Tribunal: STF
Processo: MS 38445
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-23
Data de publicação: 2022-03-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão 



     Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Sérgio Toledo de Albuquerque em face de ato praticado pelo Conselho Nacional de Justiça, no autos do Pedido de Providência 0004732-87.2019.2.00.0000, no qual requer a tutela de urgência para “determinar a suspensão da tramitação do Pedido de Providências nº 0004732-87.2019.2.00.0000 no Conselho Nacional de Justiça, eis que a sua mera existência é uma ode à insegurança jurídica. Sucessivamente, caso a liminar seja apreciada após a manifestação do Conselho, aguarda-se a sustação dos efeitos da decisão do Conselho Nacional de Justiça;” e “determinar à Presidência da Comissão de Concurso para Outorga de Delegações de Notas e Registros do Estado de Alagoas que o 3º Cartório de Registro de Imóveis e Hipotecas da Comarca de Maceió não seja incluído em lista do concurso público, por não se tratar de serventia vaga, mas sim provida”. 



    O autor narra que prestou concurso público para o cargo de Oficial do 3º Cartório de Registro de Imóveis e Hipotecas de Maceió, em 27/08/1988, sendo aprovado em segundo lugar, e que, após a primeira colocada no referido concurso ter pleiteado exoneração, foi efetivado por habilitação em concurso público de provas e títulos, dentro do prazo de dois anos da validade do edital do concurso público.



    Relata que "tramita perante o Conselho Nacional de Justiça o Pedido de Providências nº 0004732-87.2019.2.00.0000, pendendo a análise de Recurso Administrativo, que foi interposto pelo IMPETRANTE contra decisão que declarou a vacância do 3º Cartório de Registro de Imóveis e Hipotecas da Comarca de Maceió, determinando que a serventia extrajudicial fosse incluída na Relação Geral de Vacâncias das unidades de serviço de notas e de registro".



    Noticia que o Pedido de Providências foi instaurado pela Corregedoria Nacional de Justiça em razão de representação formulada pelo Presidente da Comissão de Concurso para Outorga de Delegações de Notas e Registros do Estado de Alagoas a respeito de possível situação de vacância observada no 3º Cartório de Registro de Imóveis e Hipotecas da Comarca de Maceió, sob sua responsabilidade.



    Afirma que “o então Corregedor Nacional de Justiça Substituto, Min. Aloysio Corrêa da Veiga, recebeu o ofício como Pedido de Providências e, após manifestação do IMPETRANTE, decidiu, no mês seguinte, de forma monocrática, pela declaração de vacância do 3º Registro de Imóveis e Hipotecas da Comarca de Maceió”.



    Assevera que, em 05/12/2019, o Corregedor Nacional de Justiça Substituto proferiu decisão no sentido de dar provimento ao Recurso Administrativo interposto para, tornando insubsistente a decisão impugnada, declarar provido o 3º Cartório de Registro de Imóveis e Hipotecas da Comarca de Maceió. No entanto, em 17/12/2019, o Presidente do Conselho Nacional de Justiça, proferiu decisão tornando sem efeito a decisão monocrática proferida no recursos administrativo em questão e manteve o reconhecimento da vacância da serventia extrajudicial e sua manutenção na lista geral de vacâncias, até a apreciação definitiva, pelo Plenário do CNJ, do recurso administrativo interposto no referido procedimento.



    Alega que "após a decisão da Presidência do Conselho Nacional de Justiça, o feito foi regularmente incluído em pauta pela Corregedoria Nacional de Justiça e, ao alcançar sete votos favoráveis ao IMPETRANTE, foi retirado de pauta, em 14 de agosto de 2020, sem retornar para deliberação”.



    Ressalta que, “na ocasião, restavam apenas seis Conselheiros para votação, pois que dois Conselheiros se declararam suspeitos, ou seja, já havia maioria favorável formada em favor do IMPETRANTE” e que “somente nesse momento, após substancial alteração na composição do Conselho Nacional de Justiça, justamente com nova alteração a ocorrer no dia 17 de fevereiro de 2022, e com três cargos vagos, é que a Corregedoria Nacional de Justiça incluiu o feito para pauta de julgamento, para a sessão do dia 22 de fevereiro de 2022”.



    Pontua que “o procedimento não foi incluído para a primeira sessão ordinária do dia 08 de fevereiro, e nem mesmo para a sessão virtual que ocorreu até o dia 11 de fevereiro, mas especificamente para a sessão do dia 22 de fevereiro, logo após o término do mandato da Conselheira Tânia Reckziegel”.



    Salienta que “a questão já foi analisada pelo Conselho Nacional de Justiça há mais de doze anos, sob gestão do Min. Gilson Dipp enquanto Corregedor Nacional de Justiça, entendendo a situação como regular e indicando a serventia como provida”.



    Sustenta que, “embora o próprio Conselho Nacional de Justiça já tenha exaurido, há 12 anos, sua jurisdição administrativa em relação ao 3º Cartório de Registro de Imóveis e Hipotecas de Maceió, tido por ele próprio como regularmente provido, sobreveio, surpreendentemente, decisão do E. Conselho, proferida no Pedido de Providências nº 0004732-87.2019.2.00.0000, em que se desconsideraram os pronunciamentos anteriores do próprio órgão, para que fosse declarada vaga a serventia até então titularizada pelo Autor”.



    Defende que “há direito líquido e certo de se observar a coisa julgada, bem como se preservar a segurança jurídica, inclusive de forma preventiva, considerando o cenário de alteração substancial da composição do Conselho Nacional de Justiça, a fim de se evitar a consumação de ato manifestamente ilegal”.



    Aduz que “existindo prévia análise e decisão do Conselho Nacional de Justiça, por intermédio da Corregedoria Nacional de Justiça, entendendo a situação jurídica do 3º Cartório de Registro de Imóveis e Hipotecas da Comarca de Maceió como regular e com expressa declaração de serventia provida, entende-se que há coisa julgada administrativa que impede nova deliberação do Conselho Nacional de Justiça para revisitar a matéria”.



    Requereu medida liminar e, no mérito, formulou pedido para “determinar o arquivamento do Pedido de Providências nº 0004732-87.2019.2.00.0000, em trâmite perante o Conselho Nacional de Justiça, considerando que a sua existência viola a segurança jurídica e a coisa julgada administrativa, afastando-se, em definitivo, a alegação de vacância do 3º Cartório de Registro de Imóveis e Hipotecas e do Ofício de Distribuição de Protestos e Títulos de Crédito da Comarca de Maceió/AL, para declará-los regularmente providos”.



    Em 21/02/2022, indeferi a medida liminar requerida e determinei a notificação da autoridade impetrada para fornecimento das informações necessárias, nos termos do art. 7º, II, da Lei 12.016/2009.



    Intimado, o Conselho Nacional de Justiça informou:



    “Inicialmente, importa registrar que o recurso administrativo deduzido no Pedido de Providências nº 0004732-87.2019.2.00.0000 foi pautado para julgamento na 71ª Sessão Virtual do Plenário Virtual do CNJ, a pedido do Corregedor Nacional de Justiça Substituto à época, Ministro EMMANOEL PEREIRA, em 14.08.2020, ocasião na qual, após a prolação de 7 votos, houve pedido de destaque formulado pela Conselheira Maria Cristiana Ziouva, para que o feito fosse deliberado em julgamento presencial, nos termos do artigo 118-A, § 5º, inciso II, do Regimento Interno do CNJ.



    […]



    Diante do pedido de destaque, o feito foi retirado da pauta da sessão virtual e regularmente pautado em sessão ordinária, para julgamento presencial.



    […]



    Registre-se que tal sistemática, alinhada à metodologia assente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, é adotada desde o ano de 2016, e segundo levantamento procedido no âmbito deste Conselho Nacional de Justiça, já houve o julgamento de aproximadamente 200 processos pelo Plenário da Casa, em situações deste jaez, nas quais, após o pedido de destaque formulado por algum Conselheiro, o processo foi levado a julgamento de modo presencial, desconsiderando-se os votos proferidos no ambiente digital.



    […]



    Feitas tais considerações iniciais, anota-se que o recurso administrativo objeto do Pedido de Providências nº 0004732-87.2019.2.00.0000 integrou a pauta da 345ª Sessão de Julgamento Presencial do CNJ, ocorrida em 22.02.2022, tendo sido reiniciada a votação, a qual foi interrompida a partir do pedido de vista dos autos, formulado pelo Conselheiro Mário Goulart Maia.



    […]



    Assim, como in casu a pretensão vertida na inicial está voltada à desconstituição de ato administrativo incerto, futuro e indeterminado (receio do eventual não provimento do recurso administrativo pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça), ausente se verifica, na hipótese, o direito líquido e certo, capaz de ser demonstrado por documentação inequívoca, apto a viabilizar a concessão da segurança.



    Acresça-se, ainda, que sequer de mandado de segurança preventivo se cogita. Isso porque, o mandado de segurança preventivo pressupõe a existência de ameaça a direito líquido e certo, vale dizer, justo receio de que este venha a ser violado pela autoridade pública. E o justo receio viabilizador da impetração do mandado de segurança preventivo é aquele que tem como pressuposto necessário ameaça objetiva e atual, apoiada em atos ou fatos, e não em meras suposições, tal como na hipótese.



    Como se não bastasse, observa-se que o CNJ, ao julgar o recurso administrativo do impetrante, poderá, em tese, acolher sua irresignação, dando provimento à insurgência. Assim, o ato administrativo contra o qual se insurge o impetrante poder-lhe-á ser benéfico, circunstância que afasta o interesse de agir na presente demanda, não sendo útil ou necessário o manejo de ferramenta processual contra ato administrativo em tese capaz de atender aos interesses da parte.



    […]



    ”É importante salientar que, no caso concreto, a nomeação do impetrante deu-se apenas em 03 de agosto de 1990, em razão de certame para cargo de servidor público realizado sob a égide do regime constitucional de 1967, quando o Ofício de Registro de Imóveis e Hipotecas de 3º Cartório da Comarca de Maceió/AL, tinha sido criado como um cartório oficializado, segundo o regime que vigorava ao tempo da Constituição de 1967. Nesse regime, os emolumentos revertiam para os cofres públicos e o titular da serventia recebia vencimentos como qualquer servidor público.



    Todavia, o impetrante jamais foi nomeado para esse cargo público na vigência da Constituição de 1967. Na verdade, a serventia, criada em 1984, apenas foi instalada quando da nomeação de Janete Maria Coutinho, primeira colocada, para cargo público inexistente a esse tempo, já na vigência do regime inaugurado pela Constituição de 1988.



    A nomeação do impetrante, segundo colocado naquele certame realizado na vigência da Constituição de 1967, deu-se após a renúncia da primeira colocada, Janete Maria Coutinho, em 24 de março de 1990, em razão de aprovação e nomeação para o cargo de Promotora de Justiça; renúncia que, por constituir causa de extinção da delegação, se válida tivesse sido a nomeação, conduziria, inexoravelmente, a unidade extrajudicial a concurso público, o que também não ocorreu. Como se vê, a serventia foi provida, por duas vezes, irregularmente: a primeira vez, por Janete Maria Coutinho e, posteriormente, pelo impetrante.



    Vale dizer, mesmo que a nomeação da primeira colocada tivesse sido regular, o que não se verificou, já que foi nomeada após a Constituição Federal de 1988, a vacância da serventia por renúncia de sua titular importaria, necessariamente, na submissão da unidade a novo concurso, nos termos do artigo 236, § 3º, da Constituição Federal vigente havia quase dois anos ao tempo da renúncia.



    Desse modo, jamais poderia ter ocorrido a convocação do 2º colocado do certame realizado para preenchimento de cargo público realizado antes da Constituição Federal de 1988, o ora impetrante, para assumir a titularidade da serventia vaga, em ofensa direta ao disposto no artigo 236 da Constituição vigente.



    Ressalte-se que a nomeação do impetrante para o exercício do cargo verificou-se na vigência do atual regime constitucional, em 03 de agosto de 1990, com base no artigo 96, inciso I, alínea “e”, da Constituição Federal de 1988. Ocorre que, após o advento da Constituição Federal de 1988, não há compatibilidade entre o regime jurídico dos serviços extrajudiciais delegados a particulares, nos termos do artigo 236 da Constituição Federal, com o regime dos cargos, empregos e funções públicas, forma pela qual se deu indevidamente o provimento do impetrante, em 3 de agosto de 1990.”



    O Ministério Público Federal se manifestou pela “denegação da segurança”, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PLENÁRIO VIRTUAL. PEDIDO DE DESTAQUE. INCLUSÃO EM PAUTA PARA JULGAMENTO PRESENCIAL. PREVISÃO REGIMENTAL. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar mandado de segurança impetrado contra ato do Conselho Nacional de Justiça por meio do qual se determina a inclusão de Pedido de Providências em pauta de julgamento presencial em razão de pedido de destaque anteriormente formulado no Plenário Virtual, nos termos do art. 102, I, “r”, da CF.



    2. O controle judicial dos atos do CNJ somente se justifica nas estritas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; ou (iii) injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade do ato impugnado, inocorrentes no caso concreto.



    3. A previsão no Regimento Interno do CNJ permitindo o destaque de julgamento para inserção em Plenário Físico afasta a existência de direito líquido e certo de obstar julgamento de pedido de providências no âmbito do Conselho, ainda que haja posterior mudança na composição dos membros entre a votação no Plenário Virtual e o reinício do julgamento em Plenário Físico.



    — Parecer pela denegação da segurança.”



    É o relatório. Decido. 



    Nos termos do artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal e do artigo 1º da Lei 12.016/2009, o mandado de segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.



    A doutrina e a jurisprudência conceituam direito líquido e certo como aquele que resulta de fato certo, ou seja, aquele capaz de ser comprovado, de plano, por documentação inequívoca, uma vez que o direito é sempre líquido e certo, pois a caracterização de imprecisão e incerteza recai sobre os fatos que necessitam de comprovação. 



    Conforme tenho afirmado, a impetração do mandado de segurança não pode fundamentar-se em simples conjecturas ou em alegações que dependam de dilação probatória incompatível com o procedimento do mandado de segurança, exigindo-se a pré-constituição das provas em relação às situações fáticas ensejadoras de seu ajuizamento, pois, como ressalta MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, o direito líquido e certo é aquele que, à vista dos documentos produzidos, existe e em favor de quem reclama o mandado, sem dúvida razoável (Curso de Direito Constitucional. 27. Ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 314), corroborado por J. J. OTHON SIDOU, ao afirmar que se o fato é certo, isto é, provável de plano a ilegalidade ou o abuso de poder praticado, aquela e obviamente esse por autoridade pública, há caso para mandado de segurança (Habeas data, mandado de injunção, habeas corpus, mandado de segurança e ação popular. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 142). 



    Não é o que ocorre na presente hipótese. Conforme já afirmado, o mandado de segurança se insurge contra ato praticado nos autos de Pedido de Providência que foi, originalmente, incluído em pauta no dia 14/08/2020 e, após o voto de sete Conselheiros, foi retirado de pauta, em razão de pedido de destaque formulado pela Conselheira Maria Cristiana Ziouva, conforme se pode aferir da certidão de julgamento que assim dispôs:



    “Após o voto do Relator (substituto) que dava provimento ao recurso para declarar provido o 3º Cartório de Registro de Imóveis e Hipotecas e o Ofício de Distribuição de Protestos e Títulos de Crédito da Comarca de Maceió/AL, no que foi acompanhado pelos Conselheiros Tânia Reckziegel, Mário Guerreiro, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, André Godinho, Maria Tereza Uille Gomes e Henrique Ávila, o processo foi retirado de pauta a pedido da Conselheira Maria Cristiana Ziouva, nos termos do art. 118-A, §5º, II, do RICNJ. Declararam suspeição os Conselheiros Humberto Martins e Rubens Canuto. Presidiu o julgamento o Ministro Dias Toffoli. Plenário Virtual, 14 de agosto de 2020.”



    Votaram os Excelentíssimos Conselheiros Emmanoel Pereira, Tânia Regina Silva Reckziegel, Mário Guerreiro, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, André Godinho, Maria Tereza Uille Gomes e Henrique Ávila.



    Não votaram os Excelentíssimos Conselheiros Humberto Martins (suspeição declarada), Dias Toffoli, Luiz Fernando Tomasi Keppen, Rubens Canuto (suspeição declarada), Candice L. Galvão Jobim, Flávia Pessoa, Maria Cristiana Ziouva, Ivana Farina Navarrete Pena.”



    Veja que não há qualquer indício de irregularidade no pedido de destaque formulado pela Conselheira, que o fez em perfeita observância das regras previstas no Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça, que assim prevê:



    “ Art. 118-A. Será admitido o julgamento em ambiente eletrônico dos procedimentos que aguardam apreciação pelo Plenário. (Incluído pela Emenda Regimental nº 2/15)



    [...]



    § 5º Não serão incluídos no Plenário Virtual, ou dele serão excluídos, os seguintes procedimentos: (Incluído pela Emenda Regimental nº 2/15)



    [...]



    II - os destacados por um ou mais Conselheiros para julgamento presencial, a qualquer tempo;” 



    Isso ficou muito bem demonstrado nas informações prestadas pela autoridade coatora, que assim se manifestou:



    ““Inicialmente, importa registrar que o recurso administrativo deduzido no Pedido de Providências nº 0004732-87.2019.2.00.0000 foi pautado para julgamento na 71ª Sessão Virtual do Plenário Virtual do CNJ, a pedido do Corregedor Nacional de Justiça Substituto à época, Ministro EMMANOEL PEREIRA, em 14.08.2020, ocasião na qual, após a prolação de 7 votos, houve pedido de destaque formulado pela Conselheira Maria Cristiana Ziouva, para que o feito fosse deliberado em julgamento presencial, nos termos do artigo 118-A, § 5º, inciso II, do Regimento Interno do CNJ.



    […]



    Diante do pedido de destaque, o feito foi retirado da pauta da sessão virtual e regularmente pautado em sessão ordinária, para julgamento presencial.



    […]



    Registre-se que tal sistemática, alinhada à metodologia assente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, é adotada desde o ano de 2016, e segundo levantamento procedido no âmbito deste Conselho Nacional de Justiça, já houve o julgamento de aproximadamente 200 processos pelo Plenário da Casa, em situações deste jaez, nas quais, após o pedido de destaque formulado por algum Conselheiro, o processo foi levado a julgamento de modo presencial, desconsiderando-se os votos proferidos no ambiente digital.”



    Após, o processo foi incluído na pauta da 345ª Sessão de Julgamento Presencial do CNJ, ocorrida em 22/02/2022, para retomada do julgamento do Procedimento Administrativo, tendo sido reiniciada a votação, a qual foi interrompida a partir do pedido de vista dos autos, formulado pelo Conselheiro Mário Goulart Maia.



    Tem-se, então, que o CNJ atuou conforme suas prerrogativas constitucionais e de acordo com o previsto em seu Regimento Interno, não incorrendo em qualquer ilegalidade ou abuso de poder, ao suspender o julgamento do Pedido de Providências, em razão do pedido de destaque formulado pela Conselheira, tendo, inclusive sido retomado o julgamento com a devida inclusão dos autos em Sessão Presencial de Julgamento, nos termos do que previsto no Regimento Interno.



    Além disso, cumpre destacar que a segurança pretendida, no sentido de suspender a continuidade de julgamento do Pedido de Providências pelo Conselho Nacional de Justiça, visa impedir que o próprio CNJ exerça sua atividade fim. Daí não se afigurar direito líquido e certo do impetrante. Muito pelo contrário, em tese é de seu interesse que o CNJ termine o julgamento já iniciado, cuja tutela, inclusive, lhe pode ser favorável.



    Não bastasse isso, é pacífico o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL de que, como regra geral, o controle dos atos do CNJ e CNMP pelo STF somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado. Nesse sentido: RMS 27.934 AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe de 3/8/2015; RMS 33.911, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 20/6/2016; RMS 24.347, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Segunda Turma, DJ de 4/4/2003. 



    O presente Mandado de Segurança trata, portanto, de hipótese onde a situação fática não fez surgir direito inquestionável, como necessário para o deferimento da ordem (MS 21.865/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 1º/12/2006), não sendo, portanto, cabível a concessão da segurança, pois, em lição do saudoso Ministro SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, o mandado de segurança é instrumento adequado à proteção do direito, desde que presentes os seus pressupostos, notadamente o direito líquido e certo, que ocorre quando a regra jurídica incidente sobre fatos incontestáveis configurar um direito da parte (RMS 10.208/SP, Rel. Min. SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, STJ, 4ª Turma, DJ de 12/4/1999). 



    Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pelo impetrante e consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é, portanto, inviável o presente mandado de segurança, como ressaltado pelo Ministro CELSO DE MELLO, a noção de direito líquido e certo, para efeito de impetração de mandado de segurança, ajusta-se, em seu específico sentido jurídico, ao conceito de situação que deriva de fato incontestável, vale dizer, de fato passível de comprovação documental imediata e inequívoca (MS 21.865, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 1/12/06). 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º , do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO IMPROCEDENTE O MANDADO DE SEGURANÇA.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de março de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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