Tribunal: STF
Processo: MS 38453
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-17
Data de publicação: 2022-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Partido dos Trabalhadores formalizou mandado de segurança coletivo, com pedido de liminar, contra a Presidente do Tribunal de Contas da União (TCU), com vistas a compelir a autoridade impetrada a apurar e dar prosseguimento à TC 044.363/2021-4 e à TC 044.363/2021-8.



    Narra que foi autorizada a privatização das Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras), por meio da Lei n. 14.182, de 12/07/2021, mas que a participação do Poder Legislativo no processo de desestatização não finda com a aprovação da lei permissiva.



    Informa que verificou existir “diversas incongruências nos estudos técnicos realizados pelo Ministério de Minas e Energia para valoração e métrica da produção energética da empresa e consequente avaliação de preço de mercado para desestatização”, o que levou o Congresso Nacional, por meio da Frente Parlamentar em Defesa da Companhia Hidrelétrica do São Francisco, a efetuar as Propostas de Fiscalização e Controle (PFC), n. 55/2021 e 56/2021, as quais foram aprovadas pela Comissão de Fiscalização e Controle.



    Expõe que as citadas propostas obedecem à mesma lógica das CPIs, nas quais se promove investigação, aprovação de proposições e encaminhamento. 



    Anuncia que, por meio da PFC n. 55/2021, postulou-se ao Tribunal de Contas da União a fiscalização e controle dos fatos ocorridos em consulta pública realizada pela ANEEL (n. 48/2021), com vistas à apuração de eventuais irregularidades na formulação das minutas dos contratos de concessão.



    Diz que na PFC n. 56/2021 buscou-se a realização de averiguação de anormalidades pertinentes à metodologia e aos estudos realizados para a elaboração da Portaria n. 544/GM/MME, bem como o questionamento da Resolução n. 15/2021 do Conselho de Política Energética (CNP), alterada recentemente pela Resolução CNPE n. 20/2021.



    Sustenta que, em sua essência, “as PFCs se referem a etapas anteriores à modelagem de privatização, pois se prestam a averiguação de supostas irregularidades na base das informações que determinaram as novas garantias físicas das outorgas dos contratos de concessão, e na adoção de parâmetros técnicos questionáveis, que impactam diretamente na avaliação dos valores de venda e na posterior elaboração do contrato de concessão”.



    Aduz que as irregularidades apontadas na PFC n. 55/2021 e n. 56/2021 foram encaminhadas ao Tribunal de Contas da União antes da análise da TC 008.845/2018-2, que tratou do processo de desestatização da Eletrobras. Acrescenta que aquela Corte de Contas não providenciou uma resposta formal ao Congresso Nacional sobre os defeitos apontados nas citadas propostas de fiscalização.



    Entende que a continuidade da tramitação da TC 044.363/2021-4 e da TC 044.363/2021-8 é medida essencial para garantir o regular exercício fiscalizatório do Congresso Nacional e que é plenamente justificável a obtenção de decisão judicial no sentido de determinar o prosseguimento das tomadas de contas, de forma a avaliar e corrigir eventuais irregularidades.



    Após tecer comentários sobre o papel fiscalizador do Congresso Nacional e a importância da função auxiliar do TCU, conclui que as solicitações feitas por aquela casa legislativa têm tramitação própria e devem ser integralmente atendidas.



    Requer, ao fim:



    a) concessão da medida liminar initio litis et inaudita altera pars, na forma do artigo 7º, III, da Lei n. 12.016/2009, determinando a suspensão dos trâmites de  desestatização da Centrais Elétricas Brasileiras S.A. – ELETROBRAS até a total apreciação das PFCs n. 55 e 56/2021;  



     



    d) por fim, seja julgado totalmente procedente o writ, tornando definitiva a liminar eventualmente concedida, a fim de que seja estabilizada a tutela, sanando-se a omissão da autoridade coatora com a total apreciação das PFCs n. 55 e 56/2021.



    A União apresenta manifestação prévia ao pedido de tutela provisória formulada pelo impetrante, postulando o indeferimento.



    O Tribunal de Contas da União apresentou informações antecipadas.



    A impetrante, devidamente intimada, juntou o comprovante de recolhimento das custas processuais.



    É o relatório. Decido.



    2. A Constituição Federal (art. 5º, LXX) dispõe que o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por, entre outras entidades, partido político com representação no Congresso Nacional.



    O art. 21 da Lei n. 12.016/2009, por sua vez, requer a demonstração categórica pela agremiação partidária da correlação existente entre o objeto da impetração e os “interesses legítimos relativos aos seus integrantes ou à finalidade partidária.



    Os incisos I e II do dispositivo indicado limitou o uso do mandado de segurança para a proteção dos direitos coletivos e individuais homogêneos.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal já se pronunciou no sentido de negar legitimidade ao partido político para defender direito por meio do mandado de segurança, mormente quando se trata da defesa da ordem jurídica:



    Mandado de segurança. Ato do Presidente da República ao autorizar venda de ações de controle da Companhia Vale do Rio Doce - CVRD. 2. Liminar requerida. 3. Informações solicitadas. 4. Ingresso como assistente do BNDES, invocando ilegitimidade do impetrante. 5. Feito submetido à Corte como Questão de Ordem para resolver o ponto concernente à legitimação ativa impugnada. 6. Direito líquido e certo do Partido Político impetrante não caracterizado. 7. Mandado de segurança não conhecido por ilegitimidade ativa do autor.



    (MS 22.764 QO, ministro Néri da Silveira, DJ de 9 de março de 2001)



    Sobre a abrangência de direitos a serem tutelados pela via do mandado de segurança formalizado pela citada entidade, veja-se apontamento efetuado pelo ministro Celso de Mello quando do julgamento do MS 34.609, no sentido de serem limitados aos direitos coletivos e individuais homogêneos, com exclusão dos difusos:



    Cabe ter presente, no ponto, que o Plenário da Suprema Corte (RE 196.184/AM, Rel. Min. ELLEN GRACIE), ao examinar a controvérsia constitucional pertinente à amplitude e aos limites da legitimação ativa dos partidos políticos para promoverem, em sede de mandado de segurança coletivo, a proteção de direitos e de interesses transindividuais, reconheceu que as instituições partidárias não dispõem de qualidade para agir, em juízo , na defesa de direitos difusos, pois, além de não existir autorização legal para tanto, o reconhecimento de tal prerrogativa em favor das agremiações partidárias, sem quaisquer restrições, culminaria por conferir a essas entidades a possibilidade de impugnarem qualquer ato emanado do Poder Público, independentemente de seu conteúdo material, desvirtuando-se, dessa forma, a finalidade jurídica do remédio constitucional ora utilizado no presente caso: Constitucional. Processual Civil. Mandado de segurança coletivo. Legitimidade ativa AD CAUSAM departido político.



    “CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. LEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’ DE PARTIDO POLÍTICO. (…).



    ...................................................................



    2. O partido político não está, pois, autorizado a valer-se do mandado de segurança coletivo para, substituindo todos os cidadãos na defesa de interesses individuais, impugnar majoração de tributo. 



    3. Recurso extraordinário conhecido e provido.” 



    (RE 196.184/AM, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei)



    Em caso fronteiriço, o ministro Ricardo Lewandowski, nos autos do MS 36.620, DJe de 19/08/2019, proferiu decisão negando seguimento ao mandado de segurança, por ausência de legitimidade ativa ad causam. Na oportunidade, apontou que o partido político estava buscando a proteção de direito ou de interesses difusos da sociedade civil, o que não é permitido pela Lei do Mandado de Segurança.



    Nessa decisão é citada, inclusive, decisão monocrática prolatada pelo ministro Roberto Barroso no MS 34.196, DJe de 16 de maio de 2016, com o mesmo entendimento.



    6. É no mínimo discutível o cabimento de mandado de segurança coletivo para a proteção de direitos difusos. Isso porque o art. 21 da Lei nº 12.016/2009, em concretização razoável do art. 5º, LXX, da Constituição, somente atribui a partido político a legitimidade para impetrar mandado de segurança coletivo para a proteção de direitos coletivos e individuais homogêneos. Confira-se:



    Constituição de 1988, art. 5º, LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: 



    a) partido político com representação no Congresso Nacional; 



    b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados; 



    Lei nº 12.016/2009, art. 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial.



    Parágrafo único. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo podem ser:  



     I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica; 



    II - individuais homogêneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.  



     7. É certo que o art. 5º, LXX, da Constituição não limita a legitimidade dos partidos políticos, para fins de impetração de mandado de segurança coletivo, à tutela de interesses ou direitos de seus filiados. Não há, todavia, impedimento constitucional a que a lei condicione o exercício desse direito de ação, impondo-lhe restrições. A disciplina legal do exercício de direitos fundamentais é, aliás, a regra quando se trata de direitos de natureza processual. 



    8. A Lei nº 12.016/2009 parece ter adotado limites razoáveis, compatíveis com a Constituição, para o cabimento de mandado de segurança coletivo. A restrição dessa modalidade de ação para a tutela de direitos coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos evita que o mandado de segurança seja instrumentalizado pelos partidos políticos, transformando-se em indesejável veículo de judicialização excessiva de questões governamentais e parlamentares, as quais poderiam ser facilmente enquadradas como direitos difusos da sociedade brasileira e atreladas às finalidades de qualquer agremiação política. 



    9. A interferência excessiva do direito e do Poder Judiciário na política, ainda que iniciada ou fomentada pela atuação dos próprios partidos políticos, pode acarretar prejuízo à separação dos poderes e, em última análise, ao próprio funcionamento da democracia. Agrega-se ao dia-a-dia político um elemento de insegurança, consistente em saber como o Judiciário se pronunciará sobre os mais variados atos praticados pelo Executivo e pelo Legislativo, inclusive aqueles eminentemente internos, como os atos de nomeação e exoneração de Ministro de Estado. 10. Não por outra razão, antes mesmo do advento da Lei nº 12.016/2009, que afastou, expressamente, o cabimento de mandado de segurança coletivo para a tutela de direitos difusos, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta própria Suprema Corte – ainda que em precedentes menos numerosos – já havia se firmado nesse sentido.



    Na hipótese dos autos, o Partido dos Trabalhadores formalizou mandado de segurança coletivo contra ato omissivo atribuído à Presidente do TCU, consubstanciado na ausência de andamento regular aos processos administrativos n. 044.362/2021-8 e 044.363/2021-4.



    Como fundamento de sua legitimidade apontou a disposição contida no art. 5º, LXX, da Constituição Federal e no art. 1º da Lei n. 9.096/1995, bem como o fato de “possuir representatividade no Congresso Nacional, de modo a possuir em seus quadros parlamentares eleitos que possuem poder fiscalizatório e de defesa dos interesses coletivos, em caráter democrático, é ente legítimo para impetrar Mandado de Segurança Coletivo que vise resguardar a legalidade e o caráter democrático em processos de privatização de patrimônio público, a autenticidade do sistema representativo e os direitos fundamentais definidos na Constituição da República contra atos ilegais promovidos por autoridade”.



    Sucede que, conforme se vê da peça “17 – Petição”, a solicitação de de fiscalização pelo TCU, com vistas a apurar eventuais irregularidades ocorridas na Consulta Pública ANAEEL n. 48/2021, foi formulado pelo Congresso Nacional, por meio da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados.



    Outrossim, consta da petição inicial que o Congresso Nacional, no exercício da fiscalização, por meio da Frente Parlamentar em Defesa da Companhia Hidrelétrica do São Francisco, promoveu a realização de atos que deram origem às Propostas de Fiscalização e Controle (PFC) n. 55 e 56. Há, ainda, menção ao papel de supervisão do Poder Legislativo constante do art. 49, X, e do art. 70 da Carta Magna.



    Assim, tem-se que o pretendido é a salvaguarda de direito de pessoas indeterminadas, ou seja, trata-se de direito difuso.



    Nesse cenário, reputo que a segurança deve ser denegada, por ausência de legitimidade para a impetração.



    A uma, porque eventual alegação de violação a direito por omissão do TCU caberia ao Congresso Nacional, por meio de sua Mesa Diretora, via ação mandamental.



    A duas, porque o exame dos fundamentos da presente impetração evidencia que o partido político, ora impetrante, ao insurgir-se contra omissão da Presidente do TCU, consubstanciada na ausência de andamento em procedimento fiscalizatório para apurar eventuais irregularidades na Consulta Pública 48/2021 da ANEEL (processo n 044.362/2021-8) e defeitos nos cálculos e estudos efetuados para a edição da Portaria n. 544 /GM/MME e da Resolução n. 15/2021 do CNPE (feito n. 044.363/2021-4), postula, em nome próprio, a tutela jurisdicional de interesses difusos, que não está presente no art. 21, I e II, da Lei n. 12.016/2009, cuja proteção está restringida aos direitos coletivos e individuais homogêneos.



    A título meramente informativo, anoto que o Tribunal de Contas da União vem realizando a fiscalização do processo de privatização da Eletrobras nos autos da TC 008.845/2018-2, na qual já foram proferidos dois acórdãos (3.176/2021-Plenário e 296/2022-Plenário) e houve, inclusive, manifestações sobre a Resolução CNPE n. 15/2021 e a Consulta Pública n. 48/2021 da ANEEL.



    3. Ante o exposto, denego a segurança (art. 6º, § 5º, da Lei n. 12.016/2009), por ausência de legitimidade para impetrar o presente mandamus (art. 6º, § 5º, da Lei n. 12.016/2009 c/c o art. 485, VI, do CPC).



    Sem honorários advocatícios (art. 25 da Lei n. 12.016/2009 e enunciado n. 512 da Súmula do STF).



    4. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    5. Intime-se. Publique-se.  



 



Brasília, 17 de março de 2022.  



        



Ministro NUNES MARQUES



Relator