Tribunal: STF
Processo: MS 38287
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-11
Data de publicação: 2022-03-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO: DATA DE PUBLICAÇÃO DOS ACÓRDÃOS NA IMPRENSA OFICIAL. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. 



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado em 25.10.2021 por Samira Prates de Macedo contra o Acórdão n. 1.062/2020, e subsequentes, do Tribunal de Contas da União, por ter sido considerada ilegal a aposentadoria da impetrante, em processo de revisão, e determinada a exclusão da “VPNI de quintos e quaisquer outras vantagens incompatíveis com o regime remuneratório dos interessados, a serem submetidos à apreciação do TCU no prazo de 30 (trinta) dias” (fl. 1, e-doc. 1).



O caso



    2. A impetrante alega que, “desde 15/12/2003 (conforme comprovam os holerites em anexo), teve a sua aposentadoria homologada pelo Tribunal de Contas da União, no dia 16/03/2010 (acórdão nº 1132/2010 – TCU – 1ª Câmara, exarado no processo nº 025.642/2009-7) (...) na modalidade voluntária, com a percepção de proventos integrais calculados com base na última remuneração do cargo em que ocupavam antes da aposentadoria, com fundamento nos arts. 93, VI c/c 129, § 4º, da CF/88”, em cargo exercido no Ministério Público do Trabalho (fl. 4, e-doc. 1).



    Assevera que “o ato complexo de aposentação da impetrante se findou com a homologação ocorrida em 16/03/2010, uma vez que nestes atos o Órgão Competente (TCU) atestou a legalidade da aposentadoria, para fins de registro, exatamente como concedida no ano de 2003, incluída a parcela ‘quintos’, transformada em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (artigo 62-A, da Lei nº 8.112, de 1990), segundo comprovam os contracheques em anexo” (fl. 4, e-doc. 1). 



    Noticia que, apesar de a “aposentadoria (2003) e a sua respectiva homologação pelo Tribunal de Contas da União (2010) terem ocorrido há mais de 5 (cinco) anos, a impetrante foi surpreendida pelo ofício nº 3277.2021/DGP”, de 28.6.2021, “exarado pelo Ministério Público do Trabalho, noticiando que o TCU, por meio do Acórdão nº 1062/2020, considerou ilegal o ato de aposentadoria, determinando o corte da parcela correspondente aos ‘quintos’” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Assinala “que a autoridade coatora, ao determinar o mencionado corte nos proventos de aposentadoria, data venia, violou direito líquido e certo da impetrante, pois a revisão da aposentadoria ocorreu fora do prazo decadencial de 5 (cinco) anos contados da homologação (art. 54, caput, da Lei 9.784/99)” (fl. 6, e-doc. 1). 



    Alega que, ainda que “se considere a possibilidade de revisão da aposentadoria, o que se admite tão somente para efeitos argumentativos, o ato coator desprezou o princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos, que impõe o congelamento do valor nominal da aposentadoria até que os aumentos do subsídio alcancem tal montante” (fl. 7, e-doc. 1). 



    Discorre sobre a regência legal do processo administrativo e sobre a decisão deste Supremo Tribunal no Tema 445 da repercussão geral (RE n. 636.553), mencionando precedentes segundo os quais a prescrição quinquenal seria “aplicável ao Tribunal de Contas da União também nos casos em que se pretende a revisão (reforma) de aposentadoria já submetida ao controle de legalidade (ato de homologação)” (fl. 8, e-doc. 1). 



    Assinala que, “transcorridos mais de 10 anos do ato de homologação da aposentadoria, não pode o Tribunal de Contas da União voltar a rediscutir o ato de aposentação já apreciado e submetido ao seu próprio controle de legalidade. Até porque, na realidade, o argumento utilizado pelo TCU para revisar a aposentadoria da impetrante, calcado na mudança de regime de pagamento da categoria (subsídio), já se afigurava no momento do primeiro controle de legalidade exercido pelo TCU em 2010, uma vez que a mudança do regime jurídico decorreu da EC 19, de 1998” (fl. 9, e-doc. 1). 



    Ressalta que o recebimento da vantagem teria sido de boa-fé, com registro inicial de legalidade da aposentação, tanto que dispensada a devolução dos valores recebidos. 



    Assevera, “quanto ao receio de danos irreparáveis ou de difícil” reparação, que “a impetrante teve a aposentadoria reduzida de forma considerável pelo ato coator, o que prejudica toda a organização financeira familiar, uma vez que recebem o mesmo patamar de vencimentos desde antes das suas aposentações, ocorrida em 2003” (fl. 18, e-doc. 1). 



    Requer “medida liminar in limine litis/inaudita altera pars, a fim de suspender o ato violador ora impugnado, garantindo-se à impetrante o direito ao recebimento do valor integral dos proventos de aposentadoria na forma homologada pelo TCU no ano de 2010, até que seja julgado o mérito do mandado de segurança” (fl. 19, e-doc. 1). 



    No mérito, pede a “concessão da segurança por este Excelso Supremo Tribunal Federal para que: IV.I – Seja afastado/cassado definitivamente o ato coator para que cesse a revisão da aposentadoria da impetrante, garantindo-se a percepção dos valores na forma como concedida (2003) e homologada (2010), ou seja, com o direito ao recebimento cumulado do subsídio e da parcela ‘quintos’ constantes nos proventos de aposentadoria; IV.II – Caso Vossas Excelências não entendam pela concessão integral da segurança, o que se admite para efeitos argumentativos, requer a parcial concessão da segurança para garantir à impetrante a irredutibilidade dos proventos de aposentadoria, congelando-se o valor nominal até que os aumentos do subsídio alcancem tal montante” (fl. 19, e-doc. 1).



    3. Em 24.2.2022, a União requereu “ingresso no mandado de segurança (…) conforme determinam o art. 38 da Lei Complementar n.º 73/93 e o art. 6º, caput, da Lei n.º 9.028/95, para que possa adotar as providências que entenda adequadas à defesa do interesse público” (fl. 1, e-doc. 56). 



    4. Em 10.3.2022, a autoridade impetrada prestou informações nestes termos:



    “EMENTA: Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Samira Prates de Macedo em face do Acórdão 1.062/2020, mantido pelos Acórdãos 228/2021 (Pedido de Reexame), 707/2021 e 926/2021 (Embargos de Declaração), todos do Plenário do TCU, que julgou ilegal o ato de concessão de sua aposentadoria, negando-lhe o correspondente registro, em razão da indevida cumulação de pagamento de subsídio com parcela de quintos incorporados pelo exercício de cargo comissionado.



    1. Preliminar: intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias, a exigir a extinção do processo com fundamento no art. 23 da Lei 12.016/2009, c/c o art. 21, § 1º, do RISTF. Há que se verificar ainda que o presente writ é idêntico ao MS 38.228, impetrado contra os mesmos arestos do TCU agora vergastados, por outros interessados igualmente atingidos (e também representados pelos mesmos patronos desse mandamus). Naquele caso, a Exmª Ministra do STF CÁRMEN LÚCIA indeferiu a ação mandamental ‘por decadência do direito à impetração’, o que foi mantido em sede de Agravo Regimental pela C. Primeira Turma.



    2. Decadência: não ocorrência: a) atos de aposentadoria, reforma e pensão possuem natureza complexa e somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; b) dada a referida natureza complexa, não incide prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão; e c) esse prazo apenas começa a fluir após o registro pela Corte de Contas, ou seja, há a necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados. Precedentes do STF.



    3. Ato de alteração de aposentadoria. O STF equipara o ato de alteração de aposentadoria ao ato de concessão inicial para efeitos da fluência do prazo quinquenal decadencial.



    4. Precedente do STF específico de inaplicabilidade de prazo decadencial quinquenal no caso de registro de ato de alteração de aposentadoria: MS 25.612.



    5. Ao julgar o RE 636.553, o STF, além de reafirmar a natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas, inovou e criou a figura do “registro tácito e automático” dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão.



    6. Decidiu-se que, após cinco anos, contados após a entrada do ato de concessão no TCU, esse “ato restará automaticamente estabilizado”. Nesse momento, “abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999” (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED).



    7. No caso concreto, apreciação do ato de concessão se deu antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553. Dessa forma, ainda que analisado sob os estritos e inovadores parâmetros do citado julgamento no RE 636.553, não houve qualquer ofensa à decadência na apreciação do ato de concessão pelo TCU.



    8. Impossibilidade jurídica de pagamento cumulativo de subsídio com outras parcelas remuneratórias, nos termos do § 4º do art. 39 da Constituição Federal.



    9. Inconstitucionalidade do inciso V do art. 4º da Resolução CNMP n. 9/2006, em face do disposto no mencionado § 4º do art. 39 da Constituição Federal, nos termos do Acórdão 3.332/2015-TCU-Plenário.



    10. Inexistência de violação do princípio da irredutibilidade de vencimentos ou de direito adquirido quando se determina correção de vencimentos pagos em desacordo com a lei ou com a Constituição Federal. Jurisprudência do STF.



    11. Não comprovação, no caso, de redutibilidade dos vencimentos da impetrante quando da implementação do regime de subsídios em 2005, com a edição da Lei 11.144/2005. Não obstante, foi constatada pelo TCU a inclusão na aposentadoria da impetrante do pagamento destacado de quintos, absolutamente incompatível com o regime de remuneração por subsídio instituído pela EC 19/98 e implementado a partir da referida Lei 11.144/2005.



    12. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora.



    13. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora” (fl. 2, e-doc. 59).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



     



    5. O presente mandado de segurança não pode ter seguimento, pela demonstração de decadência do direito à impetração.



    6. A impetrante impugna, nesta ação mandamental, decisão do Plenário do Tribunal de Contas da União no Acórdão n. 1.062, de 29.4.2020 (e-doc. 42), mantida pelo Acórdão n. 228/2021 (pedido de reexame, e-doc. 43) e pelos sucessivos embargos de declaração, julgados pelo Acórdão n. 707, publicado em 12.4.2021 (e-doc. 61), e no Acórdão n. 926 (segundos embargos de declaração), publicado em de 7.5.2021 (fl. 1, e-doc. 62).



    Nas informações prestadas, o Tribunal de Contas da União comprovou as datas daquelas publicações e demonstrou que “a impetrante participou regularmente do processo TC 010.383/2020-4, que culminou por considerar ilegal sua aposentadoria, sendo de sua autoria o pedido de reexame da decisão e os embargos de declaração que o sucederam” (fl. 6, e-doc. 59), pelo que a impetrante teria decaído do direito à impetração, ocorrida em 25.10.2021.



    7. Razão jurídica assiste à autoridade impetrada. Pela legislação vigente e na esteira dos precedentes deste Supremo Tribunal, o prazo inicial de cento e vinte dias para a impetração de mandado de segurança é contado, nos casos em que o impetrante participou do processo administrativo, da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, revela-se apto a gerar efeitos lesivos na esfera jurídica do interessado e não da data da notificação expedida pelo órgão. 



    Ainda conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “a posterior ciência pessoal do impetrante não reabre aquele prazo, pois é de decadência, e, em consequência, fatal e improrrogável quanto ao seu início”. Assim, por exemplo:



    “O termo inicial (‘dies a quo’) do prazo decadencial de 120 dias começou a fluir, neste caso, para efeito de impetração do mandado de segurança, a partir da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, revelou-se apto a gerar os efeitos jurídicos que lhe são inerentes.



    Impõe-se ressaltar, por oportuno, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que o “dies a quo” do prazo decadencial, para efeito de impetração do mandado de segurança, tem início com a publicação, no Diário Oficial, do ato impugnado (RTJ 103/965 – RTJ 110/71 – RTJ 126/945, v.g.):



    ‘- MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA. - O prazo decadencial para requerer mandado de segurança conta-se a partir do dia da publicação, no Diário Oficial, do ato impugnado. A posterior ciência pessoal do impetrante não reabre aquele prazo, pois é de decadência, e, em consequência, fatal e improrrogável quanto ao seu início. Mandado de segurança de que se não conhece.’ (MS 20.434/DF, Rel. Min. SOARES MUÑOZ – grifei)” (MS n. 32.668, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 2.9.2014).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TCU. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA ADMINISTRATIVA. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO.



    1. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado (art. 23 da Lei nº 12.016/2009).



    2. O presente writ aponta como ato coator o acórdão TCU nº 5.576/2018, do qual o impetrante fora notificado em julho de 2018. Não obstante, o referido acórdão refere-se à apreciação de pedido de reexame recebido pelo TCU como mera petição, em razão de seu descabimento.



    3. O prazo decadencial começou a correr em 12.04.2017, data da publicação do acórdão TCU nº 2.033/2017, que rejeitou os embargos de declaração opostos contra o acórdão TCU nº 5.056/2016, no qual se confirmou a condenação do impetrante em sede de recurso de reconsideração Assim, não há como afastar a decadência da impetração em 17.08.2018.



    4. Writ a que se nega seguimento” (MS n. 35.928, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 24.8.2018).



     



    Confira-se também a decisão proferida pelo Ministro Edson Fachin no Mandado de Segurança n. 31.891:



    “Uma vez que o Impetrante participou regularmente do processo de Tomada de Contas Especial instaurado pelo Tribunal de Contas da União, sendo de sua autoria tanto o pedido de reconsideração da decisão que lhe condenou ao pagamento de multa, como os embargos de declaração, não há que se falar na contagem do prazo da data do recebimento da notificação acerca do conteúdo da decisão, mas sim da publicação do decisum nos meios oficiais. É pacífico o entendimento desta Corte nesse sentido:



    ‘Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TCU. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO. 1. O prazo decadencial para impetração de mandado de segurança, nos casos em que o interessado participou do processo administrativo, é contado a partir da publicação do ato impugnado na imprensa oficial. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento por manifesta improcedência, aplicando-se multa de 5% (cinco por cento) do valor corrigido da causa, ficando a interposição de qualquer outro recurso condicionada ao depósito do respectivo valor.’ (MS 25976 AgR-segundo, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 09/12/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-268 DIVULG 16-12-2016 PUBLIC 19-12-2016)



    ‘Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Agente político. 3. Condenação pelo Tribunal de Contas. 4. Contagem do prazo decadencial a partir da publicação da decisão na imprensa oficial. 5. Participação do interessado no processo administrativo questionado. 6. Decadência configurada. Art. 23 da Lei 12.016/2009. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Agravo regimental a que se nega provimento.’ (MS 33380 AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 02/12/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-023 DIVULG 06-02-2017 PUBLIC 07-02- 2017)



    ‘Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRAZO DECADENCIAL. TERMO INICIAL. PUBLICAÇÃO DO ATO COATOR NO DIÁRIO OFICIAL, TENDO EM VISTA A PARTICIPAÇÃO DO IMPETRANTE NO RESPECTIVO PROCESSO ADMINISTRATIVO. IMPETRAÇÃO FORA DO PRAZO DE 120 DIAS. DECADÊNCIA CONSUMADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.’ (MS 28948 AgR, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, julgado em 18/08/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-170 DIVULG 28-08-2015 PUBLIC 31-08- 2015)



    Logo, datando a publicação do Acórdão nº 5290/2012 de 06 de setembro de 2012, já estava consumada a decadência quando do ajuizamento do mandamus, ocorrido tão somente em 05 de fevereiro de 2013.



    Ante o exposto, com fundamento no artigo 23 da Lei nº 12.016/2009, nego seguimento ao mandado de segurança, eis que constatada a decadência do direito à impetração” (MS n. 31.891, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 18.5.2017).



    8. Pela documentação trazida aos autos pela autoridade impetrada, forçoso acolher-se a preliminar de decadência da impetração, ocorrida em 25.10.2021.



    O prazo de cento e vinte dias, previsto no art. 23 da Lei n. 12.016/2009, foi ultrapassado ainda que contados da publicação oficial do Acórdão n. 926 no Diário Oficial da União de 7.5.2021 (e-doc. 62), pelo que o Plenário do Tribunal de Contas da União sequer conheceu dos segundos embargos de declaração opostos pelos impetrantes naquela instância administrativa. A controvérsia sujeita-se, se for o caso, à apreciação das instâncias ordinárias.



    Nesse mesmo sentido, decidi o Mandado de Segurança n. 38.228, no qual impugnados, por outros impetrantes, os mesmos acórdãos desta ação. Confirmada pela Primeira Turma deste Supremo Tribunal, aquela decisão transitou em julgado em 25.2.2022:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO CONSIDERADAS AS DATAS DE PUBLICAÇÃO DOS ACÓRDÃOS NA IMPRENSA OFICIAL. ARGUMENTAÇÃO INSUFICIENTE PARA INFIRMAR A DECISÃO AGRAVADA PROFERIDA NA ESTEIRA DOS PRECEDENTES DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (MS 38.228-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 24.2.2022).



    Ausentes os pressupostos legais para a impetração, relativamente ao prazo legal para o aproveitamento da ação, impõe-se o indeferimento do mandado de segurança. 



    9. Pelo exposto, indefiro o presente mandado de segurança (art. 23 c/c art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento liminar.



    10. Defiro o ingresso da União no presente feito. 



    Publique-se.



    Brasília, 11 de março de 2022.



                      Ministra CÁRMEN LÚCIA



                              Relatora