Tribunal: STF
Processo: ARE 1386765
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-09
Data de publicação: 2022-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.



    Na origem, Mário Reis Esteves, então Prefeito do Município de Barra do Piraí – RJ, ajuizou Representação de Inconstitucionalidade, com pedido de liminar, em face da Lei Municipal 3.040, de 15 de outubro de 2018, de origem parlamentar, que autoriza o Poder Executivo local à criação de uma diretoria, coordenadoria ou departamento da mulher e assuntos LGBTQ e dá outras providências.



    Veja-se o teor da norma impugnada:



    “Art. 1º – Fica autorizado o Poder Executivo a criar no Município de Barra do Piraí uma Diretoria, Coordenadoria ou Departamento para Atenção à Mulher e a Comunidade LGBTQ, podendo esta ser vinculada à Secretaria de Assistência Social ou à Secretaria de Saúde.



    Art. 2º – A criação do pertinente quadro de funcionários e servidores, inclusive Diretor, assim como as diretrizes e os objetivos ficarão ao encargo do Poder Executivo, por intermédio da lei de sua iniciativa.



    Art. 3º – Esta lei entra em vigor a partir da data de sua publicação, revogando as disposições em contrário, podendo ser regulamentada por decreto específico”.



    Sustenta o autor que a norma vai de encontro aos arts. 2º e 61, §1º, II, da Constituição Federal, que dispõem, respectivamente, sobre a separação dos poderes e a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagar a iniciativa de leis que versem sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos no âmbito da Administração direta, bem como sobre a organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios.



    Afirma que a lei local conflita com os arts. 7º; 112, § 1º, “d”; e 145, VI, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, bem como com os arts. 8º, caput, e parágrafo único, e 48, IV, da Lei Orgânica do Município.



    Anota que, além de violar a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria, a Lei Municipal 3.040/2018 ignora a grave crise financeira vivida pelo Município criando obrigação de criação de órgãos e contratação de pessoal sem a existência de recursos e sem a necessária previsão orçamentária para fazer frente às despesas em questão (Vol. 1, fl. 4).



    Acrescenta que o Município, em parceria com os governos estadual e federal, possui políticas públicas de atendimento à mulher e a comunidade LGBTQ que são efetivas sem que exista a necessidade da criação de órgãos, cujos custos não podem ser suportados pelo Município neste momento (Vol. 1, fl. 4).



    Ao final, requer a procedência do pedido, declarando-se, com efeitos ex tunc e erga omnes, a inconstitucionalidade integral da Lei Municipal 3.040/2018.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por maioria de votos, julgou improcedente o pedido, declarando a constitucionalidade da Lei 3.040/2018, do Município de Barra do Piraí, ao argumento de que a norma apenas autoriza a criação de órgão na Administração Pública, de forma que não houve violação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispôr sobre a matéria. O acórdão recorrido encontra-se resumido na seguinte ementa (Vol. 3):



    “Representação de Inconstitucionalidade. Barra do Pirai. Lei Municipal nº 3.040/2018, que autoriza o Poder Executivo a criar uma Diretoria, coordenadoria ou departamento da mulher e assuntos LGBTQ. Norma impugnada que não cria, especificamente, atribuições novas a serem desempenhadas por órgãos vinculados ao Poder Executivo. Lei apenas autorizativa que não produz efeito na Administração Pública. Cautelar indeferida por decisão unanime do Órgão Especial. Ação proposta pelo Prefeito Municipal. Lei que expressamente reconhece em seu texto a necessidade de futura apresentação de projeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Ato normativo que assegura as competências constitucionalmente reservadas ao Poder Executivo. Ausência de vinculação. Ato impugnado que não cria cargos, órgãos públicos ou produz aumento de despesa. A resistência do Poder Executivo na adoção das medidas sugeridas torna a lei inócua, mas não inconstitucional. Voto pela improcedência do pedido”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 5), não foram conhecidos, conforme a seguinte ementa (Vol. 7):



    “Embargos de Declaração em Representação de Inconstitucionalidade. Lei Municipal nº 3.040/2018, do Município de Barra do Pirai que autoriza o Poder Executivo a criar uma Diretoria, coordenadoria ou departamento da mulher e assuntos LGBTQ. Pedido julgado improcedente por maioria de votos. Embargos de Declaração opostos pelo Prefeito Municipal. Petição assinada apenas pelo Procurador do Município. Vício que se revela insanável. Prefeito municipal que deveria assinar a petição do recurso. Legitimidade para deflagração do controle abstrato de constitucionalidade que foi atribuída ao Prefeito do município. Recurso não conhecido”.



    No Recurso Extraordinário (Vol. 9), interposto com amparo no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, MÁRIO REIS ESTEVES alega violação aos arts. 61, §1º, II, “b”; 84, II, III e IV, “a”, da CF/1988, sustentando a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal 3.040/2018, por vício de iniciativa, pois ao Chefe do Poder Executivo cabe dispor, “mediante lei, sobre temas que digam respeito à direção superior da Administração Pública, ainda que não tratem de organização e estrutura administrativa” (Vol. 9, fl. 5).



    Afirma, em síntese, que o vício de iniciativa se depreende do fato de a Lei 3.040 de 2018 traduzir ingerência à reserva de administração, notadamente à direção superior da Administração Pública, ao impor em seu art. 1º que “fica autorizado o Poder Executivo a criar no Município de Barra do Piraí uma Diretoria, Coordenadoria ou Departamento para atenção à Mulher e a Comunidade LGBTQ, podendo esta ser vinculada à Secretaria de Assistência Social ou à Secretaria de Saúde”. Ainda que não altere diretamente a organização e a estrutura da Administração, a lei municipal fere os limites dos poderes legiferantes, à medida que competiria ao Chefe do Executivo a iniciativa de norma com mesmo teor (Vol. 9, fl. 6).



    Aponta, ainda, violação ao princípio da separação dos poderes, insculpido no art. 2º da Constituição Federal, aduzindo que “o Legislativo municipal se aventurou em matéria inserida não apenas na iniciativa privativa do Chefe do Executivo, como também na direção superior da Administração” (Vol. 9, fl. 8).



    O Tribunal de origem não admitiu o recurso, ao fundamento de que eventual violação aos preceitos constitucionais se dariam de maneira meramente reflexa. Aponta, ainda, a incidência, ao caso, das Súmulas 279 e 280 do STF (Vol. 13).



    No Agravo, a parte refutou todos os fundamentos da decisão agravada, afirmando, para tanto, violação direta ao texto constitucional e não incidências dos óbices sumulares acima apontados (Vol. 15).



    É o relatório. Decido. 



     



    Trata-se de ação em que se discute a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei Municipal 3.040, de 15 de outubro de 2018, do Município de Barra do Piraí, de origem parlamentar, que dispôs sobre a autorização de criação pelo Poder Executivo, de uma diretoria, coordenadoria ou departamento da mulher e assuntos LGBTQ.



    Em suas razões recursais, sustenta o recorrente que a norma é eivada de inconstitucionalidade, uma vez que versa sobre matéria reservada à Administração, de forma que violou a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como o princípio da separação dos poderes.



    Não lhe assiste razão, contudo.



    O Tribunal de origem declarou a constitucionalidade da norma pelos seguintes fundamentos (Vol. 3, fl. 3):



    “O pedido deve ser julgado improcedente. A lei impugnada apenas autoriza a criação de órgão junto ao Poder Executivo. 



    Não foram criados cargos ou funções novas para a Administração, bastando que o Prefeito, na qualidade de Chefe do Poder Executivo, não apresente os projetos necessários para viabilizar a autorização recebida do Poder Legislativo. 



    Todas as normas constitucionais mencionadas na petição inicial e que teriam sido violadas pela lei impugnada mencionam a criação de cargos, órgãos e despesas a serem suportadas pelo Poder Executivo, o que objetivamente não ocorre no presente caso. 



    A norma impugnada expressamente menciona que compete ao Chefe do Poder Executivo, autor da ação, a iniciativa no futuro projeto de lei capaz de dar efetividade a autorização legislativa. 



    Assim, basta que o autor da ação, o prefeito municipal, não deflagre o processo legislativo respectivo para que a norma impugnada não produza nenhum efeito. Não procede a alegação de que há inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. 



    A lei não cria encargos a serem suportados pelo Poder Executivo. 



    No mesmo sentido, também não cria órgãos ou cargos na estrutura do Poder Executivo. 



    A iniciativa do parlamentar na apresentação dos projetos de lei constitui regra, assim, qualquer interpretação que iniba essa possibilidade deve ser aplicada de forma restritiva. 



    A lei apenas autorizativa não deve ser impugnada por vício de iniciativa já que a sua implementação dependeria do Chefe do Poder Executivo.



    [...]



    Não há força vinculante na lei capaz de inibir a discricionariedade conferida ao Prefeito Municipal para escolha dos projetos de lei que deve apresentar.



    Observa-se, portanto, que a norma impugnada, diante da posição manifestada pelo Chefe do Poder Executivo, é inócua, o que não a torna inconstitucional. Por tais fundamentos, vota-se pela improcedência do pedido”.



    Pois bem, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, não se permitindo interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública.



    Efetivamente, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do ARE 878.911-RG, de relatoria do ilustre Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 917), em que se contestava a constitucionalidade de lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que determinou a instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias, fixou a seguinte tese:



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    Veja-se a ementa do precedente paradigma:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    No caso concreto, diversamente das alegações feitas pelo recorrente, a lei em questão apenas autorizou a criação, pelo próprio Poder Executivo, de Diretoria, Coordenadoria ou Departamento para Atenção à Mulher e à Comunidade LGBTQ. 



    A propósito, vale conferir novamente o teor da norma contestada:



    “Art. 1º – Fica autorizado o Poder Executivo a criar no Município de Barra do Piraí uma Diretoria, Coordenadoria ou Departamento para Atenção à Mulher e a Comunidade LGBTQ, podendo esta ser vinculada à Secretaria de Assistência Social ou à Secretaria de Saúde.



    Art. 2º – A criação do pertinente quadro de funcionários e servidores, inclusive Diretor, assim como as diretrizes e os objetivos ficarão ao encargo do Poder Executivo, por intermédio da lei de sua iniciativa.



    Art. 3º – Esta lei entra em vigor a partir da data de sua publicação, revogando as disposições em contrário, podendo ser regulamentada por decreto específico”.



    Nota-se que o art. 2º acima transcrito é expresso no sentido de que eventual criação de quadro próprio de servidores públicos, bem como as diretrizes e objetivos a serem observados pela unidade, serão objeto de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo. 



    Logo, não se sustenta a alegação do recorrente no sentido de que não compete ao Legislativo aventurar-se nessa matéria e impor ao Executivo a criação de órgão específico para atendimento (Vol. 9, fl. 8).



    Nesse sentido, vejam-se precedentes desta SUPREMA CORTE, nos quais se entendeu pela inexistência de usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como pela ausência de violação ao princípio da separação dos poderes:



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL 10.795/2003, QUE ALTEROU A LEI FEDERAL 6.530/1978 PARA ESTABELECER A ELEIÇÃO DA TOTALIDADE DOS MEMBROS DOS CONSELHOS REGIONAIS DE CORRETORES DE IMÓVEIS E FIXAR VALORES MÁXIMOS PARA AS ANUIDADES DEVIDAS A ESSAS ENTIDADES, COM CORREÇÃO ANUAL. AGENTES HONORÍFICOS. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA PARA A EDIÇÃO DE NORMAS RELATIVAS A CRIAÇÃO DE CARGOS, SERVIDORES PÚBLICOS, ORGANIZAÇÃO OU FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS REGIONAIS. AUSÊNCIA DE ÔNUS PARA O PODER EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AMPLIAÇÃO DO PODER DE ESCOLHA DA CATEGORIA. PRESTÍGIO AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. A DEFESA DOS DIREITOS E INTERESSES DA CATEGORIA NÃO SE CONFUNDE COM A DISCIPLINA E FISCALIZAÇÃO DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. FIXAÇÃO PELO CONSELHO FEDERAL DOS CORRETORES DE IMÓVEIS DAS ANUIDADES DEVIDAS AOS CONSELHOS REGIONAIS. COMPETÊNCIA PREVISTA EM NORMA PRÉ-CONSTITUCIONAL. ESTABELECIMENTO DE LIMITES MÁXIMOS PARA A FIXAÇÃO DOS VALORES DAS ANUIDADES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO 



    […]



    3. A iniciativa parlamentar e suas limitações estão previstas em numerus clausus no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal (ADI 3.394, rel. min. Eros Grau, Plenário, DJe de 15/8/2008).



    […] 



    7. A lei sub examine não padece de vício de iniciativa, porquanto não criou cargos nem dispôs sobre servidores públicos, organização ou funcionamento dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis.” (ADI 4.174/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 17/10/2019 – grifo nosso)



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", E NO ARTIGO 5º, INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 



    1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes.” (ADI 3.394/AM, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe. 24/0/2007)



    “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. A Lei 5.978/2015, do Município do Rio de Janeiro, ao estabelecer a instituição de Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos, não prevê a criação de qualquer estrutura dentro da Administração Municipal, tampouco interfere no regime jurídico de servidores públicos municipais. A norma em nada altera a organização e o funcionamento dos órgãos da Administração municipal já existentes, de modo que não há que se falar em desrespeito à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.



    2. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.298.077-AgR, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 15/3/2021)



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 3.779/2004. PROCESSO LEGISLATIVO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. 1) FIXAÇÃO DE LISTA DE MÉDICOS PLANTONISTAS, MÉDICO RESPONSÁVEL E ESPECIALIDADES. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO DE CARGOS, DE AUMENTO DE DESPESAS OU DE ALTERAÇÃO NA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS E SECRETARIAS DO MUNICÍPIO. DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI MUNICIPAL N. 3.779/2004. 2) CRIAÇÃO DE SERVIÇO TELEFÔNICO PARA DENÚCIAS E INFORMAÇÕES. VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO. ACÓRDÃO MANTIDO NESTA PARTE. CONTRARIEDADE AO ART. 61, § 1º, INC. II, AL. A, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. 3) RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO: DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI MUNICIPAL N. 3.779/2004.” (RE 600.483, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 28/10/2019)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei 4.718, de 11 de dezembro de 2007, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre o cadastro municipal de parceiros do terceiro setor. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício de formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Precedente. 



    1. Conquanto seja admissível recurso extraordinário em face de acórdão de tribunal de justiça proferido em ação direta quando o parâmetro da constituição estadual reproduz norma da Constituição Federal de observância obrigatória pelos estados (Rcl nº 383/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 21/5/93), é inviável o conhecimento do recurso pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal quando o acórdão recorrido declarar constitucional lei municipal contestada em face de constituição estadual. Precedentes.



    2. Não configura vício formal de inconstitucionalidade o fato de o diploma legislativo questionado ter emanado de proposição de origem parlamentar. A contingência de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Poder Executivo, uma vez que nenhuma das hipóteses contidas no art. 61, § 1º, da Constituição foi objeto de positivação na norma. Esse entendimento está em sintonia com a jurisprudência da Corte no sentido de que não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo (ADI nº 2.472/RS-MC, Relator Min. Maurício Corrêa, DJ de 3/5/02). A lei questionada enquadra-se no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88), não se tratando de matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente.



    3. Agravo regimental não provido.” (RE 613.481, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/4/2014)



    Por esses motivos, merece ser mantido o acórdão recorrido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de junho de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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