Tribunal: STF
Processo: RE 1286426
Classe: RE
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-01
Data de publicação: 2022-06-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município de São Pedro da Aldeia/RJ e pelo Município de São Pedro da Aldeia/RJ contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que julgou procedente representação de inconstitucionalidade em face das Leis Complementares nºs 87/2011 e 94/2012, ambas do Município de São Pedro da Aldeia. As leis impugnadas preveem a incorporação aos vencimentos dos servidores de valores recebidos em decorrência do exercício de funções comissionadas. Confira-se a ementa do julgado:



    “Representação de inconstitucionalidade. Leis Complementares 87/2011 e 94/2012, ambas do Município de São Pedro da Aldeia. Normas que preveem a incorporação aos vencimentos dos servidores de verbas recebidas em decorrência do exercício de funções comissionadas. Incorporação incompatível com transitoriedade dos cargos, permitindo a transformação de uma remuneração temporária em definitiva. Ofensa aos princípios constitucionais da isonomia, da moralidade e da impessoalidade, com a criação de privilégio inaceitável para determinados servidores, em detrimento dos demais. Precedentes deste Órgão Especial. Lei editada em 2011 que, desde então, serviu de fundamento para inúmeras incorporações remuneratórias. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, com a aplicação do artigo 108, § 2º do regimento interno, em atenção à segurança jurídica e ao princípio da não surpresa. Procedência do pedido.”



    Em sede de embargos de declaração, os efeitos da declaração de inconstitucionalidade foram modulados, nos seguintes termos: (i) as verbas decorrentes de incorporações deixarão de ser pagas em 60 (sessenta) dias após a publicação do acórdão embargado e os valores já recebidos pelos servidores não terão de ser devolvidos, em homenagem ao caráter alimentar das respectivas verbas; (ii) excluir do âmbito de incidência da declaração de inconstitucionalidade os servidores que já se aposentaram ou deixaram pensão, na data da publicação do acórdão embargado. O acórdão foi ementado nos seguintes termos:



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE QUE OBSERVOU O QUÓRUM DO ARTIGO 108, §2º, DO RITJRJ. CONTRADIÇÃO NO BOJO DO ACÓRDÃO QUANTO AO TERMO QUE PREVALECEU, DIANTE DA DIVERGÊNCIA QUE SE INSTAUROU. DEGRAVAÇÃO DO ÁUDIO DA SESSÃO DE JULGAMENTO QUE ESCLARECE O IMBRÓGLIO. NECESSIDADE DE NOVA MODULAÇÃO DOS EFEITOS EM RELAÇÃO AOS SERVIDORES QUE JÁ SE APOSENTARAM E RECOLHERAM CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS SOBRE OS VALORES RECEBIDOS A TÍTULO DE INCORPORAÇÃO. AQUELE QUE RECOLHEU POR ANOS CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA AOS COFRES PÚBLICOS E ESSA CONTRIBUIÇÃO FOI EFETIVAMENTE CONSIDERADA NOS CÁLCULOS DO VALOR DO BENEFÍCIO POSSUI SUA SITUAÇÃO JURÍDICA CONSOLIDADA, FAZENDO JUS À PROTEÇÃO QUE EXSURGE DO ARTIGO 5º, XXXVI, DA CRFB. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO ENTE PÚBLICO. ACOLHIMENTO PARCIAL AO 3º EMBARGOS PARA ACLARAR O DISPOSITIVO DO ACÓRDÃO EMBARGADO NO SENTIDO DE QUE AS VERBAS DECORRENTES DE INCORPORAÇÕES DEIXARÃO DE SER PAGAS EM 60 (SESSENTA) DIAS APÓS A PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO EMBARGADO E OS VALORES JÁ RECEBIDOS PELOS SERVIDORES NÃO TERÃO DE SER DEVOLVIDOS, EM HOMENAGEM AO CARÁTER ALIMENTAR DAS RESPECTIVAS VERBAS; BEM COMO DAR PROVIMENTO AOS 1º E 2º RECURSOS PARA EXCLUIR DO ÂMBITO DE INCIDÊNCIA DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE OS SERVIDORES QUE JÁ SE APOSENTARAM OU DEIXARAM PENSÃO, NA DATA DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO EMBARGADO. 



    O recurso busca fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal. A parte recorrente aponta violação aos arts. 5º, XXXVI e 37, XV, da CF. Sustenta, em síntese, que: (i) “o benefício da incorporação de vencimentos é garantido a qualquer servidor concursado que venha a qualquer época exercer cargo em comissão/função gratificada, portanto, não há violação ao princípio da impessoalidade”; (ii) “a Lei Complementar nº 87/2011, contribui para que seja mantido nos cargos de direção, chefia e assessoramento, servidor efetivo com vasta experiência na função, e melhor, com total imparcialidade para tomar suas decisões”; (iii) o acórdão recorrido contraria a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) que busca preservar a irredutibilidade dos vencimentos dos ocupantes de cargos públicos.



    O recurso merece ser parcialmente provido.



    Na hipótese, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro afirmou que “as incorporações previstas nas normas impugnadas não se mostram compatíveis com a precariedade do exercício dos cargos, pois permitem a transformação de uma remuneração temporária em definitiva”. Acrescentou que “a incorporação ofende os princípios constitucionais da isonomia, da moralidade e da impessoalidade, ao criar privilégio inaceitável para determinados servidores, em detrimento dos demais”.



    O STF, no RE 563.965-RG, paradigma do Tema 41, sob a relatoria da Ministra Cármen Lúcia, reafirmando sua jurisprudência, assentou a constitucionalidade do instituto da estabilidade financeira. Naquela oportunidade, firmou-se entendimento no sentido de que “não há direito adquirido a regime jurídico, desde que respeitado o princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos”. Na ocasião, a Ministra Cármen Lúcia fez um relato sobre o instituto e sobre sua constitucionalidade:



    “Trata-se de instituto apelidado pela jurisprudência de estabilidade financeira, adotada pelo direito administrativo antes mesmo do sistema constitucional de 1988. Entretanto, apenas com o advento deste é que passou a ser objeto de discussões judiciais, sob alegação de choque entre a vedação de vinculação entre acréscimos pecuniários à remuneração de servidores públicos e a garantia da irredutibilidade da remuneração, conforme, respectivamente, os incisos XIV e XV do art. 37 da Constituição da República. 



    Este Supremo Tribunal inicialmente examinou a estabilidade financeira tendo em vista o extinto instituto da agregação (também chamado apostilamento em algumas legislações), que consistia na manutenção dos valores devidos a servidor que exercia, por determinado período, cargo em comissão. Mesmo após a saída deste cargo, mantinha ele tais valores que se somavam aos que lhe eram devidos por força de provimento de cargo efetivo. Quer dizer: o servidor continuava a perceber valores remuneratórios que lhe eram devidos por ter exercido, durante certo período, o cargo em comissão, e não o que lhe corresponderia pelo cargo de provimento efetivo de que era titular. (...) 



    A União, o Distrito Federal e a grande maioria dos Estados e Municípios acolhem aquele instituto em suas respectivas legislações. 



    Esse quadro foi alterado apenas à medida que o número de servidores públicos beneficiários do instituto aumentou em excesso, como resultado de fatores diversos, dentre eles interpretações que surgiram facilitando a incorporação de parcelas e as várias distorções no serviço público, como, por exemplo, rodízios anuais de funções e cargos comissionados, de modo a que todos os servidores lotados em determinado órgão administrativo tivessem a oportunidade de incorporar uma parcela, ao menos, a suas respectivas remunerações. 



    A estabilidade financeira, portanto, foi extinta na União e em outras unidades federadas, embora em momentos distintos, havendo apenas os efeitos financeiros decorrentes daquele instituto. 



    Na União, a extinção da estabilidade financeira não gerou maiores transtornos pela transformação das parcelas incorporadas em vantagem pessoal, desvinculando-as, portanto, da função ou cargo comissionado ocupado anteriormente pelo servidor público. Tal tranquilidade não se repetiu, entretanto, nos Estados-membros. (...) 



    No caso dos autos, apesar de não se tratar de modificação da forma de cálculo de parcelas de funções ou cargos comissionados incorporados por servidores públicos, tem plena aplicação a jurisprudência construída pelo Supremo Tribunal Federal sobre a estabilidade financeira, que consiste, basicamente, na ausência de direito adquirido à forma de cálculo da remuneração, desde que respeitado o princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos.”



    A constitucionalidade da incorporação de valores recebidos a título de cargo em comissão ou função gratificada foi reconhecida por esta Corte na ADI 5.441, Rel. Min. Alexandre de Moraes e na ADI 1.264, Relª. Minª. Cármen Lúcia, cujas ementas ora transcrevo:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS. LEIS DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ESTABILIDADE FINANCEIRA. RESTABELECIMENTO, PARA SERVIDORES DO PODER LEGISLATIVO, DO JUDICIÁRIO, DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DO TRIBUNAL DE CONTAS, DE VANTAGEM SUPRIMIDA DO ESTATUTO DOS SERVIDORES DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE ATOS INFRALEGAIS QUE CONCEDERAM VANTAGEM VENCIMENTAL (ART. 37, X, CF). AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL POR VIOLAÇÃO A REGRA DE RESERVA DE INICIATIVA (ART. 61, § 1º, II, E). CÔMPUTO DO TEMPO DE SERVIÇO ANTERIOR À EDIÇÃO DAS LEIS. INCONSTITUCIONALIDADE. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E DA VEDAÇÃO DE COMPORTAMENTOS CONTRADITÓRIOS. (...) 5. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou a constitucionalidade de benefícios funcionais que concedem a incorporação de valores recebidos a título de cargo em comissão ou função gratificada, visando à valorização e profissionalização do serviço público (ADI 1.264/SC, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJ de 15/2/2008; RE 563.965/RN, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJ de 20/3/2009). (...) 7. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente. 



    (ADI 5.441, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ART. 3º DA LEI N. 1.145, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. PREVISÃO DE REAJUSTE DOS VALORES FIXADOS REFERENTES ÀS VANTAGENS NOMINALMENTE IDENTIFICÁVEIS PARA OS CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE DIREÇÃO E DE GERÊNCIA SUPERIOR, NA MESMA PROPORÇÃO. 1. Configurada situação de pagamento de vantagem pessoal, na qual se enquadra o princípio da 'estabilidade financeira', e não da proibição constitucional de vinculação de espécies remuneratórias vedada pelo art. 37, inc. XIII, da Constituição da República. 2. Previsão legal que não iguala ou equipara vencimentos, apenas reconhece o direito dos que exerceram cargos ou funções comissionadas por certo período de tempo em continuar percebendo esses valores como vantagem pessoal. Precedentes 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente. 



    (ADI 1.264, Relª. Minª. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno)



    O Tribunal de origem, ao assentar a inconstitucionalidade do instituto da estabilidade financeira estabelecido pelas Leis Complementares nº 87/2011 e 94/2012, do Município de São Pedro da Aldeia, com base nos princípios constitucionais da isonomia, da moralidade e da impessoalidade, divergiu do entendimento firmado pelo STF.



    Vale ressaltar que, apesar de a estabilidade financeira não ser um benefício concedido aos servidores públicos federais, é certo que não há impedimento para a sua concessão pelos Estados-membros, desde que respeitado o princípio da legalidade e os termos da Constituição Federal. De modo que entendo que a declaração de inconstitucionalidade da norma invade o âmbito de discricionariedade do ente federativo em decidir sobre a questão, em afronta ao princípio da separação dos poderes (art. 2º, CF).



    Na ADI 5.441, o STF afastou a possibilidade de contagem do tempo pretérito para efeito de cálculo da parcela a ser paga a partir da vigência da lei que a criou. Para melhor elucidação, transcrevo os seguintes trechos do voto do relator:



    “Embora os benefícios da estabilidade financeira e do adicional de exercício não difiram, em substância, de vantagens semelhantes já validadas pelo Tribunal, elas apresentam uma peculiaridade que as afasta da casuística já apreciada: o cômputo do tempo pretérito. Diferentemente do que se julgou nos precedentes acima referidos, nesta ação direta não há debate sobre a extinção da estabilidade financeira, mas sobre o seu restabelecimento. As leis impugnadas revigoram a vantagem extinta, não para preservar os valores incorporados até a sua extinção, mas para permitir novas incorporações, correspondentes a períodos posteriores a 1991, data da revogação do art. 90 da Lei 6.745/1985 pela LC 36/1991. 



    É de se questionar acerca da eficácia temporal pretendida pelas normas impugnadas, ao permitirem a contagem do tempo de exercício anterior para efeito de cálculo da parcela a ser paga a partir de suas respectivas vigências. 



    Para comodidade do raciocínio, imagine-se o seguinte quadro hipotético: um servidor do MPSC, que exerceu função gratificada entre 1992 e 2002, terá direito, já a partir da edição da LC 643/2015, ao recebimento de 100% da diferença entre a remuneração de seu cargo efetivo e a remuneração da função que já não exerce há mais de 13 anos.



    (...)



    Disso se extrai a alegação, manifestada pelo Procurador-Geral da República, de que essas normas incorreriam em grosseira inconstitucionalidade, na medida em que operariam efeitos retroativos, em violação ao art. 5º, XXXVI, da CF. A atribuição de efeitos a fatos passados, especialmente se são efeitos expressamente vedados pela legislação anterior, suscita questionamentos quanto à constitucionalidade dessa especial forma de atribuição de vantagem funcional. Ao permitirem a consideração de fatos funcionais passados, anteriores à sua própria vigência, para fins de aquisição do direito aos benefícios da estabilidade financeira e adicional de exercício, as leis impugnadas revelam-se nitidamente arbitrárias.



    (...)



    Além disso, a contagem do tempo pretérito revela um critério irrazoável para a concessão do benefício, se considerado o fim coligido pela concessão da estabilidade financeira. Permite um incremento financeiro arbitrário e desproporcional à remuneração de certos destinatários da norma, em razão de seu histórico funcional.



    (...)



    Para o caso em apreço, releva destacar que a possibilidade de incorporação de valores recebidos em razão do exercício de cargo ou função de confiança é compatível com a Constituição na medida em que promova a valorização e profissionalização do servidor público e evite decessos remuneratórios que comprometam o padrão de vida do servidor e de sua família ao fim do exercício da função. Admitido isso, resulta injustificada a incorporação de valores percebidos no passado, em relação aos quais já se consumou o decesso remuneratório e, anos após o fim do exercício, a readequação do servidor a esse padrão remuneratório.”



    Na hipótese em análise, o art. 4º da Lei Complementar nº 87/2011, do Município de São Pedro da Aldeia/RJ, permite o cômputo do tempo anterior à vigência da lei. Confira:



    Art. 4°. O disposto nesta lei se aplica excepcionalmente aos servidores efetivos que no momento de sua publicação já dispuserem de 05 (cinco) anos de exercício, consecutivos ou interpolados, retroativamente em função de confiança, observados os mesmos termos do artigo 1º. 



    Parágrafo Único. Após esta primeira incorporação, aplicam-se aos referidos servidores as mesmas regras estipuladas nos artigos 2º e 3º para as Incorporações dos quintos ao longo do restante de seu tempo de serviço. 



    Portanto, nesse ponto, a norma se revela inconstitucional, consoante a jurisprudência desta Corte. Nada obstante, deve ser considerada a boa-fé dos servidores eventualmente já aposentados, bem como o caráter alimentar dos valores recebidos por significativo lapso temporal. Por esse motivo, devem ser modulados os efeitos da declaração de inconstitucionalidade para afastar a possibilidade de ressarcimento dos valores eventualmente recebidos de boa-fé. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes: ADI 5.441 ED-segundos, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno; ADI 1.476 ED, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, entre outros.



    Diante do exposto, com base no art. 932, V, do CPC/2015 e no art. 21, § 2º, do RI/STF, dou parcial provimento ao recurso interposto pelo Prefeito do Município de São Pedro da Aldeia/RJ e pelo Município de São Pedro da Aldeia/RJ, para reformar o acórdão recorrido e julgar parcialmente procedente o pedido inicial, declarando a inconstitucionalidade do art. 4º da Lei Complementar nº 87/2011, do Município de São Pedro da Aldeia/RJ. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, para ressalvar os servidores eventualmente já aposentados, bem como os valores eventualmente recebidos de boa-fé.



    Publique-se. 



          Brasília, 1º de junho de 2022.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO 



Relator