Tribunal: STF
Processo: RE 1404040
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-19
Data de publicação: 2022-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Cuida-se de recurso extraordinário interposto pela Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia em face de acórdão proferido pelo Pleno do Tribunal de Justiça daquele Estado que julgou procedente a representação de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 4988/2021. O mencionado diploma estadual autoriza a contratação excepcional e temporária de médicos brasileiros e estrangeiros formados no exterior que não tenham prestado o Exame Nacional de Revalidação de Diplomas (Revalida). 



     O julgado restou assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL N. 4.988/21. MÉDICOS COM DIPLOMA ESTRANGEIRO. REVALIDA. DISPENSA. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. LEI DE DIRETRIZES E BASES EDUCACIONAIS. RESTRIÇÃO. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. VÍCIO FORMAL. 



    Se compete aos entes federados e ao Distrito Federal estabelecer concorrentemente apenas as singularidades educacionais, por incumbir privativamente à União fixar as diretrizes e bases da educação nacional, lei estadual que subverte parâmetros fixados pelo legislador federal, impondo critérios à revalidação de diplomas estrangeiros, dispensando-os para garantir contratação, ainda que emergencial e temporária de médicos, justificada na calamidade pública, incorre em vício formal, por usurpação de competência.



    Sustenta o recorrente, em síntese, violação aos artigos 24, incisos IX e XII, §§ 1ª a 4º; 196 e 205, todos da Constituição Federal. 



    Apresentadas contrarrazões (e-docs 26), o recurso extraordinário foi admitido (e-doc. 28), o que ensejou a subida dos autos a esta Corte.



    Encaminhados os autos à Procuradoria-Geral da República, esta apresentou manifestação no sentido do desprovimento do recurso. Veja a ementa que sintetiza o parecer emanado:



     PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL Nº 4.988/2021. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 24, IX E XII, §§ 1ª A 4º; 196 E 205, DA CF/88. INOCORRÊNCIA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO (ART. 22, XXIV, DA CF/88). PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    É o relatório.



    Decido.



    Não há reparo a ser feito no julgado. 



    O Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia julgou procedente a ação ao fundamento central de que a lei estadual, por disciplinar questão atinente às diretrizes e bases da educação nacional, usurpou a competência legislativa privativa da União, sendo formalmente inconstitucional. 



    Ao decidir nos expostos termos, o acórdão não divergiu da jurisprudência desta Corte. 



    Segundo a Constituição, compete à União, de forma privativa, legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Doutro lado, cabe aos Estados e ao Distrito Federal legislar, em concorrência com a União, sobre educação e ensino. No exercício da competência concorrente, cabe à União elaborar normas gerais, e aos Estados e ao Distrito Federal, suplementá-las ou, na ausência destas, exercer competência legislativa plena. Nesse sentido:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL N. 3.694, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2005, QUE REGULAMENTA O § 12 DO ART. 235 DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL QUANTO À OFERTA DE ENSINO DA LÍNGUA ESPANHOLA AOS ALUNOS DA REDE PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL. AUSÊNCIA DE AFRONTA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.



    1. Competência concorrente entre a União, que define as normas gerais e os entes estaduais e Distrito Federal, que fixam as especificidades, os modos e meios de cumprir o quanto estabelecido no art. 24, inc. IX, da Constituição da República, ou seja, para legislar sobre educação.



    2. O art. 22, inc. XXIV, da Constituição da República enfatiza a competência privativa do legislador nacional para definir as diretrizes e bases da educação nacional, deixando as singularidades no âmbito de competência dos Estados e do Distrito Federal. 



    3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.” (ADI 3.669, Relatora a Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 29/06/2007).



    Com efeito, mediante a necessária regulação do objeto por normas de caráter nacional, a União editou a Lei 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), que expressamente prevê a obrigatoriedade da revalidação de títulos e diplomas para o exercício profissional que deles dependa. In verbis:



    Art. 48. Os diplomas de cursos superiores reconhecidos, quando registrados, terão validade nacional como prova da formação recebida por seu titular.



    (...)



    § 2º Os diplomas de graduação expedidos por universidades estrangeiras serão revalidados por universidades públicas que tenham curso do mesmo nível e área ou equivalente, respeitando-se os acordos internacionais de reciprocidade ou equiparação.



    Convém destacar, outrossim, que a União cuidou da regulação da matéria também por outros instrumentos, a saber os Decretos n. 165/2001 e 800/2005. Sobre o tema e a necessidade de sua uniformização no território pátrio, traz-se à colação percuciente trecho do voto do Ministro Edson Fachin em sede de julgamento da ADI nº 6073, ajuizada em face de lei estadual que vedava ao Poder Público exigir a revalidação de títulos obtidos em instituições de ensino superior sediadas em outros países:



    “Além do disposto na Lei de Diretrizes e Bases, a União cuidou da matéria por meio dos Decretos n. 165/2001 e 800/2005. Na Resolução n. 3/2011 da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação do Ministério da Educação. 



    No Decreto 5.518/2005, que promulga o Acordo de Admissão de Títulos e Graus Universitários para o Exercício de Atividades Acadêmicas nos Estados Partes do MERCOSUL, por exemplo, reconhece-se a admissão de diplomas obtidos em países membros do MERCOSUL apenas para o exercício de atividades de docência e pesquisa, e não para outras finalidades. 



    Eis o teor do artigo primeiro do Acordo: 



    “Os Estados Partes, por meio de seus organismos competentes, admitirão, unicamente para o exercício de atividades de docência e pesquisa nas instituições de ensino superior no Brasil, nas universidades e institutos superiores no Paraguai, nas instituições universitárias na Argentina e no Uruguai, os títulos de graduação e de pós-graduação reconhecidos e credenciados nos Estados Partes, segundo procedimentos e critérios a serem estabelecidos para a implementação deste Acordo.” 



    Da leitura dos dispositivos legais supracitados, vislumbro que a União, no exercício de sua competência privativa para legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV, CRFB/88), editou um conjunto normativo sobre a matéria que, em virtude da notória necessidade de uniformização do tema em todo o território nacional, deve ser parâmetro a ser seguido pelos demais entes federativos. “



    Nessa esteira, sobreleva consolidar que o tema concernente à internalização de títulos provenientes de instituições de ensino superior estrangeiras é de interesse geral e requer, por isso, tratamento uniforme, motivo pelo qual deve ser regulado por normas de caráter nacional. 



    Não há que se falar, para mais, em competência material delegada da União, porquanto inexiste lei autorizativa que permita aos demais entes federados, em seus respectivos âmbitos de atuação, legislar sobre questões específicas referentes à educação, consoante alude o art. 22, parágrafo único, da Constituição. 



    Registra-se, ainda, que o escopo sobre o qual poderá dispor o Estado no exercício de sua competência concorrente é relativo às especifidades e singularidades em matéria de educação – em observância ao princípio da predominância do interesse –, o que não alcança, consoante bem salientou o Tribunal de origem, suas diretrizes e bases, cuja disposição é privativa do ente federal. Cuida-se de interpretação sistemática dos arts. 22, inciso XXIV e 24, inciso IX da Carta Magna. 



    Não obstante, ainda que a temática permitisse atuação suplementar dos demais entes, razão não assistiria à recorrente, essencialmente porque a União disciplinou a matéria versada de forma clara, não deixando espaço para complementação pelos demais entes. Deveras, conforme exposto, o ente central editou um conjunto de normas que amplamente disciplina a validação dos diplomas expedidos pelas universidade estrangeiras em geral. 



     A Lei Estadual nº 4988/2021, ao instituir exceção à necessidade de revalidação do diploma como condição ao exercício profissional, ainda que temporária, contrariou de forma patente a disciplina da matéria editada pela União, substituindo-a no seu papel de definir as regras matrizes da educação nacional. 



    Cumpre repisar, aliás, o correto entendimento externado pelo Tribunal a quo no sentido de que, mesmo na hipótese de competência concorrente, considerando que a lei questionada congloba a tônica da proteção à saúde, o Estado não teria liberdade plena para legislar, devendo obediência às normas gerais da União. 



    A inconstitucionalidade de atos normativos locais que disciplinavam aspectos atinentes às diretrizes e bases da educação nacional, por usurpação de competência legislativa privativa da União, já foi assentada em ocasiões anteriores por esta Corte. Nesse sentido vão os seguintes precedentes: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 895/2013 DO ESTADO DE RORAIMA. AFASTAMENTO DAS EXIGÊNCIAS DE REVALIDAÇÃO DE DIPLOMA OBTIDO EM INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR DE PAÍSES ESTRANGEIROS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. O afastamento, por lei estadual, das exigências de revalidação de diploma obtido em instituições de ensino superior de outros países para a concessão de benefícios e progressões a servidores públicos invade a competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV, CRFB). Precedentes. 2. Ação direta de constitucionalidade julgada procedente.” (ADI 6073/RR, Relator o Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 27/05/2020)



    “COMPETÊNCIA NORMATIVA – DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO – ATO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE. Na forma da jurisprudência do Supremo, compete à União legislar sobre “diretrizes e bases da educação nacional” – artigo 22, inciso XXIV, da Constituição Federal –, incluída a disciplina relativa à confecção, emissão e registro de diplomas por instituições de ensino superior.” (ADI 3713, Relator o Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJe de 06/06/2019).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EDUCAÇÃO SUPERIOR. RECONHECIMENTO DE DIPLOMAS DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSO EXPEDIDOS POR INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR DE PORTUGAL E DOS ESTADOS DO MERCOSUL. LEI ALAGOANA N. 7.613/2014. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. A internalização de títulos acadêmicos de mestrado e doutorado expedidos por instituições de ensino superior estrangeira há de ter tratamento uniforme em todo o Estado brasileiro, devendo ser regulamentada por normas de caráter nacional. 2. A Lei alagoana n. 7.613/2014 macula-se por inconstitucionalidade formal, pela usurpação de competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, inc. XXIV, da Constituição da República). 3. A União tratou de matéria relativa aos requisitos para a validação de títulos de pós-graduação stricto sensu emitidos por instituições de ensino superior de Portugal e dos Estados do Mercosul no art. 48 da Lei n. 9.394/1996, nos Decretos ns. 3.927/2001 e 5.518/2005, nos Decretos Legislativos ns. 165/2001 e 800/2005 e na Resolução n. 3/2011 da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação (CNE/CES) do Ministério da Educação. 3. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei alagoana n. 7.613/2014.“ (ADI 5168/AL, Relatora a Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 23/08/2017)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LIMINAR CONCEDIDA AD REFERENDUM DO PLENÁRIO. PROXIMIDADE DO RECESSO. IMPOSSIBILIDADE DE SUBMISSÃO AO COLEGIADO. PRESENTES A VEROSSIMILHANÇA DO DIREITO (FUMUS BONI IURIS) PELA POSSÍVEL OFENSA À COMPETÊNCIA DA UNIÃO E O PERIGO DE DANO PELA DEMORA (PERICULUM IN MORA) PELO IMINENTE PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. LEI ESTADUAL NÃO PODE AFASTAR A EXIGÊNCIA DE REVALIDAÇÃO DE DIPLOMA OBTIDO EM INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR DOS PAÍSES MEMBROS DO MERCOSUL PARA A CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS E PROGRESSÕES A SERVIDORES PÚBLICOS. REFERENDO DA DECISÃO PELO PLENÁRIO. Lei 2.873/2014, do Estado do Acre, que veda ao Poder Público estadual exigir a revalidação de títulos obtidos em instituições de ensino superior dos países membros do Mercado Comum do Sul – MERCOSUL. Aparente vício de iniciativa. Possibilidade de dano. Jurisprudência da Corte, no sentido da inexigência de devolução de eventuais valores percebidos de boa-fé. Liminar referendada.“(ADI 5.341 MC-Ref/AC, Relator o Min. EDSON FACHIN, DJ 29/3/2016).



    “Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei estadual que dispõe sobre a admissão de diplomas expedidos por instituições de ensino superior de Portugal e de países do Mercosul. 1. Ação direta contra a Lei nº 245/2015, do Estado do Amazonas, que dispõe sobre a admissão de diplomas de pós-graduação stricto sensu originários de países do MERCOSUL e de Portugal. 2. Há inconstitucionalidade formal, por violação à regra que confere competência privativa à União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV, da CF). Precedentes (ADI 5.341, Rel. Min. Edson Fachin; ADI 5.168, Relª. Minª. Cármen Lúcia). 3. Procedência do pedido. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que dispõe sobre a aceitação de diplomas expedidos por universidades estrangeiras”. (ADI 6592/AM, Relator o Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 16/09/2021) 



    Sob ângulo complementar, releva clarificar que o Exame Nacional de Revalidação de Diplomas (Revalida) possibilita verificar a capacidade técnica do profissional em sua formação, sendo vital para assegurar o binômio qualidade-segurança necessário à adequada prestação do serviço médico. No ensejo, realça-se que a imposição de requisitos de aferição técnica para o exercício da medicina possui lastro no art. 5º, inciso XIII, da Constituição Federal e visa à redução de riscos de exposição dos pacientes a profissionais desprovidos das habilidades indispensáveis à atividade. 



    Note-se, nessa linha, que todos os médicos formados no território nacional devem obrigatoriamente ter seus diplomas registrados no Ministério da Educação, sendo este um pré-requisito para o registro no Conselho Regional de Medicina (CRM). Procedimento distinto não se lhe poderia atribuir aos formados em medicina no exterior, brasileiros ou não, que são obrigados a revalidar seus diplomas perante universidades públicas, regularmente credenciadas e mantidas pelo Poder Público, que tenham curso do mesmo nível e área ou equivalente, na forma estabelecida em lei federal. 



     Finalmente, ressalta-se que o precedente invocado pela parte recorrente — a ADI nº 5035, em que se decidiu pela constitucionalidade de normas instituidoras do Programa Mais Médicos — não há de servir de paradigma para o caso em debate. Com efeito, o julgado mencionado sopesou a excepcionalidade legal de exigência de revalidação do diploma estrangeiro “por ato normativo de mesma hierarquia daquele que a instituiu”, de forma vinculada “à supervisão por médicos brasileiros, no âmbito de parceria acadêmica que atende ao binômio ensino-serviço”, bem como a outros limites de atuação (ADI 5035/DF, Relator o Min. MARCO AURÉLIO, Redator para o Acórdão o Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe de 29/07/2020).



    Distintamente, o diploma estadual questionado nos autos, além de formalmente inconstitucional por adentrar a competência exclusiva da União, não estabelece critérios que limitem a atuação ou determinem a supervisão dos profissionais por ele abrangidos. No ponto, traz-se à colação pertinente trecho do acórdão indigitado:



    “A lei impugnada, apesar de distinguir duas modalidades de contratação, denominando a segunda (art.4º) de médicos auxiliares, sujeitos que estão à supervisão de chefe de equipe, não deixa claros os critérios, se os contratados estariam, indistintamente, nessa condição de limites de atuação e de supervisionamento, considerando a possibilidade de haver profissionais com alguma experiência, por atuação no programa Mais Médicos, se todos, sem exceção, não têm diploma regularmente revalidado. 



    Por fim, a lei não esclarece as qualidades especiais do chefe de equipe, se escolhido entre os contratados, ou se seria médico de carreira no quadro de servidores públicos ou da rede particular, regularmente habilitado e com tempo de exercício da profissão comprovado; tampouco se se exigiria alguma experiência acadêmica à supervisão. 



    (...)



    Ora, se o próprio Ministério da Saúde precisa instituir programa para subverter a exigência contida na norma de regência, tanto que, para mitigar a necessidade em caso de pandemia, há projeto de lei para autorizar, muito menos caberia ao ente federado promover a excepcionalidade com lastro em suposta competência concorrente, qualquer que seja o viés, educação ou saúde. 



    No caso sub judice, a lei até menciona a possível participação no programa como requisito de preferência à contratação, mas não exclui os que dele não participaram; tampouco estabelece critérios a limitar a atuação e a impor supervisão. ”



    Assim, não é possível admitir que o contexto do Programa Mais Médicos para o Brasil, instituído pela Lei n.º 12.871/2013, se enquadra na dita excepcionalidade do caso dos autos, na medida em que também exige requisitos específicos para a adesão dos médicos participantes. 



    Dessarte, à míngua de previsão legal específica, a situação de emergência sanitária vivenciada não autoriza o afastamento da exigência de revalidação posta, a qual, por objetivar certificar um mínimo padrão de qualidade e segurança no exercício profissional da medicina, não se afigura irrazoável ou desproporcional. 



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de dezembro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente