Tribunal: STF
Processo: MS 36905
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-01
Data de publicação: 2022-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União. 



1.  Mandado de Segurança impetrado contra ato do TCU que julgou irregulares contas referentes a convênio. 



2. No julgamento do Recurso Extraordinário 636.886 (Tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, o Plenário do STF definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso.



3.  A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Embora se trate, aqui, não da imposição de sanções, mas de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 



4. O art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia da Corte de Contas.



5. Segurança denegada.



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado em face de ato do Tribunal de Contas da União (acórdão nº 6.609/2019), que, nos autos da Tomada de Contas Especial nº 024.404/2015-2, julgou irregulares as contas referentes ao Convênio SERT/SINE nº 142/1999 (doc. 07), firmado pela impetrante com a Secretaria de Estado do Emprego e Relações do Trabalho de São Paulo. Tal convênio teve por objeto a aplicação de recursos federais, repassados ao Estado de São Paulo, por meio do Convênio MTE/SEFOR/CODEFAT nº 04/1999 (doc. 05), celebrado entre a União (Ministério do Trabalho) e o Estado de São Paulo (Secretaria de Estado do Emprego e Relações do Trabalho). O TCU condenou a impetrante à restituição das quantias repassadas (R$ 140.022,40 e R$ 560.089,60), no valor atualizado de R$ 5.918.389,59 (docs. 24/25). 



    2. A impetrante alega, em síntese, a prescrição da pretensão ressarcitória, para imputação de débito, uma vez que decorreram mais de 5 (cinco) anos entre a data da prestação de contas perante o órgão estadual (27.03.2000) e a solicitação de informações pelo órgão federal, ocorrida em 22.05.2006. Aduz que, se considerada a citação perante o TCU, efetivada somente em 15.03.2016, o lapso seria superior a 15 (quinze) anos.



    3. A União requereu seu ingresso no feito (doc. 42).



    4. O TCU apresentou peça de informações (doc. 45), em que suscita preliminar de decadência da impetração. No mérito, defende a imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos ao erário e, subsidiariamente, alega a impossibilidade de aplicação retroativa de nova orientação jurisprudencial do STF, haja vista que a referida interpretação foi firmada posteriormente à instauração da TCE impugnada. Afirma, também, que o caso concreto relativo ao Recurso Extraordinário 636.886 dizia respeito à fase de execução da pretensão de ressarcimento fundada em acórdão do TCU, de modo que a tese firmada não seria aplicável a situações em que ainda não houve a prolação de decisão condenatória pela Corte de Contas.



    5. Adicionalmente, alega a inocorrência de prescrição na hipótese, apontando a existência de cinco causas interruptivas do prazo quinquenal da Lei nº 9.873/1999, que importariam atos inequívocos de apuração do fato. São elas: (i) a fiscalização realizada pela Secretaria Federal de Controle Intermo (SFC), que deu origem à nota técnica 29/DSTEM/SFC/MF, de 20.09.2001, em que se apontam indícios de irregularidades na condução do convênio; (ii) a edição da Portaria 11, de 03.03.2005, que constituiu Comissão de Tomada de Contas Especial; (iii) a autuação, em 26.04.2006, do processo de tomada de contas especial, em sua fase interna; (iv) a comunicação ao impetrante, em 16.05.2006, da TCE instaurada pelo MTE, que foi acompanhada da apresentação de resposta em 19.07.2006; (v) a constituição da TCE com a designação dos membros da comissão, nos termos da Portaria 63, de 25.05.2010; (vi) o relatório da tomada de contas especial do MTE, lançado em 11.11.2014; (vii) a autuação de tomada de contas especial no âmbito do TCU, em 15.09.2015; (viii) a citação do impetrante nos termos do Ofício 0490/2016-TCU/SECEX-SP, de 04.03.2016; e (ix) o ato apontado como coator, consistente no Acórdão 6.609/2019-TCU-1ª Câmara, proferido em 30.07.2019



    6. A Procuradoria-Geral da República apresentou manifestação pelo indeferimento do mandado de segurança (doc. 66). 



 



    7. É o relatório. Passo à análise do mérito.



     



    8. Entendo que a solução da controvérsia apresentada neste caso envolve a análise da prescrição e da eventual ocorrência dos respectivos fatos interruptivos. 



    9. Ao longo dos últimos anos, o Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de consolidar o seu entendimento relativo à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de diversas espécies de ilícitos. No julgamento do Recurso Extraordinário 669.069 (Tema nº 666 da repercussão geral), em 03.02.2016, o Plenário desta Corte firmou a tese de que “[é] prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. Na ocasião, analisou-se pretensão de reparação de danos em decorrência de acidente de trânsito que envolvera um veículo de propriedade da União, ajuizada mais de cinco anos a contar do fato. O STF, então, estabeleceu distinção entre os ilícitos civis, como o de que se tratava na hipótese, e os ilícitos administrativos e penais, para definir que, naqueles casos, a pretensão de reparação de danos se submetia a prazo prescricional.



     



    10. No julgamento do Recurso Extraordinário 852.475 (Tema nº 897 da repercussão geral), em 08.08.2018, a tese firmada definiu que “[s]ão imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. No caso concreto submetido a juízo, o Ministério Público do Estado de São Paulo pleiteava a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, inclusive a de ressarcimento ao erário, a ex-servidores públicos que haviam atuado em procedimento licitatório pelo qual foram alienados dois automóveis de propriedade pública por valor inferior ao preço de mercado. O Plenário deste Tribunal, com fundamento no art. 37, § 5º, da Constituição, decidiu pela imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, desde que constatada pelo juízo competente a prática de ato doloso de improbidade administrativa. 



     



    11. Por fim, no julgamento do Recurso Extraordinário 636.886 (Tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, consolidou-se que “[é] prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. O caso dizia respeito à decisão do TCU que condenara presidente de associação privada a restituir recursos recebidos por meio de convênio firmado com o Ministério da Cultura em razão da ausência de prestação de contas. Esta Corte decidiu, por unanimidade, que as condições enunciadas no julgamento do tema nº 897, que autorizavam o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, não estão presentes nos julgamentos realizados pela Corte de Contas, já que estes não possuem natureza jurisdicional e não se prestam à verificação da existência de ato doloso de improbidade administrativa. Como consequência, foi mantido o acórdão recorrido que reconhecia a ocorrência de prescrição no curso da ação de execução em que se buscava a satisfação do título executivo formado pelo TCU. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso. 



     



    12. Quanto ao prazo de prescrição aplicável na hipótese, esta Corte já decidiu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Embora não se trate, no caso, de pretensão punitiva, mas sim de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.



     



    13. Em vista do parâmetro estabelecido acima, não é possível reconhecer a prescrição no presente caso. Isso porque o art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, conforme documentos trazidos aos autos pela própria impetrante, o convênio objeto da decisão do TCU foi celebrado em 22.11.1999 (doc. 7), e a correspondente prestação de contas foi apresentada em 27.03.2000. Ocorre que, ao menos desde 20.09.2001, os órgãos de fiscalização se dedicam à fiscalização da aplicação dos recursos correspondentes. 



    14. Com efeito, a Portaria nº 011, de 03.03.2005 (doc. 11) constitui comissão de tomada de contas com o objetivo de investigar a aplicação de recursos públicos do FAT repassados ao Estado de São Paulo no exercício de 1999, “[c]onsiderando os fatos apontados no Relatório de Auditoria elaborado pela Secretaria Federal de Controle, Nota Técnica nº 029/DSTEM/SFC/MF, de 20 de setembro de 2001” (doc. 58). Ressalto que a referida nota técnica recomenda a suspensão da aprovação de contas do convênio celebrado entre a União e o Estado de São Paulo e aponta a necessidade de investigação minuciosa não apenas sobre a atuação deste último, por meio da SERT/SP, mas também de todas as entidades por ele contratadas para a prestação de cursos de qualificação profissional - o que abrange a impetrante.



    15. A constituição da comissão de TCE foi seguida da autuação, em 08.05.2006, de processo para tratar especificamente do Convênio SERT/SINE nº 142/1999, celebrado entre a impetrante e o Estado de São Paulo. A partir de então, a fiscalização direcionada à atuação da impetrante teve curso regular, com a apresentação de documentos pela impetrante em 19.07.2006 (doc. 50); a substituição dos membros da comissão em 25.05.2010 (doc. 51); a declaração de inexecução do convênio e a apuração do dano ao erário, em 25.08.2014 (doc. 52); a edição de relatório de auditoria em 1º.07.2015 (doc. 53); a instauração de TCE pelo Tribunal de Contas da União em 15.09.2015 (doc. 54); e, finalmente, o julgamento da TCE em 30.07.2019 (doc. 57).



    16. Em vista de todos os atos inequívocos de apuração de irregularidades mencionados acima - que se verificam ao menos desde 2001 -, não se pode imputar inércia ao TCU ou ao órgão fiscalizador que justifique o reconhecimento da prescrição no presente caso. Apesar do longo lapso temporal desde a ocorrência dos fatos até a citação da impetrante no processo instaurado pelo TCU, as autoridades competentes vinham procedendo à apuração das irregularidades de forma constante e com a ciência dos envolvidos.



     



    17. Diante do exposto, denego a segurança. Admito o ingresso da União nos autos. Sem honorários (Súm. STF, 512 e art. 25 da Lei nº 12.016/2009). Custas pelo impetrante.



     



          Publique-se. Intimem-se.



     



          Brasília, 1º de fevereiro de 2022.



     



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator