Tribunal: STF
Processo: ADI 7209
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-22
Data de publicação: 2022-12-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 11.121, de 2022. OBRIGATORIEDADE DE DIVULGAÇÃO TRANSPARENTE DOS PREÇOS DOS COMBUSTÍVEIS AUTOMOTIVOS PRATICADOS EM 22/06/2022. CARÁTER REGULAMENTAR. NÃO CONHECIMENTO.



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT) em face do Decreto nº 11.121, de 2022, que estabelece a obrigatoriedade de divulgação transparente dos preços dos combustíveis automotivos praticados em 22/06/2022. Eis o teor do objeto impugnado:



    “O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84,caput, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 6º,caput, inciso III, da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, DECRETA: 



    Art. 1º Os postos revendedores de combustíveis automotivos deverão informar aos consumidores, de forma correta, clara, precisa, ostensiva e legível, os preços dos combustíveis automotivos praticados no estabelecimento em 22 de junho de 2022, de modo que os consumidores possam compará-los com os preços praticados no momento da compra. 



    § 1º Para fins do disposto no caput, deverão ser informados separadamente: 



    I - os preços praticados dos combustíveis automotivos; 



    II - o valor aproximado relativo ao Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS; 



    III - o valor relativo à Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PIS/Pasep e à Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - Cofins; e 



    IV - o valor relativo à Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível - Cide-combustíveis. 



    § 2º Para fins deste Decreto serão aplicadas as definições estabelecidas no § 1º do art. 2º do Decreto nº 5.903, de 20 de setembro de 2006. 



    Art. 2º Este Decreto vigerá até 31 de dezembro de 2022. 



    Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.”



    2. De acordo com a agremiação partidária, o ato em tela ofende os arts. 5º, caput, inc. II, 37, caput, 84, inc. IV, e 170, caput, da Constituição da República. 



    3. Inicialmente, o autor pontua que: 



    “Publicado em 7 (sete) de julho de 2022, o Decreto nº 11.121/2022 estabelece a obrigatoriedade da divulgação dos preços dos combustíveis antes e depois da edição da Lei Complementar nº 194/2022, que fixou o teto de 17% (dezessete por cento) para a cobrança do ICMS sobre combustíveis. A finalidade da medida é permitir que os consumidores possam comparar os valores cobrados antes e depois da lei sancionada pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República (...)  A intenção é a de direcionar as odes da edição da LC nº 194/2022 ao Presidente da República, para que todos os postos de gasolina do país veiculem uma espécie de propaganda institucional por vias transversas, mais especificamente no sentido de que a queda nos preços dos combustíveis ocorreu apenas em razão da atuação do Governo Federal.



    Como se vê, a medida foi editada em menos de 3 (três) meses antes do pleito eleitoral de 2022, na tentativa de desvincular a imagem do Presidente da República do aumento do preço dos combustíveis, para, com isso, direcionar aos cidadãos brasileiros a mensagem subliminar de que o Senhor Jair Messias Bolsonaro logrou êxito na cruzada contra o aumento vertiginoso do preço dos combustíveis. 



    Em verdade, a edição do Decreto nº 11.121/2022 ostenta nítido desvio de finalidade, pois o intuito prático da medida é a de obrigar os postos de gasolina a afixarem publicidade institucional em favor do Governo Federal, em período vedado (art. 73, inciso IV, b, da Lei nº 9.504/1997), no que revela um odioso acinte aos princípios da isonomia e da moralidade” (e-doc. 1, p. 2-4).



    4. Em relação à admissibilidade do decreto em tela, argumentou pela possibilidade de este ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade, em função de seu caráter autônomo, genérico e abstrato.



    5. No mérito, defendeu a inconstitucionalidade do objeto por contrariedade ao art. 84, inc. IV, da CRFB, pois “ao determinar especificamente a obrigatoriedade de informar aos consumidores, de forma correta, clara, precisa, ostensiva e legível, os preços dos combustíveis automotivos praticados no estabelecimento em 22 de junho de 2022, o Decreto nº 11.121/2022 veicula matéria autônoma e independente” (e-doc. 1, p. 10). 



    6. Nessa linha de raciocínio, alegou que o Decreto — cuja finalidade é a fiel execução de leis — também violaria o princípio da legalidade, uma vez que criou obrigações e previu sanções não dispostas em lei, extrapolando, assim, o poder regulamentar do Presidente da República.



    7. Sustentou, ademais, haver malferimento ao princípio da isonomia, porque a finalidade do ato inquinado seria a de propaganda institucional do Governo Federal em benefício do Presidente da República, pré-candidato à reeleição, prejudicando os demais candidatos ao cargo presidencial.



    8. Ressaltou ser “fácil vislumbrar que o Presidente da República utilizou-se de uma competência conferida pela Constituição de 1988, sob o pretexto de regulamentar o art. 6º, inciso III, do CDC, para realizar publicidade em seu favor, o que denota um flagrante desvio de finalidade e abuso de poder, na edição do referido ato administrativo” (e-doc. 1, p. 19).



    9. Frisou que a determinação contida no ato vergastado, de informar os preços dos combustíveis automotivos praticados no estabelecimento comercial, em 22/06/2022, afronta o art. 170, caput, da Lei Fundamental. Isso porque o objeto terminaria por restringir a livre iniciativa, ao incrementar os custos de transação no setor de distribuição de combustíveis. 



    10. Ao final, requereu o seguinte:



    “Pelo fio do exposto, requer a Vossa Excelência o seguinte: 



    a) A concessão de medida cautelar ad referendum do Plenário, nos termos do §3º do art. 10 da Lei nº 9.868/1999, para suspender a eficácia do Decreto nº 11.121/2022 até o julgamento definitivo desta Ação Direta de Inconstitucionalidade. 



    b) Em caso deste Supremo Tribunal entender pelo não cabimento de ADI, na espécie, a conversão e o conhecimento da presente ação como ADPF, em consagração ao princípio da fungibilidade e à jurisprudência firmada por esta Suprema Corte;



(...)



    e) No mérito, a confirmação da medida cautelar, caso seja deferida, com o julgamento pela procedência dos pedidos deduzidos nesta Ação Direta, especificamente para que se declare a inconstitucionalidade do Decreto nº 11.121/2022, em razão da ofensa aos artigos 5º, caput, inciso II, 37, caput, 84, inciso IV, e 170, caput, todos da Constituição Federal de 1988” (e-doc. 1, p. 24-25).



    11. Os autos vieram-me conclusos em 14 de julho de 2022.



    É o relatório.



    Passo a decidir.



    12. De plano, entendo que o mérito da presente ação direta de inconstitucionalidade encontra-se obstaculizado pelo caráter regulamentador do objeto impugnado.



    13. Após detida análise da petição inicial, firmo convicção de que o decreto presidencial impugnado não se caracteriza como ato normativo federal, pelo menos para os fins do art. 102, inc. I, al. “a”, da Constituição da República. Nesse sentido, conforme defendido pelo eminente Ministro Celso de Mello na ADPF nº 386/DF, de sua relatoria, j. 25/09/2020, p. 30/09/2020, tem-se aqui presentificado um conflito, se existente, de legalidade:



    “Vê-se, desse modo, que a controvérsia ora veiculada nesta causa diz respeito a situação caracterizadora de conflito indireto com o texto constitucional, o que inviabiliza a instauração do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. 



    Não se desconhece que a finalidade à qual se acha vinculado o processo de controle normativo abstrato restringe-se, tão somente, à análise de hipóteses caracterizadoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal (RTJ 133/69, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RTJ 134/558, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 137/580, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.) (...) Rememore-se, neste ponto, por oportuno, que o controle abstrato de constitucionalidade, para viabilizar-se processualmente, exige que a situação de conflito entre o ato estatal dotado de menor positividade jurídica e o texto da Constituição transpareça, de maneira direta e imediata, do cotejo que se faça, desde logo, entre as espécies normativas em relação de antagonismo, eis que, em sede de fiscalização concentrada, o contraste hierárquico com a Carta Política não pode estabelecer-se, obliquamente, mediante confronto prévio com qualquer estatuto despojado de natureza constitucional encontram excluídas do âmbito de fiscalização concentrada aquelas situações cujo exame de adequação constitucional, para efetivar-se, esteja sujeito a necessário contraste prévio entre o ato estatal impugnado e outros diplomas de caráter infraconstitucional (...) Acentue-se, por relevante, que tal entendimento vem merecendo o beneplácito da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, em sucessivos precedentes, tem reconhecido que situações de litigiosidade constitucional de caráter meramente reflexo, ainda que ocorrentes, não se expõem à possibilidade de contestação em sede de fiscalização normativa abstrata (ADI 1.670/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 2.334/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADI 2.387/DF, Red. p/ o acórdão Min. ELLEN GRACIE – ADI 4.095-AgR/PR, Rel. Min. ROSA WEBER – ADI 4.176-AgR/PR, Rel. Min. ROSA WEBER – ADI 4.642/MS, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – ADI 5.495/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADI 5.565/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADI 5.904-AgR/PR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, v.g.).”



    14. Especificamente quanto à impugnação de decreto presidencial voltado a conferir maior transparência à carga tributária incidente na seara da distribuição de combustíveis, este Supremo Tribunal Federal assentou ser incognoscível ação direta de inconstitucionalidade movida contra o Decreto nº 10.634, de 2021, que dispõe sobre a divulgação de informações aos consumidores referentes aos preços dos combustíveis automotivos. Veja-se a escorreita argumentação formulada pelo e. Ministro Ricardo Lewandowski na ADI nº 6.851/DF, de sua relatoria, j. 29/08/2022, p. 31/08/2022, com trânsito em julgado em 24/09/2022:



    “Bem examinados os autos, verifico que a ação não merece seguimento. 



    De início, observo que o dispositivo impugnado é de caráter regulamentar, uma vez que estabelece a forma específica de divulgação de informações relativas aos tributos incidentes sobre a revenda de combustíveis automotores, conforme os limites atribuídos pelas Leis 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor) e 10.962/2004 – que dispõem sobre a oferta e as formas de afixação de preços de produtos e serviços para o consumidor – e, ainda, pela Lei 12.741/2012 – que versa sobre as medidas de esclarecimento ao consumidor acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços. 



    Dessa forma, normas de caráter regulamentar ou secundárias, caso ultrapassem o que a lei regulamentada determina, devem ser objeto de análises de legalidade , e não de constitucionalidade. 



    Assim é a jurisprudência remansosa do Supremo Tribunal Federal, no sentido de não conhecer de ações diretas de inconstitucionalidade que questionam atos normativos secundários”.



    15. Do mesmo modo, não vejo a possibilidade de aplicar-se na espécie o princípio da fungibilidade, com o fito de conhecer desta ação como arguição de descumprimento de preceito fundamental. Isso porque é assente no repertório jurisprudencial do STF que a fungibilidade entre a ADI e a ADPF exige dúvida razoável acerca da ação apropriada, justamente para não convalidar erro grosseiro do legitimado ativo. Ademais, também se tornou compreensão iterativa do Tribunal o entendimento de que a aplicação de referido princípio demanda a satisfação de todos os requisitos processuais exigidos para a propositura da ação subsidiária, o que não se dá na presente hipótese, nos termos dos arts. 3º e 4º da Lei nº 9.882, de 1999, e do que decidido, por exemplo, na ADI nº 4.163/SP (Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 29/02/2012, p. 1º/03/2013). A respeito da imprescindibilidade de dúvida aceitável como pressuposto de aplicação do princípio da fungibilidade, confiram-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEIS 10.305/2015 E 10.438/2016 DO ESTADO DO MARANHÃO. CRIAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DO INSTITUTO DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR DO ESTADO DO MARANHÃO – PROCON/MA. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS ESTABELECIMENTOS DE ENSINO – CONFENEN. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. INSUFICIÊNCIA DE MERO INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO. AUSÊNCIA DE SUBSIDIARIEDADE. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de criar e estruturar o Instituto de Proteção e Defesa do Consumidor do Estado do Maranhão – PROCON/MA, e os objetivos institucionais perseguidos pela requerente (CONFENEN), voltados, especificamente, para a proteção dos interesses dos estabelecimentos de ensino. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. A mera potencialidade geral de dano, de caráter econômico-financeiro, não é suficiente para estabelecer a relação de pertinência temática entre os objetivos estatutários da agravante e as normas impugnadas. Precedente: ADI 1.157 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJ de 17/11/2006. 4. A fungibilidade entre a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental e a Ação Direta de Inconstitucionalidade pressupõe dúvida aceitável a respeito da ação apropriada, a fim de não legitimar o erro grosseiro na escolha. Precedente: ADPF 314 AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJe de 19/2/2015. 5. Agravo Regimental conhecido e não provido” 



    (ADPF nº 451-AgR/MA, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 09/04/2018, p. 16/04/2018).



    “Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. 1.024, § 3°, DO CPC. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. INOBSERVÂNCIA AO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. INAPLICABILIDADE DA FUNGIBILIDADE ENTRE AÇÕES DO CONTROLE CONCENTRADO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (ADPF nº 562/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 31/05/2019, p. 13/06/2019).



    “EMENTA Agravo regimental. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Titularidade da iniciativa legislativa para a implementação do teto remuneratório previsto no art. 37, § 12, da Constituição Federal. Inobservância do princípio da subsidiariedade. Existência de outro meio processual capaz de sanar a lesividade alegada. Hipótese que autoriza o ajuizamento de ação direta de constitucionalidade. Inaplicabilidade do princípio da fungibilidade. Inexistência de dúvida razoável. Controvérsia judicial não demonstrada. Agravo regimental não provido. 1. A parte recorrente pretende que seja declarada a constitucionalidade de emendas às Constituições estaduais que, originadas de projetos de iniciativa parlamentar, fixaram o subteto único de que trata o § 12 do art. 37 da Constituição Federal. 2. Existe meio processual capaz de sanar a lesividade alegada pela parte requerente de forma ampla, geral e imediata, qual seja, a ação declaratória de constitucionalidade, razão pela qual se verifica a inobservância do princípio da subsidiariedade. 3. A subsidiariedade constitui pressuposto geral de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, sem o qual a ação deve ser rejeitada de plano. Precedentes. 4. Emerge da jurisprudência da Corte o entendimento de que ‘[a] simples menção a um único julgamento (…) não implica o reconhecimento da existência de controvérsia judicial relevante apta a ensejar o conhecimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental’ (ADPF nº 261-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 26/2/18). 5. A arguente não logrou demonstrar a existência de controvérsia judicial relevante concernente a decisões judiciais conflitantes oriundas de órgãos judiciários distintos, o que constitui pressuposto processual da ADPF interposta com amparo no art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 9.882/99. 6. Agravo regimental a que se nega provimento”



    (ADPF nº 646-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 14/06/2021, p. 24/08/2021).



    16. Mesmo que assim não fosse, isto é, se mostrasse passível de conhecimento esta ação objetiva, a meu sentir, parece baixa a plausibilidade da alegação veiculada pelo requerente. Por evidente, mostra-se cabível discutir sob o aspecto político, ou mesmo eleitoral, a conveniência e a oportunidade de adotar-se a data do advento da Lei Complementar nº 194, de 2022, como referencial comparativo ao preço praticado no momento da aquisição de determinado combustível pelo consumidor final. No entanto, daí não visualizo caminho viável para alegar-se um vício de inconstitucionalidade. Conforme posto pelo e. Ministro Ricardo Lewandowski na citada ADI nº 6.851/DF, “no caso dos autos, não há falar em extrapolação do poder conferido ao Executivo para regulamentar disposições de leis federais, pois tal atribuição está prevista no art. 84, caput, IV, da Constituição Federal”. A propósito, percebe-se que, ainda que exaurida a eficácia do objeto impugnado, o que ocorrerá em 1º de janeiro de 2023, continuará a vigorar o mencionado Decreto nº 10.634, de 2021, o qual guarda teor quase idêntico àquele. Decerto, isso até mesmo tem o condão de suscitar o legítimo questionamento acerca da própria utilidade jurídica, e não político-eleitoral, da prestação jurisdicional pleiteada. 



    17. Sendo assim, por todo ângulo que se olhe, a resultante deste juízo de admissibilidade é sempre negativa. Por isso, faz-se imprescindível a extinção anômala deste feito, sem resolução do mérito.



    18. Registro, por fim, que, em situações deste jaez, mostra-se compatível com as atribuições do Relator a prolação de decisão monocrática de não conhecimento da demanda, em observância ao art. 21, § 1º, do RISTF, aplicável às ações de controle concentrado de constitucionalidade, na esteira do quanto decidido na ADI nº 3.858/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 13/10/2015, p. 16/10/2015; na ADI nº 4.379/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 02/10/2015, p. 07/10/2015; na ADI nº 5.116/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 07/10/2015, p. 09/10/2015; na ADPF nº 480/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, j. 25/01/2018, p. 06/02/2018, entre outros precedentes.



    19. Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, pela manifesta inadequação do objeto, nos termos do art. 21, § 1º, da Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de dezembro de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator