Tribunal: STF
Processo: RE 1395156
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-26
Data de publicação: 2022-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado (Vol. 15):



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA DE NATUREZA ANTECIPADA PARA FORNECIMENTO DE INSUMOS PARA TRATAMENTO EPIDERMÓLISE BOLHOSA CONGÊNITA (CID10 Q81). ACÓRDÃO PROFERIDO PELA 4ª CÂMARA CÍVEL QUE JULGA PREJUDICADO O RECURSO E ANULA A SENTENÇA. DECLARA A INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DA JUSTIÇA ESTADUAL EM RAZÃO DA NECESSIDADE DE INCLUSÃO DA UNIÃO AO POLO PASSIVO EM CONFORMIDADE AO DECIDIDO PELO SUPERIOR TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEDIDO DE RETRATAÇÃO. TEMA 793 DO STF. POSSIBILIDADE. ACÓRDÃO REFORMADO, POIS EM DESCONFORMIDADE COM A TESE FIRMADA EM SEDE DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO RE 855.178, (TEMA 793/STF). ACÓRDÃO DO RECURSO DE APELAÇÃO REFORMADO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO POSITIVO”.



    Opostos Embargos de Declaração pelo ESTADO DO PARANÁ (Vol. 27), foram rejeitados (Vol. 33). 



    No Recurso Extraordinário (Vol. 35), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO PARANÁ alega que o acórdão recorrido violou o art. 23, II, da CF/1988; bem como a tese fixada no Tema 793 da repercussão geral, sustentando, em síntese, que (Vol. 35, fl. 3):



    “Na presente demanda se postula o fornecimento de insumos de alto custo não incorporados pelo Ministério da Saúde ao Sistema Único de Saúde para terapêutica da doença que acomete o particular. Em se tratando de insumos não incluídos nas políticas públicas, a União deverá necessariamente compor o polo passivo da demanda já que o Ministério da Saúde é quem detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos/tratamentos, bem como para a constituição e alteração de protocolo clínico ou diretriz terapêutica (artigo 19-Q da Lei 12.401/2011 e artigo 26 do Decreto 7.508/2011).



    Assim, recai sobre a União a obrigação de fornecimento de insumos não incorporado ao SUS. No julgamento dos embargos de declaração no RE 855.178 – Tema 793 – o E. STF firmou tese vinculante esclarecendo os contornos da propalada solidariedade existente na área de saúde.



    […]



    Conforme determina o precedente vinculante acima transcrito, em que pese a parte autora possa ajuizar a demanda contra qualquer um dos entes políticos (art. 23, II, da CF), cabe “à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro ”, em respeito aos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização. 



    Dessa forma, caberia ao Tribunal a quo direcionar esta demanda em face da União, declarando nulos os atos decisórios proferidos e encaminhando o feito à Justiça Federal para regular processamento, respeitando assim o artigo 109, I, da Lei Maior”.



    O Ministério Público do Estado do Paraná apresentou contrarrazões resumidas na seguinte ementa (Vol. 37):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. NÃO CONHECIMENTO. ART. 1.030, INC. II, CF. PARA REVER A CONCLUSÃO ESPOSADA PELA E. CÂMARA SOBRE A DESNECESSIDADE DA INCLUSÃO DA UNIÃO, HAVERÁ NECESSIDADE DO REVOLVIMENTO DO MATERIAL FÁTICO-PROBATÓRIO, O QUE É VEDADO A TEOR DA SÚMULA 279 DO STF. AUSÊNCIA DE RETRATAÇÃO. MÉRITO. DESPROVIMENTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS”.



    O recurso foi admitido na origem (Vol. 39).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    Cinge-se a controvérsia em saber se é necessária a inclusão da UNIÃO na lide em que se pleiteia o fornecimento de “insumos (Mepitel One – 17x25 cm; b) 08 (oito) caixas de curativo Mepilex Transfer – 20x50 cm; c) 01 (uma) malha tubular especial Tubifast – 3,5 x 10 cm; d) 01 (uma) malha tubular especial “Tubifast” – 5 x 10 cm; e) 01 (uma) malha tubular especial “Tubifast” – 7,5 x 10 cm; e, f) 01 (uma) fita adesiva especial MEFIX – 5 x 10 cm,) em quantidade compatível para o tratamento do paciente que é acometido por epidermólise bolhosa congênita (CID10 Q81)” (Vol. 15, fl. 6). 



    O Tribunal de origem, em juízo positivo de retratação ao Tema 793 da repercussão geral, reformou acórdão anteriormente prolatado, que havia remetido os autos à Justiça Federal para inclusão da União no polo passivo da lide, mantendo-se a antecipação de tutela que determinou o fornecimento do fármaco. Para tanto, entendeu ser desnecessária a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda em que se pleiteia o fornecimento de insumos para tratamento de saúde que, embora registrados na ANVISA, não são incorporados ao SUS. Vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Vol. 15, fl 1):



    “Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto em face da sentença (mov. 171.1 – 1º Grau) por Estado do Paraná, nos autos de Ação Civil Pública com Pedido de Tutela Antecipada e Multa Cominatória, sob o nº 0002214-10.2017.8.16.0175, proferida pelo Juízo singular da Vara da Infância e da Juventude da Comarca de Uraí, que julgou procedente a pretensão formulada na inicial, impondo ao Estado a disponibilização regularmente e de acordo com a prescrição médica os insumos médicos descritos na peça exordial, confirmando-se a liminar anteriormente concedida. 



    [...]



    Na forma do relatado, o Estado do Paraná interpôs Recurso Extraordinário, visando a reforma do acórdão proferido pela 4ª Câmara Cível, que julgou prejudicado o recurso de apelação em virtude da necessidade de inclusão da união no polo passivo, sendo, portanto, a justiça estadual incompetente para analisar, processar e julgar o feito. 



    [...]



    A 4ª Câmara Civil julgou a Apelação Cível no seguinte sentido (mov. 25.1 – da árvore processual):



    “APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA DE NATUREZA ANTECIPADA PARA FORNECIMENTO DE INSUMOS PARA TRATAMENTO EPIDERMÓLISE BOLHOSA CONGÊNITA (CID10 Q81). LIMINAR DEFERIDA. NÃO INCORPORADO AO RELATÓRIO NACIONAL DE MEDICAMENTOS ESSENCIAIS (RENAME). SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTE O PEDIDO INICIAL. INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DA JUSTIÇA ESTADUAL NECESSIDADE DE INCLUSÃO DA UNIÃO AO FEITO. ENTE FEDERATIVO RESPONSÁVEL PELO ESTABELECIMENTO DE PROTOCOLOS E DIRETRIZES TERAPÊUTICAS PARA TRATAMENTO DE SAÚDE. TESE EXPOSTA NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 855178/SE, EM SEDE DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA (TEMA Nº 793). PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO PARADIGMA. ATRIBUIÇÃO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE PARA INCORPORAÇÃO, EXCLUSÃO OU ALTERAÇÃO DE NOVOS MEDICAMENTOS, PRODUTOS, PROCEDIMENTOS, BEM COMO A CONSTITUIÇÃO OU A ALTERAÇÃO DE PROTOCOLO CLÍNICO OU DE DIRETRIZ TERAPÊUTICA. INSUMOS DE ALTO CUSTO E NÃO INCORPORADOS AOS PROTOCOLOS CLÍNICOS DO SUS. RESPONSABILIDADE DA UNIÃO. ARTIGO 109, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. SENTENÇA ANULADA. RECURSO CONHECIDO E JULGADO PREJUDICADO.”



    No Recurso Extraordinário, interposto na data de 27/10/2020, o Ministério Público do Estado do Paraná, alega violação aos artigos 23, inciso II e 196, da Constituição Federal, ao argumento de que no julgamento do Tema de Repercussão Geral nº 793, em que se discutiu a responsabilidade dos entes federativos pelo fornecimento de medicamentos, este Supremo Tribunal Federal reafirmou a jurisprudência consolidada acerca da solidariedade entre os entes federativos, assentando a compreensão de que é possível ao cidadão, usuário do Sistema Único de Saúde – SUS, direcionar sua pretensão em face da União, do Estado ou do Município, não existindo a necessidade de formação de litisconsórcio passivo necessário entre os demandados.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 855178/SE, decide no sentido de que existe a responsabilidade solidária de entes federados para o aprovisionamento de fármacos e tratamentos de saúde, fixando Tese de repercussão geral (Tema nº 793):



    “Tema nº 793 - Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde e, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro (Redação da tese aprovada em Sessão de 23/05/2019)”.



    [...]



    A Suprema Corte manteve integralmente o inteiro teor da aludida decisão, no julgamento dos Embargos de Declaração do citado Recurso Extraordinário (DJe 16/04/2020; Ata Nº 49/2020), sem qualquer menção à modulação dos seus efeitos:



    [...]



    Consequentemente, reafirma a solidariedade obrigacional dos entes da Federação nas questões relacionadas às ações e serviços de saúde e permite ao paciente escolher aqueles entes federativos que irão compor o polo passivo da relação processual, isoladamente ou conjuntamente. Entretanto, impõe à autoridade judiciária a verificação, conforme as normas de organização e funcionamento do SUS, do ente responsável pelo custeio da obrigação e a adoção das medidas processuais pertinentes caso este não componha o polo passivo e, também, reconhece que a União deve necessariamente compor o polo passivo quando a pretensão veicular pedido de tratamento não incluído na política pública ou sem registro na ANVISA. 



    [...]



    A apelada busca a tutela jurisdicional para obtenção de insumos (“Mepitel One” – 17x25 cm; b) 08 (oito) caixas de curativo “Mepilex Transfer” – 20x50 cm; c) 01(uma) malha tubular especial “Tubifast” – 3,5 x 10 cm; d) 01 (uma) malha tubular especial “Tubifast” – 5 x 10 cm; e) 01 (uma) malha tubular especial “Tubifast” –7,5 x 10 cm; e, f) 01 (uma) fita adesiva especial “MEFIX” – 5 x 10 cm,) em quantidade compatível para o tratamento do paciente que é acometido por epidermólise bolhosa congênita (CID10 Q81), considerando que sua família não possui condições financeiras e o custo médio mensal gira em torno de R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais), com base no orçamento acostado aos autos (mov. 73.1 – 1º Grau).



    Nesta esteira, considerando que os insumos pretendidos encontram registro na Agência de Vigilância Sanitária (ANVISA), desnecessária a inclusão da União no polo passivo da ação como litisconsorte passivo necessário.



    Posto isso, manifesta-se o voto no sentido de reformar, em sede de juízo de retratação, o acórdão proferido por esta 4ª Câmara Cível, visto estar em desconformidade com o julgado da Suprema Corte, sopesando que os insumos postulados, apesar de não incluídos nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), encontram registro na Agência de Vigilância Sanitária (ANVISA).



    [...]



    Ante o exposto, acordam os Desembargadores da 4ª Câmara Cível do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO PARANÁ, por unanimidade de votos, em julgar EMITIDO JUÍZO DE RETRATAÇÃO PELO COLEGIADO o recurso de E.D.P.”.



    Pois bem: O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178- RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora o STF reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, decidiu-se, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/2/2022. 



    A propósito, transcrevem-se abaixo os fundamentos do Ilustre Ministro ROBERTO BARROSO nesse último precedente acima referido (RE 1.365.888, DJe de 22/2/2022), no qual são esclarecidas as razões pelas quais a União deve constar no polo passivo de demanda em que se pede o fornecimento do medicamento que não está incorporado nas políticas públicas do SUS, com a consequente remessa dos autos para a Justiça Federal: 



    “O recurso extraordinário deve ser provido. No julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. Luiz Fux), paradigma do Tema 793, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) fixou tese nestes termos: o “tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente.” 



    Ao julgar os embargos de declaração opostos no RE 855.178-RG, em 23 de maio de 2019, o STF complementou a orientação, para fazer constar da redação da tese o seguinte: os “entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    No referido julgado, firmou-se orientação no sentido de que, mesmo na hipótese em que se busca o fornecimento de medicamento registrado na ANVISA, mas que não está incorporado em políticas públicas, mostra-se necessária a inclusão da União no polo passivo da ação. Nesse sentido, destaco a seguinte passagem do voto do Ministro Edson Fachin, redator do acórdão dos embargos de declaração: 



    “v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;” 



    No caso, entendo que a decisão recorrida, ao fixar a competência da justiça estadual para processamento da lide, sem se atentar para a necessidade de a União compor o polo passivo da ação, não observou a jurisprudência do STF. Diante do exposto, com base no art. 932, V, do CPC/2015 e no art. 21, § 2º, do RI/STF, dou provimento ao recurso extraordinário para assentar a competência da Justiça Federal para julgar a presente demanda. Ficam mantidas as decisões proferidas na origem até que outra seja proferida pelo juízo competente. Publique-se.” (grifo nosso) 



    Na hipótese em apreço, o acórdão recorrido assentou que o polo passivo da demanda pode ser composto por qualquer um dos entes da Federação, isolado, ou, conjuntamente, em face da responsabilidade solidária destes quanto ao tratamento médico adequado aos necessitados, razão pela qual considerou ser despicienda a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda. 



    Esse entendimento, todavia, não está alinhado ao Tema 793 da repercussão geral, pois, consoante aqui demonstrado, tratando-se de fornecimento de insumos não incorporado ao SUS, é imprescindível que UNIÃO integre a lide, haja vista que a ela compete a inclusão do fármaco no Sistema Único de Saúde. 



    Isso porque a responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde não afasta os critérios de hierarquização e descentralização das ações sanitárias que competem a 



    Pela pertinência, cumpre fazer breve registro acerca do que ficou assentado no recente julgamento conjunto realizado pela PRIMEIRA TURMA DO STF, em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, sendo recorrente o ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, cujo foco é a questão da responsabilidade solidária dos entes federativos no fornecimento de medicamento ou tratamento médico aos necessitados. 



    Após profícuos debates acerca da aplicação da tese fixada no Tema 793 da repercussão geral, a qual foi ratificada no julgamento dos Embargos de Declaração opostos nesse precedente paradigma, a TURMA, por maioria, assentou que a demanda pode ser proposta em face de qualquer dos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal, Municípios), isolada, ou conjuntamente; entretanto, deve-se atentar para as seguintes diretrizes: 



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal; 



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva a UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal; 



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    Na ocasião, esclareceu-se, ainda, que, no que toca à parte final da tese, onde se lê que - a autoridade judicial tem o dever de determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro – tem incidência quando o Juízo concede a cautelar estabelecendo que um determinado ente federado cumpra obrigação que, na verdade, é de responsabilidade de outro. Nessa hipótese, assegura-se para o primeiro o direito de se compensar juntamente ao segundo das despesas decorrentes do cumprimento da cautelar. 



    A ratio dessas conclusões decorre da letra da Lei 8.080/1990, que estabelece que o SUS atua de forma federalista, e estabelece as competência de cada ente federado, e também das seguintes premissas adotadas no julgamento das Reclamações supracitadas: 



    1) a inobservância das diretrizes elencadas nos itens “a”, “b”, e “c” acima têm o condão de desequilibrar as finanças dos entes subnacionais que, na maioria das vezes, não tem disponibilidade financeira para fazer frente aos custos dos medicamentos não incorporados ao SUS, ou, mesmo quando estão incorporados, a competência para distribuição ou o financiamento é da UNIÃO;



    2) o direito de regresso contra a UNIÃO, quando essa não participou da lide, compromete o planejamento do orçamento federal, criando descompasso entre a previsão orçamentária e as despesas na área de saúde; e



    3) a ausência da UNIÃO na lide, quando o fornecimento do medicamento está sob sua responsabilidade, impede que o ente federal exerça o direito constitucional ao contraditório e ampla defesa.



    Bem delimitadas essas questões, constata-se que o acórdão recorrido dissentiu do que foi fixado no Tema 793 da repercussão geral. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário para determinar a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda e o deslocamento da competência para a Justiça Federal. 



    O fornecimento do fármaco não poderá ser interrompido até nova determinação pelo Juízo da origem que venha a reapreciar a demanda, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC (Art. 64, § 4º - Salvo decisão judicial em sentido contrário, conservar-se-ão os efeitos de decisão proferida pelo juízo incompetente até que outra seja proferida, se for o caso, pelo juízo competente). 



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente