Tribunal: STF
Processo: ARE 1361884
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-17
Data de publicação: 2022-02-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (fl. 13, Doc. 36):



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PROCURADORES MUNICIPAIS (ANPM) – LEGITIMIDADE ATIVA. 



    I - A legitimidade ativa das associações para o ajuizamento de ação civil pública se faz através da análise de seu objeto social e de sua correlação com a pretensão deduzida, conhecida através da expressão “pertinência temática”. 



    II – Associação Nacional de Procuradores Municipais possui legitimidade para questionar em juízo eventuais condutas que procurem afrontar o princípio do concurso público para efeitos de preenchimento de cargos de Procuradores do Município. 



    III - Causa de pedir que aduz a criação de cargos comissionados para o exercício de funções típicas de Procuradores, a burlar a regra do concurso público, trazendo nomeações espúrias e em desrespeito a recente concurso público realizado para provimento dos cargos vagos de Procuradores. 



    IV – Pretensão que envolve interesse da comunidade local, que recebe os serviços da edilidade, buscando o prestígio do princípio da eficiência em detrimento de interesses meramente particulares. 



    V – Possibilidade do ajuizamento da referida demanda que versa interesses transindividuais.”



    Opostos Embargos de Declaração pelo MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS E OUTROS (fl. 42, Doc. 36), foram rejeitados nos termos da seguinte ementa (fl. 138, Doc. 36):



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO — DESPROVIMENTO. Os Embargos de declaração têm a finalidade de esclarecer contradição entre os fundamentos do julgamento, ou supri-lo de omissão, requisitos cuja ausência ensejam o seu desprovimento. Recurso conhecido e desprovido.”



    No Recurso Extraordinário (fls. 199-235, Doc. 36), com fundamento no art. 102, III, “a” e “d”, o MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 5°, XXI; e 129, III, da Constituição, bem como os arts. 1°, IV; e 5°, V, “b”, da Lei 7.347/1985, sustentando, em síntese que:



    (a) a Associação recorrida não tem legitimidade para ajuizar a presente Ação Civil Pública para representar pessoas a ela não filiadas, tendo em vista que “a autorização assemblear não é suprida pela autorização estatutária genérica à propositura de ações pela associação em prol de seus associados”, devendo “ser concedida em vista da demanda especifica a ser proposta” e “por quem é associado e não por um número de pessoas a ser ainda determinado” (fl. 209, Doc. 36);



    (b) “apenas o Ministério Público possui legitimidade ativa, ampla ou universal para a propositura de ação civil pública” (fl. 212, Doc. 36);



    (c) “na hipótese dos autos, (...) além de não possuir legitimidade para tutela de direitos difusos, (...) não está incluída nas finalidades institucionais da Associação Nacional dos Procuradores Municipais a defesa dos interesses públicos previstos no artigo 5°, inciso V, alínea "b", da Lei n° 7.347/85, vez que a mencionada entidade foi criada com o escopo de proteger a carreira e as prerrogativas de procuradores municipais, conforme artigo 2º de seu Estatuto Social” (fl. 213, Doc. 36); 



    (d) considerando que os “interesses apontados pela Recorrida - convocação e nomeação de aprovados em concurso público válido - configuram direitos individuais (não homogêneos), (...) não poderiam ser objeto de ação civil pública” (fl. 217, Doc. 36);



    (e) o Administrador Público possui discricionariedade e autonomia para delinear os cargos próprios da estrutura da administração, definindo se as funções de chefia serão exercidas por cargos em comissão ou por funções gratificadas, sendo “plenamente possível a coexistência de cargos efetivos e cargos em comissão, desde que estes exerçam, como no caso do Município de Petrópolis, as funções constitucionalmente previstas de Direção, Chefia e Assessoramento” (fl. 222, Doc. 36); 



    (f) “mostra-se incabível a transformação dos cargos de provimento em comissão em cargos efetivos, na medida em que tal mudança deve ser efetivada por lei especifica, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, com a criação de cargos específicos de procurador jurídico municipal, sendo vedado ao Poder Judiciário alterar o quantitativo previsto em lei municipal de determinado cargo público” (fl. 229, Doc. 36); e



    (g) são inaplicáveis, na hipótese, os artigos 131 e 132 da Constituição Federal, “uma vez que referidas normas não são de observância obrigatória pelos Entes Municipais” (fl. 232, Doc. 36).



    O juízo de origem inadmitiu o RE aos argumentos de que “o recurso foi apreciado com base em legislação infraconstitucional (artigos 1 2 e 5°, V, "a" e "b", da Lei 7.347/85). Tal circunstância distancia o caso concreto das competências definidas pela Constituição da República para as Cortes Superiores, configurando hipótese que atrai a incidência da Súmula n° 280 do Supremo Tribunal Federal” (fl. 85, Doc. 37).



    No Agravo (fls. 184-221, Doc. 37), a parte recorrente defendeu a inaplicabilidade ao caso da Súmula 280/STF (fl. 220, Doc. 37) e renovou os argumentos do Recurso Extraordinário.



    É o relatório. Decido.



    Com exceção da discussão acerca da legitimidade da Associação Nacional de Procuradores Municipais – ANPM para propor a presente Ação Civil Pública, não houve, quanto às demais questões suscitadas no RE, emissão de Juízo pelo Tribunal de origem. Assim, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso, incide, na hipótese, o óbice da Súmula 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) desta CORTE SUPREMA.



    Outrossim, não cabe, na via extraordinária, a análise de legislação federal.



    Por fim, eis os fundamentos do acórdão recorrido para reformar a sentença que extinguiu o processo por ilegitimidade da Associação Nacional dos Procuradores Municipais - ANPM (fls. 14-16, Doc. 36):



    “Trata-se de ação civil pública proposta pela Associação Nacional dos Procuradores Municipais – ANPM, fundada na existência de cargos comissionados na estrutura da Administração Pública Municipal de Petrópolis, cujas funções consubstanciam-se em atividades inerentes a cargos efetivos que deveriam ser providos por concurso público. A pretensão jurídica subsidiada pela demanda consiste na exoneração dos ocupantes dos cargos comissionados nela questionados, na extinção desses mesmos cargos, convertendo-os em efetivos, com a posterior nomeação e posse dos aprovados em certame ainda válido. 



    A demanda veio a ser extinta sob o fundamento de ilegitimidade ativa, e, para fins de reforma da sentença, destaca a parte autora, ora apelante, seu papel de proteção ao patrimônio público e tutela de direitos individuais homogêneos. Alega tutelar a regra constitucional da obrigatoriedade do concurso público, que estaria ligada à ideia de patrimônio público. Nesse sentido, a violação à citada regra, gera nulidade do ato administrativo e se caracteriza como ato ímprobo, podendo esses atos serem questionados por diversos mecanismos do microssistema processual da tutela coletiva, dentre eles, a ação civil pública. Salienta, ainda, que o objetivo da demanda é assegurar o regular exercício de direitos individuais homogêneos, já que, conforme demonstrado, há quantidade considerável de candidatos aprovados em concurso público válido quando da propositura da ação, para cargo efetivo de Procurador Municipal, que se encontram em situação de preterição. Assim, estaria caracterizada a sua legitimidade ativa. 



    Tem-se, portanto, que o debate centra-se em torno da legitimidade da Associação Nacional de Procuradores Municipais – ANPM para propor ação civil pública com a finalidade de tutelar interesse de candidatos aprovados em concurso público para provimento do cargo de Procurador de Município, preteridos pela nomeação de agentes comissionados para o exercício das mesmas atribuições. 



    É o breve relatório. Passo ao fundamento e a decisão. 



    Presentes se encontram os requisitos de admissibilidade recursal a trazer o seu conhecimento, que versa sobre a legitimidade da apelante para o ajuizamento da presente demanda. 



    Inicialmente, relevante salientar que a Lei nº 7347/85, que disciplina a ação civil pública, surgiu para tutelar direito difuso e/ou coletivo (art. 1º). Com o advento da Lei nº 8078/90, passou a ser admitida a ação civil pública para fins de proteção de outros interesses difusos e coletivos, bem como de interesses individuais homogêneos. 



    Estendeu-se, ainda, em 2014, às associações a possibilidade de manejo da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, desde que referida tutela esteja dentre suas finalidades. O art. 5º, da Lei 7347/85, passou a ter a seguinte redação:



    “Art. 5º - Tem legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: 



    (...) 



    V – a associação que, concomitantemente: a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”. (redação dada pela Lei nº 13004/2014) 



    No caso em tela, a Associação Nacional de Procuradores Municipais – ANPM, ora apelante, prevê, em seu Estatuto, as seguintes prerrogativas: 



    “Art. 2º - A Associação (...) durará por tempo indeterminado, tendo por finalidade o estudo, defesa, coordenação e representação dos interesses econômicos e profissionais dos integrantes da categoria de Procuradores Municipais”. 



    “Art. 3º - Além daquelas definidas em lei, são prerrogativas da ANPM: 



    I – representar os interesses profissionais e defender os diretos coletivos da categoria profissional que congrega, os individuais de seus associados, relativos à atividade profissional, inclusive perante autoridades administrativas e judiciárias; Parágrafo único: No caso do inciso I deste artigo, cabe à Diretoria deliberar sobre a representação e defesa dos interesses individuais de seus associados; 



    II – propugnar pelas prerrogativas funcionais dos associados de categoria profissional que representa, em Juízo e fora dele, na forma do que prescreve o art. 5º, inciso XXI, da Constituição Federal; 



    III – participar, nos termos do que prescreve o artigo 8º, inciso VI, da Constituição Federal, das negociações coletivas de trabalho relativas à categoria profissional que representa; 



    IV – promover movimentos reivindicatórios tendentes a assegurar a dignidade da categoria profissional, a melhora das conduções de trabalho e a sobrevivência condigna dos interesses; 



    V – exigir a observância pelas administrações municipais do disposto no art. 37, V, da Constituição da República; 



    (...)”. 



    E, como a finalidade da presente ação civil pública é a evitar afronta aos princípios da moralidade, impessoalidade, isonomia e eficiência, princípios estes que informam a ideia de seleção obrigatória, para preenchimento de cargos efetivos, através da prévia aprovação em concurso público, é certo dizer que inequivocamente os interesses postos são transindividuais, de natureza difusa e coletiva, pois, ao mesmo tempo se procura defender a população municipal através da ideia de serviços que venham a ser prestados por pessoas com presumível capacidade técnica, se procura também defender eventuais interesses individuais homogêneos daqueles que tenham sido aprovados em concurso público e, por fim, os interesses da coletividade de Procuradores Municipais, que ao exercerem as suas atividades, necessitam de pares com a devida qualificação técnica. 



    Logo, a questão da legitimidade deve ser superada, trazendo o prosseguimento do feito para o exame do mérito, com eventual dilação probatória. 



    Pelo exposto, vota-se no sentido do conhecimento e provimento do recurso para reformar a sentença e determinar o prosseguimento do feito em primeiro grau.” (grifo nosso)



    Verifica-se, portanto, que a análise da pretensão recursal está situada no contexto normativo infraconstitucional (Leis 7347/1985 e 8078/1990), de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 



    De outro lado, a verificação a respeito do interesse de agir da parte autora demandaria necessariamente a revisão das provas e das cláusulas do Estatuto Social da Associação ora recorrida. Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) e 454 (Simples interpretação de cláusulas contratuais não dá lugar a recurso extraordinário) desta CORTE.



    No mesmo sentido:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CONCURSOS PARA CARTÓRIOS - ANDECC. NORMA INFRACONSTITUCIONAL. ART. 5º, XXI, DA CRFB. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279. PRETENSÃO DE NULIDADE DA DECISÃO RECORRIDA. ALEGADA OCORRÊNCIA DE PRECLUSÃO. RETRATAÇÃO PELA PRESIDÊNCIA DESTA CORTE DE DECISUM BASEADO EM IDÊNTICO FUNDAMENTO. IMPROCEDÊNCIA. TEMA 82 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. 



    1. Não gera preclusão a decisão de admissibilidade do recurso extraordinário pela Presidência desta Corte que, diante dos argumentos expostos no recurso de agravo regimental, anteriormente interposto, baseada no mesmo fundamento da decisão ora agravada, determinou à Secretaria Judiciária a distribuição do recurso para melhor análise da questão pelo Ministro Relator. Precedente.



    2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto ao debate sobre a legitimidade ativa para a propositura da ação civil pública, demandaria o reexame de fatos e provas constante dos autos, além da análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 7.347/85 e 13.004/2014), o que impede o trânsito do apelo extremo, por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal, além de incidir, no caso, o óbice da Súmula 279 do STF.



    3. Inaplicável, portanto, ao caso, o Tema 82 da repercussão geral, que versa sobre situação diversa da discutida nos presentes autos.



    4. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública.” (ARE 1.273.187-AgR-segundo, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 15/6/2021)



    “Agravo regimental nos embargos de divergência nos embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Processual Civil. 3. Associação Nacional de Defesa dos Concursos para Cartórios (ANDECC). Ação Civil Pública. Legitimidade Ativa. 4. Matéria infraconstitucional. 5. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmulas 279 do STF. Precedentes. 6. Alegação no âmbito de embargos de divergência no sentido de que o caso dos autos se amoldaria ao decidido no RE-RG 573.232 (tema 82), paradigma da repercussão geral. 7. Ausência de dissídio jurisprudencial. Precedente. 8. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 9. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1065353-AgR-ED-EDv-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 17/9/2020)



    Ressalta-se que o acórdão recorrido apenas reformou a sentença para determinar o prosseguimento da Ação em primeiro grau, sendo inviável a esta SUPREMA CORTE analisar o mérito da ação, sob pena de supressão das instâncias ordinárias, soberanas na análise de fatos e provas.



    Por fim, o recurso não pode ser conhecido pela alínea “d” do inciso III do art. 102 da CF/88, pois não se verifica, no caso, a hipótese elencada nesse permissivo constitucional.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de fevereiro de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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