Tribunal: STF
Processo: RE 668869
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-28
Data de publicação: 2022-03-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Do objeto da controvérsia instaurada nos presentes autos.



    A presente demanda teve origem em Ação de Reintegração de Posse proposta pelo Município de São Paulo/SP em face da União, com pedido “alternado de indenização pelo valor atual da gleba objeto da lide”.



    Em síntese, a discussão travada nos autos refere-se à posse e ao domínio da área denominada “Campo de Marte”, localizada no território do ente municipal. Acrescente-se, por relevante, que parcela de referido imóvel é afetada ao serviço público federal da aviação.



    De um lado, o Município de São Paulo/SP defendeu que a área em referência era devoluta quando do advento da República. Assim, passou ao domínio do Estado de São Paulo que transferiu-a ao Município.



    A União, por sua vez, sustentou que a área foi objeto de confisco por ocasião da expulsão dos padres jesuítas, não constituindo, portanto, terra devoluta.



    2. Do entendimento firmado no Superior Tribunal de Justiça



    Em substancioso voto proferido pelo ministro Herman Benjamin, Relator do REsp n. 991.243, o STJ assim concluiu (Peça 44):



    Se o bem era público em 1891 e se a ele não era dada destinação específica pelo poder público, a conclusão é uma só: trata-se de terra devoluta que passou ao domínio dos Estados.



    No caso dos autos, tudo isso é incontroverso.



    A área do Campo de Marte somente foi ocupada pelo poder público em 1912, quando o Município cedeu o uso ao Estado, em caráter precário, para exercícios do Corpo da Cavalaria e, posteriormente, da aviação militar estadual (fls. 829-830).



    Até então, desde tempos imemoriais, a terra era devoluta e, portanto, fora do domínio da União.



    4. Possibilidade de reintegração



    Como visto, a área do Campo de Marte, por ser pública e sem destinação específica, era devoluta, nos termos do art. 3º da Lei 601/1850, quando do advento da primeira Constituição Republicana (1891).



    O Estado, titular da terra devoluta, cedeu o domínio da área ao Município no início da República, pela Lei de Organização Municipal de 13.11.1891 (fl. 829, fato incontroverso).



    Concluindo-se pelo domínio municipal da terra, é de prover a Ação Possessória em favor do titular, nos termos da Súmula 487/STF: ‘Será deferida a posse a quem, evidentemente, tiver o domínio, se com base neste for ela disputada’.



    No presente caso, porém, há uma questão prejudicial.



    Conforme relatado, o Campo de Marte é afetado, ainda que parcialmente, à prestação de um serviço público federal, relacionado à aviação (aeroporto).



    Em tal situação, é inviável afastar a posse da União, ainda que reconhecido o domínio do Município. Aplica-se, por analogia, o disposto no art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei 3.365/1941.



    Se há a possibilidade de desapropriação de bem municipal pela União, reconhece-se a inviabilidade de impor a restituição de um imóvel afetado ao serviço público federal, sendo devida a indenização.



    A solução juridicamente adequada é o provimento do pedido subsidiário de indenização, relativamente a essa parcela da área estritamente afetada ao serviço público federal. Havendo parcela não afetada ao serviço público federal, é devida a imediata reintegração em favor do Município.



    A questão da indenização, como relatado, não foi apreciada pelo Tribunal de origem, que afastou a pretensão do Município por ausência de domínio.



    Tampouco se analisou o pedido de indenização referente ao período da ocupação.



    Assim, ultrapassada a discussão quanto ao domínio, é necessário o retorno dos autos, para que o TRF: (a) verifique qual a parcela da área em litígio efetivamente afetada ao serviço público federal e, por consequência, insuscetível de reintegração; (b) analise o pedido de indenização quanto a ela; e (c) determine a imediata reintegração da parcela eventualmente não afetada.



    3. Do apelo extremo interposto pela União



    Em face de referido pronunciamento judicial emanado daquela Corte Superior, a União interpôs recurso extraordinário o qual, por decisão proferida pelo ministro Celso de Mello, meu antecessor na relatoria do presente feito, não foi conhecido, em razão da qualificação infraconstitucional da controvérsia. 



    Assim, a União interpôs agravo interno (Peça 77), que veio a ser retirado de pauta em face de pedido de destaque.



    4. Do pedido de homologação de acordo extrajudicial



    A União e o Município de São Paulo/SP, em petição conjunta (Protocolo n. 17.712/2022, de 17/03/2022 – peças 104/105), submetem à homologação, desta Suprema Corte, acordo extrajudicial que resulta na compensação entre saldo devedor do ente Municipal e potencial condenação da União na presente causa.



    Requerem, ainda, “[...] seja atribuído, no que se refere ao depósito já efetivado, bem como aos demais que venham a ser feitos pelo Município, quanto às parcelas previstas no Contrato de Confissão, Consolidação, Promessa de Assunção e Refinanciamento de Dívidas, os efeitos jurídicos da consignação em pagamento, nos termos dos artigos 539 e ss do Código de Processo Civil, bem como art. 301 da já referida codificação processual, com as consequências processuais e materiais que lhe são inerentes.”



    Anoto que em razão do Contrato de Confissão, Consolidação, Promessa de Assunção e Refinanciamento de Dívidas celebrado entre a União e o Município de São Paulo/SP, foi acertado o pagamento mensal de R$ 283.124.674,21 (duzentos e oitenta e três milhões, cento e vinte e quatro mil, seiscentos e setenta e quatro reais e vinte e um centavos) – valor da parcela paga no dia 31/01/2022 (peça 105, fl. 2).



    Cabe salientar as premissas apresentadas pelas partes no tocante ao “[...] vencimento mensal de parcelas devidas pelo Município, as quais deveriam estar sendo quitadas, com o intuito de evitar penalidades previstas no Contrato [...], tais como a retenção automática do Fundo de Participação do Município, bem como as demais penalidades legais decorrentes da inadimplência do município perante a união”.



    À luz dos fundamentos expostos, determinei a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República que, em parecer da Subprocuradora-Geral da República, Dra. Maria Caetana Cintra Santos, manifestou-se favoravelmente aos pleitos formulados, do qual extraio os seguintes trechos elucidativos (Peça 109 – meus grifos):



    [...] Tendo em vista estar demonstrado o interesse de ambas as partes, que firmam em conjunto a petição de fls. 2728/2737 que traz aos autos o acordo, em finalizarem o litígio em mútua cooperação e entendimento, atendendo ao interesse público e sem prejuízo ao Erário municipal ou federal; presentes os requisitos processuais, e inexistindo qualquer óbice legal à transação, o Ministério Público Federal manifesta-se pela homologação do acordo extrajudicial de fls. 2.738/2.750, para que produza os seus regulares efeitos legais e imediatos, extinguindo-se a ação de reintegração de posse.



    14. No que tange ao pleito liminar, manifesta-se o Ministério Público Federal pelo seu deferimento, tendo em vista a necessidade de estabilizar o montante do crédito da União em correspondência ao valor atribuído para ressarcimento ao Município de São Paulo durante o lapso temporal necessário para os trâmites formais de efetivação da compensação, que demanda aprovação de projeto de alteração da lei orçamentária, sendo impossível a suspensão da exigibilidade do crédito na esfera administrativa, consoante explicitado às fls. 2735.



    É o relatório. DECIDO.



    5. DO TERMO DE CONCILIAÇÃO Nº 02/2022/CCAF/CGU/AGU-JRP-KSF (Peça 105)



    Na presente hipótese, os principais pontos do ajustamento firmado entre as partes são (Peça 105, fls. 4/5):



    I) reconhecer e tornar definitiva a delimitação de áreas tal como levada a efeito no âmbito do termo de cessão de uso (Anexo I) e demonstrada pelo levantamento aerofotogramétrico (Anexo 2).



    II) definir como propriedade da UNIÃO a área afetada ao serviço público federal, nos termos do acórdão do REsp nº 991.243-SP, identificada como “Área A” no levantamento aerofotogramétrico (Anexo 2).



    III) definir a propriedade municipal da área remanescente, nos termos do acórdão do REsp nº 991.243-SP, identificada como “Área B” no levantamento aerofotogramétrico (Anexo 2).



    IV) reconhecer o crédito constante da CLÁUSULA TERCEIRA em favor do MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, em decorrência da indenização pela perda da propriedade e uso pretérito da área identificada como “Área A”, e indenização pelo uso pretérito da área identificada como “Área B”, destinado exclusivamente para compensar e quitar o crédito que a UNIÃO possui para com o MUNICÍPIO conforme CLÁUSULA QUINTA do presente termo.



    Em essência, o acordo em exame assegura, de um lado, a indenização – tal como decidido pelo Superior Tribunal de Justiça –, mediante compensação, ao ente Municipal, da parcela da área de litígio afetada ao serviço público federal e, portanto, insuscetível de reintegração; de outra parte, encerra o conflito dos presentes autos.



    Entendo que o presente ajuste vai ao encontro do legítimo interesse público, encerrando uma demanda que perdura há mais de 60 (sessenta) anos. Observo que as partes transigiram representadas, de um lado, mediante autorização do Advogado-Geral da União e do Ministro de Estado da Economia; de outra parte, o Município de São Paulo/SP representado por sua Procuradoria-Geral e expressamente autorizado pelo Poder Legislativo local, forte na edição da Lei municipal n. 17.726/21, que “Autoriza o Poder Executivo a celebrar acordo com a União nos autos do processo nº 0068278-78.1974.403.6100, com vistas a encerrar a disputa judicial que recai sobre a área conhecida como Campo de Marte.”



    O que se extrai é que após longa negociação extrajudicial, onde foram amplamente expostos e debatidos – na seara administrativa – os interesses de ambas as partes envolvidas, a União e o Município decidiram os termos que lhes pareceram pertinentes. Ademais, anote-se a manifestação favorável do Ministério Público Federal pela homologação da avença.



    6. DA CONSIGNAÇÃO EM PAGAMENTO (Peça 104)



    Para além disso, a União e o Município de São Paulo/SP requerem:



    Nesse contexto, é importante esclarecer que, apesar de a União já ter assinado o mencionado acordo, a operacionalização da compensação da dívida esbarra em algumas dificuldades e óbice operacionais. 



    No caso, a possibilidade de compensação de dívidas judiciais, resultantes de sentenças já transitadas em julgado, está prevista no artigo 100, § 21, inciso I, da Constituição Federal, incluído recentemente pela Emenda Constitucional nº 113/2021, que assim dispõe: 



    [...]



    A despeito da previsão constitucional, bem como da finalização do acordo extrajudicial, há que se destacar ser indispensável o encaminhamento e respectiva aprovação de projeto de lei orçamentária federal que autorize a compensação ali prevista. 



    Nesse contexto, observa-se que a concretização da compensação da dívida do Município, para fins de quitação da potencial dívida da União resultante da futura liquidação do presente caso, somente poderá ocorrer após o trânsito em julgado da homologação judicial do acordo por essa Suprema Corte e a aprovação do projeto de alteração da lei orçamentária. 



    Percebe-se, assim, que, apesar de o acordo extrajudicial já ter sido assinado tanto pela União como pelo Município, há ainda um considerável período de tempo até que seja possível a efetiva compensação da dívida do Município. 



    No mais, aduzem que “[...] além da homologação do acordo extrajudicial, seja atribuído, no que se refere ao depósito já efetivado, bem como aos demais que venham a ser feitos pelo Município, quanto às parcelas previstas no Contrato de Confissão, Consolidação, Promessa de Assunção e Refinanciamento de Dívidas, os efeitos jurídicos da consignação em pagamento, nos termos dos artigos 539 e ss do Código de Processo Civil, bem como art. 301 da já referida codificação processual, com as consequências processuais e materiais que lhe são inerentes.”



    Quanto a esse específico ponto, o Ministério Público Federal manifestou-se nos seguintes termos (Peça 109):



    14. No que tange ao pleito liminar, manifesta-se o Ministério Público Federal pelo seu deferimento, tendo em vista a necessidade de estabilizar o montante do crédito da União em correspondência ao valor atribuído para ressarcimento ao Município de São Paulo durante o lapso temporal necessário para os trâmites formais de efetivação da compensação, que demanda aprovação de projeto de alteração da lei orçamentária, sendo impossível a suspensão da exigibilidade do crédito na esfera administrativa, consoante explicitado às fls. 2735.



    Da leitura do pedido articulado pela União e pelo Município de São Paulo/SP, bem como dos documentos a ele conexos, o que se depreende é a existência do parcelamento de uma dívida daquele ente subnacional, reconhecida no Termo de Convalidação de Valores assinado em 01/01/2016, titularizada pela União, cujas parcelas mensais vêm sendo periodicamente quitadas.



    Nesse sentido, o Termo de Conciliação ora submetido à homologação desta Suprema Corte prevê a fixação do valor da indenização devida a ser compensado com o montante da dívida, na data de 31/01/2022:



    CLÁUSULA TERCEIRA: Para fins de conciliação, aplicando-se os critérios indicados na Cláusula Segunda, embora sem perfeito consenso sobre o valor exato da indenização, o que decorre, inevitavelmente, da ausência de definição judicial de critérios específicos, a UNIÃO e o MUNICÍPIO concordam que o valor da indenização devida pela UNIÃO, que seria fixada por meio de eventual liquidação judicial dos autos da ação de reintegração de posse nº 00068278-78.1974.403.6100, seja considerado em valor idêntico aquele da dívida do MUNICÍPIO para com a UNIÃO, na data de 31 de janeiro de 2022, valor esse que corresponde a R$ 23.912.137.413,53 (vinte e três bilhões, novecentos e doze milhões, cento e trinta e sete mil, quatrocentos e treze reais e cinquenta e três centavos), montante passível de atualização, conforme previsto no Contrato de Confissão, Consolidação, Promessa de Assunção e Refinanciamento de Dívidas previamente identificado, permitindo-se, ao final de ultimadas formalidades administrativas, inclusive de ordem orçamentário-financeiras, o encontro de contas e a mútua quitação integral de dívidas, nos termos deste Acordo.



    Como consequência das premissas fáticas estabelecidas pelas partes: i) o interesse do Município em efetuar os depósitos judiciais correspondentes; ii) o intuito de estabilizar o valor a ser compensado no acordo; e iii) o risco de penalidades legais decorrentes de eventual inadimplência do município perante a União, entendo que o pleito é legítimo, no ponto, merecendo destaque, ainda, o necessário encaminhamento e aprovação de projeto de lei orçamentária federal que autorize a compensação objeto do acordo fixado. 



    6. DISPOSITIVO



    Desse modo, acolhendo o parecer da Procuradoria Geral da República, 



    i) HOMOLOGO O ACORDO a que se refere o “TERMO DE CONCILIAÇÃO Nº 02/2022/CCAF/CGU/AGU-JRP-KSF”, em seus exatos termos (Peça 105);



    ii) JULGO PREJUDICADO o agravo interno interposto pela União (peça 77);



    iii) EXTINGO O PROCESSO (CPC, art. 487, III, ‘b’); e



    iv) DEFIRO O PEDIDO para que sejam atribuídos os efeitos jurídicos da consignação em pagamento (CPC, arts. 539 a 549), no que se refere ao depósito já efetivado em 03/03/2022 (Peças 98/101), bem como aos demais que venham a ser feitos pelo Município de São Paulo/SP, quanto às parcelas previstas no Contrato de Confissão, Consolidação, Promessa de Assunção e Refinanciamento de Dívidas, com as consequências processuais e materiais que lhe são inerentes, incluindo a devolução de verbas eventualmente retidas.



     



    Deverá a Secretaria Judiciária, tão logo ocorra a publicação desta decisão, certificar o trânsito em julgado, forte na renúncia aos prazos recursais, a que alude o Parágrafo Primeiro da Cláusula Décima Terceira do Termo de Conciliação nº 02/2022/CCAF/CGU/AGU-JRP-KSF (Peça 105).



    Publique-se.



Brasília, 28 de março de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator