Tribunal: STF
Processo: AO 2529
Classe: AO
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-10
Data de publicação: 2022-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação originária proposta por Cláudia Macedo Kossatz Borba contra a União e o Conselho Nacional de Justiça – CNJ, na qual busca a retificação de edital publicado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná no certame para outorga de delegações notariais e registrais, sob a alegação de ocorrência de ilegalidades derivadas da Resolução 81/2009 daquele Conselho, a fim de que tenha sintonia com o art. 16 da Lei Federal 8.935/1994. 



    A autora sustenta, inicialmente,



    “A interpretação elaborada pelo Conselho Nacional de Justiça, deste mandamento constitucional, gerou prejuízos à Autora e seus associados, visto que o levou a editar a sua Resolução n. 81, a qual, em seu art. 1.º deixou expressamente consignado que: ‘O ingresso, por provimento ou remoção, na titularidade dos serviços notariais e de registros declarados vagos, se dá por meio de concurso de provas e títulos realizado pelo Poder Judiciário, nos termos do §3. do artigo 236 da Constituição Federal’. 



    Entretanto, conforme já foi abordado no início desta peça, e será mais bem desenvolvido a partir de agora, a interpretação do dispositivo constitucional feita pelo CNJ está eivada de premissas absolutamente equivocadas, sendo constitucional a edição posterior do art. 16 da Lei 8.935/94, que regulamentou a matéria, a qual passou a exigir apenas as provas de títulos para preenchimento das vagas destinadas ao concurso de remoção, e, de outro lado, inconstitucional, portanto, o dispositivo da Resolução n. 81 do CNJ, acima transcrito, conforme se passa a demonstrar. Pois bem. Da imediata leitura do art. 236, §3. da CF/88, induvidosamente, resulta claro que qualquer pessoa, para ‘ingressar’ na atividade notarial ou de registro, precisa ser aprovada em ‘concurso público’ na modalidade de ‘provas e títulos’. 



    Todavia, e após o ‘ingresso na atividade notarial e de registro’, qual será a formatação que deverá ter o ‘concurso’ para a remoção? Será obrigatoriamente um concurso de ‘provas e títulos’? Poderá ser um concurso só de ‘provas’, ou só de ‘títulos’? 



    A Constituição Federal já predetermina um modus específico de realização desse procedimento, ou possibilita que o legislador ordinário o faça? 



    Este é o ponto central trazido ao debate nos autos, o qual, em face da sua natural complexidade, precisa ser analisado com devido cuidado e detença.



    [...]



    Diante de todo o exposto, dúvidas não podem existir de que nenhum argumento de direito digno de aplausos e reverências se projeta na linha de que se tenha por vedada, em tese, a possibilidade de que o concurso de remoção previsto no art. 236, § 3º, da Constituição Federal possa ser realizado pela modalidade de ‘títulos’. Tudo dependerá da lei que disciplina a matéria. Terá total liberdade o legislador de estabelecer a espécie de concurso que julgar mais apropriada para a realização da delegação derivada da atividade notarial e de registro. Poderá adotar um concurso de provas, um concurso de títulos ou um concurso de provas e títulos. Para o legislador constitucional será rigorosamente indiferente a solução firmada. Ao deixar de firmar uma posição explícita ou mesmo implícita a respeito, outorgou ao legislador ordinário a necessária discricionariedade para o tratamento da matéria.



    Naturalmente, a mesma solução não se impõe para os concursos públicos exigidos para o ingresso na atividade notarial e de registro (‘concurso de provimento’). Dentro do estabelecido no art. 236, § 3º, da nossa Lei Maior, nesse caso, o caminho imposto pelo legislador constitucional é único. Exige-se aqui, obrigatoriamente, que o concurso público seja ‘de provas e títulos”. (doc. eletrônico 13, fls. 21/31, grifos no original) 



    Segundo narra, 



    “Deveras, cumpre observar que, a partir de uma leitura ligeira destes dois dispositivos legais, parece realmente existir uma aparente antinomia entre ambos. Ao estabelecer os requisitos necessários para a efetivação da "delegação para o exercício da atividade notarial e de registro" afirma o art. 14, no seu inciso I, que se tem por necessário "a habilitação em concurso público de provas e títulos" (grifo nosso). Ora, como a ninguém do mundo do direito é dado ignorar, as antinomias normativas devem ser sempre solucionadas por critérios de interpretação. No caso, a solução é evidente. A norma do art. 14, I, da Lei n. 8.935/94, nunca se reportou ao concurso de remoção (delegação derivada), mas ao concurso de provimento (delegação originária). E isso, diga-se bem da verdade, mesmo antes da modificação do texto do art. 16 da Lei n. 10506/02.



    Não é difícil a demonstração do que se acabou de dizer. Vejamos a redação original do art. 16 da Lei n. 8.935/94. Dizia ela que: ‘as vagas serão preenchidas alternadamente, duas terças partes por concurso público de provas e títulos e uma terça parte por concurso de remoção, de provas e títulos...’. (grifos nossos). 



    É nítido que o legislador ordinário, apercebendo-se da diferença necessária que deveria existir entre o concurso para a outorga da delegação originária e o concurso para a realização da delegação derivada, chamou o primeiro de ‘concurso público de provas e títulos’ e o segundo apenas de ‘concurso’. Ou seja: utilizando-se agora a linguagem do art. 236 da Constituição Federal: o concurso para provimento seria ‘público’ e o para remoção seria ‘interno’ ao sistema notarial e de registro. Observemos agora a determinação contida no art. 14, I, da Lei n. 8.935/94. A que concurso ela está se referindo quando ela menciona explicitamente ‘a habilitação em concurso público de provas e títulos’? (grifo nosso) A resposta é óbvia: unicamente ao concurso de provimento, ou seja, ao concurso para a outorga da delegação originária. Ao fazer referência expressa à qualificação de ‘público’, por óbvio, descartou intencional e deliberadamente qualquer possibilidade de estar fazendo referência direta, ou mesmo indireta, ao concurso de remoção (concurso para a outorga da delegação derivada). 



    Com a mudança da redação do art. 16 feita pela Lei n. 10506/02, naturalmente, nada restou alterado. O art. 14 continuou a se referir exclusivamente ao concurso público de provas e títulos exigido para a outorga da delegação originária. Nenhuma colisão existiu ou existe, portanto, entre os artigos 14 e 16 da Lei n. 8.935/94. Em uma boa exegese dos seus respectivos termos, a harmonização é total. 



    Conclui-se, portanto, que o art. 16 da Lei n. 8.935/94, na sua vigente redação dada pela Lei n. 10.506/02, tem plena e total adequação ao texto da Constituição Federal, devendo ser cumprido in totum quando da realização dos concursos de remoção estabelecidos no art. 236, § 3º, da nossa Lei Maior, sendo, portanto, ilegal e abusivo o regramento contido no art. 1.º da Resolução n. 81 do Conselho Nacional de Justiça, bem como na minuta de edital constante em seu anexo, que impôs tratamento diferente ao sentido estampado na citada lei federal, devendo, portanto, ser suspenso, liminarmente, para que, no mérito, seja reconhecida sua ilegalidade, a fim de possibilitar os candidatos cartorários, que manifestarem interesse em disputar as vagas de remoção, a prestarem o concurso apenas de provas de títulos, por ser medida de Justiça!“ (doc. eletrônico 13, fls. 32/36, grifos no original) 



    Assim, pugnou pela concessão de medida liminar para a imediata suspensão do certame e, no mérito, requereu que:



    “[...] seja julgada procedente o pedido constante na presente Ação Ordinária, para o fim de, reconhecer a incompetência do Conselho Nacional de Justiça para regulamentar a matéria, criando regramento diverso do previsto em lei federal para concurso público de remoção em serventias notariais e registrais, e, ainda, para que seja reconhecida e declarada a ilegalidade do art. 1.º da Resolução n. 81 do Conselho Nacional de Justiça, bem como dos item 5.1 (e seus subitens 5.1.1, 5.1.2, 5.1.3) da minuta de edital de seu anexo, que exige a realização das provas de conhecimento (objetiva, escrita e oral) para o certame de remoção, o qual está em desconformidade com o regramento do art. 16, Lei Federal 8.935/94, após sua nova redação pela Lei Federal n. 10.506/02, que exige apenas o aplicação da prova de títulos para o concurso de remoção; 



    d-) consequentemente, que seja intimado o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, para que retifique o edital de certame para Outorga das Delegações Notariais e Registrais em andamento, que encontra-se viciado da mesma ilegalidade oriunda da Resolução n. 81 do CNJ, corrigindo-o em sintonia com o art. 16 da Lei Federal n. 8.935/94, determinando, ainda, a reabertura das inscrições, para permitir que os demais candidatos interessados, que foram preteridos pelas regras viciadas, possam participar do certame de remoção com base nas novas regras, o qual deverá ser realizado apenas mediante prova de títulos, determinando a sua republicação no diário oficial, por três vezes, em períodos mínimos de 15 em 15 dias, nos termos do art. 11 do Regulamento do Concurso Público de Provas e títulos para Outorga das Delegações Notariais e Registrais no Estado do Paraná5 , para dar publicidade aos interessados, em face da alteração substancial do conteúdo do edital; 



    e-) requer-se, por fim, na hipótese do concurso no Paraná já estar em fase adiantada, ou findado, que seja anulado , visto ter sido realizado com base em regras ilegais da Resolução n. 81 do CNJ, Órgão integrante da estrutura da Ré, estando, portanto, viciado desde sua origem, ao menos quanto ao critério de remoção, visando sanar os vícios apontados, nos termos deste pedido; 



    d)- requer, ainda, a condenação da União ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, protestando, por fim, provar o alegado por todos os meios de provas admitidos.” (doc. eletrônico 13, fls. 43-46).



    É o relatório necessário.



    Registro, inicialmente, que o art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF atribui ao relator o poder de negar seguimento a pedido contrário à jurisprudência dominante ou manifestamente improcedente.



    Passando ao tema de fundo, cabe destacar o recente entendimento desta Corte quanto à sua competência para exame de atos emanados do CNJ e do CNMP, no que toca a ações relativas aos mecanismos assecuratórios da própria finalidade destes colegiados, e da imperatividade de suas decisões, em face dos órgãos e dos membros submetidos à sua autoridade. 



    Tal orientação foi firmada no julgamento da ADI 4.412/DF, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em acórdão assim ementado:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 1. Art. 106 do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça, na redação dada pela Emenda Regimental 01/2010. 2. Exigência de imediato de decisão ou ato administrativo do CNJ, mesmo quando impugnado perante juízo incompetente. 3. Higidez do dispositivo impugnado. 4. Competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal para julgar ações ajuizadas contra atos do CNJ praticados no exercício de suas competências constitucionais. 6. Inteligência do art. 106 do RI/CNJ à luz da Constituição e da jurisprudência recente do STF. 7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.” (grifei) 



    Sendo assim, reconheço a competência do STF para o julgamento da presente controvérsia, nos termos do art. 102, I, r, da CF.



    Passando ao exame do mérito, adianto, desde já, que o pedido é improcedente.



    De saída, anoto que a jurisprudência desta Suprema Corte se firmou no sentido de que a possibilidade de revisão de atos emitidos pelos órgãos de controle -CNJ e CNMP - só se verifica, “como regra geral, [...] nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado.” (MS 33690-AgR/DF, relator Ministro Luís Roberto Barroso, grifei). 



    Na sequência, rememoro que os serviços notariais e de registro, por expressa determinação constitucional, são prestados em caráter privado, por delegação do Poder Público, nos termos do art. 236 da CF, o qual, em seu § 3º, é expresso ao determinar que a outorga de tais serviços ocorrerá após aprovação em concurso público de provas e títulos, verbis:



    “Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.



    [...]



    § 3º O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses.” 



    Os notários e registradores são considerados particulares em colaboração com o Poder Público, sendo necessariamente pessoas físicas (pois vedada a outorga a pessoas jurídicas) sem vinculação com a estrutura ou com qualquer carreira dentro da Administração Direta ou Indireta, conforme lição de Alberto Gentil, em obra coletiva dedicada ao tema:



    “Vale notar que os notários e registradores – particulares formados em Direito (ou com 10 anos de exercício em serviço notarial ou de registro) que, após aprovação em concurso público de provas e títulos, e respectiva investidura, exercem uma função pública delegada pelo Estado, dotados de fé pública – não são remunerados pelos cofres públicos, mas por emolumentos recebidos dos usuários do serviço extrajudicial e atuam nos mais diversos Distritos, Municípios e Comarcas dos estados brasileiros, desempenhando o papel de orientação jurídica, conferência e validação dos atos negociais, propiciando transparência, segurança e publicidade aos mais diversos fenômenos da criação, modificação e extinção da vida civil e empresarial” (In GENTIL, Alberto, Coord. Registros Públicos. São Paulo: Método, 2020, pág. 2)



     



    Quanto aos critérios de seleção e provimento das delegações, os certames deverão ser elaborados pelos respectivos tribunais de justiça de cada uma das unidades da federação, em obediência ao mencionado regramento constitucional, bem como à Lei 8.935/1994 (Lei dos Notários e Registradores), que veio a regulamentar o art. 236 da CF.



    De fato, o art. 18 da Lei 8.935/1994 estipula que a norma estadual regulamentará as regras e os critérios para o concurso de remoção das serventias extrajudiciais. Ocorre que ainda não foi editada a lei complementar federal, prevista no art. 22, XXV, e parágrafo único, da CF, com a incumbência de delegar aos Estados-membros e ao Distrito Federal os poderes para legislar sobre o ingresso no serviço de notas e de registro, na forma assim estipulada no texto constitucional:



    “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 



    [...]



    XXV - registros públicos 



    [...]



    Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.” 



    Neste cenário, uma vez assentada a obrigatoriedade da realização de concurso público de provas e títulos para ingresso na atividade notarial e de registro, nos termos da EC 45/2004 passou a competir ao CNJ, no exercício do seu poder regulamentar previsto no art. 103-B da CF, estabelecer as balizas que uniformizem os critérios de seleção para a investidura em serventias extrajudiciais em todo território nacional.



    Por consequência, a forma de outorga das delegações extrajudiciais pelos Estados-membros não se furta ao crivo do CNJ, que, por força do art. 103-B, § 4º, I, da CF, pode expedir atos regulamentares destinados a disciplinar essa atuação, com o dever de tutelar a precisa observância do princípio do concurso público, conforme encontra-se estabelecido no inciso II do aludido § 4º. 



    Bem por isso, a jurisprudência do STF tem categorizado os atos normativos do CNJ como “primários”, conforme assentado no julgamento da ADC 12/DF, Relator Ministro Ayres Britto, em acórdão que porta a seguinte ementa: 



    “AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE, AJUIZADA EM PROL DA RESOLUÇÃO Nº 07, de 18.10.05, DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ATO NORMATIVO QUE "DISCIPLINA O EXERCÍCIO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES POR PARENTES, CÔNJUGES E COMPANHEIROS DE MAGISTRADOS E DE SERVIDORES INVESTIDOS EM CARGOS DE DIREÇÃO E ASSESSORAMENTO, NO ÂMBITO DOS ÓRGÃOS DO PODER JUDICIÁRIO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS". PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Os condicionamentos impostos pela Resolução nº 07/05, do CNJ, não atentam contra a liberdade de prover e desprover cargos em comissão e funções de confiança. As restrições constantes do ato resolutivo são, no rigor dos termos, as mesmas já impostas pela Constituição de 1988, dedutíveis dos republicanos princípios da impessoalidade, da eficiência, da igualdade e da moralidade. 2. Improcedência das alegações de desrespeito ao princípio da separação dos Poderes e ao princípio federativo. O CNJ não é órgão estranho ao Poder Judiciário (art. 92, CF) e não está a submeter esse Poder à autoridade de nenhum dos outros dois. O Poder Judiciário tem uma singular compostura de âmbito nacional, perfeitamente compatibilizada com o caráter estadualizado de uma parte dele. Ademais, o art. 125 da Lei Magna defere aos Estados a competência de organizar a sua própria Justiça, mas não é menos certo que esse mesmo art. 125, caput, junge essa organização aos princípios "estabelecidos" por ela, Carta Maior, neles incluídos os constantes do art. 37, cabeça. 3. Ação julgada procedente para: a) emprestar interpretação conforme à Constituição para deduzir a função de chefia do substantivo "direção" nos incisos II, III, IV, V do artigo 2° do ato normativo em foco; b) declarar a constitucionalidade da Resolução nº 07/2005, do Conselho Nacional de Justiça.”



    Naquela oportunidade, o Ministro Ayres Britto destacou que:



    “A Resolução nº 07/05 do CNJ reveste-se dos atributos da generalidade (os dispositivos dela constantes veiculam normas proibitivas de ações administrativas de logo padronizadas), impessoalidade (ausência de indicação nominal ou patronímica de quem quer que seja) e abstratividade (trata-se de um modelo normativo com âmbito temporal de vigência em aberto, pois claramente vocacionado para renovar de forma contínua o liame que prende suas hipóteses de incidência aos respectivos mandamentos). A Resolução nº 07/05 se dota, ainda, de caráter normativo primário, dado que arranca diretamente do § 4º do art. 103-B da Carta-cidadã e tem como finalidade debulhar os próprios conteúdos lógicos dos princípios constitucionais de centrada regência de toda a atividade administrativa do Estado, especialmente o da impessoalidade, o da eficiência, o da igualdade e o da moralidade. O ato normativo que se faz de objeto desta ação declaratória densifica apropriadamente os quatro citados princípios do art. 37 da Constituição Federal, razão por que não há antinomia de conteúdos na comparação dos comandos que se veiculam pelos dois modelos normativos: o constitucional e o infraconstitucional.” (grifei).



    Neste contexto, em obediência aos princípios que regem a Administração Pública, previstos no caput do art. 37 da CF, tais como a legalidade, impessoalidade e moralidade, o CNJ, em 9 de junho de 2009, editou a Resolução 81, posteriormente modificada pelas Resoluções 122/2010 e 187/2014. Sua finalidade foi regulamentar, em âmbito nacional, todos os concursos públicos de provas e títulos para a outorga das delegações de notas e de registro, dispondo, de forma minuciosa, sobre os seus respectivos editais.



    O CNJ agiu exatamente porque os concursos extrajudiciais que até então ocorriam não observavam qualquer padrão uniforme nacional, o que os fazia objeto de inúmeros procedimentos administrativos naquele Conselho, bem como de diversas medidas judiciais no âmbito dos tribunais pátrios.



    O escopo da Resolução 81/2009 do CNJ foi justamente aplicar, de maneira uniforme, para todas os estados, regramento objetivo e impessoal aos concursos de outorga das delegações extrajudiciais, evitando-se situações que geravam insegurança jurídica, o que recebeu a chancela desta Suprema Corte, conforme verifica-se no seguinte precedente:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONCURSO PÚBLICO. EXAME PSICOTÉCNICO. PREVISÃO EM ATO COM FORÇA DE LEI. CONFORMIDADE COM A SÚMULA VINCULANTE 44 E COM O PRECEDENTE DE REPERCUSSÃO GERAL AI 758.533 (TEMA 338). RECUSA DE CANDIDATO A SUBMETER-SE AO TESTE. ELIMINAÇÃO. LEGITIMIDADE. 1. A Resolução 81, de 9/6/2009, consubstancia legítimo exercício do poder normativo do Conselho Nacional de Justiça em relação aos concursos públicos de provas e títulos para outorga de delegações de notas e de registro. 2. Agravo interno a que se nega provimento. Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (CPC/2015, art. 85, § 11). (RE-AgR-AgR 1074855/ES, Relator Ministro Alexandre de Moraes, grifei).”



    Tal Resolução tem norteado dezenas de concursos, conforme consta nos autos do Pedido de Providências 0009819-92.2017.2.00.0000, “instaurado pela Corregedoria Nacional de Justiça em face das Corregedorias Gerais da Justiça dos Estados e do Distrito Federal com o objetivo de acompanhamento do cumprimento da Meta 12 – Realizar concurso público para provimento e remoção dos serviços vagos a mais de seis meses nos termos da Lei”. Conclui-se, portanto, inexistente qualquer vício apto a macular os termos do certame, devendo ser mantidas todas as deliberações levadas a efeito pelo CNJ e pela Corte local, no exercício de suas atribuições constitucionais, de modo que a improcedência dos pedidos iniciais é medida inafastável.



    Isso posto, julgo improcedente a ação.



    Custas pela autora.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de novembro de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator