Tribunal: STF
Processo: MS 38568
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-09
Data de publicação: 2022-08-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

Vistos.
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Edison Rodrigues Chaves, em face de ato praticado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), pelo qual em análise da legalidade de aposentadoria concedida pelo Senado Federal, negou-lhe o registro e determinou que o órgão legislativo “se abstenha de realizar pagamentos decorrentes do ato de concessão de aposentadoria”. O impetrante aduz que:
 a)	“o Tribunal de Contas da União não dispõe, constitucionalmente, de poder para rever decisão judicial transitada em julgado, nem para determinar a suspensão de benefícios garantidos por sentença com autoridade coisa julgada, E, no caso em tela, esta matéria já foi objeto de apreciação por essa Corte Suprema, ao examinar o Recurso Extraordinário 767.795 (Distrito Federal), em que figurou como Recorrente o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e Recorrido o ora Impetrante. Inexistente, assim, in casu, qualquer dúvida sobre a caracterização do direito líquido e certo do ora impetrante à sua dupla aposentadoria”;
 b)	“não há que se questionar a validade das aposentadorias, por não ser possível alterar coisa julgada”;
 c)	“inconformado com essa dupla aposentadoria, o INSS interpôs o referido Recurso Extraordinário contra acórdão proferido pela Terceira Turma Suplementar do Tribunal Regional Federal da 1ª Região”;
 d)	“depois de outras e pertinentes considerações, o Ministro Dias Toffoli, em 31 de outubro de 2014, negou seguimento ao Recurso Extraordinário, sendo a decisão transitada em julgado”; 
 e)	“a aposentadoria voluntária do ora impetrante, no Senado Federal, lhe foi concedida em 30 de janeiro de 1991, pelo Ato do Presidente nº 156, de 191, publicado, no dia seguinte, à página 130 do Diário do Congresso Nacional (Seção II). Houve, portanto, o decurso de 31 anos entre as datas de aposentadoria do impetrante no Senado Federal e a decisão, descabível, em que o TCU a considerou ilegal e negou-lhe registro”.
Ante o exposto, requer: 
Em caráter liminar, “que não sejam suspensos os pagamentos, ao impetrante, dos seus proventos de aposentadoria, imprescindíveis para sua alimentação e demais despesas de sua família, na qual se inclui sua esposa, nascida no dia 12 de março de 1941 e, portanto, com 81 (oitenta e um) anos de idade”.
No mérito, “seja concedida a segurança em caráter definitivo, com a notificação do impetrado, garantindo ao impetrante o direito à sua dupla aposentadoria, como Consultor Legislativo do Senado Federal e Procurador Federal, da Advocacia Geral da União”.
Em decisão publicada na data de 16/12/21, deferi o pedido liminar para “suspender os efeitos do Acórdão n. 2021/2022 (2ª Câmara, TCU), que julgou ilegal o ato concessivo de aposentadoria em favor de Edison Rodrigues Chaves” (e-doc. 17).
Devidamente notificada, a autoridade coatora prestou as informações solicitadas (e-doc. 24).
Da decisão que deferiu a liminar, a União interpôs agravo regimental (e-doc. 27).
A Procuradoria-Geral da República opinou pela concessão da ordem, em parecer assim ementado:

“MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. JULGAMENTO DE PELO TCU DO REGISTRO DE APOSENTADORIA NO CARGO DE CONSULTOR LEGISLATIVO NO SENADO FEDERAL. ACUMULAÇÃO DE DOIS PROVENTOS. INGRESSO NO SERVIÇO PÚBLICO ANTES DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/1998. POSSIBILIDADE. EXCEÇÃO. RECONHECIMENTO DO DIREITO DE ACUMULAÇÃO DAS APOSENTADORIAS EM SEDE JUDICIAL. TRANSITO EM JULGADO (RE 767.795/DF). VIOLAÇÃO À COISA JULGADA. DETERMINAÇÃO ÀS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS PARA CONVOCAR O APOSENTADO PARA REALIZAR A OPÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. INVIABILIDADE DA CASSAÇÃO DA APOSENTADORIA CONCEDIDA EM 30/1/1991. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA E DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. PRIMAZIA DA PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE E LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E A CONFIABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PARECER PELA CONCESSÃO DA SEGURANÇA”. (e-doc. 30).

É o relatório. Decido.
Tenho que devem ser confirmadas as razões que levaram ao deferimento da liminar.
Alega o impetrante, em suma, ter se aposentado em 30/1/91, no cargo de Consultor Legislativo do Senado Federal, apontando como ilegal ato do Tribunal de Contas da União que, 31 anos após a concessão da aposentadoria, teria a julgado ilegal, determinando fosse cessado o pagamento e convocado o inativo para que optasse por uma das aposentadorias (ou de Consultor Legislativo do Senado Federal ou de Procurador Federal junto ao INSS). 
Articula, ainda, que, além do ato coator afrontar a segurança jurídica, desrespeita a coisa julgada, tendo em vista que nos autos do RE nº 767.795, esta Suprema Corte emitiu posição favorável ao percebimento da dupla aposentadoria pelo impetrante, ao negar seguimento ao recurso extraordinário interposto pelo INSS.
Conforme constou da decisão em que apreciei o pedido liminar, o impetrante juntou aos autos decisão por mim proferida no RE nº 767.795/DF, por meio da qual lhe foi garantido o direito à percepção da dupla aposentadoria, tendo em vista que, “no caso, não apenas o novo ingresso no serviço público fora anterior a 15.12.98, como também o foi o próprio direito à aquisição da aposentadoria”. Confira-se o teor da referida decisão:

“Trata-se de recurso extraordinário, amparado na alínea ‘a’ do permissivo constitucional, interposto pelo Instituto Nacional de Seguro Social – INSS contra acórdão proferido pela Terceira Turma Suplementar do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado: 

‘CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CUMULAÇÃO DE DOIS PROVENTOS ANTES DA EC N. 20/98. ART.11. EXCEÇÃO. POSSIBILIDADE.
1. Nos termos do art. 37, XVI e XVII, da Constituição Federal de 1988 é vedada a acumulação de cargos públicos, ainda que exista compatibilidade de horários, exceto para as hipótese elencadas na Carta Magna.
2. A Emenda Constitucional n. 20/98 expressamente proibiu a acumulação de proventos e vencimentos, ressalvando, contudo, em seu art. 11, o direito dos servidores que percebessem aposentadoria e tivessem ingressado novamente no serviço público, até a data da sua edição.
3. Sendo possível a percepção de uma aposentadoria cumulada com vencimentos de um cargo efetivo cujo ingresso tenha sido antes da EC n. 20/98, deve ser permitida, por simetria, a percepção de duas aposentadorias, desde que o novo ingresso no serviço público e a nova aposentadoria tenham ocorrido também antes da EC n. 20/98. A vedação de nova aposentadoria no mesmo regime deve ser considerada para aquelas obtidas em data posterior à EC n. 20/98, não devendo a norma transitória retroagir para proibir a cumulação de aposentadorias, já deferidas no regime anterior, decorrentes de dois cargos públicos exercidos cumulativamente. Precedentes.
4. No caso concreto é possível a percepção de dois proventos de aposentadoria, que foram adquiridas antes da publicação da EC n. 20, de 15.12.98.
5. Apelação e remessa oficial não providas.’
 
No apelo extremo alega o recorrente contrariedade ao art. 37, XVI  da Constituição Federal, por entender que a norma é de natureza excepcional e, portanto, deve ser interpretada restritivamente. Requer a declaração da impossibilidade de acumulação de proventos de aposentadoria de cargos que, nos moldes da norma constitucional, seriam inacumuláveis na atividade, quais sejam: cargo de Procurador Federal e cargo de assessor do Senado Federal.
Depois de apresentadas contrarrazões, o recurso foi admitido na origem, o que ensejou a subida dos autos a esta Corte. 
Decido.
A irresignação não merece prosperar. 
A questão está, não na acumulação remunerada de cargos públicos, art. 37, inciso XVI da CR/88, ou de proventos e vencimentos, mas na legalidade ou não da cumulação de proventos com proventos, ou seja, percepção de dupla aposentadoria. De fato, a dupla aposentadoria foi vedada com a EC 20/98, ainda que a posse no novo cargo tenha se dado antes da vigência da referida emenda.
Todavia, no acórdão recorrido restou consignado que, no caso, não apenas o novo ingresso no serviço público fora anterior a 15.12.98, como também o foi o próprio direito à aquisição da aposentadoria. Ou seja, as duas aposentadorias foram consolidadas antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional. 
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o MS nº 24.952, da relatoria do Ministro Ayres Britto, DJe de 3/2/06, assentou a possibilidade de o servidor acumular proventos de duas aposentadorias civis se, após inativo, “retornou ao serviço público no período em que o Direito Constitucional de 1969 permitia, havendo-se aposentado novamente sob a vigência do regime constitucional de 1988, em sua redação original”. Na oportunidade, o acórdão restou assim ementado:

‘CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. ACUMULAÇÃO DE APOSENTADORIAS. POSSIBILIDADE NO CASO DA SUCESSÃO DE REGIMES CONSTITUCIONAIS. O servidor que se tornou inativo e retornou ao serviço público no período em que o Direito Constitucional de 1969 permitia, havendo-se aposentado novamente sob a vigência do regime constitucional de 1988, em sua redação original, tem direito à acumulação dos proventos. Mandado de segurança concedido.’

Para melhor elucidar a controvérsia, destaco trechos do voto condutor do citado acórdão:

‘(...)
No mérito, observo que a controvérsia a ser equacionada no presente writ consiste em saber se é legítima a acumulação de aposentadorias, cuja peculiaridade reside na sucessão de regimes constitucionais.
(...)
De outra parte, com o advento da Carta de 1988, na vigência de cuja redação o servidor veio a aposentar, não se identifica disposição relativa à impossibilidade de acumulação de proventos (sendo vedada, no entanto, a acumulação remunerada de cargos públicos, salvo as exceções ali previstas).
(...)
Acontece que o impetrante, além de haver reingressado no serviço público no período em que o Diploma Constitucional de 1969 permitia, aposentou-se sob a vigência do texto original da Constituição de 1988, que não vedada a acumulação de proventos’.

(...)
Ante o exposto, nos termos do artigo 557, caput, do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário. (e-doc. 10).”.

Assim, é certo que no acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União não há de constar qualquer determinação para que o impetrante seja notificado pelo órgão responsável para que possa “optar” por uma das aposentadoria ou, ainda que seja, para apresentar defesa acerca do alegado pela Corte de Contas.
Ressalte-se, ademais, que, conforme noticiou a própria autoridade impetrada, já era de conhecimento do TCU a existência de coisa julgada no que importa à questão da cumulação de aposentadorias. Vide trecho das informações enviadas a esta Suprema Corte:

“10. Com relação à acumulação dos cargos de Consultor Legislativo e Procurador do INSS, a unidade técnica responsável informou o que segue: 
‘9. Em Fiscalização Contínua de Folhas de Pagamento (FCP) realizada pelo TCU em 2018 foi detectado indício de irregularidade da acumulação ora em análise, sendo esclarecido em 23/10/2018, com a informação de que o servidor estava amparado por decisão judicial. 
10. Dessa forma, o indício foi arquivado, não gerando, portanto, crítica para o sistema de apreciação de atos quando da análise da alteração da concessão em 23/9/2021 (data da instrução da Unidade Técnica).’” (e-doc. 24, p. 6).

É pacífica a jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido da ilegitimidade na atuação do TCU ao desconstituir, administrativamente, direito garantido por decisão judicial transitada em julgado:

“MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. REGISTRO. VANTAGEM DEFERIDA POR SENTENÇA TRANSITADA EM JULGADO. DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DETERMINAÇÃO À AUTORIDADE ADMINISTRATIVA PARA SUSPENDER O PAGAMENTO DA PARCELA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Vantagem pecuniária incluída nos proventos de aposentadoria de servidor público federal, por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade de o Tribunal de Contas da União impor à autoridade administrativa sujeita à sua fiscalização a suspensão do respectivo pagamento. Ato que se afasta da competência reservada à Corte de Contas (CF, artigo 71, III). 2. Ainda que contrário à pacífica jurisprudência desta Corte, o reconhecimento de direito coberto pelo manto da res judicata somente pode ser desconstituído pela via da ação rescisória. Segurança concedida” (MS nº 23.665/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 20/9/02).

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBMISSÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS À AUTORIDADE DA COISA JULGADA. RESPEITO À APOSENTADORIA COM PROVENTOS INTEGRAIS EM VIRTUDE DE DECISÃO JUDICIAL. PRECEDENTES. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. O Mandado de Segurança é uma ação constitucional, de natureza civil, cujo objeto é a proteção de direito líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão, por ato ou omissão de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. 2. Presença de direito líquido e certo. Reconhecimento da aposentadoria com proventos integrais do impetrante por decisão judicial transitada em julgado. 3. É pacífico o entendimento no SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL de que, ressalvada as hipóteses em que se verifique a modificação no estado de fato ou de direito, o Tribunal de Contas da União, órgão sem função jurisdicional, não pode desconsiderar a existência de coisa julgada, ainda que esta conflite com sua jurisprudência ou com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE a respeito do tema de fundo. Precedentes. 4. Mandado de Segurança em que se concede a ordem.” (MS nº 34.950, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 7/6/21).

Quanto à negativa de registro da aposentadoria do impetrante, destaque-se o seguinte excerto das informações prestadas pelo TCU:

“4. Inicialmente, há que se verificar que o ato examinado pelo TCU cuidou de alteração aposentadoria no cargo de Consultor Legislativo do Senado Federal, para inclusão nos proventos do ora impetrante relativos à sua aposentadoria da vantagem de quintos/décimos de função comissionada (opção de função). 
5. Merece registrar que a Secretaria de Fiscalização de Pessoal – SEFIP pugnou pela ilegalidade da referida alteração de proventos, em razão de ser ‘indevida a concessão da vantagem de quintos/décimos aos ocupantes do cargo de Consultor Legislativo, pois a função comissionada exercida era inerente às atribuições do cargo efetivo’.
(...).”  (e-doc. 24, p. 3).

No presente caso, todavia, entendo que devem ser acolhidas as ponderações trazidas pela Procuradoria-Geral da República, as quais recomendam a observação dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da confiança para se garantir ao impetrante o integral percebimento de sua aposentadoria, que foi concedida em 30/1/91, há mais de 30 anos atrás.
Confira-se o parecer da Douta PGR:

“16. Quanto à ilegalidade do ato de aposentadoria, segundo esclarecimentos do Tribunal de Contas, a negativa de registro ocorreu em decorrência da ‘concessão indevida da vantagem de quintos/décimos de função comissionada que era inerente às atribuições do cargo efetivo de Consultor Legislativo’. 
17. Acentuou-se ‘ser impossível a percepção e quintos ou décimos relativos a função ou cargo comissionado que integre a estrutura remuneratória do cargo efetivo ocupado pelo servidor’. Por tal fundamento, foi determinado ao Senado Federal a abstenção ‘de realizar pagamentos decorrentes do ato de concessão considerado ilegal’ (fl. 33), bem como a ‘exclusão das rubricas ‘opção’ e ‘quintos’ incorporados, por referirem-se à função inerente ao cargo de Consultor Legislativo’ (fl. 35). 
18. Ocorre que o impetrante foi aposentado voluntariamente do cargo de Assessor Legislativo, com proventos integrais, em 30 de janeiro de 1991 (4ª Sessão Legislativa Extraordinário, da 48ª Legislatura, Ato do Presidente nº 156/1991, publicada no Diário do Congresso Nacional em 31/1/1991, fls. 30/31). 
19. Em que pese a natureza complexa do ato de aposentadoria, o qual somente se aperfeiçoa com o devido registro no Tribunal de Contas da União, as peculiaridades do caso, em especial o longo decurso do tempo da concessão da aposentadoria (1991) e vulnerabilidade do impetrante – com 91 anos de idade –, configuram circunstâncias excepcionais, que justificam a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança na espécie, para garantir ao impetrante o registro final de sua aposentadoria. 
20. No julgamento pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal do Tema 445 de Repercussão Geral (sessão de 19/2/2020), o Ministro Gilmar Mendes ressaltou a preocupação ‘com a alteração de situações já aparentemente consolidadas pelo tempo, à luz dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, bem como da estabilização das relações jurídicas, seja em favor da Administração ou em favor do administrado’. Afirmou que a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, tem valor distinto no sistema jurídico, ‘cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria ideia de Justiça material’.
21. Com efeito, os valores da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança legítima, bem como a necessidade de proteger situações consolidadas, vêm sendo utilizados para proteger a expectativa criada nos servidores já aposentados ou que reuniram os requisitos para a aposentadoria, a despeito da existência de irregularidade no ato de provimento.” (e-doc. 30, p. 11-12).

Nesse sentido, confira-se:

“MANDADO DE SEGURANÇA. NEGATIVA DO REGISTRO DE APOSENTADORIA PASSADOS VINTE E TRÊS ANOS DE SUA CONCESSÃO. OCTOGENÁRIO EM TRATAMENTO DE CÂNCER. CÔMPUTO DE TRABALHO RURAL PARA APOSENTADORIA EM CARGO PÚBLICO. PRAZO DECADENCIAL PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REVER SEUS ATOS. DEMORA EXCESSIVA PARA CONFORMAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DA PRESCRITIBILIDADE. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE, CONFIANÇA, SEGURANÇA JURÍDICA, RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. ORDEM PARCIALMENTE CONCEDIDA.” (MS nº 37.004, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 11/12/20).

Com efeito, considerando o fato de a aposentadoria ter sido concedida há mais de 30 (trinta) anos e contando o impetrante com idade avançada (91 anos), deve-se a ele garantir o recebimento da dupla aposentadoria, respeitando-se os princípios da coisa julgada, da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da confiança.
Ante o exposto, concedo a segurança impetrada, para cassar os efeitos do acórdão prolatado pelo TCU, nos autos da TC nº 040.315/2021-5, garantindo-se ao impetrante o registro de sua aposentadoria. Prejudicada a apreciação do agravo interposto em face da decisão que deferiu a liminar.
Comunique-se.
Publique-se.
Brasília, 9 de agosto de 2022.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente