Tribunal: STF
Processo: ACO 3616
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-19
Data de publicação: 2022-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 



Ementa: Direito Constitucional e Financeiro. Ação Cível Originária. COVID-19. Tutela de urgência. Cancelamento de restos a pagar. Impacto na execução de contratos e convênios.



1. Ação cível originária ajuizada para afastar o cancelamento de “restos a pagar” decorrentes de empenhos efetuados nos exercícios de 2019 e 2020, referentes a 14 (quatorze) convênios e contratos de repasse de verbas federais com execução ainda em andamento.



2. O art. 68, §§ 4º e 7º, do Decreto nº 93.872/1986, prevê o cancelamento de restos a pagar não processados, desbloqueados e que não forem liquidados até 31 de dezembro do ano subsequente.



3. Entretanto, o art. 65, § 1º, da Lei Complementar nº 101/2000, incluído pela Lei Complementar nº 173/2020, possibilita a flexibilização dos limites, condições e restrições aplicáveis às transferências voluntárias de recursos entre os entes federados, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional.



4. Tutela da cooperação federativa, repelindo soluções demasiadamente desfavoráveis a um dos entes, principalmente quando a medida impugnada causa risco de paralisação de políticas públicas.



5. Perigo na demora. Iminência de cancelamento dos restos a pagar, conforme comunicados enviados pelos réus ao autor.



6. Medida liminar deferida.



    1. Trata-se de ação cível originária, ajuizada pelo Estado de Roraima em face da União e da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), pleiteando o afastamento do cancelamento de restos a pagar, previsto no art. 68, § 7º do Decreto nº 93.872/1986, nas hipóteses de recursos decorrentes de transferências voluntárias.



    2. O autor esclarece que o art. 68, §§ 4º e 7º, do Decreto nº 93.872/1986, prevê o cancelamento de restos a pagar não processados, desbloqueados e que não forem liquidados até 31 de dezembro do ano subsequente. Informa que tem 14 (quatorze) convênios e contratos de repasse firmados com a União e a SUDAM, que envolvem a transferência de R$ 137.436.839,00 (cento e trinta e sete milhões, quatrocentos e trinta e seis mil, oitocentos e trinta e nove reais). Sustenta que parte dos empenhos, relativos a essas avenças, foram inscritos como restos a pagar em exercícios anteriores (2019 e 2020) e estão na iminência de ser cancelados, em razão da aplicação da norma acima referida.



    3. Alega que a aplicação da regra de cancelamento estabelecida no art. 68, §§ 4º e 7º, do Decreto nº 93.872/1986, aos convênios e contratos de repasse que enumera careceria de razoabilidade e proporcionalidade, uma vez que tais instrumentos dizem respeito a obras em curso, de grande relevância para o Estado. Relata que o cancelamento dos restos a pagar implicaria na rescisão dos convênios e contratos, paralisando as obras deles decorrentes e trazendo graves prejuízos ao Estado e à União. Defende que esse cancelamento enfraqueceria o federalismo de cooperação.



    4. Aduz que o art. 65, I, “d”, da Lei Complementar nº 101/2000 flexibiliza as restrições aplicáveis aos Estados para recebimento de transferências voluntárias no contexto de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. Argumenta que cumpriu a execução financeira de 70% (setenta porcento) da parcela repassada pelas rés em seis contratos dentre os mencionados na petição inicial.



    5. Requer a concessão de tutela de urgência, para suspender o prazo estabelecido no art. 68, § 7º, do Decreto nº 93.872/1986 em relação aos 14 (quatorze) contratos e convênios que enumera na inicial. Subsidiariamente, requer que seja prorrogado o prazo de cancelamento por mais um ano, até 31 de dezembro de 2023, para os contratos e convênios enumerados. No mérito, requer interpretação conforme do art. 68, § 7º, do referido Decreto, para afastar o cancelamento dos restos a pagar nos casos de recursos decorrentes de transferências voluntárias.



    6. É o relatório. Aprecio o pedido de liminar.



    7. Registro que determinei a intimação das rés para se manifestarem sobre a liminar, tendo a União defendido o não preenchimento dos requisitos legais. para o seu deferimento. Com efeito, nos termos do art. 932, II, do CPC, incumbe ao relator apreciar os pedidos de tutela provisória nos processo de competência originária do Tribunal. 



    8. Reconheço a competência do STF para processar e julgar originariamente a presente demanda, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que somente o conflito de caráter político-federativo com potencialidade de desestabilizar o pacto federal é objeto de sua jurisdição. No presente caso, a controvérsia instaurada transcende a esfera patrimonial dos litigantes, já que produz impacto direto na execução de políticas públicas. O tema em debate produz reflexos na autonomia do Estado, aspecto essencial ao equilíbrio do pacto federativo.



    9. A controvérsia posta nos autos, em análise inicial, diz respeito à razoabilidade da regra de cancelamento de restos a pagar decorrentes de empenhos efetuados em exercícios anteriores. Especificamente, o autor defende a falta de razoabilidade desse cancelamento, nos casos de convênios e contratos de repasse, em que o objeto da avença esteja em execução.



    10. Em juízo liminar, assiste razão ao Estado-autor. Observo que o deferimento de um pedido de liminar pressupõe a existência de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Entendo que os dois requisitos estão presentes no caso.



    11. Há urgência da tutela jurisdicional, pois o cancelamento dos restos a pagar ocorrerá no próximo dia 31 de dezembro, conforme demonstrado pelo autor, por meio das comunicações apresentadas pelos réus. Tal cancelamento pode causar graves danos à execução dos objetos dos convênios e contratos indicados pelo autor na inicial. Portanto, é incontroversa a presença periculum in mora.



    12. Quanto ao fumus boni iuris, considero que são plausíveis os argumentos do autor acerca da falta de razoabilidade no cancelamento dos restos a pagar, em vista da legislação aplicável e do entendimento que esta Corte tem acerca do pacto federativo, notadamente no que respeita à cooperação entre os entes federados.



    13. A Lei Complementar nº 101/2000 passou a prever, após alteração efetivada pela Lei Complementar nº 173/2020, a possibilidade de flexibilização de limites, condições e restrições aplicáveis às transferências voluntárias de recursos entre os entes federados, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. Eis o teor da norma (art. 65, § 1º):



    § 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput: (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)



    I - serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para: (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)



    a) contratação e aditamento de operações de crédito; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)



    b) concessão de garantias; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)



    c) contratação entre entes da Federação; e (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)



    d) recebimento de transferências voluntárias; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)



    II - serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)



    III - serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Complementar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública. (Incluído (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)



    14. Essa possibilidade de flexibilização foi inserida no contexto de enfrentamento da Pandemia de Covid-19. Embora os efeitos do ato normativo que dá suporte à situação excepcional (Decreto Legislativo nº 06/2020) tenham sido limitados a 31.12.2020, considero que os contratos e convênios indicados na inicial, celebrados nos exercícios de 2019 e 2020, sofreram impactos do período da pandemia, de modo que se mostra razoável também a eles flexibilizar as restrições, como a regra de cancelamento impugnada nos autos.



    15. Além disso, a jurisprudência desta Corte tem privilegiado uma perspectiva de cooperação entre os entes federados, que repele soluções demasiadamente desfavoráveis a alguma das partes, principalmente quando a medida impugnada causa risco de paralisação de implementação de políticas públicas, em vista da falta de repasse de verbas. Vejam-se, nesse sentido, os seguintes precedentes:



    EMENTA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. IMPOSSIBILIDADE DE CONTINGENCIAMENTO DOS RECURSOS DO FUNDO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA (LEI 13.756/2018, ART. 5º, § 2º). OFENSA AO PACTO FEDERATIVO E AO MODELO DE FEDERALISMO DE COOPERAÇÃO. DEVER DE SEGURANÇA PÚBLICA (ART. 144 DA CF). PEDIDOS JULGADOS PROCEDENTES. 1. É admitida a ACO para arguição incidental de inconstitucionalidade enquanto constitua, a arguição, a causa de pedir (e não o próprio pedido da demanda). Precedentes. 2. A segurança pública é programa nobre do pacto federativo. O contingenciamento dos recursos do FNSP, a par de contrário a texto expresso de Lei (art. 5º, § 2º, da Lei 13.756/2018), viola o princípio da lealdade federativa, o modelo de federalismo de cooperação e afronta o dever de segurança pública previsto no art. 144 da CF. 3. Pedidos julgados procedentes. (ACO 3329, Relª. Minª. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. em 18.12.2021, DJe de 28.01.2022)



    E M E N T A: AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA – SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC – INCLUSÃO, EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES, DO ESTADO DE ALAGOAS – CONSEQUENTE IMPOSIÇÃO AO ESTADO-MEMBRO DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) – BLOQUEIO DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS – RISCO À NORMAL EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS À COLETIVIDADE – SITUAÇÃO DE POTENCIALIDADE DANOSA AO INTERESSE PÚBLICO – PRECEDENTES (ACO 1.600-AgR/PI, REL. MIN. CELSO DE MELLO – PLENO, v.g.) – ALEGADA INOBSERVÂNCIA, POR PARTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA LOCAL E DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL, DOS LIMITES IMPOSTOS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (ART. 20, N. II, “A” E “D”) – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.



    (...)



     BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes. 



    (…)



    (ACO 2661 MC-Ref, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. em 13.05.2015, DJe de 09.06.2015)



    16. No caso dos autos, a regra de cancelamento dos restos a pagar equivale a óbice às transferências voluntárias que coloca em risco a continuidade da execução dos objetos contratados pelo Estado-autor. Assim, ainda que esta Corte não tenha se manifestado especificamente sobre a questão julgamento, em análise sumária entendo que se trata de hipótese análoga àquelas ocorridas nos precedentes acima. Dessa forma, num primeiro momento, mostra-se razoável suspender o cancelamento dos restos a pagar, privilegiando a continuidade das políticas públicas implementadas pelo estado-membro.



    17. Por outro lado, a eventual improcedência do pedido principal, com a revogação da presente medida liminar, traria consequências de natureza eminentemente contábil e financeira. 



    18. Em face do exposto, defiro a liminar para suspender o cancelamento dos restos a pagar relativos aos contratos e convênios listados na petição inicial, até posterior decisão de mérito.



    19. Intimem-se as rés para cumprimento da presente decisão pelo meio mais célere à disposição do juízo.



    20. Citem-se.



Brasília, 19 de dezembro de 2022.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator