Tribunal: STF
Processo: MS 38319
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-01
Data de publicação: 2022-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Indiana Bellianka kosloski de Medeiros, em face de ato praticado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), o qual se imputa ilegal com os seguintes fundamentos:



a)     A impetrante é pensionista militar em reversão desde 28 de fevereiro de 2016, proveniente de seu pai, Pedro Ângelo Kosloski, ante o falecimento de sua mãe, Elza Maria Dias Kosloski, então viúva do instituidor;



b)     também é aposentada pelo INSS desde 1º/08/2016 e, ainda, empregada pública celetista do SERPRO desde 30/05/1986;



c)     a impetrante foi comunicada pelo Chefe da Seção do Serviço de Inativos e Pensionistas da 11ª Região Militar, através do Ofício nº 370-S Sec Dir/SSCP/EM, de 19 de setembro de 2021, da suspensão do pagamento da pensão militar até que a impetrante opte por um dos referidos benefícios por determinação contida no Acórdão nº 6828/2021-TCU-2ª Câmara;



d)     também não foi certificada, momento algum, durante o procedimento administrativo que tramitou perante o TCU, não recebendo qualquer citação ou intimação prévia, pelo que também se violou o direito fundamental supracitado e, como cediço, é mero órgão administrativo auxiliar do Congresso Nacional e, cujas decisões, podem ser revistas pelo Poder Judiciário, consoante a exegese do artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal;



e)      não restaram atendidos os princípios do devido processo legal e da ampla defesa, com aplicação imediata de ato desfavorável a Impetrante, não lhe restando outra alternativa que o presente mandamus;



f)     o acórdão proferido pelo TCU refere-se a uma decisão de 27 de abril de 2021 (processo nº 046.844/2020-1) e comunicada a Impetrante apenas em 19 de setembro de 2021, pelo que se opera, de plano, a decadência, uma vez que, como cediço, o direito de a Administração Pública rever o ato administrativo se submete ao prazo decadencial de 5 (cinco) anos previsto no artigo 54 da Lei Federal nº 9.784/99;



g)     a autotutela da Administração Pública fere o direito que se consolidou, na hipótese vertente, no tempo e ameaça o interesse público proveniente do princípio da estabilidade das relações jurídicas, de forma que não se poderia mais admitir a revisão dos proventos da Impetrante, traduzido na natureza alimentar das verbas que vinham sendo regularmente adimplidas por extenso período, quais sejam, a pensão militar desde 2008, o INSS desde agosto de 2016 e, do seu emprego público, desde 1986, operando-se, assim, a decadência de 5 (cinco) anos;



h)      estão configurados os pressupostos legais ensejadores da concessão liminar da medida, vez que há a probabilidade do direito quanto à ocorrência de decadência do direito de a Administração revisar todos os proventos da Impetrante, porquanto se trata de direitos implementados há mais de 5 (cinco) anos, afigurando-se já decorrido o referido prazo decadencial quinquenal previsto no artigo 54 da Lei Federal nº 9.784/99;



i)      a impetrante não pode mais renunciar aos proventos de aposentadoria oriundos do INSS desde 2016, uma vez que a norma da previdência social apenas permite tal mister desde que o beneficiado expressamente o faça antes de receber qualquer valor decorrente dessa aposentadoria.



    Requer a concessão de liminar “inaudita altera pars” para determinar que a autoridade impetrada não determine qualquer suspensão dos proventos ao norte elencados e percebidos pela Impetrante, ante a revisão administrativa emanada do Tribunal de Contas da União (TCU), em inobservância aos princípios constitucionais do devido processo legal e da ampla defesa e, principalmente, pela ocorrência da decadência de 5 (cinco) anos, determinando-se, ainda, que o TCU promova a comunicação junto ao Chefe da Seção do Serviço de Inativos e Pensionistas da 11ª Região Militar, inclusive com o pagamento retroativo a referida suspensão.



    No mérito, postula a concessão em definitivo da segurança nos termos acima delineados, anulando-se, no que concerne à impetrante, todas as determinações, a ela desfavoráveis, contidas no Acórdão nº 6828/2021-TCU-2ª Câmara.” 



    Em 10/12/21, indeferi a liminar, determinando a intimação da autoridade impetrada para prestar informações, as quais foram juntadas aos autos (eDocs. 17 a 20). 



    Instada a se manifestar, a d. Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança em parecer assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TCU. PENSÃO MILITAR JULGADA ILEGAL. PROMOÇÃO PARA GRAU HIERÁRQUICO SUPERIOR. INVALIDEZ ADQUIRIDA APÓS A REFORMA. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE TRÊS BENEFÍCIOS (DOIS CIVIS E UM MILITAR). APONTADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. INOCORRÊNCIA. DECADÊNCIA (ART. 54 DA LEI 9.784/1999). INOCORRÊNCIA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO INEXISTENTE. PARECER PELA DENEGAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA.” (eDoc. 28).



    E o relatório. Decido.



    Aponta-se como ato coator o Acórdão nº 6828/2021-TCU-2ª Câmara, no qual o Tribunal de Contas da União, ao declarar ilegal a concessão de promoção de Pedro Angelo Kosloski para grau hierárquico superior, em face de invalidez adquirida após a reforma, acabou por readequar a base de cálculo dos proventos a serem percebidos pela ora impetrante na qualidade de beneficiária da pensão militar instituída por Pedro Angelo Kosloski. Assim como, a aludida Corte de Contas reconheceu que a impetrante acumula indevidamente três benefícios previdenciários, determinado-lhe optar por dois benefícios.



    A impetrante aduz que a autoridade coatora proferiu a decisão impugnada sem que lhe fosse oportunizada o contraditório, razão pela qual assevera violação aos princípios do devido processo legal e da ampla defesa. Ainda, defende a incidência do prazo quinquenal previsto no artigo 54 da Lei Federal nº 9.784/99, após o qual é vedado à Administração rever os próprios autos, exercendo a autotutela em prejuízo do administrado.



    Compulsados os autos, depreende-se das informações prestadas pelo TCU que 



    “o ato concessório que originalmente rendeu ensejo a alteração de pensão em debate foi encaminhado para análise no TCU em 04/01/2017 (doc. 1) e o julgamento ocorreu na Sessão de 27/04/2021, ou seja, antes de cinco anos contados da ciência do Tribunal de Contas da União acerca da existência o ato.” (e-Doc 18, p. 10)



    Extrai-se também das informações que, em razão de concessão da pensão militar em favor da ora reclamante, ainda que promovida a alteração da base de cálculo, essa passou a acumular indevidamente três benefícios, concluindo-se, então o TCU, no exercício de juízo de legalidade, que ela deveria optar por dois, dentre os três benefícios. Vide:



    “21. No que se refere às acumulações “ILEGAIS” é oportuno informar que as Sra. INDIANA BELIANKA KOSLOSKI DE MEDEIROS, 244.098.201-68, ato nº 45518/2016, além da pensão militar em estudo acumula mais benefícios civis, em desacordo com os incisos I e II do art. 29 da lei 3.765/60. 



    22. Sendo os seguintes benefícios civis acumulados cumulativamente com a pensão militar pela beneficiária retro citada, segundo banco de dados desta Corte: [aposentadoria por tempo de contribuição do INSS e salário da empresa pública Serviço Federal de Processamento de Dados – Serpro]



     23. Assim, as pensões supracitadas não devem prosperar, também, pela acumulação ilegal, devendo as interessadas optar por 02 (dois) benefícios dentre os 03 (três) acumulados.”



    Inicialmente, observo que a presente hipótese não versa sobre negativa de registro de ato de concessão de inicial de aposentadoria/pensão, mas sim de apreciação originária de ato de alteração de aposentadoria, fundamentado na parte final do inciso III do art. 71 da CF/88, o qual possui a seguinte redação:



    “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:



    III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; (grifei)”



    Para fins de esclarecimento, cito, por oportuno, precedente análogo (MS nº 27.757/DF, DJe de 9/3/09) em que a ministra Ellen Gracie assim consignou: 



    “A alteração é um ato novo, que não influencia o ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão. É que a eventual ilegalidade do ato de alteração não causa a cassação do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, motivo pelo qual não há que falar em contraditório e ampla defesa. 



    Situação diversa se dá em caso de revisão ou cassação (cancelamento) de aposentadoria, reforma ou pensão já julgada e registrada pelo Tribunal de Contas da União, em que se deve exigir a observância do contraditório e da ampla defesa’”(grifei).



    Nessa perspectiva, concluo que, na espécie, sendo atos que, nos termos do art. 71, inciso III, da CF/88, necessitam de registro pela Corte de Contas — em decorrência do exercício do controle externo — devem observar o entendimento firmado neste Supremo Tribunal, no julgamento do RE nº 636.553/RS, vinculado ao Tema 445 da repercussão geral, por meio do qual se assentou, nos termos do voto do ministro relator Gilmar Mendes, que os aludidos atos praticados pelo TCU prescindem de observância do contraditório e da ampla defesa, bem como fixou o prazo de cinco anos para efetuar o registro da concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual considerar-se-ão tacitamente registrados. 



    Por oportuno, transcrevo trecho de interesse do acórdão proferido RE nº 636.553/RS (Tema 445 RG):



    “Como bem lembrado pelo Ministro Edson Fachin, desde 1957 o STF tem se posicionado no sentido de que o ato de concessão de aposentadoria teria natureza de ato complexo, segundo o qual seria necessária a conjugação da vontade do órgão de origem e do TCU para que o ato se perfectibilizasse. Por esse motivo, após a edição da Lei 9.784/1999, firmou-se o entendimento de que seu art. 54 não poderia ser aplicado durante o período entre a publicação do ato de aposentadoria pelo órgão de origem e a apreciação da sua legalidade pelo TCU, haja vista ainda inexistir ato acabado. 



    Quanto a esse ponto, entendo que merece ser mantida a jurisprudência há muito firmada, no sentido de que a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo, que somente se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pelo Tribunal de Contas. 



    Nesses termos, por constituir exercício da competência constitucional (art. 71, III, CF/88), tal ato ocorre sem a participação dos interessados e, portanto, sem a observância do contraditório e da ampla defesa. Nesse sentido, cito o teor da Súmula Vinculante 3: 



    “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União, asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. (destaquei)



    Todavia, em diversas oportunidades, manifestei minha preocupação com a alteração de situações já aparentemente consolidadas pelo tempo à luz do princípio da segurança jurídica e da confiança legítima, bem como da necessidade da estabilização das relações jurídicas, seja em favor da Administração ou em favor do administrado. Assim, apesar de entender pela inaplicabilidade direta do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes do julgamento da legalidade do ato de aposentação pelo TCU, é inegável a necessidade de observar o princípio da segurança jurídica. 



    [...]



    Assim, apesar de entender que a concessão da aposentadoria é ato complexo e que o art. 54 da Lei 9784/1999 não se aplica diretamente à hipótese, parece-me que, por motivos de segurança jurídica e necessidade da estabilização das relações, é necessário fixar-se, por analogia, um prazo para que a Corte de Contas exerça seu dever constitucional. Diante da inexistência de norma que incida diretamente à hipótese, aplica-se ao caso o disposto no art. 4º da LINDB, in verbis : 



    “Art. 4º Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito”. Nesses termos, tendo em vista o princípio da isonomia, parece-me que o mais correto seria a aplicação, por analogia, do Decreto 20.910/1932, que assim dispõe: 



    “Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem”. 



    Ora, se o administrado tem o prazo de 5 anos para buscar qualquer direito contra a Fazenda Pública, também podemos considerar que o Poder Público, no exercício do controle externo, teria o mesmo prazo para rever eventual ato administrativo favorável ao administrado. Podemos citar ainda a utilização do prazo de 5 anos pela Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a “prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”), bem como a própria Lei 9.784/1999, que, apesar de não se aplicar diretamente ao caso, pode servir de diretriz para a fixação de prazo razoável ao Tribunal de Contas. 



    Feitas essas considerações, parece-me que a fixação do prazo de 5 anos se afigura razoável para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 



    Diante de todo o quadro já exposto, verifica-se que a discussão acerca da observância do contraditório e da ampla defesa após o transcurso do prazo de 5 anos depois da chegada do processo ao TCU encontra-se prejudicada. Isso porque findo o referido prazo, o ato de aposentação considerar-se-á registrado tacitamente, não havendo mais a possibilidade de alteração pela Corte de Contas. Sugiro, então, a fixação da seguinte tese de repercussão geral, a ser aplicada de maneira objetiva aos recursos extraordinários que versem sobre as mesmas questões.:: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, o Tribunal de Contas da União está sujeito ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo àquela Corte.”



    Assim, tendo em vista que o ato concessório que originalmente rendeu ensejo a alteração de pensão em debate foi encaminhado para análise no TCU em 04/01/2017 e o julgamento ocorreu em 27/04/2021, portanto, antes de cinco anos contados da ciência do Tribunal de Contas da União acerca da existência o ato, não prospera a alegação da impetrante de que a Corte de Contas da União teria violado os princípios do devido processo legal e da ampla defesa ou teria ultrapassado o prazo de cinco anos para verificação de legalidade e registro do ato de alteração de seus proventos.



    Pelo exposto, com fundamento no art. 205 do RISTF, conheço do mandamus e denego a segurança. 



    Publique-se.



    Brasília, 1º de julho de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente