Tribunal: STF
Processo: ARE 1397841
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-23
Data de publicação: 2022-09-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de agravo contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face acórdão prolatado pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE EM ABSTRATO DE ATO NORMATIVO. (IN)ADEQUAÇÃO DA VIA PROCESSUAL ELEITA. 



    1. É firme, na jurisprudência, o entendimento no sentido de que a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público pode ser alegada em ação civil pública, desde que constitua a causa de pedir - e não pedido principal - ou questão prejudicial à solução do litígio, porquanto, nessa hipótese, o controle de constitucionalidade dar-se-á em caráter incidental (difuso), o que é admissível em qualquer processo, inclusive coletivo. 



    2. Em sendo veiculada a declaração de invalidade/inconstitucionalidade da Resolução Interministerial CGPAR n.º 23/2018 como pedido principal, não há como admitir a demanda, sob pena de transformar a ação civil pública em instrumento de controle concentrado de constitucionalidade, com usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal (artigo 102, inciso I, da CRFB), dada o potencial do provimento judicial de produzir efeitos erga omnes”.



    Opostos embargos de declaração, foram parcialmente providos, “para o fim exclusivo de prequestionamento”.



    No recurso extraordinário a parte recorrente alega violação dos artigos 5º, incisos XXXV e LV, 93, inciso IX, e 129, inciso III e § 1º, da Constituição Federal.



    Argumenta, em síntese, que, 



    “(...)



    Como se observa, o pedido autônomo de nulidade de ato administrativo regulamentar integra o escopo autorizado pelo microssistema das Ações Coletivas, em nada se confundindo com processo objetivo. A inconstitucionalidade aventada na exordial constitui uma das causas de pedir, portanto, traduz-se como questão prejudicial ao mérito, o que autoriza o cabimento da via eleita para os fins pretendidos.”



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Luiz Augusto Santos Lima, opina pela negativa de seguimento ao agravo.



    Referida manifestação está assim ementada:



    “Recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública em que pleiteada a declaração de nulidade da Resolução nº 23/2018 da Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de participações Societárias da União – CGPAR, que estabelece diretrizes e parâmetros para o custeio das empresas estatais federais sobre benefícios de assistência à saúde aos empregados. Petição inicial indeferida liminarmente, por inadequação da via eleita, porque manejada a ação civil pública como instrumento de controle concentrado de constitucionalidade. Alegada violação ao artigo 129, inciso III, § 1º, da CF, que prevê a legitimação de terceiros, além do Ministério Público, para a promoção de ação civil pública. Recurso extraordinário não admitido na origem. Razões do agravo destinado a destrancá-lo que não atacam os fundamentos da decisão agravada. Ainda que assim não fosse, o conteúdo normativo do dispositivo constitucional supostamente violado não foi sequer tangenciado pelas razões de decidir do acórdão recorrido, circunscritas à confirmação do entendimento de que a ação civil pública não se presta à obtenção da declaração de invalidade/inconstitucionalidade de ato normativo do Poder Público como pedido principal, uma vez que o controle difuso ou incidental de inconstitucionalidade se deve dar como causa de pedir ou como questão prejudicial ao mérito da controvérsia, sob pena de usurpação da competência do STF para o exercício do controle abstrato de constitucionalidade. Ademais, as alegações da Recorrente de que houve na sentença, confirmada pelo acórdão recorrido, interpretação equivocada do artigo 3º da Lei 7.347/1985, e de que não haveria óbice à veiculação de pedidos declaratórios ou constitutivos em ação civil pública, a teor do artigo 83 do CDC, evidenciam a constatação de que o exame do inconformismo pressupõe a análise de legislação infraconstitucional. Ofensa meramente reflexa à CF. Parecer pela negativa de seguimento ao agravo”.



    Decido.



    Não procede a alegada violação do artigo 93, inciso IX, da Constituição, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. Anote-se que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral desse tema e reafirmou a orientação de que a referida norma constitucional não exige que o órgão judicante manifeste-se sobre todos os argumentos de defesa apresentados, mas que fundamente, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI nº 791.292/PE-RG-QO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 13/8/10 - Tema 339).



    Ressalte-se, também, que o Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema 660), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. 



    No que se refere ao artigo 129, inciso III e § 1º, da Constituição Federal, apontado como violado carece do necessário prequestionamento, sendo certo que a referida norma não foi examinada nos acórdãos recorridos. Incidência da Súmula n° 282 desta Corte. Anote-se que o fato da parte recorrente ter trazido a questão constitucional no bojo dos embargos de declaração não é bastante para suprir o requisito do prequestionamento, a teor da Súmula nº 356/STF. 



    Ocorre que, não obstante a oposição dos embargos, o recurso de apelação não suscitou a referida questão constitucional, hipótese em que já não se prestam os embargos declaratórios opostos contra o acórdão de segundo grau a suscitá-la pela primeira vez. Nesse sentido:



    “1. Recurso extraordinário: descabimento: dispositivo constitucional dado por violado (CF, art. 5º, II) não analisado pelo acórdão recorrido: incidência das Súmulas 282 e 356. 



    2. Embargos de declaração, prequestionamento e Súmula 356. Os embargos declaratórios só suprem a falta de prequestionamento quando a decisão embargada tenha sido efetivamente omissa a respeito da questão antes suscitada. 



    3. Recurso extraordinário: inadmissibilidade: alegada violação a dispositivo constitucional que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta, que não enseja exame no recurso extraordinário: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636”. (AI nº 596.757/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 10/11/06).   



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL.



    1. Ao contrário do que sustenta o agravante, os embargos de declaração, para fins de prequestionamento, servem para suprir omissão do acórdão recorrido em relação à matéria suscitada no recurso cabível ou nas contra-razões e não para inovar matéria constitucional não debatida nos autos. 



    2. Ausente o prequestionamento do art. 129, III, da Constituição, dado como contrariado. Não prescinde desse requisito, inerente ao cabimento do recurso de natureza extraordinária, a circunstância de poder a ilegitimidade ativa ad causam ser analisada em qualquer grau de jurisdição. 



    3. Agravo regimental improvido”. (RE nº 434.420/DF-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ de 14/6/05).



    Anote-se, por fim, que o Tribunal a quo não examinou o mérito da demanda, concluindo, tão somente, que o pedido principal da ação civil pública era a declaração de inconstitucionalidade da Resolução Interministerial CGPAR nº 23/2018, o que fugiria do campo da ação civil pública, razão pela qual manteve a extinção do processo sem resolução de mérito. A propósito, trago à colação trecho do acórdão impugnado: 



    “É firme, na jurisprudência, o entendimento no sentido de que a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público pode ser alegada em ação civil pública, desde que constitua a causa de pedir - e não pedido principal - ou questão prejudicial à solução do litígio, porquanto, nessa hipótese, o controle de constitucionalidade dar-se-á em caráter incidental (difuso), o que é admissível em qualquer processo, inclusive coletivo.



    (...)



    Nessa perspectiva, é infundada a irresignação da autora, uma vez que a declaração de invalidade/inconstitucionalidade da Resolução Interministerial CGPAR n.º 23/2018 constitui o pedido principal da demanda e, caso admitido, transformará a ação civil pública em instrumento de controle concentrado de constitucionalidade, com usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal (artigo 102, inciso I, da CRFB), dada o potencial do provimento judicial de produzir efeitos erga omnes.”



    Assim, verifica-se que o acordão recorrido se alinha com a jurisprudência do Supremo Tribunal no sentido de não se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública quando a alegação de inconstitucionalidade se confunda com o pedido principal da causa. Sobre o tema:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO ALINHADA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973” (RE nº 595.213/PR-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 18/12/17). 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE – QUESTÃO PREJUDICIAL – POSSIBILIDADE – INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes. Doutrina” (Rcl nº 1.898/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 6/8/14). 



    “CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OFENSA À CONSTITUIÇÃO. MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE. I. - Somente a ofensa direta à Constituição autoriza a admissão do recurso extraordinário. No caso, o acórdão limita-se a interpretar normas infraconstitucionais. II. - Ao Judiciário cabe, no conflito de interesses, fazer valer a vontade concreta da lei, interpretando-a. Se, em tal operação, interpreta razoavelmente ou desarrazoadamente a lei, a questão fica no campo da legalidade, inocorrendo o contencioso constitucional. III. - O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública, fundamentada em inconstitucionalidade de lei, na qual opera-se apenas o controle difuso ou incidenter tantum de constitucionalidade. Precedente. IV. - Agravo não provido” (AI nº 504.856/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de 8/10/04). 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Não se aplica ao caso o art. 85, § 11, do CPC, pois não houve fixação prévia de honorários advocatícios na causa.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de setembro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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