Tribunal: STF
Processo: ARE 1399660
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-03
Data de publicação: 2022-10-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O presente agravo, previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil, foi interposto pelo Estado de Minas Gerais contra a decisão em que o Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de Justiça estadual inadmitiu o recurso extraordinário, ao entendimento de que aplicável na espécie o óbice contido no enunciado n. 283 da Súmula/STF.



    O acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais recebeu a seguinte ementa:



    MANDADO DE SEGURANÇA. TRANSFERÊNCIA DA CONCESSÃO DA LINHA INTERMUNICIPAL. TRANSPORTE COLETIVO RODOVIÁRIO DE PASSAGEIROS. DESNECESSIDADE DE LICITAÇÃO. ARTIGO 27 DA LEI FEDERAL Nº 8.987. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE TJMG NO INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1.0000.15.042087-5/001. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DO INTERESSE DE AGIR DA IMPETRANTE – PRELIMINAR REJEITADA - CONCESSÃO DA SEGURANÇA. 



    O obstáculo injustificado criado pela autoridade competente ao encaminhamento da transferência de uma concessão de exploração do transporte coletivo de passageiros, linha intermunicipal, sem o mecanismo da licitação, legitima o manejo do mandado de segurança pela empresa beneficiária da transferência, restando evidenciado o seu interesse de agir. 



    Quando do exame do Incidente de Inconstitucionalidade pelo Órgão Especial deste TJMG, concluiu-se pela constitucionalidade do artigo 27 da Lei Federal Nº 8.987, sendo desnecessária a licitação na espécie. Celebrando o precedente jurisprudencial, revela-se devida a anulação do ato impugnado, porquanto fundamentado em razões que não se sustentam, visto que divergentes do texto do artigo 27 da Lei Federal nº 8.987. 



    Concessão da segurança.



    Apontando violação ao art. 175 da Constituição Federal, o Estado de Minas Gerais, em síntese, defende a tese de inconstitucionalidade do dispositivo legal utilizado para a transferência de concessão. Para tanto, aduz que admitir “a transferência da concessão de serviço público mediante simples anuência do Poder Concedente, nos termos do art. 27 da Lei n.º 8.987/95, implica ofensa ao princípio licitatório insculpido no art. 175 da CRFB/88, aí compreendidos os princípios da isonomia, da imparcialidade e da ampla competitividade.”



    Esse é o relatório. Decido.



    2. O Plenário Virtual deste Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 2.946/DF, Relator o ministro Dias Toffoli, firmou entendimento no sentido de que a transferência da concessão, mediante simples anuência do poder concedente, nos termos do art. 27 da Lei n. 8.987/1995, é compatível com o texto constitucional. A correspondente ementa foi assim redigida (com meus grifos):



    Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 27, caput e  § 1º, da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, renumerado pela Lei nº 11.196/05. Transferência da concessão ou do controle societário da concessionária. Alegada violação do art. 175 da Constituição Federal. Vício inexistente. Isonomia e impessoalidade. Princípios correlatos do dever de licitar. Ofensa não configurada. Caráter personalíssimo ou natureza intuito personae dos contratos administrativos. Superação da tese. Finalidades do procedimento licitatório. Seleção da proposta mais vantajosa, com respeito à isonomia e à impessoalidade. Garantia institucional. Possibilidade de alteração contratual objetiva e subjetiva. Concessões públicas. Peculiaridades. Caráter dinâmico e incompleto desses contratos. Mutabilidade contratual. Pressuposto de estabilidade e segurança jurídica das concessões. Finalidade da norma impugnada. Medida de duplo escopo. Transferência da concessão X subconcessão dos serviços públicos. Distinção. Formação de relação contratual nova. Improcedência do pedido. 



    1. A concepção de que os contratos administrativos ostentam caráter personalíssimo ou natureza intuitu personae “reflete uma transposição mecânica do direito administrativo francês anterior ou, quando menos, traduz um regime jurídico não mais existente” (JUSTEN FILHO, Marçal. Considerações acerca da modificação subjetiva dos contratos administrativos. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP. Belo Horizonte: Editora Fórum, ano 4, n. 41, maio/2005).



    2. Em nosso sistema jurídico, o que interessa à Administração é, sobretudo, a seleção da proposta mais vantajosa, independentemente da identidade do particular contratado ou dos atributos psicológicos ou subjetivos de que disponha. Como regra geral, as características pessoais, subjetivas ou psicológicas são indiferentes para o Estado. No tocante ao particular contratado, basta que tenha comprovada capacidade para cumprir as obrigações assumidas no contrato.



    3. O princípio constitucional da impessoalidade veda que a Administração Pública tenha preferência por esse ou aquele particular. Então, a identidade do particular contratado não é relevante por si mesmo, devendo ser considerada apenas e tão somente na justa medida em que representa o preenchimento dos requisitos objetivos e previamente definidos, previstos na lei e no edital do certame.



    4. É a proposta mais vantajosa que, prima facie, vincula a Administração. Mantidos seus termos, não se pode afirmar que a modificação do particular contratado implica, automática e necessariamente, burla à regra da obrigatoriedade de licitação ou ofensa aos princípios constitucionais correlatos, mormente nos casos de concessão, dada a natureza incompleta e dinâmica desses contratos e a necessidade de se zelar pela continuidade da prestação adequada dos serviços públicos.



    5. Tendo em vista que as concessões públicas se estabelecem em bases não completamente definidas e cambiantes conforme múltiplos fatores externos, só é possível cogitar a estabilidade econômica e segurança jurídica das relações e situações a ela relacionadas a partir da mutabilidade contratual. Desse modo, considerando a dinâmica peculiar e complexa das concessões públicas, é natural – e até salutar – que o próprio regime jurídico das concessões contenha institutos que permitam aos concessionários se ajustarem às vicissitudes da execução contratual. As transferências da concessão e do controle societário da concessionária, previstas no dispositivo legal impugnado, são exemplos de institutos dessa natureza.



    6. Os contratos de concessão seguem uma modelagem própria e inovadora, distinta do padrão de contratação previsto na Lei nº 8.666/93. Não há na Constituição brasileira de 1988 fundamento que ampare a suposição de uniformidade do regime nuclear dos contratos públicos. Existem regimes diversos de contratação administrativa que convivem paralelamente e de forma pontualmente subsidiária, não havendo embates entre os modelos previstos nas Leis nº 8.666/93 e nº 8.987/95.



    7. A norma impugnada é uma “via de mão dupla”, porque, “por um lado, busca equacionar a rigidez do contrato com a dinâmica do mundo negocial (…); por outro, assegura à Administração Pública o controle da regularidade desse ato”. Trata-se de norma de duplo escopo, que institui a anuência da Administração Pública como relevante prerrogativa de verificação da regularidade da avença havida entre particulares, em prol do interesse público.



    8. Mesmo no tocante aos serviços públicos, a exigência constitucional de licitação prévia não se traduz em regra absoluta e inflexível. Ao contrário. Os comandos constitucionais inscritos no art. 37, inciso XXI, e no art. 175, caput, a par de estipularem, como regra, a obrigatoriedade de licitação, não definem, eles próprios, os exatos contornos do dever de licitar, cabendo ao legislador ordinário ampla liberdade quanto a sua conformação, à vista da dinamicidade e da variedade das situações fáticas a serem abrangidas pela respectiva normatização. Há precedentes do Supremo Tribunal Federal no sentido de privilegiar a escolha legislativa, desde que protegidos os valores constitucionais assegurados pela garantia da licitação.



    9. Do cotejo da norma impugnada com o parâmetro constitucional de controle, verifica-se que eles se referem a momentos distintos da contratação, possuindo diferentes âmbitos de incidência. O art. 175 da Constituição exige a realização de licitação para a outorga inicial da prestação dos serviços públicos a particulares. Enquanto isso, o art. 27 da Lei nº 8.987/95 só se aplica após licitada a prestação do serviço público e formalizado o respectivo contrato de concessão. É no decorrer da execução contratual, e havendo anuência do poder concedente, que se procede à transferência da concessão ou do controle societário.



    10. O ato de transferência da concessão e do controle societário da concessionária, nos termos do art. 27 da Lei nº 8.987/95, não se assemelha, em essência, à subconcessão de serviço público prevista no art. 26 do mesmo diploma, justificando-se o tratamento legal diferenciado. Diversamente da transferência da concessão ou do controle acionário, que não dá início a uma relação jurídico-contratual nova e mantém intacta a base objetiva do contrato, a subconcessão instaura uma relação jurídico-contratual inteiramente nova e distinta da anterior entre o poder concedente e a subconcessionária.



    11. Na espécie, não se constata a alegada burla à exigência constitucional de prévia licitação para a concessão de serviços públicos, constante do art. 175 da CF, a qual é devidamente atendida com o certame levado a cabo para sua outorga inicial e cujos efeitos jurídicos são observados e preservados no ato de transferência mediante a anuência administrativa. Também não se pode cogitar afronta aos princípios constitucionais da isonomia e da impessoalidade. No procedimento licitatório, a isonomia se concretiza ao se proporcionar a todos os particulares interessados em contratar com a Administração a faculdade de concorrerem em situação de igualdade. A impessoalidade, por sua vez, decorre da observância de regras objetivas e predefinidas na lei e no edital do certame para a seleção da proposta mais vantajosa, bem como para o escrutínio das características inerentes ao futuro contratado.



    12. Não faz sentido exigir que o ato de transferência do art. 27 da Lei nº 8.987/95 observe os princípios da isonomia e da impessoalidade. A anuência é matéria reservada ao Administrador e pressupõe o atendimento de requisitos bem específicos. A par disso, a operação empresarial sobre a qual incide a anuência é, tipicamente, um negócio jurídico entre particulares e, como tal, é disciplinado pelo direito privado. O concessionário, como agente econômico que é, pode decidir sobre seus parceiros empresariais conforme critérios próprios. Não há, portanto, espaço para aplicação dos princípios da isonomia e da impessoalidade, os quais são típicos da relação verticalizada que possui uma entidade estatal em um dos polos.



    13. Pedido julgado improcedente. 



    Vê-se, assim, que o acórdão proferido pelo Tribunal de origem está em conformidade com o aludido entendimento.



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    Ao fundamento de referir-se a recurso interposto em autos de mandado de segurança, o que atrai a incidência do enunciado n. 512 da Súmula/STF, não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do CPC. 



    4. Publique-se.



Brasília, 3 de outubro de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator