Tribunal: STF
Processo: MS 38685
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-24
Data de publicação: 2022-08-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Francisco José Trindade Távora e Paulo Sérgio Iglessias, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), nos autos da Tomada de Contas nº 008.522/2020-0.



    Os impetrantes informam que 



    “[a] presente ação tem por finalidade obstar o ato ilegal do TCU, consistente na determinação de citação dos impetrantes para apresentar defesa nos autos da TC nº 008.522/2020-0, por irregularidade ocorrida em 2008”.



    Aduzem que o referido processo de tomada de contas foi instaurado por ato do Departamento-Geral de Pessoal do Exército, em 23/4/2019, portanto há mais de 10 anos da data em que os fatos sob apuração foram praticados.



    Afirmam que o Departamento-Geral de Pessoal do Exército recusou conhecer da tese suscitada em “defesa preliminar” - no sentido da prescrição -, e encaminhou o processo ao TCU, assentando a competência da Corte de Contas para análise da matéria.



    Francisco José Trindade Távora e Paulo Sérgio Iglessias noticiam que, em “despacho decisório de setembro de 2020”, o Relator da TC nº 008.522/2020-0 no TCU, Min. Walton de Alencar Rodrigues, assentou que, de acordo com a jurisprudência daquela Corte de Contas, ‘o simples decurso de dez anos entre a data da irregularidade e a citação não é suficiente para o arquivamento da tomada de contas especial’, o que deu ensejo à interposição de recursos administrativos, mediante os quais pediram o reconhecimento da prescrição, em observância ao entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral no RE nº 636.886 (Tema 889 RG).



    Cientificam que, por meio do Acórdão nº 2967/2022, a 1ª Câmara do TCU



    “não conheceu dos recursos por falta de previsão regimental, mas quanto à prescrição, matéria de ordem pública, afirmou que o e. STF, ao julgar os embargos de declaração no RE 636.886, restringiu o objeto da tese à fase de execução do acórdão do TCU, e que o TCU, assim, continua a adotar a jurisprudência pacífica acerca da imprescritibilidade das ações de ressarcimento no âmbito de processos de controle externo, sendo mera faculdade do TCU decidir pela não instauração de TCE quando decorridos mais de dez anos entre os fatos irregulares e a notificação do responsável”.



    Informam que o entendimento foi mantido no Acórdão 3597/2022, de 28/6/22, mediante o qual foram rejeitados os embargos declaratórios opostos contra essa decisão, de modo que “[a] citação dos impetrantes, antes suspensa, teve seu prazo de defesa reaberto”, sendo “expedidos os Ofícios cientificando a defesa, datados de 1º de agosto de 2022”, o que deu ensejo à impetração do mandamus.



    Os impetrantes defendem que, no precedente de repercussão geral (Tema 889 RG), o STF decidiu que 



    “a excepcional imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas em ato de improbidade administrativa doloso, reconhecida pelo STF no RE 852.475, não se aplica à tomada de contas no TCU, porquanto o TCU não julga pessoas, não perquire dolo, sendo, pois, prescritível a pretensão administrativa da Corte de Contas de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos.”



    Ponderam, também, que,



    “além da translúcida tese da prescrição da pretensão do TCU - tanto punitiva quanto ressarcitória – os tribunais do país, inclusive o STF, tem firme jurisprudência no sentido de que a prescrição é quinquenal, regulada pela Lei nº 9.873/99, e não decenal, regulada pelo Código Civil, tornando ainda mais evidenciada a ilegalidade na submissão dos impetrantes a processo de tomada de contas a que tiveram conhecimento depois de 11 anos dos fatos ocorridos”.



    Francisco José Trindade Távora e Paulo Sérgio Iglessias defendem que,



    “decorridos mais de dez anos do fato, não tem cabimento, diante do precedente vinculante do STF e da inexistência de ação de improbidade administrativa contra os impetrantes, submetê-los a início de processo tão rigoroso como o de tomada de contas. Afinal, a prescrição no âmbito do TCU não é favor, não é concessão de benefício, não se sujeita a exame das condições pessoais daquele a quem a aproveita, sendo consectário de inúmeros direitos fundamentais, como o devido processo legal (art. 5º, LIV), contraditório e ampla defesa (art. 5º, LV), razoabilidade (art.5º, LIV), segurança jurídica (art. 5º caput e XXXIX), além da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII).



    O instituto da prescrição visa dar estabilidade à vida das pessoas, evitando que os efeitos de relações jurídicas se perpetuem no tempo, trazendo paz e serenidade à sociedade. A prescrição não é mecanismo para forjar irresponsabilidades. A prescrição, sobretudo na seara administrativa, é regra de justiça, pois o TCU não pode eternizar sua ameaça de despojar bens pessoais de seus servidores públicos, com a pretensão de se ressarcir de supostos danos ocorridos em 2008, portanto há 14 anos atrás! [...]



    A continuidade do processo de tomada de contas nessa concreta perspectiva dos autos é tipicamente uma medida de constrangimento ilegal, a ser coartada pelo Judiciário, já que não é minimamente aceitável, por imperativo lógico e de justiça, que os autores tenham de despender recursos financeiros, de tempo e ainda tenham de suportar abalos emocionais com um processo que se mostra absolutamente inútil aos fins a que se destina.”



    Requerem que seja deferida tutela liminar para “suspender o curso da Tomada de Contas nº 008.522/2020-0, ao menos em relação aos impetrantes, até o julgamento de mérito do presente writ”e, no mérito, que seja concedida a ordem, reconhecendo a ilegalidade da instauração do referido processo administrativo em seu desfavor.



    É o relatório. Decido.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido da prescritibilidade da pretensão de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil (RE nº 669069, vinculado ao Tema 666 da repercussão geral), ressalvada a hipótese de dano decorrente de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (RE nº 852475, vinculado ao Tem 897 da repercussão geral).



    A prescritibilidade da pretensão de reparação ao erário foi objeto de de análise no STF também sob a ótica da atuação do Tribunal de Contas da União, nos autos do RE nº 636886 (o qual é, vinculado ao Tema 889 da repercussão geral), oportunidade em que, por unanimidade, foi editada a seguinte tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.



    Transcrevo parcialmente a ementa do julgado no RE nº 636886:



    “[...] 2. Analisando detalhadamente o tema da ‘prescritibilidade de ações de ressarcimento’, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública. 



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. [...]” (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 24/6/20).



     Nesse julgado, o Ministro Gilmar Mendes analisou a temática atinente ao “[p]razo prescricional aplicável” em capítulo específico de seu voto vogal, do qual extraio o seguinte excerto:



    “[...] não há prazo específico – previsto legalmente – envolvendo a tomada de contas especial e de cobrança de eventuais valores decorrentes das decisões dos Tribunais de Contas. No âmbito federal e infralegal, o TCU aplica o prazo decenal, diante do teor do art. 6º, II , da Instrução Normativa TCU 71, de 28 de novembro de 2012.



    O que há, do ponto de vista doutrinário e jurisprudencial, no âmbito federal, é a adoção supletiva do art. 1º da Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a ‘prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta’), verbis in verbis:



    ‘Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.



    §1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.



    §2º. Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.



    Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor’. (grifo nosso)



    Considerando que a atividade de controle externo, a cargo do Poder Legislativo e auxiliado pelo Tribunal de Contas, é exercida, mutatis mutandis, como poder de polícia administrativa lato sensu, cujo objeto é agir preventiva ou repressivamente em face da ocorrência de ilícito que possa causar ou cause prejuízo ao erário, entendo aplicável o prazo quinquenal punitivo para os casos de ressarcimento aos cofres públicos, salvo em se tratando de fato que também constitua crime, ocasião em que a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.” (grifos nossos)



    No sentido de que “os prazos prescricionais das pretensões punitiva e de ressarcimento do erário, nos órgãos de controle, são regidos pela Lei n. 9.873/1999” (MS nº 38288 AgR, rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 9/8/22), vide precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União é regulada integralmente pela Lei 9.873/1999. II – A aplicabilidade de sanções administrativas pelo TCU sofre os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei, ressalvada a possibilidade de o Poder Público buscar, na esfera judicial, o ressarcimento de valores decorrentes de ilegalidade de despesa ou de irregularidade de contas. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS nº 36054 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, Dje de 13/12/21)



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INCIDÊNCIA DA LEI 9873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 aos casos analisados pelo Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos que importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper a alegada prescrição, na forma do art. 2º, II, da Lei 9873/1999. 3. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela parte e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável a presente ação mandamental. 4. Mandado de Segurança denegado.” (MS nº 35971 AgR, Rel. p/ ac. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 12/11/21)



    “Direito administrativo. Mandado de segurança. Multas aplicadas pelo TCU. Prescrição da pretensão punitiva. Exame de legalidade. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia. 2. Inocorrência da extinção da pretensão punitiva no caso concreto, considerando-se os marcos interruptivos da prescrição previstos em lei. 3. Os argumentos apresentados pelo impetrante não demonstraram qualquer ilegalidade nos fundamentos utilizados pelo TCU para a imposição da multa. 4. Segurança denegada.” (MS nº 32201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 7/8/17)



    Francisco José Trindade Távora e Paulo Sérgio Iglessias arguem ser ilegal a instauração da Tomada de Contas nº 008.522/2020-0 no Tribunal de Contas da União, em seu desfavor, ante o decurso do prazo legal para o Poder Público exercer sua pretensão punitiva relativamente a atos ocorridos em 2008.



    Juntamente com a peça vestibular, foram juntados aos autos cópia de despacho exarado pelo Relator da Tomada de Contas nº 008.522/2020-0 no TCU, do qual se extrai que 



    “a unidade técnica [do órgão registrou que] houve o transcurso de mais de dez anos desde o fato gerador, ocorrido em 11/9/2008, até a notificaçãi dos responsáveis pela autoridade administrativa federal competente, pois estas ocorreram entre julho e agosto de 2019.”



    Ainda a título de prova pré-constituída do direito suscitado nos autos, foi juntada cópia do Acórdão nº 2967/2022-TCU-1ª Câmara, mediante a qual se manteve a ordem de citação dos ora impetrantes ao fundamento de que “[o TCU] continua a adotar a jurisprudência pacífica acerca da imprescritibilidade das ações de ressarcimento no âmbito de processos de controle externo” (grifos nossos)



    Consistindo o ato coator em decisão do TCU, no ano de 2022, fundada na afirmação da “imprescritibilidade das ações de ressarcimento no âmbito de processos de controle externo” como regra, concluo pela plausibilidade do direito vindicado nos autos.



    Entendo, também, presente o requisito do periculum in mora a justificar providência cautelar nos presentes autos, ante a iminência de os impetrantes serem compelidos a adotarem providências para exercício de defesa técnica na Tomada de Contas nº 008.522/2020-0, com repercussão em seu patrimônio.



    Outrossim, ausente periculum in mora inverso, porquanto suspensão da Tomada de Contas nº 008.522/2020-0 até o julgamento de mérito do mandamus, não inviabiliza a atuação da Corte de Contas em caso de eventual cassação dessa medida cautelar.



    Ante o exposto, defiro o pedido liminar para suspender a Tomada de Contas nº 008.522/2020-0 até o julgamento de mérito deste writ.



    Notifique-se a autoridade apontada como coatora para que preste informações (art. 7º, inc. I, da Lei nº 12.016/09).



    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, inc. II, da Lei nº 12.016/09).



    Após, abra-se vista à douta Procuradoria-Geral da República para manifestação como custos legis (art. 12 da Lei 12.016/09).



    Publique-se.



    Brasília, 24 de agosto de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente