Tribunal: STF
Processo: RE 1374929
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-29
Data de publicação: 2022-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. PACIENTE PORTADOR DE RETOCOLITE ULCERATIVA GRAVE. VEDOLIZUMABE. MEDICAMENTO DO COMPONENTE ESPECIALIZADO COM AQUISIÇÃO CENTRALIZADA PELO MINISTÉRIO DA SAÚDE. NECESSIDADE DE COMPOR A UNIÃO O POLO PASSIVO DA AÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto pelo Paraná, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Paraná:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONCESSÃO DO MEDICAMENTO VEDOLIZUMABE A PACIENTE PORTADOR DE RETOCOLITE ULCERATIVA GRAVE. DECISÃO AGRAVADA QUE DEFERIU A TUTELA DE URGÊNCIA POSTULADA, DETERMINANDO AO ENTE PÚBLICO O FORNECIMENTO DA MEDICAÇÃO PLEITEADA. ACÓRDÃO QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO MANEJADO PELO ESTADO DO PARANÁ. REMESSA DOS AUTOS À QUARTA CÂMARA CÍVEL EXERCER JUÍZO DE RETRATAÇÃO (ART. 1.030, II, DO CPC), NO TOCANTE À TESE FIXADA PELO STF NO JULGAMENTO DEFINITIVO DO RE 855.178 (TEMA Nº 793 DE REPERCUSSÃO GERAL) E À TESE FIRMADA PELO STJ (TEMA REPETITIVO Nº 905). MESMO COM A NOVA REDAÇÃO DA TESE REFERENTE AO TEMA Nº 793, VERIFICA-SE QUE O ENTENDIMENTO DO PRETÓRIO EXCELSO – COM A CONSEQUENTE INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO DA AÇÃO ORIGINÁRIA – NÃO SE APLICA AO CASO EM TELA. ISTO PORQUE SE TRATA DE FORNECIMENTO DE FÁRMACO PREVISTO EM ATO NORMATIVO DO SUS, RECENTEMENTE INCORPORADO PELA CONITEC. OU SEJA, MEDICAMENTO PREVISTO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE. O TEMA REPETITIVO Nº 905 NÃO É APLICÁVEL AO CASO EM APREÇO, NA MEDIDA EM QUE A DECISÃO DE ORIGEM, PROFERIDA EM JUÍZO DE COGNIÇÃO SUMÁRIA, NÃO FAZ QUAISQUER REFERÊNCIAS À INCIDÊNCIA DE CORREÇÃO MONETÁRA E JUROS DE MORA. INTOCÁVEL, PORTANTO, A DECISÃO COLEGIADA PROFERIDA PELA 4ª CÂMARA CÍVEL. ACÓRDÃO MANTIDO EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO” (fl. 1, vol. 4).



    Os embargos de declaração foram acolhidos, “sem efeitos infringentes, tão somente para aclarar eventual omissão na decisão embargada” (vol. 7).



    2. O Paraná alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o inc. II do art. 23 e o art. 196 da Constituição da República.



    Assinala que “a parte autora propôs ação de obrigação de fazer contra o Estado do Paraná. Narrou que sofre de retocolite ulcerativa grave e pleiteou o fornecimento gratuito de Vedolizumabe” (fl. 1, vol. 11).



    Sustenta que “só há direito à dispensa judicial de medicamento quando estiver presente a ausência ou ineficácia da prestação administrativa (…) a parte deve demandar em face do ente federativo responsável pela prestação administrativa, mas pode incluir outro ente apenas com o intuito de aumentar sua garantia quanto ao cumprimento da decisão judicial (…) o ente federativo responsável pelo fornecimento administrativo do tratamento deve figurar no polo passivo da demanda e, caso não esteja, deve o órgão julgador incluí-lo, direcionando o cumprimento conforme a repartição de competência” (fls. 4-5, vol. 11).



    Ressalta que “o pedido é para fornecimento de tratamento médico de alto custo. Ou seja, de acordo com o Tema 793/STF, a demanda deve ser direcionada contra a União por ser sua a atribuição administrativa de tratamento” (fl. 5, vol. 11).



    Argumenta que se discutiria “a competência da Justiça Federal para julgamento das ações que versem sobre tratamentos médicos cuja atribuição administrativa pertence à União seja por ação ou por omissão” (fl. 5, vol. 11).



    Salienta que “o fundamento da inexistência de norma indicando que a responsabilidade pelo fornecimento administrativo do fármaco pertence à União contraria expressamente o Tema 793 de repercussão geral e toda lógica de organização normativa do SUS” (fl. 6, vol. 11).



    Assevera que, “no âmbito do SUS compete à União a organização do sistema e, embora as decisões devam ser tomadas em conjunto, partem justamente dos órgãos federais as normas que incluem as obrigações da União, dos Estados e dos Municípios. Desse modo, a ausência de normas administrativas revela justamente que ainda não há distribuição da atribuição administrativa dos entes públicos em geral o que, de acordo com o enunciado ‘v’ da decisão da Corte Constitucional, implica no ajuizamento da demanda em face da União, justamente para que ela possa adotar as medidas necessárias para o tratamento administrativo da questão” (fl. 6, vol. 11).



    Pede “a admissão do presente recurso, com a devolução dos autos ao v. órgão julgador para exercício da retratação, de modo a obedecer ao disposto na redação do Tema 793 de repercussão geral, reconhecendo a necessidade de inclusão da União no polo passivo da demanda, anulando-se as decisões existentes e remetendo-se o feito à Justiça Federal. Caso não exercido o juízo de retratação, requer o conhecimento e o provimento do presente recurso extraordinário, para que seja reformado o acórdão a quo e seja reconhecida a competência da Justiça Federal para julgamento da demanda” (fl. 7, vol. 11).



    3. Foram apresentadas contrarrazões ao recurso em 11.9.2020 (fls. 11-15, vol. 12).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica assiste ao recorrente.



    5. Quanto à alegada ofensa ao art. 2º da Constituição da República, a conclusão do Tribunal de origem harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, no sentido de que “não há falar em ofensa ao princípio da separação dos poderes quando o Poder Judiciário desempenha regularmente a função jurisdicional” (AI n. 732.188-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 1º.8.2012). 



    6. No voto condutor do acórdão recorrido, a Desembargadora relatora da Quarta Câmara Cível assentou que “o medicamento postulado no caso concreto foi recentemente incorporado pela CONITEC, para o tratamento de Retocolite Ulcerativa. [1] Em se tratando de medicação incorporada às políticas públicas do SUS, não há que se falar em citação da União como litisconsorte passiva, muito menos na remessa dos autos de origem à Justiça Federal” (fl. 3, vol. 4). 



    7. Este Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral da controvérsia constitucional no julgamento do Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793, Relator o Ministro Luiz Fux, referente à responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde, e reafirmou a jurisprudência no sentido de que “o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente” (DJe 16.3.2015). 



    Ao julgar os Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal ressaltou “compet(ir) à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. Esta a ementa do acórdão:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos” (DJe 16.4.2020).



    No voto condutor desse julgado, o Ministro Edson Fachin propôs a consolidação do entendimento firmado no precedente de repercussão geral, para definir com precisão alguns aspectos da responsabilidade solidária dos entes federados nas ações prestacionais na área de saúde, assim também o seu alcance:



    “[Q]uando se trata de pedido de dispensa de medicamento ou de tratamento padronizado na rede pública sem dúvida está-se diante de demanda cujo polo passivo e consequente competência são regulados por lei ou outra norma; e disso não deve se desviar o autor na propositura da ação até para que seu pedido, se deferido, seja prestado de forma mais célere e mais eficaz. 



    É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (…)



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. único c/c 47, par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja ‘garante’ de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. (...) 



    2ª espécie de pretensão: a que veicula pedido de medicamentos, tratamentos, procedimentos ou materiais não constantes das políticas públicas instituídas. A respeito desta espécie, constou na STA 175 uma subdivisão, nas subespécies (1), (2) e (3): ‘Se a prestação de saúde pleiteada não estiver entre as políticas do SUS, é imprescindível distinguir se a não prestação decorre de (1) uma omissão legislativa ou administrativa, (2) de uma decisão administrativa de não fornecê-la ou (3) de uma vedação legal a sua dispensação.’ 



    Como regra geral, nas três ‘subespécies’ apontadas, a União comporá o polo passivo da lide. 



    Isso porque, segundo a lei orgânica do SUS, é o Ministério da Saúde, ouvida a CONITEC (Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS) que detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90). 



    A União poderá, assim, esclarecer, entre outras questões: a) se o medicamento, tratamento, produto etc. tem ou não uso autorizado pela ANVISA; b) se está ou não registrado naquela Agência; c) se é ou não padronizado para alguma moléstia e os motivos para isso; d) se há alternativa terapêutica constante nas políticas públicas, etc. 



    Aplicando essas considerações genéricas às subespécies (1), (2) e (3) referidas na STA 175, supratranscritas, apresentam-se as seguintes consequências processuais: 



    - Se houver alegação de (1) omissão administrativa ou legislativa na incorporação do tratamento pretendido, a União (pelas mesmas razões supra) poderá estar na demanda, ainda que eventual condenação não lhe seja diretamente dirigida, por haver prévia definição da responsabilidade financeira pelo seu fornecimento a outro ente, pactuada na Comissão Intergestores Tripartite (artigo 19-U, Lei 8.080/90). 



    - A mesma lógica se aplica ao caso de (3) vedação legal a sua dispensação: como regra geral, a União comporá a lide, ainda que para esclarecer o motivo do uso vedado pela ANVISA ou a ausência de registro na mesma Agência. 



    - Por fim, a situação (2): de haver uma decisão administrativa de não fornecer o medicamento ou o tratamento, normalmente está ligada aos itens (1) ou (3) retro: porque o objeto do pedido ou não está padronizado (o medicamento ou tratamento) para dispensa na rede pública, mas possui registro na ANVISA; ou, sobre ele incide a vedação legal de dispensa administrativa, pela incidência do artigo 19-T, Lei 8.080/90 (…)



    VI) DIANTE DE TODO O EXPOSTO: (…)



    1) Conheço dos embargos opostos pela União para o seguinte fim dúplice: a) atribuir ao conhecimento do recurso, sem repercussão no juízo de mérito da pretensão recursal, efeito de desenvolvimento do tema da solidariedade e de detalhamento do sentido e do alcance de precedentes, especialmente quanto aos termos enunciados na STA n. 175; (…)



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: (…)



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específica; (…)



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento ;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação (…)



    Tese fixada: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’” (DJe 16.4.2020, grifos nossos).



    8. Em 22.3.2022, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal solucionou aparentes divergências sobre a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral e, por unanimidade, dirimiu a controvérsia, nestes termos:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. INDEVIDA APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL PELO JUÍZO DA ORIGEM. ÔNUS OBRIGACIONAL A SER SUPORTADO PELA UNIÃO. NECESSIDADE DE SUA INCLUSÃO NO POLO PASSIVO. AGRAVO INTERNO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. O objeto do Agravo é a correta interpretação e aplicação da tese fixada no Tema 793 da Repercussão Geral, cujo teor é o seguinte: ‘os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’. 2. A solidariedade atribuída a todos os entes (art. 23, II, da CF) não pode significar possibilidade absoluta de atropelo, por ordens judiciais, da estrutura fixada essencialmente a partir da lógica hierarquizada e sistematizada das ações e serviços públicos de saúde (art. 198, caput e I, da CF), materializada pela divisão de atribuição feita pela Lei 8.080/1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde. 3. A interpretação do Tema 793-RG deve considerar a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum, mas deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz. Nesses casos, quando identifica-se a responsabilidade direta da União pelo fornecimento do medicamento ou pelo tratamento pretendido, nos termos da Lei 8.080/1990, sua inclusão no polo passivo da demanda é medida necessária, a ser providenciada pelo juiz da causa, evitando-se o descompasso entre a previsão orçamentária e a concretização da despesas na área da saúde. 4. Da mesma forma, quando se objetivar a ‘incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica’, as quais são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/1990, a inclusão da União também se fará necessária. 5. No caso concreto, entendeu-se pela desnecessidade da inclusão da União no polo passivo, sob o argumento de tratar-se de obrigação solidária de todos os Entes Políticos. Entretanto, trata-se de pedido de fornecimento de medicamentos para tratamento oncológico, não incluído nas políticas públicas do SUS, o que obriga a sua participação na demanda. 6. Agravo Interno a que se dá provimento” (Rcl n. 50.715-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, publicação pendente, grifos nossos).



    Nessa mesma linha, foram julgadas, naquela oportunidade, as Reclamações ns. 50.481-AgR, 49.909-AgR-ED, 49.919-AgR-ED, 50.458-AgR, 50.649-AgR, 50.726-AgR, 50.866-AgR e 50.907-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, e as Reclamações ns. 49.890-AgR e 50.414-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli.



     



    9. Nesse contexto, a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral exige seja a União incluída no polo passivo das ações obrigacionais quando os medicamentos ou tratamentos de saúde pleiteados: a) não tiverem seu uso ou aplicação aprovados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa; b) forem solicitados para o tratamento de enfermidades diversas daquelas para as quais inicialmente preconizados pelos fabricantes e pelos órgãos de saúde (uso off label); c) não forem padronizados pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS – Conitec e incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – Rename ou na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – Renases; d) embora padronizados, tiverem seu financiamento, aquisição e dispensação atribuídos à União, segundo critérios de descentralização e hierarquização do Sistema Único de Saúde – SUS previstos no ordenamento jurídico vigente.



    10. Na espécie vertente, embora o medicamento Vedolizumabe conste na lista do Sistema Único de Saúde – SUS, tendo a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS – Conitec recomendado a inclusão do medicamento no protocolo clínico e na diretriz terapêutica – PCDT e tenha sido incluído na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais de 2022 – Rename, o fármaco em questão está classificado no grupo 1A (medicamento do componente especializado com aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde), indicando a necessidade de a União integrar a lide.



    11. É de se aplicar, portanto, o entendimento adotado pela Primeira Turma deste Supremo Tribunal, por exemplo, na Reclamação n. 50.715-AgR/MS, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, assentando-se a necessidade de inclusão da União no polo passivo da ação subjacente, na forma estabelecida no Tema 793 da repercussão geral, e o consequente deslocamento da competência para a Justiça Federal.



    12. Considerando eventuais consequências da suspensão do tratamento médico, e com base no princípio da dignidade humana, deve ser mantido o fornecimento do medicamento/tratamento ao recorrido na forma como deferido na origem, até a autoridade competente promover novo exame do caso. 



    13. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para reformar o acórdão recorrido, incluindo-se a União no polo passivo da ação originária e declinando-se da competência para a Justiça Federal, mantido o fornecimento do medicamento determinado pelo juízo estadual até o exame pela autoridade judiciária competente. 



    Publique-se.



    Brasília, 29 de abril de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora