Tribunal: STF
Processo: SS 5613
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-22
Data de publicação: 2022-12-22

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de segurança. Agravo de Instrumento em mandado de segurança. Decisão que sobresta os efeitos do decreto nº 356/2022 do Município de Nova Londrina (PR). Emenda Constitucional nº 120/2022. Art. 198, § 9º, CF. Vencimento mínimo de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às epidemias. Grave lesão à ordem pública não demonstrada.  Negativa de seguimento.



    1. Trata-se de pedido de suspensão ajuizado pelo Município de Nova Londrina (PR), com o fim de sobrestar os efeitos de decisão monocrática proferida pelo Relator do Agravo de Instrumento nº 0070428- 20.2022.8.16.0000 (Tribunal de Justiça do Estado do Paraná), no Mandado de Segurança nº 0070428-20.2022.8.16.0000 (Vara da Fazenda Pública de Nova Londrina), que suspendeu os efeitos do Decreto Municipal nº 356/2022.



    2. O requerente narra que, na origem, a impetrante questiona o Decreto Municipal nº 356/2022, à alegação de que a remuneração de servidor público somente pode ser definida em lei específica, e não em decreto. Acrescenta que, em primeiro grau, indeferida a tutela provisória pleiteada, mas interposto agravo de instrumento, em que concedida a antecipação de tutela recursal, para suspender o decreto, decisão que ora se visa a sobrestar.



    Alega que referida decisão impacta nas finanças municipais e o obriga a deixar de cumprir mandamento constitucional, especificamente o art. 198, § 9º, CF, introduzido pela Emenda Constitucional nº 120/2022, que estabelece o vencimento de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às epidemias no patamar mínimo de dois salários mínimos, repassados pela União.



    Expõe que o Decreto Municipal nº 356/2022 apenas operacionalizou a Lei Municipal nº 149/2022, a qual, por sua vez, simplesmente integrou à legislação municipal a nova norma constitucional.



    Refere questões preliminares, quais sejam, (i) a ilegitimidade da impetrante para tutelar direito alheio, considerando que o mandado de segurança individual afeta todos os integrantes da categoria; (ii) a impossibilidade jurídica do pedido, por se questionar, em abstrato, o decreto, isto é, mandado de segurança impetrado contra lei em tese; e (iii) a violação da reserva de plenário para declaração de inconstitucionalidade do decreto. 



    Quanto ao mérito da decisão, defende (i) o não preenchimento dos requisitos autorizadores da concessão da tutela de urgência e (ii) a higidez do decreto municipal, por existente lei específica prevendo o piso de dois salários mínimos para os agentes em questão. Ou seja, “o decreto não criou nenhuma tabela [dos vencimentos da carreira], apenas apresentou como ficam os salários com base no novo piso salarial estabelecido pela Constituição. Ou seja, o decreto não criou nem modificou os salários”.



    Rebate argumentação travada no mandado de segurança no sentido de que o decreto municipal não contemplaria previsão do impacto sobre o orçamento do Município, pois os recursos são repassados pela União. Afirma, também, que a impetrante busca aplicação do regime jurídico anterior, o que não cabe, por inexistir direito adquirido a tanto.



    Diz que “a execução da medida liminar afetará não apenas a parte que impetrou o mandado de segurança, mas todos os agentes comunitários e de combate a endemias vinculados ao município, prejudicando-os, porque receberão menos do que o piso constitucionalmente assegurado.”



    Requer, em sede liminar e no mérito, a suspensão dos efeitos da decisão monocrática proferida no agravo de instrumento nº 0070428- 20.2022.8.16.0000, em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, até o trânsito em julgado da decisão do agravo de instrumento ou da sentença.



    É o relatório.



    Decido.



    3. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de    apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    4. No presente caso, a decisão impugnada é de segundo grau, e a medida é pleiteada por pessoa jurídica de direito público. Ainda, presente questão constitucional, o que autoriza o exercício da competência suspensiva por este Supremo Tribunal Federal. Em particular, a possibilidade ou não de alteração de vencimentos pelo decreto municipal e a implementação da Emenda Constitucional nº 120/2022.



    Passo, portanto, a apreciar o pedido.



    5. Em primeiro grau, conforme narrado pelo requerente, a tutela de urgência foi indeferida, nos seguintes termos, em decisão de 10.10.2022:



    (...)



    Em que pese as alegações apresentadas pela parte, verifico que ausentes os requisitos necessários para a concessão de liminar de urgência. 



    Isto pois, a parte impetrante limitou-se a afirmar que necessária a concessão de liminar eis que o ato pode produzir efeitos, sem demonstrar ou fundamentar, contudo, suas alegações. Observo que a alteração salarial se deu em virtude do advento de Emenda Constitucional, que estabeleceu piso salarial mínimo de 02 (dois) salários mínimos aos agentes comunitários de saúde e agentes de combate a endemias. 



    Art. 1º O art. 198 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido dos seguintes §§ 7º, 8º, 9º, 10 e 11:



    § 9º O vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias não será inferior a 2 (dois) salários mínimos, repassados pela União aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal.



    Assim, conclui-se que inexistem, por ora, perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, ou ainda elementos concretos que apontem pela necessidade de concessão de tutela para suspensão do ato impugnado. 



    2. Dessa forma, não demonstrados os requisitos previstos no artigo 7, inciso III, da Lei n. 12.016/2009 c/c 300, §3º, do CPC, nos termos da fundamentação supra, INDEFIRO a medida liminar almejada



    Interposto agravo de instrumento pela impetrante, que é servidora efetiva do Município requerente, no cargo de agente comunitária de saúde, foi deferida a antecipação de tutela recursal, em 18.11.2022:



    2. DEFIRO o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal. Para que seja concedido o almejado efeito é necessário a presença cumulativa dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. 



    Em cognição sumária e inicial, estão presentes ambos os requisitos. Há verossimilhança das alegações da Agravante pois, aparentemente, a alteração da tabela salarial dos servidores municipais só poderia ter ocorrido mediante lei específica. É o que prevê a Constituição Federal ao consignar que “a remuneração dos servidores públicos somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica”.



    (...)



    Dessa forma, a princípio, em virtude do Princípio da Reserva Legal, não poderia o Município de Nova Londrina ter alterado a tabela de vencimentos dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e dos Agentes de Combate à Endemias (ACE) por meio do Decreto Municipal n° 356/2022 (mov. 1.6). 



    O periculum in mora, por sua vez, está evidenciado pela possibilidade da produção imediata dos efeitos do ato impugnado, promovendo o enquadramento, a progressão ou o avanço funcional da servidora sem o devido processo legislativo e previsão orçamentária. 



    Portanto, presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, DEFIRO o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal para suspender os efeitos do Decreto Municipal n° 356/2022 até decisão definitiva do Writ.



    6. A Emenda Constitucional nº 120/2022 acrescentou novos parágrafos ao art. 198 da Constituição Federal, com destaque para a previsão do § 9º, em debate, que estabelece vencimento mínimo de dois salários mínimos para os agentes comunitários de saúde e de combate às epidemias:



    Art. 198. (...)



    (...)



    § 7º O vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias fica sob responsabilidade da União, e cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer, além de outros consectários e vantagens, incentivos, auxílios, gratificações e indenizações, a fim de valorizar o trabalho desses profissionais.      



    § 8º Os recursos destinados ao pagamento do vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias serão consignados no orçamento geral da União com dotação própria e exclusiva. 



    § 9º O vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias não será inferior a 2 (dois) salários mínimos, repassados pela União aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal. 



    § 10. Os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias terão também, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas, aposentadoria especial e, somado aos seus vencimentos, adicional de insalubridade.   



    § 11. Os recursos financeiros repassados pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para pagamento do vencimento ou de qualquer outra vantagem dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias não serão objeto de inclusão no cálculo para fins do limite de despesa com pessoal.       



    Como se vê, a EC nº 120/2022 é expansiva da promoção e da proteção dos direitos dos agentes do SUS em questão, mediante a valorização remuneratória e previdenciária. Traz, correlatamente, regras financeiras a efetivar o incremento: os repasses para pagamento dos vencimentos serão feitos pela União, e esses valores não serão incluídos nos cálculos do limite das despesas com pessoal. 



    Consoante informações divulgadas pelo Fundo Nacional de Saúde, inclusive, os recursos correspondentes ao vencimento básico dos agentes comunitários de saúde e de combate às epidemias estão sendo repassados aos entes subnacionais desde julho de 2022 (https://portalfns.saude.gov.br/ajuste-na-remuneracao-de-acs-e-ace-em-atendimento-a-ec-no-120-veja-como-consultar/).



    7. Na situação em análise, embora o requerente argumente que a sustação dos efeitos do decreto municipal instalará o caos nas finanças municipais e o obrigará a deixar de observar a nova norma constitucional, ele mesmo afirma que, “ainda que os efeitos do decreto sejam suspensos, não haverá qualquer resultado prático, uma vez que não foi o Decreto que previu o salário dos servidores, mas, a Constituição, em seu art. 198, §9º.”



    Verifica-se, ademais, a existência da Lei Complementar Municipal nº 149/2022, que, em seu art. 1º, considerando a EC nº 120/2022, autoriza o Chefe do Poder Executivo a aplicar, em relação aos agentes em tela, o piso salarial de R$ 2.424,00 (dois salários mínimos).



    Ou seja, não demonstrado, na espécie, que o sobrestamento dos efeitos do decreto municipal operado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná impossibilitará a efetivação da Constituição Federal, em particular a observância do vencimento mínimo dos agentes comunitários de saúde e de combate às epidemias. 



    8. Com efeito, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, constitui ônus indeclinável do requerente a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, desse modo, a mera alegação genérica e abstrata, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender ameaça os valores protegidos pela legislação de regência. Vale destacar, nesse contexto, a lição de Lucia Valle Figueiredo (Mandado de Segurança. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 169-70): 



    (...) para suspensão da liminar ou da sentença, o pedido deverá ser feito com a prova inequívoca de que esses valores encontram-se fortemente ameaçados. Não bastará, como é óbvio, a mera alegação. Far-se-á mister, sem sombra de qualquer dúvida, a demonstração cabal da possível violação a esses valores.



    Também esse é o entendimento majoritário desta Casa que não admite, para efeito de suspensão de liminar, risco de lesão presumido ou hipotético (SL 1.182, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe 19.11.2018; SS 4.242-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe 02.6.2011, v.g.). Confiram-se os seguintes precedentes, o último de minha lavra:



    Suspensão de segurança. Potencialidade danosa do ato decisório. Necessidade de comprovação inequívoca de sua ocorrência. Excepcionalidade da medida de contracautela (Lei nº 4.348/64, art. 4º). Em tema de suspensão de segurança, não se presume a potencialidade danosa da decisão concessiva do writ mandamental ou daquela que defere liminar em sede de mandado de segurança. 



    A existência da situação de grave risco ao interesse público, alegada para justificar a concessão da drástica medida de contracautela, há de resultar cumpridamente demonstrada pela entidade estatal que requer a providência excepcional autorizada pelo art. 4º da Lei nº 4.348/64. Não basta, para esse efeito, a mera e unilateral declaração de que, da execução da decisão concessiva do mandado de segurança ou daquela que deferiu a liminar mandamental, resultarão comprometidos os valores sociais protegidos pela medida de contracautela (ordem, saúde, segurança e economia públicas). 



    Pedido indeferido. (SS 1.183, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJ 04.8.1998)



    Agravo regimental na suspensão de segurança. Decisão concessiva de segurança a candidatos em concurso público portadores de deficiência desclassificados do certame na fase de exames físicos. Risco de lesão à ordem ou à economia públicas não demonstrado. Agravo regimental não provido.



    1. O agravante não logrou comprovar de maneira concreta e objetiva qual seria a grave lesão à ordem pública administrativa decorrente da decisão atacada.



    2. Por outro lado, tem o ato administrativo que desclassifica candidatos com deficiência em decorrência de suas limitações físicas claro caráter ilegal, além de ser dissonante quanto aos princípios e valores estimados na norma.



    3. Não evidenciada a plausibilidade do direito invocado pelo requerente nem demonstrado o alegado risco à ordem ou à economia públicas, é ausente a comprovação de fundamentos que justifiquem a concessão da medida pleiteada.



    4. Agravo regimental não provido. (SS 5.246-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 14.5.2020)



    5. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. (SL 1.430-AgR, de minha relatoria, Pleno, DJe 26.5.2021)



    9. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de segurança (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 22 de dezembro de 2022.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente