Tribunal: STF
Processo: ARE 1392574
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-30
Data de publicação: 2022-08-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    O Município de Anicuns/GO interpõe agravo contra a decisão mediante a qual não foi admitido o recurso extraordinário manejado contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS. AFRONTA AO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FALTA DE ATRIBUIÇÕES ESPECÍFICAS PARA OS CARGOS. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. ALEGAÇÃO INSUBSISTENTE. SENTENÇA MANTIDA. 1. A criação de cargos em comissão deve ser precedida de observância dos atributos especiais de chefia, direção e assessoramento, indicativos da especialidade inerente a tal provimento, a ponto de se dispensar o concurso público. 2. É inconstitucional a lei municipal que cria cargos comissionados, sem declinar as atribuições que lhe são inerentes, em franca burla à regra do concurso público. Precedentes do STF e desta Corte. 3. Não há falar em afronta ao princípio da separação dos poderes, quando o Poder Judiciário age para resguardar os direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal, não extrapolando os seus limites para atingir a discricionariedade dos atos administrativos, a harmonia e a independência entre os poderes, analisando a legalidade ou não das condutas comissivas ou omissivas da Administração Pública. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA” (doc. 15).



    No apelo extremo (doc. 17), o recorrente alega que o acórdão recorrido teria contrariado os arts. 2º e 37, inc. IX, da Constituição Federal.



    Argumenta, em suma, que o Tribunal de origem teria violado “a liberdade do executivo criar, na sua atividade administrativa, cargos de provimento em comissão a serem preenchidos por livre nomeação e exoneração do administrador”. 



    O recurso extraordinário foi inadmitido ao fundamento de que a reforma do acórdão demandaria a análise de legislação local (doc. 21).



    Interposto o agravo em recurso extraordinário, determinei a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, para parecer.



    Opinou o órgão ministerial pelo desprovimento do agravo.



    Examinados os autos, decido.



    O recurso não merece trânsito.



    Esta Suprema Corte firmou o entendimento de que deve a parte impugnar todos os fundamentos da decisão que não admitiu o recurso extraordinário, o que não ocorreu na espécie, uma vez que o agravante limitou-se a reiterar os termos do apelo extremo, sem infirmar os argumentos que levaram ao seu não conhecimento. 



    Nesse caso, a jurisprudência de ambas as Turmas deste Tribunal, com amparo na norma do art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil, é firme no sentido de não conhecer do agravo. Exemplificando esse entendimento, cito os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RAZÕES DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO QUE INADMITIU O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NÃO CONHECIMENTO. SÚMULA 287 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. REQUISITOS. ARTS. 1.021, § 1º, DO CPC E 317, § 1º, DO RISTF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECIFICADA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. É ônus do recorrente, nos termos do art. 1.021, § 1º, do CPC e 317, § 1º, do RISTF impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC” (ARE nº 1.167.882-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 12/12/19).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIME DE ROUBO MAJORADO. ARTIGO 157, § 2º, II, DO CÓDIGO PENAL. COMPETÊNCIA DO RELATOR PARA JULGAMENTO MONOCRÁTICO DO FEITO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA A FUNDAMENTO DA DECISÃO QUE INADMITIU O APELO EXTREMO. SÚMULA 287 DO STF. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 1.210.646-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 5/8/19).



    Ainda que assim não fosse, não prosperariam os argumentos apresentados no recurso extraordinário.



    O Tribunal de origem manteve sentença que, em sede de ação civil pública, constatou a inconstitucionalidade de leis do município agravante que teriam criado cargos em comissão sem especificar as atribuições voltadas ao desempenho de chefia, direção ou assessoramento, conforme exige o art. 37, inc. V, da Constituição Federal. Nesse contexto, o órgão julgador concluiu que



    “In casu , verifica-se destes autos, que por meio das Lei s Municipais n s. 1974/2016 e 2.003/2017 foram criados 247 (duzentos e quarenta e sete) cargos em comissão no Município de Anicuns, sem, no entanto, especificar as atribuições de tais cargos, o que invalida sua criação.



    De fato, os servidores comissionados no Município de Anicuns, tais como “assessor especial”, “assessor administrativo”, “assessor de secretaria”, “auxiliar de secretaria”, etc, exercem efetivamente funções de recepcionista, monitor de creche, auxiliar de serviços gerais e outros, ou seja, não são chefes, diretores, ou assessores, pois, trabalham em atividades comuns e permanentes da administração pública.



    (...)



    Ora, os requisitos do cargo em comissão restringem-se à direção, chefia ou assessoramento, e o vínculo de confiança com a autoridade a quem o servidor será subordinado. Nessa perspectiva, se os cargos criados pelo normativo impugnado não possuem atribuições, é impossível saber se preenchem os citados requisitos constitucionais. 



    Emerge, pois, flagrante a incompatibilidade das normas impugnadas com o ordenamento constitucional do Estado de Goiás, haja vista que a criação de cargo em comissão, como visto, reclama a especificação de critérios e atribuições.



    (...)



    Dessa forma, considerando a falta de atribuições específicas conferidas a todos os cargos criados, os atos normativos impugnados, sem dúvida, vulneram os princípios constitucionais que regem a Administração Pública, além da regra geral da exigência de prévia aprovação em concurso para o ingresso no serviço público, contrariando, pois, as disposições do art. 92, incisos II e VI, e 94, § 1º, da Constituição do Estado de Goiás, e art. 37, da Constituição Federal.” (doc. 15).



    Na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal, em homenagem ao princípio do concurso público, a criação de cargos em comissão pressupõe “a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria” (RE nº 1.041.210 RG, Tribunal Pleno, de minha relatoria, julgado em 27/9/2018, DJe de 22/5/2019). 



    Nesse sentido:



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTS. 9º, 10, CAPUT, 12, §§ 1º, 2º E 3º, C/C ANEXOS I, II E VII, ITEM XXXIII, DA LEI COMPLEMENTAR 1.056/2020, DO ESTADO DE RONDÔNIA. QUADRO DE PESSOAL DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO. PREVISÃO DE CARGOS EM COMISSÃO DE ASSISTENTE TÉCNICO, ASSISTENTE PARLAMENTAR, ASSISTENTE ESPECIAL DE GABINETE, SECRETÁRIA DE APOIO, SECRETÁRIA DE GABINETE E ASSESSOR. INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. ATRIBUIÇÕES NÃO DESTINADAS À DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A Constituição Federal é intransigente em relação ao princípio do concurso público como requisito para o provimento de cargos públicos (CF, art. 37, II). 2. A exceção prevista nos incisos II e V da Constituição deve ser interpretada restritivamente, cabendo ao legislador infraconstitucional a observância dos requisitos constitucionais que condicionam a criação de cargos de provimento em comissão . Precedentes. 3. Ao atribuir à Assembleia Legislativa de Rondônia o livre provimento de cargos que não desempenham funções de direção, chefia e assessoramento, os dispositivos impugnados acarretam burla ao princípio constitucional do concurso público. 4. Ação direta julgada procedente. (ADI nº 6.963, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 22/4/2022, DJe de 27/4/2022)



    DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO. REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO. ARTS. 1º E 3º AO 9º DA LEI Nº 14.415/2014, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA E DOMINANTE. PRECEDENTES. 1. A Associação Nacional dos Servidores do Ministério Público – ANSEMP é entidade de classe de âmbito nacional que possui por finalidade defender, judicial e extrajudicialmente, direitos e interesses de servidores do Ministério Público da União e dos Ministérios Públicos dos Estados, ativos e inativos, conforme expresso no art. 2º de seu estatuto social. Preenchido o critério de pertinência temática 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica e dominante no sentido de que os requisitos para criação de cargos em comissão envolvem a aplicação de diversos princípios, tais como o princípio do concurso público, da moralidade pública, da publicidade, da impessoalidade, da eficiência e da economicidade, como bem se percebe pela interpretação do art. 37, II e V, da Constituição Federal. A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. Os cargos em comissão destinam-se às atribuições de direção, chefia e assessoramento. 3. Em recente decisão, no julgamento do RE 1.041.210, Rel. Min. Dias Toffoli, essa Corte fixou tese acerca dos requisitos para a criação de cargos em comissão, quais sejam: a) a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre as autoridades nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir. São esses, portanto, os requisitos para criação de cargos em comissão. Na hipótese, os dispositivos impugnados preenchem todos os requisitos autorizadores. Nesse sentido, alguns precedentes que contribuíram na formação da tese: ADI 3.706, Rel. Min. Gilmar Mendes; RE 376.440-ED, Rel. Min. Dias Toffoli; RE 735.788-AgR, Relª. Minª. Rosa Weber; ADI 3.233, Rel. Min. Joaquim Barbosa; ADI 4.125, Relª. Minª. Cármen Lúcia. 4. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente. (ADI nº 5.542, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 20/11/2019, DJe de 3/2/2020).



    Assim sendo, o acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    Ademais, manifestar entendimento diverso do acórdão recorrido, no que se refere à avaliação da natureza dos cargos em comissão criados pelas leis municipais, bem como à aferição de quem efetivamente os ocupa, demandaria a análise da legislação local em questão e do conjunto fático-probatório produzido nos autos, o que se mostra inviável na via do recurso extraordinário, a teor das Súmulas nº 279 e 280 deste Tribunal. Nesse sentido:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEIS MUNICIPAIS QUE CRIAM CARGOS EM COMISSÃO SEM CARÁTER DE CHEFIA, ASSESSORAMENTO E DIREÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. ANÁLISE DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS EM COMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 323 DO RISTF C.C. ART. 102, III, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DA MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA E DA LEGISLAÇÃO LOCAL. VEDAÇÃO. SÚMULAS N. 279 E 280 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A repercussão geral pressupõe recurso admissível sob o crivo dos demais requisitos constitucionais e processuais de admissibilidade (art. 323 do RISTF). 2. Consectariamente, quando a ofensa for reflexa ou mesmo quando a violação for constitucional, mas necessária a análise de fatos e provas, não há como se pretender seja reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso (art. 102, III, § 3º, da CF). 3. “É inconstitucional a criação de cargos em comissão que não possuem caráter de assessoramento, chefia ou direção e que não demandam relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico” (ADI 3.602, Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJ de 7.6.11). No mesmo sentido: AI 656.666-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 5.3.2012 e ADI 3.233, Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe 14.9.2007. 4. Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das atribuições relacionadas aos cargos em comissão, necessário seria o reexame da matéria fático-probatória e da legislação local que o orientou (Leis Municipais 14.375/04, 14.840/05, 14.841/05, 14.842/05, 14.843/05, 14.845/05), o que inviabiliza o extraordinário, a teor dos Enunciados das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. 5. In casu, o acórdão originalmente recorrido assentou: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Expressões e dispositivos das Leis Municipais nº 14.375, de 27 de dezembro de 2007 e nºs 14.840, 14.841, 14.842, 14.843, 14.845m, de 18 dezembro de 2008, e seus anexos, que tratam da criação de cargos em comissão de assessoria na Prefeitura Municipal de São Carlos e em sua Administração Indireta, como fundações, PROHAB e Serviço Autônomo de Água e Esgoto – Atribuições que não exigem necessidade de vínculo especial de confiança e lealdade, a justificar a criação de cargo em comissão – Funções técnicas, burocráticas, operacionais e profissionais, típicas de cargos de provimento efetivo, a ser preenchido por servidor concursado – Violação dos arts. 111, 115, II e V, e 144 da CE – Procedência da ação.” 6. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE nº 693.714 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 11/9/2012, DJe de 25/9/2012)



    Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Servidor público municipal. Adicional de insalubridade. Lei Municipal 8.710/95. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmulas 279 e 280 desta Corte. Precedentes. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negativa de provimento ao agravo regimental. (ARE nº 1.002973 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 17/9/2018, DJe de 25/9/2018).



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento ao agravo.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de agosto de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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