Tribunal: STF
Processo: RE 1383626
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-31
Data de publicação: 2022-05-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    O Senhor Ministro Dias Toffoli (Relator):



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro, com fundamento na alínea ‘a’ do permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro nos autos de ação direta de inconstitucionalidade, o qual foi assim ementado:



     



    “REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. Dec. municipal nº 43.219, de 26 de maio de 2017, do Município do Rio de Janeiro, instituidor do ‘Sistema Rio Ainda Mais Fácil Eventos – RIAMFE’, que ‘simplifica os procedimentos relativos à autorização e à realização de eventos e produções de conteúdo audiovisual em áreas públicas e particulares no Município do Rio de Janeiro’, e Resolução CVL nº 58, de 31 de maio de 2017. Preliminar de ilegitimidade ativa que se rejeita. A norma, tal como editada, restringe a realização de eventos de natureza ‘econômica, cultural, esportiva, recreativa, musical, artística, expositiva, cívica, comemorativa, social, religiosa ou política, com fins lucrativos ou não’, cuja autorização depende de outorga discricionária do Gabinete do Prefeito, que ‘poderá impor a qualquer tempo restrições aos eventos, inclusive durante a sua realização’. Todos têm direito ao pleno exercício dos direitos culturais e de acesso às fontes da cultura nacional, cabendo ao estado apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais, protegendo as culturas populares, indígenas, afro-brasileiras, e de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional (CF/88, art. 215). Violação do direito de reunião, cujo fim é a manifestação do pensamento (CF/88, artigos 5º, IV, VI e XVI e 220; CE/89, art. 23 e ADIN nº 1.969, STF). Precedentes. Procedência do pleito declaratório de inconstitucionalidade” (doc. 3).



     



    Em face do acórdão, foram opostos embargos de declaração, que restaram desprovidos, nos termos da ementa a seguir transcrita:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Representação por inconstitucionalidade. Dec. municipal nº 43.219, de 26 de maio de 2017, do Município do Rio de Janeiro, instituidor do “Sistema Rio Ainda Mais Fácil Eventos - RIAMFE", que “simplifica os procedimentos relativos à autorização e à realização de eventos e produções de conteúdo audiovisual em áreas públicas e particulares no Município do Rio de Janeiro”, e Resolução CVL nº 58, de 31 de maio de 2017. Escorreita a declaração de inconstitucionalidade. A norma, tal como editada, restringe a realização de eventos de natureza “econômica, cultural, esportiva, recreativa, musical, artística, expositiva, cívica, comemorativa, social, religiosa ou política, com fins lucrativos ou não”, cuja autorização depende de outorga discricionária do Gabinete do Prefeito, que “poderá impor a qualquer tempo restrições aos eventos, inclusive durante a sua realização”. Todos têm direito ao pleno exercício dos direitos culturais e de acesso às fontes da cultura nacional, cabendo ao estado apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais, protegendo as culturas populares, indígenas, afro-brasileiras e de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional (CF/88, art. 215). Violação do direito de reunião, cujo fim é a manifestação do pensamento (CF/88, artigos 5º, IV, VI e XVI e 220; CE/89, art. 23 e ADIN nº 1.969, STF). Precedentes. Intenção prequestionadora do embargante, que não aponta real contradição, omissão, obscuridade ou erro material, constitui pretexto para reabrir matéria examinada e decidida, ainda que revista sob o foco dos pontos que suscita e pedido subsidiário que explicita. Embargos desprovidos” (doc. 6).



    No apelo extremo (doc. 8), o recorrente sustenta a repercussão geral da matéria versada no feito, bem como o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados. 



    Argui, no mérito, que o acórdão recorrido teria contrariado os arts. 2º, 5º, incs. IV, VI e XVI, e 84, inc. VI, al. a, da Constituição Federal, ao argumento de que os diplomas declarados inconstitucionais não teriam violado a liberdade religiosa e de reunião, pois teriam meramente estabelecido a necessidade de aviso prévio para a realização de eventos na cidade do Rio de Janeiro, o que não se confundiria com a autorização prévia para tanto. Afirma, ademais, que os atos normativos em questão teriam sido emitidos no exercício da competência do Chefe do Poder Executivo municipal para organizar o funcionamento da Administração Pública.



    O recurso extraordinário foi admitido pelo tribunal de origem (doc. 13).



    O feito veio à minha relatoria, por prevenção, em razão do RE nº 1.325.308, de acordo com o art. 69, caput, do Regimento Interno do STF.



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do recurso extraordinário e, no mérito, pelo seu desprovimento (doc. 22).



    É o relatório.



    Decido.



    O presente recurso não apresenta condições de conhecimento.



    O recurso extraordinário foi interposto após 3/5/2007, quando já era plenamente exigível a demonstração da repercussão geral da matéria constitucional. 



    Observe-se, porém, que, embora o recorrente tenha apresentado preliminar dedicada à demonstração da repercussão geral, a sua fundamentação remete, de forma genérica, à temática abordada no processo, sem delinear especificamente as razões pelas quais a demanda apresentaria relevância econômica, política, social ou jurídica.



    Assim, verifico que a petição recursal não possui tópico devidamente fundamentado de repercussão geral da matéria, o que implica a impossibilidade do trânsito do presente recurso. Sobre o tema, anote-se: RE nº 569.476/SC-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe de 25/4/08; ARE nº 1.163.658/AP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 14/12/18; ARE nº 1.138.998/PE-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 6/12/18; ARE nº 1.166.618/ESAgR, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 7/12/18.



    Ainda que se pudesse superar esse óbice, no mérito, o acórdão recorrido não merece reparos.



    Cumpre registrar que o acórdão recorrido agrupou o julgamento de duas ações diretas de inconstitucionalidade na origem, ajuizadas em face do Decreto Municipal nº 43.219/2017 e da Resolução CVL nº 58, provenientes do Município do Rio de Janeiro, no bojo das quais foram interpostos dois recursos extraordinários distribuídos à minha relatoria: o RE nº 1.325.308, ao qual neguei seguimento em 23 de fevereiro de 2022, e o RE nº 1.383.626, que ora analiso.



    Assim como concluí no RE nº 1.325.308, o julgado impugnado está em consonância com a jurisprudência o Supremo Tribunal Federal.



    O relator do caso no Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro consignou o seguinte em seu voto:



     



    “Ao admitir a imposição de restrições à realização de eventos de natureza ‘econômica, cultural, esportiva, recreativa, musical, artística, expositiva, cívica, comemorativa, social, religiosa ou política, com fins lucrativos ou não’, cuja autorização submete à discrição do Gabinete do Prefeito, e, após, pela Coordenadoria Geral de Promoção de Eventos da Subsecretaria de Comunicação Governamental - CGPE, da Secretaria Municipal da Casa Civil – CVL, que ‘poderá impor a qualquer tempo restrições aos eventos, inclusive durante a sua realização’, a norma em testilha violou preceitos fundamentais da Carta Constitucional e da Carta Estadual (CF/88, art. 5º, IV e VI, e CE/89, art. 22, §§ 1º e 2º), porque os submetem a critérios ao talante, exclusivo e pessoal, da discrição conferida ao Gabinete do Prefeito.



     



    De fato, extraio do que consta nos autos que o Decreto Municipal nº 43.219/2017 teria instituído o sistema “Rio Ainda Mais Fácil Eventos – RIAMFE”, pelo qual seriam processadas consultas prévias e autorizações para a realização de eventos na cidade do Rio de Janeiro, definidos, nos termos do art. 2º do ato normativo, de forma ampla e apta a restringir o direito de reunião. Vejamos:



    Art. 2º Para efeito do disposto no § 1º do art. 1º deste Decreto, considera-se evento, todo exercício temporário de atividade econômica, cultural, esportiva, recreativa, musical, artística, expositiva, cívica, comemorativa, social, religiosa ou política, com fins lucrativos ou não, que gere: 



    I - concentração de público, em áreas abertas ou fechadas, particulares ou não; 



    II - intervenção em logradouro público, ainda que não enseje a hipótese do inciso I; 



    III - ações promocionais em logradouros públicos e a realização de espetáculos pirotécnicos em quaisquer locais, observado o disposto no § 2º deste artigo; 



    IV - a prestação de serviços ou o comércio temporário, exercido em caráter complementar ou auxiliar de outra atividade caracterizada como evento, na mesma área e horário, mediante o uso de equipamentos fixos ou móveis, tais como quiosques, estandes, boxes, módulos, veículos, carrocinhas e similares, devendo a autorização ser concedida para cada unidade de prestação de serviços ou de comércio; 



    V - aglomerações transitórias em qualquer edificação ou estabelecimento, tais como festas, comemorações, espetáculos musicais e congêneres, feiras, convenções, congressos, seminários e similares; 



    VI - aglomerações transitórias em edificação ou estabelecimento particular, desde que o uso previsto ou o licenciamento permanente já não inclua a possibilidade de exercício da atividade pretendida.



    Entre outras providências, o decreto prevê, também, a possibilidade de revogação da autorização e da estipulação de restrições para realização de evento ou de produção de conteúdo audiovisual, sob critérios que remetem à conveniência e oportunidade do Administrador:



    Art. 7º A aprovação de Consulta Prévia ou a Autorização para a realização de evento ou de produção de conteúdo audiovisual será revogada a qualquer tempo em caso de: 



    I - autorização ou previsão superveniente de realização de outro evento ou de produção de conteúdo audiovisual cuja realização seja incompatível com os termos do deferimento anterior, em razão de: 



    a) sobreposição excludente em área pública; 



    b) necessidade de prevenir inconvenientes à normalidade de circulação de veículos; 



    c) necessidade de conter impactos cumulativos; 



    d) quaisquer particularidades que recomendem a revisão da decisão; 



    II - razão de interesse público, conveniência e oportunidade. 



    § 1º A fundamentação da revogação prevista no inciso I deste artigo deverá explicitar as razões da preferência, sempre que o evento ou produção de conteúdo audiovisual posteriormente autorizado for de iniciativa de particular. 



    § 2º A revogação poderá ser substituída pelo indeferimento do requerimento de autorização, sem prejuízo da necessidade de fundamentação exigida no § 1º deste artigo, quando for o caso. 



    Art. 8º O Gabinete do Prefeito poderá impor, a qualquer tempo, restrições aos eventos ou produções de conteúdo audiovisual autorizados, inclusive durante a sua realização, sempre que o exigir a proteção de interesse público.



    Conforme assente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o direito de reunião configura-se como um dos princípios basilares de um Estado Democrático, sendo inconstitucionais a instituição de balizas normativas que configurem limitação desproporcional ao exercício desse direito, sob pena de violação não somente ao direito de reunião, mas também à liberdade de expressão, seu consectário. Confira-se:



     



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO 20.098/99, DO DISTRITO FEDERAL. LIBERDADE DE REUNIÃO E DE MANIFESTAÇÃO PÚBLICA. LIMITAÇÕES. OFENSA AO ART. 5º, XVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. I. A liberdade de reunião e de associação para fins lícitos constitui uma das mais importantes conquistas da civilização, enquanto fundamento das modernas democracias políticas. II. A restrição ao direito de reunião estabelecida pelo Decreto distrital 20.098/99, a toda evidência, mostra-se inadequada, desnecessária e desproporcional quando confrontada com a vontade da Constituição (Wille zur Verfassung). III. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do Decreto distrital 20.098/99. (ADI nº 1.969, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 31/08/07).



     



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO DE MANIFESTAÇÃO. DIREITO DE REUNIÃO E DE EXPRESSÃO. AVISO PRÉVIO. DESNECESSIDADE. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Em uma sociedade democrática, o espaço público não é apenas um lugar de circulação, mas também de participação. Há um custo módico na convivência democrática e é em relação a ele que eventual restrição a tão relevante direito deve ser estimada. 2. O aviso ou notificação prévia visa permitir que o poder público zele para que o exercício do direito de reunião se dê de forma pacífica e que não frustre outra reunião no mesmo local. Para que seja viabilizado, basta que a notificação seja efetiva, isto é, que permita ao poder público realizar a segurança da manifestação ou reunião. 3. Manifestações espontâneas não estão proibidas nem pelo texto constitucional, nem pelos tratados de direitos humanos. A inexistência de notificação não torna ipso facto ilegal a reunião. 4. A notificação não precisa ser pessoal ou registrada, porque implica reconhecer como necessária uma organização que a própria Constituição não exigiu. 5. As manifestações pacíficas gozam de presunção de legalidade, vale dizer, caso não seja possível a notificação, os organizadores não devem ser punidos por sanções criminais ou administrativas que resultem multa ou prisão. 6. Tese fixada: A exigência constitucional de aviso prévio relativamente ao direito de reunião é satisfeita com a veiculação de informação que permita ao poder público zelar para que seu exercício se dê de forma pacífica ou para que não frustre outra reunião no mesmo local. (RE nº 806.339, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão o Min. Edson Fachin, DJe de 19/3/21)



     



    DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DECRETO 14.827, DE 28 DE AGOSTO DE 2017, DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. LIMITAÇÃO DO EXERCÍCIO DA LIBERDADE DE REUNIÃO PELA VIA REGULAMENTAR. RESTRIÇÕES INCOMPATÍVEIS COM A DIMENSÃO AXIOLÓGICA DO DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIÃO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE PRINCÍPIOS INTELIGÍVEIS APTOS A NORTEAR A ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA. CRIAÇÃO DE TIPOS NORMATIVOS ESPECÍFICOS PARA O PARQUE DOS PODERES. DESPROPORCIONALIDADE. 1. O exercício da liberdade de reunião é essencial para a criação de um ambiente democrático real que oportunize ao cidadão desempenhar adequadamente o seu papel de cointérprete da Constituição, propiciando a criação de agendas sociais que poderiam passar ao largo dos interesses político-partidários hegemônicos. 2. A liberdade de reunião alcança o nível de visibilidade desejado e comunica a sua mensagem quando da realização de atos eventualmente inconvenientes para os não-participantes do protesto, os quais, se razoáveis e não-violentos, devem ser tolerados pelo Estado e pela sociedade. 3. A posição privilegiada (preferred position) ocupada pelas liberdades comunicativas no sistema jurídico brasileiro demanda que eventuais limitações devem estar em harmonia com outros valores constitucionais, recebendo um ônus argumentativo qualificado. 4. In casu, as medidas restritivas contidas no Decreto proscrevem a realização de manifestações na área do “Parque dos Poderes”, local que concentra a organização político-administrativa do Estado de Mato Grosso do Sul, ao não permitirem a utilização de qualquer forma de comunicação visual (cartazes) ou auditiva (ruídos) que transmita a mensagem motivadora da reunião a terceiros. 5. A vedação da prática de qualquer ato que possa acarretar perturbação à execução da atividade laboral pelos servidores e pelas autoridades públicas, ao acesso ao serviço público pela população em geral, ao trânsito de veículos e de pessoas, bem como degradação ou prejuízo ao meio ambiente, concede verdadeira carta-branca para a restrição do uso do bem público com base em juízo de conveniência e oportunidade das autoridades, subordinando a realização de reunião pública à discricionariedade administrativa, já que todo e qualquer ato de manifestação pública pressupõe algum grau de afetação a direitos de terceiros. 6. In casu, o Poder Executivo foi além do que a Constituição Federal autoriza em matéria de legalidade, ao criar, ab nihilo, tipos sancionadores que inovam na ordem jurídica e que representam verdadeira restrição do núcleo essencial do direito fundamental, sem fundamento legal que delineie princípios inteligíveis (intelligible principles) aptos a guiar sua respectiva aplicação e controle. 7. As sanções contidas no Decreto incidem específica e exclusivamente sobre condutas praticadas no centro administrativo da cidade de Campo Grande, sobrepondo-se injustificadamente a outros tipos sancionadores que já tutelam os mesmos bens jurídicos, em violação aos princípios da segurança jurídica e da proporcionalidade e fazendo transparecer que o fim almejado pelo administrador foi o da vedação ampla de todas as formas de manifestação política, cultural e social nas imediações das sedes dos Poderes estaduais – e não qualquer proteção ao meio ambiente ou à segurança pública. 8. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do Decreto estadual 14.827, de 28 de agosto de 2017, de Mato Grosso do Sul. (ADI nº 5.852, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, Rel. p/ Acórdão o Min. Luiz Fux, DJe de 26/11/20)



     



    No mesmo sentido, concluiu a Procuradoria-Geral da República nestes autos:



    “21. No tocante ao mérito do recurso, verifica-se que, de fato, o Decreto, a pretexto de simplificar “os procedimentos relativos à autorização e à realização de eventos e produções de conteúdo audiovisual em áreas públicas e particulares no Município do Rio de Janeiro”, estabeleceu restrições à realização de eventos de modo geral, especialmente os culturais, submetendo-os à prévia autorização da autoridade administrativa, a ser concedida por decisão discricionária e com base em critérios de conveniência e oportunidade. Previu, ainda, que as autorizações poderiam ser revogadas a qualquer tempo, inclusive durante a realização do evento, por razões de interesse público, conveniência e oportunidade ou “por quaisquer particularidades que recomendem a revisão da decisão”. 



    22. De fato, o Decreto, tal como posto, de fato extrapolou a competência regulamentar do Chefe do Executivo Municipal, estabelecendo restrição a direitos constitucionalmente assegurados, submetendo a realização de eventos, inclusive eventos culturais, à autorização discricionária da autoridade, que poderia decidir por critérios subjetivos, de conveniência e oportunidade, inclusive interrompendo a realização de eventos em curso, também por juízos subjetivos da autoridade.



    24. A questão da compatibilidade do decreto autônomo com os princípios e normas constitucionais que configuram os direitos fundamentais tem sido objeto de estudos da doutrina, sendo pacífico o entendimento de que não há no sistema constitucional brasileiro direitos absolutos. No entanto, a restrição a direitos fundamentais expressamente assegurados na Constituição somente é possível com observância dos parâmetros da razoabilidade e da proporcionalidade, sob pena de inconstitucionalidade do ato normativo. 



    25. No caso, a submissão da outorga de autorização para a realização de eventos a critérios subjetivos do administrador (valores morais e religiosos) ofende à razoabilidade e, também, à proporcionalidade, não se afigurando razoável nem adequada a medida, que não atende aos objetivos pelos quais a Constituição, art. 84, VI, conferiu autonomia ao chefe do executivo para organizar o funcionamento da administração. 



    26. Assim sendo, é forçoso concluir que o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que declarou a inconstitucionalidade do Decreto nº 43.219/2017, não violou os dispositivos constitucionais invocados pelo recorrente”.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Publique-se.



    Brasília, 31 de maio de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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