Tribunal: STF
Processo: Rcl 50770
Classe: Rcl
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-04
Data de publicação: 2022-05-04

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido de liminar ajuizada pelo Deputado Federal Elias Vaz de Andrade e pelo Senador da República Jorge Kajuru Reis da Costa Nasser contra Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal 01/2021, que, ao adotar medidas de transparência e publicidade acerca das dotações orçamentárias resultantes de emenda de relator (identificação dos parlamentares proponentes das citadas emendas e dos beneficiários), teria obstado a sua aplicação retroativa, em contrariedade ao decidido por esta Suprema Corte nas ADPFs 850/DF, 851/DF e 854/DF. 



    Aduzem que:



    “[...] Os reclamados em data de 25.11.2021 assinaram um ato conjunto das duas mesas diretoras para dar cumprimento as medidas liminares proferidas nos autos da Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamenta nº 850, 851 e 854, da lavra de Vossa Excelência e referendadas pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal realizado nos dias 09 e 10 de novembro de 2021. 



    Segundo consta na decisão da Medida Cautelar restou consignado ao Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados), à Presidência da República, à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Economia as seguintes medidas: 



    (a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, que seja dada ampla publicidade, em plataforma centralizada (sic) de acesso público, aos documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP-9), no prazo de 30 (trinta) dias corridos; 



    (b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), que sejam adotadas as providências necessárias para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001, à qual assegurado amplo acesso público, com medidas de fomento à transparência ativa, assim como sejam garantidas a comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva execução, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3º da Lei 12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, também no prazo de 30 (trinta) dias corridos; e 



    (c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, que seja suspensa integral e imediatamente a execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento. (grifo nosso).



    Não obstante, o ato em conjunto impugnado sob a argumentação de que seria impossível estabelecer retroativamente de dar publicidade aos inúmeros registros formais de pedidos de demandas formulado ao Relator-Geral pelos parlamentares, prefeitos, governadores, prefeitos, Ministros de Estado, associações, cidadãos, assegura que somente adotará o princípio da transparência e da publicidade das solicitações a partir do tempo presente, isto é, efeitos ex nunc, o que não encontra harmonia com a decisão do Supremo Tribunal Federal. 



    [...]



    Portanto, nos parece uma verdadeira manobra jurídica a arguição de que seria inviável a publicização da identificação dos proponentes das emendas indicadas pelo Relator-geral em decorrência de uma impossibilidade fática.



    Como bem pontuou o Ministro Gilmar Mendes em seu voto, o art. 40 da Portaria Interministerial ME/SEGOV-PR nº 6.145, de 24 de maio de 2021, já prevê que o Ministro da Pasta responsável pela execução da emenda a possibilidade de solicitar ao autor da emenda informações adicionais quanto ao detalhamento da dotação orçamentária, de forma que deixa claro que ele é perfeitamente identificável, caindo por terra a justificativa da impossibilidade fática invocada.” (e-doc. 1 – sem os grifos do original)



    Ao final, pedem:



    “[...] 



    a) que seja julgada procedente a presente Reclamação, monocraticamente, para suspender os efeitos do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal de nº 01, de 2021, determinando-se que o Congresso Nacional cumpra integralmente a decisão proferida no sentido de indicar o nome dos parlamentares autores das emendas acolhidas pelo Relator-Geral nas ações orçamentárias anuais de 2020-2021, por expressa violação a ADF 850, 851 e 853 MC-REF/ DF;



     b) alternativamente, que seja deferida a liminar, para os mesmos fins, com a subsequente intimação das autoridades Reclamadas para que preste informações; 



    c) a oitiva do Procurador-geral da República, nos termos do art. 160 do RISTF;



     d) ao final a integral procedência da Reclamação.” (e-doc. 1)



    A reclamação foi distribuída, originalmente, ao gabinete da Ministra Rosa Weber em 26/11/2021. Todavia, com esteio no art. 70, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, a então relatora submeteu a distribuição do presente feito à consideração da Presidência desta Suprema Corte. 



    Na data de 13/12/2021, o Presidente do STF, Ministro Luiz Fux, determinou à Secretaria a livre redistribuição dos autos, o qual foi distribuído ao meu gabinete (e-doc. 11).



    Indeferi o pedido liminar por entender ausentes os pressupostos delineados no art. 989, II, do novo CPC (e-doc. 13). 



    O Presidente da Câmara dos Deputados prestou informações. Sustenta que o Congresso Nacional aprovou a Resolução 2, publicada em 2 de dezembro de 2021, que alterou a Resolução 112.006-CN, para "ampliar a transparência da sistemática de apresentação, aprovação e execução orçamentária referente as emendas de relator-geral.” 



    Aduz, ainda, ter ocorrido a perda do objeto da presente reclamação, uma vez que a Ministra Rosa Weber proferiu nova decisão monocrática, em 6 de dezembro de 2021, posteriormente corroborada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, em julgamento virtual, resolvendo a questão da aplicação retroativa do ato ora impugnado (e-doc. 16).



    O Presidente do Senado Federal também prestou informações. Propugna pelo não conhecimento da reclamação e, no mérito, pela improcedência do pedido. (e-doc. 18).



    A Procuradoria-Geral da República – PGR apresentou parecer, opinando pela perda do objeto, assim ementado:



    “RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ATO LEGISLATIVO. ORÇAMENTO. PRINCÍPIOS DA PUBLICIDADE E DA TRANSPARÊNCIA. RETROATIVIDADE. SUPERVENIÊNCIA DE DECISÃO NAS ADPF 850/DF, 851/DF E 854/DF. QUESTÃO A SER EXAMINADA NO JULGAMENTO DE MÉRITO DAS ADPF. PERDA DE OBJETO. 



    1. Há de se reconhecer a perda do objeto da reclamação quando reformada a decisão apontada como paradigma, postergando para o momento do julgamento de mérito das ações referenciais o exame da questão. Precedentes.



    – Parecer pela extinção do processo, sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC.” (e-doc. 21)



    É o relatório.



    Rememoro, inicialmente, que a reclamação constitucional perante o STF é cabível “para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões”, nos termos do art. 102, I, l, da Constituição. Idêntica é a dicção do art. 156, caput, do Regimento Interno desta Corte. O citado remédio processual pode ser empregado também para assegurar a observância de enunciado de súmula vinculante, assim como de julgado proferido em controle concentrado de constitucionalidade, nos termos do art. 988, III, do CPC/2015.



    No caso sob exame, indicam-se como confrontados os acórdãos que referendaram a medida liminar nas ADPFs 850/DF, 851/DF e 854/DF, todos de relatoria da Ministra Rosa Weber, com o escopo de sustentar a suposta ilegalidade da vigência do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal de n. 01/2021 – publicado para cumprimento das referidas decisões – a partir da sua edição, e não com eficácia ex tunc.



    Tal ato normativo, segundo os reclamantes, ao adotar medidas de transparência e de publicidade às dotações orçamentárias resultantes de emenda de relator, teria impedido a adoção de medida correlata quanto às emendas de anos anteriores. 



    Pois bem. Reproduzo, de saída, a ementa do acórdão do paradigma invocado na exordial (ADPFs, 850/DF e 851/DF, de relatoria da Ministra Rosa Weber):



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DESPESAS PÚBLICAS DECORRENTES DE EMENDAS DO RELATOR DO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. PRETENSÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FUNDADA TANTO EM SITUAÇÕES VERIFICÁVEIS NO PLANO OBJETIVO NORMATIVO (PRÁTICAS INSTITUCIONAIS) QUANTO EM ALEGAÇÕES SOMENTE PASSÍVEIS DE CONSTATAÇÃO POR MEIO DE INVESTIGAÇÃO FÁTICOPROBATÓRIA (CONDUTAS INDIVIDUAIS). INADMISSIBILIDADE DO CONHECIMENTO DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO QUANTO AO SUPOSTO ESQUEMA DE DESVIO DE VERBAS PÚBLICAS DENOMINADO “TRATORAÇO”. CONTROVÉRSIA CUJA ANÁLISE DEMANDA APROFUNDADO EXAME DE FATOS E INSTAURAÇÃO INCIDENTAL DE FASE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME DE FATOS CONCRETOS E SITUAÇÕES ESPECÍFICAS EM SEDE DE PROCESSOS DE PERFIL OBJETIVO. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DAS EMENDAS DO RELATOR (CLASSIFICADAS PELO IDENTIFICADOR RP 9). CONSTATAÇÃO OBJETIVA DA OCORRÊNCIA DE TRANSGRESSÃO AOS POSTULADOS REPUBLICANOS DA TRANSPARÊNCIA, DA PUBLICIDADE E DA IMPESSOALIDADE NO ÂMBITO DA GESTÃO ESTATAL DOS RECURSOS PÚBLICOS. PRÁTICAS INSTITUCIONAIS CONDESCENDENTES COM A OCULTAÇÃO DOS AUTORES E BENEFICIÁRIOS DAS DESPESAS DECORRENTES DE EMENDAS DO RELATOR DO ORÇAMENTO FEDERAL. MODELO QUE INSTITUI INADMISSÍVEL EXCEÇÃO AO REGIME DE TRANSPARÊNCIA NO ÂMBITO DOS INSTRUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. REFERENDO.



    1. As práticas institucionais e padrões de comportamento verificáveis objetivamente na esfera dos Poderes Públicos traduzem formas de atuação estatal subsumíveis à noção jurídica de atos de poder (Lei nº 9.882/99, art. 1º, caput). Precedentes.



    2. A jurisprudência desta Corte reconhece possível a utilização da arguição de descumprimento para impugnar omissões sistêmicas e práticas institucionais dos Poderes Públicos, sempre que – diante da inexistência de outro meio capaz de sanar a controvérsia de forma geral, imediata, eficaz – os atos impugnados, transcendendo interesses meramente individuais, ostentam os atributos da generalidade, da impessoalidade e da abstração, justificando a intervenção judicial para a tutela de direitos fundamentais ou de interesses políticos e jurídicos socialmente relevantes. Precedentes.



    3. A natureza dos processos de índole objetiva é incompatível com a análise aprofundada de fatos envolvendo supostas práticas ilícitas, atos de improbidade administrativa ou infrações criminais imputadas a particulares, servidores públicos ou autoridades políticas, pois a apuração desses fatos, além de envolver ampla dilação probatória, também exige a observância dos postulados que informam o devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla defesa. Precedentes.



    4. O Congresso Nacional institucionalizou uma duplicidade de regimes de execução das emendas parlamentares: o regime transparente próprio às emendas individuais e de bancada e o sistema anônimo de execução das despesas decorrentes de emendas do relator. Isso porque, enquanto as emendas individuais e de bancada vinculam o autor da emenda ao beneficiário das despesas, tornando claras e verificáveis a origem e a destinação do dinheiro gasto, as emendas do relator operam com base na lógica da ocultação dos efetivos requerentes da despesa, por meio da utilização de rubrica orçamentária única (RP 9), na qual todas as despesas previstas são atribuídas, indiscriminadamente, à pessoa do relator-geral do orçamento, que atua como figura interposta entre parlamentares incógnitos e o orçamento público federal.



    5. Enquanto a disciplina normativa da execução das emendas individuais e de bancada (RP 6 e RP 7) orienta-se pelos postulados da transparência e da impessoalidade, o regramento pertinente às emendas do relator (RP 9) distancia-se desses ideais republicanos, tornando imperscrutável a identificação dos parlamentares requerentes e destinatários finais das despesas nelas previstas, em relação aos quais, por meio do identificador RP 9, recai o signo do mistério.



    6. Mostra-se em tudo incompatível com a forma republicana e o regime democrático de governo a validação de práticas institucionais por órgãos e entidades públicas que, estabelecidas à margem do direito e da lei, promovam o segredo injustificado sobre os atos pertinentes à arrecadação de receitas, efetuação de despesas e destinação de recursos financeiros, com evidente prejuízo do acesso da população em geral e das entidades de controle social aos meios e instrumentos necessários ao acompanhamento e à fiscalização da gestão financeira do Estado. Precedentes.



    7. Medida cautelar deferida, “ad referendum” do Plenário, para determinar a adoção das seguintes medidas:



    (a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, ampla publicização aos documentos embasadores da distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP-9); 



    (b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), implementação de medidas para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência (CF, arts. 37, caput, e 163-A);



      e (c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, a suspensão integral e mediata da execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento.



      8. Medida liminar referendada.“ (grifei)



     



    Confira-se, ainda, o ato normativo impugnado nesta reclamação, naquilo que interessa:



     “Art. 1 º Este Ato Conjunto dispõe sobre os procedimentos para assegurar maior publicidade e transparência à execução orçamentária das despesas classificadas com indicador de Resultado Primário (RP) 9 (despesa discricionária decorrente de emenda de Relator-Geral) das Leis Orçamentárias Anuais de 2020 e de 2021. 



    Art. 2° O detalhamento da execução orçamentária das despesas a que se refere o art. 1 º, até a data de publicação deste Ato Conjunto, será publicado no Diário da Câmara dos Deputados e no Diário do Senado Federal, por emenda, órgão orçamentário, dotação atualizada, empenhada, liquidada e paga, conforme Anexo I. 



    Art. 3° A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização acompanhará a execução orçamentária das despesas classificadas com indicador de Resultado Primário (RP) 9 constantes da Lei Orçamentária Anual de 2021 e adotará as providências necessárias para assegurar ampla publicidade e transparência em relação a cada emenda indicada pelo Relator-Geral, mediante: 



    I - disponibilização de relatórios atualizados periodicamente com a execução orçamentária por emenda de Relator-Geral, contendo a identificação do beneficiário, do instrumento jurídico, dos valores empenhados, liquidados e pagos, conforme Anexo II; 



    II - disponibilização de relatório atualizado periodicamente com a execução orçamentária por emenda de Relator-Geral, contendo a identificação do beneficiário, do instrumento jurídico, do objeto e das respectivas notas de empenho, conforme Anexo III; 



    III - disponibilização de relatório atualizado periodicamente com a identificação dos entes subnacionais beneficiários das programações com o indicador de Resultado Primário nº 09 da Leis Orçamentárias Anuais de 2020 e de 2021, e os partidos políticos de seus governantes em exercício (Governadores e Prefeitos), conforme Anexo IV; 



    IV - link de acesso à consulta personalizada na Plataforma Mais Brasil, que permite o acompanhamento da execução orçamentária das emendas do relator-geral e demais recursos decorrentes de transferências voluntárias da União, por meio de diversos filtros, tais como ano da proposta, Unidade da Federação, Município, Órgão Superior e situação do convênio ou da proposta; 



    Art. 4 ° As solicitações que fundamentam as indicações a serem realizadas pelo Relator-Geral, a partir da vigência deste Ato Conjunto, serão publicadas em sítio eletrônico pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização e encaminhadas ao Poder Executivo. 



    Art. 5° Os Anexos I, II, III e IV integram este Ato Conjunto e serão adotados como padrão para o seu cumprimento. 



    Art. 6° A exigência constante do art. 4° será submetida a referendo do Congresso Nacional por meio do Projeto de Resolução, constante do Anexo V, que altera a Resolução do Congresso Nacional nº 01, de 2006. 



    Art. 7° Este Ato entra em vigor na data de sua publicação.” (e-doc. 5)



    Fixadas essas considerações preambulares, convém sublinhar que, após a propositura da presente reclamação (em 26/11/2021), sobreveio nova decisão monocrática proferida pela Ministra Rosa Weber (relatora), na data de 6/12/2021 (autos da ADPF 854/DF) – e referendada pelo Plenário do STF em 16/12/2021 - para afastar a suspensão determinada pelo item c da decisão cautelar paradigma invocado nesta reclamação. Foi determinada, naquela assentada, a observância, no que couber, das regras do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 2021 e a Resolução nº 2/2021-CN. Veja-se:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAS DESPESAS ORIUNDAS DAS EMENDAS DO RELATOR (CLASSIFICADAS SOB O INDICADOR RP 9). MANIFESTAÇÃO DAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL QUANTO AO CUMPRIMENTO DAS PROVIDÊNCIAS CAUTELARES DETERMINADAS NAS ADPFS 850, 851 E 854. PEDIDO DE REVOGAÇÃO DA ORDEM DE SUSPENSÃO PROVISÓRIA DA EXECUÇÃO DAS VERBAS ORÇAMENTÁRIAS DECORRENTES DE EMENDAS DO RELATOR. RISCO DE PREJUÍZO À CONTINUIDADE DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ESSENCIAIS À COLETIVIDADE E À EXECUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. “PERICULUM IN MORA” CARACTERIZADO. PEDIDO ACOLHIDO. REFERENDO. 



    1. Em informações oficiais, o Senhor Presidente do Congresso Nacional, revendo posição anteriormente manifestada nos autos, noticia ter solicitado ao Relator-Geral do orçamento de 2021, em cumprimento à decisão proferida nesta causa, a individualização e o detalhamento das solicitações de despesas que lhe foram dirigidas e das respectivas motivações, além da apresentação dos registros formais por ele detidos (Ofício nº 2285.2021-PRESID).



    2. O Congresso Nacional, por sua vez, editou o Ato conjunto nº 01/2021 e a Resolução nº 02/2021-CN, dispondo sobre procedimentos para assegurar maior publicidade e transparência à execução orçamentária das despesas classificadas com indicador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator).



    3. O Poder Executivo da União, por meio do Decreto nº 10.888/2021, dando cumprimento ao julgamento emanado desta Corte, criou instrumentos para assegurar a publicidade e a transparência das comunicações realizadas entre os órgãos, fundos e entidades do Poder Executivo federal e o Relator-Geral do orçamento sobre a execução de recursos decorrentes de emendas parlamentares.



    4. As medidas adotadas pelo Congresso Nacional e pelo Poder Executivo da União revelam a presença de um novo quadro, diverso daquele existente à época do julgamento plenário ocorrido nos dias 09 e 10 de novembro de 2021, apto a autorizar o afastamento dos efeitos da suspensão determinada por esta Corte diante do risco de prejuízo que a paralisação da execução orçamentária traz à prestação de serviços essenciais à coletividade, tendo em vista que a maior parte das despesas suspensas envolve serviços de saúde e educação voltados ao atendimento da população carente de Municípios de baixo índice de desenvolvimento humano (conforme Nota Técnica Conjunta CD/SF nº 8/2021).



    5. A nova disciplina jurídica da execução das emendas do relator (Ato Conjunto nº 1/2021, Resolução nº 2/2021-CN e Decreto presidencial nº 10.888/2021) torna mais transparente e seguro o uso das verbas federais, viabilizando a retomada dos programas de governo e dos serviços de utilidade pública cujo financiamento estava suspenso, sem prejuízo da continuidade da adoção de todas as providências necessárias à ampla publicização dos documentos embasadores da distribuição de recursos das emendas do Relator-Geral (RP-9) no período correspondente aos exercícios de 2020 e de 2021.



    6. Pedido acolhido, “ad referendum” do Plenário desta Corte, para afastar a suspensão determinada pelo item “c” da decisão cautelar anteriormente proferida, autorizando, dessa forma, a execução das despesas classificadas sob o indicador RP 9, com observância, no que couber, das regras do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 2021, e da Resolução nº 2/2021- CN.



    7. Medida cautelar referendada.” (grifei)



    Ademais, impõe-se colacionar fragmentos do voto da relatora, Ministra Rosa Weber, que demonstram, de forma segura, que a temática sobre a retroatividade das medidas de transparência e publicidade das emendas do relator foi abordada, com a ressalva textual de que tal questão, objeto da presente reclamação, será expressamente examinada pelo Plenário por ocasião do julgamento do mérito. Confira-se:



    “ [...] 13. Presente o contexto exposto, entendo mostrar-se prematuro aferir, neste momento, a idoneidade das medidas adotadas para satisfazerem os comandos emanados da decisão cautelar proferida pelo Supremo Tribunal Federal. 



    Tanto o Senhor Presidente do Congresso Nacional quanto o Advogado-Geral da União, apontando a existência de dificuldades na realização dos trabalhos técnicos necessários à reunião dos dados solicitados, requereram a prorrogação do prazo que lhes foi assinado por esta Corte. Acolhendo, no ponto, os fundamentos expostos pelo Senhor Presidente do Congresso Nacional, estendi o prazo, inicialmente fixado em 30 dias, para 90 dias corridos, por entender adequado à complexidade da tarefa que lhes foi atribuída. 



    14. Por ora, entendo acolhível o requerimento formulado pelos Senhores Presidentes das Casas do Congresso Nacional apenas para afastar a suspensão da execução orçamentária do indicador RP (item “c” da decisão cautelar), considerado o potencial risco à continuidade dos serviços públicos essenciais à população, especialmente nas áreas voltadas à saúde e educação, conforme explicitado na Nota Técnica Conjunta nº 8/2021.



    [...] 



    16. De outro lado, o Ato Conjunto nº 01/2021 criou sistemas mais eficientes de garantia de transparência da execução das despesas classificadas como RP 9 – com identificação dos beneficiários, valores pagos, objeto das despesas, documentos contratuais, indicação dos entes federados contemplados e dos Partidos Políticos de seus governantes em exercício.



    Embora o Congresso Nacional tenha conferido efeitos prospectivos ao novo modelo de detalhamento da execução orçamentária, afastando sua incidência em relação aos atos anteriores à sua publicação, certo é que as verbas cuja execução estava paralisada em decorrência da decisão cautelar proferida por esta Corte passarão, agora, a ser executadas em conformidade com as regras do novo sistema. 



    17. Além disso, a paralisação da fase executiva do ciclo orçamentário não constitui o objeto principal desta demanda constitucional. Caracteriza apenas medida instrumental destinada a impedir irregularidade na aplicação de verbas públicas em face do quadro de absoluta falta de informações até então disponíveis quanto à forma como a Administração Pública vinha empregando esses recursos financeiros.



    Os dados fornecidos pelo Congresso Nacional, contudo, revelam que, em 2021, as despesas de RP 9 beneficiaram 96,30% dos Estados-membros e 86,89% dos Municípios, evidenciando equilíbrio na distribuição das verbas federais entre todas as regiões do território nacional. 



    A destinação dos recursos contempla amplo espectro de programas e serviços vinculados aos Ministérios da Saúde, da Educação, do Desenvolvimento Regional, entre outros setores essenciais. 



    As informações prestadas pelo Congresso Nacional apontam o destino final dos recursos orçamentários e, por isso mesmo, autorizam seja dada continuidade aos programas estatais em questão. 



    18. Cabe enfatizar que a revogação da liminar no tópico em paralisa a execução orçamentária (item “c” da decisão) de modo algum prejudica a análise a ser realizada no julgamento final de mérito, especialmente em relação às alegações (a) quanto à suposta “impossibilidade material” de cumprimento da determinação contida no item “a” da decisão e (b) quanto à idoneidade do Ato Conjunto nº 01/2021, da Resolução n 02/2021- CN e do próprio Decreto nº 10.888/2021 para satisfazerem os critérios indicados nos itens “a” e “b” da medida cautelar.



    O Jornal O Estado de S. Paulo, em série de reportagens sobre o chamado esquema do “orçamento paralelo”, utilizando-se das prerrogativas da Lei de Acesso à Informação, comprovou a possibilidade material de obtenção de acesso aos documentos em apreço, revelando a existência de, pelo menos, 101 (cento e um) ofícios enviados por Deputados Federais e Senadores da República ao Ministério do Desenvolvimento Regional e órgãos vinculados para indicarem os beneficiários dos recursos federais (O Estado de S. Paulo, “Orçamento secreto bilionário de Bolsonaro banca trator superfaturado em troca de apoio no Congresso”, 08.5.2021). 



    A Nota Técnica nº 152/2021, da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal, elaborada pelo Consultor Legislativo e ilustre doutrinador Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt, também aponta a inexistência de obstáculo material à produção desses documentos. Como bem apreendido pela Nota Técnica, não se busca a aplicação retroativa a fatos passados de um procedimento de registro inexistente à época. Comandada, apenas, a publicação de documentos de interesse público de conhecimento do Relator-Geral do orçamento e dos demais órgãos do Congresso Nacional. 



    Nesse sentido, o Presidente do Congresso Nacional – não obstante fazendo reserva quanto à inexistência de obrigação legal ao cadastramento das indicações de emendas – solicitou ao Relator-Geral do orçamento a individualização e o detalhamento das solicitações que lhe foram dirigidas, as respectivas motivações, e a apresentação dos registros formais por ele detidos (Ofício nº 2285.2021-PRESID). 



    Por entender, contudo, que esse aspecto da questão diz respeito ao próprio fundo da controvérsia, deixo sua apreciação para o momento procedimentalmente oportuno, quando o Plenário do Suprema Tribunal Federal se pronunciará definitivamente sobre o mérito do pedido principal deduzido. 



    19. O que se mostra juridicamente relevante, no momento, para os fins a que se propõe esta decisão, é a posição ocupada, no complexo deontológico e político consubstanciado na Constituição, pela garantia de continuidade dos serviços públicos, na medida em que assume, no regime previsto na Carta de 1988, instrumento particularmente relevante de distribuição de direitos materiais subjetivos, notadamente os de natureza prestacional.



    [...]



    20. Em conclusão, as providências adotadas pelo Congresso Nacional e pelos órgãos do Poder Executivo da União em cumprimento da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento conjunto das ADPFs 850, 851 e 851 mostram-se suficientes, ao menos em exame estritamente delibatório, para justificar o afastamento dos efeitos da suspensão determinada por esta Corte diante do risco de prejuízo que a paralisação da execução orçamentária traz à prestação de serviços essenciais à coletividade.



    A nova disciplina jurídica da execução das emendas do relator (Ato Conjunto nº 1/2021 e Resolução nº 2/2021-CN), ao tornar mais transparente e seguro o uso das verbas federais, viabiliza a retomada dos programas de governo e dos serviços de utilidade pública cujo financiamento estava suspenso, sem prejuízo da continuidade da adoção de todas as providências necessárias à ampla publicização dos documentos embasadores da distribuição de recursos das emendas do Relator-Geral (RP-9) no período correspondente aos exercícios de 2020 e de 2021. 21. 



    Por fim, diante das razões invocadas pelos eminentes Senhores Presidente do Congresso Nacional e Advogado-Geral da União, tendo em vista os trabalhos técnicos para a implementação das medidas determinadas, reputo adequado estender o prazo de 30 dias, anteriormente fixado, para 90 dias corridos, contados da presente decisão, sem prejuízo de eventual prorrogação caso ainda se mostre necessária. 



    22. Ante o exposto, submeto ao referendo deste Egrégio Plenário a decisão na qual, acolhendo o pedido formulado pelos Senhores Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, concedi a medida cautelar requerida, para afastar a suspensão determinada pelo item “c” da decisão anteriormente proferida, autorizando, dessa forma, a continuidade da execução das despesas classificadas sob o indicador RP 9, devendo ser observadas, para tanto, no que couber, as regras do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 2021, e a Resolução nº 2/2021-CN.” (grifei)



    Como se vê, o Plenário desta Corte não chancelou nem tampouco rejeitou a tese acerca da impossibilidade de estabelecer retroativamente um procedimento para registro das demandas recebidas pelo relator-geral em relação à execução orçamentária das despesas classificadas com indicador