Tribunal: STF
Processo: Rcl 51922
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-05
Data de publicação: 2022-09-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão que deu provimento à reclamação, com fundamento na jurisprudência desta Corte. 



    O agravante alega, em síntese que “o pleito formulado nesta reclamação possui repercussão imediata e direta sobre a esfera jurídica da União, que se verá compelida a participar de processo que fora intentado em face de ente federativo diverso e a arcar, futura e eventualmente, com o cumprimento de obrigação de fazer ou de pagar, com o dispêndio de recursos públicos federais.” (eDOC 29, p. 3)



    Afirma ainda que “conquanto esse Excelso Pretório tenha reconhecido a responsabilidade solidária dos entes federativos no tocante às demandas na área de saúde, não há, no precedente citado, determinação no sentido Rcl 51.922/MS de que as ações judiciais devam ser necessária e conjuntamente ajuizadas em face da União, Estado e Município.” (eDOC 29, p. 6)



    Sustenta não haver determinação no tema 793 para inclusão compulsória da União no polo passivo de demanda relativa a medicamentos registrados na ANVISA, mas não incorporados ao SUS, incluídos os relativos às medicações oncológicas.



    Desse modo, requer seu ingresso no feito, com consequente reconsideração da decisão agravada ou subsidiariamente inclusão do processo no Pleno desta Corte para uniformização da jurisprudência.



    É o relatório.



    Decido.



      A reclamação, tal como prevista no art. 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    No caso, o Estado alega, em síntese, que a autoridade reclamada teria descumprido a orientação firmada por esta Corte no RE-RG 855.178 (tema 793), paradigma da repercussão geral.



    De plano, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do referido tema (RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 16.3.2015), firmou entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde.



    Entretanto, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020, grifo nosso) 



    No voto-vista vencedor, o Ministro Edson Fachin fez os seguintes esclarecimentos: 



    “1.5. Conclusão do voto: Conheço dos embargos opostos pela União para o seguinte fim dúplice: a) atribuir ao conhecimento do recurso, sem repercussão no juízo de mérito da pretensão recursal, efeito de desenvolvimento do tema da solidariedade e de detalhamento do sentido e do alcance de precedentes, especialmente quanto aos termos enunciados na STA n. 175; b) desprover, no mérito, o recurso examinado. Em decorrência do conhecimento dos embargos sem acolhimento do mérito , a título de detalhamento, esta Corte reconhece que a tese da responsabilidade solidária como reconhecida na STA 175 se mantém hígida e que é inerente à natureza do Supremo Tribunal Federal, na condição de Corte de Vértice do sistema constitucional, dispor de instrumentos aptos a efetivar seu ‘poder-dever’ de aprimoramento ou desenvolvimento do direito constitucional, por meio de seus precedentes, para fim de esclarecimento, sem efeito modificativo. Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário; iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência; v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11”. (Inteiro teor do acórdão, p. 36, grifo nosso) 



    Assim, pode-se afirmar que a responsabilidade solidária dos entes da federação nas prestações de saúde não afasta o dever de cada ente de responder por prestações específicas, que devem ser observadas para a composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário.



    Na hipótese dos autos, verifico que Alexandra Cândida da Fonseca Pereira, ora beneficiária, ajuizou ação na origem buscando o fornecimento de medicamento não padronizado na Relação Nacional de Medicamentos (RENAME) e, por isso, não incorporado pelo Sistema Único de Saúde (SUS). No julgamento da apelação interposta, o Tribunal reclamado manteve a sentença que determinou ao Estado o fornecimento do medicamento Lenalidomida 25mg à beneficiária, conforme prescrição médica e enquanto perdurar o seu tratamento, sob pena de bloqueio de verbas públicas (eDOC 6, p. 42) . Confira-se, pois, a ementa desse julgado: 



    ““APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – DIREITO À SAÚDE – CÂNCER NA MEDULA ÓSSEA (MIELOMA MÚLTIPLO) – DISPENSAÇÃO DE MEDICAMENTO PELO PODER PÚBLICO (LENALIDOMIDA 25MG) – QUESTÃO ATINENTE A OBSERVÂNCIA DA TABELA DE PREÇO MÁXIMO DE VENDA AO GOVERNO EM CASO DE BLOQUEIO JUDICIAL – NÃO CONHECIMENTO - INOVAÇÃO RECURSAL – MÉRITO - LEGITIMIDADE DA UNIÃO PARA O FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO NÃO PADRONIZADO NA RELAÇÃO NACIONAL DE MEDICAMENTOS (RENAME) – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS NAS AÇÕES DE SAÚDE – ESCOLHA PELO AUTOR DO ENTE DEMANDADO – MANUTENÇÃO – DEMONSTRAÇÃO NO CASO CONCRETO DA INEFICÁCIA DO TRATAMENTO DISPENSADO PELO SUS E COMPROVAÇÃO DA NECESSIDADE DO MEDICAMENTO – TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL – INAPLICABILIDADE – APELAÇÃO CONHECIDA EM PARTE, E, NESTA, NÃO PROVIDA – SENTENÇA CONFIRMADA EM REMESSA NECESSÁRIA. 1. Discute-se no presente recurso: a) a legitimidade da União para o fornecimento de medicamento não padronizado na Relação Nacional de Medicamentos (RENAME) e, por isso, não incorporado pelo Sistema Único de Saúde (SUS), de modo a atrair, assim, para o caso dos autos, a competência da Justiça Federal; b) a inobservância da tese apresentada pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial n° 1.657.156/RJ – Tema 106, ante a ausência de provas que demonstrem a necessidade do medicamento; e, c) a eventual observância da Tabela de Preço Máximo de Venda ao Governo – PMVG, em caso de bloqueio judicial de valores. 2. A vedação à supressão de instância deriva diretamente do princípio do duplo grau de jurisdição. Com isso, acerca da questão apresentada pelo recorrente (Observância da Tabela de Preço Máximo de Venda ao Governo), não é permitido à parte demandar diretamente perante o Tribunal providência que deveria ter postulado em grau inferior de jurisdição, existindo verdadeiro óbice de o Tribunal apreciar, originariamente, providência não requerida em primeiro grau, sob pena de admitir-se um verdadeiro alargamento do objeto ou do pedido do processo. Recurso não conhecido nesta parte por inovação recursal. 3. Inclusão da União no polo passivo: A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem responsabilidade solidária nas demandas prestacionais na área de saúde, o que autoriza que sejam demandados isolada ou conjuntamente pela parte interessada. Precedentes do STJ. 4. Nesse sentido, a ressalva contida na tese firmada no julgamento do Tema 793 pelo Supremo Tribunal Federal, quando estabelece a necessidade de se identificar o ente responsável a partir dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do Sistema Único de Saúde (SUS), relaciona-se ao Cumprimento De Sentença e às regras de ressarcimento aplicáveis ao ente público que suportou o ônus financeiro decorrente do provimento jurisdicional que assegurou o direito à saúde, não podendo importar na conclusão no sentido de eventual competência exclusiva da União, ou de outro ente público, pois isso implicaria afastar o caráter solidário da obrigação, que foi ratificado no precedente qualificado da Suprema Corte. Precedentes do STJ. 5. Necessidade do medicamento: A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos médicos pressupõe: a) ausência ou ineficácia da prestação administrativa, e b) a comprovada necessidade. Precedente vinculante do STF 6. A concessão dos medicamentos não incorporados em atos normativos do Sistema Único de Saúde (SUS) exige a presença cumulativa dos seguintes requisitos: a) comprovação, por meio de laudo médico fundamentado e circunstanciado expedido por médico que assiste o paciente, da imprescindibilidade ou necessidade do medicamento, assim como da ineficácia, para o tratamento da moléstia, dos fármacos fornecidos pelo Sistema Único de Saúde (SUS); b) incapacidade financeira de arcar com o custo do medicamento prescrito; c) existência de registro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) do medicamento, observados os usos autorizados pela agência. Precedente qualificado do STJ. 7. Na espécie, a autora-apelada comprovou sua incapacidade financeira, sobretudo porque litiga sob os pálios da justiça gratuita; além disso, o fármaco possui registro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e é, no caso, necessário, para o tratamento da doença que acomete a paciente. 8. Aplicabilidade da Teoria da Reserva do Possível: Ante a demora ou inércia do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas para o cumprimento de deveres previstos no ordenamento constitucional, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. Precedentes do STJ. 9. Apelação conhecida em parte e, nesta, não provida, com majoração dos honorários de sucumbência. Sentença ratificada em Remessa Necessária”. (eDOC 2, pp. 67-68) 



    Interposto recurso extraordinário, o Tribunal reclamado, com fulcro no disposto no art. 1.030, incisos I, ”a”, do CPC, negou-lhe seguimento e indeferiu o pedido de inclusão da União no polo passivo da demanda por entender que a matéria encontrava-se em consonância com o decidido no RE-RG 855.178 (tema 793). Confira-se trecho desse julgado:



    ““(...) concluí-se e extraí-se melhor exegese dos dispostos nos Temas Vinculantes (793 e 500) em questão no entendimento de que se a hipótese envolver medicamento não registrado na ANVISA e o Estado ou Município, pelo princípio da solidariedade firmado, forem chamados a responder e condenados na via judicial, desde que realizado o pagamento objeto da condenação por eles, poderão administrativamente, ou por ação própria, ou mesmo aproveitando o processo de cumprimento de sentença respectivo, chamar a União para ressarcir o que desembolsaram, sendo que, com isso, o processo terá a competência deslocada para a Justiça Federal. (...) Assim, observando que no caso o medicamento objeto do pedido inicial possui registro na Anvisa (parecer do NAT f. 34, dos autos originários), o acórdão recorrido coincide com a orientação do STF firmada nos temas 500 e 793, razão pela qual nego seguimento ao Recurso Extraordinário interposto pelo Estado de Mato Grosso do Sul, nos termos do art. 1.030, I, do CPC. Às providências”. (eDOC 2, p. 107)



    Como apresentado anteriormente, negou-se provimento ao agravo interposto e mantiveram-se os termos do acórdão objurgado (eDOC 2, p. 1115) 



    Diante desse cenário, entendo que o Tribunal reclamado não atendeu de forma correta a tarefa de adequação do seu julgado ao decidido por esta Corte no tema 793, nos termos do disposto no art. 1.030, inciso II, do CPC. No ponto, confira-se o seguinte precedente:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO NÃO ADOTADO NO REGULAMENTO DO SUS. INCLUSÃO DA UNIÃO DO POLO PASSIVO. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178 (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados do dever de prestar assistência à saúde. 2. Posteriormente, ao rejeitar os embargos de declaração opostos em face deste acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’. 3. No caso concreto, ao determinar a inclusão da União no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal, o Tribunal de origem seguiu a tese de repercussão geral. 4. Agravo Interno a que se nega provimento”. (RE 1.299.773 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 16.3.2021, grifo nosso) 



    Cito ainda os seguintes precedentes monocráticos: STP 768, Rel. Min. Presidente, decisão proferida pelo Min. Luiz Fux, DJe 20.4.2021; RE 1.297.448, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 19.4.2021; RE 1.309.062, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 5.4.2021, e Rcl 45.777-MC, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 11.3.2021, este último com a seguinte ementa:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. MEDIDA LIMINAR EM RECLAMAÇÃO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO INCORPORADO AO SUS. ALEGAÇÃO DE MÁ APLICAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 793. 1. Reclamação ajuizada em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás que manteve a negativa de seguimento a recurso extraordinário, com base no Tema 793 da repercussão geral, e, por consequência, a condenação do Estado reclamante a promover a cobertura integral do tratamento médico da parte autora. 2. No Tema 793 da repercussão geral, esta Corte fixou a seguinte tese: ‘[o]s entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’. 3. O Estado alega não ter sido observada a parte final da tese de repercussão geral. Isso porque, apesar de o fornecimento do medicamento pleiteado ser de responsabilidade da União, o juízo reclamado não a teria integrado ao feito, tampouco determinado que arcasse com o ressarcimento. 4. De fato, em cognição sumária, parece ter sido descumprida a parte final da tese de repercussão geral, por ausência de direcionamento da ação ao responsável primário pelo fornecimento de medicamento incorporado pelo Sistema Único de Saúde (SUS). Não faz sentido, no quadro de penúria dos Estados, que caiba a eles providenciar tratamento de responsabilidade da União, para só depois pedirem ressarcimento. O ente federal tem mais condições financeiras e técnicas para obtenção do fármaco pretendido. 5. Medida cautelar deferida”. (grifo nosso)



    Por fim, cumpre registrar que, em virtude da existência decisões conflitantes dentro da própria Corte sobre a aplicação do tema 793, especificamente no que se refere à imprescindibilidade da presença da União no polo passivo quando se pleiteia medicamento não incorporado ao SUS, o STF reconheceu a repercussão geral da controvérsia (tema 1.234). Confira-se trecho da manifestação:



    “A matéria aqui suscitada possui densidade constitucional suficiente para o reconhecimento da existência de repercussão geral, competindo a esta Suprema Corte conferir segurança jurídica no que respeita à aplicação de seus próprios precedentes (Tema 793, RE 855.178-ED, Rel. Min. Luiz Fux, Red. p/ acórdão Min. Edson Fachin), notadamente quanto à obrigatoriedade de a União constar do polo passivo de lide que verse sobre a obtenção de medicamento ou tratamento registrado pela Anvisa, mas ainda não incorporado nas políticas públicas do SUS. 



    (...)



    Assim, o objeto do presente recurso extraordinário, ao discutir a obrigatoriedade de a União Federal integrar o polo passivo de demanda que trate do fornecimento de medicamento não padronizado no SUS, embora registrado na Anvisa, tem clara relação com o decidido e fixado no Tema 793 do Supremo Tribunal Federal.



    Necessário atinar para o fato de que esta Corte concluiu pela solidariedade dos entes federados no fornecimento de medicamentos como forma de não obstar o acesso à Justiça, principalmente no que se refere a habitantes de municípios longínquos. Por outro lado, não se pode desconsiderar que o processamento de ações contra entes que não sejam os responsáveis primeiros pelo cumprimento da obrigação leva a demandas de ressarcimento desnecessárias, que apenas contribuem para o abarrotamento do Poder Judiciário.



    Em pesquisa realizada na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, verifica-se que tem prevalecido o entendimento de que é imprescindível o ingresso da União nas demandas que versem especificamente sobre o fornecimento de medicamentos registrados na ANVISA, mas não padronizados no SUS.



    (…)



    De modo contrário, ressalto decisão na Rcl 53.632, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 30/5/2022, no sentido de que a inclusão da União no polo passivo é exigida apenas no caso de fornecimento de medicamentos não registrados na Anvisa.



    Destarte, a vexata quaestio transcende os limites subjetivos da causa, porquanto o tema em apreço sobressai do ponto de vista constitucional (artigo 109, I, da Constituição Federal), notadamente quanto à necessidade de se conferir balizas adequadas acerca da responsabilização por demandas que envolvam a prestação do direito à saúde, em especial quando versarem sobre o fornecimento de medicamentos pelo Poder Público.



    Ressalto que a definição sobre a quem cabe arcar com os custos de medicamento ou tratamento requeridos judicialmente, além da competência para o processamento e julgamento dessas demandas, alinha-se com a meta de assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todas e todos, em todas as idades (ODS 3 da Agenda 2030 das Nações Unidas)”.



    O acórdão restou ementado nos seguintes termos:



    “ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA - ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS. INTERESSE PROCESSUAL DA UNIÃO. SOLIDARIEDADE DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA PARA PROCESSAMENTO DA CAUSA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.” (RE 1.366.243, Rel. Min. Presidente).



    Nesses termos, em atenção ao princípio da segurança jurídica, entendo também ser o caso de sobrestamento do feito para aguardar-se o julgamento do tema 1.234.



    Ante o exposto, reconsidero a decisão constante no eDOC 23 e determino o sobrestamento do feito até que sobrevenha decisão do STF no tema 1.234 da repercussão geral. Após, dever-se-á proceder a novo julgamento da causa nos termos da orientação a ser firmada pelo STF. Prejudicado o agravo regimental.



    Tendo em vista, tratar-se de direito à saúde, mantenha-se o fornecimento do medicamento deferido na origem. 



    Publique-se.



    Brasília, 5 de setembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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