Tribunal: STF
Processo: RE 1378955
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-26
Data de publicação: 2022-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
Despacho: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Quarta Região, assim ementado: (eDOC 55, pp. 15-17) 



    “AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE. RESSARCIMENTO. SUS. OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. ILEGITIMIDADE DA COBRANÇA DO RESSARCIMENTO PELA ANS. VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. IRRETROATIVIDADE DA LEI n° 9.656/98. TABELA ÚNICA NACIONAL DE EQUIVALÊNCIA DE PROCEDIMENTOS - TUNEP. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. 1. O ressarcimento ao SUS é uma exação que não tem natureza tributária, mas de restituição, pois evita que as operadoras de saúde se beneficiem de um enriquecimento ilícito decorrente da cobrança de um serviço que não foi prestado por elas. 2. O intuito da Lei n° 9.656/98 é o de restabelecer o patrimônio público com recursos das operadoras de planos privados, que "... não utiliza o serviço público divisível, mas está vinculado ao sujeito que o utiliza por relação obrigacional. Não há, portanto, remuneração de serviço, mas recomposição de patrimônio, e esta não se dá pelo usuário, mas por operadora de plano de saúde ou seguro, obrigada originalmente apenas com aquele que precisou ser atendido em instituições integrantes do SUS.", nos termos da jurisprudência pátria. 3. Quanto à alegada violação do art. 196 da CF/88 ressalto que o Supremo Tribunal Federal assentou o posicionamento no sentido de haver violação aos artigos 195, §4°, 196, 150, § 7°, da Constituição Federal, sendo a norma contida no art. 32, da Lei n° 9.656/98, constitucional. 4. Tenho por pacífico o entendimento de que a Agência Nacional de Saúde - ANS possui legitimidade para efetuar a cobrança do ressarcimento, pois consultando a Lei n° 9.656/98 e a Medida Provisória n° 2.177-44/01, noto que a legislação defere à agência reguladora (ANS) o poder de efetuar a referida cobrança do ressarcimento, conforme determina o art. 32, parágrafo terceiro, da MP n° 2.177-44/01, sendo que os valores não recolhidos serão, inclusive, objeto de inscrição em dívida ativa da ANS, a quem a lei confere competência para a cobrança judicial dos respectivos créditos. 5. No que se refere a impugnação dos valores contidos na Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimentos - TUNEP, utilizada para cobrança do ressarcimento, deve ser dito que a Lei n° 9.656/98 estabelece que os valores não serão inferiores aos praticados pelos SUS e nem superiores aos praticados pelas operadoras de planos de saúde. 6. Sobre a alegação de ausência das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, adoto o entendimento da jurisprudência pátria, em relação a este ponto, que diz: O procedimento administrativo instituído para o ressarcimento obedece aos ditames da Carta Política de 1988, assegurando às operadoras 0 direito de ampla defesa e do contraditório, uma vez que a cobrança somente é efetuada após a apreciação definitiva dos recursos apresentados, onde o interessado pode impugnar os valores cobrados e o. suposto atendimento pela rede pública de saúde, sendo certo que as resoluções editadas posteriormente pela ANS observaram os aludidos princípios, revelando-se perfeitamente adequado a tal finalidade. (TRIBUNAL - SEGUNDA REGIÃO / Classe: AC - APELAÇÃO CIVEL - 298468 / Processo: 200151010032164 / Data da decisão: 06/04/2005 / Relator(a) JUIZ BENEDITO GONÇALVES) 7. No que concerne aos usuários que detenham planos de custo operacional, verifico que a Lei n° 9.656/98 não faz distinção entre os tipos de planos de pagamentos relativos aos contratos firmados pelas operadoras privadas. Ou seja, o ressarcimento não está vinculado ou subordinado ao tipo de plano de saúde contratado, mas à utilização do serviço médico pelo usuário do plano de saúde privado. 8. No que pertine à irretroatividade do ressarcimento a contratos celebrados antes da vigência da Lei n° 9.656/98, entendo que o art. 35 da Lei n° 9.656/98, aplica-se somente às relações contratuais entre operadoras de planos de saúde e seus beneficiários, não contemplando a cobrança do ressarcimento, cuja relação jurídica se estabelece entre a operadora e a ANS. 9. Com relação a verba honorária advocatícia, prevalece o disposto no art. 20, §4°, do CPC, pois a sentença foi de improcedência e não houve condenação. Segundo a doutrina: ”... Por causas onde não houver condenação devem ser entendidas aquelas que culminam com sentença meramente declaratória (incluídas aqui as que julgam improcedente ação condenatória) ou constitutiva." (Código de Processo Civil Comentado e Legislação Extravagante, Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery, Editora Revista dos Tribunais, 9ª Edição, pág. 193)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 5º, LV; 150, I; 154, I; 195, § 4º; 196; e 198, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, aduz -se, que, ao estabelecer a restituição de valores ao SUS, a Lei nº. 9.656/98 instituiu uma nova fonte de custeio para a seguridade social. (eDOC 60, p. 22)



    Sustenta-se, que: 



    “verifica-se a inconstitucionalidade da instituição, por lei ordinária (Lei n.° 9.656/98), de uma forma de custeio - taxa de ressarcimento ao SUS - das despesas referentes a serviços de saúde prestados pelo Estado, que tem o dever de prestá-los de forma gratuita a seus cidadãos. Conforme prescrito pelos artigos 198, §§; 195, §4.°; e, também, 154, I, todos da Constituição Federal de 1988, o veículo normativo exigido corresponde à lei complementar, caracterizando-se aí, pois, grave ofensa ao Texto Constitucional.”



    A Vice-Presidência do TRF/4ª Região admitiu o recurso extraordinário. (eDOC 68)



    De acordo com a decisão constante do eDOC 91, esta Corte determinou o retorno dos autos ao Tribunal de origem, para que, em razão da afetação de recursos ao regime da repercussão geral, fosse observado o procedimento previsto nos arts. 1.040 e 1.041 do CPC / 543-C, § 7º, do CPC/1973. (eDOC 91, p. 1)



    O Tribunal a quo, em novo juízo de admissibilidade, negou seguimento ao recurso, no que tange à discussão acerca do ressarcimento previsto no art. 32 da Lei 9.656/98, à luz do tema 345 da repercussão geral, e, ainda, entendeu haver outras matérias distintas daquela analisada pelo STF no Tema acima referido, remetendo, assim, os autos ao STF, para apreciação dessas matérias.



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou: (eDOC 55, pp. 3-13)



    “O presente caso origina-se do fato de que a operadora de planos de saúde, por determinação da Lei nº 9.656/98, estaria obrigada a ressarcir ao SUS as despesas realizadas por seus beneficiários em entidades públicas ou particulares integrantes do SUS. Passo à análise condensada dos pedidos.



    Passo a análise do recurso de apelação da Unimed de Cornélio Procópio Cooperativa de Trabalho Médico.



    Pois bem, no que se refere à tese da parte apelante, sobre o fato de o ressarcimento pretendido configurar-se uma taxa, acompanho a jurisprudência sobre a matéria, que entende que a referida exação não tem natureza tributária, mas de restituição, pois evita que as operadoras de saúde se beneficiem de um enriquecimento ilícito decorrente da cobrança de um serviço que não foi prestado por elas, e ainda, porque a Seguridade Social, que engloba o direito à saúde (CF, art. 194), é financiada por contribuição, entre outras fontes (art. 195).



    De igual modo, não prospera o argumento de que As entidades conveniadas ao Sistema Único de Saúde - SUS ou as unidades públicas de saúde atendem aos cidadãos estão verdadeiramente prestando um serviço caracterizado pela sua especificidade e divisibilidade.(fl.1422), isto porque o intuito da Lei nº 9.656/98 é o de restabelecer o patrimônio público com recursos das operadoras de planos privados, que "... não utiliza o serviço público divisível, mas está vinculado ao sujeito que o utiliza por relação obrigacional. Não há, portanto, remuneração de serviço, mas recomposição de patrimônio, e esta não se dá pelo usuário, mas por operadora de plano de saúde ou seguro, obrigada originalmente apenas com aquele que precisou ser atendido em instituições integrantes do SUS.", nos termos da jurisprudência que segue transcrita:



                  (...)



    Conseqüentemente, não se tratando de um tributo, não há que se falar em necessidade de lei complementar ou da questão relativa ao sujeito passivo da taxa, bem como da suposta base de cálculo da taxa de ressarcimento.



    Quanto à alegada violação do art.196 da CF/88, ressalto que o Supremo Tribunal Federal assentou o posicionamento no sentido de não haver violação aos artigos 195, §4º, 196, 150, § 7º, da Constituição Federal, sendo a norma contida no art. 32, da Lei nº 9.656/98, constitucional. Neste diapasão:



                  (...)



    Quanto a alegada ausência de atribuição legal da sujeição ativa à ANS para cobrança do ressarcimento, tenho por pacífico o entendimento de que a Agência Nacional de Saúde - ANS possui legitimidade para efetuar a cobrança do ressarcimento, pois consultando a Lei nº 9.656/98 e a Medida Provisória nº 2.177-44/01, noto que a legislação defere à agência reguladora (ANS) o poder de efetuar a referida cobrança do ressarcimento, conforme determina o art.32, parágrafo terceiro, da MP nº 2.177-44/01, sendo que os valores não recolhidos serão, inclusive, objeto de inscrição em dívida ativa da ANS, a quem a lei confere competência para a cobrança judicial dos respectivos créditos.



                  Portanto, a presente argumentação não se sustenta.



                  (...)



    Rejeito, igualmente, o argumento de que o procedimento de cobrança não observou as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, pois adotando o entendimento da jurisprudência pátria, em relação a este ponto, tem-se que: O procedimento administrativo instituído para o ressarcimento obedece aos ditames da Carta Política de 1988, assegurando às operadoras o direito de ampla defesa e do contraditório, uma vez que a cobrança somente é efetuada após a apreciação definitiva dos recursos apresentados, onde o interessado pode impugnar os valores cobrados e o suposto atendimento pela rede pública de saúde, sendo certo que as resoluções editadas posteriormente pela ANS observaram os aludidos princípios, revelando-se perfeitamente adequado a tal finalidade. (TRIBUNAL - SEGUNDA REGIÃO / Classe: AC - APELAÇÃO CIVEL - 298468 / Processo: 200151010032164 / Data da decisão: 06/04/2005 / Relator(a) JUIZ BENEDITO GONCALVES)



    No que se refere à alegação da apelante de que não pode ser responsabilizada pelo ressarcimento de um atendimento realizado pelo SUS aos usuários que detenham planos de custo operacional, sob pena de ter que pagar pelo que não recebeu, verifico que a Lei nº 9.656/98 não faz distinção entre os tipos de planos de pagamentos relativos aos contratos firmados pelas operadoras privadas. Ou seja, o ressarcimento não está vinculado ou subordinado ao tipo de plano de saúde contratado, mas à utilização do serviço médico pelo usuário do plano de saúde privado.



    Neste ponto, tenho que somente no caso do serviço médico prestado pelo SUS não se encontrar coberto pelo plano de saúde contratado, é que se terá o descabimento do ressarcimento.



    Logo, se o serviço médico foi prestado pelo sistema público e se os usuários são beneficiários de plano de saúde privado, há que ser efetuado o devido ressarcimento.



    No que pertine à irretroatividade do ressarcimento a contratos celebrados antes da vigência da Lei nº 9.656/98, entendo que o art. 35 da Lei nº 9.656/98, aplica-se somente às relações contratuais entre as operadoras de planos de saúde e seus beneficiários, não contemplando a cobrança do ressarcimento, cuja relação jurídica se estabelece entre a operadora e a ANS.



    Isto posto, tenho que a presente apelação, não merece acolhida.



                  Passo ao exame do recurso de apelação da ANS.



    A Autarquia Federal recorre da condenação em honorários advocatícios, efetuada nos termos do art.20, § 4º, do CPC.



    Novamente, não encontro razões para modificar o entendimento do Juízo de primeiro grau, tendo em vista que a sentença julgou improcedente a ação, ou seja, não houve nenhuma condenação.



    É pertinente evidenciar o pensamento da doutrina a respeito das causas onde inexiste condenação, segundo o qual: "... Por causas onde não houver condenação devem ser entendidas aquelas que culminam com sentença meramente declaratória(incluídas aqui as que julgam improcedente ação condenatória) ou constitutiva." (Código de Processo Civil Comentado e Legislação Extravagante, Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery, Editora Revista dos Tribunais, 9ª Edição, pág. 193)



    Assim sendo, tratando-se de ação declaratória julgada improcedente, tenho que a sentença não merece ser modificada.



    Ante o exposto, nego provimento às apelações da UNIMED DE CORNÉLIO PROCÓPIO - COOPERATIVA DE TRABALHO MÉDICO LTDA. e da AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS nas ações declaratória e de consignação em pagamento.



                  É o voto.”



    De plano, verifica-se que a controvérsia em exame, referente ao  ressarcimento ao Sistema Único de Saúde - SUS, das despesas com atendimento a beneficiários de planos privados de saúde, cinge-se ao Tema 345 da sistemática da repercussão geral, relativo ao RE 597.064-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 16.05.2018. Quando do julgamento do mérito, o aresto restou assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO SUS. OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE. ART. 32 DA LEI 9.656/98. ART. 199 DA CONSTTUIÇÃO FEDERAL. CONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA ASSEGURADOS. PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE. FATOS JURÍGENOS POSTERIORES À VIGÊNCIA DA LEI FEDERAL. 1. O Estado, sem se desincumbir de seu ônus constitucional, possibilitou que empresas privadas, sob sua regulamentação, fiscalização e controle (ANS), prestassem a assistência à saúde de forma paralela, no intuito de compartilhar os custos e os riscos a fim de otimizar o mandamento constitucional. 2. A cobrança disciplinada no art. 32 da Lei 9.656/98 ostenta natureza jurídica indenizatória ex lege (receita originária), sendo inaplicáveis as disposições constitucionais concernentes às limitações estatais ao poder de tributar, entre elas a necessidade de edição de lei complementar. 3. Observada a cobertura contratual entre os cidadãos-usuários e as operadoras de planos de saúde, além dos limites mínimo (praticado pelo SUS) e máximo (valores de mercado pagos pelas operadoras de planos de saúde), tal ressarcimento é compatível com a permissão constitucional contida no art. 199 da Carta Maior. 4. A possibilidade de as operadoras de planos de saúde ofertarem impugnação (e recurso, atualmente), em prazo razoável e antes da cobrança administrativa e da inscrição em dívida ativa, sendo-lhes permitido suscitar matérias administrativas ou técnicas de defesa, cumpre o mandamento constitucional do inciso LV do art. 5º da Constituição Federal. 5. O ressarcimento previsto na norma do art. 32 da Lei 9.656/98 é aplicável aos procedimentos médicos, hospitalares ou ambulatoriais custeados pelo SUS posteriores a 4.6.1998, desde que assegurado o exercício do contraditório e da ampla defesa, no âmbito administrativo, em todos os interstícios amparados por sucessivas reedições de medidas provisórias.”



    Observa-se, portanto, que o acórdão recorrido não divergiu do entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da matéria ora controvertida.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário , nos termos do art. 932, IV, b, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de agosto de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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