Tribunal: STF
Processo: RE 1352874
Classe: RE
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-18
Data de publicação: 2022-08-18

Ementa:

Inteiro teor:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXTRAÇÃO DE RECURSO MINERAL. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. TEMA Nº 666 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE SUPREMA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    Vistos etc.



    Contra o acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, maneja recurso extraordinário, com base no art. 102, III, da Lei Maior, a União. 



    A recorrente sustenta, em síntese, a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento decorrente da extração irregular de minério. Aparelhado o recurso na violação dos arts. 20, IX, 37, § 5º, 183, § 3º, e 191 da Lei Maior.



    É o relatório.



    Decido.



    Preenchidos os pressupostos extrínsecos.



    A Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região negou provimento à apelação interposta pela União e manteve a sentença que reconheceu a prescrição do direito ao ressarcimento por extração irregular de minério. O acórdão está assim ementado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. PATRIMÔNIO MINERAL. EXTRAÇÃO IRREGULAR DE MINÉRIO. AÇÃO DE CUNHO PATRIMONIAL. 1. Ação civil pública movida pela União visando a condenação dos requeridos ao ressarcimento ao erário, ao fundamento da hipótese de usurpação do patrimônio mineral supostamente praticada pelo réu sem autorização. 2. Não sendo o caso de dano causado por ato de improbidade administrativa, aplica-se à ação civil pública que visa ao ressarcimento de dano ao erário o prazo prescricional quinquenal, por analogia ao artigo 21 da Lei nº 4.717/65, que estabelece este prazo para as pretensões veiculadas por meio de ação popular. 3. O ilícito penal concomitante - crime ambiental - deve ter sua prescrição analisada separadamente, no juízo competente, não influindo sua existência na constatação da prescrição civil. 4. No caso dos autos, a ação fora ajuizada em 04/09/2017. Assim, estão prescritos todos valores anteriores a 04/09/2012, conforme reconheceu o juízo de primeiro grau.”



    Colho do voto condutor do acórdão ora recorrido: 



    “Trata-se de ação civil pública ajuizada pela União em face de Rafael Batista Apolo e Rafael B. Apollo Ltda., objetivando o ressarcimento do valor de R$ 897.057,13, correspondente ao montante de areia extraída irregularmente pela parte ré, em área localizada no Município de Parobé/RS, localidade de Poço Fundo. 



    Apela, a União, em razão do reconhecimento da prescrição quinquenal. 



    Quanto ao ponto, o prazo prescricional na ação civil pública deve ser analisado levando-se em conta, primeiramente, o disposto no art. 37, § 5º, da Constituição de 1988, que enuncia o postulado da imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário em caso de improbidade administrativa: 



    Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 



    § 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. 



    Entretanto, não sendo o dano causado por ato de improbidade mas, sim, por ilícito civil, aplica-se à ação civil pública o prazo prescricional quinquenal, por analogia ao artigo 21 da Lei n. 4.717/65, que regula a ação popular. 



    Ressalte-se que esse entendimento tornou-se pacífico em 2016, após o julgamento do RE 669.069 pelo Supremo Tribunal Federal: 



    CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. 2. Recurso extraordinário a que se nega provimento.(RE 669069, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 03/02/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-082 DIVULG 27-04-2016 PUBLIC 28-04-2016) 



    A jurisprudência deste Regional tem adotado igual postura diante de ações civis públicas propostas pela União com o intuito de ressarcir os cofres públicos pela extração irregular de recurso mineral: 



    DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. PATRIMÔNIO MINERAL. USURPAÇÃO. LAVRA DE AREIA. EXTRAÇÃO NÃO AUTORIZADA. 1. Ação civil pública movida pela União ao fundamento da hipótese de usurpação do patrimônio mineral supostamente praticada pelas rés em sua propriedade situada em União da Vitória/PR, buscando haver a sua condenação ao ressarcimento pela atividade de lavra de areia alegadamente sem autorização. 2. Não sendo o caso de dano causado por ato de improbidade administrativa, aplica-se à ação civil pública que visa ao ressarcimento de dano ao erário o prazo prescricional quinquenal, por analogia ao artigo 21 da Lei nº 4.717/65, que estabelece este prazo para as pretensões veiculadas por meio de ação popular. 3. A União relatou na inicial que o Parecer nº 09-2014/RPXM-Fiscalização-DNPM/PR, com despacho datado de 06.08.2007, bem como as planilhas extraídas do sistema da Diretoria de Procedimentos Arrecadatórios do DNPM - DIPAR, preenchidas voluntariamente pela própria ré, permitiram concluir que a empresa G.R. EXTRAÇÃO DE AREIA E TRANSPORTES RODOVIÁRIOS LTDA, efetivamente realizou lavra ilícita de areia no período entre setembro/2005 e novembro/2007 na área vinculada ao processo minerário 826.627/1999. 4. O ajuizamento do presente feito, tem por base as próprias declarações da parte ré, de lavra/recolhimento de CEFEM, efetivadas junto ao sistema de arrecadação da Diretoria de Procedimentos Arrecadatórios do DNPM - DIPAR, ocorridas de setembro de 2005 a novembro de 2007 (evento 1 PROCADM26 - págs.12-16). Assim, a partir de tais declarações, a União confessa que tinha ciência da alegada lavra, e, reputando-a irregular, deveria tomar as atitudes pertinentes. 5. No caso dos autos, todo o período reclamado (09/2005 a 11/2007) encontra-se no lapso temporal anterior ao quinquênio que antecedeu a propositura da demanda, em maio 2014, restando encoberta pela prescrição a pretensão ressarcitória da União. 6. Apelação improvida. (TRF4, AC 5001896-60.2014.4.04.7014, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 14/12/2017). 



    DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXTRAÇÃO IRREGULAR DE RECURSO MINERAL. PRESCRIÇÃO. INDENIZAÇÃO. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. DEVER DE REPARAÇÃO. INDENIZAÇÃO. A imprescritibilidade da ação de ressarcimento, prevista na Constituição (art. 37, § 5º, da CRFB), dirige-se àqueles atos ilícitos prejudiciais ao erário, que decorrem da prática de atos tipificados na Lei n.º 8.429/92, qualificados como de improbidade administrativa, não alcançando o ilícito civil. Precedentes. (...) (TRF4 5014615-66.2012.404.7201, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 05/09/2016) 



    DIREITO ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXTRAÇÃO IRREGULAR DE AREIA E ARGILA. RESSARCIMENTO. PRESCRIÇÃO. OCORRÊNCIA. - A regra da imprescritibilidade do ressarcimento ao erário deve ser aplicada apenas quando o ato decorre de improbidade administrativa. Precedente do STJ. - No caso em exame o dano ao erário decorre de usurpação de mineral pertencente à União, devendo ser aplicado o prazo prescricional de cinco anos. (TRF4, AC 5011695-88.2013.404.7200, TERCEIRA TURMA, Relatora MARIA ISABEL PEZZI KLEIN, juntado aos autos em 29/01/2016) 



    De acordo com o Código de Processo Civil, a interrupção da prescrição, operada pelo despacho que ordena a citação, retroage à data de propositura da ação (art. 240, § 1º, do CPC). 



    Insta referir que a hipótese dos autos difere dos casos de ocorrência de dano ambiental, pois a ação ajuizada não visa à recomposição do meio ambiente, situação em que se admitiria a imprescritibilidade, mas sim à reposição ao erário em razão da extração mineral irregular, ação de cunho patrimonial, portanto. No mesmo sentido:



    ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. LAVRA CLANDESTINA DE SEIXOS ROLADOS NO RIO MAMPITUBA, REALIZADA PELOS MUNICÍPIOS RÉUS. PRESCRIÇÃO. DECRETO-LEI 227/69, ARTIGO 2º, PARÁGRAFO ÚNICO. UTILIZAÇÃO DO MINÉRIO EXTRAÍDO EM OBRA PÚBLICA. RESPONSABILIZAÇÃO NA ESFERA CIVIL. DEVER DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. VALOR DO DANO MORAL COLETIVO FIXADO.1. [...] 2. Difere a prescrição no presente caso das ações visando ao ressarcimento ao erário em virtude de extração ilegal de minério, de cunho patrimonial, casos em que esta Turma tem aplicado a prescrição quinquenal. No caso em tela, trata-se de ação visando a recompor o meio ambiente, bem de titularidade difusa e constitucionalmente protegido, imune à prescrição. Nesse passo, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, de forma reiterada, tem afirmado ser imprescritível a pretensão reparatória de danos ambientais coletivos, posto que as infrações ao meio ambiente são de caráter continuado.3. A responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente é objetiva, ou seja, a obrigação persiste, mesmo sem culpa, e decorre, em nosso sistema legal, das seguintes previsões: artigo 225, § 3º, da Constituição Federal e artigo 14 da Lei n. 6938/81, aplicável ao caso.4. Na seara penal, não há caracterização de crime ambiental quando utilizados os recursos minerais extraídos pelo Município em obra pública. Nesses termos, o STJ no RHC 33669, DJe 28/6/2013: ‘Por expressa previsão do art. 2º, parágrafo único, do Decreto- Lei n.º 227/67 que deu nova redação à Lei n.º 9.827/99, não há a caracterização da tipicidade da conduta do art. 55 da Lei nº 9.605/98, quando a extração da substância mineral é realizada para emprego imediato na obra pública executada diretamente pelo Município’. Na seara civil, entretanto, a ótica é completamente diferente, posto que o que está em jogo não é a punição por conduta penalmente tipificada, mas, sim, a proteção ao meio ambiente, que nunca é demais repetir, é bem de titularidade difusa constitucionalmente protegido para presentes e futuras gerações.[...] (TRF4, AC 5003747-20.2012.404.7204, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 27/07/2016) 



    No que concerne ao ilícito penal concomitante - crime ambiental - deve ter sua prescrição analisada separadamente, no juízo competente, não influindo sua existência na constatação da prescrição civil. 



    Consoante delimitou a União a exploração indevida ocorreu em três momentos distintos: entre 2009 e 2010; entre junho de 2010 e outubro de 2012 e entre maio e junho de 2014.



    A ação fora ajuizada em 04/09/2017. Assim, estão prescritos todos valores anteriores a 04/09/2012, conforme reconheceu o juízo de primeiro grau. 



    Ante o exposto, voto por negar provimento ao recurso” (edoc. 15).



    Submetido a juízo de retratação considerado o Tema nº 999 da repercussão geral, a Corte de origem, apresentando distinção, manteve o decisum. 



    Da detida análise dos fundamentos adotados pelo Tribunal de origem, por ocasião do julgamento do apelo veiculado na instância ordinária, em confronto com as razões veiculadas no extraordinário, concluo que nada colhe o recurso.



    Na espécie, negado provimento à apelação ao fundamento de que aplicável, ao caso concreto, a prescrição quinquenal de acordo com a tese firmada no julgamento do RE 669.069 – RG, paradigma do Tema nº 666 da repercussão geral, uma vez que o ato que deu origem à ação de reparação constitui ilícito civil.



    Nesse contexto, o entendimento adotado no acórdão recorrido não diverge da jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, no sentido de que “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. Nesse sentido:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado. 2. Analisando detalhadamente o tema da ‘prescritibilidade de ações de ressarcimento’, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública. 3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. 4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal). 5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’.” (RE 636.886-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Repercussão Geral - Mérito DJe 24.6.2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. POSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TEMA 666 DA REPERCUSSÃO GERAL. FIXAÇÃO DO TERMO INICIAL DO PRAZO PRESCRICIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 1.179.603-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, 2ª Turma, DJe 28.02.2020).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Ação de ressarcimento da Fazenda Pública pelos gastos com curso de doutorado realizado no exterior e não concluído. Prescrição. 3. São prescritíveis as pretensões de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. Temas 666 e 897. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 1.256.622-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, 2ª Turma, DJe 02.3.2021).



    “Direito Administrativo. Ação Cível Originária. Cobrança de valores. Cessão de Servidora. Prescrição. Extinção da ação. 1. Ação de reparação de danos ajuizada pela União contra o Estado de Rondônia para o ressarcimento de valores despendidos por erro no pagamento de servidora pública cedida. Conforme afirmado no RE 669.069-RG, Rel. Min. Teori Zavaski, ‘é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil’. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (ACO 1.368-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, 1ª Turma, DJe 14.12.2017).



    Inaplicável, por seu turno, os Temas nº 897 e 999 da repercussão geral, uma vez que, no caso, não se trata de pretensão de reparação civil de dano ambiental, tampouco de ressarcimento ao erário fundado na prática de ato doloso de improbidade tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.



    Por conseguinte, não merece seguimento o recurso extraordinário, consoante também se denota dos fundamentos da decisão que desafiou o recurso, aos quais me reporto e cuja detida análise conduz à conclusão pela ausência de ofensa a preceito da Constituição da República.



    Nego seguimento (art. 21, § 1º, do RISTF). Honorários advocatícios majorados em 10% (dez por cento), em desfavor da parte recorrente, caso fixada a verba honorária na origem, observados os limites previstos nos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do CPC/2015, bem como a eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de agosto de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora