Tribunal: STF
Processo: ARE 1387684
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-21
Data de publicação: 2022-06-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TOMBAMENTO DE IMÓVEL. REQUISITOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. DEMOLIÇÃO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “RECURSO DE APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MUNICÍPIO DE CORAÇÃO DE JESUS - DEMOLIÇÃO DE IMÓVEL OBJETO DE DECRETO DE TOMBAMENTO - PRETENSÃO DE CONDENAÇÃO DO SECRETÁRIO DE OBRAS QUE AUTORIZOU A DEMOLIÇÃO E DOS PROPRIETÁRIOS DO IMÓVEL EM RAZÃO DE SUPOSTA OMISSÃO NA DEFESA DO PATRIMÔNIO IMATERIAL REPRESENTADO PELO IMÓVEL DEMOLIDO - AUSÊNCIA DE ULTERIOR PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA EFETIVAÇÃO DO TOMBAMENTO - AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DO PROPRIETÁRIO SOBRE O TOMBAMENTO DE IMÓVEL - AUSÊNCIA DE ANOTAÇÃO NO LIVRO DO TOMBO E NO REGISTRO IMOBILIÁRIO - PROCESSO DE TOMBAMENTO NÃO IMPLEMENTADO - AUTORIZAÇÃO ADMINISTRATIVA PARA A DEMOLIÇÃO, FUNDADA EM LAUDO DE ENGENHEIROS QUE ATESTARAM A RUÍNA DO IMÓVEL - ELEMENTO VOLITIVO - INEXISTÊNCIA - AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA VONTADE CONSCIENTE, OU CULPA, EM VIOLAR OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, CAUSAR PREJUÍZO, AINDA QUE EM PATRIMÔNIO IMATERAIL, O GERAR ENRIQUECIMENTO ILÍCITO - ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO - RECURSOS PROVIDOS SENTENÇA REFORMADA - PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. 1- Para o reconhecimento de ato de improbidade, segundo a jurisprudência do eg. STJ, ‘exige-se a presença de dolo nos casos dos arts. 9º e 11 - que coíbem o enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios administrativos, respectivamente - e ao menos de culpa nos termos do art. 10, que censura os atos de improbidade por dano ao Erário’. 2-Nos termos do art. 216, § 1º, da Constituição Federal, o Poder Público, na esfera federal, estadual, e municipal, promoverá e protegerá o patrimônio histórico, artístico, e cultural, sendo que um destes instrumentos de proteção é o tombamento, que é forma de intervenção na propriedade privada, limitando-a, quando o bem particular possuir valor histórico, cultural ou artístico, a fim de conservar o bem e suas características peculiares para a posteridade. 3-Nos termos do Decreto Lei nº 25/37, todavia, o tombamento, ainda que compulsório, é um procedimento complexo de atos administrativos, que deve ser observado para a validade da manifestação de vontade da Administração, e da consequente restrição administrativa imposta ao proprietário do bem. 4- Ausência de demonstração de que tenha havido o procedimento administrativo previsto no Decreto Lei nº 25/37, posteriormente à autorização legislativa para o tombamento do bem em questão, não tendo havido notificação dos proprietários, para que pudessem apresentar defesa; registro no livro do tombo, ou mesmo junto à matrícula do imóvel. Ausência de conclusão do processo de tombamento. 5-Não há como se reconhecer dolo ou culpa do réu, secretário de obras do município, que autorizou a demolição de imóvel, objeto de decreto de tombamento, uma vez que o deferimento foi estribado em laudo assinado por dois engenheiros civis, que dava conta da ruína e iminente risco de desabamento do imóvel. Da mesma forma, não agem com culpa ou dolo, os proprietários do imóvel, cujo processo de tombamento não se implementou, que, com base no deferimento do próprio Poder Público Municipal, implementam a demolição da construção. Ausência de prova do elemento volitivo, no sentido de destruir o patrimônio histórico da coletividade municipal, gerando, assim, prejuízo ao respectivo bem imaterial; ou mesmo a intenção de violar qualquer princípio administrativo, já que o bem questionado não estava validamente sob a especial proteção, tendo em vista a completa ausência de tombamento regular. 8-Ante a ausência de elemento volitivo de dolo ou culpa, a qualificar a conduta dos réus, e de rigor o afastamento da imputação de prática ímproba. 9- Recursos de apelação a que se dá provimento, com a reforma da sentença, e julgamento de improcedência do pedido inicial” (e-doc. 19). 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 22).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o § 4º do art. 37, o art. 97 e o § 1º do art. 216 da Constituição da República.



    Argumenta que “a ausência de procedimento administrativo para a regular implementação da lei municipal e do decreto de tombamento não afasta o reconhecimento público do valor cultural inerente ao bem. Ao contrário do que constou no acórdão, o imóvel estava, sim, validamente sob a especial proteção, inclusive de vedação a demolição“ (fl. 14, e-doc. 26). 



    Assevera que, “a par da discussão do tombamento provisório do bem pela Lei Municipal nº 395/97, cujos efeitos equiparam-se ao definitivo, ainda que ausentes os atos posteriores do procedimento administrativo (notificação, registro no livro tombo e no cartório de registro de imóveis), permanece hígido o ato legislativo inicial declarando o valor cultural do bem; assim, o acórdão, ao invalidar o tombamento, afastou a incidência da citada Lei Municipal, sem a observância da Cláusula de Reserva de Plenário“ (fl. 15, e-doc. 26).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 282, 283 e 279 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 35).



    No recurso extraordinário com agravo, o agravante alega que “os fundamentos apontados na decisão agravada - ausência de improbidade administrativa diante da Falta de demonstração de que houve processo administrativo de tombamento e notificação do proprietário do imóvel sobre a importância cultural dos imóveis - foram impugnados com profundidade no recurso especial, no que tange à matéria infraconstitucional, e também no recurso extraordinário, quanto à questão constitucional, ao apontar a negativa de vigência ao disposto nos art. 97 e 216, § 1º, CF” (fl. 9, e-doc. 38). 



    Salienta que “o Ministério Público não busca o reexame de fatos e provas, e sim a sua valoração, o que é permitido em sede de recurso excepcional, conforme a jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal” (fl. 11, e-doc. 38).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Cumpre afastar o óbice da decisão agravada quanto ao prequestionamento, por ter sido a matéria objeto de oportuna impugnação.



    A superação desse fundamento, entretanto, é insuficiente para o acolhimento da pretensão do agravante, pois razão de direito não lhe assiste.



    5. Descabe cogitar-se de contrariedade ao art. 97 da Constituição da República, pois o Tribunal de origem não declarou inconstitucional ou afastou, por julgar inconstitucional, norma infraconstitucional. Interpretou-a sistematicamente, com fundamento na jurisprudência sobre a matéria. Neste sentido:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. DIREITO TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE. ENTIDADE BENEFICENTE. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA RESERVA DE PLENÁRIO (ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS: CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. DISCUSSÃO SOBRE A FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS PELO TRIBUNAL DE ORIGEM: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVOS REGIMENTAIS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.230.652-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 4.3.2020).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPRETAÇÃO DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. ART. 97 DA CF/88 E SÚMULA VINCULANTE 10. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional ou afastar sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Constituição Federal. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.168.946-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 8.2.2019). 



    6. Na espécie vertente, ao analisar o conjunto fático-probatório dos autos e fazer a análise da legislação infraconstitucional aplicada, o Tribunal de origem assentou:



    “Todavia, nos termos do Decreto Lei nº 25/37, o tombamento, ainda que compulsório, é um procedimento complexo de atos administrativos, que deve ser observado para a validade da manifestação de vontade da Administração, e da consequente restrição administrativa imposta ao proprietário do bem. (…)



    Nesse passo, da análise dos elementos de prova constantes dos autos, verifica-se a ausência de demonstração de que houve qualquer procedimento administrativo posterior à autorização legislativa para o tombamento do bem em questão. 



    Com efeito, o próprio Município de Coração de Jesus compareceu aos autos, e informou que ‘não foi encontrado nenhum procedimento administrativo relativo ao tombamento dos referidos imóveis’ (fls. 155). 



    Não há notícia, também, de que tenha havido qualquer notificação do proprietário do imóvel à época, ou mesmo dos segundos réus, ora segundos apelantes, acerca do tombamento, como exige o artigo 9º do Decreto Lei acima citado, tendo restado incontroverso, também, que não houve sequer tombamento provisório, nem posterior registro em livro do tombo (ad. 100) . 



    Verifica-se, ainda, que, sequer, houve a averbação na matricula do imóvel de que ele havia sido tombado. 



    Cumpre frisar que a alegação de que era de conhecimento público que os imóveis haviam sido tombados não era suficiente para suprir o vício da completa inexistência de processo administrativo de tombamento, mormente dado a ausência de notificação, oque viola o princípio constitucional do contraditório e da ampla defesa, presente, também, nos procedimentos de natureza administrativa, e que devem ser observados, ainda que o tombamento de bem tenha nítido interesse público, uma vez que representa restrição ao exercício do direito de propriedade. (…)



    Nesse passo, dada a invalidade do tombamento, não há como se reconhecer que houve dolo conduta do primeiro réu, então Secretário Municipal de Obras Públicas, que autorizou a demolição, estribada em laudo assinado por dois engenheiros civis (fls.53), com registro no CREA, e anotação de responsabilidade técnica (fls.60/61), que dava conta da ruína e iminente risco de desabamento do imóvel, e, muito menos dos proprietários do bem, cujo tombamento não havia se implementado validamente, e, ainda, agiram referendados por autorização do próprio Poder Público municipal, que, mediante regular procedimento administrativo, autorizou a demolição (fls.54), demolição esta que, inclusive, é prevista na legislação municipal sobre o tombamento .(…)



    Não há também, qualquer prova de conluio, dos réus, no sentido de implementar a demolição, para beneficiarem-se ilicitamente, em detrimento do interesse público” (fls. 7-15, e-doc. 19).



    O exame da pretensão do agravante exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal.



    A apreciação do pleito recursal exigiria também a análise da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Decreto Lei n. 25/1937 e Leis Municipais ns. 395/1997 e 415/1997). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. TOMBAMENTO. REQUISITOS. REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 835.631-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 15.12.2014).



    “Segundo agravo regimental em recurso extraordinário. Administrativo. Tombamento de imóvel urbano. Descaracterização do conjunto arquitetônico. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. Como se sabe, não se presta o recurso extraordinário para o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 3. Agravo regimental não provido. 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (RE n. 1.352.576-AgR-segundo, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 20.6.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 22.02.2018. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TOMBAMENTO DE IMÓVEL. DEMOLIÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. INDENIZAÇÃO. ALEGADA AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PESSOAL DO AGRAVANTE E DE REQUISITOS PARA A CONFIGURAÇÃO DO VALOR HISTÓRICO E CULTURAL DO IMÓVEL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. TEMA 660. POSTULADO DA LEGALIDADE. INCIDÊNCIA DA SUMULA 636 DO STF. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem em torno da notificação do ora Agravante, bem como da configuração do valor histórico e cultural do imóvel de sua propriedade, para fins de tombamento, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos e de interpretação de ato normativo infraconstitucional (Decreto 25/1937), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF e porque a afronta à Constituição, se houvesse, seria apenas indireta. 2. A questão concernente à ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada, quando a violação é debatida sob a ótica infraconstitucional, não apresenta repercussão geral, o que torna inadmissível o recurso extraordinário. Precedente: RE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013 (tema 660 da sistemática da RG). 3. É entendimento sumulado do Supremo Tribunal Federal o não cabimento de recurso extraordinário, em decorrência de violação ao princípio da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida (Súmula 636 do STF), o que ocorre no presente caso. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (RE n. 1.071.299-AgR, Relator o ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 23.10.2019).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. TOMBAMENTO. INEXISTÊNCIA DE IRREGULARIDADE. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULA 279/STF. 1. A resolução da controvérsia demandaria o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973” (ARE n. 936.392-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 17.11.2016).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 21 de junho de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora