Tribunal: STF
Processo: ARE 1316714
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-02
Data de publicação: 2022-02-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUTÁRIO. TAXA DE LICENÇA. ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. FISCALIZAÇÃO MUNICIPAL. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Amapá:



    “CIVIL E PROCESSO CIVIL. APELAÇÃO. MUNICIPALIDADE. TAXA DE LICENÇA INCIDENTE SOBRE O TOTAL DA ÁREA FISCALIZADA. CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES DO STF. REFORMA DA SENTENÇA. INVERSÃO DO ÔNUS DE SUCUMBÊNCIA. APELO DO ENTE MUNICIPAL PROVIDO. 1) A teor do disposto no Código Tributário do Município de Ferreira Gomes (Lei Municipal nº 178/2011), a taxa de licença tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia do município, mediante atividade que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regule e fiscalize a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público. Sua incidência ocorrerá nos casos de obra, serviço, publicidade e atividade, seja de caráter permanente, intermitente ou temporária, considerando sua natureza e finalidade; 2) Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a base de cálculo da taxa de fiscalização fundada na área de fiscalização é constitucional. Assim, no presente caso, a taxa de licença deve incidir sobre toda a área a ser fiscalizada pelo poder público municipal, uma vez que reflete o custo da atividade estatal, incidindo não sobre a prestação, mas sim em razão da prestação do serviço. 3) Em razão da reforma integral do julgado recorrido, resta prejudicada a apelação que questiona a sucumbência recíproca aplicada na sentença. Inversão do ônus de sucumbência que se mostra cogente; 4) Apelos conhecidos. Provido o apelo do MUNICIPIO DE FERREIRA GOMES e não provido o apelo da Empresa CESBE S.A. ENGENHARIA E EMPREENDIMENTO” (fl. 1, e-doc. 34). 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 36).



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. LIV do art. 5º, o inc. II do art. 145 e o inc. IV do art. 150 da Constituição da República, ao argumento de que há ofensa “direta a princípios constitucionais tributários, perpetrada pelo v. Acórdão recorrido, da Câmara Única do Eg. Tribunal de Justiça do Estado do Amapá (TJAP), ao considerar ‘regular’ e não desproporcional nem confiscatória a cobrança de taxa municipal de licença de execução de obras (taxa de alvará) no valor de R$ 1.739.587,90 (um milhão, setecentos e trinta e nove mil, quinhentos e oitenta e sete reais e noventa centavos), em dezembro de 2013, valor evidentemente excessivo quando comparado à taxa calculada pelos parâmetros da sentença de 1o grau reformada, no valor de R$ 157.182,35” (fl. 10, e-doc 38). 



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmulas ns. 282 e 284 do Supremo Tribunal Federal e pela ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 40).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, a agravante sustenta que, “quanto ao prequestionamento das ofensas constitucionais (Súmulas 282 e 356/STF), a Agravante esclarece que a matéria foi objeto de embargos de declaração rejeitados pelo Tribunal de origem, estando tal óbice superado com o CPC/2015” (fl. 2, e-doc. 42). 



    Assevera que, “no recurso extraordinário obstado, a Agravante apontou a violação direta e frontal aos princípios da retributividade das taxas, da razoabilidade, da proporcionalidade e da vedação ao confisco, decorrente do próprio acórdão recorrido, ao julgar regular a taxa municipal, da forma como foi calculada, e considerar inexistentes as ofensas constitucionais” (fl. 9, e-doc. 42). 



    Salienta que “o acórdão que rejeitou os embargos de declaração da Agravante supriu o requisito do prequestionamento da matéria constitucional, restando assim superados os óbices das Súmulas nºs 282 e 284-STF“ (fl. 9, e-doc. 42).



    Ressalta que demonstrou “as ofensas constitucionais de forma lógica, nítida e facilmente compreensível, afastando a incidência da Súmula n. 284/STF” (fl. 11, e-doc. 42).



    Pede o provimento do presente recurso. 



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Cumpre afastar o fundamento da decisão agravada quanto à incidência das Súmulas ns. 282 e 284 deste Supremo Tribunal, pois a matéria constitucional suscitada no recurso extraordinário foi prequestionada e houve impugnação do acórdão recorrido.



    A superação desses óbices, entretanto, é insuficiente para o acolhimento da pretensão da agravante.



    6. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “O ponto central do debate reside em torno da forma como o juiz interpretou o art. 79 do Código Tributário do Município de Ferreira Gomes. Para ele, a área provisória/intermitente que será desaproveitada não pode ser taxada pelo poder municipal, pois a lei tem de ser interpretada em face do caráter finalístico da atividade, daí porque ‘a cobrança deve visar aquilo que será efetivamente construído para servir a esse propósito, não as estruturas efêmeros ou etapas necessárias a essa construção’ (textuais). 



    O raciocínio do eminente magistrado não prospera porque o Código Tributário do Município de Ferreira Gomes (Lei Municipal n° 178/2011), ao dispor sobre a Taxa de Licença, preconiza em seu artigo 79. (…)



    A literalidade da norma é clara ao estabelecer que a tributação e ou exigência contida no artigo 79, recai sobre o espaço utilizado independentemente de ser permanente, provisório ou intermitente, em qualquer atividade ali relacionada. Deve-se tributar todo o espaço da obra de construção civil, sem a exceção encontrada pelo douto sentenciante, simplesmente porque o artigo não excepciona, muito menos autoriza a interpretação que lhe foi dispensada. 



    As únicas exceções para não haver tributação para expedição do alvará e ou exigências desta taxa estão contidas nos incisos V e VI do artigo 85 e do artigo 86 do mencionado Código, reproduzidos nas razões de recurso (ordem eletrônica 66), no item 39 (conferir).



      Ademais a taxa de licença, in casu, tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia do município, mediante atividade que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula e fiscaliza a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público.



    A exigência é feita por estabelecimento, com um valor determinado em função da área ocupada, tomada isoladamente, e nada mais é do que um critério de aferição da intensidade, da freqüência, da extensão e dos custos do serviço de fiscalização de interesse da coletividade, parâmetro que quantifica a extensão do fato gerador da taxa.



    Dessa forma ao estabelecer que a taxa deva incidir somente nas áreas construídas e não sobre as provisórias, distancia-se a decisão do fato gerador do tributo, que é o exercício do poder de polícia de regular e fiscalizar, de modo global, que deve incidir sobre toda a área a ser fiscalizada pelo poder municipal, uma vez que a aludida taxa reflete o custo da atividade estatal de fiscalização, em razão da prestação do serviço. (…)



    Portanto, não parece crível imaginar que se a área a ser fiscalizada pelo ente municipal engloba tanto a construção permanente quanto a provisória, a taxa não deva incidir sobre esta última, até porque a aludida taxa de licença reflete o custo da atividade estatal de fiscalização, em razão da prestação do serviço. 



    Além disto, o laudo pericial identificou objetivamente quais as construções seriam efetivadas, tanto aquela permanente (74.142,62 m2), quanto as temporárias (734.118,18 m2), perfazendo um montante de 808.260,80 m2. (fls. 702-717). 



    Em relação ao argumento de que a decisão do juízo a quo usurpou competência do Executivo Municipal, destaco que, não obstante viger em nosso ordenamento o princípio da separação dos poderes, é cediço que cabe ao Judiciário dizer o sentido da lei aplicada ao caso concreto, solucionando os conflitos trazidos a sua apreciação, sem que isso afronte a independência e harmonia entre os órgãos do poder político” (fls. 5-8, e-doc. 34).



    Rever o decidido pelas instâncias originárias quanto à proporcionalidade do tributo e a capacidade contributiva exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível em recurso extraordinário, como disposto na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal.



    O reexame do acórdão impugnado demandaria também a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código Tributário do Município de Ferreira Gomes – Lei municipal n° 178/2011). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie vertente, a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TAXA. MAJORAÇÃO. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA LEGALIDADE. INCIDÊNCIA DO NÃO CONFISCO. CARÁTER INFRACONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA. SÚMULAS 279 E 280/STF. PRECEDENTES. 1. Nos termos da jurisprudência da Corte, não há repercussão constitucional imediata da controvérsia sobre a proporcionalidade, legalidade ou incidência do não confisco, quando a controvérsia relativa ao valor da taxa depender do exame de fatos e provas, bem como quando houver necessidade de exame de matéria de índole infraconstitucional. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 845.319-AgR , Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 8.9.2015).



    “Segundo agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tributário. Taxa de controle e fiscalização do transporte de passageiros. Poder de polícia. Critérios da razoabilidade e da proporcionalidade entre o valor fixado para a taxa e o exercício do poder de polícia. Análise do acervo fático probatório dos autos. Análise de lei local. Impossibilidade. Súmulas 279 e 280/STF. Precedentes. 1. A taxa municipal devida em razão da vistoria do transporte escolar é calculada com base no porte do veículo e em sua natureza. Utilizam-se como parâmetro de equivalência entre o exercício do poder de polícia e sua remuneração os valores de tarifas e bandeiradas, o que é aceito pela Corte, conforme precedentes. 2. A análise acerca da proporcionalidade entre o valor cobrado e o custo da atividade estatal de exercício do poder de polícia a que se refere o tributo, inclusive no que se refere à suficiência dos elementos para a aferição do exercício do poder polícia, depende do reexame da causa à luz legislação de regência (Leis nº 8.133/9 e 11.182/11 e o Decreto Municipal nº 15.938/08) providências vedadas em sede de recurso extraordinário. Incidência das Súmulas 280 e 279 da Corte. 3. Agravo regimental não provido. 4. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça” (ARE n. 1.270.898-AgR-segundo, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 1º.3.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUTÁRIO. TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS – TFAMG. LEIS ESTADUAIS Nº 14.940/2003 E 17.608/2008. UTILIZAÇÃO DO PORTE DA EMPRESA, AFERIDO A PARTIR DO SOMATÓRIO DAS RECEITAS BRUTAS DE SEUS ESTABELECIMENTOS, PARA MENSURAR O CUSTO DA FISCALIZAÇÃO ESTATAL. VALIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. EXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE EXTRAORDINÁRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 896.740-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10.10.2015).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Hipótese de cabimento do recurso extraordinário pela letra c não configurada. Alegada violação do art. 150, IV, da Constituição Federal. Ausência de fundamentação. Tributário. Taxa. Capacidade contributiva. Aplicabilidade. Taxa de Utilização de Serviços Públicos Notariais ou de Registros (TSNR). Base de cálculo. Alíquota. Correspondência com o serviço prestado. Necessidade de reexame da legislação local e dos fatos e das provas. 1. No julgamento do AI nº 138.298-AgR, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ de 30/4/92, a Corte deixou consignado o alcance do recurso extraordinário interposto com fundamento no art. 102, inciso III, alínea c, da Constituição, cujo cabimento pressupõe haver a Corte de origem homenageado a lei estadual em detrimento da Carta da República. Se inexistente tal fato, torna-se incabível o trânsito do extraordinário. 2. A ausência de fundamentação a respeito da alegada violação do art. 150, IV, da Constituição Federal impede seu conhecimento. 3. A Corte, em diversas oportunidades, se manifestou no sentido de que o princípio da capacidade contributiva se aplica também às taxas. 4. Para acolher a pretensão recursal, seria necessário o reexame da controvérsia à luz da Lei Estadual nº 11.194/94, alterada pela Lei Estadual nº 11.404/96, e dos fatos e das provas constantes dos autos, especialmente para examinar a proporcionalidade da base de cálculo estabelecida na lei estadual e perquirir sobre circunstâncias fáticas que ensejaram a exação, à luz dos elementos pertinentes às alíquotas e à base de cálculo fixada nas lei estadual. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279 da Corte. 5. Agravo regimental não provido” (ARE n. 707.948-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 19.6.2015).



    7. Quanto ao argumento da agravante de afronta ao inc. LIV do art. 5º da Constituição da República, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 748.371-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral na alegação de contrariedade aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal quando necessário o exame da legislação infraconstitucional:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral” (ARE n. 748.371-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 1º.8.2013).



    Declarada a ausência de repercussão geral, os recursos extraordinários e agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter o conhecimento negado pelos respectivos relatores, conforme o inc. III do art. 932 e o art. 1.035 do Código de Processo Civil e o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual que se soma ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 2 de fevereiro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora