Tribunal: STF
Processo: ARE 1386081
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-14
Data de publicação: 2022-06-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, ementado nos seguintes termos: 



    “PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO ADMINISTRATIVO. TRANSFERÊNCIA INDEVIDA DOS RECURSOS FEDERAIS. OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. MULTA CIVIL. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. RECURSO DE APELAÇÃO DO RÉU PARCIALMENTE PROVIDO. REMESSA OFICIAL E RECURSO DE APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL DESPROVIDOS. 1. Trata-se de remessa necessária e recursos de apelação contra a r. sentença que julgou parcialmente providos os pedidos e condenou o réu pela prática dos atos de improbidade administrativa, consoante o art. 10, “caput” e incisos IX e XI, e art. 11, “caput” e incisos I e VI, todos da Lei n. 8.429/92. 2. Em síntese, a parte autora aduz que o Município de Ferraz de Vasconcelos celebrou o convênio administrativo n. 2379/2008 com o Ministério da Saúde, o qual tinha como objetivo o apoio técnico e financeiro de equipamentos e materiais permanentes para unidade de atenção especializada em saúde. Todavia, o Ministério da Saúde constatou irregularidades financeiras praticadas pelo ex-prefeito, não tendo sido especificada e demonstrada a forma de utilização dos recursos federais do convênio administrativo. 3. Cumpre conhecer da remessa oficial, uma vez que o artigo 19 da "ex officio" Lei n. 4.717/65 (Lei de Ação Popular), segundo o qual: "a sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo ", deve ser aplicado, por analogia, às ações de improbidade grau de jurisdição administrativa, pois tanto estas quanto as ações populares visam tutelar o patrimônio público ", estando ambas regidas pelo microssistema lato sensu" processual da tutela coletiva. 4. O Departamento de Contabilidade e Orçamento da Prefeitura Municipal de Ferraz de Vasconcelos afirmou que os recursos oriundos do convênio federal n. 2.379/2008 tiveram sua movimentação realizada de forma errônea, sendo que os recursos foram utilizados para a quitação da folha de pagamento dos servidores públicos. 5. Embora o apelante defenda que o montante foi utilizado para o interesse local e para o pagamento de servidores públicos, a ilicitude não pode ser afastada, pois não havia discricionariedade para a transferência de recursos vinculados ao convênio administrativo. 6. Cabalmente comprovado que o apelante descumpriu deliberadamente as cláusulas do convênio administrativo, uma vez que a cláusula segunda determinava a obrigação de aplicar os recursos recebidos e os rendimentos auferidos nas aplicações financeiras exclusivamente na execução do Plano de Trabalho. 7. A fixação das sanções consiste em ato discricionário juridicamente vinculado, pois o magistrado, respeitando os parâmetros mínimo e máximo previamente fixados pela lei, deverá estabelecer um patamar justo de acordo com as peculiaridades do caso concreto, pautando-se na extensão do dano causado e no proveito patrimonial obtido pelo agente, segundo o art. 12, parágrafo único, da Lei n.º 8.429/92. 8. Embora o artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa estabeleça várias sanções, as quais variam em grau e espécie conforme o ato de improbidade administrativa incorrido pelo réu, cabe ao juiz eleger quais serão aplicadas ao agente, podendo fixá-las de maneira cumulativa ou isolada. 9. A configuração de ato ímprobo não implica, automaticamente, em perda da função pública e cabe ao juiz, à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, eleger quais as sanções serão aplicadas, podendo fixá-las de maneira cumulativa ou isolada. 10. Considerando que não se constata fraude de forma a ocultar o ilícito praticado, cumpre reduzir a condenação da multa civil para o valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. 11. As demais condenações impostas pelo MM. Juiz "a quo" revelam-se adequadas para reprimir e prevenir a prática de improbidade administrativa, sendo condizentes com a extensão do dano. 12. Em homenagem ao princípio da simetria, o apelante não pode ser condenado em honorários advocatícios, pois autores de ações civis pública, com exceção da hipótese de má-fé comprovada, não serão condenados ao pagamento dessa verba, nos termos do artigo 18 da Lei n° 7.347/85. 13. No tocante às custas processuais, o Superior Tribunal de Justiça determina que o benefício processual da isenção do pagamento das custas, constante do art. 18 da Lei n.º 7.347/85, é restrito à parte autora da ação civil pública. 14. Recurso de apelação do réu parcialmente provido. Remessa necessária e recurso de apelação do Ministério Público Federal desprovidos” (eDOC 57)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, LIV; e 93, IX, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que o acórdão recorrido restou omisso quanto aos seguintes pontos:



    “i) o uso dos valores advindos do convênio sob judice par a fins diversos decorreu das necessidades fáticas do Município à época (pagamento de servidores públicos); ii) visto que, quando o insurgente assumiu a Prefeitura de Ferraz de Vasconcelos, esta era a segunda cidade mais pobre do Estado de São Paulo e seu orçamento era insuficiente para pagar os funcionários municiais; iii) os valores seriam oportunamente devolvidos pela Municipalidade; iv) houve execução do plano do convênio federal, mesmo que comprovado parcialmente; v) a comprovação em sentido contrário cabe ao autor/recorrido, e não réu/recorrente; vi) não há comprovação do elemento subjetivo necessário à configuração de improbidade administrativa, eis que os atos do embargante foram respaldados pelas dificuldades enfrentadas à época” (eDOC 83, p. 9)



    Argumenta-se, ainda, que foi violado o direito ao devido processo legal do recorrente, sob o fundamento de que não restaram demonstradas a tipicidade objetiva e subjetiva de sua conduta e de que houve desarrazoabilidade e da desproporcionalidade na dosimetria da sanção (eDOC 83, p. 15). 



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registre-se que, no que se refere à controvérsia quanto ao contraditório, ampla defesa, devido processo legal e limites da coisa julgada, esta Corte possui o entendimento que se a questão for dependente de reexame prévio de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral, como reconhecido por este Tribunal no julgamento do ARE 748.371 RG, de minha relatoria, tema 660 do Plenário Virtual. Transcrevo sua ementa:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”



    Por sua vez, quanto à alegação de que não houve o enfrentamento de todos os fundamentos do recurso, saliento que esta Corte reconheceu a repercussão geral dessa questão constitucional no tema 339, em cujo julgamento restou consignado que a decisão deve ser fundamenta, sem exigir, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, conforme ementa a seguir:



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3º e 4º). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral”. (AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe 13.8.2010)



    Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei nº 8.429/1992) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que restou devidamente comprovado que os recursos vinculados ao convênio administrativo foram direcionados para finalidade diversa que a prevista no pacto e que compete ao juiz eleger quais sanções serão aplicadas ao agente, podendo fixá-las de maneira cumulativa ou isolada, sendo que, no caso, o foram de maneira proporcional e razoável às condutas. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Cabe mencionar que as cláusulas segunda e décima do convênio administrativo determinavam a obrigação de prestar contas em relação aos recursos recebidos, da contrapartida e dos rendimentos das aplicações financeiras (...)



    Entretanto, conforme o extrato bancário da conta corrente da Prefeitura de Ferraz de Vasconcelos (ID 136629376), houve a transferência indevida dos recursos do convênio administrativo, no montante de R$ 186.000,00 (cento e oitenta e seis mil).



    O Departamento de Contabilidade e Orçamento da Prefeitura Municipal de Ferraz de Vasconcelos afirmou que os recursos oriundos do convênio federal n. 2.379/2008 tiveram sua movimentação realizada de forma errônea, de modo que seus numerários foram transferidos para a conta bancária n. 130.031-8, agência n. 7021-1, sendo que os recursos foram utilizados para a quitação da folha de pagamento dos servidores públicos (ID 136629376). 



    Além disso, o réu, ora apelante, declarou que: as verbas federais foram destinadas à coletividade municipal; que o pagamento para fim diverso adveio das necessidades fáticas do Município; que os valores seriam oportunamente devolvidos pelo Município; e que houve execução do plano do convênio, mesmo que comprovado parcialmente (...)



    No entanto, como bem asseverou o Ministério Público Federal, embora o apelante alegue que houve o aproveitamento parcial dos recursos do convênio para a execução do objeto pactuado, não há elementos fundamentais para a comprovação da regular aplicação dos recursos federais do convênio administrativo (...)



    Tendo em vista que os recursos federais não foram empregados para a execução do convênio tampouco foram devolvidos, verifica-se a prática de atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, previstos no artigo 10 da Lei n. 8.429/92, os quais podem ser praticados mediante ação ou omissão, dolosa ou culposa.



    Embora o apelante defenda que o montante foi utilizado para o interesse local e para o pagamento de servidores públicos, a ilicitude não pode ser afastada, pois não havia discricionariedade para a transferência de recursos vinculados ao convênio administrativo.



    Cabalmente comprovado que o apelante descumpriu deliberadamente as cláusulas do convênio administrativo, uma vez que a cláusula segunda determinava a obrigação de aplicar os recursos recebidos e os rendimentos auferidos nas aplicações financeiras exclusivamente na execução do Plano de Trabalho.



    (...)



    Nesse panorama, foi instaurada a Tomada de Contas Especial n. 028.924/2016-9, no Tribunal de Contas da União, que concluiu pela irregularidade na prestação de contas do convênio administrativo (...)



    A fixação das sanções consiste em ato discricionário juridicamente vinculado, pois o magistrado, respeitando os parâmetros mínimo e máximo previamente fixados pela lei, deverá estabelecer um patamar justo de acordo com as peculiaridades do caso concreto, pautando-se na extensão do dano causado e no proveito patrimonial obtido pelo agente, segundo o art. 12, parágrafo único, da Lei n.º 8.429/92.



    Embora o artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa estabeleça várias sanções, as quais variam em grau e espécie conforme o ato de improbidade administrativa incorrido pelo réu, cabe ao juiz eleger quais serão aplicadas ao agente, podendo fixá-las de maneira cumulativa ou isolada.



    A r. sentença condenou o réu à pena de ressarcimento integral do dano, suspensão dos direitos políticos, pelo prazo de 5 (cinco) anos, multa civil no valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), correspondente ao dobro da multa fixada pelo Tribunal de Contas da União, e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de



    pessoa jurídica da qual seja sócio maioritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos.



    O Ministério Público Federal requer a condenação de perda da função pública (...)



    Porém, a configuração de ato ímprobo não implica, automaticamente, em perda da função pública e cabe ao juiz, à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, eleger quais as sanções serão aplicadas, podendo fixá-las de maneira cumulativa ou isolada.



    Verifica-se que é desproporcional e despida de razoabilidade a pena de perda da função pública, diante das particularidades do caso concreto, principalmente pois não se constata fraude de forma a ocultar o ilícito praticado.



    (...)



    No tocante à condenação em multa civil, o apelante Jorge Abissamra argumenta que foi condenado ao dobro da penalidade aplicada pelo Tribunal de Contas da União, salientando que“a fixação por sentença de multa duas vezes o valor da máxima reprimenda do TCU afigura-se desproporcional, ainda mais defronte às mais de 6 (seis) atenuantes já reconhecidas e disposição legal expressa do artigo 12, inciso 11, da LIA”.



    Cabe salientar que a r. sentença atestou que o réu praticou ato, embora ímprobo, de menor gravidade e que os valores não são extremamente elevados, bem como não se verifica fraude de forma a ocultar o ilícito praticado.



    (...)



    Considerando que não se constata fraude de forma a ocultar o ilícito praticado, cumpre reduzir a condenação da multa civil para o valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.



    Por fim, as demais condenações impostas pelo MM. Juiz "a quo" revelam-se adequadas para reprimir e prevenir a prática de improbidade administrativa, sendo condizentes com a extensão do dano” (eDOC 58)



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. EXISTÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE 1344144 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 24.11.2021) 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E PECUNIÁRIAS. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULAS NS. 279 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS INCS. XXXV, LIV E LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMAS 660 E 895. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 1351279 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.12.2021)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. ART. 37, §1º, DA CF E ART.11, INC. I, DA LEI Nº 8.429/92. BENS MÓVEIS E IMÓVEIS DO MUNICÍPIO PINTADOS COM AS CORES DA CAMPANHA ELEITORAL. SANÇÕES APLICADAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. 1. Para a análise da alegada afronta ao art. 37, § 1º, da Constituição Federal e aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade quanto às penas aplicadas e concluir que não houve promoção pessoal, na hipótese dos autos, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279), além da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/92), o que é vedado em sede de recurso extraordinário. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE 1158085 AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 05.11.2021)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de junho de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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