Tribunal: STF
Processo: STP 890
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-15
Data de publicação: 2022-06-15

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. SAÚDE PÚBLICA. DECRETO ESTADUAL. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA DE BENS E SERVIÇOS PRIVADOS DE HOSPITAL. DECISÃO IMPUGNADA QUE SUSPENDE A MEDIDA. ALEGAÇÃO DE RISCO DE LESÃO À ORDEM, À SAÚDE E À ECONOMIA PÚBLICAS. FUMUS BONI IURIS. PRERROGATIVA ABRANGIDA PELA COMPETÊNCIA ESTADUAL. LEI 8.080/90, ART. 15, XIII. PRECEDENTES. FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA LIGADA AO ENFRENTAMENTO DE IMINENTE PERIGO PÚBLICO. RISCO DESESTRUTURAÇÃO DA POLÍTICA ESTADUAL DE ATENDIMENTO MATERNO-INFANTIL DA POPULAÇÃO DA REGIÃO OESTE DO ESTADO. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Estado de Mato Grosso contra decisão monocrática proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 1009647-53.2022.8.11.0000, em curso no Tribunal de Justiça do Mato Grosso, em virtude da qual foi determinada a suspensão dos efeitos de decreto estadual que determinava a requisição administrativa de unidade hospitalar.



    Narra que se trata, na origem, de ação ordinária proposta por Pró-Saúde - Associação Beneficente de Assistência Social e Hospitalar contra o Estado de Mato Grosso, com vistas à anulação do Decreto Estadual nº 1.320/22, que trata da requisição de bens e serviços do Hospital São Luiz, localizado na Município de Cáceres, naquele Estado. Informa que, após o juízo de primeira instância ter indeferido pedido liminar formulado, a associação autora interpôs agravo de instrumento perante o TJ/MT, no âmbito do qual foi deferida tutela provisória recursal, em virtude da qual a requisição administrativa determinada restou suspensa. 



    Aduz que a decisão impugnada, ao determinar o retorno da unidade hospitalar em tela à associação autora, interrompe o atendimento do público geral pelo Sistema Único de Saúde, gerando risco de natureza grave à saúde pública, na medida em que referido hospital seria estabelecimento de referência para gestação e parto de alto risco na rede pública, atendendo não apenas a cidade de Cáceres, mas também grande parte da Região Oeste do Estado. Alega que a decisão administrativa pela requisição se deu à vista de uma série de irregularidades praticadas pela associação autora, entre as quais o descumprimento de normas trabalhistas relativas à observância do piso salarial e ao recolhimento do FGTS dos seus empregados, além da má-prestação de serviços e falta de insumos hospitalares - irregularidades estas que teriam, inclusive, sido reconhecidas pelo Ministério Público Estadual e teriam embasado o ajuizamento de ação civil pública pelo parquet. Afirma que os órgãos de controle estuais identificaram haver, no mencionado nosocômio, “falta de materiais básicos, de insumos, de equipe médica qualificada, de equipamento básico para o desempenho da atividade e de alvará sanitário e do corpo de bombeiros”, o que estaria a gerar risco à vida e à saúde da população atendida.



    Sustenta que “a requisição administrativa realizada pelo Estado de Mato Grosso encontra plena ressonância na ordem constitucional vigente, sendo que os motivos que conduziram à sua utilização mostram que se trata de solução necessária para possibilitar a prestação do serviço público de saúde” e que a decisão cuja suspensão requer “impõe grave lesão à saúde pública, à ordem administrativa e à economia pública do Estado de Mato Grosso”, pois restabelece prestação do serviço de saúde já comprovadamente oferecida de maneira ineficiente aos usuários. Argumenta que mencionado risco restaria ainda agravo pela atual ausência de contrato de gestão vigente entre Estado e associação autora do processo de origem, pois a cessação da requisição fará com que cesse o atendimento materno-infantil de cerca de 22 municípios nesta macroregião, além de parte da população boliviana, impactando cerca de 400.000 pessoas, que terão que se deslocar por mais de 215 quilômetros até a capital do Estado para receber atendimento. Alega, por fim, que a decisão impugnada também gera risco à ordem econômica estadual, na medida em que há indícios de malversação de relevante montante de recursos públicos pela associação interessada e haja vista que o Estado já aportou, desde o início da requisição, cerca de R$ 7,8 milhões para a compra de medicamentos e pagamento de pessoal.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão liminar da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 1009647-53.2022.8.11.0000 e, após regular trâmite, a confirmação da liminar, a fim de que seja restabelecida a eficácia do decreto impugnado até o trânsito em julgado da ação de origem. 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça do Mato Grosso em virtude da qual restaram suspensos os efeitos de Decreto do Governador daquele Estado que determinava a requisição de bens e serviços de hospital particular para o atendimento de gestantes e crianças na região oeste daquela unidade da federação. Haja vista tratar-se a decisão impugnada de decisão de Tribunal e considerando a natureza constitucional da matéria controvertida, relacionada à competência administrativa concorrente dos entes federativos para o cuidado com a saúde pública (art. 22, I, da CF), verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 



    Prosseguindo na análise, cumpre pontuar que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reafirmou recentemente, por ocasião de julgamentos relacionados ao combate à pandemia da Covid-19, a competência administrativa comum e legislativa concorrente dos entes federativos para o cuidado com a saúde pública, nos termos dos artigos 23, II, 24, XII e 198, I, da Constituição Federal. Nesse sentido, destaca-se trecho da ementa do acórdão proferido na ADPF 672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, in verbis: 



    “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”. 



    À luz da mencionada competência administrativa comum para o cuidado com a saúde pública, a legislação de regência do Sistema Único de Saúde previu expressamente o poder dos Estados de requisitar bens e serviços de particulares necessários ao atendimento de necessidades coletivas decorrentes, entre outros fatores, de situações de perigo iminente, assegurando-se sempre aos particulares que sofrerem a medida justa indenização em momento posterior. In verbis:



    Lei nº 8.080/90, art. 15. “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições: (...)



    XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização”.



    No ponto, cumpre notar que a prerrogativa de requisição administrativa de bens e serviços restou prevista expressamente como medida de enfrentamento “da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus” pela Lei nº 13.979/2020, tendo o Plenário deste Supremo Tribunal Federal declarado a constitucionalidade da previsão e assentado expressamente que o exercício desta prerrogativa pelos Estados independe de autorização do Governo Federal. Transcreve-se a seguir o dispositivo legal e a ementa do precedente mencionados: 



    Lei nº 13.979/2020, art. 3º. “Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional de que trata esta Lei, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, entre outras, as seguintes medidas: (...)



    VII - requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, hipótese em que será garantido o pagamento posterior de indenização justa;”



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 13.979/2020, QUE DISPÕE SOBRE MEDIDAS PARA O ENFRENTAMENTO DA EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA DECORRENTE DA COVID-19. COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERADOS PARA CUIDAR DA SAÚDE. ARTS. 23, II, E 196 DA CF. FEDERALISMO COOPERATIVO. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA VOLTADA PARA O CONFRONTO DA PANDEMIA DO CORONAVÍRUS. DESNECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO PRELIMINAR DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. INDISPENSABILIDADE, TODAVIA, DO PRÉVIO SOPESAMENTO DE EVIDÊNCIAS CIENTÍFICAS E ANÁLISES SOBRE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS. MEDIDA QUE, ADEMAIS, DEVE OBSERVAR OS CRITÉRIOS DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. FIXAÇÃO DE NOVOS REQUISITOS PARA A REQUISIÇÃO PELO JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE EM FACE DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 



    I - A Constituição Federal prevê, ao lado do direito subjetivo público à saúde, a obrigação de o Estado dar-lhe efetiva concreção, por meio de “políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação” (art. 196). 



    II – Esse dever abrange todos os entes federados, inclusive as comunas, os quais, na seara da saúde, exercem uma competência administrativa comum, nos termos do art. 23, II, do Texto Constitucional. 



    III - O federalismo cooperativo, adotado entre nós, exige que a União e as unidades federadas se apoiem mutuamente no enfrentamento da grave crise sanitária e econômica decorrente da pandemia desencadeada pelo novo coronavírus. 



    IV- O Plenário do STF já assentou que a competência específica da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, da qual resultou a Lei 13.979/2020, não inibe a competência dos demais entes da federação no tocante à prestação de serviços da saúde (ADI 6.341-MC-Ref/DF, redator para o acórdão Ministro Edson Fachin). 



    V – Dentre as medidas de combate à pandemia, a Lei 13.979/2020 estabelece que qualquer ente federado poderá lançar mão da “requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, hipótese em que será garantido o pagamento posterior de indenização justa” (art. 3°, VII). 



    VI – Tais requisições independem do prévio consentimento do Ministério da Saúde, sob pena de invasão, pela União, das competências comuns atribuídas aos Estados, Distrito Federal e Municípios, os quais, todavia, precisam levar em consideração evidências científicas e análises sobre as informações estratégicas antes de efetivá-las (art. 3°, § 1°). 



    VII – Como todas as ações estatais, as requisições administrativas precisam balizar-se pelos critérios da razoabilidade e da proporcionalidade, só podendo ser levadas a cabo após a constatação de que inexistem outras alternativas menos gravosas. 



    VIII- Essa fundamentação haverá de estar devidamente explicitada na exposição de motivos dos atos que venham a impor as requisições, de maneira a permitir o crivo judicial. 



    IX – Ao Judiciário, contudo, é vedado substituir-se ao Executivo ou ao Legislativo na definição de políticas públicas, especialmente aquelas que encontrem previsão em lei, considerado o princípio da separação dos poderes. 



    X - A requisição administrativa configura ato discricionário, que não sofre qualquer condicionamento, tendo em conta o seu caráter unilateral e autoexecutório, bastando que fique configurada a necessidade inadiável da utilização de um bem ou serviço pertencente a particular numa situação de perigo público iminente, sendo por isso inexigível a aquiescência da pessoa natural ou jurídica atingida ou a prévia intervenção do Judiciário. 



    XI - A criação de novos requisitos para as requisições administrativas por meio da técnica de interpretação conforme à Constituição (art. 3°, caput, VII, da CF e § 7°, III, da Lei 13.979/2020), não se aplica à espécie, dada a clareza e univocidade da disposição legal impugnada. 



    XII - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente”. (ADI 6.362, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 09/12/2020).



    Assentadas estas premissas, verifico em sede de cognição não exauriente e sem prejuízo de ulterior reconsideração, que a medida adotada pelo Estado do Mato Grosso decorre de regular exercício de competência estadual. Isto porque o Governador do Estado determinou a requisição dos bens e serviços do Hospital São Luiz, localizado no Município de Cáceres/MT fundamentando a medida, entre outros fatores, na existência de “perigo iminente de interrupção” dos serviços prestados naquele estabelecimento, que decorreria da aparente prática de uma série de irregularidades relacionadas à má prestação dos serviços e à malversação de recursos públicos repassados, conforme se verifica do preâmbulo da Decreto nº 1.320, de 28 de março de 2022, do Governador do Estado (doc. 03). 



    Deveras, a leitura do ato administrativo impugnado na origem revela, neste juízo sumário, fundamentação idônea ao exercício da prerrogativa administrativa de requisição de bens e serviços particulares, na medida em que se relaciona à necessidade de promoção urgente de adequado funcionamento de serviços públicos de saúde em contexto de iminente perigo público, decorrente da prática de irregularidades pela associação outrora prestadora, nos termos do que prevê a Constituição Federal (art. 5º, XXV). Constata-se, pelas razões acima declinadas, a plausibilidade da argumentação do Estado autor no sentido de que a medida administrativa impugnada na origem foi tomada no exercício de competência legítima do ente federativo e com observância dos respectivos requisitos legais e constitucionais. 



    Inegável, lado outro, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa e à saúde pública no âmbito do Estado do mato Grosso, ante a real possibilidade de desestruturação do planejamento formulado pelas autoridades estaduais para o atendimento materno-infantil de população de cerca de 400 mil habitantes da Região Oeste do Estado. Saliente-se que, tal como constou do acórdão proferido na ADI 6.362 (Tribunal Pleno, Rel. Min./ Ricardo Lewadowski, DJe 09/12/2020), não cabe ao Judiciário, sobretudo em juízo não exauriente, substituir-se à atuação típica das autoridades administrativas na definição de políticas públicas de saúde quando sua atuação não desborda de limites legais objetivos, ante a evidente maior capacidade institucional do Poder Executivo para o equacionamento da matéria e considerado o princípio da separação dos poderes. 



    Portanto, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de concessão de provimento cautelar, haja vista a verificação dos requisitos legais previstos no art. 4º, §7º, da Lei nº 8.437/1992. 



    Ex positis, DEFIRO a liminar, para suspender a decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 1009647-53.2022.8.11.0000, em curso no Tribunal de Justiça do Mato Grosso, de modo a restabelecer a plena eficácia do Decreto nº 1.320, de 28 de março de 2022, do Governador do Estado do Mato Grosso e, por conseguinte, a requisição administrativa que ela veicula, até ulterior decisão nestes autos. 



    Comunique-se com urgência o Tribunal de Justiça do Mato Grosso.



    Após, notifique-se a associação autora do processo de origem para manifestação. 



    Na sequência, abra-se vista dos autos à douta Procuradoria-Geral da República (Lei nº 8.437/1992, art. 4º, §2º). 



    Publique-se. Int.



    Brasília, 15 de junho de 2022.



Ministro Luiz Fux



Presidente



Documento assinado digitalmente