Tribunal: STF
Processo: RE 1388487
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-24
Data de publicação: 2022-06-24

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do mesmo Estado.



    Na origem, cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Santa Catarina em face do art. 1º da Lei 7.701, de 29 de abril de 2020, do Município de Criciúma, que cria protocolo para as assinaturas de Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, a serem firmados pelo Poder Executivo com o acompanhamento do Poder Legislativo.



    Eis o inteiro teor da norma impugnada:



    “LEI Nº 7.701, DE 29 DE ABRIL DE 2020.



    Cria protocolo para as assinaturas de Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, a serem firmados pelo Poder Executivo, com o acompanhamento do Poder Legislativo.



     
O PREFEITO MUNICIPAL DE CRICIÚMA, Faço saber a todos os habitantes deste Município, que a Câmara Municipal aprovou e eu sanciono a presente Lei:



     
Art. 1º As tratativas para que seja firmado Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, pelo Poder Executivo, serão informadas ao Poder Legislativo, facultando-lhe a indicação de um representante para acompanhar as reuniões, até a assinatura da transação, com vistas a conferir maior segurança da conveniência e conformidade do acordo.



     
Art. 2º omissis.



     
Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 
 
Art. 4º Revogam-se as disposições em contrário.



     
Paço Municipal Marcos Rovaris, 29 de abril de 2020.



    CLÉSIO SALVARO



    Prefeito Municipal de Criciúma “



     Na inicial, sustenta-se, em suma, que o artigo 1º da referida Lei do Município de Criciúma, ao prever a participação de representante indicado pelo Poder Legislativo local na fase de negociações de Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta, estabelecendo providência de acompanhamento e fiscalização dos atos do Poder Executivo prévios à celebração do acordo, viola o princípio da separação dos poderes (artigo 32 da Constituição do Estado de Santa Catarina, o qual reproduz a norma do artigo 2º da Constituição Federal de 1988.).



    Argumenta o autor que a possibilidade de intervenção e controle direto de um dos poderes sobre outro só é admitida nas hipóteses expressamente previstas na própria Constituição.



    Assevera, ainda, que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento da ADI 1857/SC, reconheceu a inconstitucionalidade dos artigos 20, 40, inciso III e 71, inciso XIV, da Constituição do Estado de Santa Catarina, os quais determinavam que os convênios, ajustes, acordos e instrumentos congêneres firmados pelos órgãos e entidades da Administração Pública deveriam ser submetidos à apreciação da Assembleia Legislativa. 



    A Câmara Municipal de Criciúma apresentou informações, ressaltando que a lei impugnada foi editada no âmbito da competência municipal para elaborar normas de interesse local e que foi observado integralmente o devido processo legislativo. Aduz que “o poder legislativo tem natureza fiscalizadora, que por dever existencial não pode e nem deve desconhecer dos compromissos que contraem o poder que fiscaliza” (fl. 20, Doc. 3) e que “não há na lei, ponto algum que avance sobre a autonomia do Alcaide ou mesmo do próprio Ministério Público, ao contrário, quer o Poder Legislativo contribuir dentro de seus limites com a visão popular que lhe é legítima”(fl. 21, Doc. 3).



    Assevera que a matéria objeto da lei impugnada não se insere na competência privativa do Poder Executivo, pois não trata dos servidores, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; não dispõe sobre a criação ou aumento da remuneração de cargos, funções e empregos públicos; e não dispõe sobre a criação, estruturação e atribuições de secretarias e órgãos da Administração Pública.



    Argumenta, ainda, que “há que se considerar que a perene garantia a informação é ato que se insere no poder-dever do Poder Público local, que dela não pode furtar-se; assim, não merece guarida o argumento de que cria novo ônus e obrigação a órgãos do Poder Executivo, na verdade, aludido ato normativo não representa qualquer intromissão em ato de gestão do Município, sem inovar nas atribuições da Administração local (fl. 28, Doc. 3).



    O Prefeito do Município de Criciúma e a Procuradora-Geral do Município de Criciúma também prestaram informações, defendendo a constitucionalidade da lei ora impugnada, ao argumento de que, “ao determinar que as tratativas para que seja firmado Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, pelo Poder Executivo, serão informadas ao Poder Legislativo, facultando-lhe a indicação de um representante para acompanhar as reuniões, até a assinatura da transação, com vistas a conferir maior segurança da conveniência e conformidade do acordo, em nada fere a separação dos Poderes. Trata-se, pois, de um ato prévio – a informação ao Poder Legislativo, acerca das tratativas – e a faculdade de indicação de um representante para que acompanhe as reuniões. Em nenhum momento é definido que o acompanhamento, por um representante do Legislativo, seja de alguma forma determinante para a assinatura ou não do TAC, pelo Chefe do Poder Executivo.” (fl. 6, Doc. 5)



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, por unanimidade, julgou improcedente a Ação nos termos da seguinte ementa (fl. 1, Doc. 6):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 1º DA LEI N. 7.701/2020, DO MUNICÍPIO DE CRICIÚMA. DEVER DE INFORMAÇÃO AO PODER LEGISLATIVO ACERCA DAS TRATATIVAS PARA QUE SEJA FIRMADO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - TAC, PELO PODER EXECUTIVO, FACULTANDO A INDICAÇÃO DE UM REPRESENTANTE PARA ACOMPANHAR AS REUNIÕES ATÉ A ASSINATURA DA TRANSAÇÃO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES (ARTIGO 32, CESC). NÃO OCORRÊNCIA. NORMA VOCACIONADA À SUPERVISÃO DA ADMINISTRAÇÃO. FUNÇÃO TÍPICA DO PODER LEGISLATIVO. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO DE CONTROLE, PELO PARLAMENTO, DO CONTEÚDO DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - TAC, TAMPOUCO A POSSIBILIDADE DE O PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL AUTORIZAR OU VETAR O AJUSTE CELEBRADO PELO PODER EXECUTIVO, OU MESMO DE SE IMISCUIR, DIRETA OU INDIRETAMENTE, NAS NEGOCIAÇÕES OU TRATATIVAS ESTABELECIDAS PELAS PARTES INTERESSADAS. PEDIDO IMPROCEDENTE.”



    No Recurso Extraordinário, interposto ao amparo do art. 102, III, ‘a’, da Constituição Federal, o Ministério Público do Estado de Santa Catarina alega ofensa ao princípio da independência e harmonia dos Poderes (art. 2º da CF/88, reproduzido no art. 32 da CESC), pois:



    (a) “quanto ao art. 40, XI, da CESC, e ao art. 17, XII, da Lei Orgânica do Município de Criciúma, verifica-se que tratam sobre a atribuição típica do Poder Legislativo em fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo. No entanto, essa atividade de caráter fiscalizatório não pressupõe a obrigação de o Poder Executivo comunicar ao Legislativo acerca de todos os atos que pratica, tampouco presume que este o acompanhe durante a realização desses feitos, na forma prescrita pela Lei Municipal, objeto desta ADI” (fls. 7-8, Doc. 8);



    (b) “A celebração do TAC, portanto, materializa-se por meio do exercício de atividades afetas à seara da gestão administrativa, as quais são inerentes à função típica do Poder Executivo. Logo, se assim o é, as questões atreladas às tratativas, aos ajustes e à celebração do acordo devem, por conseguinte, ser compreendidas como faculdades discricionárias conferidas pela Constituição ao gestor público, o qual possui a incumbência de negociar os seus termos, para, então, decidir por aderi-los, ou não, segundo critérios próprios de conveniência e oportunidade, que devem ficar imunes às interferências dos demais Poderes” (fl. 12, Doc. 8);



    (c) em situação semelhante à dos autos, o STF, no julgamento da ADI 1.857/SC, reconheceu a inconstitucionalidade de dispositivos outrora previstos na Constituição do Estado de Santa Catarina, que visavam subordinar convênios, ajustes, acordos, convenções e instrumentos congêneres, firmados pelo Poder Executivo, à apreciação do Poder Legislativo;



    (d) “nada obstante a norma, ora impugnada, tenha sido editada sobre o nobre pretexto de dar "[...] maior segurança, transparência e conhecimento à sociedade, por meio dos representantes do povo, das medidas adotadas pelo Poder Executivo, em determinado assunto de interesse do cidadão" (evento 10, PET1, p. 3), incumbe somente ao alcaide, na sua posição de gestor da cidade, a deliberação sobre a condução das tratativas destinadas à celebração de acordos, bem assim acerca da escolha do momento e dos meios pelos quais a Administração agirá em prol da efetivação dos interesses públicos, o que deve ser feito de acordo com o seu viés político (escolhido por eleição)” (fl. 13, Doc. 8); 



    (e) “apesar de não se desconhecer que a atividade de fiscalização e de controle dos atos do Poder Executivo encontra-se entre as atribuições típicas do Poder Legislativo (art. 49, X, da CR16 , que guarda consonância com o art. 40, XI, da CESC17), deve-se elucidar que essa função de cunho fiscalizatório não pressupõe a obrigação de o Poder Executivo comunicar ao Legislativo acerca de todos os atos que pratica, tampouco presume que este o acompanhe durante a realização dos feitos estritamente administrativos”(fl. 13, Doc. 8); e 



    (f) a legislação municipal objurgada inova no ordenamento jurídico local e institui um procedimento de fiscalização preventiva do Executivo pelo Legislativo, por meio da ciência de todo e qualquer ato praticado pelo Executivo até a celebração do TAC, bem como através da efetiva participação parlamentar nos eventos que antecedem a formalização do acordo, mediante a indicação de um representante para frequentar, presencialmente, as reuniões, até a assinatura da transação, “mesmo diante da ausência de suporte constitucional que autorize Legislativo a praticar atos que estão dentro da competência constitucional de administração da máquina pública” (fl. 14, Doc. 8).



    Por fim, requer o conhecimento e provimento do Recurso Extraordinário, para que e julgue procedente o pedido e declare a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei 7.701/2020 do Município de Criciúma. 



    Em contrarrazões (Doc. 10), a Câmara Municipal de Criciúma sustentou, em síntese, (a) deficiência na fundamentação do recurso e incidência da Súmula 284/STF; (b) ofensa ao princípio da dialeticidade recursal, pois o recurso não faz qualquer contraposição à decisão recorrida; (c) ausência de preliminar de repercussão geral; e (d) inadmissibilidade do recurso por não preencher os pressupostos recursais intrínsecos e extrínsecos. Por fim requereu o não conhecimento do Recurso Extraordinário.



    Por sua vez, o Município de Criciúma apresentou suas contrarrazões (Doc. 12), postulando a inadmissão do Recurso Extraordinário ou, se admitido, o seu desprovimento, com a manutenção do acórdão recorrido bem como a declaração da constitucionalidade da norma ora impugnada. 



    O Juízo de origem admitiu o Recurso Extraordinário e determinou a remessa dos autos à Superior Instância (Doc. 14).



    É o relatório. Decido. 



    Trata-se de questão eminentemente constitucional devidamente prequestionada na instância de origem. Inexistem quaisquer óbices processuais, desse modo, passo ao exame do mérito do recurso.



    Cuida-se de Recurso Extraordinário em face de decisão que julgou improcedente Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina, reconhecendo a validade de lei municipal a qual estabelece que as tratativas para que seja firmado Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, pelo Poder Executivo, serão informadas ao Poder Legislativo, facultando-lhe a indicação de um representante para acompanhar as reuniões, até a assinatura da transação, com vistas a conferir maior segurança da conveniência e conformidade do acordo. 



    Por oportuno, vejam-se os fundamentos do Tribunal de origem para julgar improcedente a Ação (fls. 4-9, Doc. 6):



    “O autor da ação argumenta que "ao prever, na fase de negociações de Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta, a participação de representante indicado pelo Poder Legislativo local, estabelecendo providência de acompanhamento e fiscalização dos atos do Poder Executivo prévios ao acordo, incide o artigo 1º da Lei Ordinária n. 7.701/2020, do Município de Criciúma em inconstitucionalidade, diante da manifesta violação ao princípio da separação dos poderes, disposto no artigo 32 da Constituição do Estado de Santa Catarina. 



    E finaliza aduzindo que a violação ao princípio da separação dos poderes materializa-se “na medida em que o Chefe do Executivo procura furtar-se à responsabilidade que lhe é instituída na governança do município”. 



    (…) esta Corte possui jurisprudência no sentido de declarar a inconstitucionalidade de leis que acomodam no raio de atribuições do Parlamento a prerrogativa de autorizar a celebração de convênios e contratos de licitações por parte do Poder Público […]



    Contudo, cotejando a norma impugnada nesta ação com os fundamentos que estão à base do precedente, bem assim os insumos doutrinários acerca do princípio da separação e independência dos poderes, naturalmente se concebe que as hipóteses são absolutamente diversas. 



    É que aqui não existe previsão de controle, pelo Parlamento, do conteúdo do Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, tampouco possibilidade de o Poder Legislativo municipal autorizar ou vetar o ajuste celebrado pelo Poder Executivo com o particular, ou mesmo imiscuir-se, direta ou indiretamente, nas negociações ou tratativas estabelecidas pelas partes interessadas. 



    A norma em questão prevê apenas a cientificação e a prerrogativa de acompanhamento das tratativas antecedentes do ajustamento de conduta celebrado pelo Executivo até a respectiva assinatura, de modo que, assim dispondo, situa-se dentro do escopo do poder fiscalizatório de que se reveste o parlamento municipal, a teor do disposto no artigo 40, XI, da Constituição Estadual, sem quebra ou violação ao princípio da separação dos poderes. 



    Insisto em que a norma impugnada, vocacionada à supervisão da Administração e à informação da opinião pública sobre o cumprimento da legislação, não contém previsão que permita a ingerência, sob qualquer modalidade, do Parlamento municipal no contexto da celebração de termos de ajustamento de conduta por parte do Município. 



    De tal sorte, contrariamente ao afirmado na inicial, a legislação em comento não retira do Poder Executivo a "responsabilidade que lhe é instituída na governança do município”, na medida em que, como demonstrado, todas as fases do ajustamento de conduta (negociação, tratativas, ajustes e celebração) continuam sob a alçada exclusiva desse ente político, de sorte que ao Parlamento cabe a prerrogativa, potencializada pela norma, de fiscalizar esse específico ato administrativo mediante a ciência de sua existência e o acompanhamento, sem intervenção, do iter procedimental situado entre a sua negociação e conclusão. 



    (...)



    Portanto, não há violação ao princípio da separação e independência entre os poderes tal como afirmado na petição inicial. 



    Finalmente, não se cogita nesta ação da conveniência, da oportunidade, da economicidade e da operabilidade da legislação em comento, juízos próprios do legislador, afeiçoados à função legislativa típica e fora, pois, da alçada do Poder Judiciário. 



    Da mesma forma, eventual desvio de finalidade na aplicação dessa lei, com a tentativa de extração de poderes de gestão que ela não concede ao legislativo, nem sequer implicitamente, materializada em desrespeito às prerrogativas do Poder Executivo no ambiente da celebração de termo de ajustamento de conduta, tudo isso deverá ser sindicado no caso concreto, não se confundindo com escopo da análise da lei em tese própria do sistema de controle objetivo de constitucionalidade. 



    Isso posto, voto no sentido de julgar improcedente a ação direta.”(grifos nossos)



    Merece ser mantido o acórdão recorrido.



    O dispositivo legal ora impugnado não representa qualquer interferência efetiva do Poder Legislativo sobre o Executivo. Veja-se, mais uma ve, o que dispõe o art. 1º da Lei 7.701/2020 do Município de Criciúma:



    Art. 1º As tratativas para que seja firmado Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, pelo Poder Executivo, serão informadas ao Poder Legislativo, facultando-lhe a indicação de um representante para acompanhar as reuniões, até a assinatura da transação, com vistas a conferir maior segurança da conveniência e conformidade do acordo.



    Verifica-se que a referida norma estabelece a obrigação ao Poder Executivo apenas de informar ao Poder Legislativo a respeito da existência de tratativas para que seja firmado Termo de Ajustamento de Conduta – TAC, facultando o acompanhamento de tais tratativas por representante do parlamento, sem conferir-lhe qualquer poder decisório ou vinculante. 



    Assim, não estabelece qualquer comando obrigacional capaz de gerar ofensa à independência e harmonia entre os poderes. Pelo contrário - apenas se prestigia a atuação conjunta e participativa entre os poderes Executivo e Legislativo em contexto negocial específico.



    Não se vislumbra, do referido dispositivo legal, qualquer disposição que autorize o Legislativo a praticar atos que estão dentro da competência constitucional de administração da máquina pública, como alegado pela parte recorrente, mas tão somente o compartilhamento de informações com possibilidade de acompanhamento presencial dos trâmites prévios à eventual celebração de TAC.



    A hipótese dos autos distingue-se, portanto, da controvérsia debatida por esta SUPREMA CORTE no julgamento da ADI 1857/SC, em que foi declarada a inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição do Estado de Santa Catarina, os quais subordinavam a celebração de convênios, ajustes, acordos, convenções e instrumentos congêneres firmados pelo Poder Executivo do Estado-membro, inclusive com a União, os outros Estados federados, o Distrito Federal e os Municípios, à apreciação e à aprovação da Assembleia Legislativa estadual. A propósito, veja-se a ementa do referido julgado:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Dispositivos da Constituição do Estado de Santa Catarina. - Inconstitucionalidade de normas que subordinam convênios, ajustes, acordos, convenções e instrumentos congêneres firmados pelo Poder Executivo do Estado-membro, inclusive com a União, os outros Estados federados, o Distrito Federal e os Municípios, à apreciação e à aprovação da Assembléia Legislativa estadual. Precedentes do S.T.F. Ação direta que se julga procedente, para declarar a inconstitucionalidade do artigo 20, do inciso III do artigo 40 e da expressão "ad referendum da Assembléia Legislativa" contida no inciso XIV do artigo 71, todos da Constituição do Estado de Santa Catarina.” (ADI 1857/SC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, DJ 07-03-2003 PP-00034 EMENT VOL-02101-01 PP-00052 – grifos nossos)



    Na presente hipótese, não há qualquer subordinação entre os poderes, mas apenas norma de cooperação entre o Executivo e o Legislativo no que se refere às tratativas de celebração de Termo de Ajustamento de Conduta - TAC pelo Poder Executivo.



    Por oportuno, cito, ainda, os seguintes trechos do Voto proferido pelo eminente ministro DIAS TOFFOLI no julgamento da ADI 2444/RS:



    “[…], mostram-se elementares a exigência de transparência por parte do Estado e a possibilidade de controle dos atos estatais, não devendo os governos se furtarem à vigília do povo e da opinião pública, nem dos órgãos fiscalizadores.



    [...]



    Além disso, é legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 



    Essa atribuição fiscalizadora e controladora da ação administrativa pelo Parlamento caracteriza um verdadeiro princípio essencial e inerente ao Poder Legislativo, constituindo um dos mecanismos de contrapesos à separação e à independência dos Poderes. 



    Sabe-se que, conforme já decidido por esta Corte, é a Constituição da República a grande legitimadora dessas interferências, sendo vedado aos estados-membros criar novas ingerências de um Poder na órbita de outro que não derivem explícita ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental (ADI nº 3046/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 28/5/04).



    Contudo, no caso ora em análise, a obrigação de o Poder Executivo local divulgar relação das obras públicas em andamento é exigência que decorre diretamente dos princípios republicano e democrático e dos postulados da publicidade e da transparência dos atos estatais, estando desse modo, em perfeita harmonia com preceitos fundamentais da Carta Federal.



    Em verdade, o Legislativo do Estado do Rio Grande do Sul acolheu uma posição de vanguarda, consentânea com os anseios da sociedade e com os princípios decorrentes do Estado Democrático.” (ADI 2444/RS, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 02/02/2015 – grifos nossos)



    Na hipótese dos autos, não há que se falar em inconstitucional interferência do Poder Legislativo em matéria de competência do Poder Executivo, mas tão somente no aprimoramento e acompanhamento das atividades do segundo pelo primeiro, o que se insere no âmbito da função de fiscalização e controle externo típica do parlamento.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 24 de junho de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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