Tribunal: STF
Processo: RE 1398391
Classe: RE
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-12
Data de publicação: 2022-09-12

Ementa:

Inteiro teor:
DIREITO ADMINISTRATIVO. CRITÉRIOS DE UTILIZAÇÃO DE ÁREAS PÚBLICAS DO DISTRITO FEDERAL POR MOBILIÁRIOS URBANOS DO TIPO QUIOSQUE E TRAILER PARA EXERCÍCIO DE ATIVIDADES ECONÔMICAS. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 280/STF. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA APELO EXTREMO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Vistos etc.



    Contra o acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, maneja recurso extraordinário, com base no art. 102, III, da Lei Maior, o Governador do Distrito Federal. 



    Sustenta a constitucionalidade da legislação impugnada. Alega em síntese, que:



    “diferentemente do que afirma o v. acórdão recorrido, o artigo 9º da Lei distrital n. 4.257/2008, ora impugnado, não se confunde com o conteúdo da Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS), muito menos com o Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT). Consoante jurisprudência exarada por este E. STF, a competência normativa distrital sobre o uso e ocupação dos espaços urbanos não se esgota com a aprovação do Plano Diretor. Faz-se necessária, portanto, a edição de outras leis ordinárias, as quais devem ser compatíveis com as diretrizes fixadas no PDOT.



    […]



    o artigo 9º do referido diploma, declarado inconstitucional pelo v. acórdão recorrido, não invade competência reservada à Lei Complementar, uma vez que não dispõe sobre plano de ordenamento territorial e nem define regras gerais para ocupação de áreas urbanas das cidades do Distrito Federal, mas apenas cuida especificamente da utilização de espaços públicos por quiosques e trailers.”



    Aparelhado o recurso na violação dos arts. 24, I, 30 VIII, 32, §1º e 182, caput, da Lei Maior.



    É o relatório.



    Decido.



    Preenchidos os pressupostos extrínsecos.



    O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade do art. 9º da Lei Distrital 4.257/2008 por violação aos arts. 71 e 150 da Lei Orgânica do Distrito Federal. O acórdão está assim ementado:



    “AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. OBJETO. DISPOSITIVOS LEGAL E NORMATIVOS. ARTIGO 26 DO DECRETO Nº 38.555/17, QUE REGULAMENTA A LEI DISTRITAL Nº 4.257/08. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO DECRETO REGULAMENTAR. EXERCÍCIO DO PODER REGULAMENTAR PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. EXTRAPOLAÇÃO DO ALCANCE DO NORMATIVO. LEGALIDADE. CONTROLE PELAS VIAS ORDINÁRIAS. DESCONFORMIDADE CONSTITUCIONAL AUSENTE. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AFIRMAÇÃO. PETIÇÃO INICIAL PARCIALMENTE INDEFERIDA. LEI Nº 4.257/08, DISPOSIÇÃO SOBRE CRITÉRIOS DE UTILIZAÇÃO DE ÁREAS PÚBLICAS DO DISTRITO FEDERAL POR MOBILIÁRIOS URBANOS DO TIPO QUIOSQUE E TRAILER PARA EXERCÍCIO DE ATIVIDADES ECONÔMICAS. INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO. PLANO DE OCUPAÇÃO. DEFINIÇÃO DA ÁREA PÚBLICA E DA ATIVIDADE ECONÔMICA A SER DESENVOLVIDA. LOCAL DE INSTALAÇÃO DE MOBILIÁRIOS URBANOS DO TIPO QUIOSQUES OU TRAILERS. ELABORAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO DA REGIÃO ADMINISTRATIVA. APROVAÇÃO PELA SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO URBANO E MEIO AMBIENTE. POLÍTICA URBANA DE DESENVOLVIMENTO URBANO (ARTIGO 9º). POLÍTICA GOVERNAMENTAL DE ORDENAÇÃO DOS ESPAÇOS HABITÁVEIS. INSTRUMENTO LEGISLATIVO BÁSICO. PLANO DIRETOR DE ORDENAMENTO TERRITORIAL DO DISTRITO FEDERAL. INSTRUMENTOS LEGISLATIVOS COMPLEMENTARES. LEI DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO E OS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL. VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AFERIÇÃO. OFENSA AO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO. MATÉRIA RESERVADA A LEI COMPLEMENTAR. EXIGÊNCIA DE MAIORIA ABSOLUTA PARA APROVAÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR E PARTICIPAÇÃO POPULAR INDIRETA. DISPOSITIVO DESCONFORME. DECLARAÇÃO (ARTIGO 9º DA Lei nº 4.257/08). DECRETO LEGISLATIVO Nº 2.210/2018. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. EXORBITÂNCIA DO PODER REGULAMENTAR E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E ÀS REGRAS DE COMPETÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO PARA SUSTAR ATOS DO PODER EXECUTIVO. CONHECIMENTO. POSSIBILIDADE. CONTEÚDO REGULAMENTADOR. INEXISTÊNCIA. ATO DE SUSTAÇÃO DA APLICAÇÃO DO ART. 26, §2º, INCISOS I E II, DO DECRETO Nº 38.555/17, REGULAMENTADOR DA LEI Nº 4.257/08. CONSTITUCIONALIDADE. RECONHECIMENTO. 1. O poder regulamentar, traduzido na prerrogativa de editar atos gerais para complementar a lei e permitir sua efetiva aplicação, é reservado ao Chefe do Poder Executivo e formalizado mediante a edição de Decretos vocacionados a viabilizar a execução da lei, não sobejando possível ao ato regulamentador alterar o legislado a pretexto de estar regulamentando-o, sob pena de configurar abuso de poder regulamentar e invasão de competência reservada ao Poder Legislativo, não se sujeitando, todavia, os referidos decretos sujeitos a controle concentrado de constitucionalidade, pois, enquanto atos normativos secundários, têm sua eficácia e aplicabilidade subordinada à norma legal que regulamentam, devendo, assim, ser submetidos a controle de legalidade pelas vias ordinárias (LODF, art. 100). 2. O objeto cognoscível no ambiente de ação direta de inconstitucionalidade da competência dos Tribunais locais, instrumento processual de gênese constitucional, é restrito e tem alcance limitado à lei ou ao ato normativo locais que não guardem conformidade com as Constituições Estaduais e, no caso, do Distrito Federal, com a Lei Orgânica do Distrito Federal, e, destarte, os atos normativos regulamentares, não consubstanciando fonte originária de direitos e obrigações, destinando-se a viabilizar a fiel execução do já legislado, não se sujeitam a controle concentrado de constitucionalidade, pois, como atos secundários, têm sua eficácia e aplicabilidade subordinada à norma legal que regulamentam, submetendo-se a controle de legalidade (Lei nº 11.697/2008, art. 8º, I, ?n?). 3. Arrostado o dispositivo regulamentador sob o prisma de que exorbitara o enunciado legal, inovando o travejamento legal ao qual estava jungido e a cuja materialização visara assegurar, e não sob a alegação de que dissentira da Lei Orgânica do Distrito Federal, inviável que seja sujeitado a aferição por intermédio da ação direta de inconstitucionalidade, por estar o controle abstrato de constitucionalidade reservado a situação em que há desconformidade do normativo, estando o dispositivo acusado de exorbitar o poder regulamentar reservado ao Chefe do Executivo sujeito a controle de legalidade (Decreto nº 38.555/17, artigo 26). 4. A política pública de ordenação urbana materializa-se sob a forma de programa de ação governamental voltado à ordenação dos espaços habitáveis, abrangendo tanto o planejamento quanto a gestão das cidades e a execução da atividade urbanística, ora compreendida como intervenção estatal volvida à ordenação dos espaços habitáveis, exigindo, por parte do Distrito Federal, o exercício de suas competências legislativas, regulamentando a utilização dos imóveis e edificações urbanas em ponderação com o interesse público traduzido na adequação das ocupações e edificações, de molde a ser conferida materialidade ao princípio constitucional que dispõe sobre a função social da propriedade (CF, arts. 24, caput, 30, inc. VIII, 32, §1º, e 182). 5. No âmbito local, o instrumento legislativo básico da política de ordenamento territorial e de expansão e desenvolvimento urbanos é o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal, ao passo em que entre os instrumentos legislativos complementares estão a Lei de Uso e Ocupação do Solo, que estabelece as normas urbanísticas destinadas a regularem as categorias de uso do solo, definindo as zonas e os índices de edificações, e os Planos de Desenvolvimento Local, que tratam de questões específicas de cada região administrativa, tendo por objetivo promover o desenvolvimento sustentável da localidade em compasso com fatores socioeconômicos, urbanísticos e ambientais (LODF, arts. 316, 318, 319; e LC nº 803/2009, arts. 152, 153, 223). 6. O artigo 9º da Lei Distrital nº 4.257/2008, ao franquear que o plano de ocupação dos mobiliários urbanos tipo quiosque e trailers deverá ser elaborado pela administração regional, tratara de matéria relacionada ao plano de desenvolvimento local, pois cuidara de questão específica de região administrativa relacionada a atividade socioeconômica, implicando que, sendo desenvolvidas nos quiosques e trailers assentados no território de todo o Distrito Federal atividades econômicas variadas - ateliês de costura, sapatarias, lanchonetes, bancas de revistas, chaveiros etc. -, incorrera em vício de inconstitucionalidade formal, pois dispusera sobre matéria reservada a Lei Complementar (LODF, arts. 71 e 150). 7. A teoria da inconstitucionalidade por arrastamento, conquanto não esteja positivada no ordenamento normativo, deriva de construção jurisprudencial formulada pelo Supremo Tribunal Federal, materializando-se nos casos em que a declaração de inconstitucionalidade de uma norma estende sua eficácia obliterativa a dispositivos normativos que guardam com ela relação de conexão ou de interdependência, e, nesses casos, a declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada, porquanto se prestava a fundamento de validade para aquelas que não integravam o objeto da ação, a estas se estenderá, em razão da relação de instrumentalidade entre a norma considerada principal e a dela decorrente, podendo a relação de interdependência ocorrer entre dispositivos duma mesma norma ou de normas diversas, previstas em lei ou atos regulamentares. 8. A despeito da desconformidade do artigo 9º da Lei Distrital nº 4.257/2008, não se afigura viável a declaração da inconstitucionalidade, por arrastamento, do Decreto nº 38.555/17 ou de dispositivos nele inseridos, à medida em que, conquanto destinados a regulamentarem o diploma legal, não subsiste relação de interdependência entre os dispositivos individualizados por ter o preceptivo desconforme cingido-se a fixar que o plano de ocupação volvido a definir a área pública onde serão instalados os mobiliários urbanos do tipo quiosques ou trailers e a atividade econômica a ser desenvolvida no local deve ser elaborado pela administração da Região Administrativa na qual o mobiliário será instalado e sujeitado à aprovação da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, matéria não abordada pelo normativo secundário. 9. À Câmara Legislativa é reservada a competência para sustar atos normativos editados pelo Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar atinado com os atos normativos secundários, ou seja, infralegais, no controle da separação de poderes (LODF, art. 60, IV), e, assim, patenteado que o artigo 26, §2º, incisos I e II, do Decreto nº 38.555/17, destinado a regulamentar a Lei nº 4.257/2008, exorbitara o poder regulamentar resguardado ao Chefe do Poder Executivo, criando direito novo, o Decreto Legislativo que sustara os dispositivos regulamentares dissonantes reveste-se de conformidade com a Lei Orgânica do Distrito Federal. 10. ADI nº 2018.00.2.08733-9. Preliminar de inadequação da via eleita acolhida. Ação parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada procedente. ADI nº 2008.00.2.007702-4 conhecida. Pedido rejeitado. Maioria.”.



    Da detida análise dos fundamentos adotados pelo Tribunal de origem, por ocasião do julgamento do apelo veiculado na instância ordinária, em confronto com as razões expostas no extraordinário, concluo que nada colhe o recurso.



    Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais, porquanto, no caso, a suposta ofensa somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional local apontada no apelo extremo, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário.



    Dessarte, desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência deste egrégio Supremo Tribunal Federal. Aplicação da Súmula 280/STF: “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido: ARE 650.574-AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, 1ª Turma, DJe 28.9.2011; ARE 647.735-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 27.6.2012; e ARE 740.655-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, 2ª Turma, DJe 15.02.2017, cuja ementa transcrevo:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Representação de inconstitucionalidade de lei distrital em face da Lei Orgânica do Distrito Federal. Ausência de normas de reprodução obrigatória. Incidência da Súmula nº 280/STF. Precedentes. 1. Para que seja admissível recurso extraordinário de ação direta de inconstitucionalidade processada no âmbito do Tribunal local, é imprescindível que o parâmetro de controle normativo local corresponda à norma de repetição obrigatória da Constituição Federal. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação local. Incidência da Súmula nº 280 do Supremo Tribunal Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”.



    Por conseguinte, não merece seguimento o recurso extraordinário, consoante também se denota dos fundamentos da decisão que desafiou o recurso, aos quais me reporto e cuja detida análise conduz à conclusão pela ausência de ofensa a preceito da Constituição da República.



    Nego seguimento (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 12 de setembro de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora