Tribunal: STF
Processo: RE 1387419
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-30
Data de publicação: 2022-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de recurso extraordinário, fundado na letra a do permissivo constitucional, contra acórdão no qual o Tribunal Regional Federal da 5ª Região determinou que a União se abstenha de aplicar penalidades ao município autor em razão da não observância do prazo estabelecido para adoção das medidas previstas no art. 1º da Portaria ME/SEPRT nº 1.348, de 3 de dezembro de 2019, com as alterações da Portaria ME/SEPRT nº 18.084, de 29 de julho de 2020.



    Transcrevo o art. 1º da Portaria ME/SEPRT nº 1.348, de 3 de dezembro de 2019:



    “Art. 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios terão o prazo até 31 de julho de 2020 para adoção das seguintes medidas, em cumprimento das normas constantes da Lei nº 9.717, de 1998, e da Emenda Constitucional nº 103, de 2019:



    I - comprovação à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho:



    a) da vigência de lei que evidencie a adequação das alíquotas de contribuição ordinária devida ao RPPS, para atendimento ao disposto no § 4º do art. 9º da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, aos arts. 2º e 3º da Lei nº 9.717, de 1998, e ao inciso XIV do art. 5º da Portaria MPS nº 204, de 2008;



    b) da vigência de norma dispondo sobre a transferência do RPPS para o ente federativo da responsabilidade pelo pagamento dos benefícios de incapacidade temporária para o trabalho, salário-maternidade, salário-família e auxílio-reclusão, para atendimento ao disposto no § 3º do art. 9º da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, no inciso III do art. 1º da Lei nº 9.717, de 1998, e no inciso VI do art. 5º da Portaria MPS nº 204, de 2008”1.



    Vide, ainda, o teor do art. 1º da Portaria ME/SEPRT nº nº 18.084, de 29 de julho de 2020:



    “Art. 1º Fica prorrogado até 30 de setembro de 2020, exclusivamente para os fins de emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária, de que trata o inciso IV do art. 9º da Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, o prazo para a comprovação à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho das medidas de que tratam as alíneas ‘a’ e ‘b’ do inciso I art. 1º da Portaria nº SEPRT 1.348, de 3 de dezembro de 2019”2.



    Eis a ementa do acórdão recorrido:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REFORMA DA PREVIDÊNCIA. PORTARIA ME/SEPT 1348. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA EC Nº 103/2019. ADEQUAÇÃO DAS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO AO RPPS. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR DO PODER EXECUTIVO. AFASTAMENTO DAS PENALIDADES PREVISTAS NA LEI Nº 9.717/98. PRECEDENTES DO STF E DESTA TURMA. APELO PROVIDO. 1. A sentença apelada julgou improcedente o pedido inicial formulado pela municipalidade, através do qual pretende que a União se abstenha de aplicar penalidades em razão da não observância do prazo estabelecido para adoção das medidas previstas no artigo 1.º da Portaria ME/SEPT 1348 de 03/12/2019, com as alterações da Portaria 18.084 da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho, suspendendo seus efeitos. 2. A referida Portaria estabeleceu que os Estados e Municípios deveriam comprovar, até 31 de julho de 2020 (prazo que foi estendido até 30 de setembro de 2020), junto à SEPT (Secretaria Especial de Previdência e Trabalho), dentre outras providências, a vigência de lei que evidencie a adequação das alíquotas de contribuição ordinária devida ao RPPS, para atendimento ao disposto no § 4º do art. 9º da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, aos arts. 2º e 3º da Lei nº 9.717, de 1998, e ao inciso XIV do art. 5º da Portaria MPS nº 204, de 2008. 3. A EC 103/2019 não fixou qualquer prazo para que os Estados e Municípios ajustassem as alíquotas das contribuições devidas ao RPPS a fim de atender o disposto no § 4º de seu art. 9º, não se mostrando, a princípio, legítimo que a União venha a fazê-lo lançando mão de ato normativo infralegal, exorbitando de sua competência regulamentar. 4. No tocante especificamente à possibilidade de imposição das penalidades previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/98, objeto específico do pedido de tutela de urgência, o pleno do STF, quando do julgamento da Ação Cível Originária nº 830-1/PR, ratificou tutela concedida pelo Ministro Marco Aurélio, Relator, para declarar que a União, ao expedir a Lei nº 9.717 /98 e Decreto nº 3.788/01, extrapolou os limites de sua competência constitucional quanto ao estabelecimento de normas gerais em matéria previdenciária. 5. O entendimento permanece válido e vem sendo adotado pelo STF em vários precedentes recentes. Esta Turma, inclusive, vem se manifestando em igual sentido, aplicando o entendimento esposado pela Corte Suprema. Precedentes. 6. Sendo assim, seja porque a Portaria em comento extrapolou o poder regulamentar, fixando prazo inexistente no texto constitucional, seja porque as penalidades previstas na Lei nº 9.717/98 vem sendo afastadas, em virtude do reconhecimento de que a União ultrapassou os limites de sua competência legislativa para dispor sobre normas em matéria previdenciária, merece acolhimento, nesta parte, o pleito autoral. 7. Quanto à garantia de que o Município realize as adequações do Regime Próprio de Previdência Social no prazo estabelecido pelo parágrafo 6.º, do artigo 9.º, da Emenda Constitucional n.º 103/2019, ou alternativamente até 31 de dezembro de 2020, na linha da jurisprudência pátria, vejo que a providência não foi expressamente pleiteada nesta via recursal. 8. Ainda que tivesse sido, a medida escaparia à competência do Poder Judiciário, que não pode atuar como legislador positivo, ainda mais quando se trata de impor limites ou condições ao exercício de competências constitucionais pelos entes federativos. 9. Apelo provido, para, reformando a sentença, julgar procedente, em parte, o pedido inicial, determinando que a União se abstenha de aplicar penalidades ao município autor em razão da não observância do prazo estabelecido para adoção das medidas previstas no artigo 1.º da Portaria ME/SEPT 1348 de 03/12/2019, com as alterações da Portaria 18.084 da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho”.



    Opostos embargos de declaração por ambas as partes, foram rejeitados os da União e providos os do Município de Ibirajuba (PE), para se determinar a inversão do ônus da sucumbência, mantido o valor dos honorários advocatícios.



    No apelo extremo, aduz a União que o Tribunal de origem violou o art. 9º, §§ 3º, 4º e 6º, da EC nº 103/19.



    Alega a recorrente que essa emenda constitucional, “ao proceder alterações em princípios e regras aplicáveis aos Regimes Próprios tornou necessária a realização de ajustes pontuais que envolvem a necessidade de edição de lei local”. Nessa toada, afirma que o Ministério da Economia editou a Portaria SEPRT nº 1.348/19, “entendendo fundamental que os órgãos e entidades envolvidos nessas providências disponham de um período razoável que lhes possibilite desenvolver as ações que lhes compete nesse processo”.



    Diz que a portaria em questão dispôs sobre parâmetros e prazos para que os estados, o Distrito Federal e os municípios demonstrassem o atendimento do art. 9º, §§ 3º e 4º, da EC nº 103/19.



    Defende que esses dispositivos possuem norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata, sendo que a legislação dos entes federados incompatíveis com eles não foi recepcionada pela emenda constitucional.



    Ressalta que a norma prevista no art. 11 da emenda constitucional em alusão se sujeita à anterioridade nonagesimal e que o prazo de dois anos previsto no § 6º do art. 9º não se aplica no presente caso. Menciona as cláusulas de vigência previstas no art. 36 da EC nº 103/19.



    Indica que a inobservância do prazo fixado na Portaria SEPRT nº 1.348/2019, no que diz respeito à edição de norma que evidencie a adequação das alíquotas de contribuição devida ao RPPS, será “considerada descumprimento do inciso VI do art. 5º da Portaria n. 204, de 10.7.2008, que dispõe sobre a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP”.



    Entende que aquela portaria “confere aos entes federativos maior prazo para a adequação dos RPPS às novas disposições da reforma previdenciária”. Nesse contexto, consigna que, “no prazo até 31.7.2020 (depois estendido para 30 de setembro de 2020 ), prazo este superior ao da anterioridade nonagesimal prevista na EC n. 103, de 2019, os Entes poderão adequar suas alíquotas de contribuição ordinária devida ao RPPS, para atendimento ao disposto no § 4º do artigo 9º da Emenda Constitucional n. 103, de 2019”.



    Destaca que essa emenda constitucional determinou a aplicação aos RPPS do disposto na Lei nº 9.717/98.



    Sustenta inexistir lesão à autonomia gerencial, administrativa ou orçamentária dos demais entes. Defende que tem a União competência para legislar sobre normas gerais relativas aos RPPS e para efetuar a fiscalização desses regimes.



    Articula que “o esvaziamento das atribuições de orientação, supervisão, fiscalização e acompanhamento dos Regimes Próprios de Previdência Social pela União resultará em retrocesso”. Assevera que o Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) tem por objetivo atestar “que o ente cumpre as regras constitucionais e legais voltadas para a gestão do seu respectivo RPPS”.



    Anota que a portaria questionada não tem o condão de alterar a eficácia plena e a aplicabilidade imediata da EC nº 103/19 nem alcançar as atribuições dos tribunais de contas ou dos controles internos de cada ente federativo de zelar pelo cumprimento das normas vigentes.



    Decido.



    Não merece prosperar a irresignação.



    Para melhor compreensão da controvérsia, faço uma breve retomada da causa.



    Estipulou a EC nº 103/19, em seu art. 9º, § 3º, que “Os afastamentos por incapacidade temporária para o trabalho e o salário-maternidade serão pagos diretamente pelo ente federativo e não correrão à conta do regime próprio de previdência social ao qual o servidor se vincula”. O § 4º do mesmo artigo previu que as unidades subnacionais não podem estabelecer alíquota de contribuição previdenciária (RPPS) inferior à da contribuição dos servidores da União, “exceto se demonstrado que o respectivo regime próprio de previdência social não possui deficit atuarial a ser equacionado, hipótese em que a alíquota não poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis ao Regime Geral de Previdência Social”.



    Vale lembrar que o art. 11 da mesma emenda constitucional estabeleceu, no caput, a alíquota básica de 14% para a contribuição previdenciária dos servidores da União ao respectivo RPPS e, no § 1º, a redução ou a majoração dessa alíquota, consoante a lógica da progressividade, nos termos referidos em seus incisos. Esse artigo, anote-se, entrou em vigor no primeiro dia do quarto mês subsequente ao da data de publicação da emenda constitucional em comento.



    A Portaria ME/SEPRT nº 1.348, de 3 de dezembro de 2019, estatuiu que as unidades subnacionais teriam o prazo até 31 de julho de 2020 para comprovar à Secretaria Especial de Previdência do Trabalho: a) a vigência de lei que evidenciasse a adequação das alíquotas de contribuição ordinária devida ao RPPS, para atendimento ao § 4º do art. 9º da EC nº 103/19; b) a vigência de norma dispondo sobre a transferência do RPPS para o ente federativo da responsabilidade pelo pagamento dos benefícios de incapacidade temporária para o trabalho, salário-maternidade, salário-família e auxílio-reclusão, para atendimento ao disposto no § 3º do art. 9º da EC nº 103/19.



    O prazo em questão foi, posteriormente, estendido para 30 de setembro de 2020, por meio da Portaria ME/SEPRT nº 18.084, de 29 de julho de 2020.



    Pois bem. Verifica-se que a Portaria ME/SEPRT nº 1.348, de 3 de dezembro de 2019, considerada a alteração realizada pela Portaria ME/SEPRT nº 18.084, de 29 de julho de 2020, acabou por fixar prazo para que as unidades subnacionais (o que abrange o município autor) adaptem, cada qual, o regime tributário e previdenciário referentes aos RPPS às disciplinas previstas nos §§ 3º e 4º do art. 9º da EC nº 103/19.



    Ao prever isso, a portaria impugnada violou o pacto federativo e a autonomia das unidades subnacionais (na presente espécie, do município). Explico.



    No que diz respeito aos municípios, cumpre recordar que, à luz da jurisprudência da Corte, a autonomia dessas unidades federadas compreende a auto-organização, a auto-legislação, o autogoverno e a autoadministração. São eles, assim, que possuem o poder de disciplinar, observadas as regras constitucionais de distribuição de competências, seus próprios tributos, o que inclui a contribuição previdenciária em face dos servidores municipais ativos, aposentados e pensionistas, destinada ao RPPS.



    Sobre o assunto, transcrevo passagem do voto do Ministro Gilmar Mendes, na ADI nº 1.842/RJ:



    “Relativamente à autonomia municipal, a Constituição Federal conferiu ênfase ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixar sua autonomia junto com os Estados e Distrito Federal (art. 18 da CF/1988).



    Observe-se que o texto constitucional de 1988, na linha da tradição brasileira (CF de 1946, art. 7º, VII , ‘e’; CF de 1967/1969, art. 10, VII, ‘e’), manteve a autonomia municipal como princípio sensível (CF, art. 34, VII, ‘c’).



    Alguns contornos institucionais permitem fornecer alguma densidade para o parâmetro de controle da autonomia municipal. Por exemplo, reconheceu-se ao município competência para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual no que couber, instituir e arrecadar os tributos de sua competência (taxas, imposto predial e territorial urbano, transmissão inter vivos, por ato oneroso, de bens imóveis, serviços de qualquer natureza) (art. 30 e 156).



    (...)



    Tradicionalmente, a autonomia municipal tem importante relevo na história brasileira, sendo inclusive anterior à autonomia estadual e à própria instituição do Federalismo no País [cf. GARCIA, Maria. ‘O Modelo Político Brasileiro: Pacto Federativo ou Estado Unitário’ in MARTINS, MENDES & TAVARES (coord.). Lições de Direito Constitucional em Homenagem ao Jurista Celso Bastos. São Paulo: Saraiva, 2005. pp. 778 (791-792)].



    (...)



    Especificamente quanto à autonomia dos municípios, a doutrina destaca quatro atribuições ou capacidades essenciais : ‘a) poder de auto-organização (elaboração de lei orgânica própria); b) poder de autogoverno, pela eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores; e) poder normativo próprio, ou de autolegislação, mediante a elaboração de leis municipais na área de sua competência exclusiva e suplementar; e d) poder de auto-administração: administração própria para criar, manter e prestar os serviços de interesse local, bem como legislar sobre seus tributos e aplicar suas rendas’ (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 93).



    Dessas atribuições, caracterizam-se os elementos da autonomia municipal, quais sejam, ‘autonomia política (capacidade de auto-organização e autogoverno), a autonomia normativa (capacidade de fazer leis próprias sobre matéria de sua competência), a autonomia administrativa (administração própria e organização de serviços locais) e a autonomia financeira (capacidade de decretação de seus tributos e aplicação de suas rendas, que é uma característica da auto-administração).’ (SILVA, José Afonso da Silva. O Município na Constituição de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, pp. 8-9).



    (...)



    Dessas considerações, depreende-se que a essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) auto-administração, que implica capacidade de decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Poder Legislativo (cf. BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 93)” (grifo nosso).



    Anote-se também que a modificação das alíquotas das contribuições previdenciárias instituídas em face dos servidores municipais, destinadas aos respectivos RPPS, está sujeita à legalidade tributária, consoante a jurisprudência da Corte. Evidentemente, isso se aplica ainda que tal modificação seja para se atender à nova disciplina trazida pela reforma da previdência (art. 9º, § 4º, da EC nº 103/19).



    Nessa toada, é necessária a observância do devido processo legislativo para a implementação dessa mudança. 



    Sobre o devido processo legislativo, transcrevo o seguinte trecho — o qual se aplica no presente ponto, realizadas as devidas adaptações — do voto do Ministro Edson Fachin na ADI nº 5.127/DF (no qual se debateu o chamando contrabando legislativo, mediante emendas em projetos de lei de conversão de medida provisória):



    “Em uma democracia constitucional as condutas reguladoras da vida dos cidadãos devem ser definidas pelo povo e por seus representantes, por meio de um processo específico de discussão, amadurecimento de posições e decisão (GODOY, Miguel Gualano de. Constitucionalismo e Democracia: uma leitura a partir de Carlos Santiago Nino e Roberto Gargarella. São Paulo: Saraiva, 2012). Isso se dá, como regra geral, mediante o processo legislativo ordinário, seja sobre o regime de tramitação tradicional ou conclusivo (art. 58, § 2º, II, CRFB)



    (...)



    É evidente que um processo legislativo democrático, público e transparente pode e deve primar por uma uniformidade temática que o torne sempre mais acessível, passível de um debate mais robusto, conhecimento e controle pelos outros Poderes, órgãos e pelo próprio povo” (grifo nosso).



    Paralelamente a isso, registre-se que (parafraseando o que disse o Ministro Alexandre de Moraes na ACO nº 3.396/DF) o valor, definido em legislação local, da contribuição previdenciária instituída em face dos servidores municipais ativos, aposentados e pensionistas, destinada ao RPPS, deve levar em conta as características próprias do sistema local, tendo presente o equilíbrio atuarial.



    Nesse contexto, acrescente-se que, ante a tais características do sistema local e o equilíbrio em questão, a modificação do valor da contribuição prevista na lei local, para fins de adequação à EC nº 103/19, por vezes demandará intensa discussão, a qual dificilmente se encerraria no exíguo prazo fixado pelas portarias impugnadas.



    Cumpre registrar, de mais a mais, que o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a inconstitucionalidade de disposições legais de uma unidade federada que estabeleçam prazos para que o Chefe do Poder Executivo ou o Poder Judiciário da mesma unidade apresente projeto de lei ou para que aquele regulamente disposições de lei. Nesse sentido: ADI nº 4.223/SP, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 2/4/20; ADI nº 5.872/DF, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 26/11/19; ADI nº 179/RS, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 28/3/14; ADI nº 546/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Moreira Alves, DJe de 14/4/2000.



    Com mais razão, não pode o Poder Executivo da União, por meio da portaria questionada, estabelecer prazo para que, dentro desse, outra unidade federada apresente e aprove os projetos de lei pertinentes, sancionando nova lei.



    As compreensões acima se aplicam também no que diz respeito à adaptação do município à disciplina prevista no § 3º do art. 9º da EC nº 103/19, ainda que isso se faça por meio de simples decreto do Poder Executivo local.



    Corroborando o entendimento de que a Portaria ME/SEPRT nº 1.348, de 3 de dezembro de 2019, nos pontos referidos nestes autos, violou o pacto federativo e a autonomia das unidades subnacionais, destaco a existência dos Projetos de Decreto Legislativo nºs 761/19, 180/20 e 18/20, que buscam sustar os efeitos daquela.



    Das compreensões acima não divergiu o Tribunal de origem. 



    Insta chamar a atenção para o fato de que o Desembargador Federal Relator reconheceu ser de duvidosa razoabilidade o prazo já referido, “levando-se em consideração que a fixação de tais alíquotas devem obedecer ao regular processo legislativo municipal ou estadual”. No ponto, acrescento que divergir da alegada ausência de razoabilidade do prazo fixado pelo ato infralegal, demandaria o reexame de fatos e provas, providência vedada em sede de recurso extraordinário, a teor da Súmula 279/STF. 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Disponível em: <https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-1.348-de-3-de-dezembro-de-2019-231269862>. Acesso em: 29 de set de 2022.




2  Disponível em: <https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-18.084-de-29-de-julho-de-2020-269399402>. Acesso em: 29 de set de 2022.