Tribunal: STF
Processo: MS 38658
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-28
Data de publicação: 2022-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento ao erário em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União (TCU). Ocorrência de fatos interruptivos da prescrição.



1. Mandado de segurança impetrado contra o acórdão TCU nº 18.190/2021, que teria condenado a impetrante ao ressarcimento ao erário e pagamento de multa. Alegação de prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória.



2. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Embora se trate, aqui, não só da imposição de sanções, mas também de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. Precedentes.



3. O art. 2º, I e II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação do interessado ou por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia do Tribunal de Contas.



4. No caso, embora os primeiros atos de apuração do fato tenham sido feitos sem a ciência da parte impetrante, foram bastantes para ocasionar o efeito da interrupção do prazo prescricional.



5. A via do mandado de segurança não é adequada para a discussão acerca da aptidão dos atos inequívocos de apuração como fatos interruptivos do prazo prescricional. Precedentes.



6. Segurança denegada



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado contra o acórdão TCU nº 18.190/2021, que teria condenado a impetrante ao ressarcimento ao erário do montante de R$ 3.926.968,78 (três milhões, novecentos e vinte e seis mil, novecentos e sessenta e oito reais e setenta e oito centavos) e ao pagamento de multa, em razão de valores recebidos pela prestação de serviço de marketing e publicidade decorrente do Convênio 700.990/2008, celebrado entre o Ministério do Turismo e o Instituto Mundial de Desenvolvimento e da Cidadania. 



    2. A impetrante demanda o reconhecimento da ocorrência da prescrição quinquenal da pretensão punitiva e ressarcitória do Tribunal de Contas da União. Alega que o entendimento do TCU de que a interrupção do prazo prescricional se deu na primeira vez com a fiscalização da CGU é equivocado, pois a interrupção do prazo só se concretizaria a partir da citação ou notificação do interessado, dando-lhe ciência da apuração dos atos que lhe estavam sendo atribuídos.



    3. Defende que a ausência da notificação para se ter ciência da investigação instaurada contra si viola o princípio do contraditório e da ampla defesa. 



    4. Cita entendimento do Ministro Alexandre de Moraes, no âmbito do RE 636.886/AL (Tema nº 899), segundo o qual o prazo prescricional em ações de ressarcimento se inicia com a prestação de contas e é interrompido pela citação ou notificação do interessado.



    5. Pede, liminarmente, a suspensão da exigibilidade do débito objeto do acórdão TCU nº 18.190/2021. No mérito, requer a confirmação da liminar, anulando-se o alegado ato coator.



    6. Determinei a notificação da autoridade impetrada, a cientificação do órgão de representação judicial da respectiva pessoa jurídica e a abertura de vista à Procuradoria-Geral da República, antes de apreciar a liminar, em vista da excepcionalidade das medidas de urgência.



    7. A União requereu seu ingresso no feito (doc. 25). A autoridade impetrada não prestou inicialmente as informações, conforme certificado nos autos (doc. 28). Indeferi o pedido de liminar, por entender que ocorreram fatos interruptivos do transcurso do lapso prescricional (doc. 29).



    8. A impetrante opôs embargos de declaração à decisão de indeferimento da liminar (doc. 32), que foram recebidos como agravo interno, em razão de seu caráter infringente (doc. 45). As razões de agravo foram complementadas pela impetrante (doc. 47).



    9. A autoridade impetrada, após reiteração da notificação, prestou informações nos autos (doc. 35). A peça teve a seguinte ementa: 



    Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado contra atos praticados pelo Tribunal de Contas da União, consubstanciados em acórdãos prolatados no âmbito da tomada de contas especial TC-022.853/2015-4 por meio dos quais a Corte de Contas (i) julgou irregulares as contas da impetrante, (ii) condenou-a a ressarcir o Tesouro Nacional solidariamente com outros corresponsáveis e (iii) puniu-lhe individualmente com sanção de multa. 1. Em preliminar: incabível mandado de segurança para dirimir controvérsia sobre fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da atuação administrativa no exercício dos controles internos e externo da despesa pública. Precedentes do e. Supremo Tribunal Federal (STF). 2. Apesar da abrangência semântica da tese firmada pelo RE 636.886 (“É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”), o caso concreto de que tratou aquele recurso extraordinário referia-se à fase de execução (judicial) da pretensão de ressarcimento fundada em Acórdão de Tribunal de Contas (após a formação do título executivo extrajudicial correspondente), com aplicação do art. 174 do Código Tributário Nacional, c/c art. 40 da Lei 6.830/1990. Impossibilidade de estender a solução do caso concreto firmada no RE 636.886 para atingir etapas anteriores à própria formação do título executivo extrajudicial (processo administrativo de controle da despesa pública), extrapolando indevidamente os limites objetivos da causa apreciada naquele precedente. 3. Com a aplicação à tomada de contas especial em foco da tese firmada no RE 636.886 pela prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, e diante da impossibilidade de aplicação, no caso concreto, da solução concreta dada naquele RE, deve-se, por imperativo lógico e sistêmico, utilizar o entendimento firmado pela 1ª Turma do e. STF no MS 32.201, igualmente aplicado pela 2ª Turma no MS 36.067. 4. O e. STF possui precedentes assentando que não apenas a citação ou intimação do responsável, mas qualquer ato inequívoco que importe a apuração do fato tem o condão de interromper o prazo prescricional (MS 35.208). 5. Nos termos do voto do Ministro-Relator do MS 35.430: “(...), o efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do poder público para investigar um determinado fato. A integração subjetiva da apuração, após a identificação formal ou indiciária dos responsáveis, aferida a realidade do fato, é elemento que integra a regularidade da apuração e seus resultados, mas não a eficácia interruptiva da prescrição que exige, aqui, tão somente o atuar do órgão sancionador. (...)”. 6. Do exposto, atos anteriores ao chamamento do responsável ao processo de controle externo, desde que voltados à investigação dos fatos, tem aptidão para interromper o prazo prescricional, nos termos da jurisprudência do e. STF. 7. Ainda que utilizado o prazo quinquenal para determinação da eventual incidência da prescrição da pretensão punitiva, por aplicação analógica da Lei 9.873/1999, não teria transcorrido antes da eventual condenação. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo e. STF no MS 32.201, leading case sobre o tema naquela Corte. 8. Não consumação do prazo de prescrição de 5 anos no caso concreto, seja da pretensão ressarcitória, seja da pretensão punitiva. 9. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência de plausibilidade do direito alegado e do perigo da demora da decisão de mérito. 10. Parecer pela denegação da ordem, ante a inexistência do direito líquido e certo alegado pela impetrante.



    10. A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da ordem (doc. 49). O parecer foi assim ementado: 



    Mandado de segurança. Tomada de Contas Especial. Recurso de reconsideração não provido. Condenação de ressarcimento ao Erário. Responsável solidária. Alegada prescrição da pretensão ressarcitória. Interrupção do prazo prescricional. A Lei 9.873/1999, em seu art. 2º, estabelece como marcos interruptivos da prescrição a ‘notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital’ (inciso I) e a prática de ‘qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato’ (inciso II). Indicação de marcos interruptivos pela Autoridade apontada coatora. Não houve superação do prazo quinquenal entre o marco inicial da contagem e o primeiro marco interruptivo, nem entre os demais marcos interruptivos e a data do acórdão recorrido. A via mandamental não comporta discussão sobre a efetiva adequação dos marcos indicados como ‘atos inequívocos que importem apuração do fato’ para efeito de interrupção do prazo prescricional. Entendimento do STF: ‘A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado’. Parecer pela denegação da segurança.



    11. É o relatório. Decido.



    12. A controvérsia principal instaurada neste writ diz respeito (i) ao prazo prescricional aplicável à pretensão punitiva e ressarcitória do TCU e (ii) à existência, no caso concreto, de causas interruptivas que assegurem que a sanção direcionada à parte impetrante foi aplicada antes do exaurimento daquele prazo.



    13. Sobre o primeiro aspecto da controvérsia, esta Corte já decidiu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. No julgamento do Mandado de Segurança 32.201, sob minha relatoria, a Primeira Turma do STF concluiu que, por seu caráter geral em matéria de direito administrativo sancionador, a Lei nº 9.873/1999 é aplicável a qualquer ação punitiva da Administração Pública Federal, exceção feita àquelas que possuam regulamentação própria. Ainda que assim não fosse, a referida lei representaria a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.



    14. A Segunda Turma deste Tribunal alcançou a mesma conclusão, tendo aplicado o prazo quinquenal de prescrição da Lei nº 9.873/1999 à pretensão sancionatória do TCU, no julgamento dos Mandados de Segurança nº 35.512 e nº 36.067, ambos por unanimidade e sob a relatoria do Min. Ricardo Lewandowski. À vista dos precedentes, reitero que tenho por injustificada a aplicação do art. 205 do Código Civil à hipótese. Embora se trate, aqui, não da imposição de sanções, mas de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, conforme já vem sendo reconhecido pela jurisprudência do STF:



    EMENTA 



    AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TCU. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇÃO DE MULTA. LUSTRO PRESCRICIONAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO POR ATOS INEQUÍVOCOS QUE, ANTERIORES À CITAÇÃO DA IMPETRANTE NA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, IMPORTARAM NA APURAÇÃO DO FATO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. À luz dos marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União, a imputação de débito e a aplicação de multa não foram alcançadas pelo lustro prescricional estatuído na Lei nº 9.873/1999. 2. Ainda quando anterior à citação em tomada de contas especial, ato inequívoco, que importe na apuração do fato, é apto a interromper o fluxo do prazo prescricional, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. Precedentes: MS 37293 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30.4.2021; e MS 35208 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2021. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” 



    (MS 37847 AgR, Relatora Ministra Rosa Weber, Primeira Turma)



    EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS APÓS A PUBLICAÇÃO DA MP 1708/1998. INCIDÊNCIA DA LEI 9873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO COMUM E INTERCORRENTE NÃO CARACTERIZADAS. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA NOS TERMOS DO ART. 2º DA LEI 9873/1999. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 ao Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos, os quais importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper as alegadas prescrições. 3. O efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do Poder Público em investigar determinado fato. 4. Conforme previsão em Convênio, a prestação final de contas deveria ocorrer nos meses de janeiro e fevereiro de 1999. No mais, os serviços investigados na Tomada de Contas Especial, referentes à Recorrente, foram prestados no ano de 1997, mas pagos em sua totalidade apenas em 10/7/1998. Levando em consideração quaisquer dos marcos acima citados, incide ao caso as determinações insertas na Medida Provisória 1708, cuja publicação ocorreu em 30/6/1998, reeditada inúmeras vezes até sua conversão na Lei 9873/1999. 5. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela Recorrente e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável o presente recurso. 6. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” 



    (MS 35430 AgR, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma)



    EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INCIDÊNCIA DA LEI 9873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 aos casos analisados pelo Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos que importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper a alegada prescrição, na forma do art. 2º, II, da Lei 9873/1999. 3. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela parte e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável a presente ação mandamental. 4. Mandado de Segurança denegado.” 



    (MS 35971, Redator p/o Acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma)



    15. Resta, portanto, definir o termo inicial do referido prazo e a verificação da existência de causas interruptivas da prescrição. Observo que a assinatura do convênio foi realizada em 12.12.2008 e os pagamentos de responsabilidade do impetrante, tidos por irregulares pela autoridade impetrada, ocorreram no exercício de 2009, ocasião em que se inicia o prazo prescricional. Especificamente, o impetrante aponta a data mais longínqua de 17.12.2009, como marco inicial da prescrição dos valores a serem ressarcidos. A autoridade impetrada, no ato coator, por sua vez, relaciona uma série de fatos interruptivos da prescrição, que impediriam o seu reconhecimento (doc. 14). Transcrevo abaixo o trecho do ato coator em que são relacionados os fatos interruptivos:



    “22. No caso em tela, os pagamentos inquinados ocorreram no exercício de 2009. 



    23. Em dezembro de 2011, a Controladoria-Geral da União realizou Relatório de Auditoria Especial tratando de irregularidades no presente convênio, hipótese prevista no inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999 (peça 52, p. 266). 



    24. Em 12/9/2013, o Ministério do Turismo emitiu a Nota Técnica de Análise 4/2013, tratando das dos fatos ora questionados, hipótese prevista no inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999. 



    25. Em 6/1/2014, foi instaurada a presente tomada de contas especial, hipótese prevista no inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999 (peça 1, p. 5). 



    26. Em 30/11/2016, foi efetuada a instrução pela unidade técnica a quo propondo a realização de diligência, hipótese prevista no inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999 (peça 33). 



    27. Em 27/6/2019, foi proferida a decisão ora impugnada (peça 181), hipótese prevista no inciso III do art. 2º da Lei 9.873/1999.”



    16. Observa-se, portanto, que, entre os fatos mencionados pela autoridade coatora, os quais parecem representar situações aptas a causar a interrupção do prazo prescricional, não houve o transcurso de prazo superior a 5 (cinco) anos. Assim, não teria havido a prescrição alegada pelo impetrante.



    17. Os atos inequívocos de apuração das irregularidades vieram ocorrendo desde 2011. Assim, não se pode imputar inércia ao TCU ou ao órgão fiscalizador que justifique o reconhecimento da prescrição no presente caso. Apesar do longo lapso temporal desde a ocorrência dos fatos até a citação da impetrante no processo instaurado pelo TCU, as autoridades competentes vinham procedendo à apuração das irregularidades de forma constante e com a ciência dos envolvidos.



    18. Para ter aptidão como fato interruptivo do prazo prescricional, não se faz necessária a citação, intimação ou notificação do interessado, basta apenas que se configure um ato inequívoco de apuração do fato, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, cujo teor é o seguinte: 



    Art. 2º  Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:



    (...)



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;   



    19. Assim, no presente caso, embora os primeiros atos de apuração do fato tenham sido feitos sem a ciência da parte impetrante, foram bastantes para ocasionar o efeito da interrupção do prazo prescricional, de modo que a prescrição não alcançou o direito da Administração para punir e ressarcir-se do dano ao erário.



    20. Por fim, na linha do parecer ministerial, a via do mandado de segurança não é adequada para a discussão acerca da aptidão dos atos inequívocos de apuração como fatos interruptivos do prazo prescricional. Tal análise demanda dilação probatória, o que não é possível no contexto do processo de mandado de segurança. Veja-se, nesse sentido, o precedente firmado no MS 37.008, citado pela PGR, cuja ementa é elucidativa acerca desse ponto e plenamente aplicável à hipótese dos autos:



    AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO A PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS. ART. 2°, II, DA LEI 9.873/1999. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II – Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo Tribunal de Contas da União - TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. III – Aplicando a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, o TCU constatou que a pretensão punitiva não teria sido fulminada pelo decurso do tempo, diante da ocorrência de 11 causas interruptivas da prescrição. IV - A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado. V – Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (MS 37008 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma - grifei)



    21. Em face do exposto, denego a segurança e julgo prejudicado o agravo interno contra a decisão da medida cautelar. Sem honorários (art. 25, da Lei nº 12.016/2009 e Súm. 512/STF). Custas pela impetrante.



    Publique-se. Intimem-se. 



          Brasília, 28 de outubro de 2022. 



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator