Tribunal: STF
Processo: RE 1385259
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-26
Data de publicação: 2022-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Goiânia, manejado com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, para impugnar acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, com a seguinte ementa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 10.164/2018 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA. VÍCIO DE INICIATIVA. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO ALTERADA. PRERROGATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO (ARTIGO 77, V DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). 1. Consoante entendimento do artigo 77, V, da Constituição do Estado de Goiás, os projetos de lei que dizem respeito a organização administrativa são de iniciativa privativa do Prefeito. 2. Tendo a Lei 10.164/2018 do Município de Goiânia, que alterou substancialmente todo o funcionamento do sistema de ensino municipal, especialmente no tocante à gestão dos recursos financeiros de Goiânia e criação de um Conselho Escolar próprio para elaborar e acompanhar o plano de aplicação desses recursos, sido iniciada a partir de projeto de Vereador, sua declaração de inconstitucionalidade formal se faz necessária, em respeito à norma retrocitada. 3. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE”



    Alega a parte, de início, ser cabível o presente recurso, pois as normas estaduais e municipais tidas por violadas são de reprodução obrigatória da Constituição Federal. Argumenta, ainda, haver repercussão geral na matéria debatida nos autos, “uma vez que sua resolução interessará a toda sociedade goianiense, em especial os alunos das escolas públicas do Município de Goiânia, destinatários do objeto da Lei nº 10.164/2018”. 



    Sustenta, no mérito, que a norma municipal não cria nem altera as atribuições de órgãos municipais, haja vista que “os preceitos na Lei são os mesmos previstos na Lei Federal nº 11.947/2019” e que as atividades disciplinadas na norma objurgada já eram prestadas no âmbito do município. Alega, ainda, que as despesas das escolas públicas são garantidas pelas transferências automáticas previstas no art. 212, § 4º, da Constituição Federal.



    Ressalta que “retirar do Legislativo o poder de deflagrar projetos de lei que regulem e aprimorem condutas da administração pública ou de particulares seria esvaziar suas funções constitucionais.”



    Por fim, declara que 



    “O que a Lei almeja é aprimorar e dar máxima efetividade na política pública de alimentação de qualidade aos alunos no âmbito do município de Goiânia, com o escopo de garantir o mínimo de saúde, desenvolvimento das crianças e elevação [d]o índice educacional. Acerca desse tema, torna-se cogente esclarecer sua importância ao reforçar a proteção especial [d]a alimentação das crianças e adolescentes, que reconhecidamente possuem maior grau de vulnerabilidade. O mote da norma, portanto, é a satisfação do princípio constitucional da proteção integral das crianças e adolescentes.”



    Apresentadas contrarrazões, o recurso extraordinário foi admitido. 



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo não provimento do recurso extraordinário, nos termos da seguinte ementa: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. NORMA CONSTITUCIONAL FEDERAL REPLICADA NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. ANÁLISE DE ACERVO FÁTICOPROBATÓRIO E LEGISLAÇÃO LOCAL. INVIABILIDADE. SÚMULAS 279 E 280/STF. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



    É o relatório.



    Decido.



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do recurso, prequestionada a matéria e apresentada sua repercussão geral, passo à análise do mérito. 



    Razão não assiste à requerente.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás julgou procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei municipal nº 10.164/2018 por entender que a matéria nela tratada estaria reservada à iniciativa do Poder Executivo e que a sua edição pelo Poder Legislativo romperia com o princípio da separação e harmonia entre os poderes. 



    Para tanto, o Tribunal local assentou que o diploma impugnado alterou substancialmente o funcionamento do sistema de ensino municipal, de sorte a interferir na gestão de recursos financeiros, além de dispor sobre a criação dos Conselhos Escolares de Merenda, órgãos deliberativos e fiscalizadores, instituídos em cada unidade escolar da rede pública beneficiária, inclusive com inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica. Nessa direção, restaria caraterizado o vício formal em virtude do não atendimento das regras do processo legislativo preconizadas na Constituição Federal e de reprodução obrigatória nas constituições dos estados.



    No assunto, a jurisprudência desta Corte tem caminhado no sentido de que as hipóteses de iniciativa reservada ao Poder Executivo devem ser interpretadas de modo estrito, haja vista que retiram do Poder Legislativo, cuja função precípua é a criação de leis, certos âmbitos de atuação. 



    Assim, tem-se entendido que somente as matérias que se relacionem diretamente com os temas tratados no art. 61, § 1º, da Constituição Federal de 1988 ou que digam respeito à chamada “reserva de administração”, ou seja, aquelas questões que se inserem no âmago da atividade administrativa, é que devem ser reservadas à iniciativa legislativa privativa do Poder Executivo. 



    Ao decidir nos termos já expostos, porém, o acórdão recorrido não se afastou do entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal. Com efeito, na esteira da consolidada jurisprudência desta Corte, é de competência privativa do Chefe do Executivo propor lei que disponha sobre criação, estruturação e atribuições das secretarias e de órgãos da administração pública (art. 61, § 1º, II, ‘e’), inclusive por violação ao princípio da separação dos Poderes (art. 2º). 



    Nesse caminho, na linha do entendimento firmado por esta Egrégia Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração.Vide:  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI DISTRITAL 5.422/2014 PROPOSTA PELO PODER LEGISLATIVO. LEI QUE INTERFERE NA ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS SUJEITOS À DIREÇÃO SUPERIOR DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 3º, 4º E 5º. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta em face da Lei Distrital 5.422, de 24 de novembro de 2014 - que “dispõe sobre a obrigatoriedade de avaliação dos impactos das políticas fiscais, tributárias e creditícias do Governador do Distrito Federal e dá outras providências”. 2. Apesar de não criar expressamente órgãos ou cargos públicos, os dispositivos da Lei Distrital que ora se analisam atribuem deveres ao ESTADO, que, claramente, demandam a atuação da Administração Pública. 3. A iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida no art. 61, § 1º, II, c e e, da Constituição Federal, para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições. Precedentes. 4. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE nº 1232084 AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, primeira turma, DJe de 03/02/2020)



    “Direito Constitucional. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Controle de constitucionalidade. Vício de iniciativa. Atribuições de órgãos da administração pública. Iniciativa privativa do chefe do poder executivo. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de ser inconstitucional lei de iniciativa do Poder Legislativo que desencadeia aumento de despesas públicas em matéria de iniciativa do chefe do Poder Executivo, bem como assentou ser de competência do Chefe do Poder Executivo leis que estruturam ou alterem órgãos ou secretarias da administração pública. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.007.409/MT-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 13/3/17).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÕES E ESTABELECE OBRIGAÇÃO A ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Acórdão recorrido que se encontra em sintonia com a jurisprudência desta Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE nº 653.041/MG-AgR, Relator o Ministro Edson Facchin, Primeira Turma, DJe 9/8/16).  



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Artigos 238 e 239 da Constituição do estado do Rio Grande do Sul. 3. Lei estadual n. 9.726/1992. 4. Criação do Conselho de Comunicação Social. 5. O art. 61, § 1º, inciso II, alínea “a” da Constituição Federal, prevê reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo para criação e extinção de ministérios e órgãos da administração pública. 6. É firme a jurisprudência desta Corte orientada pelo princípio da simetria de que cabe ao Governador do Estado a iniciativa de lei para criação, estruturação e atribuições de secretarias e de órgãos da administração pública. 7. Violação ao princípio da separação dos poderes, pois o processo legislativo ocorreu sem a participação chefe do Poder Executivo. 8. Ação direta julgada procedente.” (ADI nº 821/RS, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 26/11/15).  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI QUE INTERFERE SOBRE ATRIBUIÇÕES DE SECRETARIA DE ESTADO EM MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. 1. Lei que determina que a Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo envie aviso de vencimento da validade da Carteira Nacional de Habilitação a seus respectivos portadores. Matéria de reserva de administração, ensejando ônus administrativo ilegítimo. 2. Procedência da ação direta de inconstitucionalidade.” (ADI nº  3.169/SP, Relator para o acórdão o  Ministro Roberto Barroso, DJe 19/2/15). 



    Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 109, DE 23 DE JUNHO DE 2005, DO ESTADO DO PARANÁ. ATO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. DETERMINAÇÃO DE PRAZO PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO REGRESSIVA, PELA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO, CONTRA O AGENTE PÚBLICO QUE DEU CAUSA À CONDENAÇÃO DO ESTADO, SEGUNDO DECISÃO JUDICIAL DEFINITIVA E IRREFORMÁVEL. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES AOS SERVIDORES DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO. REGIME JURÍDICO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCESSO LEGISLATIVO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA PELOS ENTES FEDERADOS. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA ÓRGÃO PÚBLICO INTEGRANTE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. ARTIGO 61, § 1º, II, “E” C.C ART. 84, III E VI, DA CONSTITUIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. 1. O Estado Democrático brasileiro tem como cláusula pétrea constitucional a separação e a harmonia entre os poderes, consubstanciada em princípio explícito e instrumentalizada em regras constitucionais de competência. 2. Compete ao Poder Executivo estadual a iniciativa de lei referente aos direitos e deveres dos servidores públicos (artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal). 3. O texto normativo da Lei complementar estadual de n. 109/05, do Estado do Paraná, impõe obrigação funcional aos servidores da Procuradoria Estadual - sob pena de sanção diante do seu descumprimento - cuja instituição não se encarta na iniciativa parlamentar ora questionada, restando patente a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo que dispõe sobre servidores públicos, como se evidencia da sistemática disposta no artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal, de observância compulsória pelos entes federados. 4. A Constituição, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno, impõe a observância obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.594, Relator o Ministro EROS GRAU, DJe de 22.8.08; ADI n. 2.192, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20.6.08; ADI n. 3.167, Relator o Ministro EROS GRAU, DJ de 6.9.07; ADI n. 2.029, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 24.8.07; ADI n. 3.061, Relator o Ministro CARLOS BRITTO, DJ de 9.6.06; ADI n. 2.417, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 5.12.03; ADI n. 2.646, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 23.5.03). 5. O ato normativo hostilizado inegavelmente dispõe sobre regime jurídico dos servidores da Procuradoria Geral do Estado do Paraná, sendo certo que esta Corte igualmente já afirmou, inúmeras vezes, que a iniciativa de leis que versem sobre regime jurídico de servidores públicos é reservada ao Chefe do Poder Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.440-MC, Relator o Ministro ILMAR GALVÃO, DJ de 1º.6.01; ADI n. 2.856-MC, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ de 30.4.04 e ADI n. 4.154, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 26.5.10, bem como foi sustentado pelo Min. Eros Grau, à fl. 53, por ocasião do julgamento da cautelar nesta ação direta). 6. A lei paranaense exigiu para órgão público integrante do Poder Executivo estadual, a Procuradoria do Estado, função que deveria ser inaugurada por nomeação do Executivo estadual, ao qual compete propor originariamente projetos de lei que visem criação, estruturação e atribuições de Secretarias e órgãos da administração pública (artigo 61, § 1º, II, “e” c.c art. 84, II e VI, da CF). 7. O Ilustre Procurador-Geral da República, em seu parecer de fls. 102/106, defende com propriedade este posicionamento, verbis: “14. A questão pode ser vista, ainda, sob outro ângulo, de modo a corroborar a existência de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. É que o diploma legal paranaense, ao determinar que a ação regressiva deverá ser ajuizada pela Procuradoria Geral do Estado do Paraná em determinado prazo, confere atribuição a órgão público, o que, segundo a Constituição Nacional, também é matéria de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 15. Sob essa perspectiva, tem-se, no caso, ingerência da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná em prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo estadual para a iniciativa de lei que disponha sobre atribuições dos órgãos da Administração Pública, que se extrai, pelo princípio da simetria, do art. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘e’, da Constituição da República. 16. Com efeito, as atribuições dos órgãos da Administração pública, embora não mais constem expressamente da redação do art. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘e’, da Lei Maior, em virtude da alteração promovida pela EC 32/2001, devem ser tratadas em lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 17. Nesse sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual se considera indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgãos pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação; (ADI 3.254, rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 2/12/2005).” 8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 109/05, do Estado do Paraná.“(ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 9/9/2014).



    In casu, a Lei nº 10.164/2018, do município de Goiânia “institui o Programa Dinheiro Direto na Escola – PRÓ-MERENDA, por meio da descentralização dos recursos financeiros destinados para a merenda nas escolas, creches e escolas qualificadas como entidades filantrópicas ou por elas mantidas, no Município de Goiânia, através do repasse direto para as escolas para a aquisição e preparação de alimentos as unidades de ensino e dá outras providências”.



    Deveras, a lei impugnada, ao instituir o mencionado programa, versou a respeito das atribuições, organização e funcionamento das instituições de ensino do Município de Goiânia, estabeleceu obrigações a órgãos da Administração Pública e, por consequência, interferiu na gestão administrativa da Prefeitura local, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. No ensejo, colaciono, pela pertinência, elucidativo trecho do acórdão indigitado:



    “(…) não restam dúvidas de que a legislação retrotranscrita alterou substancialmente todo o funcionamento do sistema de ensino municipal, especialmente no tocante à gestão dos recursos financeiros do município de Goiânia e criação de um Conselho Escolar próprio para elaborar e acompanhar o plano de aplicação desses recursos. 



    Neste passo, resta patente o vício de iniciativa e sua inconstitucionalidade formal, posto que somente o Autor (PREFEITO) poderia proceder na autoria de legislação acerca desta matéria (estruturação, atribuições e funcionamento dos órgãos da administração municipal). 



    A propósito, cito o artigo da Lei Orgânica do Município de Goiânia: 



    ‘Art. 89 - Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa das leis que disponham sobre: 



    I - a organização administrativa e as matérias orçamentárias, nos termos do Art. 135. (…) 



    III – a criação, a estruturação e as atribuições dos órgãos públicos da administração municipal.’ (...) “ 



    Incabível à hipótese, portanto, a tese firmada no julgamento do Tema 917 da repercussão geral (ARE 878.911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/16) de que não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a administração pública, não trate da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. Isso, repito, pois a norma objurgada efetivamente adentra a organização estrutural-administrativa dos órgãos retromencionados, dispondo sobre atribuições e estabelecendo obrigações a órgãos públicos.



    Sendo assim, patente a ocorrência de vício formal de inconstitucionalidade do diploma legislativo, por ter emanado de proposição de origem parlamentar, com indevida interferência nas atividades próprias do Poder Executivo. Dessa forma, embora a lei municipal, cujos méritos não estão em questão, tenha sido concebida no âmbito do direito à educação e do princípio constitucional da proteção das crianças e adolescentes, a reserva de iniciativa deve ser preservada.



    Outrossim, concluir diversamente do Tribunal de origem demandaria o prévio exame da legislação infraconstitucional, notadamente do Decreto do Município de Goiânia nº 1981/2016, de forma que eventual ofensa à Constituição Federal seria meramente indireta ou reflexa, insuscetível, portanto, de conhecimento na via estreita do recurso extraordinário. A análise dos demais argumentos suscitados pela parte, de igual modo, demandaria o reexame fático-probatório dos autos, consoante apontou a douta Procuradoria-Geral da República no trecho infracitado, que adoto como razão de decidir:



    “Quanto aos demais argumentos da recorrente, ressalta-se que seu exame demandaria incursão em questões de cunho fático-probatório, a fim de se concluir pela ausência de inovação na estrutura do sistema de ensino municipal, em sentido oposto ao que fora afirmado pela Corte Estadual. 



    Ocorre que a revisão das provas produzidas nos autos não é cabível na via eleita, nos termos da Súmula nº 279/STF, verbis, ‘[p]ara simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. 



    De qualquer modo, a pretensão de se rediscutir todo o arcabouço legislativo local citado, a fim de se chegar a conclusão distinta da alcançada pelo TJ-GO, é igualmente inviável, nos termos da Súmula nº 280/STF, a qual firma que ‘[p]or ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário’.”



    Ante o exposto, com esteio no artigo 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de agosto de 2022.



Ministro Dias Toffoli



Relator



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