Tribunal: STF
Processo: MS 38204
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-17
Data de publicação: 2022-05-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar, impetrado por Margareth Xavier da Silva, pensionista do Ministério da Saúde, em face de ato praticado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), com base nos seguintes fundamentos:



    a) O Excelso Pretório STF julgou, em sede do MS 37359, caso análogo em que cortada a pensão civil de filha solteira não ocupante de cargo público permanente, pensão prevista no artigo 5°, parágrafo único, da Lei n.º 3.373/58, por interpretação nova exarada pelo TCU e aplicada retroativamente a benefício aperfeiçoado sob a égide de legislação anterior;



    b) o ato do TCU – relatório de indícios remetido ao Ministério da Saúde - é concreto e impositivo e objetiva vincular o Ministério da Saúde a instituir requisito não previsto em lei, qual seja, a inexistência comprovada de união estável por toda a vida, para a manutenção da pensão;



    c) o TCU, portanto, busca aplicar interpretação nova à direito aperfeiçoado antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, quando nem mesmo existia o instituto da união estável, em clara afronta ao art. 2°, parágrafo único, inciso XIII, da Lei n° 9.784/199 que regulamenta os procedimentos administrativos no âmbito federal, vedando a aplicação retroativa de nova interpretação;



    d) a atuação desconsidera o princípio do tempus regit actum que determina a incidência, aos benefícios previdenciários, da lei em vigência ao tempo em que preenchidos os requisitos necessários à sua concessão, no caso a data do óbito no ano de 1965;



    e) o STF asseverou ainda, também no voto de bojo do Agravo Regimental em Mandado de Segurança 37.359 Distrito Federal, o cabimento da perda do direito ao benefício apenas frente a constituição de casamento ou percepção de benefício por morte de cônjuge ou companheiro, o que não se verifica no caso em tela em que a pensão é a única e exclusiva fonte de renda da impetrante;



    f) o ato coator que busca cassar direito adquirido (art. 5°, XXXVI, CF1988) líquido e certo da impetrante ao percebimento da pensão, direito aperfeiçoada no ano de 1965, ou seja, 55 (cinquenta e cinco) anos atrás, sua única fonte de renda, revelando grave afronta aos princípios da legalidade, segurança jurídica, proteção da confiança legítima, vedação ao comportamento contraditório por parte da Administração, dignidade da pessoa humana (art. 1°, III, CF1988), devido processo legal (art. 5°, LIV, CF1988), contraditório e ampla defesa (art. 5°, LV, CF1988);



    g) o direito supramencionado à pensão extingue-se apenas com a concretização das hipóteses taxativamente aduzidas: a perda da condição de solteira, ou a assunção de cargo público permanente, questões ambas inverificáveis no caso em tela - diga-se: a impetrante não é casada e nunca foi e não ocupa cargo público permanente e também nunca ocupou;



    h) a impetrante tem direito líquido e certo ao percebimento da pensão nos termos do art. 5°, parágrafo único, da Lei nº 3.373, de 12 de março de 1958, legislação em vigor à data do óbito da instituidora da pensão, no ano de 1965, 55 (cinquenta e cinco) anos atrás, em virtude do princípio do tempus regit actum.



    Ante o exposto, requer: 



    a) seja concedida liminar inaudita altera pars no presente mandado de segurança, para que, impedida a suspensão da pensão com base em alegada união estável, interpretação nova criada pelo TCU e que não pode ser aplicada a situação já constituída sob a égide de regramento anterior ou para que seja reestabelecido o pagamento da pensão, se já houver sido suspensa; 



    b) sucessivamente, seja deferida a medida liminar acautelatória acima pretendida até que as autoridades coatoras indicadas prestem informações neste feito (art. 7º, I, Lei nº 12.016 c/c 300 e ss do CPC), ficando pendente a manutenção da tutela concedida às informações prestadas e até ulterior deliberação de Vossa Excelência no feito.



    No mérito, que seja confirmada a liminar, concedendo a segurança para determinar que não seja cassada a pensão ou, se já cassada, que seja restabelecido o pagamento da pensão da impetrante, nos termos do art. 5°, parágrafo único, da Lei Nº 3.373, de 12 de março de 1958.



    Em decisão publicada na data de 10/12/21, indeferi o pedido liminar, tendo em vista não ter vislumbrado “a presença do requisito da urgência, essencial para a concessão da tutela liminar, na medida em que, da análise dos autos, não se constata a data da efetiva ou possível cessação do pagamento da pensão da impetrante”.



    A União requereu seu ingresso no feito (e-doc. 16).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do mandamus, em parecer assim ementado:



    “DIREITO PEVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO CIVIL TEMPORÁRIA. LEI 3.373.58. INSTRUÇÃO DEFICIENTE DOS AUTOS. ACÓRDÃO 7.972/17, DA 2ª CÂMARA DO TCU. AUSÊNCIA DE CÓPIA INTEGRAL DE ATO DECISÓRIO ATRIBUÍDO À AUTORIDADE APONTADA COMO COATORA EM QUE DELIBERADA A QUESTÃO CONTROVERTIDA. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA”. (e-doc. 26).



    Devidamente notificada, a autoridade coatora prestou as informações solicitadas (e-doc. 31).



    É o relatório. Decido.



    Preliminarmente, defiro o pedido de ingresso da União no presente feito.



    Quanto ao mais, cumpre destacar que a Lei nº 12.016/09 prevê o cabimento de mandado de segurança preventivo, nos seguintes termos:



    “Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.” (grifei)



    A respeito da ameça que autoriza o mandamus preventivo, ensina a doutrina:



    “O mandado de segurança normalmente é repressivo de uma ilegalidade já cometida, mas pode ser preventivo de uma ameaça de direito líquido e certo do impetrante. Não basta a suposição de um direito ameaçado; exige-se um ato concreto que possa pôr em risco o direito do postulante. 



    (…)



    Em ambos os casos, são necessárias a indicação do objeto e a comprovação da iminência da lesão a direito subjetivo do impetrante. Não basta a invocação genérica de uma remota possibilidade de ofensa a direito para autorizar a segurança preventiva; exige-se prova da existência de atos ou situações atuais que evidenciem a ameaça devida.” (Meirelles, Hely Lopes; Wald, Arnoldo; Mendes, Ferreira Gilmar. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 32ª Edição, São Paulo: Editora Malheiros, 2009. p. 29 e 106 – grifei). 



    Outrossim, a jurisprudência desta Suprema Corte está orientada no sentido de que, em se tratando de mandado de segurança impetrado preventivamente, a concessão da segurança está condicionada à existência de efetiva ameaça a direito líquido e certo, ameaça esta decorrente de atos concretos da autoridade impetrada. Destaco, nesse sentido, os seguintes julgados do Plenário:



    “CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. SERVIDOR PÚBLICO: VANTAGEM DEFERIDA POR SENTENÇA JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. TRIBUNAL DE CONTAS: DETERMINAÇÃO NO SENTIDO DA EXCLUSÃO DA VANTAGEM. COISA JULGADA: OFENSA. C.F., art. 5º, XXXVI. I. - A segurança preventiva pressupõe existência de efetiva ameaça a direito, ameaça que decorre de atos concretos da autoridade pública. Inocorrência, no caso, desse pressuposto da segurança preventiva. II. - Vantagem pecuniária, incorporada aos proventos de aposentadoria de servidor público, por força de decisão judicial transitada em julgado: não pode o Tribunal de Contas, em caso assim, determinar a supressão de tal vantagem, por isso que a situação jurídica coberta pela coisa julgada somente pode ser modificada pela via da ação rescisória. III. - Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. - Mandado de Segurança preventivo não conhecido. Mandado de Segurança conhecido e deferido relativamente ao servidor atingido pela decisão do TCU.” (MS nº 25.009/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, DJe de 29/5/05 - grifei)



    “AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. COMPETÊNCIA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE CARÁTER IMPOSITIVO NO ATO COATOR. IMPOSSIBILIDADE DE CONHECIMENTO DO WRIT. AGRAVO IMPROVIDO. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o Tribunal de Contas da União é parte legítima para figurar no polo passivo de mandado de segurança apenas quando o ato impugnado estiver revestido de caráter impositivo. Nesse sentido o MS n. 24.001, Relator MAURÍCIO CORREA, DJ 20.05.2002. 2. A especificação da autoridade coatora na petição inicial há de ser feita em função do órgão do TCU que tenha proferido a decisão impugnada no mandamus. Tanto o Presidente daquela Corte de Contas quanto os das respectivas Câmaras podem figurar como autoridades coatoras. O Supremo, no entanto, não faz essa distinção, conhecendo dos mandados de segurança impetrados contra o Presidente do TCU [MS n. 23.919, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 20.06.2003], contra os Presidentes de suas Câmaras [MS n. 25.090, Relator o Ministro EROS GRAU, DJ 01.04.2005 e MS n. 24.381, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ 13.05.2004] ou, simplesmente, contra o Tribunal de Contas da União [MS n. 23.596, Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ 18.05.2001]. 3. O ato emanado do Tribunal de Contas da União deve impor diretamente determinada conduta ao órgão público, configurando a coação impugnável pelo writ. Em se tratando de mandado de segurança de caráter preventivo, a concessão da ordem pressupõe a existência de efetiva ameaça a direito, ameaça que decorra de atos concretos da autoridade pública [MS n. 25.009, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ de 24.11.2004]. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS nº 26.381/MS-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 10/8/07 – grifei)



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. RENOVAÇÃO DO CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - CEBAS. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. AUSÊNCIA DE JUSTO RECEIO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO ORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RMS nº 27.186/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 25/9/14 – grifei)



    In casu, a presente impetração se volta contra notificação recebida pela impetrante (e-doc. 4), em que é feita menção a entendimento assente no TCU acerca do fato de que filha solteira, para continuar recebendo pensão, não pode ter contraído casamento, ou encontrar-se em situação de união estável. Em vista disso, foi-lhe solicitado respondesse aos questionamentos, apresentando os documentos solicitados.



    Ocorre, contudo, que o aludido documento não foi confeccionado pelo TCU e, sim, pelo Ministério da Saúde, não parecendo, destarte, existir justificativa para o processamento do mandamus neste STF. 



    Não se mostra ocioso ressaltar que dos termos do aludido extrato individualizado de indício, também apontado como ato coator pela impetrante, não se extraem determinações específicas, concretas e diretas relacionadas à esfera jurídica de seu interesse próprio. 



    Assim, tem-se que o TCU se limitou, no caso, a comunicar ao Ministério da Saúde possíveis indícios de fraudes relacionados ao pagamento da pensão da impetrante, traçando, dessa maneira, diretrizes a serem seguidas por aquele órgão, conforme as especificidades de seu caso concreto e situação pessoal, inexistindo, destarte, nenhum tipo de procedimento de revisão de pensão ou, ainda, investigação interna, com esse fito instaurada no âmbito do Tribunal de Contas da União.



    Com efeito, a investigação levada a cabo pela coordenação de administração e atendimento de pessoas, do Ministério da Saúde, em princípio, não se reveste de ilegalidade manifesta.



    E isso porque a pensão de que é beneficiária foi identificada como possivelmente irregular, diante de evidências que indicam a formação de união estável, tendo-lhe sido solicitados esclarecimentos sobre esse fato. 



    Oportunamente e, se o caso, poderá instaurar-se eventual discussão sobre a efetiva possibilidade de que a existência dessa união estável possa vir a redundar na cassação do benefício de que a impetrante é titular.



    E para eventual discordância da conclusão alcançada, ao cabo dessa investigação, será mister aferir a existência ou não de união estável, bem como sua duração e eventual contemporaneidade ao tempo em que concedida a pensão à impetrante, o que não é cabível pela via estreita do mandado de segurança. 



    Nesse sentido, ante a inviabilidade de dilação probatória em sede de mandado de segurança, o Poder Judiciário somente examina a legalidade do ato coator, dos possíveis vícios de caráter formal ou dos atos que atentem contra o princípio constitucional do devido processo legal, razão pela qual não se mostra viável auferir a existência, ou não, dos fatos que podem ensejar a cassação da pensão. Vide:



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO. PRÁTICA DA CONDUTA VEDADA PELO ART. 117, IX, DA LEI 8.112/90. MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. DISCUSSÃO QUE DEMANDARIA, ADEMAIS, DILAÇÃO PROBATÓRIA. INVIABILIDADE, EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. PROPORCIONALIDADE ENTRE A CONDUTA E A PENA APLICADA. INOCORRÊNCIA DE DISCRICIONARIEDADE. LESIVIDADE DO ATO PRATICADO CONFIGURADA. 1. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento de que, "se o ato impugnado em mandado de segurança decorre de fatos apurados em processo administrativo, a competência do Poder Judiciário circunscreve-se ao exame da legalidade do ato coator, dos possíveis vícios de caráter formal ou dos que atentem contra os postulados constitucionais da ampla defesa e do due process of law" (RMS 24.347/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ 04/04/2003). Nessas circunstâncias, não compete ao Poder Judiciário adentrar o mérito do ato administrativo, especialmente se, para isso, for necessário reexaminar provas. (…) 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (RMS nº 27.934-AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe de 3/8/15).



    “Recurso ordinário em mandado de segurança. Servidor público. Processo administrativo disciplinar. Incursão na conduta prevista no art. 132, IX, da Lei nº 8.112/90. Penalidade de demissão. Recurso ordinário em mandado de segurança ao qual se nega provimento. 1. A mera demonstração de nomeações e exonerações em cargos comissionados e funções de confiança não tem o condão de configurar a ilegalidade de comissão disciplinar, a qual decorreria da ausência de estabilidade de seus integrantes. 2. Diante da gravidade da infração atribuída ao recorrente, não há que se falar em violação do princípio da proporcionalidade, haja vista que a pena aplicada tem previsão legal e foi imposta após a comprovação, por meio de regular procedimento disciplinar, da autoria e da materialidade da transgressão a ele atribuída. 3. Conclusão diversa acerca da adequação da conduta do recorrente, a teor do art. 128 da Lei 8.112/90, demandaria exame e reavaliação de todas as provas integrantes do feito administrativo, procedimento incompatível com a via estreita do writ. 4. Recurso ordinário em mandado de segurança ao qual se nega provimento” (RMS nº 28.638, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 18/3/14).



    Assim, diante da regularidade jurídico-formal do ato dito coator e da impossibilidade de dilação probatória em sede de mandado de segurança, não há razão para prosseguir a impetração, porquanto não demonstrado o direito líquido e certo da impetrante a embasar sua pretensão. 



    Saliento, ainda, que não há que se falar em afronta às garantias do direito adquirido, ou do ato jurídico perfeito, pois não se trata de cancelamento de pensão em virtude de mudança das exigências previstas em lei posterior, mas da constatação de descumprimento de condição preestabelecida pela lei que justificava a manutenção do benefício. 



    Inviável, destarte, à míngua dos requisitos legais a fundamentar a impetração, o prosseguimento deste mandamus.



    Pelo exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento ao presente mandado de segurança. 



    Publique-se.



    Brasília, 17 de maio de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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