Tribunal: STF
Processo: ADI 4483
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-23
Data de publicação: 2022-02-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade tendo por objeto a Lei n. 5.502, de 15 de julho de 2009, do Estado do Rio de Janeiro, a qual versa sobre a política de contenção de resíduos sólidos. Eis o teor do diploma:



    Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a substituição e recolhimento de sacolas plásticas em estabelecimentos comerciais localizados no Estado do Rio de Janeiro como forma de colocá-las à disposição do ciclo de reciclagem e proteção do meio ambiente fluminense. 



    Art. 2º As sociedades comerciais e os empresários de que trata o art. 966 do Código Civil, titulares de estabelecimentos comerciais localizados no Estado do Rio de Janeiro, promoverão a coleta e substituição das sacolas ou sacos plásticos, compostos por Polietilenos, Polipropilenos e ou similares utilizados nos referidos estabelecimentos para o acondicionamento e entrega de produtos e mercadorias aos clientes, mediante compensação. 



    § 1º Entende-se por sacolas reutilizáveis aquelas que sejam confeccionadas em material resistente ao uso continuado, que suportem o acondicionamento e transporte de produtos e mercadorias em geral e que atendam à necessidade dos clientes. 



    § 2º Este artigo não se aplica às embalagens originais das mercadorias, aplicando-se aos sacos e sacolas fornecidas pelo próprio estabelecimento para pesagem e embalagem de produtos perecíveis ou não. 



    § 3º A substituição prevista no caput deste artigo será efetuada nos seguintes prazos: 



    I – 3 (três) anos, a contar da entrada em vigor da presente Lei, para as sociedades e os empresários classificados como microempresas nos termos do Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte; 



    II – 2 (dois) anos, a contar da entrada em vigor da presente Lei, para as sociedades e os empresários classificados como empresas de pequeno porte nos termos do Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte; 



    III – 1 (hum) ano, a contar da entrada em vigor da presente Lei, para as demais sociedades e empresários titulares de estabelecimentos sujeitos à presente Lei. 



    Art. 3º Transcorrido o prazo previsto no § 3º do art. 2º da presente Lei, os estabelecimentos de que trata o caput do mesmo artigo que ainda não tiverem promovido a substituição de que trata esta Lei ficam obrigados a receber sacolas e sacos plásticos a serem entregues pelo público em geral, independentemente do estado de conservação e origem destes, mediante uma das seguintes contraprestações: 



    I – a cada 5 (cinco) itens comprados no estabelecimento, o cliente que não usar saco ou sacola plástica fará jus ao desconto de no mínimo R$ 0,03 (três centavos de real) sobre as suas compras; 



    II – permuta de 1 Kg (um quilograma) de arroz ou feijão por cada 50 (cinqüenta) sacolas ou sacos plásticos apresentados por qualquer pessoa. 



    § 1º O valor previsto no inciso I deste Artigo será corrigido anualmente, no mês da promulgação da presente Lei, por índice que melhor reflita a inflação do período, conforme regulamento a ser editado por decreto. 



    § 2º Os estabelecimentos que não comercializem feijão ou arroz poderão efetuar a permuta de que trata o inciso II deste artigo por um quilograma de outro produto que componha a cesta básica, conforme disposto no regulamento da presente Lei. 



    § 3º A recompra de que trata o presente artigo não se inclui dentre as hipóteses de incidência do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS), tendo em vista a ausência de objetivo comercial. 



    § 4º As empresas deverão comprovar a destinação ecologicamente correta para os produtos acima recolhidos. 



    § 5º Os estabelecimentos que servirão de postos de permuta serão os que possuam área construída superior a 200 m². 



    Art. 4º Implementada a substituição prevista no art. 2º da presente Lei, cessarão, para cada estabelecimento, as obrigações previstas no art. 3º desta Lei. 



    Art. 5º A Política Estadual de Educação Ambiental, instituída pela Lei nº 3.325, de 17 de dezembro de 1999, passa a incluir o objetivo de conscientização da população acerca dos danos causados pelo material plástico não-biodegradável utilizado em larga escala quando não descartado adequadamente em condições de reciclagem e, também, acerca dos ganhos ambientais da utilização de material não-descartável e não-poluente. 



    Art. 6º Os estabelecimentos de que trata o caput do Art. 2º da presente Lei ficam obrigados a fixarem placas informativas junto aos locais de embalagens de produtos e caixas registradoras, no prazo de 1 (um) ano após a entrada em vigor da presente Lei, com as seguintes dimensões e dizeres: 



    I – dimensões: 40 cm x 40 cm; 



    II – dizeres:



    “SACOLAS PLÁSTICAS CONVENCIONAIS DISPOSTAS INADEQUADAMENTE NO MEIO AMBIENTE LEVAM MAIS DE 100 ANOS PARA SE DECOMPOR. COLABOREM, DESCARTANDO-AS, SEMPRE QUE NECESSÁRIO, EM LOCAIS APROPRIADOS À COLETA SELETIVA. TRAGA DE CASA A SUA PRÓPRIA SACOLA OU USE SACOLAS REUTILIZÁVEIS.” 



    Art. 7º O Poder Executivo incentivará a Petrobras e outras indústrias instaladas ou que vierem a se instalar, nos pólos de Gás Químico, em Duque de Caxias e no Complexo Petroquímico de Itaboraí – COMPERJ, ou em qualquer município do Estado, a buscar novas resinas derivadas da produção de petróleo ou composições químicas que levem a produção de novas sacolas não-poluentes (biodegradáveis). 



    Art. 8º A Lei nº 3467, de 14 de setembro de 2000, fica acrescida de um artigo 98-A, com a seguinte redação: 



    “Art. 98-A. Deixar de cumprir as obrigações previstas na lei de substituição e recolhimento de sacolas plásticas em estabelecimentos comerciais: Multa de 100 (cem) a 10.000 (dez mil) UFIRs-RJ por obrigação descumprida.”



    Art. 9º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação. 



    A requerente ressalta a competência normativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre proteção ambiental. Menciona a edição da Lei federal n. 12.305, de 2 de agosto de 2010, que estatui a Política Nacional de Resíduos Sólidos.



    Afirma que a norma questionada busca educar a população para reduzir o uso de plástico. Anota que a Política Nacional de Resíduos Sólidos não é autoexecutável na parte que institui mecanismo de logística reversa. Sublinha que a destinação ambientalmente adequada de sacolas plásticas faz parte da logística reversa. Diz que a normatização dessa logística por lei estadual só é possível quando houver regulamentação nacional prévia. 



    Aduz que a criação de normas gerais pelo Estado caracteriza usurpação de competência. 



    No campo material, aponta ofensa à livre iniciativa e à livre concorrência. Destaca que o comércio se torna mais oneroso para o cumprimento da política questionada. Frisa não caber aos Estados intervir na ordem econômica. 



    Alega ofensa ao princípio da razoabilidade, sustentando que os custos decorrentes das atividades de consumo não devem ser atribuídos exclusivamente aos empresários. 



    Requereu o implemento de medida acauteladora, para suspender-se a eficácia da Lei n. 5.502, de 15 de julho de 2009, do Estado do Rio de Janeiro. 



    Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade. 



    A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro afirma estar a irresignação voltada apenas aos arts. 1º; 2º, caput e § 3º; e 3º, caput e § 4º da Lei local n. 5.502/2009. Sublinha não fundamentada a suposta violação dos arts. 22, VIII, e 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal. Tem como indireta a apontada ofensa constitucional, porquanto o exame demandaria análise de legislação federal. Discorre sobre o dever de proteção ao meio ambiente conferido ao poder público. Salienta estabelecidas diretrizes para a proteção do meio ambiente por meio da Lei federal n. 6.938/1981, o que descaracterizaria a usurpação, pelo Estado, de competência da União para legislar sobre normas gerais. Realça que a superveniência de regras gerais ocasiona a suspensão da eficácia da lei estadual em sentido contrário. Remetendo à logística reversa, diz que essa atividade não abrange sacos e sacolas plásticas. Acentua a responsabilidade compartilhada dos comerciantes pela coleta e substituição de sacos e sacolas plásticas. Pondera que a defesa do meio ambiente é um dos princípios da atividade econômica. Pontua a finalidade educativa do diploma. 



    O Governador do Estado do Rio de Janeiro afirma que a Lei n. 5.502/2009 promove a utilização de sacolas produzidas em material resistente ao uso continuado, a ensejar o aumento da possibilidade de reaproveitamento. Articula o não conhecimento da ação, por ser indireta a alegação de inconstitucionalidade, dependendo do confronto com a lei federal. Sustenta que o mencionado diploma legal não estabelece normas gerais; apenas trata de questão pontual e específica. Enfatiza que cumpre aos Estados legislar no tocante às matérias de competência normativa concorrente quando não houver lei federal que cuide de normas gerais. Assevera não disciplinar a lei impugnada sobre direito civil ou comercial. Discorre a respeito dos prejuízos ambientais ocasionados pelas sacolas plásticas. Assinala que a interferência do poder público na atividade econômica permite a contenção de externalidades negativas e a concretização do princípio poluidor-pagador. 



    O Advogado-Geral da União ressalta não haver lei federal que esclareça acerca dos tipos de embalagens que podem ser utilizados pelos estabelecimentos comerciais, o que implicaria a competência plena dos Estados-Membros para regular as normas gerais. Registra que o sistema de logística reversa não se aplica aos estabelecimentos comerciais que se valem de sacolas plásticas. Sob o ângulo material, destaca como princípio da ordem econômica a defesa do meio ambiente. Alega a razoabilidade do diploma, uma vez inexistente outro meio mais eficaz e menos gravoso para a proteção contra danos ambientais. Postula a improcedência do pedido.



    O Procurador-Geral da República assevera que a lei questionada trata de matéria específica, voltada à realidade socioambiental da região, não desbordando da competência estadual no âmbito da competência concorrente. Realça a pertinência das normas estaduais e municipais mais restritivas do que as da União em tema de direito ambiental. Evoca o pacto federativo. Frisa que a proteção do meio ambiente é princípio da ordem econômica. Entende que os preceitos impugnados não inviabilizam a atividade econômica. Opina pela improcedência do pedido. 



    Tendo em vista o longo tempo transcorrido desde a formalização do processo, determinei, em 29 de abril de 2021, a intimação da requerente, para informar sobre a vigência do diploma impugnado, e, na sequência, do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República. 



    A CNC (petição/STF n. 50.544/2021) junta cópia da legislação questionada, extraída do sítio eletrônico da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, aduzindo a permanência em vigor.



    A Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República reiteram as manifestações apresentadas.



    A Assembleia Legislativa (petição/STF n. 107.305/2021) noticia a modificação substancial da norma questionada pela Lei estadual n. 8.473, de 15 de junho de 2019. Aponta que a requerente, ao anexar aos autos cópia do diploma atacado, teve ciência da modificação, deixando de promover o aditamento da inicial. Afirma que a Lei n. 5.502/2009, na redação original, continha nove artigos, sendo que, à exceção do art. 9º, o qual dispõe sobre a entrada em vigor da lei, os demais teriam sido radicalmente alterados. Requer a extinção do processo, sem resolução do mérito, em razão do prejuízo.



    Em 16 de novembro de 2021, determinei a intimação da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República para que se manifestassem, no prazo de quinze dias sucessivos, quanto à alegação de perda de objeto. 



    O Advogado-Geral da União ressalta que a requerente, intimada, não formulou pedido de aditamento da inicial para incluir no objeto da ação as alterações promovidas na Lei estadual n. 5.502/2009. Relativamente aos arts. 7º e 9º, assinala que esses dispositivos não dizem respeito à substituição de sacolas plásticas. Manifesta-se no sentido do prejuízo da ação.



    O Procurador-Geral da República afirma ocorrida alteração substancial da lei questionada. Aponta prejuízo parcial da ação no tocante aos arts. 1º a 6º, 8º e 9º. Em relação ao art. 7º, articula ausência de impugnação específica veiculada na peça primeira, a implicar o não conhecimento da ação no ponto. 



    2. A irresignação veiculada nesta ação direta de inconstitucionalidade está direcionada à criação, por lei estadual, de política de substituição do uso de sacolas plásticas.



    Bem analisada a inicial, constata-se não haver impugnação específica do art. 7º da Lei n. 5.502/2009 do Estado do Rio de Janeiro. O preceito disciplina a prestação, pelo Poder Executivo, de incentivo à Petrobras e a outras indústrias para que busquem novas resinas derivadas da produção de petróleo ou composições químicas que levem à produção de sacolas biodegradáveis. Em que pese ser voltada a incentivar a substituição das sacolas plásticas, a disposição não está abarcada pela alegação de inconstitucionalidade da autora. O núcleo das razões veiculadas na inicial diz respeito aos deveres impostos aos comerciantes no âmbito da referida política ambiental. Assim, esta ação direta de inconstitucionalidade não deve ser conhecida no tocante ao art. 7º. 



    Quanto aos demais artigos do diploma em discussão – 1º a 6º, 8º e 9º –, reputo prejudicado o pedido formulado, ante a perda do interesse de agir (CPC, art. 17). A Lei local n. 5.502/2009 foi substancialmente alterada pela de n. 8.473, de 15 de junho de 2019. Transcrevo a nova redação dos dispositivos, para fins de documentação: 



    Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a substituição de sacolas plásticas não recicláveis ou não reutilizáveis, distribuídas pelos estabelecimentos comerciais localizados no Estado do Rio de Janeiro, como forma de colocá-las à disposição do ciclo de reciclagem e proteção do meio ambiente fluminense.



    Art. 2º As sociedades comerciais e os empresários, de que trata o art. 966 do Código Civil, titulares de estabelecimentos comerciais com mais de 10 (dez) funcionários, localizados no Estado do Rio de Janeiro, ficam proibidos de distribuir, gratuitamente ou não, sacos ou sacolas plásticas descartáveis, compostos por polietilenos, polipropilenos e/ou similares.



    § 1º As sacolas e/ou sacos plásticos reutilizáveis/recicláveis de que fala o caput desse artigo, quando destinadas ao acondicionamento e transporte de produtos pelos consumidores, deverão ter resistência de no mínimo 4 (quatro), 7 (sete) ou 10 (dez) quilos e ser confeccionadas com mais de 51 % (cinquenta e um por cento) de material proveniente de fontes renováveis e o percentual restante preferencialmente proveniente de material reciclado nas cores verde, para resíduos recicláveis; e cinza, para outros rejeitos, de forma a auxiliar o consumidor na separação dos resíduos e facilitar a identificação para as respectivas coletas de lixo.



    § 2º As sacolas e/ou sacos plásticos reutilizáveis/recicláveis de que fala o caput desse artigo, poderão ser distribuídos mediante cobrança máxima de seu preço de custo, neste incluídos os impostos.



    § 3º Nos primeiros 6 (seis) meses do cumprimento da lei, contados a partir de 26 (vinte e seis) de junho de 2019, os estabelecimentos sujeitos a ela, descritos no caput do artigo 2º, disponibilizarão até 2 (duas) sacolas das mencionadas no parágrafo 1º com 100% de desconto.



    § 4º Este artigo não se aplica às embalagens originais das mercadorias, às embalagens de produtos alimentícios vendidos a granel, às embalagens de produtos alimentícios que vertam água, ou ao filme plástico utilizado para embalar alimentos vendidos a granel.



    Art. 3º A substituição prevista na presente Lei será efetuada nos seguintes prazos:



    I – 18 meses (um ano e meio), contados a partir de 26 de junho de 2018, para os estabelecimentos supermercadistas do Estado do Rio de Janeiro classificados como microempresas e/ou empresas de pequeno porte, nos termos do Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte;



    II – 12 meses (um ano), contados a partir de 26 de junho de 2018, para os outros estabelecimentos supermercadistas do Estado do Rio de Janeiro;



    III – 24 meses (dois anos), contados a partir de 26 de junho de 2018, para os demais estabelecimentos comerciais e os empresários, de que trata o Art. 966 do Código Civil, localizados no Estado do Rio de Janeiro e sujeitos à presente Lei.



    Art. 4º A Política Estadual de Educação Ambiental, instituída pela Lei nº 3.325, de 17 de dezembro de 1999, passa a incluir o objetivo de conscientização da população acerca dos danos causados pelo material plástico não-biodegradável utilizado em larga escala quando não descartado adequadamente em condições de reciclagem e, também, acerca dos ganhos ambientais da utilização de material não- descartável e não-poluente. 



    Art. 5º Os estabelecimentos sujeitos à presente lei, descritos no caput do artigo 2º, deverão reduzir progressivamente o número de sacolas disponibilizadas aos consumidores na proporção de 40% no primeiro ano de vigência da lei e 10% nos anos subsequentes até o 4º ano.



    § 1º Os estabelecimentos ficam obrigados a informar anualmente a quantidade de sacolas adquiridas e disponibilizadas aos consumidores através do preenchimento do Ato Declaratório de Embalagens – ADE – determinado pelo artigo 8º da Lei Estadual nº 8.151, de 01 de novembro de 2018.



    § 2º Os órgãos de defesa do consumidor e do meio ambiente fiscalizarão o cumprimento das metas estabelecidas no caput.



    Art. 6º Os estabelecimentos, de que trata o caput do art. 2º da presente Lei, ficam obrigados a afixar placas ou cartazes informativos, nas dimensões mínimas de 40cm x 40cm (quarenta por quarenta centímetros), junto aos espaços de embalamento de produtos ou caixas registradoras, ou disponibilizar mensagem em display, nos termos da Lei Estadual nº 8.319/2019, no prazo de 1 (um) ano após a entrada em vigor da presente Lei, com os seguintes dizeres:



    “SACOLAS PLÁSTICAS CONVENCIONAIS DISPOSTAS INADEQUADAMENTE NO MEIO AMBIENTE LEVAM MAIS DE 100 ANOS PARA SE DECOMPOREM. DEVEM SER DESCARTADAS EM LOCAIS APROPRIADOS PARA A COLETA SELETIVA E SUBSTITUÍDAS POR SACOLAS REUTILIZÁVEIS.”



    A superveniente regulamentação da matéria modificou substancialmente os deveres dos comerciantes no âmbito da política de substituição de sacolas plásticas.



    Nada obstante, a requerente, mesmo intimada a se manifestar sobre a vigência da lei questionada, deixou de promover o aditamento da inicial de modo a impugnar o novo quadro normativo. 



    A jurisprudência do Supremo é firme no sentido da perda de objeto das ações de controle concentrado em virtude de alteração substancial da norma questionada, ausente aditamento da inicial. Confiram os seguintes precedentes:



    DIREITO – ORGANICIDADE – PROCESSO OBJETIVO – PEDIDO – PREJUÍZO – DECLARAÇÃO – RELATOR – ATUAÇÃO – POSSIBILIDADE. Ante a organicidade do Direito, descabe confundir declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade, no que se tem a reserva de Plenário, com a de perda de objeto de ação direta em virtude da alteração substancial de norma questionada, ato situado no campo das atribuições do Relator – artigo 21, inciso IX, do Regimento Interno do Supremo. PROCESSO OBJETIVO – NORMA IMPUGNADA – ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL – ADITAMENTO – AUSÊNCIA – PERDA DE OBJETO. Ausente aditamento, a superveniente alteração substancial de norma impugnada implica o prejuízo de pedido formalizado em processo objetivo.



    (ADI 4.571 AgR, ministro Marco Aurélio, DJe de 5 de outubro de 2018 – grifei)



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EXTRADIÇÃO. OBJETOS DE CONTROLE. REVOGAÇÃO EXPRESSA E IMPLÍCITA. PERDA DE OBJETO. 1. A alteração substancial dos atos normativos alvo de controle em sede objetiva conduz, em regra, à extinção da ação por perda de objeto. 2. Hipótese em que as normas que prescreviam a obrigatoriedade de prisão para fins de extradição, previstas no art. 84 da Lei n. 6.815/80 e no art. 208, RISTF, foram, respectivamente, expressa e implicitamente, revogadas pela Lei n. 13.445/17, que, em seu art. 86, passou a admitir, em tese, a imposição de prisão domiciliar ou concessão de liberdade, inclusive com possibilidade de adoção de medidas cautelares diversas da prisão. 3. Ação julgada prejudicada.



    (ADPF 425, ministro Edson Fachin, DJe de 29 de outubro de 2018 – grifei)



    Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Portaria Detran/GO nº 399/2015, arts. 1º, 4º, II e IV; e 5º. Normas estipuladoras de critérios e procedimentos para a realização de vistoria veicular no Estado de Goiás. Revogação expressa das normas impugnadas, após o ajuizamento da ação. Perda superveniente do objeto. Precedentes. Hipótese de prejudicialidade configurada. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a extinção da vigência da norma impugnada ou a alteração substancial do seu conteúdo normativo, após a instauração do processo de controle concentrado de constitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Precedentes. 2. Configuração de hipótese de extinção anômala do processo, sem resolução de mérito, por perda superveniente do objeto.



    (ADPF 426, ministra Rosa Weber, DJe de 17 de novembro de 2021 – grifei)



    3. Do exposto, não conheço da ação direta de inconstitucionalidade no tocante ao art. 7º da Lei n. 5.502/2009 do Estado do Rio de Janeiro. Quanto aos arts. 1º a 6º, 8º e 9º do referido diploma legal, julgo-a extinta sem resolução do mérito, ante a perda superveniente do objeto, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno.



    4. Publique-se.



Brasília, 23 de fevereiro de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator