Tribunal: STF
Processo: SS 5554
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-09
Data de publicação: 2022-03-09

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA DE BENS E SERVIÇOS PRIVADOS. DECISÃO IMPUGNADA QUE SUSPENDE A MEDIDA. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À SAÚDE PÚBLICAS. FUMUS BONI IURIS. PRERROGATIVA ABRANGIDA PELA COMPETÊNCIA ESTADUAL. LEI 13.979/2020, ART.3, VII. ADI 6.362. FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA LIGADA AO ENFRENTAMENTO DE IMINENTE PERIGO PÚBLICO. PERICULUM IN MORA. RISCO DE DESESTRUTURAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTADUAL PARA O ATENDIMENTO ADEQUADO DE DIAGNOSTICADOS COM COVID-19 E SÍNDROME RESPIRATÓRIA AGUDA GRAVE. DEFERÊNCIA JUDICIAL ÀS AUTORIDADES QUE DETÊM MAIOR CAPACIDADE INSTITUCIONAL PARA A FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. 



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pleo Estado de Pernambuco contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, nos autos do Mandado de Segurança nº 0002957-23.2022.8.17.9000, que concedeu a liminar para determinar a suspensão da Portaria nº 32/2022, que estabelecia a requisição administrativa de unidade hospitalar.



    Narra que se trata, na origem, de mandado de segurança impetrado pelo Centro de Educação e Saúde Comunitário CESAC (Hospital e Maternidade Nossa Senhora do Recife) em face da Portaria nº 032 de 19 de janeiro de 2022, do Secretário de Saúde do Estado de Pernambuco, que determinou a requisição administrativa do bem imóvel no qual se encontra instalada unidade hospitalar impetrante, com a finalidade de ampliar a quantidade de leitos disponíveis na rede pública estadual. Relata que o ato apontado como coator tem fundamento no artigo 5º, XXV, da CF, diante da necessidade de disponibilização de leitos de atendimento hospitalar para ampliar a rede de assistência aos casos de Covid-19 e às demandas reprimidas de alta complexidade.



    Discorre que o TJPE deferiu a liminar, por entender pela inexistência de imprescindibilidade da intervenção pública na propriedade privada e inexistência do elemento da urgência, considerando se tratar de unidade hospitalar em pleno funcionamento. Aduz que a referida decisão causa grave danos à ordem e saúde pública, impedindo a disponibilização de novos leitos de terapia intensiva e enfermaria para os pacientes da rede pública de saúde que estão aguardando atendimento em filas de espera, em razão da lotação da taxa de ocupação da rede de saúde pública.



    Aduz que “a edição da medida se deu em razão da premente necessidade de ampliar o quantitativo de leitos qualificados existentes para serem utilizados como retaguarda para os hospitais de alta complexidade da rede pública de saúde de Pernambuco”, o que evidencia a motivação do ato devidamente explicitada na Portaria de Requisição. Aponta que a decisão liminar que ora se busca suspender ultrapassa o limite do controle judicial, invadindo o mérito da decisão de competência do Secretário de Saúde que foi baseada nas Notas Técnicas nº 02/2022 e nº 05/2022 da Secretaria Executiva de Atenção à Saúde e da Diretoria Geral de Assuntos Jurídicos, respectivamente. 



    Reforça, por fim, que “atualmente as redes pública de saúde enfrentam as consequências da suspensão de diversas atendimentos de cirurgias eletivas e atendimentos a pacientes crônicos, que foram postergados em razão da necessidade de direcionar os atendimentos aos pacientes com COVID-19, o que vem gerando um efeito de superlotação das redes públicas, inclusive e sobretudo em razão do crescimento dos casos de doenças neurológicas, acidentes vasculares cerebrais e agravamento de doenças respiratórias, resultando na superlotação dos leitos da rede pública regular, sobretudo nos hospitais de alta complexidade, exigindo a adoção de medidas imediatas e transitórias de ampliação da rede de leitos”.



    Requer, por estes fundamentos, o deferimento liminar da medida de contracautela e, no mérito, a sua confirmação para suspender os efeitos da decisão proferida pela Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, nos autos do Mandado de Segurança nº 0002957-23.2022.8.17.9000.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça de Pernambuco em virtude da qual restaram suspensos os efeitos de portaria do Secretário Estadual de Saúde que determinava a requisição de hospital particular para uso público relacionado aos esforços de combate à pandemia da Covid-19. Haja vista tratar-se a decisão impugnada de decisão de Tribunal e considerando a natureza constitucional da matéria controvertida, relacionada à competência administrativa concorrente dos entes federativos para o cuidado com a saúde pública (art. 22, I, da CF), verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 



    Prosseguindo na análise, cumpre pontuar que, na presente situação de pandemia da COVID-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341 - ação proposta em face de dispositivos da Lei Federal 13.979/2020 -, ocasião em que restou consignado que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal. 



    Sobre o tema, também deve ser destacada o que assentado na ADPF 672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que: 



    “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”. 



    Deveras, o Supremo Tribunal Federal tem seguido essa compreensão, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência legislativa concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse sob questão for predominantemente de cunho local. Trata-se da jurisprudência já sedimentada neste Tribunal, no sentido de que, em matéria de competência federativa concorrente, deve-se respeitar a denominada “predominância de interesse”. 



    Parece ser essa a hipótese em análise nestes autos, ao menos neste juízo provisório. Isto porque o Secretário de Estado da Saúde de Pernambuco determinou a requisição de bem imóvel e de bens móveis de hospital privado localizado no Município de Recife, fundamentando-a, entre outros fatores, na necessidade de intensificação de “medidas de mitigação e enfrentamento dos efeitos do contágio dos casos de diagnosticados de Covid-19 e/ou Síndrome Respiratória Aguda Grave”, na “alta demanda de pacientes por atendimento clínico de urgência e emergência”, na “escassez de leitos de retaguarda qualificados” e na “premente necessidade de ampliação de espaço físico suficiente e adequado (...) visando o atendimento qualificado à população pernambucana”, conforme se verifica do preâmbulo da Portaria nº 032 de 19 de janeiro deste ano da Secretaria Estadual de Saúde Pernambuco (doc. 02). 



    Deveras, a leitura do ato administrativo impugnado na origem revela, neste juízo sumário, fundamentação idônea ao exercício da prerrogativa administrativa de requisição de bens e serviços particulares, na medida em que se relaciona à necessidade de promoção urgente de adequado funcionamento de serviços públicos de saúde em contexto pandêmico, e, portanto, ao enfrentamento de iminente perigo público, nos termos do que prevê a Constituição Federal (art. 5º, XXV). No ponto, cumpre rememorar que a legislação de regência do Sistema Único de Saúde prevê expressamente o poder dos Estados de requisitar bens e serviços de particulares necessários ao atendimento de necessidades coletivas decorrentes, entre outros fatores, de epidemias, assegurando-se sempre aos particulares que sofrerem a medida justa indenização em momento posterior. In verbis:



    Lei nº 8.080/90, art. 15. “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições: (...)



    XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização”.



    No mesmo sentido, a prerrogativa de requisição administrativa de bens e serviços restou prevista expressamente como medida de enfrentamento “da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus” pela Lei nº 13.979/2020, tendo o Plenário deste Supremo Tribunal Federal declarado a constitucionalidade da previsão e assentado expressamente que o exercício desta prerrogativa pelos Estados independe de autorização do Governo Federal. Transcreve-se a seguir o dispositivo legal e a ementa do precedente mencionados: 



    Lei nº 13.979/2020, art. 3º. “Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional de que trata esta Lei, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, entre outras, as seguintes medidas: (...)



    VII - requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, hipótese em que será garantido o pagamento posterior de indenização justa;”



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 13.979/2020, QUE DISPÕE SOBRE MEDIDAS PARA O ENFRENTAMENTO DA EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA DECORRENTE DA COVID-19. COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERADOS PARA CUIDAR DA SAÚDE. ARTS. 23, II, E 196 DA CF. FEDERALISMO COOPERATIVO. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA VOLTADA PARA O CONFRONTO DA PANDEMIA DO CORONAVÍRUS. DESNECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO PRELIMINAR DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. INDISPENSABILIDADE, TODAVIA, DO PRÉVIO SOPESAMENTO DE EVIDÊNCIAS CIENTÍFICAS E ANÁLISES SOBRE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS. MEDIDA QUE, ADEMAIS, DEVE OBSERVAR OS CRITÉRIOS DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. FIXAÇÃO DE NOVOS REQUISITOS PARA A REQUISIÇÃO PELO JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE EM FACE DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 



    I - A Constituição Federal prevê, ao lado do direito subjetivo público à saúde, a obrigação de o Estado dar-lhe efetiva concreção, por meio de “políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação” (art. 196). 



    II – Esse dever abrange todos os entes federados, inclusive as comunas, os quais, na seara da saúde, exercem uma competência administrativa comum, nos termos do art. 23, II, do Texto Constitucional. 



    III - O federalismo cooperativo, adotado entre nós, exige que a União e as unidades federadas se apoiem mutuamente no enfrentamento da grave crise sanitária e econômica decorrente da pandemia desencadeada pelo novo coronavírus. 



    IV- O Plenário do STF já assentou que a competência específica da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, da qual resultou a Lei 13.979/2020, não inibe a competência dos demais entes da federação no tocante à prestação de serviços da saúde (ADI 6.341-MC-Ref/DF, redator para o acórdão Ministro Edson Fachin). 



    V – Dentre as medidas de combate à pandemia, a Lei 13.979/2020 estabelece que qualquer ente federado poderá lançar mão da “requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, hipótese em que será garantido o pagamento posterior de indenização justa” (art. 3°, VII). 



    VI – Tais requisições independem do prévio consentimento do Ministério da Saúde, sob pena de invasão, pela União, das competências comuns atribuídas aos Estados, Distrito Federal e Municípios, os quais, todavia, precisam levar em consideração evidências científicas e análises sobre as informações estratégicas antes de efetivá-las (art. 3°, § 1°). 



    VII – Como todas as ações estatais, as requisições administrativas precisam balizar-se pelos critérios da razoabilidade e da proporcionalidade, só podendo ser levadas a cabo após a constatação de que inexistem outras alternativas menos gravosas. 



    VIII- Essa fundamentação haverá de estar devidamente explicitada na exposição de motivos dos atos que venham a impor as requisições, de maneira a permitir o crivo judicial. 



    IX – Ao Judiciário, contudo, é vedado substituir-se ao Executivo ou ao Legislativo na definição de políticas públicas, especialmente aquelas que encontrem previsão em lei, considerado o princípio da separação dos poderes. 



    X - A requisição administrativa configura ato discricionário, que não sofre qualquer condicionamento, tendo em conta o seu caráter unilateral e autoexecutório, bastando que fique configurada a necessidade inadiável da utilização de um bem ou serviço pertencente a particular numa situação de perigo público iminente, sendo por isso inexigível a aquiescência da pessoa natural ou jurídica atingida ou a prévia intervenção do Judiciário. 



    XI - A criação de novos requisitos para as requisições administrativas por meio da técnica de interpretação conforme à Constituição (art. 3°, caput, VII, da CF e § 7°, III, da Lei 13.979/2020), não se aplica à espécie, dada a clareza e univocidade da disposição legal impugnada. 



    XII - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente”. (ADI 6.362, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 09/12/2020).



    Neste exercício de cognição não exauriente sobre matéria e sem prejuízo de ulterior reconsideração, constata-se, pelas razões acima declinadas, a plausibilidade da argumentação do Estado autor no sentido de que a medida administrativa impugnada na origem foi tomada no exercício de competência legítima do ente federativo e com observância dos respectivos requisitos legais e constitucionais. 



    Inegável, lado outro, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa e à saúde pública no âmbito do Estado de Pernambuco, ante a real possibilidade de desestruturação do planejamento formulado pelas autoridades estaduais para o atendimento de cidadãos diagnosticados com Covid-19 e Síndrome Respiratória Aguda Grave. Saliente-se que, tal como constou do acórdão supra referido da ADI 6.362, não cabe ao Judiciário, sobretudo em juízo não exauriente, substituir-se à atuação típica das autoridades administrativas na definição de políticas públicas de saúde quando sua atuação não desborda de limites legais objetivos, ante a evidente maior capacidade institucional do Poder Executivo para o equacionamento da matéria e considerado o princípio da separação dos poderes. 



    Portanto, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de concessão de provimento cautelar, haja vista a verificação dos requisitos legais previstos no art. 15, §4º, da Lei nº 12.016/2009 e no art. 297 do Regimento Interno do STF. 



    Ex positis, DEFIRO a liminar, para suspender a decisão proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 0002957-23.2022.8.17.9000, em trâmite no Tribunal de Justiça de Pernambuco, de modo a restabelecer a plena eficácia da Portaria nº 032 de 19 de janeiro de 2022, do Secretário de Saúde do Estado de Pernambuco e, por conseguinte, a requisição administrativa que ela veicula, até ulterior decisão nestes autos. 



    Comunique-se com urgência o Tribunal de Justiça de Pernambuco,



    Após, notifique-se a impetrante do processo de origem para manifestação. 



    Na sequência, abra-se vista dos autos à douta Procuradoria-Geral da República (Lei nº 8.437/1992, art. 4º, §2º). 



    Publique-se. Int.



    Brasília, 09 de março de 2022.



Ministro Luiz Fux



Presidente



Documento assinado digitalmente