Tribunal: STF
Processo: ARE 1372857
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-30
Data de publicação: 2022-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto pelo Município de Santa Helena contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, o qual julgou procedente Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Governador do referido ente federativo em face da Lei 747/2018, daquele Município, que “dispõe sobre a dispensa da cobrança da taxa de religação de água e serviços nas unidades consumidoras no Município de Santa Helena”.



    Veja-se o inteiro teor da norma ora contestada:



    “O PREFEITO CONSTITUCIONAL, REPRESENTANDO LEGALMENTE A PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTA HELENA — PB, no fiel uso das atribuições legalmente conferidas, faz saber que a Câmara Municipal aprovou, e eu, sanciono a seguinte Lei: 



    Art. 1º. Fica proibida no Município de Santa Helena, a cobrança pela empresa CAGEPA — Companhia de Água e Esgotos da Paraíba, da taxa de religação e serviços às unidades consumidoras, nos termos da legislação específica, exceto quando a interrupção do serviço houver solicitado pelo usuário.



    Art. 2º. O descumprimento das disposições contidas nesta Lei acarretará a imposição das Sanções Administrativas previstas no Capítulo VII, artigo de 55 a 60, da Lei Federal 8.078 de 11 de setembro de 1990 (Código de Defesa do Consumidor). 



    Art. 3º. A fiscalização desta Lei ficará a cargo do PROCON Estadual. 



    Art. 4º. Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação. 



    Art. 5º. Revoguem-se todas as disposições em contrário.”.



    Na petição inicial, o Governador do Estado da Paraíba afirma que a norma local viola dispositivos da Constituições Federal (artigos 21, XII, “b”; 22, IV; e 37, XXI), reproduzidos pela Constituição Estadual, na medida em que:



    (a) “a União detém competência privativa para legislar sobre águas e energia” (Vol. 2, fl. 2);



    (b) “a norma impugnada promove a alteração do equilíbrio econômico-financeiro do contrato firmado com a Companhia de Água e Esgoto da Paraíba (CAGEPA) — sociedade de economia mista cujo acionista principal é, justamente, o Estado da Paraíba” (Vol. 2, fl. 2);



    (c) ao proibir a cobrança de religação por parte das empresas de distribuição de energia elétrica, água e saneamento, o Município de Santa Helena usurpou a competência da União para legislar sobre águas e energia;



    (d) a Lei Federal 9.984/2000 estabeleceu a competência privativa da Agência Nacional de Águas – ANA para disciplinar a Política Nacional de Recursos Hídricos;



    (e) compete à União “outorgar, por intermédio de autorização, o direito de uso de recursos hídricos em corpos de água de domínio da União (CF, artigo 176, § 1°)”; “arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por intermédio da cobrança pelo uso de recursos hídricos de domínio da União, na forma do disposto no artigo 22 da Lei 9.433/1997”; e “fiscalizar os usos de recursos hídricos nos corpos de água de domínio da União” (Vol. 2, fl. 2);



    (f) a Resolução Normativa 414/2010 da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL trouxe as hipóteses em que são permitidas as cobranças de serviços solicitados pelo consumidor, estando dentre elas a religação normal, a religação de urgência e a religação programada (art. 102, IV, V e X); e



    (g) a norma municipal violou também o artigo 37, XXI, da Constituição Federal, que “exige a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato firmado com a Companhia de Água e Esgoto da Paraíba (CAGEPA) — sociedade de economia mista cujo acionista principal é, justamente, o Estado da Paraíba” (Vol. 3, fl. 4).



    Requer, ao final, a concessão de liminar para suspender os efeitos da Lei 747/2018, do Município de Santa Helena, declarando, no mérito, a inconstitucionalidade da norma com efeitos ex tunc. 



    A medida liminar foi concedida nos termos da seguinte ementa (Vol. 5, fls. 2-4):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA LIMINAR. LEI Nº 747/2018 DO MUNICÍPIO DE SANTA HELENA. CONFRONTO COM O DISPOSTO NO ART. 22, INCISO IV E ART. 37, XXI, DA CF/88. LEGISLAÇÃO QUE NÃO TRATA SOBRE ENERGIA ELÉTRICA. DISCUSSÃO QUE SE LIMITA À COBRANÇA DA TAXA DE RELIGAÇÃO DE ÁGUA E SERVIÇOS PELA CAGEPA. MATÉRIA AFETA ÀS RELAÇÕES DE CONSUMO. ARTIGO 24, V, CF/88 C/C ARTIGOS 7º, §2º, V C/C 11, I E II, CE. AUSÊNCIA DE MATÉRIA DE INTERESSE ESTRITAMENTE LOCAL. INDEVIDA INTERFERÊNCIA NA CONDUÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DA ALÇADA ESTADUAL. ART. 11, PARÁGRAFO ÚNICO, CE. VIOLAÇÃO À REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS E AO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO FIRMADO ENTRE O MUNICÍPIO E A ESTATAL. INCOMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA PRESENTES. NECESSIDADE DE SUSPENSÃO DA LEI. CONCESSÃO DA MEDIDA LIMINAR.



    – Para a concessão de liminar em sede de ação direta de inconstitucionalidade devem concorrer os requisitos legais da relevância e plausibilidade do direito invocado e a demonstração que a manutenção da vigência da lei impugnada trará a possibilidade de dano irreparável ou de difícil reparação.



    – A análise liminar deve se restringir ao conteúdo da Lei Municipal nº 747/2018, que versa tão somente sobre a cobrança da taxa de religação de água e serviços cobrada pela CAGEPA, sociedade de economia mista estadual responsável pelos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário no Município de Santa Helena/PB. O referido diploma não trata sobre energia elétrica.



    – A cobrança da taxa de religação pela CAGEPA é tema ínsito à matéria consumerista, sobre a qual é determinada a competência legislativa concorrente.



    – A jurisprudência reconhece aos municípios a competência para legislar sobre consumo quando se tratar de assunto de interesse predominantemente local.



    – A dispensa, via lei municipal, de taxas relativas a serviços da alçada do Estado, viola não apenas a repartição de competências, mas acaba por afetar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato firmado entre a edilidade municipal e a CAGEPA. Em última instância, os efeitos de leis dessa natureza poderão afetar as finanças da entidade estadual responsável pela prestação de um serviço público essencial a todo o Estado.



    – A falta de predominância do interesse local é notória. Em que pese o Município possa legislar acerca de consumo, forçoso concluir que obrigação imposta à CAGEPA não pode ser compreendida como de interesse estritamente local, o que repele a competência Municipal.



    – O perigo da demora resta igualmente verificado, uma vez que a manutenção da lei obstaculizará a adequada prestação do serviço de religação de água, trazendo prejuízos ao erário e aos próprios usuários.



    – Presentes os pressupostos necessários para a concessão da liminar pleiteada, impõe-se o deferimento do pedido de suspensão da eficácia dos dispositivos da lei impugnada até o julgamento definitivo da ação direta de inconstitucionalidade”. 



    Na sequência, o Plenário do Tribunal de Justiça da Paraíba julgou procedente a Ação Direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei 747/2018, do Município de Santa Helena. O acórdão foi sintetizado na seguinte ementa (Vol. 7, fls. 2-3):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 747/2018 DO MUNICÍPIO DE SANTA HELENA. CONFRONTO COM O DISPOSTO NO ART. 22, INCISO IV E ART. 37, XXI, DA CF/88. LEGISLAÇÃO QUE NÃO TRATA SOBRE ENERGIA ELÉTRICA. DISCUSSÃO QUE SE LIMITA À COBRANÇA DA TAXA DE RELIGAÇÃO DE ÁGUA E SERVIÇOS PELA CAGEPA. MATÉRIA AFETA ÀS RELAÇÕES DE CONSUMO. ARTIGO 24, V, CF/88 C/C ARTIGOS 7º, §2º, V C/C 11, I E II, CE. AUSÊNCIA DE MATÉRIA DE INTERESSE ESTRITAMENTE LOCAL. INDEVIDA INTERFERÊNCIA NA CONDUÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DA ALÇADA ESTADUAL. ART. 11, PARÁGRAFO ÚNICO, CE. VIOLAÇÃO À REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS E AO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO FIRMADO ENTRE O MUNICÍPIO E A ESTATAL. INCOMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.



    – A ação de controle de constitucionalidade questiona o teor da Lei Municipal nº 747/2018, que versa sobre a cobrança da taxa de religação de água e serviços cobrada pela CAGEPA, sociedade de economia mista estadual responsável pelos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário no Município de Santa Helena/PB.



    – A cobrança da taxa de religação pela CAGEPA é tema ínsito à matéria consumerista, sobre a qual é determinada a competência legislativa concorrente.



    – A jurisprudência reconhece aos municípios a competência para legislar sobre consumo quando se tratar de assunto de interesse predominantemente local.



    – A dispensa, via lei municipal, de taxas relativas a serviços da alçada do Estado, viola não apenas a repartição de competências, mas acaba por afetar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato firmado entre a edilidade municipal e a CAGEPA. Em última instância, os efeitos de leis dessa natureza poderão afetar as finanças da entidade estadual responsável pela prestação de um serviço público essencial a todo o Estado.



    – A falta de predominância do interesse local é notória. Em que pese o Município possa legislar acerca de consumo, forçoso concluir que obrigação imposta à CAGEPA não pode ser compreendida como de interesse estritamente local, o que repele a competência Municipal.



    – É inconstitucional a Lei Municipal nº 747/2018, editada pelo Município de Santa Helena/PB, por padecer de flagrante vício de competência legislativa”.



    Opostos Embargos de Declaração pelo Município, foram rejeitados (Vol. 8).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 9, fl. 2), com amparo no artigo 102, III, “a”, da Constituição Federal, o Município de Santa Helena alega que, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal 747/2018, o acórdão recorrido violou os artigos 5º, XXXV, LIV e LV; e 23, X, da CF/1988, pois:



    (a) “é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos” (Vol. 9, fl. 4);



    (b) o acórdão recorrido decidiu de forma extra petita, já que foram analisadas questões que não foram suscitadas na inicial; 



    (c) a Lei Municipal 747/2018 foi editada levando-se em consideração que a população municipal é “predominantemente dependente da agricultura e que, com as várias estiagens que acometeram o município nos últimos anos houve um empobrecimento sensível da população”, de modo que “a taxa de religação de abastecimento de água pesa diretamente na população carente, que não tem condições de arcar com referidas despesas” (Vol. 9, fl. 6); e



    (d) a norma local teve por escopo “promover a integração social dos setores desfavorecidos” (Vol. 9, fl. 9).



    Em contrarrazões, o Governador do Estado da Paraíba sustenta, preliminarmente, (a) a ilegitimidade do MUNICÍPIO para propor o presente RE; (b) a incidência da Súmula 284 do STF; e (c) a ausência de prequestionamento das normas apontadas como violadas. No mérito, requer a manutenção do acórdão recorrido, haja vista a notória inconstitucionalidade da norma ora em debate (Vol. 10).



    Em seu parecer, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA PARAÍBA manifestou-se pelo não conhecimento do recurso, em razão do óbice da Súmula 284 do STF, já que as razões do apelo extremo não tem ligação com a decisão proferida pelo Tribunal de origem (Vol. 11).



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao RE, aos argumentos de que: (a) quanto ao artigo 23, X, da CF/1988, incide o óbice da Súmula 282 do STF; (b) em relação à alegada ofensa ao artigo 5º, XXXV, LIV e LV, da CF/1988, o acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE. Ao final, concluiu que “o estudo do caso pelo suposto error juris (art. 102, III, a da CF) acha-se prejudicado” (Vol. 12).



    No Agravo, a parte recorrente alega que cumpriu o requisito do prequestionamento, bem como que o acórdão recorrido decidiu de forma extra petita (Vol. 13).



    É o relatório. Decido. 



    Conforme acima relatado, trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto pelo Município de Santa Helena contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, o qual julgou procedente Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Governador do ente federativo para declarar a inconstitucionalidade da Lei 747/2018, do Município de Santa Helena, aos fundamentos de que: 



    (a) embora o Município possa legislar sobre consumo, a obrigação imposta à CAGEPA - sociedade de economia mista estadual responsável pelos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário no Município de Santa Helena -, não pode ser compreendida como de interesse estritamente local, o que afasta a competência do Município; e



    (b) a dispensa, pela Lei Municipal 747/2018, de taxas relativas a serviços da alçada do Estado, além de violar a repartição de competências, afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato firmado entre a edilidade municipal e a CAGEPA. 



    Eis os fundamentos do acórdão recorrido para declarar a inconstitucionalidade da norma municipal (Vol. 7, fl. 5):



    “Cuida-se, em síntese, de Ação Direta de Inconstitucionalidade com Pedido Liminar ajuizada pelo Governador do Estado da Paraíba, na qual se aponta vício de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 747/2018, do Município de Santa Helena/PB, que “dispõe sobre a dispensa da cobrança da taxa de religação de água e serviços nas unidades consumidoras no Município de Santa Helena”.



    [...]



    Aduz o autor que a referida legislação está maculada por vício de inconstitucionalidade, porquanto violadora dos artigos 22, inciso IV e 37, inciso XXI, ambos da Constituição Federal, normas de reprodução obrigatória pelos Estados. 



    Pois bem.



    Como já ressaltado na decisão liminar proferida nos autos da presente ADI, a norma impugnada não trata sobre energia elétrica. Em outros termos, não há que se falar em interferência legislativa sobre as atividades desempenhadas pela concessionária de energia elétrica que atua no Estado da Paraíba. Em verdade, a Lei Municipal nº 747/2018 versa tão somente sobre a cobrança da taxa de religação de água e serviços cobrada pela CAGEPA, sociedade de economia mista estadual responsável pelos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário no Município de Santa Helena/PB. 



    Anote-se, nesse diapasão, que a referida matéria também não se enquadra no espectro de abrangência do artigo 22, inciso IV, da CF/88, que define a competência privativa da União para legislar sobre “águas”. 



    A leitura do texto constitucional pátrio deixa claro que a União possui a exclusividade no trato administrativo e legal de alguns temas que envolvem recursos hídricos, com a nítida finalidade de uniformizar as regras de regência quanto ao uso a exploração de um dos mais preciosos bens de interesse público. Trago à baila, nesse sentido, alguns dispositivos que materializam a intenção do legislador constituinte:



    Art. 21. Compete à União: 



    […] 



    XIX – instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso. 



    Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 



    […] 



    IV – águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão. (Grifei)



    Especificamente no tocante à competência legislativa privativa de que dispõe o artigo 22, inciso IV, da CF/88, é elucidativo o magistério de Paulo Affonso Lemes Machado, in verbis: 



    Legislar sobre águas significa instituir normas sobre qualidade e quantidade das águas e estabelecer regras de como as águas serão tratadas, partilhadas e utilizadas. Há uma ampla abrangência do poder normativo da União, que deve ser utilizado para que as legislações estaduais não criem normas discriminatórias ou que estimulem políticas diferentes e até antagônicas sobre o uso das águas. (In: Recursos hídricos: direito brasileiro e internacional. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 19) (Grifei)



    Nesses termos, fica claro que a cobrança da taxa de religação pela CAGEPA não se insere no âmbito da competência privativa da União para tratar sobre águas, tendo em vista que este tema alberga problemáticas muito mais amplas e envolve assuntos que desbordam de questões de interesse restrito e peculiar de Estados e Municípios. 



    Verifica-se, em verdade, que a cobrança da referida exação é tema ínsito à matéria consumerista, sobretudo por se tratar de aspecto relativo ao vínculo que une a CAGEPA aos consumidores dos seus serviços. Para tal assunto, reafirme-se que a CF/88 determina a competência legislativa concorrente:



    Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: […] 



    V – produção e consumo […].



    A Constituição do Estado da Paraíba, no artigo 7º, §2º, assenta a competência legislativa concorrente da União e do Estado, cabendo a este exercer competência suplementar em matéria de produção e consumo. Somente na hipótese de ausência de lei federal é que o Estado poderá exercer a competência legislativa plena (artigo 7º, §§4º e 5º, da CE). 



    Os Municípios, embora não estejam previstos no artigo 7º da Constituição Estadual, também poderão tratar das matérias ali elencadas, desde que para legislar sobre assuntos de interesse local e/ou para suplementar a legislação federal ou estadual no que couber, o que pode ocorrer, inclusive, em matéria atinente ao consumo, conforme enuncia o artigo 11, incisos I e II, da Constituição Estadual:



    Art. 11. Compete aos Municípios: 



    I – legislar sobre assuntos de interesse local; 



    II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.



    É preciso chamar, atenção, neste ponto, para o fato de que o serviço de água e esgoto é prestado, em Santa Helena/PB, por sociedade de economia mista estadual. Sobre a exploração dos serviços de água e esgoto, o mesmo artigo 11 da Constituição Estadual assim dispõe, em seu parágrafo único: 



    “Art. 11. […] 



    Parágrafo único. A concessão ou permissão para exploração dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgoto sanitário, prevista no item V deste artigo, somente será feita à empresa pública estadual constituída para este fim”. (Grifei)



    O referido dispositivo, que não é de reprodução obrigatória, veda a delegação dos serviços de água e esgoto, por concessão ou permissão, para empresas que não sejam a CAGEPA. Não há proibição, frise-se, à prestação dos mencionados serviços diretamente pelos próprios Municípios. 



    Tal constatação possui relevância capital para o caso dos autos, especialmente quando se verifica que os serviços de água e esgotamento sanitário, no Município de Santa Helena, são executados pela CAGEPA, e não diretamente pela edilidade municipal. 



    É dizer, trata-se de serviço público essencial de alçada estadual, não cabendo à edilidade municipal imiscuir-se na sua estrutura tarifária. Saliento, nesse diapasão, que a regulação e precificação do serviço de religação é tarefa que tem incumbido à Agência de Regulação do Estado da Paraíba (ARPB) via Resolução Estadual (v.g., Resolução de Diretoria da ARPB nº 003/2019 – DP). 



    Cumpre registrar, ademais, que a eventual alegação de que a norma se inseriria no âmbito de proteção aos consumidores locais, a justificar a incidência do artigo 11, incisos I e II, da CE, não prosperaria. É clarividente que a vedação, via lei municipal, à cobrança de taxas relativas a serviços da alçada do Estado, viola não apenas a repartição de competências, mas acaba por afetar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato firmado entre a edilidade municipal e a CAGEPA. Em última instância, os efeitos de leis dessa natureza poderão afetar as finanças da entidade estadual responsável pela prestação de um serviço público essencial a todo o Estado.



    A falta de predominância do interesse local, portanto, é notória. Nesse diapasão, em que pese o Município possa legislar acerca de consumo, tenho que obrigação imposta à CAGEPA não pode ser compreendida como de interesse estritamente local, o que repele a competência Municipal. 



    Essa tem sido a posição adotada pelo Pleno desta Corte de Justiça quando da análise liminar de constitucionalidade de outros diplomas normativos municipais que versam sobre a mesma questão.



    [...]



    Assim, considerando que tal matéria não está elencada dentre aquelas de competência legislativa dos municípios, consoante artigo 11 da Constituição Estadual, não se tratando, tampouco, de assunto de interesse local (artigo 11, inciso I, da CE e artigo 30 da Constituição Federal), concluo pela inconstitucionalidade da norma impugnada”. (grifo nosso)



    O federalismo e suas regras de distribuição de competências legislativas são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t.1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87). 



    A essencialidade da discussão, portanto, não está na maior ou menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim, na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1955. p. 265 e ss.), com preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação, pois, como salientado por LÚCIO LEVI:



    “a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização somente quando, na fase de uma distribuição substancial das competências, o Executivo e o Judiciário assumem as características e as funções que têm no Estado Federal”. (NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO PASQUINO (Coord.). Dicionário de política. v. I, p. 482). 



    O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para manutenção de autonomia dos entes federativos e equilíbrio no exercício do poder (THOMAS MCINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L. ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution . New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos “era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem”, por equilibrar o exercício do poder. 



    É importante salientar, dentro dessa perspectiva da “mais maravilhosa obra jamais concebida”, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988. 



    A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, no IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado. 



    Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). 



    O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto obviamente nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local. 



    O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro, portanto, é o princípio da predominância do interesse, não apenas para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente ação direta de inconstitucionalidade. 



    A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, I). 



    Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa. 



    Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional. 



    Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos poderes enumerados da União (CF, artigo 22) a maioria das matérias legislativas mais importantes, contudo, não afastou da Constituição de 1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados/Distrito Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHAEL J. MALBIN, ao apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e autoadministração, para que se reforçasse a ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como salientado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo à nossa Primeira Constituição Republicana em 1891. 



    Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente