Tribunal: STF
Processo: ADI 7061
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-07
Data de publicação: 2022-04-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:



Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada por Prefeito Municipal. Rol taxativo do art. 103 da CF/88. Ilegitimidade ativa. Lei Municipal. Inviabilidade de submissão a controle de constitucionalidade por meio de ADI. Não conhecimento.



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Prefeito Municipal de Entre Rios de Minas, tendo por objeto a Lei Municipal nº 1.866 de 7 de outubro de 2020, que “dispõe sobre o parcelamento do solo rural para chacreamento” naquela unidade da federação, sob o argumento de que a norma “é incompatível com a Constituição Federal, por violar o artigo 22, inciso I, da Magna Carta que estabelece competência privativa da União para legislar sobre diretrizes do direito agrário”.



    2. O Chefe do Poder Executivo Municipal narra que a lei tem como origem a proposição de Lei nº 22/2020, de iniciativa da Câmara Municipal de Entre Rios de Minas, e que o órgão legislativo de nível local “derrubou o veto e promulgou a Lei Municipal”.



    3. Colaciona acórdãos do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais no bojo do quais aquela Corte Estadual teria reconhecido a inconstitucionalidade de leis municipais que reputa ter conteúdo semelhante ao diploma vergastado.



    4. Argumenta ainda que a lei federal nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972, que cria o Sistema Nacional de Cadastro Rural, “especifica que a fração mínima de parcelamento é de 2 (dois) hectares”, concluindo, com base em tal previsão, “que nenhum imóvel rural poderá ser desmembrado ou constituído com área abaixo de 2 ha (dois hectares), excetuando as hipóteses contempladas no artigo 2º, do Decreto nº 62.504, de 08 de abril de 1968 que ‘Regulamenta o artigo 65 da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1966 e dá outras providências’, o que não é o caso”.



    5. Menciona conclusões que teriam sido alcançadas pela “Gerência de Cadastro e Procuradoria Regional do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) no Estado de Minas Gerais”, em reunião “objetivando uniformizar condutas e procedimentos a serem adotados na apreciação de expedientes instaurados em decorrência do disposto no artigo 53 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 e da Ordem de Serviço nº 11/76” realçando entendimento segundo o qual o INCRA “deve ser previamente consultado e instado a se manifestar em relação a projetos que importem na alteração do uso do solo rural para fins urbanos” e que “a implantação de loteamento, conforme definido no § 1º do artigo 2º da Lei nº 6.766/79, em zona rural é vedado pelo artigo 3º da Lei nº 6.766/79”.



    6. Postula a concessão de medida cautelar para que seja suspensa imediatamente a vigência da lei questionada, “haja vista que se ocorrer o fracionamento de imóveis rurais não terá como retomar o imóvel ao status quo”.



    7. Ao final, requer “seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.866, de 07 de outubro de 2020”.



    8. É o relato do essencial. Decido.



    9. Inicialmente, é mister apontar a existência de vício de representação processual na espécie, tendo em vista a ausência de indicação precisa, na procuração encartada aos autos, da outorga de poderes especiais para o questionamento do ato normativo especificamente no âmbito deste Supremo Tribunal Federal.



    10. Ao analisar o documento juntado ao caderno processual, verifica-se que o referido instrumento de mandato confere ao patrono poderes para atuar em nome do outorgante “especialmente (...) perante o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade em face à (sic) Lei Municipal nº 1.886, de 07 de outubro de 2020” (eDoc. 2). (grifos nossos)



    11. Evidente, portanto, a inobservância de condição de procedibilidade há muito pacificada pela jurisprudência desta Corte, conforme se pode verificar do julgamento da Questão de Ordem na ADI 2187, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, julgado em 24.05.2000, in verbis:



É de exigir-se, em ação direta de inconstitucionalidade, a apresentação, pelo proponente, de instrumento de procuração ao advogado subscritor da inicial, com poderes específicos para atacar a norma impugnada. (ADI 2187 QO, Relator(a): OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em 24/05/2000, DJ 12-12-2003 PP-00062 EMENT VOL-02136-01 PP-00095)



    12. No mesmo sentido:



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINARES. LEI ESTADUAL. ICMS. PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. CÁLCULO. VALOR ADICIONADO. MATÉRIA RESERVADA À LEI COMPLEMENTAR. VÍCIO FORMAL INSANÁVEL. 1. Atende as exigências legais procuração que outorga poderes específicos ao advogado para impugnar, pela via do controle concentrado, determinado ato normativo, sendo desnecessária a individualização dos dispositivos. 2. Não ocorre a prejudicialidade da ação quando a lei superveniente mantém em vigor as regras da norma anterior impugnada e sua revogação somente se dará pelo implemento de condição futura e incerta. 3. ICMS. Distribuição da parcela de arrecadação que pertence aos Municípios. Lei estadual que disciplina a forma de cálculo do valor adicionado para apuração do montante fixado no inciso I do parágrafo único do artigo 158 da Constituição Federal. Matéria expressamente reservada à lei complementar (CF, artigo 161, I). Vício formal insanável que precede a análise de eventual ilegalidade em face da Lei Complementar federal 63/90. Violação direta e imediata ao Texto Constitucional. 4. Cuidando-se de defeito de forma que, pelas mesmas razões, atinge outros dispositivos não impugnados na inicial, impõe-se a aplicação da teoria da inconstitucionalidade conseqüencial. 5. Parcela relativa a um quarto da participação dos Municípios no produto da arrecadação do ICMS (CF, artigo 158, parágrafo único, inciso II). Matéria reservada à lei estadual. Afronta formal não configurada. Inexistência de desrespeito ao princípio da isonomia. Ação procedente em parte. (ADI 2728, Relator(a): MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 28/05/2003, DJ 20-02-2004 PP-00017 EMENT VOL-02140-02 PP-00218 RTFP v. 15, n. 72, 2007, p. 317-329)



    13. Quanto ao ponto, não se desconhece o entendimento igualmente sedimentado nesta Suprema Corte em relação à possibilidade de saneamento do aludido vício (ADI 6051, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 27/03/2020; ADI 4409, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 06/06/2018).



    14. Nada obstante, diante da manifesta carência da ação, pelos fundamentos que serão demonstrados, a necessidade de observância à economia processual e à razoável duração do processo impõem a superação de eventual providência saneadora, ante a sua inaptidão para modificar o inafastável desfecho prematuro do feito. Com idêntica compreensão confira-se o seguinte precedente, de relatoria do Min. EDSON FACHIN:



AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONFEDERAÇÃO DE SERVIDORES. FIXAÇÃO DE VALOR. REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR. MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PROCURAÇÃO COM PODERES ESPECÍFICOS. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido da necessidade de subscrição da exordial por procurador devidamente amparado por poderes especiais para o questionamento do ato normativo. Nesse sentido, o ato de mandato deve conter descrição mínima do objeto digno de hostilização. Precedentes. 2. Admite-se a regularização processual do feito, contudo é próprio da economia processual deixar de intimar o Requerente para fazê-lo, quando se nota a carência da ação, que torna desnecessária a providência. Precedentes. 3. As confederações são legitimadas a valer-se de ações de controle objetivo somente nos casos em que o objeto da ação esteja especificamente ligado aos interesses próprios da categoria profissional e econômica representada. No particular, o objeto impugnado extrapola os respectivos objetivos institucionais. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADPF 480 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 13/04/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-079 DIVULG 23-04-2018 PUBLIC 24-04-2018)



    15. É que, no presente caso, a ação direta de inconstitucionalidade foi ajuizada pelo Chefe do Poder Executivo Municipal, autoridade esta não elencada no rol taxativo do art. 103 da Constituição Federal. Daí ressai, portanto, a manifesta carência para agir, na esteira do que vem compreendendo esse Excelso Pretório. Neste sentido:



PROCESSO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REQUERENTE FORA DO ROL DO ART. 103 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PESSOA FÍSICA. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Somente são legitimadas para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade as autoridades e entidades relacionadas no rol taxativo do art. 103 da Constituição Federal. Dessa forma, pessoas físicas e particulares estranhos aos legitimados inscritos no referido artigo não estão constitucionalmente autorizados a provocar a jurisdição constitucional desta Corte em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes: ADI 5.721, Rel. Min. Roberto Barroso; ADI 4.313, Rel. Min. Roberto Barroso; ADI 4.967, Rel. Min. Luiz Fux. 2. Agravo Regimental a que se nega provimento. (ADI 5.957 AgR/SP, Plenário, Relator Min. Roberto Barroso, DJe de 24.9.2018)



    16. Especificamente em relação ao manejo das ações de controle concentrado por Prefeito Municipal perante este Supremo Tribunal Federal, vaticinou o Min. CELSO DE MELLO - em decisão monocrática - no bojo da ADI 2172 MC, julgada em 16.03.2000, que “tanto o Prefeito Municipal quanto o próprio Município - mesmo que se trate de impugnação in abstracto de leis estaduais ou federais contestadas em face da Constituição da República - não dispõem de qualidade para agir, perante o Supremo Tribunal Federal, em sede de controle normativo abstrato, falecendo-lhes, em conseqüência, em virtude da regra de legitimação estrita consubstanciada no art. 103 da Carta Política, a prerrogativa para ajuizarem ação direta de inconstitucionalidade (ADI 555-BA, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - ADI 878-RS, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - ADI 1.110-DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, v.g.)” (ADI 2172 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, julgada em 16.03.2000).



    17. In casu, ainda que superada a ilegitimidade ativa do autor da presente demanda, verifica-se que o ato normativo inquinado se trata de lei municipal. Ou seja, objeto estranho à ação direta de inconstitucionalidade, que é via adequada ao escrutínio abstrato apenas de “lei ou ato normativo federal ou estadual” (CF, art. 102, I, “a”), não sendo instrumento apto a promover a fiscalização abstrata de diploma municipal. Nessa linha, confira-se os seguintes julgados:



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 14.977/2009 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. POSSÍVEL CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO ENTRE O MUNICÍPIO E O ESTADO DE SÃO PAULO. NÃO CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI MUNICIPAL E ATOS DE EFEITOS CONCRETOS. AÇÃO DIRETA A QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. (ADI 4.329/SP, Relatora Min. Cármen Lúcia, DJe de 22.6.2010) (grifos nossos)



CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL. AÇÃO DIRETA AJUIZADA, ORIGINARIAMENTE, PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE. FALTA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DA SUPREMA CORTE. INVIABILIDADE DE FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE, MEDIANTE AÇÃO DIRETA, DE LEI MUNICIPAL CONTESTADA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DOUTRINA. PRECEDENTES. POSSIBILIDADE, TÃO SOMENTE, DE CONTROLE INCIDENTAL DE LEI MUNICIPAL, CONFRONTADA COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL, EM FISCALIZAÇÃO REALIZADA, DE MODO DIFUSO, NO EXAME DE UMA DADA SITUAÇÃO CONCRETA. CONTROLE PRÉVIO DO PROCESSO OBJETIVO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE PELO RELATOR DA CAUSA. LEGITIMIDADE DO EXERCÍCIO MONOCRÁTICO DESSE PODER PROCESSUAL (RTJ 139/67, v.g.). AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. (ADI 5.089 AgR/CE, Plenário, Relator Min. Celso de Mello, DJe de 6.2.2015) (grifos nossos)



    18. Também nesse ponto entendo pertinente rememorar, mais uma vez, o escólio do eminente Min. CELSO DE MELLO no bojo da ADI 2172 MC, julgada em 16.03.2000:



    (...) não se revela juridicamente possível, no sistema institucional brasileiro, a instauração do processo de fiscalização normativa abstrata de lei municipal questionada em face da Constituição da República (ADI 2.164-SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO).



    Isso significa, portanto, que o Supremo Tribunal Federal não dispõe de competência originária, para, em sede de controle normativo abstrato, efetuar a fiscalização concentrada de constitucionalidade de leis municipais contestadas em face da Constituição Federal.



    É por essa razão que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - apoiando-se em autorizado magistério doutrinário (ALEXANDRE DE MORAES, "Direito Constitucional", p. 581-582, 7ª ed., 2000, Atlas; CELSO RIBEIRO BASTOS/IVES GANDRA MARTINS, "Comentários à Constituição do Brasil", vol. 4º, tomo III/148 e 512, 1997, Saraiva; CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, "A Fiscalização Abstrata de Constitucionalidade no Direito Brasileiro", p. 132, 1995, RT; ZENO VELOSO, "Controle Jurisdicional de Constitucionalidade", p. 386, item n. 351, 1999, Cejup; JOSÉ NILO DE CASTRO, "Direito Municipal Positivo", p. 322-323, item n. 5, 3ª ed., 1996, Del Rey, v.g.) - tem advertido que não se inclui na esfera de competência da Suprema Corte o poder de efetuar, em sede originária, a fiscalização normativa abstrata de leis municipais em face da Constituição da República (RTJ 102/49 - RTJ 124/612 - RTJ 127/394 - RTJ 135/12, v.g.):



    "O nosso sistema constitucional não admite o controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal; nem mesmo perante o Supremo Tribunal Federal que tem, como competência precípua, a sua guarda, art. 102. O único controle de constitucionalidade de lei e de ato normativo municipal em face da Constituição Federal que se admite é o difuso, exercido 'incidenter tantum', por todos os órgãos do Poder Judiciário, quando do julgamento de cada caso concreto." (RTJ 164/832, Rel. Min. PAULO BROSSARD - grifei)



    "O sistema constitucional brasileiro não permite o controle normativo abstrato de leis municipais, quando contestadas em face da Constituição Federal. A fiscalização de constitucionalidade das leis e atos municipais, nos casos em que estes venham a ser questionados em face da Carta da República, somente se legitima em sede de controle incidental (método difuso). Desse modo, inexiste, no ordenamento positivo brasileiro, a ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal, quando impugnada in abstracto em face da Constituição Federal. Doutrina. Precedentes do Supremo Tribunal Federal." (ADI 2.141-ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO)



    19. Indene de dúvidas, portanto, não apenas a ilegitimidade ativa do requerente, bem como a inadequação da via eleita para o exame da constitucionalidade, em abstrato, de diploma municipal.



    20. Registra-se, por fim, que em situações deste jaez, mostra-se compatível com as atribuições do Relator a prolação de decisão monocrática de não conhecimento da demanda, em observância ao art. 21, §1º, do RISTF, aplicável às ações de controle concentrado de constitucionalidade, na esteira do quanto decidido na ADI 3.858, rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe 16.10.2015; na ADI 4.379, rel. Min. GILMAR MENDES, DJE 07.10.2015; na ADI 5.116, rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe 09.10.2015; na ADPF 480, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe 06.02.2018, dentre outros precedentes.



    21. Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, ante a sua manifesta inadmissibilidade, nos termos do art. 21, § 1º, da Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 07 de abril de 2022. 



Ministro André Mendonça



Relator



Documento assinado digitalmente