Tribunal: STF
Processo: STP 926
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-20
Data de publicação: 2022-12-20

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de tutela provisória. Estado do Rio Grande do Sul. Leilão da CORSAN. Suspensão dos atos de alienação do controle acionário da empresa governamental. Medida cautelar impugnada fundada em suposta vedação à alienação das sociedades de economia mista inscrita no texto da Constituição estadual gaúcha. Controvérsia que se exaure na interpretação do ordenamento constitucional estadual. Matéria infraconstitucional e reexame fático. Negativa de seguimento.



      Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Sul visando a sustar os efeitos da cautelar deferida pelo Desembargador Relator do AI nº 5235809-06.2022.8.21.7000, em curso perante o E. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, pela qual decretada a suspensão do leilão destinado à alienação das ações da Companhia Riograndense de Saneamento – CORSAN (Leilão nº 01/2022).



    2. Na origem, cuida-se de ação civil ajuizada pelo SINDIÁGUA (Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias De Purificação e Distribuição de Água e em Serviços de Esgoto do Estado do Rio Grande do Sul) contra o Estado do Rio Grande do Sul, na qual busca impedir a Administração Pública estadual de leiloar as ações representativas do controle acionário da CORNAN. 



    3. Alega o SINDIÁGUA que a alienação da CORSAN estaria ocorrendo com manifesta violação das cláusulas proibitivas previstas na Constituição estadual gaúcha.



    4. Segundo a entidade sindical, (a) a Constituição estadual riograndense impõe ao Estado a obrigação de preservar o controle acionário e o poder diretivo das sociedades de economia mista estaduais (art. 22, § 3º); (b) o texto constitucional estadual exige que a Administração Pública estadual mantenha órgãos normativos e executivos da política de saneamento público, atividade que vinha sendo exercida pela CORSAN (art. 249); e (c) há risco de rompimento da relação entre a Companhia e diversos Municípios, caso ela seja privatizada e deixe de integrar a Administração Pública indireta do Estado do Rio Grande do Sul.



    5. Contra o indeferimento da liminar pelo magistrado de primeira instância, interposto agravo de instrumento, no qual concedida a medida liminar objeto desta ação suspensiva. O ato questionado está assim fundamentado:



    “Diante da complexidade e repercussão da matéria tratada no presente recurso, e da proximidade do leilão que trata da Alienação de Ações da Companhia Riograndense de Saneamento – CORSAN, cuja entrega das propostas ocorrerá no próximo dia 15/12/2022, e a sessão pública com a abertura das propostas e lances de viva voz no dia 20/12/2022, concedi prazo para manifestação prévia do Estado do Rio Grande do Sul.



    Todavia, são relevantes os fundamentos trazidos pelo agravante, na medida em que, em sede de cognição sumária, verifica-se, que a venda da totalidade das ações da Corsan deixará o Estado do Rio Grande do Sul sem nenhum órgão de execução do saneamento básico, o que viola o art. 249, da CE/89, violando, também, o art. 22, § 3º, da Constituição Estadual, que prevê a obrigação de manutenção do controle acionário por parte do Estado nas Sociedades de Economia Mista, como no caso da CORSAN, e que há risco de rompimento da relação havida entre a Corsan e diversos municípios do Estado, caso a Companhia deixe de integrar a administração indireta estadual, pois 



    In casu, identifica-se a relevância da fundamentação despendida pelo agravante, restando evidenciado o risco de dano grave ou de difícil reparação, mostrando-se hábeis os elementos ensejadores da concessão da medida pleiteada.”



    6. A contracautela requerida nesta ação suspensiva pelo Estado do Rio Grande do Sul tem por suporte, em síntese, os seguintes fundamentos:



    (a) Errônea interpretação do art. 22, § 3º, da Constituição Estadual. A norma constitucional gaúcha não impede a desestatização das sociedades de economia mista estaduais, apenas enfatiza que essa específica estrutura administrativa, quando existente, impõe o controle acionário e diretivo pela Administração Pública estadual.



    (b) Exegese do art. 249 da Constituição estadual gaúcha em desconformidade com a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal. Compete precipuamente aos municípios a administração dos serviços de saneamento básico, e não aos Estados, tal como acentuado no julgamento plenário das ADIs 1.842 e 2.077. 



    (d) Ausência de base legal para extinção de contratos na hipótese de a CORSAN deixar de integrar a Administração Pública Indireta;



    (e) Multiplicidade de ações judiciais infundadas, evidenciadora da conduta maliciosa da parte adversa.



    7. Aduz o Estado do Rio Grande do Sul, em síntese, que a tutela provisória cujos efeitos se busca suspender produzirá grave lesão à economia e à saúde públicas, uma vez que a interrupção por tempo indefinido do processo de leilão conduzirá à um quadro de instabilidade no certame e insegurança jurídica entre os licitantes, acarretando prejuízos irreversíveis ao procedimento licitatório, além de colocar em risco o atingimento das metas de atendimento populacional estabelecidas pelo Novo Marco Legal do Saneamento.



    Inovações supervenientes e pedido de aditamento



    8. Após a instauração deste procedimento de contracautela, o Desembargador Relator da causa principal acolheu pedido de reconsideração formulado pelo Estado do Rio Grande do Sul, modificando o teor da cautelar por ele anteriormente deferida.



    A nova decisão cautelar autoriza a continuidade do processo de desestatização da CORSAN, até a fase culminante do leilão, vedada a prática dos atos finais de alienação e transferência das ações leiloadas enquanto pendente a apreciação do mérito do recurso interposto perante o Tribunal de Justiça riograndense.



    Transcrevo a parte dispositiva da decisão em referência:



    “Assim, considerando que a entrega das propostas ocorrerá no dia 15/12/2022, das 9h às 12h, e a sessão pública do leilão, com a abertura das propostas e lances de viva voz, está marcada para o dia 20/12/2022, a partir das 10h, e ainda, que a desestatização somente será consumada após o transcurso das etapas seguintes, reconsidero a decisão que proferi no Evento 26, em que deferida a tutela recursal, para autorizar a continuidade do processo de desestatização, inclusive com a realização do leilão aprazado para o próximo dia 20/12/2022, vedando provisoriamente, até o julgamento final do presente recurso, apenas a realização dos atos finais do procedimento, quais sejam, a assinatura do contrato de compra e vendas das ações detidas pelo Estado do Rio Grande do Sul no capital social da CORSAN e a efetiva transferência de tais ações ao adquirente.”



    9. Diante da inovação do quadro processual, o Estado do Rio Grande do Sul reafirma o interesse na concessão do pedido de contracautela e reitera a importância da concessão da ordem suspensiva requerida, considerada a vedação judicial ainda existente em relação à conclusão final do procedimento de leilão das ações da CORSAN.



    10. Destaca a concessão de liminar, no dia 15.12.2022 (quinta-feira), pelo Juiz Relator do MS nº 0037752-04.2022.5.04.000, impetrado perante o Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região.



    A liminar em questão suspendeu, novamente, a continuidade do processo de leilão das ações da CORSAN, nos seguintes termos:



    “(...)



    .......................................................................................................



    Pelo exposto, reputo presentes os requisitos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/09 e DEFIRO A LIMINAR REQUERIDA para determinar a imediata suspensão do processo de Leilão da CORSAN, por 90 (noventa) dias, determinando-se, ainda, que os litisconsortes COMPANHIA RIOGRANDENSE DE SANEAMENTO CORSAN e ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL se abstenham de realizar quaisquer outros atos com o mesmo objeto, até que os litisconsortes apresentem estudo circunstanciado sobre o impacto socioeconômico trabalhista, previdenciário e social do processo de desestatização, quanto aos contratos de trabalho em vigência, bem como quanto ao destino dos contratos de trabalho e direitos adquiridos em caso de liquidação da empresa, inclusive em relação à Fundação CORSAN.” (MS nº 0037752-04.2022.5.04.000, Juiz Relator Marcos Fagundes Salomão, monocrática, j. 15.12.2022)



    11. Desse modo, o Estado requerente postula o aditamento do pedido, para incluir no objeto desta ação suspensiva também a liminar concedida nos autos do mandado de segurança em referência, em curso perante o E. TRT/4º Região (MS nº 0037752-04.2022.5.04.000).



    12. Essa decisão cautelar, no entanto, teve seus efeitos sustados por medida de contracautela deferida, no dia 19.12.2022 (segunda-feira), pelo Presidente do E. Tribunal Superior do Trabalho (SLS 1001251-45.2022.5.00.0000, Min. Lelio Bentes Corrêa, j. 19.02.2022). 



    Questões preliminares



    13. A via eleita – suspensão de tutela provisória – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza(ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, nas ações suspensivas, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    14. Assentadas tais premissas, reputo prejudicado o pedido de aditamento, considerada a sustação dos efeitos da cautelar proferida pelo Juiz Relator do TRT/4º Região E. TRT/4º Região (MS nº 0037752-04.2022.5.04.000) por força da medida de contracautela concedida pelo Presidente do Tribunal Superior do Trabalho (SLS - 1001251-45.2022.5.00.0000, Min. Lelio Bentes Corrêa, j. 19.02.2022). 



    Interpretação de legislação infraconstitucional e exame de fatos e provas em ações suspensivas. Inadmissibilidade



    15. O exame das razões em que se apoia o ato impugnado e dos fundamentos subjacentes ao pedido de contracautela evidencia que a controvérsia posta se restringe à interpretação do texto constitucional riograndense.



    16. Com efeito, o Estado requerente sustenta que o Desembargador Relator do E. TJRS teria interpretado equivocadamente o conteúdo normativo da cláusula inscrita no art. 22, § 3º, da Constituição gaúcha, na parte em que obriga a Administração Pública estadual a “manter o poder de gestão” e o “direito de maioria dos votos” nas sociedades de economia mista estaduais.



    Eis o teor do dispositivo em referência:



    Constituição estadual riograndense



    Art. 22. (...) 



    .................................................................................................................



    § 3.º  Nas sociedades de economia mista, em que possuir o controle acionário, o Estado fica obrigado a manter o poder de gestão, exercendo o direito de maioria de votos na assembléia geral, de eleger a maioria dos administradores da companhia, de dirigir as atividades sociais e de orientar o funcionamento dos órgãos da companhia, sendo vedado qualquer tipo de acordo ou avença que implique em abdicar ou restringir seus direitos.



    Sobre tal aspecto, o Estado requerente alega o seguinte:



    “Ora, absolutamente nenhum sentido há em suscitar ofensa à regra do § 3.º supracitado. A simples leitura do dispositivo deixa claro que não se obsta a transferência do controle acionário de companhias estatais; o texto apenas explicita que nas sociedades de economia mista o Estado deverá manter efetivamente o controle da gestão da empresa, proibindo-se que o gestor deixe de exercer essa atribuição, direta ou indiretamente.”



    Saber se a norma prevista no art. 22, § 3º, da Constituição riograndense veda a alienação do controle acionário das sociedades de economia mista ou se apenas explicita a forma de controle acionário próprio a tal espécie de empresa governamental traduz discussão que se esgota na exegese do texto constitucional riograndense.



    17. De outro lado, a decisão impugnada também alude à norma inscrita no art. 249, caput, da Constituição estadual, que possui o seguinte teor:



    “Constituição estadual riograndense



    …...................................................................................................



    Art. 249. O Estado manterá órgão técnico normativo e de execução dos serviços de saneamento básico para, entre outras atribuições: 



    I - prestar serviços locais de saneamento básico; 



    II - integrar os sistemas locais de saneamento básico; 



    III - executar as políticas ditadas em nível federal, estadual e municipal estabelecidas para o setor.”



    18. Argui o Estado requerente que essa norma constitucional não obsta a alienação da CORSAN, pois, além da prestação de serviços de saneamento básico constituir competência material dos Municípios (e não dos Estados), o órgão a que se refere o art. 249, caput, da Constituição riograndense já existe na estrutura orgânica da Administração Pública riograndense.



    Como se vê, novamente a controvérsia assume natureza infraconstitucional. Seria preciso interpretar o conteúdo normativo do art. 249, caput, da Constituição gaúcha para concluir se a Administração Pública estadual está ou não obrigada a manter órgão ou entidade central de coordenação dos serviços de saneamento. Se a conclusão for positiva, será necessário, ainda, analisar se a CORSAN é responsável por essa atribuição ou se existe outro órgão incumbido de tal tarefa. Isso significa que, além do exame aprofundado do ordenamento constitucional estadual, a apreciação do pleito também exige a análise de elementos fático-probatórios.



    19. Consabido que o exame da legislação ordinária e das normas infraconstitucionais em geral (como as normas do ordenamento constitucional estadual) refoge aos limites estreitos das ações suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois, como dito, somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela (SS 5564-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. 13.6.2022, DJe 27.6.2022; SL 552-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 01.7.2015, DJe 20.8.2015; SL 1223-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 20.11.2019, DJe 10.12.2019; STP 762-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. 14.6.2021, DJe 24.6.2021). Nessa linha, colho precedentes desta Casa, o primeiro de minha lavra:



    “Suspensão de tutela provisória. Processo seletivo simplificado para a contratação de empregados do Instituto Mirante (Organização Social). Inscrição. Prazo exíguo. Decisão liminar que determina a repetição do certame em prazo compatível com a ampla publicidade. Controvérsia envolvendo legislação infraconstitucional e análise de conjunto fático-probatório. Ausência de demonstração de risco de lesão à ordem jurídica, administrativa e econômica do Estado do Ceará.Negativa de seguimento. Agravo conhecido e não provido.



    1. A controvérsia envolvendo possível falha na organização de processo seletivo simplificado exaure-se no plano da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório dos autos. Seria necessário partir da análise concreta do certame e de suas cláusulas editalícias para que, somente em desdobramento exegético posterior, possa se cogitar de eventual ofensa reflexa, mediata ou indireta às normas constitucionais. Precedentes.



    2. O exame aprofundado da legislação infraconstitucional refoge aos limites estreitos do processo de contracautela instaurado perante o Supremo Tribunal Federal. Somente diante de controvérsias envolvendoconflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se o cabimento das ações suspensivas (suspensão de liminar, suspensão de segurança, suspensão de sentença e suspensão de tutela provisória). Precedentes.



    3. Agravo conhecido e não provido.”



    (SL 899 AgR, Relator(a): ROSA WEBER (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 21/10/2022)



    AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO PROFERIDA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CLÁUSULA DE ELEIÇÃO DE FORO. SUSPENSÃO DE EXECUÇÃO. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. DESCABIMENTO NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016).



    2. O cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional direta, ao passo que, no caso sub examine, a controvérsia atinente ao processo de origem tem caráter eminentemente infraconstitucional, porquanto relativo à validade de cláusula de eleição de foro e ao descumprimento da decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça no AREsp 1.166.401. Precedentes.



    3. Agravo a que se nega provimento.



    (SL 1381 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 06/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-248 DIVULG 16-12-2021 PUBLIC 17-12-2021)



    20. Não constitui demasia acentuar que o pedido de contracautela dirigido ao Presidente do Supremo Tribunal Federal se reveste natureza excepcional, viabilizando-se apenas em face de controvérsias envolvendo temas afetos ao papel precípuo da Suprema Corte como guardiã da intangibilidade da Constituição Federal (CF, art. 102, caput).



    21. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de tutela provisória (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 20 de dezembro de 2022.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



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