Tribunal: STF
Processo: ARE 1381467
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-16
Data de publicação: 2022-05-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul, assim ementado (Vol. 9, fl. 1): 



    “EMENTA – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO – INTERDIÇÃO E AUTOS DE INFRAÇÃO – ATIVIDADE ESSENCIAL – ADOÇÃO DE MEDIDAS DE BIOSSEGURANÇA – ILEGALIDADE DAS MEDIDAS ADOTADAS – RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.



    1. Discute-se, no presente recurso, a nulidade dos atos administrativos (interdição e autos de infração).



    2. É cediço que, no âmbito da Administração Pública, devem ser obedecidos os Princípios da Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, plasmados no artigo 37, caput, da Constituição Federal, restando evidenciada a vinculação dos seus atos aos referidos princípios norteadores. Por sua vez, é possível ao Poder Judiciário rever os atos administrativos quando eivados de vícios de ilegalidade e imoralidade, a fim de garantir a aplicação dos Princípios inerentes à atividade administrativa.



    3. Na espécie, vislumbra-se ser patente a ofensa à legalidade quando da interdição e autuação da autora-apelada por suposto descumprimento a normas de biossegurança, uma vez que os atos administrativos em questão comprometeram a realização de atividade essencial.



    4. À medida em que a restrição de funcionamento recomendada pelo Município não observou a essencialidade do serviço prestado pela autora-apelada, nos termos do Decreto Federal nº 10.282, de 20/03/2020 (art. 3º, § 1º, incisos VI e VII) – que regulamentou a Lei nº 13.979, de 06/02/2020 –, bem como o disposto no § 6º, do art. 3º, do referido Decreto nº 10.282, que previu que as limitações de serviços públicos e de atividades essenciais, inclusive as reguladas, concedidas ou autorizadas, somente poderão ser adotadas em ato específico e desde que em articulação prévia com o órgão regulador ou do Poder concedente ou autorizador – que, no caso, é a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).



    5. O Decreto Municipal nº 14.195, de 18/03/2020 (art. 20), com o acréscimo do disposto no Decreto Municipal nº 14.199, de 19/03/2020, em princípio, apenas recomendou, e não impôs efetivamente uma restrição de funcionamento de call centers e similares com no máximo vinte (20) operadores trabalhando simultaneamente, com distância mínima de dois (2) metros um do outro, a ponto de justificar a autuação ocorrida, e, muito menos, a interdição da atividade.



    6. A autora comprovou que adotou medidas para garantir um ambiente seguro aos seus trabalhadores, inexistindo qualquer razão fática para que se reconheça a legalidade das medidas de interdição e autuação realizadas pelo réu.



    7. Apelação Cível conhecida e não provida, com majoração dos honorários de sucumbência.”



    Opostos Embargos de Declaração pelo MUNICÍPIO DE CAMPO GRANDE (Vol. 11), foram rejeitados (Vol. 13).



    No RE (Vol. 15), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MUNICÍPIO DE CAMPO GRANDE aponta violação aos arts. 24, XII; e 30, I e II, da Constituição Federal, pois:



    (a) “a inobservância das medidas de biossegurança perpetradas pelo recorrido colocou em risco não somente os trabalhadores da empresa parte no processo, mas toda coletividade, haja vista a facilidade de contágio, pois como é de conhecimento público uma pessoa pode contrair COVID-19 entrando em contato com outra pessoa infectada pelo vírus, cuja transmissão do coronavírus costuma acontecer pelo ar ou por contato com secreções contaminadas” (fl. 8, Vol. 15); 



    (b) “o acórdão recorrido, ao declarar a nulidade dos Autos de Infração nº 53004 e 5959, bem como dos termos de interdição nº 2334 e 2335, pautou-se exclusivamente no Decreto Municipal n. 14.199/2020, desprezando-se a legislação municipal (Lei complementar n.148, de 23 de Dezembro De 2009 – Código Sanitário Municipal) e violando-se, assim, a competência legislativa que disciplina a matéria (saúde pública – normas de biossegurança)” (fl. 10, Vol. 15);



    (c) “no acórdão recorrido ficou reconhecido que o Decreto Municipal n. 14.199/2020, que acrescentou o inciso VIII ao art. 20 do Decreto 14.195/2020, é genérico e estabelece apenas recomendação, no tocante aos serviços e atividades classificadas como essenciais, todavia, não levou em consideração legislação sanitária municipal que serviu como fundamento para a autuação/interdição, a qual, frisa-se, a Constituição Federal atribui competência ao Município para legislar sobre o tema” (fl. 11, Vol. 15);



    (d) “a despeito da prestação de serviços da recorrida ser indispensável ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, o Decreto Federal n. 10.282/2020, além de não disciplinar sobre normas de biossegurança (saúde pública), estipulou em seu art. 3º, § 7º que “na execução dos serviços públicos e das atividades essenciais de que trata este artigo devem ser adotadas todas as cautelas para redução da transmissibilidade da COVID -19” (fl. 11, Vol. 15); 



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao RE, argumentando que a pretensão recursal demanda “o exame prévio de questões de fato e de legislação infraconstitucional local” (Vol. 16).



    No Agravo, a parte agravante defende a inaplicabilidade da Súmula 280/STF (Vol. 18).



    É o relatório. Decido.



    Eis os fundamentos do acórdão recorrido para manter a sentença que declarou a nulidade de autos de infração e de interdição, lavrados na vigência dos Decretos 14.195/2020 e 14.199/2020 (Vol. 9, fl. 3):



    “Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de Campo Grande contra sentença proferida nos autos nº 8000176-57.2020.8.12.0800 pelo Juiz da 2ª Vara da Fazenda Pública e Registros Públicos da Comarca de Campo Grande MS. 



    Ação: Declaratória de Nulidade de Ato Administrativo proposta por Brasil Telecom Call Center S/A contra o Município de Campo Grande e a Secretaria Municipal de Saúde Pública, aduzindo, em síntese, que os réu lavraram os Autos de Infração nº 53004 e nº 5959, bem como os Termos de Interdição nº 2334 e nº 2335, por infringência à Lei Complementar Municipal nº 148, de 23/12/2009 (Código Sanitário Municipal), e ao Decreto Municipal nº 14.195, de 18/03/2020, com o acréscimo do disposto no Decreto Municipal nº 14.199, de 19/03/2020, sob o fundamento de que manteve em funcionamento serviço de call center com quantidade de colaboradores em número superior ao recomendado no art. 20, inc. VIII, Decreto Municipal nº 14.195. 



    Sustenta que a norma em questão não é impositiva, mas, sim, uma simples recomendação, segundo, que seu vigor expirou em 02/04/2020, já que as recomendações tinham o prazo de 15 dias; e, por fim, que não se encontram presentes razões concretas para se considerar ocorrida qualquer infringência à Lei Complementar Municipal nº 148, além do que, não se descreveu com clareza, nos Autos de Infração, o fato e as circunstâncias pertinentes, conforme exigido pela Lei Complementar Municipal nº 149, de 23/12/2009 (Código Administrativo de Processo Fiscal Sanitário de Campo Grande/MS).



    Argumentou, ainda, tratar-se a atividade exercida de serviço essencial, nos termos do Decreto Federal nº 10.282, de 21/03/2020, bem como que, no município de Campo Grande-MS, "presta um serviço de Call Center receptivo, [...] sendo responsável por 49% da capacidade de suporte técnico a operadora de telefonia Oi" (f. 02), bem como que adotou todas as medidas para resguardar o interesse da coletividade na prevenção do contágio e no combate à propagação do coronavírus no ambiente de call center. Requereu: a) a concessão de tutela de urgência para determinar a cassação ou a suspensão das autuações n. 53004 e 5959, bem como os termos de interdição n. 2334 e 2335, permitindo à requerente o reestabelecimento dos serviços e ambas sedes; no mérito, b) o reestabelecimento do funcionamento das operações da requerente. 



    Decisão Interlocutória: deferiu parcialmente a tutela de urgência, determinando "a suspensão das autuações n. 53004 e 5959, bem como dos termos de interdição n. 234 e 2335" (f. 224-226), e, após acolher Embargos de Declaração dos réus (f. 228-234), autorizou o restabelecimento do funcionamento das operações da autora "com no máximo 20 (vinte) operadores trabalhando simultaneamente, distanciamento entre colaboradores de pelo menos 2 (dois) metros, a adoção de todas as medidas recomendadas pelo Ministério da Saúde e dispensa de todos os funcionários do grupo de risco" (f. 235-236). 



    (…)



     Sentença: julgou procedente o pedido inicial para declarar a nulidade dos Autos de Infração nº 53004 e 5959, bem como dos termos de interdição nº 2334 e 2335, que foram lavrados na vigência dos Decretos nº 14.195, de 18 de março de 2020 e nº 14.199, de 19 de março de 2020. 



    Condenação do Município de Campo Grande ao pagamento de honorários advocatícios no importe de R$ 3.000,00 (f. 389-396). 



    Apelação: interposta pelo réu Município de Campo Grande, sustentando, em síntese: a) "há desacerto na sentença quando correlaciona a fundamentação, que levou à lavratura dos autos de infração e ao Termo de Interdição, exclusivamente ao teor do Decreto Municipal n. 14.199/2020 (fl. 204), que acrescentou o inciso VIII ao art. 20 do Decreto 14.195, de 18 de março de 2020 (funcionamento de call centers e similares, com no máximo 20 (vinte) operadores trabalhando simultaneamente e mantendo distância mínima de 2 (dois) metros um do outro), desprezando-se outros diplomas legais que disciplinam normas sanitárias" (f. 408-409); e b) "a situação era caótica na sede da empresa, já que chegou aglomerar 382 trabalhadores em plena pandemia, ou seja, os sérios riscos à saúde dos trabalhadores que legitimaram a lavratura dos Autos de Infração e das Interdições em pauta" (f. 410). 



    (...)



    O réu-apelante aduz, em síntese, a legalidade da medida de interdição e dos autos de infração aplicados à autora-apelada, em virtude de ofensa a normas sanitárias, bem como que os referidos atos administrativos se deram conforme a competência constitucional do ente público municipal para estabelecer regras de biossegurança que impeça situação de alto risco de contaminação em decorrência da pandemia do Covid-19 (Sars-CoV2). 



    A sentença, por sua vez, entendeu pela procedência dos pedidos da exordial, ao considerar que a atividade exercida pela autora é essencial e, portanto, não deveria ter sido interditada, assim como que houve prova de que a apelada adotou medidas de biossegurança, o que justifica a nulidade dos autos de infração. Veja-se:



    "Em princípio, os Decretos municipais estão em conformidade com as normas constitucionais e com o entendimento que vem sendo adotado pelo Supremo Tribunal Federal na interpretação das medidas excepcionais e emergenciais, visando a contenção da pandemia causada pelo novo coronavírus. 



    Entretanto, a sua aplicação para este caso concreto está equivocada. Sem dúvida, os agentes da fiscalização sanitária foram, no mínimo, precipitados na conduta adotada em relação a esses call center, mormente ao desconsiderar que a atividade que estava sendo desenvolvida nos estabelecimentos é considerada essencial. A imprescindibilidade do funcionamento da linhas de transmissão de dados e telefonia neste momento é suficiente para o afastamento da aplicação da medida de interdição, ainda que outras medidas de prevenção sanitária fossem exigidas da autora. 



    É indiscutível que os serviços de telecomunicações tem sido essencial para manutenção de diversas atividades que estão sendo exercidas em home office, movimentando a economia, evitando o desemprego, e incentivando a permanência de trabalhadores de diversos setores em casa, em atividade, mas ao mesmo tempo respeitando o distanciamento. 



    A continuidade dessa atividade é importante também para os serviços de emergência, de informação e orientação à sociedade, de forma que sua interdição neste momento se revela uma medida desarrazoada, um ato muito mais nocivo do que preventivo. 



    Ademais, constata-se que a autora comprovou ter adotado um plano de biossegurança, que traz medidas preventivas de higienização, controle, redução do número de trabalhadores em atividade presencial, bem como a aquisição de produtos e utensílios de prevenção individual e coletivo. 



    Ficou demonstrado por meio do conjunto probatório, que a autora tomou medidas no sentido de reduzir as hipóteses de contaminação, visando a proteção dos trabalhadores, superando a presunção de legitimidade dos atos administrativos. 



    Ademais, observa-se que a norma regulamentar local é genérica e estabelece uma recomendação ao passo que a atividade interrompida foi classificada como essencial. 



    Neste caso, impõe-se reconhecer a ilegalidade das autuações, pois a continuidade da atividade desenvolvida nesses dois estabelecimentos da autora estavam amparadas pelas normas de exceção às medidas restritivas. Ademais, verifica-se que as medidas de interdição e aplicação de penalidades pecuniárias foram suspensas por decisão precária, e sequer chegaram a produzir seus efeitos, o que não mais se justifica, seja em razão da revogação dos Decretos regulamentares seja pela adoção de novas regras de biossegurança. 



    Consigne-se, todavia, que a despeito de estar desenvolvendo atividade considerada essencial, nesse período de pandemia, a autora não está dispensada de observar as normas de biossegurança em vigência, mormente em relação aos seus empregados, nem dispensada de se sujeitar à fiscalização sanitária." (f. 394-396) 



    (…)



    É cediço que, no âmbito da Administração Pública, devem ser obedecidos os Princípios da Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, plasmados no artigo 37, caput, da Constituição Federal, restando evidenciada a vinculação dos seus atos aos referidos princípios norteadores.



    Por sua vez, é possível ao Poder Judiciário rever os atos administrativos quando eivados de vícios de ilegalidade e imoralidade, a fim de garantir a aplicação dos Princípios inerentes à atividade administrativa. 



    (…)



    Na espécie, vislumbra-se ser patente a ofensa à legalidade quando da interdição e autuação da autora-apelada por suposto descumprimento a normas de biossegurança, uma vez que os atos administrativos em questão comprometeram a realização de atividade essencial. 



    À medida em que a restrição de funcionamento recomendada pelo réu-apelante não observou a essencialidade do serviço prestado pela autora-apelada, nos termos do Decreto Federal nº 10.282, de 20/03/2020 (art. 3º, § 1º, incisos VI e VII) – que regulamentou a Lei nº 13.979, de 06/02/2020 –, bem como o disposto no § 6º, do art. 3º, do referido Decreto nº 10.282, que previu que as limitações de serviços públicos e de atividades essenciais, inclusive as reguladas, concedidas ou autorizadas, somente poderão ser adotadas em ato específico e desde que em articulação prévia com o órgão regulador ou do Poder concedente ou autorizador – que, no caso, é a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). 



    Vê-se, ademais, que o Decreto Municipal nº 14.195, de 18/03/2020 (art. 20), com o acréscimo do disposto no Decreto Municipal nº 14.199, de 19/03/2020, em princípio, apenas recomendou, e não impôs efetivamente uma restrição de funcionamento de call centers e similares com no máximo vinte (20) operadores trabalhando simultaneamente, com distância mínima de dois (2) metros um do outro, a ponto de justificar a autuação ocorrida, e, muito menos, a interdição da atividade.



    Por fim, realmente, o prazo previsto no art. 20, do Decreto Municipal nº 14.195, de 18/03/2020, também já havia expirado na época dos fatos, não tendo ocorrido sua prorrogação, restando prejudicada a controvérsia acerca da quantidade de colaboradores que podem prestar simultaneamente serviços para a autora-apelada, ressalvada, todavia, a necessidade de observância dos cuidados sanitários exigidos pelos órgãos competentes do poder público para evitar o contágio da doença causada pelo vírus Covid-19 (Sars-CoV2). 



    Por fim, entendo que, conforme se depreende dos documentos apresentados com a inicial (especialmente f. 81-133), a autora comprovou que adotou medidas para garantir um ambiente seguro aos seus trabalhadores, inexistindo qualquer razão fática para que se reconheça a legalidade das medidas de interdição e autuação realizadas pelo réu, uma vez que, como já exposto, dificultaram a continuidade de atividade tida como essencial. Dessa maneira, o recurso não comporta provimento, devendo a sentença permanecer incólume.” (grifo nosso)



    Quanto aos artigos constitucionais apontados como violados (arts. 24, XII; e 30, I e II, da CF/1988), o recorrente sustenta a competência do Município para legislar sobre questões envolvendo a saúde pública. 



    Todavia, em que pese a argumentação desenvolvida pelo Município em suas razões recursais, o fato é que o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.



    Ainda no que diz respeito à competência municipal para legislar sobre saúde, acresça-se que as razões do extraordinário encontram-se dissociadas do acórdão recorrido, incidindo, na hipótese, o óbice previsto na Súmula 284/STF (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia).



    Mesmo que fosse possível superar esses graves óbices, o acórdão recorrido, com base nas peculiaridades do caso concreto e na legislação ordinária pertinente (Decreto Federal 10.282/2020, LCM 148/2009 e Decretos Municipais 14.195/2020 e 14.199/2020), decidiu que: (a) “a atividade exercida pela autora é essencial e, portanto, não deveria ter sido interditada, assim como que houve prova de que a apelada adotou medidas de biossegurança, o que justifica a nulidade dos autos de infração”; (b) a continuidade das atividades da recorrida (call centeres) “é importante também para os serviços de emergência, de informação e orientação à sociedade, de forma que sua interdição neste momento se revela uma medida desarrazoada, um ato muito mais nocivo do que preventivo”; (c) “o Decreto Municipal nº 14.195, de 18/03/2020 (art. 20), com o acréscimo do disposto no Decreto Municipal nº 14.199, de 19/03/2020, em princípio, apenas recomendou, e não impôs efetivamente uma restrição de funcionamento de call centers e similares com no máximo vinte (20) operadores trabalhando simultaneamente, com distância mínima de dois (2) metros um do outro, a ponto de justificar a autuação ocorrida, e, muito menos, a interdição da atividade” (fl. 6, Vol. 15); e (d) “o prazo previsto no art. 20, do Decreto Municipal nº 14.195, de 18/03/2020, também já havia expirado na época dos fatos, não tendo ocorrido sua prorrogação, restando prejudicada a controvérsia acerca da quantidade de colaboradores que podem prestar simultaneamente serviços para a autora-apelada, ressalvada, todavia, a necessidade de observância dos cuidados sanitários exigidos pelos órgãos competentes do poder público para evitar o contágio da doença causada pelo vírus Covid-19 (Sars-CoV2)” (fl. 7, Vol. 15).



    Desse modo, a análise da pretensão recursal está situada no contexto normativo infraconstitucional (Decreto Federal 10.282/2020), de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 



    De outro lado, a solução dessa controvérsia depende, ainda, da análise de legislação local (Decretos Municipais 14.195/2020 e 14.199/2020 e LCM 148/2009), o que é incabível em recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 280/STF: Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário.



    Por fim, para saber se a recorrida adotou ou não as medidas necessárias para garantir um ambiente seguro aos seus trabalhadores, seria necessária a análise do conteúdo probatório dos autos. Conforme acima relatado, no caso concreto, o acórdão recorrido entendeu que foram cumpridas todas as exigências necessárias para evitar o contágio pelo novo coronavírus pelos funcionários da empresa. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11).



    Publique-se. 



    Brasília, 16 de maio de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente