Tribunal: STF
Processo: MS 38497
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-22
Data de publicação: 2022-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO PELAS DATAS DE PUBLICAÇÃO DOS ACÓRDÃOS NA IMPRENSA OFICIAL. PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO, EM MANDADO DE SEGURANÇA, DE QUESTÕES FÁTICO-PROBATÓRIAS CONTROVERTIDAS. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. 



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado em 30.3.2022 por Gtc Distribuidora de Medicamentos Ltda. – Me contra “decisão exarada pelo Tribunal de Contas da União, representado por sua presidente, Ministra Ana Lúcia Arraes de Alencar, em razão de ilegalidades contidas acórdãos nº 9301/2017; nº 14596/2019; nº 7636/2020; e 17250/2021, todos da 1ª Câmara do TCU, exarados no âmbito do Processo TC n. 029.027/2015-2” (fl. 1, e-doc. 1). 



O caso



    2. A impetrante alega que “o fundamento central deste Mandado de Segurança” seria a impossibilidade de a “Impetrante ser condenada a ressarcir o erário com base em dano presumido ao erário. Em razão de uma irregularidade meramente formal, qual seja, a não aposição do lote dos medicamentos nas notas fiscais, o Tribunal de Contas da União, em evidente atribuição objetiva de responsabilidade, concluiu que os produtos não foram entregues” (fl. 2, e-doc. 1).



    Relata o histórico de tramitação da “Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) contra o sr. Cássio Murilo Trovo Hidalgo, ex-prefeito municipal de Iporã (PR) acerca de suposta ausência de comprovação de entrega de medicamentos adquiridos com recursos federais, obtidos pelo município por meio do Convênio nº 68/2009 (Siconv 712121/2009)” (fl. 2, e-doc. 1).



    Salienta que “o Convênio foi celebrado em 31/12/2009, prevendo a utilização de recursos no montante de R$104.000,00, compostos por R$100.000,00 de origem federal, via Ministério da Saúde, e o restante como contrapartida do Município. Os valores visavam a aquisição de medicamentos diversos para abastecer a rede de saúde pública de Iporã (PR), e foram utilizados a partir da promoção, pela Prefeitura Municipal, do Pregão Presencial nº 037/2010, no qual a Impetrante sagrou-se vencedora, cumprindo todas as exigências editalícias” (fl. 3, e-doc. 1). 



    Informa que, “entre 2012 e 2013, no âmbito da GESCON do Ministério da Saúde, a prestação de contas do município relativa ao convênio foi impugnada, visto que a administração de Iporã não teria sido capaz de comprovar o destino dos medicamentos e a regular aplicação dos recursos”, tendo sido autorizada pelo Ministério da Saúde, em 28.2.2013, a abertura de tomada de contas especial para apuração do caso. 



    Assinala que “o auditor determinou suposta responsabilidade solidária da GTC por alegadamente não ter comprovado a entrega dos medicamentos ao Município, mesmo que a entrega tenha sido devidamente atestada pelos responsáveis à época. Não bastasse (…) a citação da empresa veio a ocorrer somente em 17/08/2016 (p. 183 do anexo 3.2), mais de 5 anos após a expedição das notas fiscais impugnadas, e, consequentemente, da entrega dos medicamentos em debate. O Tribunal de Contas da União julgou irregulares as contas do convênio e imputou débito solidário entre Prefeito Municipal, Secretária de Saúde e a empresa Impetrante, determinando o ressarcimento dos valores aportados pela União, além de multa no valor de R$ 13.000,00 (acórdão n. 9301/2017 da 1ª Câmara do TCU – p. 49 do anexo 3.6)” (fl. 4, e-doc. 1).



    Sustenta o “cabimento e tempestividade desta ação”, pois “a notificação dos procuradores do Impetrante em relação ao cordão 17250/2021 – TCU – 1ª Câmara, que ratificou as decisões anteriores, ocorreu na data de 30/11/2021, pelo que o prazo decadencial se encerra em 30/03/2022” (fl. 5, e-doc. 1).



    Assevera ocorrida “a prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento do TCU”, pois “a citação da empresa pelo TCU (note-se que a empresa não foi implicada na apuração administrativa no âmbito do Ministério da Saúde e somente foi incluída no polo passivo da Tomada de Contas Especial instaurada no TCU após a instrução da unidade técnica daquele tribunal) ocorreu em 17 de agosto de 2016. De outro lado, as notas fiscais questionadas pelo TCU em razão da não aposição do número do lote dos medicamentos entregues (Notas Fiscais nº 1290 de 28/12/2010, 1463, 1464 e 1465 de 13/04/2011), foram todas expedidas ao menos 5 anos antes da citação da GTC, que só então passou a integrar o processo e responder pelos fatos apontados” (fl. 7, e-doc. 1). 



    Argumenta que “a Impetrante também não possui legitimidade para integrar o polo passivo da demanda, pois sobre a empresa não incide, no caso concreto, a jurisdição do Tribunal de Contas da União, conforme o disposto nos arts. 5º e 16, § 2º, da Lei nº 8.443/1992” (fl. 8, e-doc. 1). Pondera que, “caso tenha havido qualquer tipo de desvio, perda, extravio ou irregularidade na entrega dos medicamentos, isso se deveu única e exclusivamente a problemas de gestão da Administração de Iporã sobre o estoque de produtos, que foram regularmente entregues pela Impetrante” (fl. 9, e-doc. 1). 



    Ressalta que, “na remota hipótese de não serem acolhidos os argumentos anteriores, deve ser reconhecido que a entrega dos medicamentos efetivamente ocorreu, tendo a GTC cumprido integralmente os contratos firmados com o município de Iporã e não podendo ser responsabilizada perante o E. TCU” (fl. 10, e-doc. 1). 



    Apresenta extenso relato de fatos que comprovariam o cumprimento do contrato administrativo pela impetrante, pelo que seria “imperativo o reconhecimento de que os medicamentos foram entregues pela Impetrante, uma vez que os requisitos impostos pela jurisprudência do TCU e pelas orientações gerais praticadas à época foram devidamente observados, e que os responsáveis atestaram, de forma inequívoca, o regular recebimento de todos os produtos adquiridos com fundos do convênio” (fl. 18, e-doc. 1). 



    Enfatiza inexistir “responsabilidade solidária da Impetrante pela suposta ausência de comprovação da adequada aplicação dos recursos, visto que cabe ao gestor, não à empresa, o ônus desta responsabilidade, principalmente ao se considerar que, como atestado pelos responsáveis, todos os medicamentos adquiridos via GTC foram corretamente entregues” (fl. 22, e-doc. 1). 



    Realça que “não deve prosperar a determinação de ressarcimento contida no acórdão, visto que o ônus probatório, no que tange à responsabilização de terceiro contratado pela Administração, cabe ao Tribunal, não à Parte, como estabelecido pela própria jurisprudência da Corte de Contas. Ademais, não é possível a condenação solidária de terceiro em função da não comprovação da regular aplicação dos recursos, como ocorreu na decisão colegiada” (fl. 24, e-doc. 1). 



    Insiste que “os medicamentos foram entregues em sua totalidade, sendo absolutamente desarrazoado manter a condenação da GTC ao ressarcimento de valores que foram regularmente dispendidos, sob pena de ofensa ao direito líquido e certo de receber a contraprestação pelos serviços efetivamente prestados. Caso entendesse o TCU pela condenação da empresa, a máxima penalidade possível seria a aplicação de multa em função dos erros formais nas notas fiscais, nada mais” (fl. 26, e-doc. 1). 



    Requer “a concessão de tutela provisória de urgência, inaudita altera pars, para determinar a suspensão dos efeitos dos acórdãos nº 9301/2017; nº 14596/2019; nº 7636/2020; e 17250/2021, todos da 1ª Câmara do TCU, até o julgamento do mérito deste writ, uma vez demonstrado o perigo de demora e a probabilidade do direito” (fl. 27, e-doc. 1). 



    Sustenta que “o perigo de dano está configurado na medida em que, com o trânsito em julgado da decisão administrativa que imputa débito à Impetrante no TCU, a prática de atos constritivos é iminente, a despeito, sobretudo, da (i) prescrição da pretensão ressarcitória e (ii) demonstração da efetiva entrega dos medicamentos. É dizer, a Impetrante pode ser executada a qualquer momento e compelida a ressarcir o erário em razão de bens que foram entregues ao Município de Iporã” (fl. 27, e-doc. 1). 



    Pede “seja concedida a segurança para afastar a determinação de ressarcimento, seja em razão da prescrição da pretensão reparatória, seja pela ausência de prejuízo diante do efetivo fornecimento dos bens contratados” (fl. 28, e-doc. 1). 



    Examinados os elementos constantes do processo, DECIDO.



    3. O presente mandado de segurança não pode ter seguimento, em razão da decadência do direito à impetração.



    4. Nesta ação mandamental, a impetrante impugna “os acórdãos nº 9301/2017; nº 14596/2019; nº 7636/2020; e 17250/2021, todos da 1ª Câmara do TCU” (fl. 27, e-doc. 1), sendo o último deles, Acórdão n. 17.250/2021, resultado do julgamento de embargos de declaração opostos pela impetrante naquela instância administrativa e publicado no Diário Oficial da União em 15.10.2021 (Ata n. 35, sessão telepresencial, fl. 329, e-doc. 10), em informação constante do sítio eletrônico da Imprensa Nacional na internet (<https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/ata-n-35-de-5-de-outubro-de-2021-352349818>. Acesso em 20.4.2022).



    É incontroverso que a impetrante integrou a lide, tendo participado regularmente do processo TC n. 029.027/2015-2, inclusive pela interposição de recurso de reconsideração (Acórdão n. 14.596/2019, DOU 12.12.2019) e oposição de embargos declaratórios (Acórdão n. 17.250/2021, publicado em 5.10.2021). Neste último, o representante legal é o mesmo advogado subscritor desta ação mandamental, Dr. Luiz Fernando Pereira (OAB/PR n. 22.076), protocolizada em 30.3.2022, após o transcurso do prazo decadencial de cento e vite dias previsto no art. 23 da Lei n. 12.016/2009.



    5. Nos termos da legislação vigente e na esteira dos precedentes deste Supremo Tribunal, o prazo inicial de cento e vinte dias para a impetração de mandado de segurança é contado, nos casos em que o impetrante participou do processo administrativo, da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, revela-se apto a gerar efeitos lesivos na esfera jurídica do interessado, e não da data da notificação expedida pelo órgão. 



    Ainda conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “a posterior ciência pessoal do impetrante não reabre aquele prazo, pois é de decadência, e, em consequência, fatal e improrrogável quanto ao seu início”. Assim, por exemplo:



    “O termo inicial (‘dies a quo’) do prazo decadencial de 120 dias começou a fluir, neste caso, para efeito de impetração do mandado de segurança, a partir da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, revelou-se apto a gerar os efeitos jurídicos que lhe são inerentes.



    Impõe-se ressaltar, por oportuno, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que o ‘dies a quo’ do prazo decadencial, para efeito de impetração do mandado de segurança, tem início com a publicação, no Diário Oficial, do ato impugnado (RTJ 103/965 – RTJ 110/71 – RTJ 126/945, v.g.):



    ‘- MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA. - O prazo decadencial para requerer mandado de segurança conta-se a partir do dia da publicação, no Diário Oficial, do ato impugnado. A posterior ciência pessoal do impetrante não reabre aquele prazo, pois é de decadência, e, em consequência, fatal e improrrogável quanto ao seu início. Mandado de segurança de que se não conhece.’ (MS 20.434/DF, Rel. Min. SOARES MUÑOZ – grifei)” (MS n. 32.668, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 2.9.2014).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TCU. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA ADMINISTRATIVA. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO.



    1. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado (art. 23 da Lei nº 12.016/2009).



    2. O presente writ aponta como ato coator o acórdão TCU nº 5.576/2018, do qual o impetrante fora notificado em julho de 2018. Não obstante, o referido acórdão refere-se à apreciação de pedido de reexame recebido pelo TCU como mera petição, em razão de seu descabimento.



    3. O prazo decadencial começou a correr em 12.04.2017, data da publicação do acórdão TCU nº 2.033/2017, que rejeitou os embargos de declaração opostos contra o acórdão TCU nº 5.056/2016, no qual se confirmou a condenação do impetrante em sede de recurso de reconsideração Assim, não há como afastar a decadência da impetração em 17.08.2018.



    4. Writ a que se nega seguimento” (MS n. 35.928, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 24.8.2018).



     



    “Uma vez que o Impetrante participou regularmente do processo de Tomada de Contas Especial instaurado pelo Tribunal de Contas da União, sendo de sua autoria tanto o pedido de reconsideração da decisão que lhe condenou ao pagamento de multa, como os embargos de declaração, não há que se falar na contagem do prazo da data do recebimento da notificação acerca do conteúdo da decisão, mas sim da publicação do decisum nos meios oficiais. É pacífico o entendimento desta Corte nesse sentido:



    ‘Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TCU. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO. 1. O prazo decadencial para impetração de mandado de segurança, nos casos em que o interessado participou do processo administrativo, é contado a partir da publicação do ato impugnado na imprensa oficial. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento por manifesta improcedência, aplicando-se multa de 5% (cinco por cento) do valor corrigido da causa, ficando a interposição de qualquer outro recurso condicionada ao depósito do respectivo valor.’ (MS 25976 AgR-segundo, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 09/12/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-268 DIVULG 16-12-2016 PUBLIC 19-12-2016)



    ‘Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Agente político. 3. Condenação pelo Tribunal de Contas. 4. Contagem do prazo decadencial a partir da publicação da decisão na imprensa oficial. 5. Participação do interessado no processo administrativo questionado. 6. Decadência configurada. Art. 23 da Lei 12.016/2009. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Agravo regimental a que se nega provimento.’ (MS 33380 AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 02/12/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-023 DIVULG 06-02-2017 PUBLIC 07-02- 2017)



    ‘Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRAZO DECADENCIAL. TERMO INICIAL. PUBLICAÇÃO DO ATO COATOR NO DIÁRIO OFICIAL, TENDO EM VISTA A PARTICIPAÇÃO DO IMPETRANTE NO RESPECTIVO PROCESSO ADMINISTRATIVO. IMPETRAÇÃO FORA DO PRAZO DE 120 DIAS. DECADÊNCIA CONSUMADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.’ (MS 28948 AgR, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, julgado em 18/08/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-170 DIVULG 28-08-2015 PUBLIC 31-08- 2015)



    Logo, datando a publicação do Acórdão nº 5290/2012 de 06 de setembro de 2012, já estava consumada a decadência quando do ajuizamento do mandamus, ocorrido tão somente em 05 de fevereiro de 2013.



    Ante o exposto, com fundamento no artigo 23 da Lei nº 12.016/2009, nego seguimento ao mandado de segurança, eis que constatada a decadência do direito à impetração” (MS n. 31.891, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 18.5.2017).



    No mesmo sentido são os precedentes de minha relatoria: MS n. 26.870-ED, Plenário, DJe 2.8.2008; MS n. 38.228, DJe 9.11.2021; e MS n. 38.287, DJe 23.3.2022. 



    6. A revisão judicial de decisão administrativa proferida pelo órgão de contas competente, além de converter o mandado de segurança em indevido sucedâneo recursal, instauraria competência revisora inexistente neste Supremo Tribunal quanto às análises e conclusão administrativa levada a efeito pelo Tribunal de Contas da União. 



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal “é pacífica quanto à impossibilidade de se discutir, na via estreita do mandado de segurança, questões controvertidas que envolvam discussão de fatos e provas” (MS n. 32.770-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 1.2.2016), submetendo-se a controvérsia às instâncias ordinárias. Neste sentido:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. INTERPOSIÇÃO EM 1º.3.2016. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM SEDE DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IRREGULARIDADES CONTRATO DE PAVIMENTAÇÃO DE RODOVIA. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO CONFIGURAÇÃO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INEXISTÊNCIA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. NECESSIDADE. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Está consolidada a jurisprudência do STF sobre a impossibilidade de discutir em mandado de segurança questões controversas que envolvam fatos e provas, em razão da impossibilidade de dilação probatória. 2. A parte Agravante não trouxe argumentos aptos a infirmar a decisão agravada, reproduzindo argumentos já elencados na inicial da impetração. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS n. 33.745-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 14.3.2018).



    “PROCESSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO DEFESA. Se ficar demonstrado que foi aberta ao administrador oportunidade de defesa, descabe cogitar de violência ao devido processo administrativo. MANDADO DE SEGURANÇA ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS GLOSA REVOLVIMENTO DE FATOS INADEQUAÇÃO. O mandado de segurança não é meio próprio a conduzir ao reexame dos elementos probatórios que conduziram o Tribunal de Contas à glosa de administração implementada, consignando o desprezo a comezinhas noções relativas ao trato da coisa pública” (MS n. 28.212/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 21.2.2013).



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DESAPROPRIAÇÃO. INTERESSE SOCIAL. REFORMA AGRÁRIA. VISTORIA. NOTIFICAÇÃO PRÉVIA. NULIDADE. NÃO CONFIGURADA. ÍNDICE DE PRODUTIVIDADE. CONTROVÉRSIA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. NECESSIDADE. PRECEDENTES. INOVAÇÃO RECURSAL. INCABÍVEL. 1. Está consolidada a jurisprudência do STF sobre a impossibilidade de discutir em mandado de segurança questões controversas que envolvam fatos e provas, em razão da impossibilidade de dilação probatória. 2. A controvérsia documental posta nos autos em torno do índice de produtividade do imóvel rural basta para descaracterizar a necessária liquidez dos fatos subjacentes ao direito subjetivo invocado pelos impetrantes, tornando inadequada a via processual do mandado de segurança. Precedentes. 3. Conforme orientação do Supremo Tribunal Federal, eventual nulidade da notificação prévia fica suprida pela inequívoca ciência dela e expressa manifestação do proprietário do imóvel. 4. A falta de participação da esposa do impetrante não prejudica a regularidade do procedimento administrativo. Precedentes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS n. 24.506-AgR, Relator o Ministro Teori Zavascki, Plenário, DJe 4.12.2015).



    “EMENTA: Mandado de segurança. Ato do Tribunal de Contas da União. Irregularidades no repasse e na aplicação de recursos federais. Impossibilidade de dilação probatória em mandado de segurança. Denegação da segurança. 1. O mandado de segurança é remédio constitucional colocado à disposição do jurisdicionado quando seu direito líquido e certo estiver sendo violado ou ameaçado de lesão por ato de autoridade. 2. A existência de controvérsia sobre matéria de fato revela-se bastante para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pela ação de mandado de segurança. Precedentes. 3. Impossibilidade de reexame do conjunto fático-probatório relativo ao desenvolvimento do processo administrativo. 4. Denegação da segurança” (MS n. 32.244, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 16.12.2013).



    “MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ATOS PROFERIDOS PELO CORREGEDOR NACIONAL DE JUSTIÇA. AUSÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO AO PROCESSAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO INTERPOSTO FORA DO PRAZO. DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO OBSERVADO NA DECISÃO QUE ARQUIVOU A RECLAMAÇÃO DISCIPLINAR. CONTROVÉRSIA SOBRE A ROBUSTEZ DOS ELEMENTOS SOPESADOS PELA AUTORIDADE IMPETRADA QUE NÃO PODE SER DIRIMIDA NA VIA MANDAMENTAL, CUJO RITO ESPECIAL EXIGE PROVA INEQUÍVOCA DAS PREMISSAS FÁTICAS EMBASADORAS DA PRETENSÃO DEDUZIDA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO” (MS n. 36.509, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 1º.8.2019).



    Comprovado o descumprimento das exigências legais autorizadoras da ação mandamental, ausente demonstração de ilegalidade e de direito líquido e certo da impetrante, descumpridos, ademais, os pressupostos legais para a impetração, impõe-se o indeferimento do presente mandado de segurança. 



    7. Pelo exposto, indefiro o mandado de segurança (art. 10 c/c art. 23 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento liminar.



     



    Publique-se.



    Brasília, 22 de abril de 2022. 



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora