Tribunal: STF
Processo: RE 1395143
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-19
Data de publicação: 2022-08-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça, assim ementado (fl. 26, Doc. 7):



    “PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. JUÍZOS FEDERAL E ESTADUAL. AÇÃO ORDINÁRIA. TRATAMENTO MÉDICO ADEQUADO. LEGITIMIDADE AD CAUSAM DA UNIÃO. VERIFICAÇÃO NO ÂMBITO DO INCIDENTE. IMPOSSIBILIDADE. 



    1. Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas (Súmula 150 do STJ), não cabendo à Justiça estadual reexaminar a decisão, manifestando-se contrariamente (Súmula 254 do STJ). 



    2. "Excluída a União da lide pelo Juizado Federal competente, cabe ao interessado interpor o recurso ordinário próprio, descabendo discutir na via do conflito de competência a necessidade de reingresso do ente federal no feito" (AgRg no CC 109.096/SC, Relator Ministro CESAR ASFOR ROCHA, Primeira Seção, DJe 10/06/2011). 



    3. A finalidade do conflito de competência é apenas resolver o juízo competente para o julgamento do feito, não sendo possível adentrar no mérito da causa (em que suscitado o conflito), ainda que a controvérsia se refira a preliminar, como, no caso, a legitimidade ad causam, nem em eventual nulidade da decisão do Juízo Federal, visto que essas matérias devem ser analisadas no bojo da ação ordinária.



    4. Agravo interno desprovido.”



    No RE (Doc 8), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DE SANTA CATARINA sustenta que o acórdão recorrido violou o disposto no art. 109, I, da Carta Magna e a tese fixada por esta CORTE no Tema 793.



    Aduz que de acordo com a interpretação dada pelo STF no julgamento do Tema 793 de Repercussão Geral, a competência para fornecimento de medicamentos não padronizados pelo SUS é da Justiça Federal em razão da necessidade de se incluir a União no polo passivo da ação.



    Assevera que cada ente tem o dever de responder pelas prestações específicas que lhe impõem as normas de organização e funcionamento do SUS e se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão judicial, ainda que isso signifique deslocamento de competência (fl. 15, Doc. 8).



    Em contrarrazões (fls. 7-20, Doc. 9), a UNIÃO sustenta, preliminarmente, (a) impossibilidade de interposição de Recurso Extraordinário em sede de conflito de competência em que não se analisou o mérito da questão; e (b) inadmissibilidade do recurso por demandar reexame de fatos e provas. 



    Quanto ao mérito, alega que a tese de repercussão geral firmada pelo STF não abrange os medicamentos que não estão incorporados às listas do SUS, ou seja, que estão fora da RENAME; esse STJ entende que chamamento da União não é impositivo, e o precedente do STF prevê que a participação da União no polo passivo é imperativa apenas nas ações em que são pleiteados medicamentos sem registro na ANVISA (fl. 17, Doc. 9).



    Ao final requer o não conhecimento ou o desprovimento do Recurso Extraordinário.



    Em Juízo de adequação ao entendimento desta SUPREMA CORTE firmado no julgamento do Tema 793 da Repercussão Geral, a Primeira Seção do SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA manteve o acórdão recorrido. Eis a ementa do julgado (fls. 40-41, Doc. 9):



    “PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. JUÍZOS FEDERAL E ESTADUAL. DIREITO À SAÚDE. MEDICAMENTO NÃO INCORPORADO AO SUS. MATÉRIA SUBMETIDA À REPERCUSÃO GERAL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. COMPATIBILIDADE COM O JULGADO DO STF (TEMA 793). ACÓRDÃO MANTIDO. 



    1. De acordo com o disposto no art. 1.040, II, do Código de Processo Civil, publicado o acórdão paradigma de Recurso Extraordinário repetitivo, "o órgão que proferiu o acórdão recorrido, na origem, reexaminará o processo de competência originária, a remessa necessária ou o recurso anteriormente julgado, se o acórdão recorrido contrariar a orientação do tribunal superior".



    2. Hipótese em que o Estado de Santa Catarina interpôs recurso extraordinário contra acórdão da Primeira Seção, que negou provimento ao agravo interno do ente federativo – de modo a manter o decisum, em que declarada a competência do Juízo estadual para processar e julgar a ação ordinária que versa sobre o fornecimento de medicação não padronizada pelo Sistema Único de Saúde –, tendo o Vice-Presidente desta Corte devolvido os autos a este colegiado para eventual juízo de conformação com a tese firmada pelo Supremo Tribunal em repercussão geral.



    3. No julgamento dos embargos de declaração do RE n. 855.178/SE-ED (Tema 793), o STF consolidou o entendimento de que "os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro".



    4. A tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal em repercussão geral (Tema 793) refere-se ao cumprimento da sentença e às regras de ressarcimento aplicáveis ao ente público que suportou o ônus financeiro decorrente do provimento jurisdicional, de modo que o mencionado precedente não modificou as regras de competência previstas no art. 109, I, da Constituição Federal e nas Súmulas 150, 224 e 254 do Superior Tribunal de Justiça. 



    5. No referido julgamento, a Suprema Corte reafirmou a solidariedade entre os entes federativos e, ao final dos debates, deliberou expressamente que não se estaria tratando da formação (obrigatória) do polo passivo da lide, em face das premissas propostas pelo Ministro Edson Fachin, especificamente no item V de seu voto, tanto que ele próprio, designado como relator para o acórdão, esclareceu essa questão na sessão de 23/05/2019. 



    6. A finalidade do conflito de competência é decidir o juízo competente para o julgamento do feito, não sendo possível adentrar no mérito da causa (onde suscitado o conflito) – ainda que a controvérsia se refira a preliminar, como, no caso, a legitimidade ad causam – nem em eventual nulidade da decisão do Juízo Federal, visto que tais matérias devem ser analisadas no bojo da ação originária. 



    7. Acórdão mantido, no sentido de negar provimento ao agravo interno, em virtude da sua adequação com decisão do STF.”



    Mantido acórdão recorrido, o RE foi admitido e os autos remetidos ao STF (Doc. 10).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    Cinge-se a controvérsia em saber se é necessária a inclusão da UNIÃO na lide em que se pleiteia o fornecimento à parte autora do medicamento que não é incorporado ao SUS.



    O Juízo de origem manteve decisão da Justiça Federal que excluiu a União da lide e consignou que descabe discutir na via do conflito de competência a necessidade de reingresso do ente federal no feito.



    Pois bem: o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178- RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora o STF reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, decidiu-se, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/2/2022.



    A propósito, transcrevem-se abaixo os fundamentos do Ilustre Ministro ROBERTO BARROSO nesse último precedente acima referido (RE 1.365.888, DJe de 22/2/2022), no qual são esclarecidas as razões pelas quais a União deve constar no polo passivo de demanda em que se pede o fornecimento do medicamento que não está incorporado nas políticas públicas do SUS, com a consequente remessa dos autos para a Justiça Federal:



    “O recurso extraordinário deve ser provido. No julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. Luiz Fux), paradigma do Tema 793, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) fixou tese nestes termos: o “tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente.”



    Ao julgar os embargos de declaração opostos no RE 855.178-RG, em 23 de maio de 2019, o STF complementou a orientação, para fazer constar da redação da tese o seguinte: os “entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro".



    No referido julgado, firmou-se orientação no sentido de que, mesmo na hipótese em que se busca o fornecimento de medicamento registrado na ANVISA, mas que não está incorporado em políticas públicas, mostra-se necessária a inclusão da União no polo passivo da ação. Nesse sentido, destaco a seguinte passagem do voto do Ministro Edson Fachin, redator do acórdão dos embargos de declaração:



    “v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;”



    No caso, entendo que a decisão recorrida, ao fixar a competência da justiça estadual para processamento da lide, sem se atentar para a necessidade de a União compor o polo passivo da ação, não observou a jurisprudência do STF.



    Diante do exposto, com base no art. 932, V, do CPC/2015 e no art. 21, § 2º, do RI/STF, dou provimento ao recurso extraordinário para assentar a competência da Justiça Federal para julgar a presente demanda. Ficam mantidas as decisões proferidas na origem até que outra seja proferida pelo juízo competente. Publique-se.” (grifo nosso)



    Na hipótese em apreço, o acórdão recorrido assentou que compete à Justiça Federal analisar a existência, ou não, de interesse da União na causa, a qual considerou ser despicienda a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda. Vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão (fl. 29-, Doc. 7):



    “Como dito na decisão agravada, a competência da Justiça Federal é definida em razão das pessoas que figuram nos polos da demanda (ratione personae), à luz do art. 109, I, da Carta Magna, que dispõe, in verbis: 



    Aos juízes federais compete processar e julgar: 



    I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho. 



    Assim, ressalvadas as exceções estabelecidas no texto constitucional, é irrelevante a natureza da controvérsia sob o enfoque do direito material ou do pedido formulado na demanda. 



    De notar, ainda, que compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas (Súmula 150 do STJ), não cabendo à Justiça estadual reexaminar a decisão, manifestando-se contrariamente (Súmula 254 do STJ). 



    É certo que assiste ao autor a faculdade de eleger contra quem pretende demandar, assumindo, inclusive, os riscos inerentes a essa opção. 



    Entretanto, "excluída a União da lide pelo Juizado Federal competente, cabe ao interessado interpor o recurso ordinário próprio, descabendo discutir na via do conflito de competência a necessidade de reingresso do ente federal no feito" (AgRg no CC 109.096/SC, relator Ministro CESAR ASFOR ROCHA, Primeira Seção, DJe 10/06/2011). 



    Nesse sentido: 



    […]



    No caso, a parte autora escolheu litigar contra Estado de Santa Catarina. Contudo, o Juízo estadual determinou a emenda da petição inicial para incluir a União no polo passivo da demanda, sem que haja nenhuma situação de fato ou de direito que imponha a formação de litisconsórcio passivo necessário. 



    Registre-se que, no julgamento dos embargos de declaração do RE 855.178/SE-ED (Tema 793), o STF consolidou o entendimento de que "os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Entretanto, o Tribunal Pleno, ao final dos debates, deliberou expressamente que não se estaria tratando da formação (obrigatória) do polo passivo da lide, em face das premissas propostas pelo Ministro Edson Fachin, especificamente no item v de seu voto, tanto que ele próprio, designado como relator para o acórdão, esclareceu na sessão de 23/05/2019 o seguinte: 



    […]



    Com efeito, depreende-se que a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal em repercussão geral (Tema 793) refere-se ao cumprimento da sentença e às regras de ressarcimento aplicáveis ao ente público que suportou o ônus financeiro decorrente do provimento jurisdicional; o mencionado precedente não modificou as regras de competência previstas no art. 109, I, da Constituição Federal e nas Súmulas 150, 224 e 254 do Superior Tribunal de Justiça. 



    […]



    Entendo que a finalidade do conflito de competência é apenas resolver o juízo competente para o julgamento do feito, não sendo possível adentrar no mérito da causa (em que suscitado o conflito), ainda que a controvérsia se refira à preliminar, como, no caso, a legitimidade ad causam, nem em eventual nulidade da decisão do Juízo Federal, visto que essas matérias devem ser analisadas no bojo da ação ordinária.”



    Esse entendimento, todavia, não está alinhado ao Tema 793 da repercussão geral, pois, consoante aqui demonstrado, tratando-se de medicamento não incorporado ao SUS, é imprescindível que UNIÃO integre a lide, haja vista que a ela compete a inclusão do fármaco no Sistema Único de Saúde.



    Isso porque a responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde não afasta os critérios de hierarquização e descentralização das ações sanitárias que competem a cada ente federativo - União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 



    Pela pertinência, cumpre fazer um breve registro acerca do que ficou assentado no recente julgamento conjunto realizado pela PRIMEIRA TURMA DO STF, em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, sendo recorrente o ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, cujo foco é a questão da responsabilidade solidária dos entes federativos no fornecimento de medicamento ou tratamento médico aos necessitados.



    Após profícuos debates acerca da aplicação da tese fixada no Tema 793 da repercussão geral, a qual foi ratificada no julgamento dos Embargos de Declaração opostos nesse paradigma, a TURMA, por maioria, assentou que a demanda pode ser proposta em face de qualquer dos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal, Municípios), isolada, ou conjuntamente; entretanto, deve-se atentar para as seguintes diretrizes:



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva da UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    Na ocasião, esclareceu-se, ainda, que no que toca à parte final da tese onde se lê que - a autoridade judicial tem o dever de determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro – tem incidência quando o Juízo concede a cautelar estabelecendo que um determinado ente federado cumpra obrigação que, na verdade, é de responsabilidade de outro. Nessa hipótese, assegura-se para o primeiro o direito de se compensar juntamente ao segundo das despesas decorrentes do cumprimento da cautelar.



    A ratio dessas conclusões decorre da letra da Lei 8.080/1990, que estabelece que o SUS atua de forma federalista, e estabelece as competência de cada ente federado, e também das seguintes premissas adotadas no julgamento das Reclamações supracitadas:



    1) a inobservância das diretrizes elencadas nos itens “a”, “b”, e “c” acima têm o condão de desequilibrar as finanças dos entes subnacionais que, na maioria das vezes, não tem disponibilidade financeira para fazer frente aos custos dos medicamentos não incorporados ao SUS, ou, mesmo quando estão incorporados, a competência para distribuição ou o financiamento é da UNIÃO;



    2) o direito de regresso contra a UNIÃO, quando essa não participou da lide, compromete o planejamento do orçamento federal, criando descompasso entre a previsão orçamentária e as despesas na área de saúde; e



    3) a ausência da UNIÃO na lide, quando o fornecimento do medicamento está sob sua responsabilidade, impede que o ente federal exerça o direito constitucional ao contraditório e ampla defesa;



    Bem delimitadas essas questões, constata-se que o acórdão recorrido dissentiu do que foi fixado no Tema 793 da repercussão geral.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para determinar a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda e o deslocamento da competência para a Justiça Federal.



    O fornecimento do medicamento não poderá ser interrompido até nova determinação pelo Juízo que venha a reapreciar a demanda, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC (Art. 64, § 4º - Salvo decisão judicial em sentido contrário, conservar-se-ão os efeitos de decisão proferida pelo juízo incompetente até que outra seja proferida, se for o caso, pelo juízo competente). 



    Publique-se. 



    Brasília, 19 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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