIDADE DO DIREITO E PERIGO NA DEMORA. LIMINAR DEFERIDA. 



    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, formalizada pela Câmara Municipal de Parnaíba/PI, em face de decisão monocrática de desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, nos autos do processo nº 0756581-50.2022.8.18.0000, por meio da qual teria sido inobservado o entendimento fixado por esta Suprema Corte quando do julgamento da ADI nº 5.468/DF.



    2. A reclamante narra que o ato reclamado, proferido em sede de ação direta de inconstitucionalidade pelo Tribunal de Justiça estadual, implicou a suspensão do art. 5º, inc. I, da Lei Orçamentária Anual do Município de Parnaíba/PI, Exercício 2022, Lei nº 3.682, de 2021; e a aplicação do art. 5º, inc. I, da LOA de 2021 – Lei municipal nº 3.590, de 2020, por força do que disposto no art. 11, § 2º, da Lei nº 9.868, de 1999, e no art. 81 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2022 de Parnaíba/PI , até o julgamento final da ação originária ou deliberação posterior (e-doc. 8, p. 13).



    3. Ressalta que, com a referida decisão reclamada, o teto de abertura de crédito adicional suplementar de 35%, aprovado por emenda legislativa, retornou ao patamar de 65%, anteriormente proposto pelo Poder Executivo.



    4. Destaca que a citada redução do percentual de abertura de créditos adicionais suplementares obstou as prerrogativas legislativas referentes ao poder de emendar projeto de lei e de controlar as finanças públicas, ignorando o comando desta Suprema Corte na ADI nº 5.468/DF.



    5. Pede a concessão de provimento liminar para suspender os efeitos da decisão impugnada e seja determinada a manutenção do texto aprovado na Emenda nº 001, de 2021, acerca do art. 5º da Lei municipal Orçamentária Anual nº 3.682, de 2021, para limitar em 35% o percentual para abertura de crédito adicional suplementar.



    6. No mérito, requer a procedência do pedido para cassar a decisão reclamada, com a determinação para o Juízo reclamado observar o decidido pelo Supremo Tribunal Federal, com estrita observância ao firmado na ADI nº 5.468/DF.



    7. Requer, ainda, a condenação do beneficiário em honorários advocatícios (art. 85, § 2º, do CPC).



    É o relatório.



    Decido.



    8. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), além da observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).



    9. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.



    10. No caso em tela, a alegação é de que o Juízo reclamado deixou de observar o decidido pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADI nº 5.468/DF.



    11. Transcrevo, por oportuno, a ementa do julgado paradigma:



    “(...) EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO. FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. ANEXO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA – LEI 13.255/2016). CONTROLE FORMAL E MATERIAL. POSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA FIXADA A PARTIR DO JULGAMENTO DA ADI 4.048/DF. PROCESSO LEGISLATIVO. LEGITIMIDADE ATIVA DA ENTIDADE POSTULANTE, DIANTE DA HOMOGENEIDADE DE SEUS MEMBROS, A REPRESENTATIVIDADE NACIONAL E A PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE A IMPUGNAÇÃO E OS FINS INSTITUCIONAIS DA ASSOCIAÇÃO REQUERENTE ( ANAMATRA). ALEGAÇÃO DE OFENSA À CLÁUSULA PÉTREA DA SEPARAÇÃO DE PODERES (CRFB/1988, ART. 2º C/C ART. 60, § 4º). AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO PAUTADA EM DOIS FUNDAMENTOS: A) O CASO É DE TÍPICA ATUAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO; E B) ATENDIMENTO AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO, COM RESPEITO À INICIATIVA DE PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA, DESEMPENHADA EM CONSONÂNCIA COM A AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DA JUSTIÇA DO TRABALHO (CRFB/1988, ART. 99). LEGÍTIMO CONTROLE ORÇAMENTÁRIO PELO PODER LEGISLATIVO. AUSÊNCIA DO ABUSO DO PODER DE EMENDA. INOCORRÊNCIA DE DESVIO DE FINALIDADE OU DE DESPROPORCIONALIDADE. CONFIGURAÇÃO DE CENÁRIO DE CRISE ECONÔMICA E FISCAL. CORTES ORÇAMENTÁRIOS EM DIVERSOS PODERES E POLÍTICAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA, NO CASO SUB EXAMINE, DE CAPACIDADE INSTITUCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO PARA PROMOVER, EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO, A COORDENAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA COM O PLANO PLURIANUAL (PPA) E AS RESPECTIVAS LEIS DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO’S). O RELATÓRIO DA COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO (CMO) DO CONGRESSO NACIONAL NÃO VINCULA, POR SI SÓ, A APRECIAÇÃO DAS CASAS LEGISLATIVAS DO PARLAMENTO FEDERAL. POSTURA DE DEFERÊNCIA JUDICIAL EM RELAÇÃO AO MÉRITO DA DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR. APELO AO LEGISLADOR QUANTO A EVENTUAL ABERTURA DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES OU ESPECIAIS DURANTE A EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO EXERCÍCIO (CRFB/1988, ART. 99, § 5º). PEDIDO DE AÇÃO DIRETA DE INSCONSTITUCIONALIDADE (ADI) CONHECIDO E, NO MÉRITO, JULGADO IMPROCEDENTE. 



    1) A separação dos poderes, sob o enfoque da pré-compreensão das funções institucionais e constitucionais proporciona a interpretação de que a atividade de "fixar" – isto é, de "deliberar acerca" e "definir" – o orçamento corresponde a uma das típicas atribuições do Poder Legislativo na seara do Estado Democrático de Direito (CRFB/1988, art. 1º). 



    2) O Poder Judiciário, não obstante ostente iniciativa de encaminhamento da proposta orçamentária que lhe é própria, não interdita, do ponto de vista formal, que o controle sobre essa iniciativa constitucionalmente consagrada seja realizado, de modo autônomo, em sede parlamentar. 



    3) A separação de poderes, conquanto cláusula pétrea, não sofreu violação nesta ação direta (CRFB/1988, art. 2º c/c art. 60, § 4º). Primeiramente, porque a hipótese normativa impugnada (o ANEXO IV da LOA/2016) constitui-se como típica manifestação do Poder Legislativo a respeito de proposição legislativa submetida à discussão parlamentar. Em segundo lugar, na situação legislativa ora em apreço, as normas procedimentais do devido processo legislativo (procedural due process of law) foram devidamente atendidas – vale dizer: houve observância da iniciativa da proposição legislativa, em estrito respeito formal à autonomia administrativa e financeira da Justiça do Trabalho (CRFB/1988, art. 99). 



    4) O “controle material” de espécies legislativas orçamentárias corresponde a uma tendência recentemente intensificada na jurisdição constitucional do Supremo Tribunal Federal (STF), consoante se verifica do excerto extraído da ementa do acórdão da ADI 4.048/DF, Rei Min Gilmar Mendes: “II – CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade." 



    5) O controle orçamentário pelo legislativo funda-se num corpo de normas que é, a um só tempo, “estatuto protetivo do cidadão -contribuinte” e "ferramenta do administrador público e de instrumento indispensável ao Estado Democrático Direito para fazer frente a suas necessidades financeiras". 



    6) O relatório da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional, mercê de ostentar confessadamente, motivação ideologicamente enviesada, não vincula, per si, a apreciação pelas Casas Legislativas do Parlamento Federal. 



    7) O abuso do poder de emenda, assim como do descumprimento das premissas de proporcionalidade (ou de razoabilidade), não podem ser acolhidos quando suscitados de forma genérica, diante da ausência de impugnação específica e adequada dos requisitos normativos reveladores desses excessos invocados – em quaisquer das tradições teóricas sustentadas (seja a do desvio do poder, seja a da proporcionalidade, ou ainda a da razoabilidade). 



    8) O desvio de finalidade tem como referência conceitual a ideia de deturpação do dever-poder atribuído a determinado agente público que, embora atue aparentemente dentro dos limites de sua atribuição institucional, mobiliza a sua atuação à finalidade não imposta, ou não desejada pela ordem jurídica, ou pelo interesse público. 



    9) O abuso parlamentar não se configura, sob o ângulo da principiologia dos subprincípios da proporcionalidade (necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito), quando imposta a redução do orçamento público destinado a órgãos e programas orçamentários, em decorrência de de crise econômica e fiscal. 



    10) O cenário de crise econômica e fiscal é exemplificado por dados ilustrativos, constantes dos autos, no sentido de que: "Entre os programas que tiveram as suas dotações reduzidas deste ano para o próximo estão o Minha Casa, Minha Vida (de R$ 14 bilhões para R$ 4,3 bilhões) e o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego — Pronatec (de R$ 4bilhões para R$ 1,6 bilhão). Por outro lado, o Bolsa-Família, que teve sua redução defendida pelo relator, terá R$28,1 bilhões -acréscimo de R$ 1 bilhão em relação a 2015. Os cortes de gastos nos órgãos federais foram feitos em relação à proposta original do Executivo e envolvem principalmente as despesas de custeio. Os gastos com pessoal,por exemplo, passaram de R$ 287,5 bilhões para R$ 277,3 bilhões. Todos os três Poderes, além do Ministério publico, foram afetados. No caso mais extremo, o do Judiciário, os cortes atingiram 20% do custeio. Apenas os Ministérios da Educação e da Saúde terão mais dinheiro disponível, devido à destinação de emendas individuais de deputados e senadores. O fundo partidário também recebeu dotação extra durante a tramitação da LOA,mas será menor em 2016 do que foi em 2015. A meta de superávit de R$ 30,5 bilhões vale para todo o setor público nacional, incluindo estados e municípios. Para a União, a economia para pagamento da dívida deverá ser de R$ 20 bilhões. O projeto original do Orçamento, que o Executivo entregou ao Congresso em agosto, previa um déficit fiscal equivalente aos mesmos R$ 30,5 bilhões.” 



    11) A Jurisdição Constitucional, em face da tessitura aberta de conformação legislativa prevista pelo inciso I do § 3º do art. 166 da CRFB/1988, não detém capacidade institucional automática ou pressuposta e não pode empreender, no âmbito do controle abstrato, a tarefa de coordenação entre o Plano Plurianual (PPA) e as respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO’s) e Leis Orçamentárias Anuais (LOA’s). 



    12) Consectariamente, diante da ausência de abusividade, deve-se declarar que a função de definir receitas e despesas do aparato estatal é uma das mais tradicionais e relevantes do Poder Legislativo, impondo-se ao Poder judiciário, no caso, uma postura de deferência institucional em relação ao debate parlamentar, sob pena de indevida e ilegítima tentativa de esvaziamento de típicas funções institucionais do Parlamento. 



    13) A Justiça do Trabalho entendida enquanto serviço público estratégico e de típica concreção da soberania e da cidadania (CRFB/1988, art. 1º, caput, incisos I e II) para a materialização do direito fundamental do acesso à Justiça, mercê de se defrontar com severo corte orçamentário, deve merecer a sensibilidade do legislador e a atenção quanto ao disposto no artigo 99, §5º, da CRFB/1988 para que se avalie "a abertura de créditos suplementares ou especiais” durante a execução orçamentária do exercício. 



    14) A interpretação pluralista da Constituição implica uma interpretação que legitime a entidade postulante quando presentes a homogeneidade entre seus membros, a representatividade nacional e a pertinência temática, aspectos que se verificam, em conjunto, no caso sub examine, de modo a tornar apta a ANAMATRA a veicular o pleito de fiscalização abstrata de norma que limita o orçamento da justiça laboral. 



    15) Pedido de ação direta de inconstitucionalidade conhecido e, no mérito, julgado improcedente.”



    (ADI nº 5.468/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 30/06/2016, p. 02/08/2017). 



    12. Com efeito, no processo objetivo tido como paradigma, esta Suprema Corte julgou improcedente o pedido em ação direta de inconstitucionalidade apresentado pela Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra), na qual questionava cortes no orçamento da Justiça do Trabalho promovidos por meio de emenda parlamentar a projeto de lei orçamentária anual.



    13. Na ocasião, fixou a seguinte tese: “Salvo em situações graves e excepcionais, não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes, interferir na função do Poder Legislativo de definir receitas e despesas da administração pública, emendando projetos de leis orçamentárias, quando atendidas as condições previstas no art. 166, § 3º e § 4º, da Constituição Federal”.



    14. Voltando os olhos para o processo de origem, constata-se que a presente reclamação, assim como o paradigma evocado, tem como temática de fundo os limites do Poder Legislativo quanto ao poder de emendamento ao projeto de lei orçamentária anual. 



    15. Na origem, o Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, ao apreciar ação direta de inconstitucionalidade estadual proposta pelo Prefeito do Município de Parnaíba/PI, deferiu a medida liminar, para suspender o art. 5º, inc. I, da Lei Orçamentária Anual do Município de Parnaíba/PI, Exercício 2022, Lei nº 3.682, de 2021, e determinar a aplicação do art. 5º, inc. I, da LOA de 2021 – Lei municipal nº 3.590, de 2020.



    16. O Tribunal reconheceu a inexistência de violação ao art. 179, § 3º, da Constituição estadual, norma de reprodução do art. 166, § 3º, da CRFB, uma vez preenchidos os requisitos constitucionais referentes ao emendamento parlamentar, quais sejam, a compatibilidade com a LDO e com o PPA, a ausência de aumento de despesa e de disciplina de questão estranha ao orçamento. Não obstante, concluiu que “a redução promovida pela emenda parlamentar no percentual de autorização de abertura de crédito suplementar, de 65% para 35%, foi drástico e desarrazoado, pondo em risco o próprio funcionamento do Executivo, em violação aos princípios da separação dos poderes (art. 20 da CE; art. 2º da CF) e da proporcionalidade e razoabilidade”. 



    17. Próprio do estreito escopo da via reclamatória, o cotejo aqui empreendido leva em conta, a um lado, os precisos parâmetros fixados por esta Suprema Corte quando do julgamento do paradigma tido por inobservado e, a outro, o teor do pronunciamento de origem ora impugnado.



    18. A esse respeito, quanto à alegada violação ao princípio da separação dos Poderes, o Relator da ADI nº 5.468/DF, e. Min. Luiz Fux, assentou que, “da simples pré-compreensão das funções institucionais e constitucionais que o princípio da separação funcional dos poderes (CRFB/1988, art. 2º) proporciona em nosso Estado democrático de Direito, depreende-se que a atividade de “fixar” – isto é, de “deliberar acerca” e “definir” – o orçamento corresponde a típica atribuição do Poder Legislativo”.



    19. Nesse sentido, ficou afastada, na ocasião, a alegação de violação ao princípio da separação dos Poderes, em primeiro lugar, porque a “hipótese normativa impugnada, LOA 2016, constitui-se como típica manifestação do Poder Legislativo a respeito de proposição legislativa submetida à discussão parlamentar” e, em segundo lugar, tendo em vista que “houve observância da iniciativa da proposição legislativa”.



    20. De igual modo, não vislumbro, nesse juízo inicial, demonstrado o desrespeito à separação dos Poderes, uma vez constatada atuação do Poder Legislativo municipal circunscrita às suas atribuições constitucionais e de acordo com o rito procedimental imposto.



    21. No que tange à aferição de eventual desrespeito aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, na ADI nº 5.468/DF, parâmetro de análise, tal violação também foi afastada, apontando-se o caráter genérico da alegação. Ficou, inclusive, consignado na ementa do julgado que: “O abuso do poder de emenda, assim como do descumprimento das premissas de proporcionalidade (ou de razoabilidade), não podem ser acolhidos quando suscitados de forma genérica, diante da ausência de impugnação específica e adequada dos requisitos normativos reveladores desses excessos invocados – em quaisquer das tradições teóricas sustentadas (seja a do desvio do poder, seja a da proporcionalidade, ou ainda a da razoabilidade)”.



    22. Sob essa perspectiva, embora não se olvide tratar-se, na origem, de decisão proferida no campo precário, parece carecer o ato judicial reclamado da necessária configuração do excesso no campo de atuação legislativa suficiente a macular, de fato, a gestão pública e a representar violação aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.



    23. Ademais, há que se ter em vista a devida autocontenção judicial (judicial self-restraint), a qual deve nortear a atuação jurisdicional, notadamente em matérias referentes à atribuição de outros Poderes, tal como a elaboração do orçamento público, construído sob responsabilidade dos Poderes Executivo e Legislativo.



    24. Destaco que o exame aqui empreendido circunscreve-se, neste momento, estritamente à aferição da presença, ou não, dos requisitos autorizadores da medida liminar, atinentes à configuração da plausibilidade jurídica do pedido e à ocorrência de perigo na demora, requisitos que, ante a análise da atuação do Tribunal reclamado, reputo configurados no presente momento.



    25. Ante o exposto, defiro o pedido de liminar, para suspender os efeitos da decisão reclamada, até o julgamento final desta reclamação, sem prejuízo de exame mais detido do caso por ocasião do julgamento do mérito.



    26. Comunique-se, com urgência, transmitindo-se cópia desta decisão ao Tribunal de Justiça do Estado do Piauí.



    27. Requisitem-se informações à autoridade reclamada, no prazo de 10 dias (art. 989, inc. I, do CPC).



    28. Cite-se o beneficiário para tomar conhecimento da presente reclamação e, querendo, apresentar contestação no prazo de 15 dias (art. 989, inc. III, do CPC).



    29. Após, dê-se vista ao Ministério Público Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de novembro de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator