Tribunal: STF
Processo: RE 1404205
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-17
Data de publicação: 2022-10-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (Vol. 12, fl. 1):



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFENSORIA PÚBLICA. IMPLEMENTO DE REGIME DE PLANTÃO DE FORMA ININTERRUPTA. INEXIGIBILIDADE DA OBRIGAÇÃO NÃO DEMONSTRADA. MANUTENÇÃO DA MULTA FIXADA EM SENTENÇA. PRECEDENTES DESTA CORTE DE JUSTIÇA. 



    I. A implementação de plantão ininterrupto na Comarca de Torres visa a garantir a devida assistência às pessoas carentes, como assegurado pela Constituição Federal. Concretização do disposto no caput do artigo 134 da Constituição Federal, sem implicar, no caso concreto, aumento de despesas. 



    II. Na hipótese dos autos, a sentença exequenda não se encontra amparada em qualquer lei ou ato normativo declarado inconstitucional pelo STF que possibilite a aplicação do artigo 525, III e §12, do CPC. 



    III. Com efeito, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do AgReg no Rext 636.686/RS, ao manifestar-se acerca da questão não declarou a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, limitando-se a asseverar a impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder pelo Poder Executivo. 



    IV. Por outro lado, mantenho a multa fixada na sentença, pois não há como desconsiderar que à sua imposição tem caráter coercitivo, natureza inibitória. A ratio iuris da norma é justamente compelir a Defensoria Pública a realização do resultado prático pretendido pelo Ministério Público. Vê-se que a intenção do legislador é ensejar plena efetividade aos provimentos judiciais relativos às obrigações de fazer ou não fazer. 



    V. Por fim, denota-se que os pedidos de inexigibilidade da taxa única, despesas processuais e adequação do prazo para cumprimento da obrigação de fazer, não restaram analisados no Juízo a quo, o que impossibilita a análise nessa esfera de jurisdição sob pena de supressão de instância. 



    AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO EM PARTE E, NA PARTE CONHECIDA, NEGADO PROVIMENTO. UNÂNIME”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 24), foram parcialmente acolhidos, apenas para corrigir erro material, fazendo constar “art. 525, inciso III e §12, do CPC” em vez de “art. 526, inciso III e §12” (Vol. 27, fl. 14).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 43), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL manifesta o seu inconformismo com o acórdão recorrido, ao fundamento de que é inexigível o cumprimento de sentença inconstitucional, consubstanciada na condenação do Estado do Rio Grande do Sul e da Defensoria Pública a “comprovar nos autos, no prazo de 2 dias, o cumprimento da sentença, com a implantação do sistema de plantão de forma a abranger 24h diárias e 7 dias por semana, informando ao Ministério Público e ao Poder Judiciário a escala dos Defensores Públicos Plantonistas e respectivos telefones para contato, sob pena de aplicação de multa diária fixada em sentença no valor de R$ 10.000,00” (Vol. 43, fl. 6).



    Aponta, preliminarmente, negativa de prestação jurisdicional, em violação ao artigo 5º, XXXV, da CF/1988.



    Por outro lado, aduz que o acórdão recorrido violou os arts. 2º e 134, §2º, da CRFB, pois “mantém o cumprimento de sentença que determina ingerência do Poder Judiciário, mediante provocação do Ministério Público do Estado, sobre atribuições, organização administrativa e funcionamento da Defensoria Pública do Estado” (Vol. 43, fl. 7).



    Sustenta que a decisão recorrida fere a autonomia funcional, administrativa e orçamentária da Defensoria Pública, violando os arts. 5º, II, e 134, § 2º, da CF/1988; as Emendas Constitucionais 45/2004 e 80/2014; bem como a jurisprudência desta SUPREMA CORTE.



    Afirma a aplicação do art. 535, III, § 5º, do CPC/2015, ante a inexigibilidade da obrigação, uma vez que o título executivo judicial é incompatível com a Constituição.



    Ressalta, ainda, ofensa ao art. 167, I e II, da CF/1988, ante a ausência de suporte financeiro e orçamentário para fazer frente à despesa.



    Assevera que “o prazo de 2 dias concedido para o cumprimento da decisão, constante da sentença, revela-se incompatível com a ordem orçamentária vigente, e determinará, para além da realização de despesas imprevistas, invariavelmente, a cobrança de sanção pecuniária resultante da absoluta impossibilidade de atendimento do comando sentencial em apenas 2 dias” (Vol. 43, fl. 56).



     Em seguida, o RE foi admitido ao fundamento de que o acórdão recorrido está em desconformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE (Vol. 56).



    É o relatório. Decido. 



     



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do Recurso Extraordinário, prequestionada a matéria e demonstrada sua repercussão geral, passo à análise do mérito.



    Cuida-se, na origem, de Agravo de Instrumento interposto pela DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL contra decisão que rejeitou a Impugnação ao Cumprimento de Sentença nº 072/1.18.0006156-6. Alega, em síntese, que é eivada de inconstitucionalidade – por violação à separação de poderes e à autonomia funcional, administrativa e orçamentária da Defensoria Pública – a sentença proferida no processo originário (Ação Civil Pública nº 072/1.08.0000273-1), ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, que resultou na condenação da Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Sul e do Estado do Rio Grande do Sul, na obrigação de “comprovar nos autos, no prazo de 2 dias, o cumprimento da sentença, com a implantação do sistema de plantão de forma a abranger 24h diárias e 7 dias por semana, informando ao Ministério Público e ao Poder Judiciário a escala dos Defensores Públicos Plantonistas e respectivos telefones para contato, sob pena de aplicação de multa diária fixada em sentença no valor de R$ 10.000,00” (Vol. 3, fl. 5).



    Eisos fundamentos do acórdão recorrido para negar provimento ao Agravo de Instrumento (Vol. 12, fl. 6):



    “Na hipótese, o cumprimento de sentença tem por fundamento a decisão, prolatada nos autos da ação civil pública nº 072/1.08.0000273-1, que julgou parcialmente procedente a ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, para o fim de condenar o Estado do Rio Grande do Sul e a Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Sul a implementarem, em no máximo 02 dias sistema de plantão de forma a abranger 24h diárias e 7 dias por semana, informando ao Ministério Público e ao Poder Judiciário a escada dos Defensores Públicos Plantonistas e respectivos telefones para contato, sob pena de multa diária de R$ 10.000,00.



    [...]



    In casu, pretende a parte agravante a modificação da decisão singular, por entender que a obrigação é inexigível, nos termos do artigo 525, inciso III e §12, do CPC, por divergir da interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do AgReg no Rext 636.686/RS, em sede de controle de constitucionalidade difuso, ocorrido antes do trânsito em julgado do título executado.



    Pois bem.



    Com efeito, considera-se inexigível a obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a Constituição Federal, em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso, a teor do disposto no art. 526, inciso III e §12, in verbis:



    Art. 525. Transcorrido o prazo previsto no art. 523 sem o pagamento voluntário, inicia-se o prazo de 15 (quinze) dias para que o executado, independentemente de penhora ou nova intimação, apresente, nos próprios autos, sua impugnação. § 1º Na impugnação, o executado poderá alegar: III - inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação; § 12. Para efeito do disposto no inciso III do § 1º deste artigo, considera-se também inexigível a obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a Constituição Federal , em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso.



    Contudo, da análise dos autos, verifica-se que a sentença exequenda não se encontra amparada em qualquer lei ou ato normativo declarado inconstitucional pelo STF que possibilite a aplicação do artigo supracitado.



    O Supremo Tribunal Federal no julgamento do AgReg no Rext 636.686/RS, ao manifestar-se acerca da questão não declarou a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, limitando-se a asseverar a impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder pelo Poder Executivo.



    [...]



    Por outro lado, repiso que não se trata de Ação Civil Pública para a instalação da Defensoria Pública na respectiva Comarca, mas sim de extensão do serviço de plantão prestado pela Defensoria Pública na Comarca, a fim de garantir a devida assistência às pessoas carentes, como assegurado pela Constituição Federal. Diga-se que, em verdade, o que se pretende é a atuação da Defensoria Pública conforme atuam o Ministério Público e o Poder Judiciário, disponibilizando um número de telefone para serem contatados em caso de urgência e necessidade, fora do horário normal de expediente. 



    Portanto, ao fim e ao cabo pretende concretizar o disposto no caput do artigo 134 da Constituição Federal, sem implicar, neste caso concreto, aumento de despesas, sem previsão para tanto. Além disso, entendo ser devido o controle judicial propugnado na presente demanda, sem que isso represente eventual invasão na discricionariedade do administrador ou violação ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/88).



    O princípio da separação dos poderes, justamente por ser princípio, não é absoluto e admite limites através do sistema de “freios e contrapesos” (checks and balances). A discricionariedade do administrador encontra seus limites no interesse público, na vinculação, na legalidade e no controle judicial.



    [...]



    Outrossim, mantenho a multa fixada na sentença, pois não há como desconsiderar que à sua imposição tem caráter coercitivo, natureza inibitória”.



    Pois bem: o Tribunal de origem, ao determinar a implantação de sistema de plantão na Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Sul, divergiu da jurisprudência desta CORTE, no sentido de que, no âmbito do mérito administrativo, cabe ao administrador público o exercício de sua conveniência e oportunidade. Nesse sentido, citem-se os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 636.686-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 16/8/2013) 



    “EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. INSTALAÇÃO. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 16.3.2011. 



    1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário.



    2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE 813737 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe. 07/08/2015).



    Em casos idênticos ao que ora se discute, vejam-se, ainda, os seguintes precedentes monocráticos, onde se consignou que a decisão acerca implantação de plantão permanente pela Defensoria Pública situa-se no âmbito do mérito administrativo, de modo que cabe ao administrador público o exercício de sua conveniência e oportunidade: RE 954.035, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 20/2/2017; RE 1.027.227, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 28/3/2017; RE 1.062.606, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 6/9/2017; e RE 627.970, de minha relatoria, DJe de 5/2/2018.



    Também no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário intervir na discricionariedade do administrador: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Portaria ministerial que estabeleceu direito antidumping provisório na forma de sobretarifa ao imposto de importação (II), relativamente à importação de fosfato monoamônico (MAP) procedente da Rússia. Exclusão da região Nordeste. Adequação da fundamentação do ato normativo. Matéria fática. Súmula nº 279/STF. Análise de legislação infraconstitucional. Afronta reflexa. Pretensão fundada em isonomia que transformaria o Poder Judiciário em legislador positivo. 



    (...) 



    2. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar no exame da oportunidade e da conveniência de ato do Poder Executivo (sobretarifa antidumping) no exercício de sua discricionariedade, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, mormente quando não demonstrada ausência de razoabilidade ou de proporcionalidade da medida, como ocorreu no caso dos autos. Precedentes.



    (…) 



    4. Agravo regimental não provido.” (RE 475.954-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/9/2013)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECRETO N. 420/92. LEI N. 8.393/91. IPI. ALÍQUOTA REGIONALIZADA INCIDENTE SOBRE O ACÚCAR. ALEGADA OFENSA AO DISPOSTO NOS ARTS. 150, I, II e § 3º, e 151, I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONSTITUCIONALIDADE. 



    (...) 



    3. A concessão do benefício da isenção fiscal é ato discricionário, fundado em juízo de conveniência e oportunidade do Poder Executivo, cujo controle é vedado ao Judiciário. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 480.107-AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe de 27/3/2009)



    Como recorrentemente destaco, apesar de independentes, os poderes de Estado devem atuar de maneira harmônica, privilegiando a cooperação e a lealdade institucional e afastando as práticas de guerrilhas institucionais, que acabam minando a coesão governamental e a confiança popular na condução dos negócios públicos pelos agentes políticos. Para tanto, a CONSTITUIÇÃO FEDERAL consagra um complexo mecanismo de controles recíprocos entre os três poderes, de forma que, ao mesmo tempo, um Poder controle os demais e por eles seja controlado. Esse mecanismo denomina-se teoria dos freios e contrapesos (WILLIAM BONDY. The Separation of Governmental Powers. In: History and Theory in the Constitutions. New York: Columbia College, 1986; JJ. GOMES CANOTILHO; VITAL MOREIRA. Os Poderes do Presidente da República. Coimbra: Coimbra Editora, 1991; DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO. Interferências entre poderes do Estado (Fricções entre o executivo e o legislativo na Constituição de 1988). Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 26, nº 103, p. 5, jul./set. 1989; JAVIER GARCÍA ROCA. Separación de poderes y disposiciones del ejecutivo com rango de ley: mayoria, minorías, controles. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, ano 7, nº 27, p. 7, abr./jun. 1999; JOSÉ PINTO ANTUNES. Da limitação dos poderes. 1951. Tese (Cátedra) Fadusp, São Paulo; ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do poder executivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 2021; FIDES OMMATI. Dos freios e contrapesos entre os Poderes. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 14, nº 55, p. 55, jul./set. 1977; JOSÉ GERALDO SOUZA JÚNIOR. Reflexões sobre o princípio da separação de poderes: o parti pris de Montesquieu. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 68, p. 15, out./dez. 1980; JOSÉ DE FARIAS TAVARES. A divisão de poderes e o constitucionalismo brasileiro. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 65, p. 53, jan./mar. 1980). 



    Tendo por parâmetros hermenêuticos esses núcleos axiológicos extraídos da Constituição Federal - separação dos poderes (independência) e sistema de freios e contrapesos (harmonia) -, por mais louvável que seja a implementação judicial de medidas impostas ao gestor da coisa pública, a fim de se evitar a fricção entre os poderes republicanos, a intromissão há de ser afastada dentro de um contexto fático-normativo operado pela regra e não pela exceção, essa evidenciada quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter impositivo, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, assinala nosso decano, o eminente Ministro CELSO DE MELLO (ARE 1.170.694/AC, DJe de 7/11/2018). 



    Nessa linha de consideração, concluí, exemplificativamente, não caber ao Poder Judiciário determinar ao Executivo (a) a adoção de medidas necessárias ao suprimento de carência de professores em colégio estadual do Rio de Janeiro (ARE 1.169.331/RJ); (b) a completa restauração de imóvel tombado administrativamente no município de São Cristóvão/SE (ARE 1.161.181/SE); (c) a contratação de professores interlocutores de LIBRAS, visando ao atendimento de alunos portadores de deficiência auditiva matriculados na rede estadual de ensino do Município de Itatiba/SP (ARE 759.755/SP); e (d) o fornecimento de atendimento a aluno portador de deficiência intelectual e com transtorno comportamental, durante o período de atividade acadêmica, seja de caráter curricular ou extracurricular (ARE 1.145.501/SP). 



    O cenário estabelecido pelas instâncias ordinárias não se revelava apto a legitimar a prestação jurisdicional pretendida no sentido de fazer executar determinada atividade pública, já que, repise-se, “não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário e nas desta Suprema Corte, em especial a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo.” (RE 1.165.054/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 9/11/2018), haja vista que, do contrário, a ingerência do Poder Judiciário na Defensoria Pública estaria, evidentemente, desorganizando a implementação das políticas públicas.



    A convivência harmônica dos poderes republicanos é mantida em demandas nas quais os aparentes conflitos são marcados pela atividade judicial excepcional, emergencial e tópica, com vistas a garantir o gozo de direitos de estatura constitucional. Nesse sentido, recentemente decidiu a 1ª Turma deste TRIBUNAL: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. JURISPRUDÊNCIA. RECURSO PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 



    1. A jurisprudência desta Corte afirma a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes.



    2. Para dissentir do acórdão recorrido quanto à morosidade do Estado para a execução da política pública, seria imprescindível a análise do material fático-probatório dos autos, procedimento vedado em instância extraordinária. Súmula 279/STF.



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985).



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.123.139 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 12/11/2018).



     Logo, excepcionalmente, em havendo inércia pontual e específica da Defensoria Pública, para fins de assegurar o exercício de direitos fundamentais, nada obsta que, provocado, o Poder Judiciário atue de modo emergencial visando ao restabelecimento da plena fruição desses direitos que se encontram em estado de comprometimento. 



    Consoante se constata da jurisprudência desta CORTE, não é suficiente para revelar o quadro propício à efetivação da medida sua mera requisição perante o Poder Judiciário, sob o risco de não se atentar às balizas que são postas ao Poder Judiciário quando examina atos do Poder Executivo (ou da Defensoria Pública, como no caso), dotados de discricionariedade, os quais se amparam nos critérios da oportunidade e conveniência no momento de sua execução.



    O Tribunal de origem se afastou desse entendimento.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para acolher a impugnação e extinguir o cumprimento de sentença.



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de outubro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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