Tribunal: STF
Processo: Rcl 57222
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-06
Data de publicação: 2022-12-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, proposta contra decisão cautelar proferida pelo Tribunal de Justiça de Sergipe, que teria afrontado a tese firmada nas ADIs 2.921 (Rel. Min. AYRES BRITTO), 3.689 (Rel. Min. EROS GRAU), 3.682 (Rel. Min. GILMAR MENDES), 2.240 (Rel. Min. EROS GRAU), 1.262 (Rel. Min. SYDNEY SANCHES), 1.034 (Rel. Min. MARCO AURÉLIO), 2.812 (Rel. Min. CARLOS VELLOSO), 2.632 (Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE) e 2.994 (Rel. Min. ELLEN GRACIE), bem como no Tema 559 da repercussão geral (Rel. Min. DIAS TOFFOLI).



    Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito: 



    “Em 1999, à revelia das regras do artigo 18, §4º da Constituição Federal, editou-se uma Emenda à Constituição do Estado de Sergipe (Emenda Nº 16/1999) que anexou parte do território do Município de São Cristóvão (Zona do Mosqueiro) ao Município de Aracaju, sem lei complementar regulando e sem consulta as populações interessadas.



    A referida emenda foi declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe (Incidente de Inconstitucionalidade Nº 0001/2000), e seguiu-se a discussão até que o STF se posicionou definitivamente, em dese Recurso Extraordinário repetitivo e com repercussão geral sobre os limites entre as duas cidades, declarando inconstitucional a Emenda Nº 16/1999 e repristinando os efeitos da Lei Estadual Nº 554/1954, devolvendo a Zona do Mosqueiro aos limites de São Cristóvão – decisão já transitada em julgado (Recurso Extraordinário (RE) 614.384 – Tema nº 559.



    Conforme será demonstrado, insurge-se o Reclamante em face da decisão liminar de Relator que SUSPENDEU a validade de disposições do Plano Diretor do Município de São Cristóvão (Lei Municipal N° 470/2020) que regulamenta as zonas urbanas do município com base na divisão cartográfica do Município estabelecida pela Lei Estadual Nº 554/1954, a mesma lei cujos efeitos foram restabelecidos por Esta Egrégia Corte, ao declarar inconstitucional as alterações feitas por diploma legal sucessor que não observou as disposições do artigo 18, §4º da CF.



    Na contramão do entendimento assente desta Corte, inclusive em coisa julgada envolvendo os mesmo município da ação originária desta Reclamação, o Desembargador Relator considerou válido os limites territoriais estabelecidos pela Emenda Constitucional Estadual Nº 16/1999, declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário (RE) 614.384 – Tema nº 559 por violar as teses fixadas nas ADINs citadas acima, ao não cumprir o artigo 18; §4º da Constituição Federal.



    Esta decisão absolutamente TERATOLÓGICA, em linhas gerais, VIOLA a decisão do STF para considerar constitucional os limites estabelecidos pela Emenda Nº 16/1999 da Constituição Estadual DECLARADO INCONSTITUCIONAL EM DECISÃO TRANSITADA EM JULGADO, acusando o Município de São Cristóvão de violação reflexa à Constituição Federal por ‘anexar’ ilegalmente a Zona do Mosqueiro ao seu território no Plano Diretor.



    […]



    Portanto, nos termos do Regimento Interno do STF, o Tema 559 acima exposto – TRANSITADO EM JULGADO- é a decisão representativa e vinculante para os demais recursos com a mesma matéria, vinculando a decisão do processo de discussão dos limites entre as partes, seja no aspecto tributário (execuções fiscais analisadas pelo TJSE) seja na contagem da população do Mosqueiro como pertencente ao Município de São Cristóvão para todos os demais fins e se valeu para todos os fins das teses firmadas nas ADINs invocadas.



    Assim, embora seja assente na Corte Suprema que a EC 57/08 não convalidou os atos de incorporação de municípios que não tenham obedecido, cumulativamente, a dois requisitos: 1) publicação da lei até 31 de dezembro de 2006 e 2) atendimento aos requisitos estabelecidos na legislação do respectivo estado à época de sua criação, e que, com base nisto, decidiu-se de FORMA VINCULANTE no RE 614.384 (Tema 559) que a Região do Mosqueiro em Sergipe, nos termos da Lei estadual Nº 554/1954 pertence ao Município de São Cristóvão a quem cabe inclusive a competência para cobrar IPTU, numa decisão absolutamente teratológica, decidiu o relator, que os mapas do Plano Diretor que seguem a decisão do STF são inconstitucionais, que os limites devem ser restabelecidos aos da EC 16/99 – declarada inconstitucional em decisão transitada em julgado (certidão anexa), - ainda determinando que cabe ao Município de Aracaju a sua administração.



    Impõe-se a suspensão urgente desta decisão.”



    Ao final, requer a concessão de medida liminar “a fim de que sejam suspensos os efeitos da decisão reclamada“ e, no mérito, a “procedência da presente reclamação, para cassar a decisão proferida pelo Desembargador Relator da Escrivania da Câmara Criminal e Tribunal Pleno do TJSE Rui Pinheiro da Silva, fazendo prevalecer a autoridade da coisa julgada no Recurso Extraordinário (RE) 614.384 – Tema nº 559 e da tese da ADIN nº 2.921/RJ10, determinando a improcedência liminar da ADIN nº 202000123651” (fls. 18).



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento da reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, dispõem os arts. 102, I, l e 103-A, caput e § 3º, ambos da Constituição Federal: 



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 



    I - processar e julgar, originariamente:



    [...]



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



     



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 



    [...]



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.“



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil: 



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para: 



    I - preservar a competência do tribunal; 



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal; 



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;“



    Registre-se que a presente Reclamação foi protocolada nesta CORTE em 4/12/2022. Desse modo, é inaplicável, ao caso sob exame, o art. 988, § 5º, inciso I, do CPC, que assimilou pacífico entendimento desta CORTE, materializado na Súmula 734 (“Não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal”), uma vez que, segundo informações obtidas no sítio eletrônico do Tribunal de Justiça de Sergipe, o processo encontra-se em trâmite, aguardando o julgamento do agravo interno da decisão cautelar.



    Na presente hipótese, a reclamação é manifestamente incabível. 



    Em relação à discussão da aplicação da sistemática da Repercussão Geral pelo Juízo de origem, a SUPREMA CORTE, excepcionalmente, conhece e julga reclamações postulando a observância de acórdão de Recurso Extraordinário com repercussão geral reconhecida, nos restritos casos em que se depara com decisão teratológica, ou seja, vício judicial que autoriza a utilização e admissão deste instrumento processual para fins de cassação do ato reclamado, observando-se, consequentemente, os seus estritos limites cognitivos. 



    No presente caso, além do não esgotamento da jurisdição na instância a quo, a reclamação é inadmissível não haver decisão teratológica na origem.



    O paradigma invocado é o Tema 559 da Repercussão Geral, com a seguinte tese fixada por esta CORTE: 



    “A EC nº 57/08 não convalidou desmembramento municipal realizado sem consulta plebiscitária e, nesse contexto, não retirou o vício de ilegitimidade ativa existente nas execuções fiscais que haviam sido propostas por município ao qual fora acrescida, sem tal consulta, área de outro para a cobrança do IPTU quanto a imóveis nela localizados”.



    A presente reclamação tem por objeto a cautelar deferida em ação direta de inconstitucionalidade que argui a validade dos arts. 41, VI, e 47 da Lei 420/2020, do Município de São Cristóvão/SE, por suposta violação do art. 12, § 2º, da Constituição do Estado de Sergipe. A referida lei municipal cuida do Plano Diretor e os dispositivos questionados definiram que o bairro de Mosqueiro integra o território de São Cristóvão.



    Transcreve-se os fundamentos do julgado que bem esclarecem as questões de fato e de direito envolvidas na ação originária (eDoc. 11, fls. 4-9):



    “Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo PREFEITO MUNICIPAL DE ARACAJU em face do art. 41, VI e art. 47 e anexos da Lei 470/2020 do Município de SÃO CRISTÓVÃO, que disciplina o macrozoneamento daquele município, no que denominou ‘Macrozona Urbana do Mosqueiro’, em suposta ofensa ao art.12, §2º da Constituição Estadual.



    Diz o dispositivo impugnado:



    Art. 41. Fica o território de São Cristóvão dividido em 7 (sete) Macrozonas, 5 (cinco) urbanas e 2 (duas) rurais, conforme o Mapa 3, anexo, parte integrante desta Lei: (…)



    VI - Macrozona Urbana do Mosqueiro;



    (…)



    Art.47. A Macrozona Urbana do Mosqueiro é formada pela porção do território localizada entre o Rio Santa Maria, o Rio Vaza-Barris e o Município de Aracaju, englobando os bairros do Mosqueiro, Areia Branca e Robalo, além de áreas ambientalmente protegidas.



    Parágrafo Único O objetivo da Macrozona Urbana do Mosqueiro é integrar efetivamente essa porção do território ao Município de São Cristóvão, dinamizando as relações socioeconômicas e potencializando as atividades turísticas.



    […]



    Quanto à fumaça do bom direito, urge rememorar que a discussão territorial acerca daquela região está longe de um término, ou ao menos este desfecho não se anuncia, tampouco decorrerá da discussão travada nos presentes autos, em especial porque como restará claro, demanda atuação do poder Legislativo, com suporte da consulta plebiscitária da população envolvida.



    Prossigo.



    Nos termos da premissa fixada no parágrafo anterior, esclareço que há mais de 20 anos este Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe vem julgando demandas das mais diversas naturezas a respeito do litígio entre Aracaju e São Cristóvão, a exemplo do sempre lembrado Incidente de Inconstitucionalidade nº 001/2000 cuja Relatoria coube à época à desembargadora Marilza Maynard de Carvalho:



    CONSTITUCIONAL – EMENDA CONSTITUCIONAL – REDAÇÃO ORIGINÁRIA DE 89 – MUNICÍPIOS – LIMITES – ALTERAÇÃO – PLEBISCITO.



    I – A nova redação dada pela emenda constitucional nº 16/99 ao art. 37, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado de Sergipe, acrescentando o § 2º, não alterou os limites entre os municípios de São Cristóvão e Aracaju, mas apenas enumerou alguns povoados que pertencem a Aracaju, dentro dos limites já traçados pela redação originária do dispositivo questionado;



    II – A redação originária do art. 37 e de seu parágrafo único, do ADCT da Constituição Estadual de 89 também deve ter sua constitucionalidade analisada, tendo em vista que alterou os limites do sul do município de Aracaju;



    III – A alteração dos limites efetuada pela redação originária de 89 deve obedecer os requisitos essenciais impostos pelo art. 18, § 4º da Constituição Federal, sendo imprescindível a realização de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas;



    IV - Diante da inconstitucionalidade dos limites fixados pela redação originária, do art. 37 e seu parágrafo único, prejudicado está o § 2º acrescentado pela emenda 16/99, porque não há como esclarecer aqueles limites;



    V – Incidente conhecido, para declarar a inconstitucionalidade da redação originária do art. 37 e de seu parágrafo único, do ADCT, da Constituição Estadual. (Incidente de Inconstitucionalidade nº 001/2000, Rel. Desa. Marilza Maynard Salgado de Carvalho, j. 06/12/2000)



    Como se extrai do referido julgado, o precedente não fixou limites (afinal a causa/incidente sequer tinha conteúdo demarcatório, mas exclusivamente tributário) e a decisão limitou-se a proclamar que a emenda constitucional havia alterado os limites intermunicipais estava eivada de inconstitucionalidade pois não houve prévio plebiscito como determina o art. 18, § 4º da Constituição Federal, saber:



    ‘§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei’.



    De mais a mais, o embate não teve desfecho com a citada decisão plenária da Corte Estadual, pois fora alvo de uma infinidade de recursos que culminaram em mais de uma manifestação plenária do Supremo Tribunal Federal que ao se debruçar sobre as questões constitucionais debatidas no presente caso ao julgar o RE nº 1.171.699/SE, Tema nº 400, cujo foco foi o debate a respeito da legitimidade ativa do Município de Aracaju para se cobrar IPTU sobre imóvel localizado no povoado Mosqueiro



    […]



    À luz do citado julgamento, que estava a se debruçar apenas sobre a tese abstrata (Repercussão Geral) atinente à convalidação da incorporação territorial sem prévia consulta popular para fins de cobrança de IPTU, o tema foi novamente submetido ao STF nos autos do RE 614384/SE oportunidade na qual o Ministro Dias Toffoli em seu voto deixou claro o seguinte aspecto (fl.785):



    ‘Isso é, a EC nº 57/08 não convalidou aquele vício mencionado pela Corte a quo, qual seja, a ausência de consulta prévia das populações dos municípios envolvidos para o ato de desmembramento municipal referido nos autos. É inconstitucional, portanto, a modificação dos limites municipais promovida pelo art. 37 do ADCT da Constituição Sergipana. Chamo a atenção para o fato de que essa inconstitucionalidade não resulta, necessariamente, no automático reconhecimento de que a integralidade do povoado Mosqueiro é pertencente ao Município de São Cristóvão. Isso porque não há nada no acórdão recorrido assentando que a área desse povoado estava, antes de a EC nº 16/99 alterar a Constituição do Estado de Sergipe, integralmente localizada no Município de São Cristóvão. Desse modo, pelo menos em tese, existe a possibilidade de alguma parte desse povoado estar abrangida pelos limites do Município de Aracaju existentes no período anterior à citada emenda da Constituição Sergipana’.



    […]



    Enfim, é de se reconhecer que a declaração de inconstitucionalidade do art. 37 do ADCT da Constituição do Estado de Sergipe por inobservância da exigência de plebiscito (art. 18, § 4º, da Constituição Federal) não resulta em automático reconhecimento da legitimidade do Município de São Cristóvão para exercer autoridade sobre os imóveis situados no povoado Mosqueiro e adjacências, ou mesmo o autorize a iniciar a prestação de qualquer serviço público na região.



    Em tempo, realço que afirmo isso não porque o território pertença à capital, mas porque não se sabe à exaustão formalmente à que urbe estaria integrado: se Aracaju ou São Cristóvão.



    Na verdade, diante do litígio entre São Cristóvão e o Município de Aracaju sobre aquela região e da falta de clareza dos limites territoriais desses municípios, surgida mormente em razão da invalidação do citado art. 37, não seria possível aferir, sem antes haver a devida demarcação da área conflituosa, se a ‘Macrozona Urbana do Mosqueiro’, (para usar uma denominação trazida no corpo da norma impugnada - Art. 41, VI e Art. 47 da Lei 470/20 Do Município de São Cristóvão) ou parte dele, pertenceria a uma ou a outra municipalidade.



    Considerando a celeuma quanto às linhas divisórias entre os Municípios de Aracaju e São Cristóvão, além da impossibilidade, no momento, de se definir se a região controvertida pertence a um ou outro ente municipal, é forçoso reconhecer relevante a fundamentação do Município de Aracaju e, por conseguinte, ilegítima a dicção legislativa impugnada pois não caberia à Câmara de Vereadores de São Cristóvão dirimir tão controvertida situação mediante inserção da região no plano diretor do município.



    Quanto ao perigo resultante da demora, tenho por evidenciado já que é fato notório que historicamente o Município de Aracaju sempre exerceu a tutela da referida área não apenas no tocante à arrecadação de tributos, mas sobretudo na realização efetiva de serviços e obras públicas, ao ensejo de que em sua peça de interposição enumera uma infinidade de serviços prestados pela capital naquela região que estariam em risco acaso não fosse deferida a medida cautelar almejada.



    […]



    Em suma, a incorporação ou desmembramento municipal produz efeitos de ordem social, política e econômica, com sensíveis ressonâncias tributárias e institucionais, as quais afetaram de forma direta e imediata a população envolvida em diversos aspectos. Nesse prisma, a consulta plebiscitária (Constituição Federal de 1988 (art. 18, § 4º), reproduzida pela Constituição do Estado de Sergipe (artigo 12, § 2º) é verdadeira condição de procedibilidade da norma que altera limites municipais, constituindo relevante meio de exercício da soberania popular, razão pela qual a norma municipal em questão deve ter sua eficácia suspensa enquanto o Plenário não deslindar colegiadamente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.



    Ante o exposto, resta configurado o fumus boni juris autorizador da medida cautelar, sendo demonstrado que a Lei Municipal impugnada está eivada de vício insanável (inconstitucionalidade material), em razão da burla à regra do plebiscito prévio (Constituição Federal de 1988 - art. 18, § 4º), reproduzida pela Constituição do Estado de Sergipe – (artigo 12, § 2º).



    Forte em todo o expendido, defiro a Medida Cautelar vindicada, suspendendo, até o julgamento final da presente ADI, os efeitos jurídicos dos dispositivos: art. 41, inciso VI, art. 47 e anexos da Lei 470/20 do Município de São Cristóvão/SE.” 



    Como se verifica, em momento algum a decisão reclamada restabeleceu dispositivo da Constituição Estadual, declarado inconstitucional em face do art. 18, § 4º, da Constituição Federal, que definia o bairro de Mosqueiro como integrante do Município de Aracajú. Ao contrário. O TJSE foi enfático ao afirmar que não é possível dizer a qual município o bairro de Mosqueiro integra.



    Além disso, a inclusão do bairro do Mosqueiro nos limites do Município de São Cristóvão pela Lei 470/2020, sob a alegação de replicar a previsão da Lei estadual 554/1954 em face de suposta determinação do STF, não se sustenta porque esta CORTE não examinou sob essa perspectiva. Nesse aspecto, destaco trecho do voto do Relator do RE 614.384, Min. DIAS TOFFOLI:



    “Isso é, a EC nº 57/08 não convalidou aquele vício mencionado pela Corte a quo, qual seja, a ausência de consulta prévia das populações dos municípios envolvidos para o ato de desmembramento municipal referido nos autos. É inconstitucional, portanto, a modificação dos limites municipais promovida pelo art. 37 do ADCT da Constituição Sergipana.



    Chamo a atenção para o fato de que essa inconstitucionalidade não resulta, necessariamente, no automático reconhecimento de que a integralidade do povoado Mosqueiro é pertencente ao Município de São Cristóvão.



    Isso porque não há nada no acórdão recorrido assentando que a área desse povoado estava, antes de a EC nº 16/99 alterar a Constituição do Estado de Sergipe, integralmente localizada no Município de São Cristóvão. Desse modo, pelo menos em tese, existe a possibilidade de alguma parte desse povoado estar abrangida pelos limites do Município de Aracaju existentes no período anterior à citada emenda da Constituição Sergipana.



    […]



    Ressalto que, no julgamento do RE nº 1.171.699/SE-ED, a Relatora, Ministra Cármen Lúcia, expressamente consignou que a Corte, no exame do mérito do Tema nº 400, não havia fixado os limites territoriais do Município de Aracaju. Em seguida, assentou que, para divergir do acerto ou do desacerto do Tribunal de origem – o qual havia concluído pela ilegitimidade do Município de Aracaju para a cobrança do IPTU discutido naqueles autos –, seria necessário o reexame da causa à luz do conjunto fático-probatório, o qual não se admite em sede de recurso extraordinário.”



    E assumindo como premissa a conclusão da decisão reclamada, de que não houve consulta plebiscitária, foram os dispositivos questionados da Lei 470/2020 do Município de São Cristóvão que de fato desafiaram a jurisprudência desta CORTE, consolidada no Tema 559-RG.



    Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO. 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de dezembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente