Tribunal: STF
Processo: ADI 6001
Classe: ADI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-30
Data de publicação: 2022-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, ajuizada pela Associação Nacional do Ministério Público de Contas – AMPCON, a fim de obter interpretação conforme ao art. 174 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, tendo como parâmetro o art. 130 da CF, bem como a declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento, do § 1º do art. 94 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e do art. 24-O da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do referido município. 



    Alternativamente, em face do princípio da fungibilidade, pleiteia o conhecimento da presente demanda como arguição de descumprimento de preceito fundamental, com a declaração de inconstitucionalidade do § 1º do art. 94 da LOM/RJ e do art. 24-O da LOTCM/RJ, ante as normas dos artigos 2º; 34, VII, a e d; 60, § 4º, III; 127 e 128 da Constituição Federal.



    Sustenta, em apertada síntese, que a Constituição do Estado do Rio de Janeiro estabeleceu arcabouço normativo básico referente ao Tribunal de Contas do Estado e ao Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, abrangendo suas competências e suas composições, e que, quanto à composição dos TCE/RJ e do TCM/RJ, argumenta que há previsão de que dois cargos de Conselheiros sejam providos por membros oriundos das carreiras de auditores-substitutos de Conselheiros e membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.



    Afirma que, no que se refere ao TCM/RJ, a Lei Municipal 183/1980, criou a Procuradoria Especial junto ao Tribunal de Contas, constando como uma de suas incumbências a de “zelar pela fiel execução da lei e defender, perante o Tribunal, os interesses da Fazenda Pública, promovendo e requerendo o que for de direito”. 



    Nesse sentido, alega que, embora a Procuradoria Especial junto ao TCM/RJ não tenha o nomen juris de “Ministério Público Especial” ou “Ministério Público de Contas”, ela atua, efetivamente, como um “Ministério Público junto ao TCM/RJ”. Daí decorreria, portanto, a inconstitucionalidade por arrastamento do art. 94, § 1º, da LOM/RJ e do art. 24-O da LOTCM/RJ, visto que referidas normas não se coadunam com o regime ministerial previsto no art. 130 da Constituição Federal e 174 da Constituição Estadual. Isso porque, se aos membros da Procuradoria Especial junto ao TCM/RJ, incide a norma do art. 174 da CERJ, a eles aplica-se todo o regime referente ao Ministério Público junto ao TCE/RJ, e não o regime jurídico referente à Procuradoria-Geral do Município do Rio de Janeiro, cujos membros – advogados do município – ocupam espaço institucional distinto dos membros da Procuradoria Especial junto ao TCM/RJ. 



    Requer a concessão de medida cautelar, a fim de suspender a eficácia do art. 94, § 1º da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e do art. 24-O da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro. No mérito, requer a procedência do pedido para dar ao art. 174 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro interpretação conforme ao disposto no art. 130 da CF, bem como a declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento, do art. 94, § 1º, da LOM/RJ e do art. 24-O da LOTCM/RJ, afastando a “equiparação” entre os membros da Procuradoria Especial junto ao TCM/RJ e os membros da Procuradoria-Geral do Município/RJ. 



    Em pedido alternativo, requer a recepção da presente como ADPF, para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 94, § 1º, da LOMRJ e 24-O da LOTCMRJ.  



    Considerando a relevância da matéria, adotei o rito previsto no artigo 12 da Lei 9.868/1999 e determinei a requisição de informações, bem como fossem colhidas as manifestações do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República. 



    A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro opinou pelo não conhecimento do pedido no que diz respeito às disposições de normativo municipal em face da Constituição Federal. No mais, pugnou pela improcedência da ação (eDOC 35).



    Atendendo a pedido da Câmara Municipal do Rio de Janeiro (eDOC 37) determinei sua inclusão no feito e concedi prazo para apresentação de informações.



    A Advocacia-Geral da União opinou pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela sua improcedência. A manifestação restou assim ementada (eDOC 47, p.1): 



    “Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro. Pedido de interpretação conforme à Constituição ao artigo 174 da Carta do Estado do Rio de Janeiro, e de declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento, do artigo 94, § 1º, da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e do artigo 24- O da Lei municipal nº 289/1981. Pretensão de conferir aos membros da Procuradoria Especial junto ao TCM/RJ o mesmo regime jurídico aplicável aos integrantes do Ministério Público junto ao TCE/RJ. Preliminares. Descabimento de ação direta de inconstitucionalidade para impugnar normas municipais. Falta de cópias da norma estadual atacada. Inviabilidade de conhecimento do feito como ADPF. Inobservância do requisito da subsidiariedade. Irregularidade na representação processual da autora. Mérito. A consagração constitucional dos Tribunais de Contas municipais então existentes, dentre os quais o do Rio de Janeiro, não autorizou a criação de um órgão ministerial municipal para atuar junto a essas Cortes. Impossibilidade de interpretação conforme na hipótese. Ausência de plurissignificação do dispositivo sob invectiva, que claramente se destina apenas aos membros do Ministério Público junto ao TCE/RJ. A interpretação extensiva da norma constitucional estadual violaria a autonomia municipal e o poder de auto-organização através de lei orgânica conferido aos entes municipais. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido “



    Na mesma esteira foi o parecer da Procuradoria-Geral da República que opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer assim ementado (eDOC 50, p.1):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. LEIS ORGÂNICAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO E DE SEU TRIBUNAL DE CONTAS. NÃO CABIMENTO DE ADI CONTRA LEI MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE CONHECIMENTO COMO ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. NÃO ATENDIMENTO DA SUBSIDIARIEDADE. INAPLICABILIDADE DE FUNGIBILIDADE ENTRE AS AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. ERRO GROSSEIRO DA VIA ELEITA. 1. Não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra lei municipal. A competência originária do Supremo Tribunal Federal definida no art. 102, I, “a”, da CF limita-se às leis ou atos normativos federais e estaduais. Precedente. 



    2. Não é possível o conhecimento da ação direta como arguição de descumprimento de preceito fundamental por não atendimento do requisito da subsidiariedade e por erro grosseiro na escolha da via de impugnação. — Parecer pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade.”



    É, em síntese, o relatório. 



    Decido.



    A presente ação não merece ser conhecida.



    Inicialmente, anoto que, quanto às disposições legais locais questionadas - § 1º do art. 94 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e art. 24- O da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do aludido município – a ação não há de ser conhecida, haja vista que não se admite ação direta de inconstitucionalidade para o exame de normas municipais em confronto com a Constituição Federal, à vista do que estabelece o art. 102, inciso I, alínea “a”, da Constituição de 1988, que atribui competência a esta Suprema Cote processar e julgar, originariamente, “a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual”. Claramente, a Carta Magna não prevê o cabimento da referida ação para o exame de lei ou ato normativo municipal. 



    Nesse sentido:



    E M E N T A: CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL – AÇÃO DIRETA AJUIZADA, ORIGINARIAMENTE, PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – IMPOSSIBILIDADE – FALTA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DA SUPREMA CORTE – INVIABILIDADE DE FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE, MEDIANTE AÇÃO DIRETA, DE LEI MUNICIPAL CONTESTADA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – DOUTRINA – PRECEDENTES – CONTROLE PRÉVIO DO PROCESSO OBJETIVO DE FISCALIZAÇÃO – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.



    (ADI 5089 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 16/10/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-025 DIVULG 05-02-2015 PUBLIC 06-02-2015)



    EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS ESTADUAIS PELAS QUAIS ALTERADOS OS LIMITES TERRITORIAIS DO MUNICÍPIO DE SANTA RITA, COM INCORPORAÇÃO DA ÁREA DESMEMBRADA AO MUNICÍPIO DE BAYEUX. NÃO CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARA CONTROLE ABSTRATO DE LEI MUNICIPAL. CONHECIMENTO PARCIAL APENAS QUANTO ÀS LEIS ESTADUAIS IMPUGNADAS. INOBSERVÂNCIA DAS EXIGÊNCIAS PARA DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIO CONSTANTES DO § 4º DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA EM PARTE E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADA PROCEDENTE. 1. A ação direta de inconstitucionalidade não se presta ao controle abstrato de leis municipais, como assentado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. A inconstitucionalidade por arrastamento alcança normas interdependentes, seja de forma horizontal, normas de mesmo patamar, ou vertical, lei e respectivo ato regulamentar, sem, contudo, ultrapassar as balizas do controle abstrato de constitucionalidade disposto na al. a do inc. I do art. 102 da Constituição da República, pela qual a competência do Supremo Tribunal Federal se limita ao exame de leis ou atos normativos federais e estaduais. Não conhecimento da ação quanto à impugnação de lei municipal. 2. A subtração de parte do território de um município substantiva desmembramento, seja quando a porção desmembrada passe a constituir o espaço de nova entidade municipal, seja quando for somada ao território de município preexistente. Precedentes. 3. Pelas legislações impugnadas se promove o desmembramento do Município de Santa Rita sem observância das exigências constitucionais preconizadas pelo § 4º do art. 18 da Constituição da República, pelo que inconstitucionais. 4. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada procedente.



    (ADI 5499, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 11/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-211 DIVULG 26-09-2019 PUBLIC 27-09-2019)



    Tampouco se mostra possível o recebimento deste feito como arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    A arguição de descumprimento de preceito fundamental tem por objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público ou de controvérsia constitucional relativa a lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anterior à Constituição, nos termos da Lei n.º 9.882/99:



    “Art. 1º A arguição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.



    Parágrafo único. Caberá também arguição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;



    Art. 2º Podem propor argüição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade; 



    (...)



    Art. 3º A petição inicial deverá conter:



    I - a indicação do preceito fundamental que se considera violado;



    II - a indicação do ato questionado;



    III - a prova da violação do preceito fundamental;



    IV - o pedido, com suas especificações;



    V - se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado.



    Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato questionado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação.



    Art. 4º A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.



    § 1º Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade. 



    § 2º Da decisão de indeferimento da petição inicial caberá agravo, no prazo de cinco dias.”



    Com base no texto legal, é possível identificar três principais requisitos para a propositura da arguição: a legitimidade para agir; a controvérsia judicial ou jurídica, nos casos em que a doutrina tem denominado de “arguição incidental”; e a subsidiariedade. 



    Os requisitos de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental não traduzem mera formalidade jurídica que possa ser dispensada quando o direito material, por relevante, assim o exigir. As formalidades previstas pela lei servem de amparo para o funcionamento das instituições constitucionais e, por isso, são parâmetros estruturantes do Estado Democrático de Direito que visam preservar a competência própria de cada um de seus órgãos.



    Quanto ao requisito da subsidiariedade, é o entendimento desta Corte: 



    “A norma inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99 que consagra o postulado da subsidiariedade estabeleceu, validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Constituição, pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou, legitimamente, o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à observância de um inafastável requisito de procedibilidade, consistente na ausência de qualquer outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado.” (ADPF 237 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe30.10.2014, grifei). 



    Em sede doutrinária, o Ministro Luís Roberto Barroso leciona acerca do alcance e da caracterização da subsidiariedade para fins do cabimento de ADPF no seguinte sentido: 



    “O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata, porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam insatisfatórios justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se justifica o uso da ADPF. 



    O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva. 



    Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de APDF sempre que não coubesse ADIn e ADC. ” (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 289, g.n.). 



    A partir dessas fontes, deve haver um equilíbrio na compreensão do requisito da subsidiariedade, tendo em vista, especialmente, mas não exclusivamente, os demais processos objetivos. O que se deve observar, na realidade, é a existência de meio eficaz para solver a controvérsia de “forma ampla, geral e imediata”(ADPF 388, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 01.08.2016).



    No caso, a requerente busca a declaração de inconstitucionalidade de norma municipal, pretensão que deveria ser veiculada por meio do ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, a quem compete examinar sua compatibilidade com a Carta Estadual. 



    Nesse sentido, confira-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO DE NORMA POR MEIO DE ADI. AUSÊNCIA DE SUBSIDIARIEDADE. LEI ESTADUAL Nº 18.802/2010. AUSÊNCIA DE CARÁTER DE REVISÃO GERAL ANUAL DE VENCIMENTOS. INADEQUAÇÃO DA ADPF. 1. O requisito da subsidiariedade coloca-se como óbice ao processamento da ADPF, pois é possível a utilização de ADI como veículo processual com aptidão para conferir interpretação conforme à Constituição aos dispositivos da norma impugnada. Precedentes. 2. A norma impugnada não possui caráter de revisão geral anual de vencimentos dos servidores, logo, a procedência da arguição, sob o fundamento da isonomia, consubstanciaria verdadeiro privilégio em relação à autora. 3. Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se nega seguimento.”



    (ADPF 241 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 23/11/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-268 DIVULG 13-12-2018 PUBLIC 14-12-2018)



    A Constituição Federal dispôs, no art. 125, § 2º, sobre a instituição, no âmbito dos Estados, da representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, de modo que os Entes Federados passaram a prever a “ação direta de inconstitucionalidade” em suas Constituições, seguindo os parâmetros normativos da ação direta de inconstitucionalidade federal.



    Existe, portanto, no âmbito estadual, instrumento processual eficaz por meio do qual é possível declarar a inconstitucionalidade de lei municipal, retirando-a do ordenamento jurídico com efeito ex tunc, eficácia contra todos e efeito vinculante. Ou seja, resta assentado o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade estadual na hipótese dos autos, revelando-se a possibilidade de resolução da controvérsia constitucional de forma ampla, geral e imediata.



    Quanto ao art. 174 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, pretende a autora seja conferida interpretação conforme ao art. 130 da Constituição Federal para estabelecer que tal disposição se aplica tanto ao Tribunal de Contas estadual quanto aos Procuradores da Procuradoria Especial do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro. 



    “Art. 174 - Aos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura.”



    O que pretende a parte autora, é, em síntese, que seja firmado o entendimento de que onde houver Tribunal de Contas deverá haver também um Ministério Público oficiando junto a ele, sob o argumento de que tal compreensão seria reflexo direto do art. 130 da Carta Magna. Partindo dessa premissa, sustenta que deve ser conferido aos membros da Procuradoria Especial junto ao Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro o mesmo regime jurídico constitucional aplicável aos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas daquele Estado. 



    No entanto, este Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a mesma alegação relativa ao Tribunal de Contas do Município de São Paulo, entendeu que o conhecimento da alegação decorreria de omissão da legislação municipal, o que indicaria também neste ponto o cabimento de ação direta no âmbito do Tribunal de Justiça. Confira-se:



    “EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL POR OMISSÃO. ORGANIZAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. ARTS. 73, 75 E 130 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA PARA OS TRIBUNAIS DE CONTAS DO MUNICÍPIO. AUTONOMIA MUNICIPAL. PACTO FEDERATIVO. EXCEPCIONALIDADE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. OMISSÃO LEGISLATIVA NÃO RECONHECIDA. ARGUIÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 



    1. O Tribunal de Contas do Município de São Paulo é órgão autônomo e independente, com atuação circunscrita à esfera municipal, composto por servidores municipais, com a função de auxiliar a Câmara Municipal no controle externo da fiscalização financeira e orçamentária do respectivo Município.



    2. O preceito veiculado pelo art. 75 da Constituição da República aplica-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal e dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, excetuando-se ao princípio da simetria os Tribunais de Contas do Município. Precedentes.



    3. O incremento de novo órgão na esfera da competência municipal, sem que se demonstre real necessidade de sua criação, compromete os gastos públicos de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal e atenta contra a eficiência da Administração Pública.



    4. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada improcedente por não estar configurada omissão legislativa na criação de Ministério Público especial no Tribunal de Contas do Município de São Paulo.”



    (ADPF 272, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 25/03/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-068 DIVULG 09-04-2021 PUBLIC 12-04-2021)



    Assim, não atendido o requisito da subsidiariedade, inviável o conhecimento da ação como arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Diante do exposto, com fundamento no art. 4º, caput, da Lei 9.868, de 1999, não conheço da presente ação direta.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 30 de novembro de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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