Tribunal: STF
Processo: ADPF 756
Classe: ADPF
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-24
Data de publicação: 2022-03-24

Ementa:

Inteiro teor:
Ref. Petição STF 1.865/2022 



    Trata-se de petição juntada aos autos da ADPF 756/DF, na qual o Advogado-Geral da União relata que “o Ministério da Saúde teve acesso, por meio da Rede Nacional de Dados em Saúde (RNDS), a dados extremamente preocupantes em relação ao registro de aplicação de imunizantes em crianças e adolescentes, que revelam a possível administração de milhares de doses fora dos padrões estabelecidos pela ANVISA e pelo PNO.” (pág. 5 - documento eletrônico 520). 



    Prossegue, asseverando que: 



    “Embora o único imunizante previsto no PNO para aplicação em menores de 18 anos até o presente momento seja aquele produzido pela Comirnaty/Pfizer, o cadastro indica que, sem qualquer critério aparente, milhares de doses de outros imunizantes foram aplicadas em adolescentes e crianças em diversos Estados brasileiros. 



    É especialmente impactante, no ponto, o registro relativo à administração de doses em crianças. Até dezembro de 2021, teriam sido vacinadas, sem qualquer respaldo no PNO, cerca de 2.400 crianças de 0 (zero) a 4 (quatro) anos, além de mais de 18 mil crianças de 5 (cinco) a 11 (onze) anos. 



    Não só isso. Outro grave problema foi sinalizado, a possível ministração de doses reservadas ao público adulto e vencidas em crianças de idade entre 05 e 11 anos do Estado da Paraíba, conforme veiculado pela imprensa3, algo que já é objeto de tratamento específico pelo Ministério da Saúde, para identificação das medidas cabíveis e de eventuais efeitos adversos ocasionados, tudo em atenção ao princípio da proteção integral da criança, previsto no ECA e na CRFB/88.” (pág. 8 - documento eletrônico 520). 



    Portanto, argumenta que 



    “[a] existência das discrepâncias referidas na base informativa do RNDS sugerem a existência de um comportamento de reiterada inobservância das diretrizes previstas no PNO, que coloca em xeque as atribuições de coordenação que a Constituição, de um modo geral, atribuiu à União (artigo 198), sobretudo no que se refere à implementação do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, cujo planejamento foi legalmente outorgado ao ente federativo central (artigo 13, § 1º, da Lei nº 14.124/2021).” (pág. 10 do documento eletrônico 520; grifei).



    Ao final, requer: 



    “[s]eja deferida medida cautelar, nos termos do artigo 5º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999, determinando a suspensão de toda e qualquer campanha de vacinação de crianças e adolescentes em desacordo com as diretrizes prescritas no PNO e nas recomendações da ANVISA; 



    (ii) sejam intimados os Estados-membros e Distrito Federal para que se manifestem nos presentes autos sobre as discrepâncias constatadas na base de dados do RNDS, respondendo aos questionamentos do Oficio-Circular da SECOVID/MS, de forma a viabilizar a apuração das causas dos desvios e a correção das inconsistências; 



    (iii) na confirmação da vacinação das crianças fora dos padrões autorizativos da ANVISA e do PNO, que estas crianças sejam incluídas no SIFAVI4, visando o acompanhamento farmacológico, com o oferecimento de apoio médico, além do acompanhamento dos eventuais efeitos adversos ocasionados pela vacinação irregular, imprescindíveis para o desenvolvimento seguro do imunizante; 



    (iv) seja reiterada a determinação constante do acórdão proferido na oitava tutela provisória na ADPF nº 756, no sentido de vincular a atuação de Estados, Distrito Federal e Municípios às recomendações da ANVISA, exigindo sobretudo o cumprimento das 17 (dezessete) condicionantes previstas na Resolução RE nº 4.678, de 16 de dezembro de 2021 para vacinação de crianças, sob pena da responsabilização administrava e penal e; 



    (v) sem prejuízo da apreciação do pleito de tutela provisória em caráter inaudita altera parte, ante o risco do perecimento do direito e a plausibilidade das alegações, a oportuna intimação do Procurador-Geral da República para que tome ciência dos fatos reportados nesta manifestação, de modo a facultar o exercício das atribuições contidas no art. 129 da CRFB/88.” (págs. 15-17 do documento eletrônico 520)



    As informações solicitadas foram juntadas aos autos pelos Estados e pelo Distrito Federal, conforme documentos eletrônicos 553-618; 620-623; 641-648; 652-679; 685-697; 711-719; 727-730; 735-738; 740-742; e 749.



    O Procurador-Geral da República ofertou parecer pelo não conhecimento dos pedidos, nos termos da seguinte ementa:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. COVID-19. PETIÇÃO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. VACINAÇÃO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES. NOTÍCIA DE IRREGULARIDADES, A PARTIR DE DADOS DA REDE NACIONAL DE DADOS EM SAÚDE PÚBLICA. ALEGADO DESRESPEITO ÀS ORIENTAÇÕES E DIRETRIZES DA ANVISA E DO PLANO NACIONAL DE OPERACIONALIZAÇÃO DA VACINAÇÃO CONTRA A COVID-19. CONVERGÊNCIA DAS AFIRMAÇÕES DOS ENTES ESTADUAIS QUANTO AO CUMPRIMENTO DAS DIRETRIZES NACIONAIS, NO CAMPO NORMATIVO. INOCUIDADE DO PROVIMENTO BUSCADO. NECESSIDADE DE AVERIGUAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM SITUAÇÕES CONCRETAS, E EVENTUAL CORREÇÃO DE REGISTROS DE DADOS, QUE ESTÃO FORA DO CAMPO DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL ABSTRATA. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO.



    1. Observada a ausência de discrepância normativa entre a esfera federal e a estadual quanto às diretrizes e às orientações referentes à campanha de imunização de crianças e adolescentes contra a Covid-19, estabelecidas nacionalmente, não há utilidade em se promover a mera repetição de seu conteúdo, restando a averiguação de irregularidades pontuais, que evidenciam, se comprovadas, má-execução do plano nacional, e não resistência à normativa nacional.



    2. Apuração de irregularidades na vacinação de crianças e adolescentes contra Covid-19, verificadas em situações concretas, foge do campo da fiscalização constitucional abstrata, havendo de ser promovida pelos órgãos estaduais competentes, bem assim eventual omissão da gestão pública estadual/municipal quanto ao que lhes compete nessa seara.



    3. A apuração de erros de registros e eventuais correções nas bases de dados relacionadas à imunização de crianças e adolescentes contra a Covid-19 são tarefas que demandam atuação compartilhada entre os entes da federação, preferencialmente na esfera administrativa, sendo inviável que se promova tal averiguação nos autos de ADPF.



    – Parecer pelo não conhecimento dos pedidos.” (págs. 1-2 do documento eletrônico 751; grifei)



    É o breve relatório. Decido.



    Em primeiro lugar, observo que, nos termos do art. 1°, parágrafo único, da Lei 9.882/1999, a arguição de descumprimento de preceito fundamental é cabível para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público, e, também, quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anteriores à Constituição (normas pré-constitucionais).



    Trata-se de instrumento de controle abstrato de constitucionalidade de normas, nos termos do art. 102, § 1°, da Carta Magna, que não pode ser utilizado para a resolução de casos concretos, nem tampouco para desbordar as vias recursais ordinárias ou outras medidas processuais existentes para impugnar atos tidos por ilegais ou abusivos.



    Não se pode, dessa forma, ampliar o alcance da ADPF, sob pena de transformá-la em sucedâneo ou substitutivo de recurso próprio, ajuizado diretamente perante o STF. 



    O ajuizamento da ADPF rege-se pelo princípio da subsidiariedade, previsto no art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999, que pressupõe, para sua admissibilidade, a inexistência de qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar o estado de lesividade eventualmente causado pelo ato impugnado.



    Bem examinados os pedidos e as subsequentes informações, constato a existência de óbice intransponível ao seu conhecimento, tendo em vista a manifesta incidência ao caso do disposto no art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999.



     



    Na espécie, verifico que, de acordo com o pedido de mérito expressamente formulado no requerimento sub examine, o Advogado-Geral da União busca, em suma, a intimação dos Estados e do Distrito Federal para que se manifestem sobre as alegadas discrepâncias na campanha de vacinação, assim como do Procurador-Geral da República para, ciente dos fatos reportados, promova os atos de responsabilização dos agentes que tenham atuado com culpa grave.



    Intenta, ainda, que seja reiterada a determinação constante de deliberação proferida no julgamento da ADPF 756-TPI-oitava-Ref/DF - no sentido de vincular a atuação dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios às recomendações da Anvisa -, e das condicionantes previstas na Resolução RE 4.678/2021.



    Com efeito, conforme relatado, todos os Estados e o Distrito Federal foram intimados e trouxeram aos autos informações a respeito das desconformidades apontadas no requerimento. Também intimado, o Procurador-Geral da República bem sintetizou que,



    “[d]as informações juntadas aos autos pelos entes estaduais, tem-se que não há descumprimento deliberado do PNO e das diretrizes estabelecidas pela Anvisa.



    Diversamente, os entes convergem quanto à orientação no âmbito estadual pela observância e respeito estrito à normativa nacional, e registram o processo de implementação da imunização infantil e adolescente em seu espaço de atuação, que passa pelo treinamento das equipes municipais responsáveis pela efetiva aplicação das doses e pelo constante monitoramento da campanha.



    São unânimes em afirmar, também, que a constatação de erros vacinais pontuais, como a aplicação de dose ou imunizante não autorizados para a faixa etária, são registrados e ensejam a atuação de profissionais da saúde para o acompanhamento de eventuais efeitos adversos e os cuidados necessários, tal como orientado pela instância nacional.



    […]



    Em relação aos dados apontados pelo AGU, é argumento comum dos entes, nas informações colacionadas aos autos, a ocorrência de falha técnica e dificuldade na migração de dados produzidos no âmbito municipal para o sistema federal, aparentemente iniciada a partir do ataque hacker sofrido em dezembro de 2021, além de possíveis erros verificados quando do registro manual que se fez necessário em razão do quadro de ‘instabilidade e lentidão’ do sistema – a indicar, segundo alegam, que parte relevante das irregularidades apontadas não seriam de imunização, mas de mero registro.” (págs. 19-22 do documento eletrônico 751; grifei)



    Ademais, observo que, ao analisar requerimento análogo nos autos da ADPF 754-TPI-décima segunda/DF, consignei não parecer 



    “[...] suscitar maiores dúvidas a compreensão de que os entes federados não podem desenvolver planos de vacinação autônomos, quer dizer, próprios, contrariando as diretrizes estabelecidas pela União, notadamente aquelas baseadas em pareceres técnico-científicos da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA ou em orientações emanadas de autoridades sanitárias estrangeiras idôneas (ADIs 6.421-MC/DF, 6.422-MC, 6.424-MC/DF, 6.425-MC/DF, 6.427-MC/DF, 6.428-MC/DF e 6.431-MC/DF, todas de relatoria do Ministro Roberto Barroso). 



    Em face do acima exposto, assento que nada há a prover quanto ao pedido formulado pela União, porquanto a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já se debruçou, amplamente, sobre o tema nele veiculado, ficando ressalvada, porém, a possibilidade de que ela lance mão dos meios processuais apropriados para fazer valer o Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação Contra a Covid-19, caso os entes federados o contrariem, no todo ou em parte, de modo desarrazoado ou injustificado.” (grifei)



    Com efeito, essa nobilíssima ação constitucional não pode ser utilizada para a resolução de casos concretos, nem tampouco para desbordar as vias recursais ordinárias ou outras medidas processuais cabíveis para impugnar atos comissivos ou omissivos tidos por ilegais ou abusivos, porquanto se rege pelo princípio da subsidiariedade, nos termos do art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999. Referido dispositivo pressupõe - para o conhecimento de uma ADPF - a inexistência de outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com real efetividade, eventual lesão a direitos, alegadamente causada pelo ato impugnado.



    Conforme entendimento deste Tribunal sobre o tema - embora, em princípio, deva-se ter em mente, para efeito de aferição da subsidiariedade, os demais processos objetivos previstos no ordenamento jurídico (ADPF 33/PA e ADPF 76/TO, Rel. Min. Gilmar Mendes, e ADPF 74/DF, Rel. Min. Celso de Mello) -, a exigência legal refere-se, precisamente, à inexistência de outro meio capaz de oferecer provimento judicial com eficácia ampla, irrestrita e imediata.



    Não é difícil perceber que, acaso os vícios sejam constatados, o sistema jurídico nacional dispõe de outros instrumentos judiciais capazes de reparar, de modo eficaz e adequado, a alegada ofensa aos preceitos fundamentais, como bem destacado na manifestação ministerial: 



    “´[...] caberá ao Ministério Público na instância estadual a adoção de providências direcionadas à correção de equívocos na gestão estadual e, se for o caso, à responsabilização por eventuais erros ou omissão, em atuação semelhante àquela já tratada na ADPF 754.” (pág. 21 do documento eletrônico 751).



    Nesse sentido, inclusive, foi o despacho proferido em 19/1/2022, para que fossem intimados os “Procuradores-Gerais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal para que, nos termos do art. 129, II, da Constituição Federal, e do art. 201, VIII e X, do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.069/1990), empreendam as medidas necessárias para o cumprimento do disposto nos referidos preceitos normativos quanto à vacinação de menores contra a Covid-19.” (ADPF 754-TPI-décima quarta/DF)



    Dessa forma, diante do cabimento da ação própria pela União ou pelos Ministérios Públicos estaduais, acaso entendam adequado e necessário, a presente ADPF não preenche os requisitos legais para o seu conhecimento, nos termos do art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999. No mesmo entendimento, é a jurisprudência desta Corte. Vejamos:



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 212 DO TEXTO CONSTITUCIONAL. PREFEITO MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS COMPROBATÓRIOS DA ALEGADA LESÃO. AGRAVO IMPROVIDO.



    I – Aplicação do princípio da subsidiariedade. A argüição de descumprimento de preceito fundamental somente pode ser utilizada quando houver o prévio exaurimento de outros meios processuais, capazes de fazer cessar a lesividade ou a potencialidade danosa dos atos omissivos questionados.



    II - A Lei 8.429/1992 e o Decreto-lei 201/1967, dentre outros, abrigam medidas aptas a sanar a ação omissiva apontada.



    III – Não está evidenciado, ademais, documentalmente, o descumprimento de preceito fundamental, seja na inicial da ADPF, seja no presente recurso.



    IV – Agravo improvido” (ADPF 141-AgR/RJ, de minha relatoria; grifei).



    No mesmo sentido, relaciono os seguintes precedentes: ADPF 723/SP, rel. Min. Edson Fachin; ADPF 739-AgR/DF, rel. Min. Cármen Lúcia; ADPF 711-ED-AgR/DF, rel. Min. Rosa Weber; e ADPF 671-AgR/DF, de minha relatoria.



    Finalmente, tenho alertado com frequência que “o federalismo cooperativo, longe de ser mera peça retórica, exige que os entes federativos se apoiem mutuamente, deixando de lado eventuais divergências ideológicas ou partidárias dos respectivos governantes, sobretudo diante da grave crise sanitária e econômica decorrente do coronavírus, responsável pelo surto de 2019” (v. g., nos julgamentos da ADI 6.362/DF e da ADPF 770-MC-Ref/DF, ambos de minha relatoria; grifei)



    Corroborando o referido entendimento, o Procurador-Geral da República anotou que 



    “[a]s confirmações de erros de registro e as eventuais correções na base de dados do RNDS são tarefas que, como reconhecido pelo AGU e pelos entes estaduais, demandam atuação compartilhada dos três níveis da Federação, preferencialmente na esfera administrativa, campo propício à resolução das dificuldades de um lado e de outro relatadas nos autos. Parece haver consenso nessa direção, a dispensar, por ora, a interferência judicial.” (págs. 22-23 do documento eletrônico 751; grifei). 



    Assim, inadmissível o uso de ADPF no caso concreto, sob pena de banalizar a jurisdição constitucional concentrada que a Constituição da República atribui ao STF. 



    Isso posto, acolhendo a manifestação ministerial, não conheço dos pedidos veiculados pelo Advogado-Geral da União.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de março de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator