Tribunal: STF
Processo: ARE 1293865
Classe: ARE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-21
Data de publicação: 2022-02-21

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo contra decisão por meio da qual foi negado seguimento ao recurso extraordinário interposto em face de acórdão assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS SOCIAIS. DANO MORAL COLETIVO. DIREITO SUBJETIVO DOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIA AO PASSE LIVRE NO TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL. LEI 8.899/94. DIREITO QUE DEPENDIA DE REGULAMENTAÇÃO PARA A DEFINIÇÃO DO SEU CONTEÚDO. INEXISTÊNCIA DO DIREITO SUBJETIVO ANTES DA REGULAMENTAÇÃO PELO PODER EXECUTIVO FEDERAL. PERDA PARCIAL DO OBJETO DA AÇÃO COM A SUPERVENIÊNCIA DA REGULAMENTAÇÃO. PERSISTÊNCIA DO INTERESSE NO JULGAMENTO DO PEDIDO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS COLETIVOS. PEDIDO ADMISSÍVEL EM TESE. PRECEDENTE DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. AUSÊNCIA DE RESPONSABILIDADE DAS EMPRESAS PERMISSIONÁRIAS DO TRANSPORTE RODOVIÁRIO POR DANOS MORAIS COLETIVOS. DANOS IMPUTÁVEIS À OMISSÃO DA UNIÃO FEDERAL. DEMORA EXCESSIVA EM REGULAMENTAR A LEI 8.899/94. CONDENAÇÃO DA UNIÃO AO PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO .



    1.. Apelação contra sentença que rejeitou apreciar o pedido de indenização por dano moral coletivo e, quanto ao mais, entendendo pela ausência de interesse de agir, extinguiu a ação civil pública com fundamento no art. 267, VI, do CPC. 



    2. Âmbito da controvérsia recursal ocupado por duas ordens de impugnação: a) a persistência do interesse de agir no tocante à implementação do direito dos portadores de deficiência ao passe livre; b) a condenação das empresas rés à indenização pelos danos morais coletivos decorrentes da não observância daqueles direitos. 



    3. Quanto ao primeiro ponto, correta a douta sentença de primeiro grau, posto que a regulamentação da Lei 8.899/94 pelo Decreto 3.691/2000 e pela Portaria 03/2001 tomou desnecessário provimento jurisdicional para o atendimento da pretensão do Parquet, que consistia no reconhecimento do direito subjetivo dos portadores de deficiência ao passe livre no transporte rodoviário interestadual. 



    4. A controvérsia girava em tomo da existência ou não do direito subjetivo ao passe livre, ou seja, sobre a ´possibilidade de fazer valer o direito por meio da ação processual correspondente´, segundo a definição de Tércio Sampaio Ferraz Junior. 



    5. A lide se instalou para discussão de direito coletivo em sentido estrito, qual seja, como direito transindividual de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas com a parte contrária por uma relação jurídica base (art. 81, II, da Lei 8.078/90). 6. 



    6. A pretensão foi deduzida sob a perspectiva de direito coletivo, uma vez que não especificou ou delimitou o grupo de pessoas que seria destinatário do direito, restringindo o objeto da lide ao plano da validade e vigência das normas correlatas. 



    7. Não é consistente a alegação de que também se busca a efetividade dos direitos discutidos, porque este enfoque deslocaria a controvérsia do âmbito da validade e vigência das normas garantidoras do direito subjetivo para a seara da eficácia daquelas normas, o que daria à ação uma conotação muito diferente, pois passaria ao plano dos direitos individuais homogêneos, sem que nos autos tenha sido debatida e decidida qualquer situação concreta. 



    8. Correta a sentença ao extinguir o feito por carência de ação, no que diz respeito ao pedido de reconhecimento do direito subjetivo dos portadores de deficiência ao transporte rodoviário interestadual. 



    9. A pretensão à indenização por danos morais coletivos é hipótese que não pode ser excluída de antemão, pois a sua ocorrência é juridicamente admissível, em tese, como já reconheceu a Colenda Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça no julgamento de questão análoga. 



    10. Pertinente a anulação da sentença na parte em que entendeu incabível a apreciação do pedido de danos morais, passando-se ao julgamento do mérito, nesta parte, com fundamento no § 3° do art. 515 do CPC, visto que relação jurídico-processual está completa e a questão não demanda dilação probatória.



    11. Na ausência de regulamentação da Lei 8.899/94, não estava configurado o direito subjetivo dos portadores de deficiência ao passe livre, porque o conteúdo do direito ainda dependia de detalhamento e delimitações por parte do Poder Executivo, o que veio a ser corroborado pelas disposições regulamentares (Decreto 3.691/2000 e pela Portaria Interministerial n. 03/2001). 



    12. Sem a devida regulamentação não se pode imputar às empresas permissionárias do transporte rodoviário interestadual qualquer responsabilidade por eventuais danos morais coletivos, decorrentes de obstáculos criados para o exercício daquele direito pelos portadores de deficiência. 



    13. É insofismável que o Poder Executivo federal extrapolou de forma gritante o comando legislativo para regulamentar em 90 dias o direito previsto no art. 1° da Lei 8.899/94, só vindo a fazê-lo cerca de seis anos depois da entrada em vigor deste diploma normativo. 



    14. Inexorável, destarte, a responsabilidade da União pela reparação destes danos de natureza coletiva, com fundamento no § 6° do art. 37 da Constituição Federal. 



    15. O arbitramento do valor deve obedecer a critérios distintos daqueles propostos na petição inicial e na apelação, para ser arbitrado em valor determinado, o que, em se tratando de processo de natureza coletiva, está compreendido nos poderes do juiz que Ada Pellegrini Grinover cita como ´defining finction´. 



    16. Parcial provimento à apelação para anular parcialmente a sentença e, nos termos do § 3' do art. 515 do CPC, condenar a União Federal ao pagamento de indenização no valor de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), a ser destinada ao fundo previsto no art. 13 da Lei 7.347/85. Sem condenação em honorários advocatícios”. (págs. 49 e 50 do documento eletrônico 27).



    Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (pág. 104 do documento eletrônico 27). 



    Em 18/11/2020, determinei vista à Procuradoria-Geral da República. 



    O Ministério Público Federal assim se manifestou em relação à controvérsia: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ARTS. 93, IX; 5º, LIV; 127, CAPUT; 129, III E 37, § 6º, DA CF. MANIFESTAÇÃO SOBRE TODOS OS ARGUMENTOS DO EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. DESNECESSIDADE. INOVAÇÃO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. DANOS MORAIS COLETIVOS. REEXAME DOS FATOS. SÚMULA 279 DO STF. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INADMISSÍVEL. DEVIDO PROCESSO LEGAL. NÃO VIOLAÇÃO. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. LEGITIMIDADE PARA AJUIZAR AÇÃO CIVIL PÚBLICA COLETIVA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 



    1. Agravo interposto em face de decisão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, que inadmitiu o recurso extraordinário por considerar que as razões recursais apontariam apenas violação indireta à Constituição de 1988. 



    2. Controvérsia acerca de suposta violação aos arts. 93, IX; 5º, LIV; 127, caput; 129, III e 37, § 6º, todos da Constituição Federal, por ter o Tribunal Regional Federal da 3ª Região condenado a União Federal, ora agravante, a indenização por danos morais coletivos decorrente da mora injustificada na regulamentação da Lei 8.899/1994, que determinou prazo de 90 dias para instituição de passe livre em transporte coletivo interestadual para pessoas com deficiência, comprovadamente carentes, o que só se concretizou por meio do Decreto Federal 3.691/2000 e da Portaria do Ministério de Estado dos Transportes 01/2001. 



    3. Não há violação ao art. 93, IX, da Constituição Federal, sob o argumento de que o Tribunal não apreciou todas as questões levantadas nos embargos de declaração, se o aclaratório deixou de apontar omissão, contradição e obscuridade, apresentando argumentos novos com o intuito de apenas obter o reexame ou a rediscussão da causa. 



    4. ´O artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal não determina que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pelas partes, mas sim que ele explicite as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento´ (ARE 1283729 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, Dje de 17.2.2021). 



    5. A análise de observância ao devido processo legal na instrução processual originária para discutir a caracterização do dano moral coletivo e o valor indenizatório e a suposta violação ao art. 37, § 6º, da CF envolve o reexame dos fatos e da legislação infraconstitucional questionada (Lei 8.899/1994), o que é inadmissível em recurso extraordinário, por configurar apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição. 



    6. O Ministério Público é parte legítima para propor ação civil pública em defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. 



    - Parecer pelo desprovimento do agravo”. (documento eletrônico 37)



    No RE, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se, em suma, violação dos arts. 5°, LIV; 37, 6° e 93, IX, da mesma Carta. 



    Bem examinados os autos, decido. 



    Esta Corte firmou orientação no sentido de ser inadmissível, em regra, a interposição de recurso extraordinário para discutir matéria relacionada aos limites da coisa julgada e à ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da prestação jurisdicional, quando a verificação dessa alegação depender de exame prévio de legislação infraconstitucional, por não configurar situação de ofensa direta à Constituição Federal. Esse entendimento foi consolidado no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Tema 660), de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em que se rejeitou a repercussão geral da matéria sob os seguintes fundamentos:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”. 



    Os Ministros deste Tribunal, no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Tema 339), de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, reconheceram a repercussão geral e reafirmaram a jurisprudência desta Corte no sentido de que a exigência do art. 93, IX, da Constituição não impõe que a decisão seja exaustivamente fundamentada. O que se busca é que o julgador indique de forma clara as razões de seu convencimento, tal como ocorreu. Nesse sentido, transcrevo a ementa do referido precedente:



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral”.



    Ademais, a jurisprudência desta Corte já é consolidada no sentido de que o Ministério Público tem legitimidade para ingressar com ação civil pública para requerer reparação a título de danos morais. Na mesma linha, cito os seguintes precedentes do STF: 



    “EMENTA : AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE. PRECEDENTES. RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO. DANO MORAL COLETIVO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279/STF. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO ARE 748.371-RG. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO”. (ARE 836.530 AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux)



    “Agravo regimental em agravo de instrumento. 2. Responsabilidade civil. Dano moral e material. 3. A Constitução Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem estabelecer, todavia, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas (AI-QO-RG 791.292). 4. Legitimidade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública. Discussão acerca da natureza do direito tutelado. Índole infraconstitucional. Necessidade de reexaminar o conjunto fático-probatório. Súmula 279. Precedentes. 5. Afronta aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, se dependente do reexame prévio de normas infraconstitucionais, traduz ofensa reflexa à Constituição Federal. ARE-RG 748.371. Tema 660. 6. Valor fixado a título de danos morais e materiais. Matéria infraconstitucional. ARE-RG 743.771, Tema 655. 7. Condenação em obrigação acessória. Discussão de índole infraconstitucional. 8. Agravo regimental a que se nega provimento”. (AI 831490 AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes)



    Em relação aos danos morais, o Tribunal de origem assim dirimiu a questão: 



    “Destarte, entendo pertinente a anulação da sentença na parte em que entendeu incabível a apreciação do pedido de danos morais, passando-se ao julgamento do mérito, nesta parte, com fundamento no § 3° do art. 515 do CPC, visto que relação jurídico -processual está completa e a questão não demanda dilação probatória. 



    [...]



    Parece-me que, na ausência de regulamentação da Lei 8.899/94, não estava configurado o direito subjetivo dos portadores de deficiência ao passe livre, porque o conteúdo do direito ainda dependia de detalhamento e delimitações por parte do Poder Executivo, o que veio a ser corroborado pelas disposições regulamentares (Decreto 3.691/2000 e pela Portaria Interministerial n. 03/2001), que trouxeram à lume as condições e pressupostos para o exercício daquele direito. 



    Contudo, é insofismável que o Poder Executivo federal extrapolou de forma gritante o comando legislativo para regulamentar em 90 dias o direito previsto no art. 1° da Lei 8.899/94, só vindo a fazê-lo cerca de seis anos depois da entrada em vigor deste diploma normativo. 



    Não é difícil imaginar quantos constrangimentos e impedimentos foram impingidos aos portadores de deficiência que, sendo pessoas carentes, não tinham como fazer uso do transporte rodoviário interestadual, quiçá para fazer um concurso público ou mesmo para buscar tratamento médico para suas limitações físicas.



    Inexorável, destarte, a responsabilidade da União pela reparação destes danos de natureza coletiva, com fundamento no § 6° do art. 37 da Constituição Federal. 



    Destarte, impõe-se a condenação da União à indenização por danos morais coletivos às pessoas portadoras de deficiência, em face da sua injustificada demora em regulamentar os direitos previstos na Lei 8.899/94. 



    O arbitramento do valor deve obedecer a critérios distintos daqueles propostos na petição inicial e na apelação, para ser arbitrado em valor determinado, o que, em se tratando de processo de natureza coletiva, está compreendido nos poderes do juiz que Ada Pellegrini Grinover cita como "defining function" (Direito processual coletivo. In LUCON, Paulo Henrique dos Santos. Tutela coletiva..., São Paulo: Atlas, 2006, p. 302-308).



    No caso, entendo que a União deve pagar indenização de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) a título de indenização por danos morais coletivos”. 



    Destaco, portanto, que para divergir do acórdão recorrido e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos — o que é vedado pela Súmula 279/STF — e das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso, de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria indireta, o que inviabiliza o recurso. Com a mesma orientação, transcrevo os seguintes julgados desta Corte.



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PREQUESTIONAMENTO NÃO DEMONSTRADO. AUSÊNCIA DE OPOSIÇÃO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO: SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRANSPORTADORA. EXCESSO DE PESO DA CARGA. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. DANOS MATERIAIS E DANOS MORAIS COLETIVOS: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA E SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (ARE 1.346.804/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia). 



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO DO CONSUMIDOR. AÇÃO COLETIVA DE CONSUMO. REPARAÇÃO DE PRODUTOS COM VÍCIO DE QUALIDADE. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS COLETIVOS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional. 2. Agravo interno DESPROVIDO , com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita”. (ARE 1.342.568/RS, Rel. Min. Luiz Fux). 



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 16.08.2019. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL. PASSE LIVRE. PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS. LIMITAÇÃO DE ASSENTOS. LEI FEDERAL 8.899/1994 E DECRETO 3.691/2000. DANO MORAL COLETIVO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, §1º, DO CPC, E 317, § 1º, DO RISTF. 



    1. É ônus do recorrente, nos termos do art. 1.021, § 1º, do CPC e 317, § 1º, do RISTF impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada. 



    2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da separação dos poderes, visto que o acórdão recorrido está em sintonia com o decidido pelo Plenário desta Corte, no julgamento da ADI 2649, de relatoria da Min. Cármen Lúcia, ocasião em que se assentou a constitucionalidade da referida Lei Federal 8.899/94 e se enfrentou o tema referente a políticas públicas relacionadas a transporte de pessoas portadoras de necessidades especiais. 



    3. No ponto, o aresto impugnado reconheceu a legitimidade da União, com apoio no entendimento de que, embora editado o Decreto 3.691/2000, tal norma regulamentar incorreu em abuso, ao limitar a fruição do direito referente ao ´passe livre´, remanescendo o pedido de dano moral coletivo em face da ora Recorrente. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem”. (ARE 1192215 AgR-segundo/SP, Rel. Min. Edson Fachin).



    Isso posto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 21 de fevereiro de 2022.



                      Ministro Ricardo Lewandowski



                                  Relator