Tribunal: STF
Processo: RE 1334027
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-22
Data de publicação: 2022-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de dois recursos extraordinários interpostos em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado (eDOC 5, p. 8-9):



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. UTR DO RIO CARIOCA. POLUIÇÃO DAS PRAIAS DO FLAMENGO E DE BOTAFOGO. LEGITIMIDADE DO PARQUET FEDERAL. EXTINÇÃO AFASTADA. 



    1. Agravo retido interposto pelo Município do Rio de Janeiro, devidamente reiterado nas contrarrazões, que se insurge contra a decisão que acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva ad causam arguida pelo Estado do Rio de Janeiro. A decisão agravada baseou-se no convênio de cooperação celebrado entre o Estado do Rio de Janeiro e a Prefeitura do Município do Rio de Janeiro para a delegação de competências do Estado para a Prefeitura do Rio de Janeiro relativas aos corpos hídricos localizados integralmente no território do Município do Rio de Janeiro. Conforme o convênio anexado, observa-se, como o próprio nome indica, que foi celebrado um convênio de cooperação entre o Estado do Rio de Janeiro e o Município do Rio de Janeiro, o que não significa transferência de responsabilidade. Os rios localizados dentro do Estado do Rio de Janeiro são considerados bens do Estado, nos termos do disposto no art. 26, I, da Constituição Federal. Assim, o convênio de cooperação firmado somente justifica a legitimidade passiva ad causam do Município do Rio de Janeiro, mas não exclui a do Estado do Rio de Janeiro. Agravo retido provido. 



    2. Trata-se de apelação interposta contra sentença que, em ação civil pública, julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, nos termos do art. 267, VI, do CPC, por falta de interesse processual, por entender a Juíza de primeiro grau que a presente demanda repete pedido formulado em ação popular (n° 0234357-39.2008.8.19.0001), em trâmite na 9' Vara de Fazenda Pública, e pela inércia do MPF quando instado a justificar a propositura da ação perante a Justiça Federal, notadamente em razão do objeto e do ente que compõe o polo passivo (Município do Rio de Janeiro). 



    3. Nos termos da jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça, a presença do Ministério Público Federal no pólo ativo da demanda, por si só, é suficiente para atrair a competência ratione personae da Justiça Federal (art. 109. I, da CRFB/88). 



    4. O fato de o dano ambiental ter acontecido em praias marítimas já justifica a competência federal, pois as praias marítimas são de domínio da União Federal, nos termos do artigo 20, inciso IV, da Constituição Federal. 



    5. A Lei n° 7.347/85 disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, dentre outros, e o Ministério Público tem legitimidade para propor a ação, nos termos do seu art. 5°, I. 



    6. Quanto à afirmação de ausência de interesse processual de agir por parte do MPF, é cediço que o Ministério Público, na forma do art. 129, inciso III, da Carta Federal e do art. 6°, inciso VII, da LC n° 75/93, é instituição essencial à função jurisdicional do Estado, possuindo, entre as suas funções, a proteção ao meio ambiente. 



    7. Na sentença, entendeu a Juíza de primeiro grau que a presente demanda repete pedido formulado em ação popular (n° 0234357-39.2008.8.19.0001), em trâmite na 9" Vara de Fazenda Pública, não havendo razão para prosseguir com o julgamento da lide que visa obter o mesmo título executivo perseguido na ação proposta perante a Justiça Estadual. Equivocada a sentença neste ponto, observado que os pedidos das ações não são idênticos, tendo em vista que o pedido da presente demanda é de condenação dos réus (Estado do Rio de Janeiro e Município do Rio de Janeiro) a realizar estudos na região que permitam à implantação de uma rede própria de esgoto, independente da rede de águas pluviais, e o da ação popular é de identificação da estação de tratamento de esgoto do rio Carioca e identificação do órgão responsável por seu funcionamento, e de condenação do Estado do Rio de Janeiro e do Município do Rio de Janeiro a restabelecer o pleno funcionamento da estação de tratamento do rio Carioca. Embora as ações tratem do rio Carioca, seus pedidos não são idênticos, inexistindo litispendência. 



    8. Aplicação do art. 515, §3°, do CPC, em razão da extinção do processo, sem resolução de mérito. 



    9. É notório o problema de poluição das praias do Flamengo e de Botafogo, bem como dos rios que cortam a Cidade do Rio de Janeiro. Com efeito, o art. 225, caput, da Constituição Federal estabelece que "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". Resta clara, portanto, a responsabilidade do Poder Público na preservação do meio ambiente. No caso dos autos, não se pode permitir a falta de agir dos réus e, levando-se em conta o pedido da presente ação, a sua procedência se impõe, tendo em vista que o pedido é de condenação dos réus a realizar estudos na região que permitam à implantação de uma rede própria de esgoto, independente da rede de águas pluviais. 



    10. Agravo retido conhecido e provido. Apelo conhecido e provido.”



    Os embargos de declaração opostos pelo Município do Rio de Janeiro foram conhecidos e desprovidos (eDOC 8, p. 7).



    No recurso extraordinário interposto pelo Estado do Rio de Janeiro, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se ofensa aos artigos 2º; 18; 30, VIII; 165; 169; 182; e 241 do Texto Constitucional.



    Nas razões do recurso, alega-se que (eDOC 7, p. 17):



    “as comunidades carentes que se encontram próximas ao curso do Rio Carioca e que, possivelmente, venham a ser carentes de saneamento básico (o que só a prova pericial poderia demonstrar) se encontram na esfera de competência (para a execução e prestação do serviço público de saneamento básico) do Município e não do Estado do Rio de Janeiro, ou seja, a competência para a execução do pedido pleiteado pelo Recorrido na petição inicial – estudos para a implantação de uma rede própria de esgoto, independente da rede de águas pluviais – é, na hipótese em exame, única e exclusivamente do Município do Rio de Janeiro.”



    Já no recurso interposto pelo Município do Rio de Janeiro, com fulcro no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se ofensa aos artigos 2º; 26, I; 37, § 6º; 167, I e II; e 225, § 3º, da Constituição Federal.



    Em suas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 8, p. 38):



    “A decisão recorrida invocou o inciso I do artigo 26 da Constituição da República para prover agravo retido do Município e incluir o Estado na lide, mas, contraditoriamente, o violou ao condenar ambos a realizar estudos para implantação de nova rede de esgotamento sanitário em curso d’água de domínio estadual.”



    Ao final, acrescenta-se que (eDOC 8, p. 38):



    “a condenação atenta contra a separação dos poderes, ao impor a implementação de política pública mediante decisão judicial, em tredestinação do instituto da responsabilidade civil e das atribuições que cabem aos diferentes Poderes da Federação (artigo 2º da Constituição).”



    A Vice-Presidência do TRF/2ª Região admitiu os recursos extraordinários (eDOC 8, p. 37/39).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se em parecer assim ementado (eDOC 55, p. 1-2):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO. EXTRAVASAMENTO DO RIO CARIOCA. CONTAMINAÇÃO DAS PRAIAS DO FLAMENGO E DE BOTAFOGO. ARTS. 2º, 165 E 167 DA CRFB/1988. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RESERVA DO POSSÍVEL. INICIATIVA ORÇAMENTÁRIA E VEDAÇÃO A EXECUÇÃO DE DESPESA NÃO CONTEMPLADA NA LEI ORÇAMENTÁRIA. INOVAÇÃO RECURSAL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA N. 282/STF. LEGITIMIDADE PASSIVA. ARTS. 2º, 18, 30, 182 E 241 DA CRFB/1988. TERMO DE RECONHECIMENTO RECÍPROCO DE DIREITOS E OBRIGAÇÕES. VIOLAÇÃO INDIRETA OU REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. BEM DO ESTADO. ART. 26, I, DA CRFB/1988. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO. EXTRAVASAMENTO DO RIO CARIOCA. CONTAMINAÇÃO DAS PRAIAS DO FLAMENGO E DE BOTAFOGO. ART. 167, I E II, DA CRFB/1988. VEDAÇÃO A EXECUÇÃO DE DESPESA NÃO CONTEMPLADA NA LEI ORÇAMENTÁRIA. INOVAÇÃO RECURSAL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA N. 282/STF. ART. 1.025 DO CPC. INAPLICABILIDADE. ART. 26, I, DA CRFB/1988. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULA N. 284/STF. LEGITIMIDADE PASSIVA. ARTS. 37, § 6º, E 225 DA CRFB/1988. CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO CELEBRADO ENTRE O ESTADO DO RIO DE JANEIRO E A PREFEITURA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. VIOLAÇÃO INDIRETA OU REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



    É o relatório. Decido.



    As irresignações não merecem prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou que (eDOC 5, p. 4):



    “De fato, é notório o problema de poluição das praias do Flamengo e de Botafogo, bem como dos rios que cortam a Cidade do Rio de Janeiro. O mínimo que se espera dos réus é a realização de estudos que permitam o tratamento do rio Carioca com a implantação de uma rede própria de esgoto, de modo a afastar a poluição das referidas praias. Cumpre observar que os réus não requereram produção de prova pericial (o Estado do Rio de Janeiro pugnou pela produção de prova documental suplementar - fl. 342, tendo juntado os documentos de fls. 351/469). 



    Ademais, a leitura do ofício de fls. 17/23, subscrito pelo Subsecretário Municipal de Obras e Serviços Públicos, corrobora a ausência de tratamento do rio Carioca e assinala ser uma das fontes de poluição da Praia do Flamengo (fls. 19 e 23).”



    Depreende-se dos fundamentos que constam na ementa do acórdão recorrido, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que diz respeito à responsabilidade conjunta do Estado e do Município para a implantação de rede própria de esgoto com a finalidade de afastar a poluição das praias referidas, demandaria o reexame de fatos e provas. Dessa forma, resta inviabilizado o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Ambiental. 3. Responsabilidade Civil por dano. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negativa de provimento ao agravo regimental.” (ARE 1.142.000-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 1º.2.2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO AMBIENTAL.IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULA 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 660). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (AI 867.953-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia (Presidente), Tribunal Pleno, DJe de 8.8.2018).



    Ainda que superado esse óbice, releva pontuar que esta Corte assentou que o artigo 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos Estados e aos Municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nesse sentido, confira-se o seguinte julgado:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão ‘a ser submetido à Assembleia Legislativa’ constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. 6. Modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade da prestação da função de saneamento básico, há excepcional interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas, nos termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da data de conclusão do julgamento, lapso temporal razoável dentro do qual o legislador estadual deverá reapreciar o tema, constituindo modelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, dirigido por órgão colegiado com participação dos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio de Janeiro, sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer ente.” (ADI 1.842, Redator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 16.9.2013).



    Ademais, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso do risco à saúde pública, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Nesse sentido:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 700.227-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 31.5.2013).



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 2. Agravo regimental não provido.” (AI 708.667-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 10.4.2012).



    Ante o exposto, nego provimento aos recursos, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil.



    Deixo de aplicar art. 85, § 11, do CPC/2015, tendo em vista se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 22 de novembro de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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