Tribunal: STF
Processo: RE 1392710
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-10
Data de publicação: 2022-08-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pela Terceira Turma Recursal da Fazenda Pública dos Juizados Especiais Cíveis do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (fls. 1-2, Doc. 15):



    “RECURSO INOMINADO. TERCEIRA TURMA RECURSAL DA FAZENDA PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. RITUXIMABE. NECESSIDADE E HIPOSSUFICIÊNCIA COMPROVADAS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. DIREITO EVIDENCIADO. 



    1. Inicialmente, cumpre destacar que a responsabilidade dos entes públicos é solidária, havendo exigência de atuação integrada do Poder Público em todas as suas esferas federativas (UNIÃO, ESTADO e MUNICÍPIO) para garantir o direito à saúde de todos os cidadãos, conforme a previsão constitucional das normas contidas nos artigos 196 e 23, II, da Constituição Federal, que estabelecem, respectivamente, o dever e a competência comum dos entes políticos na prestação da saúde. Portanto, eventuais ajustes entre os Entes Federados não é capaz de elidir a responsabilidade de cada um na garantia do direito à saúde, não sendo oponível ao particular, sob pena de implicar omissão a direitos constitucionalmente garantidos.



    2. A respeito da tese fixada em repercussão geral no Tema 793 do STF (RE 855.178), importante consignar que não houve o trânsito em julgado da decisão. Contexto em que, sabe-se, pode ser modificado e, ainda, fixado efeitos modulatórios ou, então, formas de chamamento dos entes federados.



    3. Quanto à necessidade de inclusão da União no polo passivo, no caso em tela, em relação à tese de repercussão geral do Tema 793 do STF, cumpre destacar que, salvo melhor juízo, ainda não tem aplicação, uma vez que ausente trânsito em julgado da decisão.



    4. No mérito, o Superior Tribunal de Justiça através do RESp nº 1.657.156-RJ, que tramitou pelo rito dos recursos repetitivos, assentou requisitos para o fornecimento de medicamentos não incorporados ao Sistema Único de Saúde.



    5. No caso concreto, a documentação médica juntada indica a necessidade do fármaco prescrito, discorrendo sobre os riscos à saúde da parte autora no caso de não utilização, bem como há prova da hipossuficiência financeira.



    6. Dessa forma, o fato de ser da União a competência pelo fornecimento dos medicamentos que integram lista do SUS não afasta a obrigação dos Entes Públicos Estaduais e Municipais no fornecimento de medicamentos.



    7. Sentença de procedência mantida por seus próprios fundamentos. RECURSO INOMINADO DESPROVIDO. UNÂNIME.”



    Opostos Embargos de Declaração pela parte autora (Doc. 24), foram acolhidos “para que os honorários advocatícios devidos pelo Município de Passo Fundo ao procurador da parte autora sejam arbitrados em 10% sobre o valor da causa” (fl. 2, Doc. 26).



    Inconformado, o ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL também opôs Embargos de Declaração (Doc. 32), os quais, todavia, foram rejeitados, ao argumento de que “a fixação dos honorários em face da Fazenda Pública obedeceu aos critérios do art. 85, §§ 2º e 3º, I, do CPC, tendo em vista que arbitrados entre 10% e 20% sobre o valor da causa, que representa o proveito econômico obtido, considerando que o valor da condenação inferior a 200 salários mínimos” (fl. 2, Doc. 34). 



    No Recurso Extraordinário (fl. 3, Doc. 48), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL aponta violação aos arts. 23, I e II; 196 a 200 da Carta Magna, bem como ao entendimento do STF firmado no julgamento do Tema 793 da Repercussão Geral.



    Em suma, defende a necessidade de inclusão da União no polo passivo da ação, pois “a parte adversa postula o fornecimento da medicação Rituximabe 50 mg, integrante do Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica, com aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde” (fl. 4, Doc. 48).



    Afirma que, “no momento em que a União, por meio do Ministério da Saúde, não exerce sua competência de incluir determinado medicamento ou tratamento no SUS, ou a exerce de forma a não o introduzir, assume a responsabilidade inerente à sua competência – custo este que não pode ser repassado a Estados e Municípios” (fl. 14, Doc. 48). 



    Ressalva que a parte autora está recebendo o medicamento postulado, o qual foi custeado pelo Estado do RS, inexistindo, portanto, risco a sua saúde, razão pela qual “nada justifica a negativa em direcionar o ressarcimento dos custos à União” (fl. 15, Doc. 48).



    Conclui aduzindo que, uma vez “demonstrado que o medicamento postulado compete ser financiado pelo Ministério da Saúde, é evidente que a obrigação de fazer deverá ser suportada pela União, sob pena de impor ao Estado do Rio Grande do Sul o dispêndio de verba reservada para aquisição dos insumos que de fato lhe competem, sem posterior compensação e/ou ressarcimento, dificultando a gestão orçamentária da pasta da saúde e, consequentemente, o atendimento de vultoso contingente de pacientes” (fl. 20, Doc. 48). 



    Ao final, requer o provimento do presente recurso, ordenando-se o imediato direcionamento do cumprimento da obrigação ao órgão competente ou o ressarcimento do ônus, caso já suportado pelo Estado do RS.



    Em contrarrazões (Doc. 50), a parte recorrida defende o acerto da decisão proferida pelo Juízo de origem e requer o desprovimento do Recurso Extraordinário.



    Considerando o entendimento fixado por esta CORTE no Tema 793, a Vice-Presidência do TJRS remeteu os autos ao órgão julgador para eventual juízo de adequação (fl. 1, Doc. 52).



    Em juízo negativo de adequação ao entendimento desta SUPREMA CORTE firmado no julgamento do Tema 793 da Repercussão Geral, o órgão de origem manteve o acórdão recorrido, nos termos da seguinte ementa (fl. 1, Doc. 21):



    “RECURSO INOMINADO. TEMA 793 DO STF. DIREITO À SAÚDE. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. DESNECESSÁRIA INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO PROFERIDA NO ACÓRDÃO PROLATADO POR ESTE COLEGIADO. DECISÃO MANTIDA EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO. UNÂNIME”



    Opostos novos Embargos de Declaração pela parte autora (fl. 3, Doc. 40), foram rejeitados (Doc. 42).



    Mantido o acórdão recorrido, o RE foi admitido na origem (Doc. 53).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    Cinge-se a controvérsia em saber se é necessária a inclusão da UNIÃO na lide em que se pleiteia o fornecimento, à parte autora, do medicamento “RITUXIMABE 50mg”, cujo fornecimento é de responsabilidade do Ministério da Saúde.



    A sentença julgou procedente o pedido autoral e condenou o ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL ao fornecimento do referido fármaco (Doc. 7).



    O Juízo de origem, por sua vez, negou provimento à Apelação aos seguintes fundamentos (fl. 3, Doc. 15):



    “Trata-se de demanda proposta por MARGARETE DA SILVA em face do ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, objetivando o fornecimento do medicamento RITUXIMABE 500mg AMPOLA 50ml, para o tratamento de artrite reumatoide (M06.0).



     Julgado procedente o pedido, o Estado do Rio Grande do Sul interpôs Recurso Inominado, sustentando, o julgamento do Tema 793 do STF que reconhece a responsabilidade da União pelo fornecimento dos medicamentos que integram o componente estratégico da assistência farmacêutica. Requereu, ainda, a reforma da sentença para improcedência do pedido. 



    Todavia, analisando os autos, adianto que não merece acolhida a pretensão recursal. 



    Inicialmente, cumpre destacar que a responsabilidade dos entes públicos é solidária, havendo exigência de atuação integrada do Poder Público em todas as suas esferas federativas (UNIÃO, ESTADO e MUNICÍPIO) para garantir o direito à saúde de todos os cidadãos, conforme a previsão constitucional das normas contidas nos artigos 196 e 23, II, da Constituição Federal, que estabelecem, respectivamente, o dever e a competência comum dos entes políticos na prestação da saúde. 



    A respeito, já sedimentou entendimento o STF, que reconheceu Repercussão Geral da matéria no RE nº 855178: 



    […]



    Portanto, eventuais ajustes entre os Entes Federados não é capaz de elidir a responsabilidade de cada um na garantia do direito à saúde, não sendo oponível ao particular, sob pena de implicar omissão a direitos constitucionalmente garantidos. 



    A respeito da tese fixada em repercussão geral no Tema 793 do STF (RE 855.178), importante consignar que não houve o trânsito em julgado da decisão. Contexto em que, sabe-se, pode ser modificado e, ainda, fixado efeitos modulatórios ou, então, formas de chamamento dos entes federados. 



    Por outro lado, de salientar, que a divisão de responsabilidades e repartição de competências administrativas no âmbito do SUS, trazida pelo STF no RE nº 855.178/SE (Tema 793), não pode se sobrepor à solidariedade constitucionalmente definida, em prejuízo da parte que busca o reconhecimento do direito à saúde garantido a todos os cidadãos pela Carta Magna, mormente tratando-se de decisão sem trânsito em julgado, bem como ausente modulação de seus efeitos. 



    […]



    Quanto à necessidade de inclusão da União no polo passivo, no caso em tela, em relação à tese de repercussão geral do Tema 793 do STF, cumpre destacar que, salvo melhor juízo, ainda não tem aplicação, uma vez que ausente trânsito em julgado da decisão. 



    De salientar, ainda, que é da essência do instituto da solidariedade a escolha do credor qual dos devedores demandar. Havendo solidariedade dos entes federados, não nos parece razoável impedir que a parte direcione o pleito a um deles, como pretende o recorrente. Ponto em que também não se deve acolher o recurso. 



    No mérito, o Superior Tribunal de Justiça através do RESp nº 1.657.156-RJ, que tramitou pelo rito dos recursos repetitivos, assentou requisitos para o fornecimento de medicamentos não incorporados ao Sistema Único de Saúde, no seguinte sentido: 



    […]



    No caso dos autos, a documentação médica de fl. 27/29 comprova que a autora é portadora de ARTRITE REUMATOIDE (M06.0), necessitando realizar tratamento com o medicamento RITUXIMABE 500mg (quatro ampolas 50ml, semestral e continuamente). Além disso, o profissional esclarece que a autora já faz uso do medicamento, disponibilizado pelo SUS, entretanto este não é repassado à demandante há cinco meses, alertando que em caso de não utilização do medicamento prescrito há risco de piora da doença, a qual está controlada com o fármaco requerido. 



    No mais, da carteira de trabalho acostada às fls. 19/22, vislumbra-se que a autora está desempregada, indicando que não detém condições de arcar com as despesas do tratamento médico postulado. 



    Dessa forma, o fato de ser da União a competência pelo fornecimento dos medicamentos que integram lista do SUS não afasta a obrigação dos Entes Públicos Estaduais e Municipais no fornecimento de medicamentos. 



    Nesse sentido, também já se posicionou o Tribunal de Justiça do Estado: 



    […]



    Destarte, impõe-se a manutenção da sentença de procedência por seus próprios fundamentos, nos termos do art. 46, segunda parte, da Lei nº 9.099/95. 



    Diante do exposto, voto pelo DESPROVIMENTO do Recurso Inominado.”



    Pois bem: O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178- RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora o STF reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, decidiu-se, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/2/2022. 



    A propósito, transcrevem-se abaixo os fundamentos do Ilustre Ministro ROBERTO BARROSO nesse último precedente acima referido (RE 1.365.888, DJe de 22/2/2022), no qual são esclarecidas as razões pelas quais a União deve constar no polo passivo de demanda em que se pede o fornecimento do medicamento que não está incorporado nas políticas públicas do SUS, com a consequente remessa dos autos para a Justiça Federal: 



    “O recurso extraordinário deve ser provido. No julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. Luiz Fux), paradigma do Tema 793, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) fixou tese nestes termos: o “tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente.” 



    Ao julgar os embargos de declaração opostos no RE 855.178-RG, em 23 de maio de 2019, o STF complementou a orientação, para fazer constar da redação da tese o seguinte: os “entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    No referido julgado, firmou-se orientação no sentido de que, mesmo na hipótese em que se busca o fornecimento de medicamento registrado na ANVISA, mas que não está incorporado em políticas públicas, mostra-se necessária a inclusão da União no polo passivo da ação. Nesse sentido, destaco a seguinte passagem do voto do Ministro Edson Fachin, redator do acórdão dos embargos de declaração: 



    “v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;” 



    No caso, entendo que a decisão recorrida, ao fixar a competência da justiça estadual para processamento da lide, sem se atentar para a necessidade de a União compor o polo passivo da ação, não observou a jurisprudência do STF. Diante do exposto, com base no art. 932, V, do CPC/2015 e no art. 21, § 2º, do RI/STF, dou provimento ao recurso extraordinário para assentar a competência da Justiça Federal para julgar a presente demanda. Ficam mantidas as decisões proferidas na origem até que outra seja proferida pelo juízo competente. Publique-se.” (grifo nosso) 



    Na hipótese em apreço, o acórdão recorrido assentou que o polo passivo da demanda pode ser composto por qualquer um dos entes da Federação, isolado, ou, conjuntamente, em face da responsabilidade solidária destes quanto ao tratamento médico adequado aos necessitados, razão pela qual considerou ser despicienda a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda. Destacou, ainda, que “o fato de ser da União a competência pelo fornecimento dos medicamentos que integram lista do SUS não afasta a obrigação dos Entes Públicos Estaduais e Municipais no fornecimento de medicamentos” (fl. 8, Doc. 15). Esses fundamentos foram mantidos inclusive m juízo de retratação nos seguintes termos (fl. 5, Doc. 21):



    “Dessa forma, o fato de ser da União a competência para incorporação ou não de determinado fármaco na lista do SUS não afasta a obrigação dos Entes Públicos Estaduais e Municipais no fornecimento de medicamentos, desde que atendidos os requisitos apontados pelo STJ, ainda que tal medicamento não conste das listas do SUS, o que se aplica inclusive aos fármacos de médio e alto custo. 



    Na hipótese dos autos, não se verifica tratar de caso de retratação, uma vez que a decisão proferida no acórdão lançado reconheceu a responsabilidade solidária do Estado do Rio Grande do Sul no fornecimento do medicamento prescrito à autora, razão pela qual deve ser mantida.”



    Esse entendimento, todavia, não está alinhado ao Tema 793 da repercussão geral, pois, consoante aqui demonstrado, tratando-se de medicamento não incorporado ao SUS, é imprescindível que UNIÃO integre a lide, haja vista que a ela compete a inclusão do fármaco no Sistema Único de Saúde. 



    Isso porque a responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde não afasta os critérios de hierarquização e descentralização das ações sanitárias que competem a 



    Pela pertinência, cumpre fazer breve registro acerca do que ficou assentado no recente julgamento conjunto realizado pela PRIMEIRA TURMA DO STF, em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, sendo recorrente o ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, cujo foco é a questão da responsabilidade solidária dos entes federativos no fornecimento de medicamento ou tratamento médico aos necessitados. 



    Após profícuos debates acerca da aplicação da tese fixada no Tema 793 da repercussão geral, a qual foi ratificada no julgamento dos Embargos de Declaração opostos nesse precedente paradigma, a TURMA, por maioria, assentou que a demanda pode ser proposta em face de qualquer dos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal, Municípios), isolada, ou conjuntamente; entretanto, deve-se atentar para as seguintes diretrizes: 



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal; 



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva a UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal; 



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    Na ocasião, esclareceu-se, ainda, que, no que toca à parte final da tese, onde se lê que - a autoridade judicial tem o dever de determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro – tem incidência quando o Juízo concede a cautelar estabelecendo que um determinado ente federado cumpra obrigação que, na verdade, é de responsabilidade de outro. Nessa hipótese, assegura-se para o primeiro o direito de se compensar juntamente ao segundo das despesas decorrentes do cumprimento da cautelar. 



    A ratio dessas conclusões decorre da letra da Lei 8.080/1990, que estabelece que o SUS atua de forma federalista, e estabelece as competência de cada ente federado, e também das seguintes premissas adotadas no julgamento das Reclamações supracitadas: 



    1) a inobservância das diretrizes elencadas nos itens “a”, “b”, e “c” acima têm o condão de desequilibrar as finanças dos entes subnacionais que, na maioria das vezes, não tem disponibilidade financeira para fazer frente aos custos dos medicamentos não incorporados ao SUS, ou, mesmo quando estão incorporados, a competência para distribuição ou o financiamento é da UNIÃO;



    2) o direito de regresso contra a UNIÃO, quando essa não participou da lide, compromete o planejamento do orçamento federal, criando descompasso entre a previsão orçamentária e as despesas na área de saúde; e



    3) a ausência da UNIÃO na lide, quando o fornecimento do medicamento está sob sua responsabilidade, impede que o ente federal exerça o direito constitucional ao contraditório e ampla defesa.



    Bem delimitadas essas questões, constata-se que o acórdão recorrido dissentiu do que foi fixado no Tema 793 da repercussão geral. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário para determinar a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda e o deslocamento da competência para a Justiça Federal. 



    O fornecimento do medicamento não poderá ser interrompido até nova determinação pelo Juízo da origem que venha a reapreciar a demanda, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC (Art. 64, § 4º - Salvo decisão judicial em sentido contrário, conservar-se-ão os efeitos de decisão proferida pelo juízo incompetente até que outra seja proferida, se for o caso, pelo juízo competente). 



    Publique-se. 



    Brasília, 10 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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