Tribunal: STF
Processo: AO 2666
Classe: AO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-05
Data de publicação: 2022-04-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Ação Originária, com pedido de liminar, ajuizada por José Roberto Martins Barbosa em face da União Federal, na qual se requer que seja concedida tutela de urgência “suspender os efeitos do acórdão impugnado, proferido pelo Conselho Nacional de Justiça no Pedido de Providências nº 0004730-20.2019.2.00.0000 e de todas as demais decisões nele proferidas, até o julgamento desta ação”.



    Na exordial, o autor relata que “é Tabelião do 6º Cartório de Notas da Comarca de Maceió/AL, cargo que assumiu em 31 janeiro de 1983, por ato de nomeação do Juiz de Direito em exercício da Superintendência do Fórum de Maceió (Doc. 02, pág 11) em virtude da vacância da serventia decorrente da aposentaria compulsória da sua titular à época”.



    Assenta que “tanto a vacância da serventia quanto a nomeação do autor – esta sem qualquer caráter de interinidade ou precariedade – ocorreram antes da Constituição de 1988 e respeitado o lapso de 5 anos imediatamente antecedentes à vigência da CF, vez que desde 31.01.1983 o autor era único responsável pelo cartório, ocupando efetiva e exclusivamente o cargo de Tabelião”.



    Alega que “o Governador do Estado de Alagoas, em 14.03.1991, proferiu ato meramente declaratório em que aduziu estar a serventia provida, tendo em vista a ocorrência da vacância antes da vigência da Constituição, bem como o preenchimento do requisito de exercício pleno da função de titular do cartório por mais de cinco anos”.



    Aduz que o CNJ, no âmbito do Pedido de Providência 00000384-41.2010.2.00.0000, “reconheceu a regularidade do provimento do ora autor na serventia do 6º Cartório de Notas de Maceió/AL”.



    Relata que “não obstante a matéria já ter sido objeto de julgamento pelo CNJ, no ano seguinte a Corregedoria Geral de Justiça de Alagoas (CGAL) entendeu pela vacância do cartório, suscitando nova manifestação do CNJ, que, após novo e acurado exame da questão, confirmou a regularidade do provimento do autor”, nos autos do PP 0001578-42.2011.2.00.0000.



    Afirma que “o Desembargador Presidente da Comissão de Concurso para a Outorga de Delegações de Notas e Registros do Estado de Alagoas encaminhou o Ofício CC nº. 19/2019 (ID 3682296 do Doc. 05) ao CNJ, dando causa, com isso, à instauração de um terceiro Pedido de Providências para apurar a ‘suposta situação de possível vacância’ do cartório de titularidade do ora autor”, sob o argumento de que o “provimento do autor na condição de tabelião teria se dado apenas em 14.03.1991, sem a realização de concurso público, por meio do ato do Governador do Estado de Alagoas” e que “o ato do governador teve amparo no art. 30, inc. V, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição do Estado de Alagoas (ID. 3708509 do Doc. 05), norma que supostamente estaria com a vigência suspensa em virtude de liminar concedida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº. 1047-6/AL”.



    Assevera que “diante da referida provocação, foi instaurado o Pedido de Providências nº 0004730-20.2019.2.00.0000, cujo objeto era, tão somente, aferir se o 6ª Ofício de Maceió está ou não provido”, cujo pedido foi julgado procedente, declarando-se a vacância da serventia.



    Aduz que, interposto recurso administrativo contra decisão que julgou procedente o Pedido de Providência, o Plenário do CNJ negou-lhe provimento “sob o fundamento de que não se aplicaria no caso a coisa julgada administrativa invocada, eis que existente uma suposta flagrante inconstitucionalidade”.



    Ressalta que a juridicidade do provimento da serventia em questão já tinha sido objeto de análise pelo CNJ em outros dois procedimentos administrativos, PP 00000384-41.2010.2.00.0000 e PP 0001578-42.2011.2.00.0000, estando, portanto, o tema “coberto pelo manto da coisa julgada administrativa”. Logo, prossegue o autor, “sendo certo que o eg. CNJ já se pronunciou quanto ao provimento da serventia extrajudicial em tela, o que se deu mediante dois processos administrativos fundados no devido processo legal, as decisões finais deles emanadas não podem ser revistas, pelo mesmo ente administrativo, muitos anos após, sem nenhuma menção a qualquer fato novo ou elemento que revele um aspecto de novidade que justifique eventual mudança de posicionamento”.



    Afirma que “a rediscussão de matéria outrora consolidada pelo Conselho Nacional de Justiça, muitos anos após o encerramento dos processos em que anteriormente já apreciada a questão, se mostra também gravosa à segurança jurídica em virtude da larga passagem do tempo - que dificulta o próprio exercício do contraditório e da ampla defesa”.



    Suscita que o Pedido de Providência sequer poderia ter sido conhecido, em razão da aplicação dos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança na legitimidade dos pronunciamentos anteriores, “quanto da proibição legal de a Administração Pública das nova interpretação jurídica a fatos passados com efeito retroativo em evidente prejuízo para o administrado-cidadão”.



    Alega que “não basta a ofensa à segurança jurídica no que tange à revisão, após uma década, de decisão administrativa relativa ao caso concreto do ora autor, ainda se observa violação a tal garantia constitucional sob a ótica da estabilidade jurisprudencial”.



    Destaca que “o acórdão ora impugnado ignorou completamente as peculiaridades do caso”, sendo necessário se observar que “a declaração feita pelo Governador em 1991 é irrelevante para o caso, visto que os requisitos do art. 19 da ADCT já estavam preenchidos, em especial diante de a nomeação e a vacância terem se dado 5 anos antes da Constituição de 1988”, e que o ponto central do acórdão do CNJ “a justificar a superação da coisa julgada administrativa e suposta flagrante inconstitucionalidade foi o entendimento de que haveria violação direta ao art. 236 da CF em razão do então recorrente (ora autor) ter sido “alçado à condição de titular da serventia extrajudicial do 6º Cartório de Notas da Comarca de Maceió/AL sem ter prestado qualquer concurso público para tanto”. Assim, afirma o autor, “o acórdão ora impugnado ignorou também que naquela oportunidade restou demonstrado que o autor tinha direito adquirido à estabilidade no cargo em razão dos arts. 32 e 19 da ADCT da CF/88, independentemente da realização de concurso público. Ou seja, no caso específico do autor, a inexistência de concurso público não se enquadra como hipótese de manifesta inconstitucionalidade, de modo que intransponível o óbice da coisa julgada administrativa in casu”.



    Aduz, ainda, que “ainda que desconsiderada a coisa julgada e a proteção à segurança jurídica, fato é que o autor foi designado para responder diretamente pela serventia como titular a partir de 31 de janeiro de 1983, de modo que cumprido o requisito de exercício por cinco anos até a CF/88”, logo “torna-se incontroverso o direito do autor, vez que a vacância da serventia oficializada e a sua nomeação ocorreram 5 anos antes da constituição de 1988, havendo prova do efetivo exercício das funções ao longo deste período”.



    Ressalta que “ainda que se aplique o regime jurídico que o acórdão entendeu incidir sobre o caso, fato é que, também nesta hipótese, o autor deverá ser mantido na serventia, vez que, sob tal ótica, se encontra então amparado pelos arts. 208 da CF/67 e 47 da Lei 8.935/94 e 4º, parágrafo único, letra “b” da Resolução CNJ 80/2009, vez que foi designado para responder diretamente pela serventia como titular a partir de 31 de janeiro de 1983, de modo que cumprido o requisito de exercício por cinco anos até a CF/88”. Assim, “tendo o autor, para além do tempo como 1º Escrevente Juramentado, cumprido com o exercício das funções de notário por lapso superior a cinco anos anteriores à Constituição de 1988 em razão da vacância ocorrida antes da promulgação da CF/88 (ocorreu no início do ano de 1983), faz ele jus ao reconhecimento do provimento de sua serventia, por atender fartamente às exigências da regra disposta no art. 4º, parágrafo único, “b”, da Resolução n. 80/09”.



    Destaca que “independentemente de que estivesse o autor na condição de substituto, interino ou de titular, mas tendo sido observados os cinco anos de exercício das funções anteriores à CF/88 e a ocorrência de vacância da serventia dentro desse mesmo período, seu direito encontra-se igualmente resguardado, consoante se extrai não só da Resolução nº. 80/09, mas também das decisões desse próprio eg. CNJ -- que aplicam a normativa aos casos concretos, sem falar na possibilidade de aplicação direta da CF/67, acima evidenciada”.



    Aduz que “ainda que o acórdão dê a aparência de estar se amparando na jurisprudência da desta C. Suprema Corte, uma leitura mais apurada dos precedentes citados demonstra a inaplicabilidade dos precedentes invocados ao caso concreto, diante da ausência de similitude fática, fator que esvazia por completo os fundamentos do acórdão ora impugnando e atraia a necessidade de sua anulação/cassação”.



    Ao final, para justificar o pedido de tutela provisória de urgência, afirma que “encontram-se presentes no caso sub examine os requisitos necessários para a concessão da tutela de urgência em caráter liminar inaudita altera parte, quais seja, a probabilidade do direito do autor, como se demonstrou cumpridamente supra e retro, bem como o evidente perigo de dano”, “tanto pela possibilidade de destituição do autor, quanto pela ocorrência de situação de difícil reparação relativa a designação de novo titular, com prejuízo inclusive a terceiros”.



    Afirma que “a manutenção da serventia na lista de vacância do concurso acarretará situação de irreversível prejuízo a partir do momento em que ocupada por um terceiro, visto que este poderá a vir ser destituído em razão de decisão proferida nos presentes autos – ou, ainda, implicará na impossibilidade de cumprimento de uma decisão favorável caso arguido fato consumado na nomeação de um terceiro”.



    É o Relatório. Decido.



    A concessão da tutela provisória de urgência, seja de natureza cautelar, seja de natureza satisfativa, exige, na dicção do art. 300 do Código de Processo Civil, a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito (tradicionalmente conhecida como fumus boni iuris) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (o chamado periculum in mora).



    Em juízo de cognição sumária, entendo não estarem preenchidos os requisitos para a concessão da liminar, uma vez que a tese jurídica apresentada pelo Autor parece destituída de plausibilidade.



    Na hipótese dos autos, a discussão está restrita à verificação de suposta ilegalidade atribuível ao Conselho Nacional de Justiça, que, segundo afirma a parte, teria violado a coisa julgada administrativa, a ampla defesa e o contraditório, ao negar provimento a Recurso Administrativo interposto contra decisão que julgou procedente Pedido de Providência, desconsiderando fatos peculiares que diferenciariam a situação da serventia ocupada pelo autor das demais serventias declaradas vagas.



    Desse modo, o exame da verossimilhança do direito alegado, requisito essencial a embasar a tutela provisória, passa pela análise da suposta violação, pelo CNJ, da coisa julgada administrativa, da ampla defesa e do contraditório, sob a alegação de que, no caso concreto, a titularidade na serventia estaria resguardada pelo artigo 208 da Constituição Federal de 1967, na redação dada pela Emenda Constitucional 22/1982, e, ainda que superado esse ponto, seria aplicável ao caso concreto o disposto no artigo 19 do ADCT.



    Nesse ponto, veja que o acórdão ora recorrido assentou:



    “Com efeito, da análise detida dos documentos acostados aos autos, constata-se que o recorrente foi nomeado em 16 de dezembro de 1971, sem concurso público, para o exercício da função de escrevente autorizado do Tabelião do 4º Ofício de Registro de Títulos e Documentos, de acordo com indicação do titular da serventia. (Id. 3682297, fl. 3)



    Posteriormente, denota-se que o recorrente foi designado para responder pelo expediente do Tabelionato de Notas do 6º Ofício da Comarca da Capital, em razão do titular ter atingido a idade limite (compulsoriedade), em 31 de janeiro de 1983. (Id. 3682297, fl. 4) No ponto, é importante esclarecer que essa designação não importa em assunção da titularidade da serventia ou mesmo no exercício da função de substituto do titular, mas tão somente, significa que o recorrente, diante da vacância da serventia, foi designado como responsável interino, de modo precário e provisório, até que a unidade viesse a ser titularizada mediante delegatário concursado.



    Ainda, importa esclarecer que o recorrente buscou sua efetivação da condição de titular, pela via administrativa, tendo sido seu pleito indeferido no bojo do Processo Administrativo nº 735/88. (Id. 3682297, fls. 1 e 7)Ainda, importa esclarecer que o recorrente buscou sua efetivação da condição de titular, pela via administrativa, tendo sido seu pleito indeferido no bojo do Processo Administrativo nº 735/88. (Id. 3682297, fls. 1 e 7).



    […]



    Além do mais, é relevante consignar que o recorrente não preencheu os requisitos para se beneficiar da hipótese de exceção constante no artigo 208 da Constituição Federal de 1967, com a redação dada pela EC 22/1982, verbis:



    […]



    Com efeito, verifica-se dos documentos constantes dos autos que o recorrente não foi nomeado como substituto do antigo titular do 6º Cartório de Notas da Comarca de Maceió/AL, de modo que não teria como obter os cinco anos de exercício como substituto, necessários à sua efetivação na condição de titular da unidade. Rememore-se que o recorrente foi designado como responsável interino da serventia, até que ela fosse titularizada por delegatário habilitado em prévio concurso de provas e títulos, não tendo sido substituto ou titular do citado cartório.



    […]



    Além do mais, mesmo que se considerasse que o termo substituto pudesse ser entendido como interino, ainda assim o recorrente não teria como se enquadrar nem na hipótese do artigo 208 da Constituição de 1967, com a redação dada pela EC 22/1982, e nem na possibilidade da alínea “b” do parágrafo único, do artigo 4º, da Resolução CNJ nº 80/2009, uma vez que sua designação se deu em 31 de janeiro de 1983 (Id. 3682297, fl. 4) e, com isso, não preencheria o requisito comum aos dois casos, que é ter exercido a substituição/interinidade por cinco anos na mesma serventia antes de 31.12.1983.”



    Assim, em análise meramente perfunctória, é possível afirmar que o acórdão recorrido está de acordo com a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a qual é pacífica no sentido de que o transcurso do período de 05 (cinco) anos, previsto no artigo 208 da Constituição Federal de 1967, com as modificações introduzidas pela Emenda Constitucional 22/1982, deverá se dá no pleno exercício da substituição da titularidade da serventia até o dia 31/12/1983, nos exatos termos do referido dispositivo que prevê que “Fica assegurada aos substitutos das serventias extrajudiciais e do foro judicial, na vacância, a efetivação, no cargo de titular, desde que, investidos na forma da lei, contem ou venham a contar cinco anos de exercício, nessa condição e na mesma serventia, até 31 de dezembro de 1983”. Nesse sentido:



    "AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. NOMEAÇÃO PARA TITULARIDADE ANTES DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. INAPLICABILIDADE DO ART. 208 DA CRFB/1967. AUSÊNCIA DO REQUISITO TEMPORAL. NOMEAÇÃO PRECÁRIA. INAPLICABILIDADE DO ART. 47 DA LEI 8.935/1994. PRECLUSÃO ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. INEXISTÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A outorga de delegação registral ou notarial, para legitimar-se constitucionalmente, pressupõe a indispensável aprovação em concurso público de provas e títulos, por tratar-se de regra constitucional que decorre do texto fundado no impositivo art. 236, § 3º, da Constituição da República, que constitui-se em norma de eficácia plena. 2. Na vigência da Constituição da República de 1967, com a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 22/1982, assegurou-se aos substitutos das serventias extrajudiciais, nos termos do art. 208, a efetivação no cargo titular, caso contassem com cinco anos de exercício de substituição na mesma serventia até a data de 31.12.1983. 3. O art. 47 da Lei 8.935/1994 preconiza que “o notário e o oficial de registro, legalmente nomeados até 5 de outubro de 1988, detêm a delegação constitucional de que trata o art. 2º”. Consectariamente, a norma abarca, apenas, os titulares das serventias extrajudiciais legalmente nomeados até a entrada em vigor da Constituição da República de 1988. 4. In casu, a impetrante assumiu a Serventia de Serviço Registral de Títulos e Documentos e das Pessoas Jurídicas de Itaúna – MG no dia 13.08.1985, em caráter precário, por ocasião do falecimento do então titular, de sorte que tal situação não se enquadra na ressalva prevista no art. 208 da CRFB/1967, na redação dada pela EC nº 22/1982, nem na norma encartada no art. 47 da Lei 8.935/1994. 5. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO.” (MS 30.652-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 07/11/2016)



    Além disso, também em análise compatível com o momento processual, é possível afirmar que o acórdão proferido pelo Conselho Nacional de Justiça não destoa da jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao afirmar que “’a situação de flagrante inconstitucionalidade não pode ser amparada em razão do decurso do tempo ou da existência de leis locais que, supostamente, agasalham a pretensão de perpetuação do ilícito’; ou seja ‘a edição de leis de ocasião para a preservação de situações notoriamente inconstitucionais, ainda que subsistam por longo período de tempo, não ostentam o caráter de base da confiança a legitimar a incidência do princípio da proteção da confiança e, muito menos, terão o condão de restringir o poder da Administração de rever seus atos’”. Esta CORTE já afirmou que a serventia extrajudicial vaga na vigência da Constituição Federal de 1988, sem prévio concurso público, é nula de pleno direito, sendo que, a partir de 5/10/1988, o requisito constitucional do concurso público é inafastável em ambas as hipóteses de delegação de serventias extrajudiciais, ou seja, tanto no ingresso quanto na remoção. Desse modo, inviável a pretensão de retirar do texto constitucional justificativa pautada em ato jurídico perfeito ou decadência, para, ao final, pretender resguardar situação consolidada em desrespeito à própria ordem Constitucional de 1988. (MS 29.027, redator para o acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 29/03/2021; AR 2567, redator para o acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Plenário, DJe de 23/03/2021; AR 2732-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Plenário, DJe de 13/11/2020; ADI 2168, Rel. Min. ROSA WEBER, Plenário, DJe de 02/04/2020; e AR 2582-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Plenário, DJe de 19/05/2017).



    Por fim, cumpre assentar que esta CORTE já se pronunciou no sentido de que o art. 19 do ADCT não pode ser aplicável aos serventuários dos cartórios extrajudiciais, pois eles não são servidores públicos e exercem atividade em caráter privado. Nesse sentido:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. ESTABILIDADE. ART. 19 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O entendimento assinalado na decisão agravada não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Majoração em 10% (dez por cento) dos honorários anteriormente fixados, obedecidos os limites previstos no art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC/2015, ressalvada eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (RE 625.521-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe de 13/09/2019)



    Em suma, reafirmando tratar-se de um juízo de cognição sumária, não parece caracterizada a plausibilidade do direito apta a garantir que o Autor venha a se beneficiar dos efeitos da tutela provisória.



    Diante do exposto, ausentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, INDEFIRO a tutela de urgência.



    Oficie-se o Tribunal de Justiça de Alagoas sobre o inteiro teor dessa decisão.



    Cite-se a ré, na forma do caput do art. 246 do CPC, para o oferecimento de contestação no prazo legal. 



    Publique-se.



    Brasília, 05 de abril de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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