Tribunal: STF
Processo: ARE 1294076
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-30
Data de publicação: 2022-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    O Município do Rio de Janeiro e o Ministério Público do Rio de Janeiro interpõem agravos contra a decisão mediante a qual não foram admitidos os recursos extraordinários manejados contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. METODOLOGIA DE CÁLCULO DAS VERBAS DESTINADAS AO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO. ARTIGO 212, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGO 60, DO ADCT. PRELIMINARES. COMPETÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA E REGRAS RELATIVAS À DISTRIBUIÇÃO DO ÔNUS DA PROVA. ARTIGO 212 DA CARTA POLÍTICA. VINCULAÇÃO CONSTITUCIONAL DE RECEITA PÚBLICA À EDUCAÇÃO. POLÍTICA PÚBLICA. POSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. ARTIGO 60, DO ADCT. FUNDEF E FUNDEB. METODOLOGIA DE CÁLCULO NO EMPREGO DAS VERBAS PROVENIENTES DOS ALUDIDOS FUNDOS. VALORES QUE DEVEM SER COMPUTADOS NA BASE DE CÁLCULO DO PERCENTUAL CONSTITUCIONAL. SEGURANÇA JURÍDICA. INOPONIBILIDADE FRENTE À IMPLEMENTAÇÃO DAS ‘POLÍTICAS PÚBLICAS’. MITIGAÇÃO DO COMANDO DA SENTENÇA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. 1) Muito embora seja certo que as questões de ordem pública podem ser examinadas a qualquer tempo, uma vez definitivamente decididas, não podem mais ser revistas. 2) Desta forma, levando-se em linha de conta que a questão da competência para processar e julgar a presente demanda já foi definitivamente decidida pelo E. Superior Tribunal de Justiça, em apreço à coisa julgada formal, segurança jurídica e aos princípios da economia e celeridade processuais, rejeita-se a preliminar de incompetência absoluta agitada no apelo. 3) Frise-se que a lide não versa acerca da revisão dos orçamentos relativos aos exercícios de 1999 a 2003, mas tem por objeto interesses afetos à criança e ao adolescente, o que afasta a competência do Juízo Fazendário segundo decidiu o STJ. 4) Na hipótese, não há falar-se em impossibilidade jurídica do pedido, o qual não é vedado por nosso ordenamento jurídico. 5) De fato, não se pretende com a presente demanda imiscuir-se na destinação das verbas públicas, o que, segundo afirmou o recorrente, não é permitido em nosso ordenamento jurídico, mas, sim, obrigar ao gestor público a cumprir o mandamento constitucional previsto no artigo 212, da CF. 6) Se, tanto o abolido FUNDEF quanto o atual FUNDEB consubstanciam maneiras de redistribuir tributos entre os Estados e seus Municípios, em favor de setor estratégico para o desenvolvimento nacional, o da Educação, não se pode extrair que a condenação se reveste de vícios ultra ou extra petita, haja vista que ambos os fundos têm a mesma finalidade. Assim, não há qualquer impedimento no cumprimento da sentença nos exercícios já sob a vigência do FUNDEB. 7) Não se evidencia, por tal motivo, o alardeado cerceamento de defesa, haja vista que os mesmos aspectos analisados na sentença em relação ao FUNDEF são aplicados ao FUNDEB. 8) Outrossim, não se verifica nos autos qualquer ofensa às regras de distribuição do ônus da prova. A uma, porque a magistrada a quo, muito embora tenha se referido ao artigo 302, da Lei de Ritos, enfrentou as matérias de direito que não haviam sido debatidas na contestação, pelo que não se tem assim verificado qualquer prejuízo de ordem processual para a parte. A duas, porque não foram malferidos os artigos 302, III; 320, II; 333, I, e parágrafo único, inciso I; e 334, IV, todos do Código de Processo Civil. 9) Da mesma forma, a decisão que não deferiu a prova pericial, única hábil a demonstrar a incorreção dos valores apurados pelo órgão ministerial, não foi atacada pelo recorrente. 10) No regime jurídico pátrio atual, consoante prescreve o artigo 212, da Constituição da República, na Educação, a União deve empregar nunca menos que 18%, e os Estados, Municípios e Distrito Federal, no mínimo, 25% da receita de impostos, sejam aqueles diretamente arrecadados, sejam os transferidos por outros níveis do governo. 11) Tal disposição estabelece verdadeira Política Pública, vez que constitui regra estabelecida por norma programática, notabilizada por estabelecer metas e objetivos sociais previamente determinados na Carta Magna, vinculando a ação estatal e limitando a discricionariedade administrativa. 12) Desta forma, admite-se, no âmbito da doutrina e da jurisprudência, a ingerência do Poder Judiciário sobre as omissões governamentais, motivo pelo qual não há falar-se em ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes quando se examina a correção do cálculo do percentual a ser aplicado pelo Município na Educação. 13) Com o objetivo de conferir maior eficiência ao uso dos recursos destinados à Educação, o legislador constituinte derivado, mediante duas emendas, prescreveu novos critérios para distribuição de parte das transferências constitucionais de impostos, prevista no artigo 212, da CF/88. 14) Assim é que a Emenda Constitucional nº 14, de 1996, regulamentada pela Lei 9.424/96, criou o FUNDEF, e a Emenda Constitucional nº 53, de 2007, regulamentada pela Lei 11.494/07, instituiu o Fundo da Educação Básica, o FUNDEB. 15) A maior inovação de tais Ensino Fundamental Público do País (ampliado para a Educação Básica com o advento do FUNDEB), pela subvinculação de uma parcela das receitas da Educação, inicialmente para o ensino fundamental, e depois para toda a Educação Básica, com distribuição de recursos realizada automaticamente, de acordo com o número de alunos matriculados em cada rede de ensino fundamental, promovendo a partilha de responsabilidades entre o Governo Estadual e os Governos Municipais. 16) E, em virtude de dita sistemática, alguns Municípios, a título de transferências do FUNDEF/FUNDEB, em razão do grande número de alunos matriculados na rede de ensino, recebem não apenas os valores que aportaram no Fundo, mas também recursos adicionais, decorrentes da contribuição do Estado e de outros Municípios, que lhe são redistribuídos. É o chamado ‘ganho do FUNDEF/FUNDEB’. 17) Este ‘ganho’, a toda evidência, representa receita adicional da Educação, excluindo-se do cálculo dos 25% previstos constitucionalmente, haja vista que o referido “plus” não tem natureza de imposto ou de transferência (artigo 212, da CF/88), mas sim de excedente financeiro conquistado junto ao Fundo Educacional, para fins de incremento do orçamento da Educação nos Municípios com maior número de alunos. 18) Entendimento diverso importaria em permitir ao ente federativo aplicar menos de 25% de sua receita própria de impostos no segmento em referência, mediante a utilização de ganhos do FUNDEF/FUNDEB para completá-lo, em manifesto descumprimento ao comando constitucional e em desconformidade com o objetivo dos aludidos Fundos. 19) Tal distorção na sistemática de cálculo adotada pelo Município e aquela que se deve realizar fez com este que fosse inscrito no CAUC – Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias. 20) Os valores que entram nos cofres públicos a título de dívida ativa de impostos e a título de multa e juros de mora incidentes sobre impostos pagos em atraso devem ser incluídas na base de cálculo sobre a qual incidirá o percentual de 25% previsto no artigo 212, da Constituição Federal, haja vista a sua natureza acessória, na medida em que sua existência supõe o inadimplemento de uma obrigação principal, o não pagamento de impostos que integrariam o percentual constitucional. 21) Todos os recursos provenientes de aplicações financeiras da verba oriunda do FUNDEF e do FUNDEB devem ser, obrigatoriamente, destinados à manutenção e desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) e Educação Básica (FUNDEB). 22) De outro vértice, não se coaduna com o espírito da Lei de Diretrizes e Bases (artigos 70 e 71) considerar as despesas com inativos nos gastos relativos à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, haja vista que este pessoal, muito Poder Judiciário Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro Décima Oitava Câmara Cível (FGM) embora se reconheça a sua importância, não mais contribui para manter e desenvolver o ensino. Este é também o entendimento do Conselho Nacional de Educação e da Corte de Contas da União, cuja orientação é seguida pelo Tribunal de Contas do Município. 23) O exame da questão atinente à reforma previdenciária implementada pela Lei Municipal 3.344/01 encontra óbice de natureza processual, porquanto vige no direito brasileiro a proibição, em regra, do ius novorum em sede recursal, o que impossibilita a inovação em segunda instância. 24) Ao contrário da tese defendida pela municipalidade, o pedido autoral, no sentido da recomposição das verbas que deveriam ter sido destinadas a Educação, não fere o princípio da segurança jurídica, haja vista que se está diante de uma imposição constitucional, que não deixou discricionariedade aos administradores públicos para o estabelecimento de prioridades, bem assim quanto ao que se deve investir na área da Educação. 25) No entanto, não se olvida da repercussão social e econômica da presente decisão, de modo que, sensível aos reclamos da municipalidade no sentido da possibilidade de inviabilização de investimentos não menos importantes, entende-se que se devem abrandar os seus efeitos, diluindo a obrigação de empregar os recursos que deveriam e não foram aplicados na Educação nos vinte e dois exercícios seguintes ao trânsito em julgado desta decisão, esclarecendo que sobre a condenação não devem incidir juros moratórios. 26) Da mesma forma, exclui-se a condenação do Município ao pagamento de honorários advocatícios ao órgão ministerial. E assim é porque, além de ferir o princípio da simetria, já que, caso sucumbente, o Parquet não seria condenado ao pagamento de honorários de advogado, salvo comprovada má-fé, também não os deve receber em caso de êxito, sendo certo que entendimento contrário ofende o mandamento constitucional insculpido no artigo 128, § 5º, II, ‘a’, segundo o qual é vedado aos membros do Ministério Público o recebimento, a qualquer título e sob qualquer pretexto, de honorários, percentagens ou custas processuais. 27) Não se pode acolher o pedido de condenação do Município nas penas da litigância de má-fé, já que a utilização das exceções, defesas e recursos previstos em lei, dentro dos limites por ela impostos, caracteriza a garantia aos princípios do contraditório e da ampla defesa, de cariz constitucional (artigo 5º, LV, da Constituição Federal), não estando comprovado o dolo no entrave do trâmprocessual. 28) Recurso ao qual se dá parcial provimento” (doc. 5, p. 45).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados.



    O Município do Rio de Janeiro interpôs recurso extraordinário, sob a alegação de que o Tribunal teria contrariado os arts. 2º, 48, inc. II, 84, inc. XXIII, 102, inc. I, al. a, 125, § 2º, e 212, da Constituição Federal (doc. 5, p. 163).



    Argumenta, inicialmente, que o acórdão recorrido teria exercido juízo acerca do conteúdo de leis orçamentárias, o que importaria em violação ao princípio da separação dos poderes. 



    Nesse sentido, afirma que o intuito da ação civil pública ajuizada na origem seria o de discutir a constitucionalidade das leis orçamentárias dos exercícios de 1999 a 2003, pelo que a demanda teria funcionado como um sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade.



    Acrescenta, ademais, que teria comprovado o cumprimento do percentual mínimo de 25% de investimento na educação, “ainda que não fosse computada a verba paga aos professores inativos”. Nesse sentido, afirma que “o pagamento dos vencimentos dos professores sob essa rubrica jamais comprometeu os investimentos na área da educação, tendo sido respeitado o mínimo de 25%”.



    No que se refere aos rendimentos de aplicações financeiras, afirma que não haveria “qualquer relação com cumprimento de despesas relacionadas a receitas vinculadas, conforme o percentual destinado à educação, porquanto tal valor é necessária e previamente calculado no ano anterior, quando da elaboração da lei orçamentária”.



    Invoca o princípio da segurança jurídica para defender que a decisão proferida no âmbito da ação civil pública deveria produzir efeitos prospectivos, de forma a não comprometer futuros investimentos da municipalidade.



    O recurso extraordinário foi inadmitido ao fundamento de que o art. 2º da Constituição Federal não impediria o Poder Judiciário de exercer juízo acerca da legalidade de ato administrativo discricionário, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. No mais, a inadmissão fundamentou-se no fato de que a reforma do acórdão recorrido demandaria a análise prévia da legislação infraconstitucional (doc. 7, p. 25).



    No agravo em recurso extraordinário, o Município do Rio de Janeiro refuta a interpretação conferida pelo Tribunal de origem ao art. 2º da Constituição Federal e sustenta que o acórdão recorrido teria violado frontalmente dispositivos constitucionais. Por fim, reitera os termos do recurso extraordinário (doc. 7, p. 98).



    O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro interpôs recurso extraordinário alegando contrariedade ao art. 227 da Constituição Federal (doc. 6, p. 108).



    Assevera o órgão ministerial que o acórdão recorrido teria contrariado o princípio da prioridade absoluta, aplicável ao dever do Estado de garantir o direito à educação, “ao ampliar de cinco para vinte e dois anos o prazo para a restituição dos valores”.



    O recurso extraordinário foi inadmitido ao fundamento de que a alegada ofensa à Constituição Federal, se existisse, seria reflexa, pois, necessariamente precedida de afronta à legislação infraconstitucional (doc. 7, p. 25).



    No agravo em recurso extraordinário, o agravante defende a violação direta ao art. 227 da Constituição Federal (doc. 7, p. 135)



    Examinados os autos, decido.



    1. Agravo em recurso extraordinário interposto pelo Município do Rio de Janeiro



    O recurso não merece trânsito.



    De início, importa registrar que, ao contrário do que afirma o município recorrente, o julgado recorrido não exerceu o controle de constitucionalidade de leis orçamentárias municipais, conforme se apreende dos dispositivos da sentença e do voto condutor do acórdão. Vejamos:



    “Ex positis, CONFIRMO a liminar concedida e, com arrimo no artigo 11, da Lei 7.347/1985, JULGO PROCEDENTE 0 PEDIDO AUTORAL, para CONDENAR o Município do Rio de Janeiro, sob pena de bloqueio, nos exercícios subseqüentes, de receitas orçamentárias não-vinculadas em quantia correspondente à diferença encontrada no exercício, a:



    (i) APLICAR na educação, nos exercícios vindouros, valor não inferior à soma de 100% das receitas do então FUNDEF, hoje FUNDEB; e, também,



    (ii) APLICAR em educação, nos exercícios vindouros, a diferença correspondente aos recursos que deixou de aplicar em educação desde o exercício de 1999, em valor não inferior a R$ 2.218.800.884,61 (dois bilhões, duzentos e dezoito milhões, oitocentos mil, oitocentos e oitenta e quatro reais e sessenta e um centavos), facultando-se o parcelamento deste valor ao longo de até cinco exercícios financeiros (no percentual mínimo de 20% da diferença apurada, a cada exercício financeiro).



    CONDENO, ainda, o Réu nos honorários advocatícios, os quais FIXO em 10%(dez por cento) sobre o valor da causa, devidamente atualizado monetariamente, desde a o distribuição, nos termos do art. 1°, §2°, da Lei 6.899/81” (doc. 4, p. 52).



    “Ante o exposto, voto no sentido de se dar provimento parcial ao apelo manejado pelo réu para:



    (i) permitir que o valor apontado na sentença R$ 2.218.800.884,61 - (Dois bilhões, duzentos e dezoito milhões, oitocentos mil, oitocentos e oitenta e quatro reais e sessenta e um centavos) possa ser aplicado na Educação nos vinte e dois exercícios que se seguirem à data do trânsito em julgado da decisão, esclarecendo que os juros moratórios não devem incidir sobre a importância em referência; e,



    (ii) excluir da condenação o valor fixado a título de honorários advocatícios de sucumbência. 



    No mais, em que pese a julgadora de piso não tenha submetido a sentença ao duplo grau obrigatório de jurisdição, mantém-se a referida decisão em sede de reexame necessário” (doc. 5, p. 80). 



    Como se vê, a conclusão a que chegaram as instâncias de origem é que o Município do Rio de Janeiro não estaria aplicando devidamente a receita prevista no art. 212 da Constituição Federal para a manutenção e desenvolvimento do ensino. Assim sendo, não tratou o acórdão recorrido de invalidar a destinação de verbas do Município, conforme previsto em lei orçamentária, mas de impor à municipalidade o estrito cumprimento da regra constitucional que, ao fim e ao cabo, visa a concretização do direito social à educação.



    Com efeito, na esteira do que decidiu o Tribunal de origem, não escapa ao escrutínio do Poder Judiciário o comportamento omissivo do Poder Público, quando dele decorrer a vulneração de preceitos constitucionais, não havendo que se falar, no caso, em ofensa ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, firmou-se a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:



    Ementa: AGRAVO REGIMETAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 25.09.2017. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ESTRUTURAÇÃO E REGULARIZAÇÃO DE ESCOLAS PÚBLICAS. EDUCAÇÃO INFANTIL. SEPARAÇÃO DOS PODERES. LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. RECURSO NEGADO. 1. A decisão recorrida está de acordo com a jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal que consolidou-se no sentido de que, nos casos de omissão da administração pública, é legítimo ao Poder Judiciário impor-lhe obrigação de fazer com a finalidade de assegurar direitos fundamentais dos cidadãos, como é o caso dos autos, que trata da obrigação de promover obras e adquirir materiais necessários ao bom funcionamento de escolas públicas com a finalidade de garantir o acesso à educação infantil. 2. Agravo Regimental a que se nega provimento. (ARE nº 679.066 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 1º/8/18)



    EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. REFORMA E ADAPTAÇÃO DE ESCOLA PÚBLICA. ALUNOS PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS. DIREITO À EDUCAÇÃO. OMISSÃO CARACTERIZADA. CONTROLE JUDICIAL DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE. EXCEPCIONALIDADE. LIMITES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 13.02.2015. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido. (ARE nº 903.216 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 12/11/15)



    Consoante o art. 212 da Constituição Federal, a “União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”.



    A controvérsia que se desenvolveu nos autos, porém, diz respeito à metodologia para se chegar à composição dos valores a serem aplicados pelos entes federativos na manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme impõe o dispositivo constitucional.



    Como fora consignado no acórdão recorrido, “a discussão central da presente lide cinge-se a se perquirir acerca da correta metodologia de cálculo utilizada pelo apelante no emprego das verbas destinadas à Educação, para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino” (doc. 5, p. 55).



    Aliás, é também o que reconhece o recorrente, ao afirmar que “a demanda não envolve a discussão quanto ao percentual mínimo que deverá ser investido na educação pelo Município (25%), mas, sim, a base de cálculo (metodologia) desse percentual” (doc. 5, p. 169).



    Da leitura do julgado impugnado, verifico que o colegiado a quo, embora tome como premissa a disciplina constitucional vigente para a matéria, fundamentou suas conclusões nas regras veiculadas na legislação infraconstitucional aplicável à composição das receitas destinadas ao então FUNDEF (atual FUNDEB), bem como na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. A propósito, transcrevo os trechos pertinentes às impugnações veiculadas no recurso extraordinário:



    “Da mesma forma, todos os recursos provenientes de aplicações financeiras da verba oriunda dos Fundos em exame devem ser, obrigatoriamente, destinados à manutenção e desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) e Educação Básica (FUNDEB).



    Neste ponto, verifica-se não haver pertinência na escusado demandado, no tocante ê impossibilidade para tanto, sob o argumento de que não há uma aplicação financeira específica da verba da Educação, mas sim um investimento único do orçamento do governo, realizado pelo caixa único do Tesouro.



    Com efeito, previa o artigo 3°, da Lei 9.424/96, que regulamentou o FUNDEF, que os recursos do Fundo serão repassados, automaticamente, para contas únicas e específicas dos Governos Estaduais, do Distrito Federal e dos Municípios, vinculadas ao Fundo, instituídas para esse fim, e mantidas na instituição financeira de que trata o artigo 93, da Lei 5.172/66.



    Verifica-se, dessarte, que a Lei 9.424/96 definiu o Banco do Brasil como instituição depositária dos recursos do Fundo, e que a conta na qual são creditados os recursos do FUNDEF são abertas especificamente para este fim, razão pela qual é perfeitamente possível distinguir esta verba do orçamento em geral. Tanto é assim que, em expediente encaminhado pela Controladoria Geral do Município à Promotoria de Justiça de Interesses Difusos (fl. 198/199), foi perfeitamente possível indicar o montante dos rendimentos de aplicações financeiras de recursos do FUNDEF relativamente aos anos de 2000 e 2001.



    Adicione-se que o § 6°, do mencionado dispositivo da Lei do FUNDEF, menciona que as receitas financeiras provenientes das aplicações eventuais dos saldos das contas a que se refere o artigo em referência deverão ser repassadas em favor dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nas mesmas condições estabelecidas no artigo 2°, ou seja, aplicando-os na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público e na valorização de seu Magistério.



    O tema também foi tratado no Manual do FUNDEF 6 , o qual dispõe que as aplicações financeiras com recursos do Fundo deverão ser realizadas também no Banco do Brasil, bem como a movimentação dos recursos financeiros existentes, de modo a preservar a integralidade de utilização dos recursos do FUNDEF e seus eventuais rendimentos auferidos com aplicações financeiras, investidos em favor do ensino fundamental público, de maneira transparente, favorecendo o controle pelo respectivo Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo, bem como a fiscalização a cargo dos Tribunais de Contas.



    A matéria não é abordada de outra forma pela Lei do FUNDEB (...).



    O último tópico a ser debatido se refere à alegada impossibilidade de se incluir os gastos com inativos da Educação nas despesas vinculadas à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, aspecto a respeito do qual também assiste razão ao Parquet.



    E, em que pesem as bem articuladas razões recursais neste ponto, quer nos parecer que a inclusão dos inativos no cálculo das verbas destinadas à manutenção e desenvolvimento do ensino é irregular, porquanto ditas pessoas, não obstante se reconheça a sua importância, não mais contribuem para manter e desenvolver o ensino.



    Tratam do assunto — natureza das despesas que podem ou não ser consideradas com MDE — os artigos 70 e 71, da LDB. E, muito embora a legislação tenha sido omissa no artigo 71, que não exclui expressamente a despesa com inativos da Educação daquelas destinadas à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, também não a elenca como despesa desta natureza no artigo 70.



    Acrescente-se que o mencionado artigo 71, em seu inciso VI, prevê que não constituirão despesas com MDE aquelas realizadas com pessoal docente e demais trabalhadores da educação quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino. Com maior razão, a nosso viso, também não se pode considerar como tal aqueles que não mais estão em atividade.



    O tema também foi objeto de análise no Parecer n° CP 26/97, de 02.12.97, do Conselho Nacional de Educação (fls. 73/86), que, em resumo, assim dispôs sobre a matéria (...).



    Tendo em vista tal entendimento, o Tribunal de Contas do Município, nos pareceres prévios relativos à apreciação das contas dos exercícios dos anos de 2000 a 2003, recomendou fossem desconsideradas as "despesas com inativos" nos gastos de manutenção e desenvolvimento do ensino, devendo ser computadas apenas aquelas permitidas pelo artigo 70, da Lei 9.394/96 (LDB) (fls. 99, 115, 124, 138, 167). 



    (...)”



    Como se vê, para se chegar a conclusões diversas, seria necessária a análise e interpretação prévia de normas infraconstitucionais, inviável na estreita via do recurso extraordinário. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REGÊNCIA DO CPC/1973. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO (FUNDEF). REPASSE PARA OS MUNICÍPIOS. DIFERENÇAS. FORMA DE CÁLCULO DO VALOR MÍNIMO NACIONAL POR ALUNO (VMNA) QUESTÃO DE NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA N. 422). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE nº 931.981-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 17/11/2016)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS. REPASSE PELA UNIÃO. VMNA. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. 1. Dissentir das conclusões adotadas demandaria tão somente o exame da legislação infraconstitucional pertinente à hipótese, providência vedada nesta via processual. Incide na hipótese a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que afasta o cabimento de recurso extraordinário nos casos em que o deslinde da controvérsia depende previamente do exame de legislação infraconstitucional. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (RE nº 1.278.303-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 14/12/2020)



    Ademais, para se aferir em que medida a inclusão das verbas pagas aos professores inativos impactaria a destinação de recursos à manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme sustenta o recorrente, dependeria do exame dos documentos e provas juntados aos autos, o que não se mostra possível, a teor da Súmula nº 279 deste Supremo Tribunal. Da mesma forma, não se poderia aferir em que medida a decisão impugnada prejudicaria as demais atividades municipais sem revolver o conteúdo probatório do processo.



    Não foi outra a conclusão a que chegou a Procuradoria-Geral da República, no parecer juntado aos autos:



    “No que concerne à alegada ofensa aos artigos 48, II, 84, XXIII, 102, I, a, 125, § 2º e 212, todos da Constituição Federal, essa alegação encontra conexão no acórdão recorrido apenas em legislação infraconstitucional. Consequência, o recurso extraordinário, tal qual lá argumentado e em cotejo com o acórdão recorrido, pede, no ponto aqui destacado, apenas exame de legislação infraconstitucional, o que é inadequado. Outra consequência é que a possibilidade de ofensa à Constituição Federal que se verifica, nos termos dessa parte do recurso do Município, é apenas indireta, reflexa. O agravo do Município há de ser desprovido, mantida a não admissão do recurso extraordinário. Na hipótese dos óbices apontados na origem serem superados, há se ver que o recurso extraordinário do município ainda demanda reexame de provas, quanto às alegações de que a municipalidade não tem como suportar a obrigação determinada na ação civil pública. 



    E conforme acima já dito, o Poder Judiciário pode, sem configurar violação ao princípio da separação dos poderes, determinar a implementação de políticas públicas atinentes a direitos fundamentais” (doc. 16).



    Nesses termos, o agravo não merece seguimento.



    2. Agravo em recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro



    Melhor sorte não assiste ao referido agravof.



    O órgão ministerial pretende a reforma do acórdão recorrido no que se refere ao prazo concedido ao Município do Rio de Janeiro para o cumprimento da condenação, suscitando, para tanto, o princípio da prioridade absoluta aplicável ao dever do Estado de assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem o direito à educação.



    Assim decidiu o Tribunal a quo:



    “Nada obstante, não se pode olvidar da repercussão social e econômica da presente decisão se o valor estabelecido na decisão recorrida tiver que ser aplicado no prazo de cinco anos. Deste modo, sensível aos reclamos da municipalidade no sentido da possibilidade de inviabilização de investimentos não menos importantes, entende-se que se devem abrandar os seus efeitos, para se diluir em tempo maior a obrigação estabelecida.



    De fato, entre outro