Tribunal: STF
Processo: ARE 1373255
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-07
Data de publicação: 2022-04-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL: SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. OBSERVÂNCIA DE REQUISITOS CONSTITUCIONAIS: TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. NATUREZA DAS ATRIBUIÇÕES DO CARGO EM COMISSÃO: VERIFICAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República. 



    2. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul decidiu: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE CHARQUEADAS. LEI MUNICIPAL N. 2.945/17. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CARGOS CUJAS ATRIBUIÇÕES NÃO COADUNAM COM A DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO. VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA. 



    1. A investidura em cargo público, de regra, dá-se pela prévia aprovação em concurso público, ressalvada a possibilidade de nomeações para cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração, destinados a atribuições de direção, chefia e assessoramento. 



    2. Conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento de Repercussão Geral no Recurso Extraordinário n. 1.041.210: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir. 



    3. Situação dos autos em que os cargos de Assessores Administrativos, Assessores de Unidade e Assessores Executivos instituídos pela lei municipal padecem de vício de inconstitucionalidade por se constituírem em atividades meramente burocráticas, não envolvendo atribuições de chefia, direção ou assessoramento, tampouco a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado. 



    4. Inconstitucionalidade da norma municipal verificada por ofensa à Constituição Estadual e Federal, com diferimento de seus efeitos. 



    JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE” (e-doc. 6).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela aplicação do Tema 1.010 da repercussão geral e pela incidência das Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 10).



    4. A agravante argumenta haver ”prequestionamento implícito” (fl. 4, e-doc. 12).



    Aponta que “a flagrante contrariedade aos dispositivos da Constituição Federal se deu ao fato de que o Órgão Especial do TJRS desconsiderou que o Município de Charqueadas – dotado de autonomia para organizar-se e legislar sobre assunto de interesse local – pode criar cargos em comissão para atender as necessidades da Administração Municipal, tudo em consonância com o previsto na CF, já que os mesmos cumprem as funções de direção, chefia ou assessoramento” (fl. 6, e-doc. 12).



    Sustenta que “descabe ao Judiciário Gaúcho fazer interpretações do que venha a ser cargos desta natureza, ao seu exclusivo alvedrio, muitas vezes sendo exatamente idênticos aos criados no próprio Poder Judiciário e no Ministério Público, variando apenas as nomenclaturas” e que “cabe ao ente municipal através de normas próprias e previstas na Constituição Federal, definir o que são atividades internas de natureza administrativa ou gerencial e se as mesmas se enquadram no conceito de cargos administrativos comuns ou gerenciais” (fl. 6, e-doc. 12).



    No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o art. 18, o inc. I do art. 30 e os incs. II e V do art. 37 da Constituição da República.



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5.  Razão jurídica não assiste à agravante.



    Como apontado no juízo de admissibilidade recursal, a alegação de contrariedade ao art. 18 e ao inc. I do art. 30 da Constituição da República, suscitada no recurso extraordinário, não foi objeto de debate e decisão prévios no Tribunal de origem, tampouco foram opostos embargos de declaração com a finalidade de comprovar ter havido, no momento processual próprio, o prequestionamento. Incidem, na espécie vertente, as Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULA N. 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DOS §§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.177.822-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1º.8.2019).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. 1. O Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. 2. Cabe a majoração de honorários advocatícios na forma do § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil de 2015, pois a decisão agravada foi publicada a partir de 18/3/2016, e houve estipulação de honorários nas instâncias precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento. Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias” (ARE n. 930.522-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 29.6.2017).



    6. O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:



    “(…) os cargos em comissão são de ocupação transitória – sem a necessidade de aprovação em concurso público – e somente podem destinar-se ao exercício de atividades de chefia, direção ou assessoramento, cujos titulares são nomeados em função da relação de confiança existente à autoridade nomeante. 



    O Pretório Excelso, a propósito, é firme no entendimento de que é inconstitucional, por ofensa ao disposto no art. 37, II e V da CF, a lei que cria cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração, sem o caráter de assessoramento, chefia ou direção, e que não ostenta a relação de confiança entre o nomeado e a autoridade nomeante. 



    No ponto, merece ser destacado o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Repercussão Geral no Recurso Extraordinário nº 1.041.210, no qual restou assentado os requisitos necessários para a criação de cargos em comissão. (…)



    Percebe-se, portanto, que a criação de cargos em comissão pressupõe atribuições a serem exercidas como de chefia, direção ou assessoramento, a partir de uma relação de confiança entre nomeante e nomeado. Além disso, as atribuições dos cargos em comissão precisam estar descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 



    Sem observância dos referidos pressupostos, resta inquinada de vício de inconstitucionalidade a legislação que cria os cargos em comissão. (…)



    A partir da descrição de referidas atribuições dos cargos em comissão atacados, emerge que a lei municipal tratou apenas de atividades de natureza técnica e burocrática – passíveis de serem exercidas por servidores efetivos aprovados em concurso públicos – olvidando-se de estabelecer atribuições correspondentes à função de chefia, direção e assessoramento, tampouco se denota o necessário vínculo de confiança entre o ocupante do cargo e a autoridade nomeante, característica ínsita aos cargos em comissão. 



    Há, em verdade, a descrição de atividades ordinárias da Administração Pública, mas não de estabelecimento de atribuições ínsitas à chefia, direção ou assessoramento próprias à criação de cargos comissionados 



    E, bom que se diga, não basta a sua criação a adoção de termo de assessor, como no caso específico, para o seu enquadramento à excepcionalidade da previsão constitucional, sob pena de evidente burla a regra do certame público. 



    Na espécie, tem-se que as atribuições aos cargos mencionados dizem respeito a típicas funções burocráticas, organizacionais e de controle de atividades, cujas características prescindem de uma relação de confiança típica aos cargos comissionados, sendo, pois, passíveis de serem exercidos por servidores efetivos, aprovados em concurso público. 



    (…) Nessa senda, atento que as atribuições aos cargos de assessor administrativo, assessor de unidade e assessor executivo não se enquadram àquelas típicas de cargos em comissão, relacionadas à chefia, direção e assessoramento, e de livre nomeação e exoneração, tal qual previsto na Constituição Federal e na Constituição Estadual, de rigor o reconhecimento de inconstitucional das disposições legais impugnadas” (fl. 10-16, e-doc. 6).



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.041.210, Tema 1.010 da repercussão geral, Relator o Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese: 



    “I - A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; II - Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; III - O número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; IV - As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”. 



    Confira-se a ementa do julgado:



    “Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (DJe 22.5.2019).



    O acórdão recorrido harmoniza-se com a orientação jurisprudencial firmada por este Supremo Tribunal. 



    7. Na espécie, para rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem, quanto à verificação da natureza das atribuições do cargo em comissão, seria necessário o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se os seguintes julgados: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CARGO COMISSIONADO. NOMEAÇÕES IRREGULARES. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 1.010 DE REPERCUSSÃO GERAL. EXTENSÃO DOS EFEITOS DE DECISÃO PROFERIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.296.452-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 15.4.2021).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CRIAÇÃO DE FUNÇÕES DE CONFIANÇA POR LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL. DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 1.186.771-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.9.2019).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. CARGOS PÚBLICOS EM COMISSÃO. NATUREZA DAS ATRIBUIÇÕES DO CARGO. VERIFICAÇÃO. ANÁLISE DE EVENTUAL VIOLAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO DEPENDENTE DE REELABORAÇÃO DA ESTRUTURA FÁTICA E DO REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 11.10.2013. Para divergir do Tribunal de origem, na hipótese em apreço, necessário seria o revolvimento do quadro fático delineado e da legislação infraconstitucional, procedimento vedado em sede extraordinária, razão pela qual a análise de eventual afronta aos preceitos constitucionais invocados no apelo extremo esbarraria no óbice da Súmula 279 desta Corte: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa direta e literal a preceito da Constituição da República. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE 670.528-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 17.3.2015).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. EXISTÊNCIA DE RELAÇÃO DE CONFIANÇA. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS EM COMISSÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPRESCINDIBILIDADE DE REINTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Esta Corte possui entendimento firmado no sentido de que é constitucional a criação de cargos em comissão que tenham caráter de assessoramento, chefia ou direção e que demandem relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico. Precedentes. II - Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das funções exercidas pelos ocupantes dos cargos em comissão, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise de normas infraconstitucionais locais, o que inviabiliza o extraordinário, a teor das Súmulas 279 e 280/STF. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.130.006-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 1º.2.2019).



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante. 



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de abril de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora