Tribunal: STF
Processo: ADI 7133
Classe: ADI
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-04
Data de publicação: 2022-07-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Brasileira de Benefícios ao Trabalhador – ABBT, tendo por objeto os arts. 174, § 1º; 177; 182 e 186, do Decreto 10.854/2021. Eis o teor dos dispositivos impugnados: 



    Art. 174. O serviço de pagamento de alimentação deverá ser operacionalizado por meio de arranjo de pagamento, estabelecido nos termos do disposto no inciso I do caput do art. 6º da Lei nº 12.865, de 9 de outubro de 2013, o qual observará, no mínimo, as seguintes regras: 



    […] 



    § 1º O arranjo de pagamento de que trata o caput poderá ser aberto ou fechado. 



    Art. 177. As empresas facilitadoras de aquisição de refeições ou gêneros alimentícios organizadas na forma de arranjo de pagamento fechado deverão permitir a interoperabilidade entre si e com arranjos abertos, indistintamente, com o objetivo de compartilhar a rede credenciada de estabelecimentos comerciais. 



    Art. 182. A portabilidade gratuita do serviço de pagamento de alimentação oferecido pela pessoa jurídica beneficiária do PAT será facultativa, mediante a solicitação expressa do trabalhador. 



    Art. 186. O Decreto nº 9.580, de 2018, passa a vigorar com as seguintes alterações: 



    "Art. 645. ............................................................................. 



    § 1º A dedução de que trata o art. 641: 



    I - será aplicável em relação aos valores despendidos para os trabalhadores que recebam até cinco salários mínimos e poderá englobar todos os trabalhadores da empresa beneficiária, nas hipóteses de serviço próprio de refeições ou de distribuição de alimentos por meio de entidades fornecedoras de alimentação coletiva; e 



    II - deverá abranger apenas a parcela do benefício que corresponder ao valor de, no máximo, um salário-mínimo”. 



    A Associação requerente argumenta que, a pretexto de instituir o Programa Permanente de Consolidação, Simplificação e Desburocratização de Normas Trabalhistas Infralegais, o Decreto impugnado teria disciplinado matéria financeira, monetária e fiscal, “que apenas podem ser ditadas por lei federal promulgada pelo Congresso Nacional, no âmbito de sua competência privativa estabelecida pelo art. 48, inciso I e XIII, da Constituição Federal”.



    No que se relaciona ao art. 174, narra que o PAT teria sempre operado por meio do chamado “arranjo fechado de pagamentos”, em que um mesmo organismo é responsável pela emissão do instrumento de pagamento, pelo credenciamento da própria rede de estabelecimentos, pela gestão de contas e pela liquidação das operações com os credenciados. 



    Assim, ao introduzir o chamado “arranjo aberto de pagamentos”, o dispositivo teria deslocado a operação do PAT “par o interior do Sistema Financeiro Nacional, sujeitando-a às normas do Banco Central do Brasil que regulam o Sistema Brasileiro de Pagamentos (Resolução BACIN n.ºs 80/2021 e 150/2021”, em violação ao art. 48, XIII, da Constituição Federal. 



    No mesmo vício incorreriam o art. 177, que introduziu a interoperabilidade das redes credenciadas, pois as empresas emissoras de voucher alimentação “passarão a deter créditos e débitos recíprocos, e a liquidação dessas operações entre si acaba novamente deslocando a operação do PAT para dentro do Sistema Financeiro Nacional”; e o art. 182, que regulamentou a portabilidade dos saldos, instrumento que possibilita ao usuário “migrar para outro prestador de serviço do mesmo seguimento, mantendo consigo os privilégios do antigo prestador”. 



    Quanto ao art. 186, aduz que o dispositivo teria introduzido indevida “limitação da dedutibilidade dos valores pagos ao trabalhador, a título de alimentação, da base de cálculo do imposto de renda”, usurpando da competência legislativa do Congresso Nacional para versar sobre matéria tributária, que impacta na arrecadação da União (CF, art. 48, I). 



    Além disso, sustenta que tal redução de benefício fiscal possuiria natureza de aumento indireto de tributo, de modo que sua instituição por meio de decreto, e com vigência a partir de 30 (trinta) dias da sua publicação, ofenderiam os princípios tributários da legalidade e da anterioridade. 



    Formula pedido cautelar para “declarar, de imediato, a inconstitucionalidade dos artigos 174, § 1º, 177, 182 e 186 do Decreto Presidencial”. No mérito, requer a procedência do feito, para que seja declarada a inconstitucionalidade dos referidos dispositivos.



    Adotado o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999, o Presidente da República suscitou, preliminarmente, a inadequação da via eleita, pois a fonte de validade do decreto regulamentar é a respectiva lei objeto de regulamentação. No mérito, defendeu a constitucionalidade formal das disposições impugnadas, que teriam sido exitadas no exercício do poder regulamentar pelo Presidente da República, nos termos do art. 84, IV, da Constituição Federal. Transcrevo a ementa:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ARTIGOS 174, 177, 182 E 186 DO DECRETO Nº 10.854/2021 – EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 



    I – Preliminarmente, esta Ação deve ser extinta sem resolução do mérito, em razão da inadequação da via eleita, diante da suposta ofensa indireta e reflexa à Constituição Federal, nos termos do art. 330, inciso III, e do art. 485, incisos I e VI, ambos do CPC; 



    II – No mérito, inexiste inconstitucionalidade formal, uma vez que os artigos 174, § 1º, 177, 182 e 186, todos do Decreto nº 10.854/2021, tratam de aspectos relacionados ao Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), nos moldes do poder regulamentar preceituado no inciso IV do art. 84 da CF e nos artigos 1º e 4º da Lei nº 6.321/1976, sem ensejar qualquer ofensa aos artigos 2º, 5º, inciso II, 48, incisos I, IV e XIII, e 84, inciso VI, todos da Constituição Federal, bem como não há inconstitucionalidade material, já que o art. 186 do Decreto nº 10.854/2021, ao modificar a redação do § 1º do art. 645 do Anexo do Decreto nº 9.580/2018, não viola o princípio da legalidade tributária (art. 150, I, da CF) e o primado da anterioridade (art. 150, III, alíneas “b” e “c”, da CF), tendo em vista que não configura início da exigência e/ou instituição do imposto sobre a renda devido, tampouco constitui aumento de tributo, versando sobre as despesas abrangidas pelo incentivo em tela no âmbito do “PAT”, disciplinando, no exercício do poder regulamentar, o disposto na Lei nº 6.321/1976; e 



    III – Os fundamentos jurídicos aqui expostos evidenciam o descabimento do provimento liminar pleiteado, bem como a improcedência dos pedidos formulados na inicial. 



    A Advocacia-Geral da União suscitou, preliminarmente, a ausência de ofensa direta ao texto constitucional, e, no mérito, manifestou-se pela improcedência do pedido:



    Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT). Artigos 174, § 1º; 177; 182; e 186 do Decreto nº 10.854/2021. Preliminar. Ausência de ofensa direta à Constituição. Mérito. O PAT é uma política pública que transcende a seara dos incentivos fiscais, posto que estruturada para atender as necessidades nutricionais mínimas dos trabalhadores de baixa renda inseridos no mercado formal de trabalho, contribuindo, assim, para efetivar o direito social à alimentação (art. 6º da Lei Maior). A fim de permitir a adaptação de suas regras à constante evolução da conjuntura socioeconômica do País, o legislador federal conferiu à Administração Pública ampla margem de discricionariedade para a regulamentação do programa (arts. 1º e 2º, § 1º, da Lei nº 6321/1976). As normas questionadas não usurpam a competência do Congresso Nacional, na medida em que não inovam na seara do direito financeiro, monetário ou fiscal, mas apenas atualizam os instrumentos de gestão do programa, tornando-o mais eficiente e atrativo. Ausência de violação aos princípios da legalidade e da anterioridade tributária, haja vista que os dispositivos questionados apenas especificam as despesas dedutíveis no âmbito do PAT, tudo dentro dos contornos estipulados na Lei nº 6.321/1976 e com base no poder regulamentar previsto no artigo 84, inciso IV, da Lei Maior. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido. 



    Em sentido semelhante, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR – PAT. ARTS. 174, § 1º; 177; 182 E 186 DO DECRETO 10.854/2021. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL, PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO.



    1. Não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra decreto meramente regulamentar, por ser tratar de ato normativo secundário, não sindicável pela via do controle concentrado de constitucionalidade. 



    - Parecer pelo não conhecimento da ação direta. 



    É o relatório.



    Decido. 



    A presente Ação Direta de Inconstitucionalidade não reúne as condições processuais indispensáveis ao seu conhecimento



    O objeto das ações concentradas na jurisdição constitucional brasileira, além das espécies normativas primárias previstas no art. 59 da Constituição Federal, engloba a possibilidade de controle de todos os atos revestidos de indiscutível conteúdo normativo e autônomo (CASTANHEIRA NEVES, A. O problema da constitucionalidade dos assentos. Coimbra: Coimbra, 1994). 



    Assim, quando a circunstância evidenciar que o ato encerra um dever-ser e veicula, autonomamente, em seu conteúdo, enquanto manifestação subordinante de vontade, uma prescrição destinada a ser cumprida pelos órgãos destinatários (KELSEN, Hans. Teoria geral das normas. Porto Alegre: Fabris, 1986. p. 2-6), deverá ser considerado, para efeito de controle de constitucionalidade, como ato normativo impugnável, tais como decretos presidenciais autônomos (por exemplo: CF, art. 84, incisos VI e XII) ou decretos que tenham extravasado o poder regulamentar do Chede do Executivo, invadindo matéria reservada à lei (ADI 3.664, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Pleno, DJ de 21/9/2011; ADI 2950 AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Rel. / Acórdão Min. EROS GRAU, Pleno, DJ de 9/2/2007); atos normativos do Conselho Nacional de Justiça (ADC 12 MC, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, DJ de 1º/9/2006) e do Conselho Nacional do Ministério Público (ADPF 482, de minha relatoria, decisão monocrática publicada em 4/10/2017); ou ainda, de previsões regimentais de tribunais que, claramente, ostentem caráter normativo e autônomo (ADI 3.544, Rel. Min. EDSON FACHIN, Pleno, DJ de 8/8/2017; ADI 4.108 MC, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Pleno, DJ de 6/3/2009). 



    No presente caso, todavia, como bem realçado pelo Advogado-Geral da União, impõe-se reconhecer que os dispositivos atacados não detêm caráter normativo autônomo, como pretende a Autora, pois, editado com base na atribuição regulamentar prevista no art. 84, IV, da Constituição Federal, extrai seu fundamento imediato de validade da Lei 6.321/1976, a qual expressamente dispõe em seu art. 1º, com a redação dada pela Medida Provisória 1.108/2022, que as “pessoas jurídicas poderão deduzir do lucro tributável, para fins de apuração do imposto sobre a renda, o dobro das despesas comprovadamente realizadas no período base em programas de alimentação do trabalhador […], na forma e de acordo com os limites em que dispuser o Decreto que regulamente esta Lei”. 



    Dessa forma, o caso envolveria, quando muito, inconstitucionalidade indireta ou reflexa, reveladora de mera crise de legalidade, insuscetível de ferir parâmetro de controle situado no texto da Constituição Federal, conforme reconhecido por esta SUPREMA CORTE em situações análogas (ADI 4.095 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJ de 6/11/2014; ADI 2.862, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno, DJ de 9/5/2008; ADI 3.132, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, DJ de 9/6/2006; ADI 996 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJ de 6/5/1994). 



    Veja-se, nessa linha de consideração, as ponderações da Advocacia-Geral da União:



    […] as disposições atacadas foram editadas com fundamento na atribuição regulamentar prevista no artigo 84, inciso IV, da Lei Maior, que dispõe competir privativamente ao Presidente da República a expedição de decretos e regulamentos para a fiel execução de lei.



    Nesse sentido, o Presidente da República anotou, em suas informações […], que a autora “aduziu que haveria suposta exorbitância do Decreto nº 10.854/2021 em relação ao teor da Lei nº 6.321/1976, de modo que a apreciação de tal objeto constitui controle de legalidade, inerente a normas secundárias e ao exercício do poder regulamentar por parte da Administração Pública, o que se revela, nitidamente, ser, meramente, reflexa e indireta a suposta ofensa suscitada pela Autora a normas constitucionais”.



    […] 



    Ademais, o exame sobre a ocorrência da inconstitucionalidade aventada dependeria da prévia avaliação acerca do descumprimento das normas contidas na Lei nº 6.321/1976 […].



    Como se nota, a Lei nº 6.321/1976 possui expressa autorização para que a matéria seja tratada por regulamento, a qual não foi objeto de impugnação na presente ação direta.



    Como se sabe, a indagação relativa à adequação a dispositivos infraconstitucionais é alheia ao âmbito cognitivo dos processos de controle concentrado de constitucionalidade […]. 



    Dessa maneira, considerando-se a natureza meramente regulamentar do ato normativo questionado, a presente ação direta não deve ser conhecida. 



    No mesmo sentido, manifestou-se o Procurador-Geral da República: 



    Há de se concluir pela impossibilidade de instauração do processo objetivo de controle normativo abstrato de constitucionalidade, que restringe-se, tão somente, à análise de eventual incompatibilidade direta e imediata entre o ato normativo questionado e a Constituição Federal. 



    […] 



    A Lei 6.321/1976, instituidora do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), contém autorização expressa de que suas normas sejam objeto de regulamento editado pelo Poder Executivo. […] 



    No exercício dessa atribuição, o Chefe do Poder Executivo editou o Decreto 10.854/2021, que, em seu Capítulo XVIII (arts. 166 e seguintes), disciplinou questões atinentes ao PAT, regulamentando o disposto na Lei 6.321/1976. 



    O caráter meramente secundário ou derivado do Decreto 10.854/2021 é evidenciado, ainda, pela redação de seu art. 166, que assim prevê: 



    Art. 166. Este Capítulo dispõe sobre a regulamentação do PAT, de que trata a Lei nº 6.321, de 14 de abril de 1976. 



    Verifica-se, assim, que o Decreto 10.854/202 encontra fundamento imediato de validade na Lei 6.321/1976, tendo sido editado no exercício do poder regulamentar do Presidente da República, nos termos do art. 84, IV, da CF, que atribui ao Chefe do Poder Executivo a competência privativa para expedir decretos e regulamentos que visem à fiel execução de Lei. 



    É, portanto, norma de caráter secundário que não desafia o controle concentrado de constitucionalidade, conforme reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal […].



    Ademais, a natureza normativa secundária sujeita o ato regulamentar ao contencioso de legalidade e não de constitucionalidade. Isso porque, se os dispositivos impugnados do Decreto 10.854/2021 extrapolarem o conteúdo da Lei 6.321/1976, a questão é de ilegalidade e não de inconstitucionalidade. 



    Diante do exposto, NÃO CONHEÇO da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade e JULGO EXTINTO o processo, sem resolução de mérito, com base no art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e no art. 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015. 



    Publique-se.



    Brasília, 4 de julho de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente