Tribunal: STF
Processo: ARE 1357974
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-31
Data de publicação: 2022-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÕES CÍVEIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1' APELAÇÃO. DESISTÊNCIA PARCIAL MINISTERIAL. EXCLUSÃO DO 1° APELANTE. 2' APELAÇÃO. PRELIMINARES NÃO ACOLHIDAS. ACUMULAÇÃO DE REMUNERAÇÕES. ARTS. 9°, XI E 10, CAPUT, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO OU CULPA. I - O pedido de desistência parcial não apreciado pelo juízo a quo deve ser julgado nesta instância (CPC/2015, art. 1.013, §3o, III). Homologação da desistência e extinção do processo em relação ao 1° apelante (art. 485, VIII, do CPC/2015), com a sua exclusão do polo passivo da demanda. II - Inexiste foro por prerrogativa de função nas ações de improbidade administrativa. Jurisprudência do c. STJ. III - Vício ocorrido na fase preliminar da ação de improbidade constitui nulidade relativa, consoante entendimento do c. STJ. Também o fato de o juízo a quo não ter proferido decisão de recebimento da inicial ou de seu aditamento, intimando a apelante diretamente para manifestação, é causa de nulidade relativa. Preclusão. IV Não há a obrigatoriedade de o ente público integrar a lide (art. 17, §3o, da L. 8.429/92 c/c art. 6o, §3o da L. 4.717/65), inexistindo vício pela ausência de manifestação do Estado do Amazonas, que, intimado, não manifestou interesse. V A apelante acumulou ilegalmente as remunerações dos cargos de Secretária de Estado e de Técnico Legislativo por 1 ano e 8 meses. O pagamento, contudo, deu-se por erro exclusivo da Administração Pública, sem que houvesse qualquer ato comissivo e voluntário da apelante. VI - Além disso, a remuneração percebida pela apelante possuía aparência de licitude, tendo a Emenda 51/2006 à Lei Orgânica do Município de Manaus e Portaria produzida pela Câmara Municipal de Manaus, não sendo possível inferir que o recebimento das verbas pela apelante tenha-se dado com má-fé ou desonestidade. VIII - Notificada da irregularidade, a apelante prontamente realizou a opção por uma das remunerações a que fazia jus. IX - Ausente comprovação de dolo ou culpa a amparar a condenação da apelante pelos atos de improbidade administrativa que lhe são atribuídos (arts. 9°, XI e 10, caput, da Lei 8.429/92). X Apelações Cíveis conhecidas e providas. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, DECIDE a e. 2° Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas, à unanimidade de seus membros e em parcial consonância com o Parecer Ministerial, CONHECER da primeira apelação e DAR-LHE PROVIMENTO, assim como CONHECER da segunda apelação e também DAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto do Desembargador Relator, que integra esta decisão para todos os fins legais” (eDOC 16, p. 10-11)



    Na origem, trata-se de ação de improbidade administrativa julgada procedente em primeira instância, tendo o Tribunal, em sede de apelação, reformado a decisão para julgar improcedentes os pedidos, por ausência de comprovação do dolo nas condutas do agente público.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 37, § 4º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que o elemento volitivo [do ato de improbidade] não deve ser confundido com o desejo ou o dolo de prejudicar abstratamente, ou o desejo deliberado de ser desonesto pura e simplesmente, mas sim o desejo deliberado de praticar as condutas descritas nos tipos legais dos dispositivos mencionados (eDOC 21, p. 8-17).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:



    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE REPARAÇÃO DE DANOS POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINSTRATIVA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE EM PRIMEIRO GRAU. DECISÃO REFORMADA PELO TJAM. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES DOS RÉUS. RE MINISTERIAL CORRETAMENTE OBSTADO NA ORIGEM. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS RECURSAIS NECESSÁRIOS AO TRÂNSITO DO APELO. SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO E, NO MÉRITO, PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO” (eDOC 65, p. 1)



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (art. 9º, XI e 10º, da Lei 8.429/1992) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que não há elementos de prova suficientes a demonstrar a presença do elemento volitivo do dolo na conduta do agente público. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Inicialmente, constato que se encontra incontroversa a acumulação ilegal pela apelante das remunerações relativas aos cargos de Técnico Legislativo da Câmara Municipal de Manaus e de Secretária de Estado pelo período de 1 (um) ano e 8 (oito) meses, conforme demonstram os documentos de fls. 49/53, 75/79 e 82.



    A questão, assim, reside exclusivamente na presença de dolo ou culpa a amparar a sua condenação por ato de improbidade administrativa, com a consequente aplicação das penalidades legais. Neste ponto, impõe-se observar que a apelante foi condenada como incursa nos arts. 9°, XI (ato de improbidade que importa em enriquecimento ilícito) e 10, caput, (ato de improbidade (1, que causa prejuízo ao Erário) da Lei 8.429/92. Para configuração do primeiro, exige-se exclusivamente o dolo do agente. O segundo, por sua vez, pode ser reconhecido mediante dolo ou culpa.



    O elemento subjetivo, ademais, deve encontrar-se efetiva e inequivocadamente comprovado nos autos, haja vista a presunção de boa-fé e a impossibilidade de admitir-se a responsabilidade objetiva no âmbito das ações de improbidade administrativa.



    (...)



    No caso em análise, a recorrente se trata de servidora efetiva da Câmara Municipal de Manaus, admitida em 01/05/1981 e disponibilizada ao Governo do Estado do Amazonas desde o ano de 2004 para ocupar o cargo de Secretária de Estado de Assistência Social (fls. 24/25), sem qualquer ônus para o Município de Manaus.



    Ocorre que, posteriormente, a Emenda n°. 51/2006 alterou a Lei Orgânica do Município de Manaus, dando nova redação ao art. 111 e parágrafos e determinando que o órgão cedente possuiria o ônus da remuneração da apelante.



    Assim, a Câmara Municipal de Manaus, em maio de 2011, adequou a Portaria de disponibilização da servidora à alteração legislativa, incluindo expressamente que aquela se efetivaria "com ônus para o órgão de origem". Com isto, a partir de julho/2011, a apelante passou a receber tanto a remuneração de Técnica Legislativa, quanto a de Secretária de Estado.



    Diante dos elementos fáticos apontados, entendo que não se encontra demonstrado nos autos, de forma inequívoca, o dolo ou a culpa da apelante em locupletar-se ilicitamente de verbas da Administração Pública e ocasionar dano ao Estado do Amazonas.



    Afinal, o pagamento acumulado deu-se em face de erro exclusivo da Administração Pública, notadamente pela aparente ausência de comunicação entre as esferas estadual e municipal, sem que houvesse qualquer ato comissivo e voluntário da apelante direcionado para a ilegalidade.



    (...)



    A alteração legislativa e o ato produzido pela Câmara Municipal de Manaus, por sua vez, conferiam aparência de licitude à remuneração acumulada percebida pela apelante, não sendo possível inferir que o recebimento das remunerações pela apelante tenha-se dado com má-fé ou desonestidade.



    (...)



    Além disso, após Recomendação (fls. 81/82) encaminhada pelo Ministério Público ao Presidente da Câmara Municipal de Manaus e antes do ajuizamento da ação de improbidade ora julgada, a apelante efetuou Termo de Opção pelo recebimento exclusivo dos vencimentos do cargo efetivo de Técnico Legislativo da Câmara Municipal de Manaus (fl. 83).



    Tal atitude denota a boa-fé da apelante, uma vez que, notificada da irregularidade de sua situação, prontamente corrigiu-a, realizando a opção por uma das remunerações a que fazia jus.



    Assim, concluo pela ausência de provas nos autos do elemento subjetivo (dolo ou culpa) da apelante para amparar a sua condenação pelos atos de improbidade administrativa que lhe são atribuídos (arts. 9°, XI e 10, caput, da Lei 8.429/92)” (eDOC 17, p. 1-5).



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, a fim de interpretar a efetiva subsunção dos fatos às hipóteses legais definidoras do ato de improbidade, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, posto que remonta à verificação, segundo os fatos narrados na inicial e provados nos autos, da existência do elemento volitivo na conduta do agente, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. EXISTÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE 1344144 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 24.11.2021)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. DOLO. EXISTÊNCIA. SÚMULA 279/STF. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. Hipótese em que a resolução da controvérsia demanda o reexame da lei de improbidade administrativa e do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279/STF), procedimento inviável nesta fase recursal. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade da decisão” (ARE 979587 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10.02.2017)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Improbidade administrativa. 4. O Tribunal de origem concluiu pela inexistência de dolo ou má-fé do agente público e, por conseguinte, não configuração de ato de improbidade administrativa (art. 11 da Lei 8.429/92). Necessidade do revolvimento do conjunto fático-probatório. Óbice da Súmula 279. 5. Alegação de aplicação do art. 11 da Lei 8.429/92 ao caso. Discussão de índole infraconstitucional. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 589784 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 17.08.2012)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de março de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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