Tribunal: STF
Processo: ADPF 941
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-13
Data de publicação: 2022-04-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional das Operadoras Celulares – ACEL, tendo por objeto a Instrução Normativa 7/2005, editada pela Agência Municipal do Meio Ambiente de Goiânia/GO, que “dispõe sobre normas para licenciamento ambiental de fontes não ionizantes – telefonia celular, rádio e TV”. Eis o teor dos dispositivos impugnados:



    Art. 1º. São fontes não ionizantes as estações rádio-base (ERB) de telefonia celular e fixa, as antenas de recepção e emissões de sinais de TV, as de rádio FM e AM, radiocomunicações e similares. 



    Art. 2º. São torres as estruturas de característica vertical com altura superior a 15 (quinze) metros, contados a partir da base de sustentação no solo. 



    Art. 3º. Todas as fontes não ionizantes, com estrutura em torres ou similares, prescindirão de licenciamento ambiental, por caracterizarem atividades potencialmente poluidoras. 



    Art. 4º. As licenças ambientais prévia, de instalação e operação das fontes não ionizantes com estrutura em torres ou similares, que serão instaladas no Município de Goiânia, deverão ser requeridas à Agência Municipal do Meio Ambiente – AMMA, da Prefeitura Municipal de Goiânia, a partir da vigência deste ato normativo, estando sua obtenção condicionada ao cumprimento das exigências técnicas e legais correspondentes a cada fase do licenciamento 



    Art. 5º. A localização e instalação de fontes não ionizantes com estrutura em torres ou similares, somente serão admitidas mediante análises prévias dos estudos ambientais, laudos técnicos, e expedição de pareceres conclusivos e licenças da AMMA, observadas as normas de saúde, meio ambiente, segurança e os princípios da prevenção e precaução, atendendo as seguintes exigências: 



    I - Deverão localizar-se a uma distância mínima de 30 m (trinta metros) dos limites de unidades escolares de ensino e secundário, creches, asilos e unidades hospitalares; 



    II - Todas as fontes não ionizantes com estrutura em torres ou similares deverão estar autorizadas e licenciadas previamente pela Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL; 



    III - Quando da solicitação de licenciamento ambiental, perante a AMMA, deverá a empresa apresentar estudos ambientais de acordo com as exigências da AMMA, contemplando as seguintes exigências: 



    a) mapa georeferenciado da localização das torres, com a posição da antena; 



    b) apresentação de projeto técnico de instalação, devidamente assinado por técnico habilitado com ART; 



    c) diagrama vertical e horizontal de irradiação da antena; 



    d) estimativa de densidade máxima de potência irradiada nas áreas do entorno; 



    IV - Para a instalação das referidas fontes deverá ser obedecida a distância mínima de um raio de 200 m(duzentos metros), a fim de que seja evitada a zona de efeito combinatório; 



    V - As torres de telefonia celular em estrutura vertical não deverão possuir altura planialtimétrica inferior a 20 m (vinte metros), e quando localizada em shoppings, aeródromos e demais estabelecimentos propícios a aglomerações de pessoas, deverá ser escalonada, não sendo implantada na área interna destes estabelecimentos, observando as restrições estabelecidas pelos planos de proteção de aeródromos e similares, definidos pela União e pelo Município; 



    VI - O Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV e seu respectivo relatório (RIV) serão analisados pela AMMA, observando o diagnóstico de percepção de vizinhança com um raio mínimo de 100 m (cem metros), a partir do eixo da estrutura da torre, além dos demais critérios previstos no Termo de Referência; 



    VII - Promover a distribuição, à população, de cartilhas informativas sobre as atividades das Estações Rádio Base e riscos das mesmas, num raio de 100m (cem metros) a partir do eixo da estrutura da torre. 



    a) A referida cartilha informativa deverá ser submetida a prévia avaliação da AMMA, no momento da análise dos estudos exigidos para o licenciamento ambiental prévio. 



    Art. 6º. A licença ambiental prévia fica condicionada à apresentação dos seguintes documentos: 



    I - Documento de uso do solo aprovado pelo órgão municipal de planejamento; 



    II - Autorização ou licença da ANATEL; 



    III - Estudo de Impacto de Vizinhança; 



    IV - Contrato de Locação do Imóvel; 



    V - Projeto de viabilidade de compartilhamento e direcionamento da antena, devidamente assinado por profissional habilitado com a devida ART; 



    VI - Publicação do requerimento no Diário Oficial do Município e jornal de grande circulação, conforme Resolução CONAMA 006/96 



    VII - Comprovante de pagamento da taxa municipal de licenciamento prévio; 



    VIII - modelo da cartilha informativa, a ser distribuída à população do entorno da instalação da fonte não ionizante. 



    Art. 7º. A expedição da licença ambiental de instalação fica condicionada à aprovação, pela AMMA, da licença ambiental prévia e apresentação dos seguintes documentos: 



    I - Planta de locação e situação georeferenciada, devidamente assinada por profissional habilitado e com a devida A.R.T; 



    II - Relatório de Conformidade de acordo com as normas da ANATEL, devidamente assinado por profissional habilitado e com a devida A.R.T; 



    III - Plano de Gestão Ambiental (PGA) da empresa e Plano de Controle Ambiental (PCA) para o site específico; 



    IV - Publicação do requerimento no Diário Oficial do Município e jornal de grande circulação, conforme Resolução CONAMA 006/96 



    V - Comprovante de pagamento da taxa municipal de licenciamento de instalação. 



    Art. 8º. A expedição da licença ambiental de operação pela AMMA, fica condicionada à aprovação da licença ambiental de instalação e a apresentação dos seguintes documentos: 



    I - Laudo Radiométrico, quando solicitado, devidamente assinado por profissional habilitado e com a devida A.R.T; 



    II - Protocolo ou Alvará de Localização e Funcionamento da Secretaria de Desenvolvimento Econômico – SEDEM; 



    III - Publicação do recebimento da licença de operação no Diário Oficial do Município ou jornal de grande circulação. 



    Art. 9º. A Apresentação de Relatório de Conformidade, conforme previsão da Resolução nº 303 – ANATEL, não garante a instalação das fontes não ionizantes, devendo ser observado o mapa de saturação da área. 



    Art. 10. Para implantação e operação dos equipamentos e torres de fontes não ionizantes, de que trata esta instrução normativa, serão adotadas as recomendações técnicas publicadas pela Comissão Internacional Para Proteção Contra Radiações Não-Ionizantes – ICNIRP, ou outra que vier a substituí-la, em conformidade com as orientações da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL. 



    Art. 11. Não será concedido o licenciamento ambiental para as ERBs, que estejam obstruindo a visão de objetos, estruturas e terrenos com valor histórico, cultural, paisagístico, artístico ou ambiental, estruturas do mobiliário urbano como as sinalizações de trânsito. 



    Art. 12. A localização, instalação e a operação das fontes não ionizantes em fachadas das edificações serão admitidas, desde que: 



    I - não sejam instaladas em locais de grandes aglomerações humanas, evitando o alto nível de exposição às radiações não ionizantes, assim definidos pela AMMA; 



    II - a direção das emissões de ondas eletromagnéticas não sejam direcionadas para o interior das edificações na qual se encontram instaladas; 



    III - haja a harmonização estética das torres com a referida fachada.



    Art. 13. A localização, instalação e a operação das fontes não ionizantes e similares, em topos de edifícios serão admitidas, desde que: 



    I - As emissões de ondas eletromagnéticas não sejam direcionadas para o interior das edificações na qual se encontram instaladas; 



    II - Sejam garantidas todas as condições de segurança para as pessoas que acessarem o topo do edifício; 



    III - Sejam obedecidas todas as normas e resoluções de sinalização, estabelecidas pela ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas); 



    V - Seja promovida a harmonização estética dos equipamentos de transmissão, com a respectiva edificação.



    Art. 14. Nos locais onde a densidade de potência total ultrapasse os limites estabelecidos pela ANATEL ou as atividades estejam em desacordo com a licença expedida, as emissões deverão ser imediatamente enquadradas de forma a atender os parâmetros estabelecidos, sob pena de ser interditada a fonte não ionizante. 



    Art. 15. A instalação de estrutura vertical para suporte de fontes não ionizantes deverá seguir normas de segurança, mantendo suas áreas devidamente isoladas e aterradas, conforme as prescrições da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, garantindo que os locais expostos às radiações não ionizantes, na área considerada ocupacional, sejam sinalizadas com placas de advertências. Parágrafo único. As placas de advertências deverão estar em locais de fácil visibilidade, seguir padrões estabelecidos pela AMMA e pela ANATEL, contendo o nome da empresa, telefone de contato e o número da licença; 



    Art. 16. Os níveis de ruídos emitidos pelo funcionamento dos equipamentos da Estação de Transmissão serão avaliados, sempre que julgado necessário pela AMMA, para enquadramento nos limites prescritos na Legislação Ambiental em vigor. 



    Art. 17. A empresa permissionária deverá prestar compensação ambiental, de no mínimo 0,5 % (meio por cento) do valor da fonte não ionizante, pelos danos causados e não mitigados ao meio ambiente, junto à Agência Municipal do Meio Ambiente – AMMA, no momento da concessão da licença ambiental prévia, conforme previsão do art. 2º, da Instrução Normativa nº 007 de 21/01/2005 e, ainda, comprometer-se a atender as normas estabelecidas na presente instrução. (Redação da Instrução Normativa nº 007, de 06 de dezembro de 2005.) 



    Art. 18. A Licença Ambiental Prévia, de Instalação e de Operação vigorará por prazo máximo de 01(um) ano, a partir de sua expedição. 



    Art. 19. Após a instrução do processo de licenciamento ambiental, com o atendimento de todas as exigências da presente Instrução Normativa, a AMMA terá ou não prazo de 90 (noventa) dias, para expedir parecer conclusivo para concessão da licença. 



    Art. 20. As empresas responsáveis pelas fontes não ionizantes, em estruturas de torres ou similares, instaladas sem prévio licenciamento ambiental caracterizam a prática de infração ambiental podendo sofrer as punições previstas no Decreto Federal nº 3.179/99 e Lei Federal n º 9605/98, sem prejuízo de outras penalidades previstas; e ainda, tais informações serem encaminhadas à DEMA e ao Ministério Público Estadual. 



    Art. 21. O não atendimento das exigências do processo de licenciamento ambiental dentro do prazo de120 (cento e vinte) dias resultará no indeferimento do mesmo. 



    Art. 22. O não cumprimento das diretrizes ambientais e a não quitação dos autos de infração, referentes às fontes não ionizantes, impede a execução de licenciamento ambiental para as referidas fontes e ainda, sujeita as mesmas a interdição das atividades, conforme previsão do art. 2º, VII, do Decreto nº 3.179/99. 



    Art. 23. Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação, aplicando seus efeitos aos processos de licenciamento ambiental já em tramitação nesta Agência, revogando-se todas as disposições em contrário. 



    A associação requerente narra que, embora o art. 32 do Decreto 3.268/2017 tenha revogado a Instrução Normativa impugnada, o Juízo da 2ª Vara da Fazenda Municipal da Comarca de Goiânia, nos autos de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Goiás, “não apenas considerou ilegal a revogação […], como concedeu eficácia repristinatória àquela instrução normativa, efetivamente reintegrando-a ao ordenamento jurídica com eficácia imediata, eis que antecipou os efeitos da tutela na própria sentença”.



    Informa, ainda, a apelação interposta fora desprovida em julgamento realizado em 10/12/2021, ressaltando que eventuais recursos ainda cabíveis contra referido acórdão “não terão, em regra, efeito suspensivo, do que se conclui que a repristinação da Instrução Normativa nº 007/2005 se operou sem quaisquer ressalvas”. 



    No que se relaciona ao mérito da controvérsia, argumenta que, a pretexto de exercer sua competência para regular assuntos de interesse local, a Agência Municipal responsável pela edição do ato impugnado teria invadido o âmbito de competência privativa da União ao introduzir requisitos materiais para o licenciamento ambiental de ERBs. 



    Nesse contexto, destaca que a Constituição Federal reservou à União a competência de explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações (CF, art. 21, XI), atribuindo-lhe, também, a competência privativa para legislar sobre a matéria (CF, art. 22, IV). 



    Nada obstante, sustenta que a norma impugnada, além de prever disposições que contrariam o conteúdo da regulamentação criada pelo Ente Federativo competente, impõe “às empresas detentoras de outorgas federais para a prestação de um serviço público federal, obrigações e restrições não contempladas pela relação com o seu Poder Concedente”. 



    Aduz, finalmente, que de tão restritivas, as disposições impugnadas poderiam inviabilizar a implantação ou permanência de ERBs instaladas no Município de Goiânia, além de “prejudicar em grande monta o cronograma e a própria implantação da rede 5G no referido município, haja vista a necessidade de criação de infraestrutura própria para esta rede”.



    Em sede cautelar, requer suspensão da eficácia da Instrução Normativa atacada, e, no mérito, a declaração da sua inconstitucionalidade. 



    É o relatório.



    Decido. 



    A Constituição Federal determinou que a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental decorrente da Constituição seja apreciada pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, na forma da Lei (Pet 1140 AgR, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ de 31/5/1996), que, editada em 3 de dezembro de 1999 (Lei 9.882/1999), regulamentou o art. 102, § 1º, da Constituição Federal, consagrando a ADPF como integrante de nosso controle concentrado de constitucionalidade (ADPF 43 AgR, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, DJ de 19/12/2003), com cabimento em três hipóteses: (a) para evitar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder público; (b) para reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público; e (c) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição. 



    Com a edição da referida lei, esta CORTE ampliou o exercício da jurisdição constitucional abstrata, passando a admitir o ajuizamento de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental em virtude de controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição (ADPF 130, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, DJ de 6/11/2009; ADPF 291, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJ de 11/5/2016), ainda que, excepcionalmente, revogados (ADPF 84 AgR, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 27/10/2006) ou cuja eficácia já tenha se exaurido (ADPF 77 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 24/8/2006), inclusive com a possibilidade de concessão de medida liminar, desde que presentes todos os demais requisitos constitucionais. 



    Considerado o disposto no § 1º do art. 4º da Lei 9.882/1999, a ADPF deve ostentar, como outras das condições de procedibilidade, o atendimento ao critério da subsidiariedade, sendo esse a confirmação de que inexistente outro meio eficaz apto a superar o defeito jurídico em questão. 



    O cabimento da ADPF será viável, portanto, desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito (ADPF 186/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20/10/2014). 



    Caso os mecanismos utilizados de maneira exaustiva mostrem-se ineficazes, será cabível o ajuizamento da arguição. Da mesma forma, se desde o primeiro momento se verificar a ineficiência dos demais mecanismos jurisdicionais para a proteção do preceito fundamental, será possível que um dos legitimados se dirija diretamente ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, por meio de arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    É necessário, pois, que não exista, para a hipótese in concreto, qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (ADPF 13-1, Rel. Min. ILMAR GALVÃO; ADPF 15-7/PA, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA), pois esse mecanismo de efetividade dos preceitos fundamentais não substitui as demais previsões constitucionais que tenham semelhante finalidade, tais como o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurança individual e coletivo, o mandado de injunção, a ação popular, a ADI estadual, entre outras possibilidades (ADPF 3-QO, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Pleno, DJ de 27/2/2004; ADPF 12-2/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Pleno, DJ de 26/3/2001).



    Não é, porém, o que ocorre na presente hipótese, pois o modelo de repartição de competências legislativas desenhado pela Constituição Federal, alegadamente afrontado pela norma municipal impugnada, caracteriza-se como de reprodução obrigatória pelos entes da Federação, mostrando-se, assim, passível de ser validamente invocado, em ação própria, como parâmetro de controle de constitucionalidade estadual (ADPF 694 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 08/10/2021; ADPF 771 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 08/10/2021). 



    Confira-se, a propósito, o precedente firmado no julgamento do RE 650.898 (Rel. Min. MARCO AURÉLIO, redator p/ o acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 24/5/2019, Tema 484), em que o TRIBUNAL assentou que os Tribunais de Justiça “podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados”. 



    Em sede de controle concentrado de constitucionalidade, mas em idêntico sentido, destaco a ADI 5646 (Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 8/5/2019), em cuja tese de julgamento firmou-se o seguinte entendimento: “é constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros”. 



    Além disso, o próprio requerente noticia que a controvérsia sobre a revogação ou não da Instrução Normativa 007/2005 pelo Decreto 3.268/2017 foi acometida à tutela jurisdicional própria, em cuja cadeia processual reconhece a existência de “recursos ainda cabíveis contra o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de Goiás”, em tese plenamente capazes de neutralizar, de maneira eficaz, a situação de lesividade apontada na inicial. 



    Constato, assim, a existência de meios processuais “revestidos de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado” (ADPF 17 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJ de 14/02/2003), estando demonstrada, pois, a presença de meios aptos a sanar a lesão e “solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata” (ADPF 33, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJ de 06/08/2004). 



    Diante do exposto, NEGO SEGUIMENTO à presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com base no art. 4º, caput e § 1º, da Lei 9.882/1999, e no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Publique-se.



    Brasília, 13 de abril de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente