Tribunal: STF
Processo: ARE 1371698
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-21
Data de publicação: 2022-03-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AUTUAÇÃO PELO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. FISCALIZAÇÃO DE ÁREAS DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO. INTERESSE LOCAL. REGULARIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO DE PROCEDIMENTO COMUM. ADMINISTRATIVO. AUTUAÇÃO DO METRÔ PELO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. 1. COMPETÊNCIA. Auto de Multa n. 06.231.778-4 regularmente aplicado pelo Município de São Paulo, pois não houve extrapolação da competência constitucional municipal ante a possibilidade de exercício do poder de polícia pelo ente federado em face de empresa púbica, inclusive, a possibilidade de impor penalidades em razão de violação à legislação municipal. 2. REGULARIDADE NA AUTUAÇÃO. De acordo com os documentos acostados aos autos restou incontroverso que a obra de instalação de caminhamento 22kV subterrâneo, visando interligar as Estações Vila Prudente, da Linha 2 Verde, ao modal Monorail, da Linha 15 Prata foi realizada sem Termo de Permissão de Uso e Alvará de instalação ou de manutenção da obra. Lei Municipal n. 13.614/03 que expressamente dispôs sobre a necessidade de aprovação de projeto e emissão de Termo de Permissão de Uso para somente depois ser autorizado o início da execução da obra ou serviço. Impossibilidade de afastar a regularidade da autuação. 3. MULTA. A multa foi aplicada de acordo com o disposto na Lei Municipal n. 13.614/03. Multa que não se mostra confiscatória, observando, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Sentença mantida. Recurso desprovido” (fls. 2-, e-doc. 85). 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 89).



    2. No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XXII do art. 5º, os §§ 2º e 3º do inc. I do art. 24, o § 1º do art. 25 e o inc. IV do art. 150 da Constituição da República, ao argumento de que “as questões relativas ao planejamento, operação, obras de implantação, manutenção e aprimoramento dos sistemas de transportes metroviários são de interesse metropolitano, cuja competência administrativa, incluindo a fiscalização e estabelecimento de normas e regulamento, cabe à Secretaria de Transportes Metropolitanos. Portanto, o funcionamento e implantação do sistema de transportes metropolitano são questões de interesse regional cujo licenciamento é de atribuição dos órgãos e entidades que receberam esta delegação do Estado de São Paulo” (fl. 12, e-doc. 96).



    Afirma que, “embora seja de competência do Município de São Paulo disciplinar o uso e a ocupação do solo, quando estão envolvidas questões marcadas pelo interesse regional, necessita a Municipalidade de São Paulo observar totalmente as normas editadas pelo Estado de São Paulo, em atenção à disciplina contida nos artigos 24, inciso I, §§2º e 3º e 25 da Constituição Federal, que contém a disciplina do princípio da predominância do interesse, contrariado e violado pela V. Acórdão recorrido” (fl. 12, e-doc. 96). 



    Pondera que “a multa estabelecida, no valor histórico de R$ 1.571.754,20 (um milhão, quinhentos e setenta e um mil e setecentos e cinquenta e quatro reais e vinte centavos), quando comparada ao valor da obra, R$ 834.554,49 (oitocentos e trinta e quatro mil, quinhentos e cinquenta e quatro reais e quarenta e nove centavos), de caminhamento subterrâneo, demonstra o quanto desarrazoada é sua imposição” (fl. 16, e-doc. 96).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela ausência de ofensa constitucional direta e pela incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 104).



    No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, a agravante afirma que “o Município não disciplinou assunto de interesse local, de modo que não há como manter a regularidade da autuação e da imposição da multa” (fl. 8, e-doc. 111).



    Argumenta que “[se] verifica uma enorme desproporção entre o objetivo almejado pela norma, qual seja, a necessidade de regulamentação do uso dos bens de uso comum do povo, em face do valor cominado na multa aplicada para sua proteção” (fl. 10, e-doc. 111).



    Pede “o provimento do presente Agravo, reformando-se a decisão que denegou seguimento ao Recurso Extraordinário e com isso permitindo o seu processamento, com o fito de que ele seja CONHECIDO e PROVIDO, em virtude de o Tribunal a quo ter contrariado o quanto disposto nos artigos 24, inciso I, §§2º e 3º, artigo 25, 150 inciso IV e 5º, inciso XXII da Constituição Federal” (fl. 13, e-doc. 111).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste à agravante. 



    5. O Tribunal de origem concluiu pela presença de interesse municipal local na espécie e, com fundamento no poder de polícia e na legislação infraconstitucional, assentou a regularidade da autuação e da multa imposta no presente caso:



    “Compulsando os autos, constata-se que a Companhia do Metropolitano de São Paulo Metrô instalou caminhamento 22kV subterrâneo, visando interligar as Estações Vila Prudente, da Linha 2 Verde, ao modal Monorail, da Linha 15 Prata e foi autuada Auto de Multa n. 06.231.778-4, por infração aos art. 31, inciso I, da Lei Municipal n. 13.614/03, alterado pelo art. 3º da Lei Municipal n. 15.244/10 e art. 39 do Decreto Municipal n. 44.755/03, em razão de não possuir Termo de Permissão de Uso e Alvará de Instalação ou de manutenção de obra.



    A multa administrativa foi aplicada pelo Município de São Paulo e não houve extrapolação da competência constitucional municipal. 



    Os bens de uso comum do povo estão sob a guarda da Municipalidade que deve promover a conservação e fiscalização. 



    No caso, a Municipalidade disciplinou assunto de interesse local e observou o princípio constitucional da autonomia municipal, de modo que não há como afastar a regularidade da autuação.



    Ressalte-se, ainda, que referida questão já foi objeto do Agravo de Instrumento n. 2192432-22.2017.8.26.0000, em que restou consignado a possibilidade de exercício do poder de polícia pelo ente federado em face de empresa púbica, inclusive, a possibilidade de impor penalidades em razão de violação à legislação municipal. 



    No mais, restou incontroverso que a obra foi realizada sem Termo de Permissão de Uso e Alvará de instalação ou de manutenção da obra, pois conforme mencionado pelo próprio Metrô somente foram requeridos após o término da obra (fl. 04). 



    E, conforme bem ressaltado na r. sentença, os dispostos nos artigos 6º, 16 e 31, da Lei Municipal n. 13.614/03, não deixam dúvida acerca da necessidade de aprovação de projeto e emissão de Termo de Permissão de Uso para somente depois ser autorizado o início da execução da obra ou serviço (fls. 184/185). 



    Aliás, o Metrô sustenta que é desnecessário o Termo de Permissão de Uso e o Alvará para a realização de obras do sistema metroviário, mas contraditoriamente, os requereu ao final da obra.



    Por fim, quando da fixação da multa é de se observar que não houve afronta aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. 



    A multa foi aplicada de acordo com o disposto no artigo 31, da Lei Municipal n. 13.614/03 que assim dispõe: (…)



    Sendo assim, por qualquer ângulo que se analise a questão não há como afastar a regularidade da autuação. 



    Por tais motivos, a r. sentença não comporta reparo, devendo ser integralmente mantida, por seus jurídicos fundamentos” (fls. 4-6, e-doc. 5).



    O entendimento adotado no acórdão recorrido não diverge da jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que cabe ao município legislar em matéria relacionada à fiscalização de áreas de uso e de ocupação do solo urbano. 



    Rever o decidido pelo Tribunal de origem sobre a regularidade da autuação e à razoabilidade e proporcionalidade da multa imposta, demandaria a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o reexame do conjunto fático-probatório do processo, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem na espécie as Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS AO DIREITO DE CONSTRUIR. ADEQUAÇÃO AO ORDENAMENTO TERRITORIAL MUNICIPAL. INTERESSE LOCAL. PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. RECURSO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O entendimento adotado no acórdão recorrido não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido da competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local, tal como o uso e a ocupação do solo urbano em seu território, razão pela qual não há falar em afronta aos preceitos constitucionais invocados no recurso. 2. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 3. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. Considerado o trabalho adicional realizado em grau recursal, majoro em 10% (dez por cento) os honorários anteriormente fixados, obedecidos os limites previstos no art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC/2015. 5. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE n. 975.613-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 3.10.2016).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. EMPRESA DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS AEROPORTUÁRIOS. ADMINISTRAÇÃO CONSTATOU SITUAÇÃO IRREGULAR NA EDIFICIAÇÃO. FISCALIZAÇÃO DE ÁREAS DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO MUNICÍPIO. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO. INTERESSE PÚBLICO. NECESSIDADE DE REEXAME DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. SÚMULAS 279 E 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – O Tribunal de origem entendeu que a conduta da Administração Pública Municipal que, após verificar a situação irregular na edificação e, exercendo a sua competência constitucional no que se refere à fiscalização de áreas de uso e de ocupação do solo, não concedeu licença para funcionamento até a correção das irregularidades, está pautada estritamente na legislação vigente e no interesse público. II - Este entendimento está em harmonia com a jurisprudência desta Corte no sentido de que compete ao Município legislar sobre os assuntos de interesse local e promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo. III – Para divergir dessa decisão seria necessária a reanálise da legislação local, além do reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado pelas Súmulas 279 e 280 desta Corte. IV - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC)” (ARE n. 1.133.582-AgR, Relator o Ministro ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 6-.12.2018).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 25.07.2019. MANDADO DE SEGURANÇA. ÁREA URBANA. CÓDIGO FLORESTAL. LEI DE PARCELAMENTO DE SOLO URBANO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RECUO DE 30 (TRINTA) METROS DE ÁREA NÃO EDIFICÁVEL. CONCESSÃO DE ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. LEIS FEDERAIS 6.766/1979 E 12.651/2012 E LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL 29/1996. APELO EXTREMO. INTERPOSIÇÃO PELA ALÍNEA ‘D’ DO INCISO III DO ART. 102 DA CF. HIPÓTESE NÃO VERIFICADA NO CASO CONCRETO. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS PERTINENTES. NÃO CABIMENTO. REEXAME DE FATOS E PROVAS CONSTANTES DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência desta Corte possui entendimento consolidado no sentido de que o enquadramento do recurso extraordinário na hipótese da alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal exige a demonstração de que o acórdão recorrido, ao julgar válida lei local contestada em face de lei federal, tenha ofendido ao sistema de repartição de competências legislativas. 2. A mera pretensão de revisão da interpretação dada à legislação infraconstitucional pelo Tribunal de origem que realizou juízo de ponderação entre direitos fundamentais (moradia, propriedade e meio ambiente protegido), não é suficiente a autorizar o conhecimento de recurso extraordinário com fundamento em referida alínea do permissivo constitucional. 3. É inviável o processamento do apelo extremo quando sua análise demandar o reexame de fatos e provas constantes dos autos. Óbice da Súmula 279 do STF. 7. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de mandado de segurança (Súmula 512/STF e art. 25 da Lei 12.016/2009)” (RE n. 1.206.818-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 29.11.2019).



    “SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REGULARIZAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO-BASE (ERB). ADEQUAÇÃO AO ORDENAMENTO TERRITORIAL MUNICIPAL. PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. PRECEDENTES. INDEFERIMENTO DE ALVARÁ DE EXECUÇÃO E LICENÇA PARA EDIFICAÇÃO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.258.385-AgR-segundo, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 15.7.2020).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO COM IMPOSIÇÃO DE MULTA. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A admissibilidade do recurso extraordinário interposto com fulcro na alínea c do permissivo constitucional exige que a parte recorrente demonstre, de forma inequívoca, que a decisão recorrida tenha julgado válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição Federal, o que não se verifica na espécie (Súmula 284 do STF). 2. O recurso extraordinário não se presta à análise de cláusulas editalícias, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmulas 279 do STF). 3. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.328.085-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 3.9.2021).



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante.



    6. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual que se soma ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de março de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora