Tribunal: STF
Processo: RE 1398370
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-13
Data de publicação: 2022-09-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TAXA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE DEBATE NO TRIBUNAL DE ORIGEM SOBRE A ALEGADA AFRONTA CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OPOSIÇÃO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PREQUESTIONAMENTO NÃO DEMONSTRADO: SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:



    “APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. MUNICÍPIO DE RIO GRANDE. COBRANÇA DE TAXA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ATUALIZAÇÃO DOS VALORES DAS TAXAS EM DESCONFORMIDADE COM A LEI MUNICIPAL Nº 5.741/2003. VIOLAÇÃO DE DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. 1. A Lei Municipal nº 5.741/2003, hoje revogada pela Lei Municipal nº 7.966/2015, que instituiu Taxas de Licenciamento Ambiental no Município de Rio Grande, em seu art. 4º, § 3º, preceituava que as taxas seriam atualizadas na mesma data e índices de atualização da tabela da Fundação Estadual de Proteção Ambiental – FEPAM. 2. Sucedeu que a atualização das taxas municipais, no correr dos anos, não observou os índices de atualização da tabela da FEPAM, resultando em cobranças de valores a maior, em evidente prejuízo aos contribuintes/empreendedores. 3. A falha na atualização das taxas alcança indistintamente todos os que, sob à égide da Lei Municipal nº 5.741/2003, requereram a expedição de licenças à Secretaria Municipal do Meio Ambiente e receberam a cobrança equivocada, em razão de erro de cálculo padronizado. 4. As pessoas prejudicadas não foram nominadas na exordial, mas elas são perfeitamente determináveis. Nesse contexto, tratando-se de ação coletiva que se presta a tutelar direitos divisíveis e individualizáveis, infere-se que a condenação será genérica, como autoriza o art. 95 do CDC, o que não obsta a que a lesão experimentada por cada contribuinte/empreendedor venha a ser aferida casuisticamente, com a quantificação dos danos em sede de liquidação de sentença, na esteira da jurisprudência desta Câmara Cível. 5. Ação civil pública julgada procedente na origem. APELAÇÃO DESPROVIDA” (e-doc. 10).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. III do art. 129 da Constituição da República.



    Sustenta que “o Ministério Público não possui legitimidade ativa ad causam para deduzir em juízo matéria de natureza tributária” (fl. 5, e-doc. 21). 



    Argumenta que “a relação estabelecida entre o Município, editor da norma atacada pelo Parquet, e os seus contribuintes não é de consumo, mas tão somente jurídico tributário, donde surge que o Ministério Público resta sem legitimidade para o manejo da presente demanda, pois constituem-se em direitos individuais homogêneos identificáveis e divisíveis, eis que a ação civil pública presta-se tão somente para a defesa de interesses difusos e coletivos” (fl. 5, e-doc. 21). 



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário “a fim de que, reconhecendo-se que o acórdão recorrido contrariou dispositivos constitucionais, seja ele reformado, afastando-se a condenação imposta ao Município por absoluta ilegitimidade ativa ‘ad causam’ do Órgão Ministerial” (fl. 8, e-doc. 21).



    3. No juízo negativo de retratação do Tema 645 da repercussão geral, o Tribunal de origem assentou que “não se pode afirmar que a decisão desta Câmara tenha divergido do entendimento do Supremo Tribunal Federal sedimentado no ARE nº 694.294/MG - Tema nº 645, na medida em que este Órgão Fracionário não fez exame algum da matéria decidida pelo Pretório Excelso à luz das particularidades do caso concreto, especialmente a natureza da pretensão veiculada pelo Parquet na ação civil pública proposta na origem. O juízo de retratação, motivado pela interposição de recursos às Instâncias Superiores, depende de que seja reconhecida a viabilidade desses apelos excepcionais, como é curial; descabe, então, fazer o juízo de retratação quando os recursos especial ou extraordinário controvertem matéria que nem sequer foi ventilada no aresto recorrido, hipótese em que não se fará presente o indispensável prequestionamento, requisito de admissibilidade dos apelo excepcionais, nos termos das Súmulas 356/STF e 211/STJ” (e-doc. 30).



    4. Após o juízo de retratação, o Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário e determinou a remessa ao Supremo Tribunal Federal (e-doc. 37). 



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    6. No Recurso Extraordinário com Agravo n. 694.294, Tema 645, Relator o Ministro Gilmar Mendes, este Supremo Tribunal firmou tese de que “o Ministério Público não possui legitimidade ativa ad causam para, em ação civil pública, deduzir em juízo pretensão de natureza tributária em defesa dos contribuintes, que vise questionar a constitucionalidade/legalidade de tributo” (DJe 17.5.2013).



    Não é o caso, entretanto, de devolver estes autos à origem para observância da sistemática da repercussão geral, pois há outros óbices processuais impeditivos da apreciação do mérito do recurso extraordinário. Assim, por exemplo:



    “A repercussão geral pressupõe recurso admissível sob o crivo dos demais requisitos constitucionais e processuais de admissibilidade (art. 323 do RISTF). Consectariamente, se o recurso é inadmissível por outro motivo, não há como se pretender seja reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso (art. 102, III, § 3º, da CF)” (RE n. 694.347-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 20.2.2013). 



    “Nos termos do art. 323 do RISTF, o exame da repercussão geral da matéria constitucional versada no recurso extraordinário somente é viável se não for o caso da negativa de seu seguimento por outras razões. A existência de vícios processuais ou formais que impedem a reforma do acórdão recorrido retiram a utilidade do recurso extraordinário, requisito necessário ao interesse jurídico recursal. A aplicação das Súmulas 279 e 284/STF ao caso prejudica o exame da repercussão geral” (RE n. 542.799-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 23.4.2012) 



    7. O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul decidiu a controvérsia nos termos seguintes:



    “Pois bem, a Lei Municipal 5.741/2003, hoje revogada pela Lei Municipal nº 7.966/2015, que instituiu Taxas de Licenciamento Ambiental no Município de Rio Grande, cujo fato gerador consiste no exercício do poder de polícia, decorrente do licenciamento ambiental para o desempenho de atividades no âmbito daquela Municipalidade, em seu art. 4º, § 3º, preceituava que ‘as taxas de licença e expediente a que se refere a presente Lei serão atualizadas na mesma data e índices de atualização da tabela da Fundação Estadual de Proteção Ambiental – FEPAM’. (…)



    É importante observar que o equívoco na atualização das Taxas de Licenciamento Ambiental fora reconhecido pela própria Secretaria Municipal do Meio Ambiente nos autos do Inquérito Civil que subsidia a demanda proposta pelo Ministério Público, como se extrai do Termo de Informação nº 065/2017, acostado às fls. 131-135, tendo o ente público assentado, ainda, que a diferença paga a maior nos anos de 2013 e 2014 corresponde, na verdade, a R$ 447,30, o que equivale a um percentual de 5,7% acima do valor devido. O Município, nesse documento, ainda afirmou que, para compensar as cobranças feitas a maior, ao empreendedor Guilherme Furtado Antunes será concedido desconto proporcional quando da renovação da licença ambiental.



    Na sequência, a Unidade de Assessoramento Técnico, no Parecer nº 0427/2917, acostado às fls. 137-138, concordou que a diferença paga a maior efetivamente corresponde à importância de R$ 447,30. 



    Foi realizada, então, audiência na 1ª Promotoria de Justiça Especializada com o Secretário Adjunto do Meio Ambiente, tendo em vista que outros empreendedores/contribuintes, à semelhança do que ocorrera com Guilherme Furtado Antunes, também realizaram pagamentos a maior título de Taxas de Licenciamento Ambiental.



    Restou acordado, na oportunidade, que a Secretaria Municipal do Meio Ambiente iria proceder ao levantamento dos credores e dos valores que lhe são devidos, após o que seria traçada a estratégia para a devolução de todo o montante apurado, tudo isso no prazo de 18 (dezoito) meses (fls. 145-148).



    O ilustre representante do Ministério Público, após aquela audiência, preparou minuta de Termo de Ajustamento de Conduta (fls. 151-152), mas o acordo jamais foi ultimado, pois o Secretário Municipal do Meio Ambiente, embora notificado para dizer se haveria interesse em assinar o TAC ou para fazer sugestões (fls. 150 e 156v.), não retornou contato ao Parquet (fl. 157), motivando a propositura da ação civil pública.



    Feitas essas considerações, não resta dúvida de que houve contrariedade ao que estabelece o art. 4º, § 3º, da Lei Municipal 5.741/2003, na medida em que as Taxas de Licenciamento Ambiental, no âmbito do Município de Rio Grande, não foram atualizadas de acordo com os índices da tabela da FEPAM, o que foi expressamente reconhecido na manifestação expedida pela própria Secretaria Municipal do Meio Ambiente, documentada às fls. 131-135, e também pela Unidade de Assessoramento Técnico do Ministério Público.



    Havendo reconhecimento fundamentado por parte do próprio apelante de que foram equivocadas as atualizações das Taxas de Licenciamento Ambiental, a discussão acerca desse fato perde total sentido, não se podendo descurar que os pareceres técnicos emitidos pela Unidade de Assessoramento Técnico do Ministério Público nem sequer foram contraditados nesta demanda. 



    Na realidade, a alegação veiculada em contestação – e reeditada no recurso – é a de que o episódio noticiado na peça vestibular é pontual, inexistindo prova de que tenha acontecido com outros empreendedores. (…)



    Daí, aliás, pretensão inicial do ente público – externada na fase pré-processual, mas não levada a cabo, infelizmente – de proceder ao levantamento dos credores e dos valores que lhe são devidos, com a subsequente adoção de uma estratégia para a devolução dos montantes cobrados em desconformidade com o art. 4º, § 3º, da Lei Municipal 5.741/2003.



    A tese recursal está até mesmo em contradição com a postura inicialmente adotada pela Municipalidade no curso do inquérito civil.



    Noutro giro, possível concluir que a ação civil pública foi ajuizada com vistas à tutela de direitos individuais homogêneos que se originaram de uma circunstância fática comum, qual seja, a cobrança a maior de Taxas de Licenciamento Ambiental em prejuízo de um número determinado de empreenderes, a justificar, sim, a tutela coletiva de que trata o art. 81, parágrafo único, inciso III, do Código de Defesa do Consumidor.



    Por certo que em se tratando de direitos divisíveis e individualizáveis, as pessoas prejudicadas não foram nominadas na exordial, mas elas são perfeitamente determináveis. A condenação, nesse contexto, será genérica, como autoriza o art. 95 do CDC, o que não obsta a que a lesão experimentada por cada contribuinte/empreendedor venha a ser aferida casuisticamente, quantificando-se os danos em sede de liquidação de sentença, como é curial” (fls. 4-8, e-doc. 10).



    Como se verifica na espécie, a alegação de contrariedade ao inc. III do art. 129 da Constituição da República, suscitada no recurso extraordinário, não foi objeto de debate e decisão prévios pelo Tribunal de origem, tampouco tendo sido opostos embargos de declaração com a finalidade de comprovar ter havido, no momento processual adequado, o prequestionamento. Incidem, na espécie, as Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. INEXISTÊNCIA DE DEBATE NO TRIBUNAL DE ORIGEM SOBRE A AFRONTA CONSTITUCIONAL APONTADA. AUSÊNCIA DE OPOSIÇÃO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PREQUESTIONAMENTO NÃO DEMONSTRADO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DOS §§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015, RESSALVADA EVENTUAL CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.144.189-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 3.12.2018).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. 1. O Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. 2. Cabe a majoração de honorários advocatícios na forma do § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil de 2015, pois a decisão agravada foi publicada a partir de 18/3/2016, e houve estipulação de honorários nas instâncias precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento. Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (CPC/2015, art. 85, § 11)” (ARE n. 930.522-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 29.6.2017).



    “DIREITO DO TRABALHO. SUCESSÃO TRABALHISTA. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 5º, II, 7º, XXIX, 102, 114 E 202 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. A matéria constitucional versada no recurso extraordinário, no que diz com a incompetência da Justiça do Trabalho para apreciar o pedido de complementação de aposentadoria, não foi analisada na decisão recorrida, tampouco foram opostos embargos de declaração para satisfazer o requisito do prequestionamento. 2. Cristalizada a jurisprudência desta Suprema Corte, a teor das Súmulas 282 e 356/STF: ‘Inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada’, bem como ‘O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento’. 3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.083.793-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.10.2018).



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Anote-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 13 de setembro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora