Tribunal: STF
Processo: RE 1364557
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-09
Data de publicação: 2022-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE DE PASSAGEIROS EM VEÍCULO NÃO AUTORIZADO. AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. PENALIDADES APLICADAS A VEÍCULOS DE PASSEIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE DO DETRAN. REJEIÇÃO. AUTUAÇÃO COM BASE NA LEI DISTRITAL Nº 239/92, COM REDAÇÃO DADA PELA DE Nº 953/95. NULIDADE. CONDUTA TIPIFICADA NO CTB CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI DISTRITAL N.º 239/92, COM A REDAÇÃO ALTERADA PELA LEI DISTRITAL N.º 953/95. RECURSO VOLUNTÁRIO E REMESSA DE OFÍCIO DESPROVIDOS. 1. O DETRAN/DF é parte legítima para figurar no polo passivo de ação que envolva pretensão de liberação de automóvel recolhido ao depósito da autarquia por suposto cometimento de infração de trânsito. 2. Não subsiste o auto de infração que utiliza como base legal da autuação, os preceitos insculpidos no artigo 28, da Lei Distrital nº 239/92 (alterada pela de nº 953/95) - fraude ao sistema de transporte público coletivo - quando o suporte fático da autuação relaciona-se ao transporte remunerado de passageiros sem licença para esse fim, cujo regime jurídico se encontra plasmado no artigo 231, inciso VIII, do CTB Código de Trânsito Brasileiro. 3. O egrégio Conselho Especial deste Tribunal, por meio da Arguição de Inconstitucionalidade nº 2009 00 2 006922 7, assentou a inconstitucionalidade do artigo 28 da Lei nº 239/92 (com redação dada pela de nº 953/95). 4. Recurso Voluntário e Remessa de Ofício conhecidos e desprovidos” (fl. 6, e-doc. 9).



    2. Os recorrentes alegam ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XI do art. 22, os incs. I e V do art. 30, o § 1º do art. 32 e o art. 175 da Constituição da República.



    Argumentam não haver “ invasão de competência da União para regular trânsito e transporte. A edição das Leis Distritais 239/92 e 935/95 insere-se nos precisos limites de sua competência constitucional. Suas normas consubstanciam exercício do Poder de Polícia condizente com a regulação do transporte coletivo local” (fls. 12-13, e-doc. 12).



    Ressaltam que, “além da inconstitucionalidade da norma distrital, o acórdão traz outro fundamento para o improvimento do recurso, o de que sendo o transporte irregular realizado em veículo de passeio aplicável ao caso o art. 231, inciso VII do Código de Trânsito Brasileiro, que prevê para a hipótese a penalidade de multa e a medida administrativa de retenção do veículo” (fl. 14, e-doc. 12).



    Salientam que “tal entendimento é, data vênia, equivocado quanto à conclusão de não aplicação aos veículos de passeio e viola a própria mens legis da norma distrital” (fl. 14, e-doc. 12).



    Pretendem “o reconhecimento da constitucionalidade e da legalidade da aplicação da punição do art. 28 da Lei Distrital 239/92 a qualquer condutor de veículo que pratique transporte irregular remunerado de passageiros, inclusive em carros de passeio, dados os argumentos retromencionados, visto que patente a fraude ao sistema público de transporte” (fls. 24-25, e-doc. 12).



    Pedem o provimento do presente recurso extraordinário.



    3. O Tribunal de origem, ao exercer o juízo de retratação do Tema 546 de repercussão geral, manteve o acórdão recorrido, nos seguintes termos:



    “APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. FRAUDE AO SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO. VERIFICAÇÃO. ACÓRDÃO N. 647.638. RE N. 661.702/DF (TEMA 546). JULGAMENTO. REEXAME PARCIAL. ART. 1.040, II, DO CPC/15. INCIDÊNCIA. DETERMINAÇÃO. EXISTÊNCIA. CPC/73. INCIDÊNCIA. SENTENÇA PROFERIDA EM 16/09/2011. TEORIA DO ISOLAMENTO DOS ATOS PROCESSUAIS. ART. 14 DO CPC/15. APLICAÇÃO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. VEÍCULO DE PASSEIO. PARTICULAR. FRAUDE AO SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO. COMPROVAÇÃO. ÔNUS PROBATÓRIO. DISTRIBUIÇÃO. TEORIA ESTÁTICA. INCIDÊNCIA. UTILIZAÇÃO DO VEÍCULO PARA TRANSPORTE REMUNERADO. INDÍCIOS. SANÇÃO LEGAL APLICÁVEL. ART. 231, VIII, DO CTB. COMPROVAÇÃO. EXISTÊNCIA. ART. 333, I, DO CPC/73. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INCIDÊNCIA. FATO IMPEDITIVO, MODIFICATIVO OU EXTINTIVO. ART. 333, II, DO CPC/73. INCIDÊNCIA. DEMONSTRAÇÃO. INEXISTÊNCIA. ATO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO RELATIVA DE LEGITIMIDADE. INFIRMAÇÃO. OCORRÊNCIA. FRAUDE NÃO CONFIGURADA. APREENSÃO DO VEÍCULO. IMPOSSIBILIDADE. MULTA. INAPLICABILIDADE. ART. 28 DA LEI DISTRITAL N. 239/92. APLICABILIDADE EM CASO DE FRAUDE. CONSTITUCIONALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 661.702/DF (TEMA 546). INCOMPATIBILIDADE COM O ACÓRDÃO ANTERIOR. AUSÊNCIA. RECURSO E REMESSA NECESSÁRIA. DESPROVIDOS. ACÓRDÃO ORIGINÁRIO N. 647.638. MANTIDO INCÓLUME. INTEGRAÇÃO. DESNECESSIDADE. CONSTITUCIONALIDADE E INAPLICABILIDADE, NO CASO EM TELA, DO ART. 28, CAPUT, DA LEI DISTRITAL N. 239/92, POR INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA FRAUDE E DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MAJORAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 7 DO STJ. INCIDÊNCIA. 1. Após o julgamento do Recurso Extraordinário n. 661.702/DF (Tema 546), em sobrevindo determinação do Presidente deste Tribunal, nos termos do art. 1.040, II, do CPC/15, para reexame de acórdão, que contenha julgamento de apelação interposta em face de sentença proferida antes do início da vigência do atual CPC, que contenha discussão sobre a tese firmada pelo STF, apesar da unidade do processo, incidirão à resolução da questão o regramento inserto no CPC revogado, em razão da aplicação da Teoria do Isolamento dos Atos Processuais, nos termos do art. 14 do CPC vigente. 2. É constitucional a norma distrital relativa à organização de serviço público de transporte coletivo, consoante o art. 30, V, da CRFB, tal qual a normativa decorrente do art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92, que prevê a possibilidade do cometimento de fraude a este sistema, através da realização deste transporte por não permissionário ou concessionário, apesar da inconstitucionalidade do parágrafo sétimo deste artigo, conforme decidido pelo e. STF, por condicionar a liberação dos veículos apreendidos ao ‘pagamento das multas, preços públicos e demais encargos devidos ao Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos – DMTU e Departamento de Trânsito do Distrito Federal - DETRAN/DF’, com descumprimento, no caso do § 7º, ao princípio do devido processo legal (incluso o administrativo). (RE n. 661.702/DF, Tema 546). 3. O transporte coletivo e irregular de passageiros, efetuado em veículo particular, que não reúne características e potencialidade para fraudar o sistema de transporte coletivo, não configura infração ao art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92, mas infração ao art. 231, VIII, do CTB, por se tratar de ato que diz respeito à segurança do trânsito, ressalvada a comprovação da consabida carona e da não exigência de remuneração. 4. A comprovação do cometimento de fraude ao serviço do transporte público do Distrito Federal demanda a desincumbência do ônus probatório por parte deste ente de direito público, quanto ‘a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo’ do direito do administrado de ser sancionado de acordo com a previsão legal, ante a incidência do princípio da legalidade, nos termos do art. 333, II, do CPC/73, c/c, art. 5º, II, da CRFB, pois tanto a imputação da fraude como a multa correlata são atos administrativos que gozam de presunção relativa de legitimidade, sem que esta relatividade implique em inversão do ônus probatório quanto à comprovação da existência dos fatos, pois resta materializada a aplicação da Teoria Estática de Distribuição do Ônus Probatório. 4.1. Por conseguinte, podem ser impugnadas pelo administrado, conforme art. 333, I, do CPC/73, através da comprovação da inexistência do fato imputado, qual seja, a fraude, ou do cometimento de outra infração administrativa, como a prevista no art. 231, VIII, do CTB, sem que este fato enseje em menoscabo ao exercício do Poder de Polícia pelos agentes do Estado ou ao pressuposto da autoexecutoriedade. 5. Aos Autores, ora Apelados, caberia comprovar a inexistência do ato aludido como fraudulento, enquanto aos Réus, ora Apelantes, caberia a demonstração da ‘existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito’ daquela parte processual, a fim de afastar a relatividade da presunção de legitimidade do seu ato administrativo, sem que esta parte processual fosse obrigada a provar a legitimidade do seu ato administrativo. 5.1. Emerge dos autos que os Apelados não fraudavam o sistema de transporte coletivo do Distrito Federal, em razão de terem comprovado, com a juntada do auto de infração, que a conduta do Apelado Guibergue amolda-se, em tese, à infração de trânsito prevista no art. 231, VIII, do CTB, pois da narrativa do agente estatal não fica claro se esta parte processual exigiu remuneração das ‘passageiras’, aliado ao fato de que o veículo conduzido não tinha o condão de ensejar ardil necessário para a existência da fraude. 5.2. Portanto, os Autores, ora Apelados, comprovaram a ilegitimidade e a ilegalidade do ato administrativo, pois resta consignado no auto de infração, em seu item 4, que a infração cometida é aquela prevista no art. 28 da Lei Distrital n. 239/92; e por conseguinte, a inexistência da fraude, enquanto os Réus, ora Apelantes, não conseguirem infirmar esta prova documental juntadas pelo Apelado, nos termos do art. 333, II, do CPC/73, aliado ao fato de que, na fase de especificação de provas, esta parte processual consignou que ‘a matéria controvertida prescinde de dilação probatória’. 5.3. Por conseguinte, é inaplicável a apreensão do veículo e a multa corretada, bem como a sua cobrança. 6. Ainda que por razões parcialmente diversas dos fundamentos da resolução outrora empreendida por este Colegiado, constata-se que a decisão desta Turma, materializada no Acórdão n. 647.638, não contraria, portanto, o decidido pelo e. STF, pois a parte da tese firmada no Tema 546, relativa à constitucionalidade da norma local que reconhece fraude ao sistema de transporte coletivo, não é aplicável ao julgamento primevo, em razão da inexistência de comprovação desta infração administrativa. 7. Em sede de reexame, nos termos do art. 1.040, II, do CPC/15, Apelação e Remessa Necessária conhecidos, na parte concernente à discussão sobre o cometimento de fraude ao sistema de transporte público e cabimento da aplicação da multa correlata, e desprovidos, conforme interpretação a contrario sensu do art. 557, § 1º, do CPC/73. Acórdão originário n. 647.638. Manutenção. Integração. Desnecessidade. Constitucionalidade e inaplicabilidade do art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92. Sentença mantida. Honorários advocatícios. Majoração. Impossibilidade. Enunciado Administrativo n. 7 do STJ. Incidência” (fls. 1-3, e-doc. 26).



    4. Após o juízo de retratação, os recorrentes interpuseram novo recurso extraordinário. Reiteraram os argumentos do recurso anterior e alegaram que, no julgamento do Tema 546 de repercussão geral, “o STF não distinguiu a infração de acordo com a natureza do automóvel, como sugere o v. acórdão impugnado. Ao contrário, manteve, in totum, a possibilidade de sancionamento do serviço de transporte não regulamentado no âmbito desta Unidade Federada. O que a Suprema Corte vedou foi, apenas, a retenção do automóvel para fins de exigência do pagamento de multa” (fl. 18, e-doc. 32).



    5. Em 19.10.2021, a Primeira Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios admitiu o recurso, nestes termos:



    “Considerando a orientação sedimentada pelo Supremo Tribunal Federal no RE 661.702/DF (Tema 546), bem como a manutenção do acórdão divergente pelo órgão julgador (ID 22836128), submeto o recurso extraordinário de ID 12758856 à autorizada apreciação da Corte Suprema, nos termos do artigo 1.041 do Código de Processo Civil.



      De outro lado, no tocante ao apelo de ID 29277632, manejado pelo DISTRITO FEDERAL e pelo DETRAN/DF, deixo de apreciá-lo. Com efeito, o novo acórdão prolatado pela Turma Julgadora confirmou a conclusão anteriormente sufragada e, admitir novo inconformismo nessa hipótese, ofenderia o princípio da unirrecorribilidade. 



    Ante o exposto, remeto o recurso extraordinário de ID 12758856 ao Supremo Tribunal Federal e não conheço do apelo de ID 29277632” (e-doc. 38).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste aos recorrentes.



    7.  No julgamento eletrônico do Recurso Extraordinário n. 661.702-RG, Tema 546, Relator o Ministro Marco Aurélio, este Supremo Tribunal firmou a tese de que “surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração” (DJe 19.5.2020). 



    No juízo de retratação, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios fez, de forma correta, a distinção entre a controvérsia deste processo e a tese firmada no Tema 546 da repercussão geral, adequando o acórdão recorrido ao julgado deste Supremo Tribunal:



     “Diante desta ordem de ideias e de fundamentos jurídicos, conquanto que por razões, parcialmente, diversas dos fundamentos da resolução outrora empreendida por este Colegiado, constata-se que a decisão desta Turma, materializada no Acórdão n. 647.638, não contraria, portanto, o decidido pelo e. STF, pois a parte da tese firmada no Tema 546, relativa à constitucionalidade da norma local que reconhece fraude ao sistema de transporte coletivo não é aplicável no julgamento primevo, em razão da inexistência de comprovação da infração administrativa, nos termos da fundamentação retro. (…)



    Como consequência, em razão da inaplicabilidade, ao caso em tela, da regra inserta no art. 28, caput, da Lei Distrital n. 239/92, pois a discussão de fundo não envolve a constitucionalidade, por si só, desta norma, mas a sua inaplicabilidade, ante o descumprimento do princípio da legalidade pelos Apelados, deixo de integrar o Acórdão n. 647.638 (ID 12758853, págs. 103/114), para fazer constar esta resolução e de ressalvar a constitucionalidade deste artigo, de acordo com a tese firmada pelo STF no julgamento do RE n. 661.702/DF – submetido ao rito da repercussão geral (Tema 546)” (fls. 5-15, e-doc. 26).



    Não se verifica, na espécie em exame, contrariedade à tese fixada na sistemática de repercussão geral, sendo desnecessário o rejulgamento da controvérsia por este Supremo Tribunal.



    8. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “(...) esta relatoria por diversas vezes, ao enfrentar o tema, já decidiu que o transporte de passageiros realizado por veículos de passeio, sem qualquer característica dos automotores usados para o transporte coletivo autorizado por esse ente federativo, além de não ter o poder de ludibriar a fiscalização e os próprios usuários, encontra ambiência normativa no artigo 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro” (fl. 10, e-doc. 9).



    Rever a conclusão adotada pelo Tribunal de origem exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal.



    A apreciação do pleito recursal exigiria também a apreciação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Trânsito Brasileiro, Lei distrital n. 239/1992 e Decreto distrital n. 17.161/1996). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE DE PASSAGEIROS EM VEÍCULO NÃO AUTORIZADO. REGULARIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO: IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DOS §§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.329.331-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 10.12.2021).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. VEÍCULO DE PASSEIO. ACÓRDÃO QUE CONSIGNA A AUSÊNCIA DE SUBSUNÇÃO DA SITUAÇÃO VERIFICADA NO CASO CONCRETO AO DISPOSITIVO LEGAL PROIBITIVO. COMPREENSÃO DIVERSA. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DAS SÚMULAS NºS 279 E 280/STF. FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL SUFICIENTE PARA MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 283/STF. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere ao óbice da Súmula nº 280 do STF, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. 2. A suposta afronta aos postulados constitucionais invocados no apelo extremo somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 3. A jurisprudência desta Suprema Corte não admite recurso extraordinário contra acórdão que contém fundamento infraconstitucional suficiente e esse se torna imodificável. Aplicação da Súmula nº 283/STF: ‘É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles’. Precedentes. 4. Agravo interno conhecido e não provido. 5. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’” (ARE n. 709.558-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 30.11.2021).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A TESE FIXADA NO RE 661.702-RG – TEMA 546 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCIDÊNCIA DO ÓBICE DA SÚMULA 279 DO STF. VIOLAÇÃO INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O Tribunal de origem alinhou-se à jurisprudência desta CORTE, fixada no Tema 546 da repercussão geral. 2. O acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 3. A análise da pretensão recursal demandaria a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 4. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE 1.317.975-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 2.7.2021).



     “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE IRREGULAR. VEÍCULO DE PASSEIO. FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF 1. Para dissentir da conclusão adotada pelo acórdão recorrido, seriam necessários a análise da legislação infraconstitucional aplicada (Lei distrital 239/1992) e o reexame de fatos e provas dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 1.334.007-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.11.2021).



    Nada há a prover quanto às alegações dos recorrentes.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de fevereiro de 2022. 



Ministra CÁRMEN LÚCIA 



Relatora