Tribunal: STF
Processo: STP 922
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-29
Data de publicação: 2022-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de tutela provisória. Pedido de atribuição de efeito ativo à tutela provisória. Ilegitimidade ativa ad causam da Defensoria Pública da União. Incidente de contracautela. Demanda de fundamentação vinculada. Causa de pedir desvinculada das hipóteses de cabimento. Manifesta inadmissibilidade. Utilização da presente via como sucedâneo recursal. Impossibilidade. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc. 



    1. Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pela Defensoria Pública da União em face de decisão proferida por Desembargadora do Tribunal de Justiça do Estado do Acre, com objetivo de obtenção de tutela provisória ativa, para determinar que o Município de Rio Branco/AC promova a extensão, no dia 30.10.2022, da gratuidade do transporte público ao trecho de ida até o local de votação. 



    2. Na origem, a Defensoria Pública do Estado do Acre ajuizou ação civil pública contra o Município de Rio Branco/AC, buscando a concessão de gratuidade do transporte público municipal no dia 30.10.2022, à alegação de que, em razão do contexto sócio-econômico do país, a cobrança de valores para deslocamento por meio de serviço público de caráter essencial impossibilitaria o exercício do direito ao voto dos eleitores das camadas menos favorecidas da sociedade. 



    O Juízo da Primeira Vara da Fazenda Pública de Rio Branco/AC, ao apreciar o pedido de tutela provisória de urgência, indeferiu o pleito, ao fundamento de que ausentes os requisitos legais para concessão de tal provimento, bem assim que, por se tratar de ato discricionário da Administração Pública, seria inviável a atuação do Poder Judiciário. 



    Manejado agravo de instrumento pela Defensoria Pública estadual, a Desembargadora Plantonista, da mesma forma, indeferiu o pedido de efeito suspensivo ao recurso, pelos seguintes fundamentos:



    (i) o art. 20-A, caput e § 2º, da Resolução/TSE 23.669/2021, incluído pela Resolução/TSE 23.715/2022, determinou ao Poder Público que mantivesse o transporte público coletivo em níveis normais, sem redução e, de outro lado, apenas autorizou os entes federados a concederem, dentro das respectivas disponibilidades financeiras-orçamentárias, isenção tarifária, de modo que não competiria ao Poder Judiciário atuar nessa seara, pois gratuidade ofertada consubstanciaria ato discricionário do Poder Executivo municipal;



    (ii) não haveria justificativa razoável para o Poder Público arcar com os custos pecuniários decorrentes do exercício do voto que caracterizaria-se por ser um direito-dever;



    (iii) impossibilidade de o Poder Judiciário, a menos de 48h (quarenta e oito horas) antes do pleito, determinar a adoção de política pública que deveria ter sido objeto de ampla deliberação pelo Poderes competentes;



    (iv) acaso deferido o pedido, ocorreria grave interferência no funcionamento do transporte público municipal, gerando ônus financeiros para o Município de Rio Branco/AC, o que evidenciaria o periculum in mora inverso.



    Em sua decisão, a Desembargadora ressaltou, ainda, que o Tribunal Regional Eleitoral do Acre (TRE/AC) firmou acordo com a Prefeitura do Município de Rio Branco/AC, para alterar o horário de funcionamento do transporte público municipal, bem assim para garantir aos eleitores que apresentarem comprovante de votação, até às 17h (dezessete horas), o retorno gratuito. 



    3. Na petição inicial, a Defensoria Pública da União acentua que a precariedade econômica que aflige parte significativa da população impacta diretamente no exercício do direito ao voto, motivo pelo qual pleiteada ao Município de Rio Branco/AC a concessão de gratuidade no transporte público municipal. No entanto, segundo a autora, o pedido foi parcialmente indeferido. 



    Alega que os destinatários do transporte público gratuito seriam pessoas absolutamente hipossuficientes, a evidenciar a ausência de recursos financeiros para o pagamento da multa eleitoral por não comparecimento ao pleito, bem como para arcar com os custos do deslocamento até a seção eleitoral. Nessa linha, destaca que, segundo pesquisas científicas, parte relevante da população brasileira depende do transporte público coletivo para locomoção. 



    Assevera que a política pública implementada pelo Município de Rio Branco/AC discrepa da solução adotada pelas demais capitais de Estados da Região Norte do país, a deslegitimar os argumentos calcados na incapacidade financeira do ente municipal. 



    Ressalta que, em regra, o valor do transporte público é mais caro do que a multa eleitoral, ou seja, a cobrança de tarifas durante as eleições é capaz de influenciar o não comparecimento do eleitorado devido ao alto custo do translado aos locais de votação, sendo certo que o comparecimento ou não de votantes de todas as faixas de renda tem potencial para modificar o resultado da eleição.



    Argumenta que embaraçar o exercício do direito constitucional ao voto de parcela significativa da população pode deslegitimar a própria vontade popular, em ofensa aos artigos 1º, parágrafo único; 5º, caput e 14, caput e § 9º da Constituição Federal.



    4. Requerida, em síntese, a suspensão da decisão indeferitória da tutela provisória pleiteada no Agravo de Instrumento nº 1001859-64.2022.8.01.0000 e na Ação Civil Pública nº 0713094-98.2022.8.01.0001, para determinar ao Município de Rio Branco/AC a extensão da gratuidade do transporte público municipal no dia 30.10.2022 ao trecho de ida até o local de votação. 



    É o relatório.



    Decido.



    5. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    6. De plano, não reconheço legitimidade ativa à Defensoria Pública da União para manejo do instrumento de contracautela.



    7. De acordo com a antiga (e ainda atual) lição de Alfredo Buzaid, a legitimação para agir consiste na pertinência subjetiva da ação (Agravo de petição no sistema do Código de Processo Civil. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 1956, p. 89). É dizer, os sujeitos ativo e passivo da demanda precisam se encontrar em uma situação jurídica que os autorize a encaminhar aquela determinada relação de direito material ao exame do Poder Judiciário (DIDIER Jr., Fredie. Curso de Direito Processual Civil – vol. 1: Introdução ao Direito Processual Civil, Parte Geral e Processo de Conhecimento. 18 ed. Salvador: JusPodivm, 2016, p. 345). Assim, [s]omente é parte legítima aquele que é autorizado pela ordem jurídica a postular em juízo (NERY JUNIOR, Nelson e NERY, Rosa Maria de Andrade Nery.Comentários ao Código de Processo Civil. São Paulo: RT, p. 237).



    Na espécie, a autora não detém legitimidade ativa ad causam para o ajuizamento de suspensão de tutela provisória, pois, inequivocamente, as normas de regência não lhe atribuem essa especial condição.



    Como se sabe, o instituto da suspensão de liminar, desde a sua origem, com a Lei 191/36, art. 13, sob a égide da CF de 1934, positivou-se como prerrogativa processual das pessoas jurídicas de direito público interessadas – União, Estados, DF, Municípios, respectivas autarquias e fundações públicas –, para efeito de suspensão da eficácia das decisões judiciais desfavoráveis à Fazenda Pública nas hipóteses de grave lesão à ordem, saúde, segurança e à economia públicas. Ainda hoje é o que emerge da literalidade dos arts. 4º da Lei 8.437/1992 e 15 da Lei 12.016/2009 (quanto aos mandados de segurança), que também contemplam o Ministério Público como legitimado universal. 



    Embora a jurisprudência, ao influxo da Carta Política de 1988, venha paulatinamente ampliando o rol dos legitimados ativos enumerados na legislação de regência, pontuo que a regra geral – pessoas jurídicas de Direito Público e Ministério Público – tem sofrido, e comporta mitigação – interpretada a lei conforme os fins a que se destina –, apenas em casos especialíssimos, nos quais presente a ratio legis de preservação do interesse público primário que a orienta.



    É por essa razão que a jurisprudência da Corte, em exegese ampliativa, tem reconhecido legitimidade ativa para medidas suspensivas a órgãos públicos despersonalizados, como Tribunais de Contas, Câmara Municipal e Mesa de Assembleia Legislativa quando na defesa de suas prerrogativas institucionais. 



    Acaso estivesse a Defensoria Pública da União utilizando a presente via para tal fim, deteria legitimidade ad causam. Contudo, está a veicular, nesta sede processual, pretensão voltada a assegurar, a seus assistidos, direitos individuais homogêneos, desvinculando-se, pois, do interesse público primário protegido pela legislação de regência, a despeito da sensibilidade e relevância do tema de fundo.



    É preciso ressaltar, ainda, a absoluta distinção do presente caso com a jurisprudência firmada na SL 866/ES. Naquela oportunidade, ajuizada suspensão de liminar pela Defensoria Pública da União, o Ministro Ricardo Lewandowski, então Presidente, admitiu, na hipótese, a legitimidade do referido órgão público, porquanto, embora despersonalizado, possui personalidade judiciária e capacidade processual para estar em juízo tendo em vista que a perseguir a defesa de sua competência privativa para decidir onde deve lotar os defensores públicos federais. Posteriormente, em sede de agravo interno, o Tribunal Pleno confirmou o entendimento externado. 



    Vê-se que, naquela hipótese, admitida, de forma extraordinária, a legitimidade ativa da Defensoria Pública da União, pois litigavam o Poder Executivo e a DPU – que embora não possua personalidade jurídica, goza de personalidade judiciária para atuar em defesa de suas prerrogativas institucionais –, circunstância que evidencia conflito interna corporis do Poder Público. 



    Assim, quando a Defensoria Pública, em razão da personalidade judiciária, integra o polo ativo da demanda, em defesa de prerrogativas institucionais, atua, em realidade, como o próprio Poder Público, a legitimar, excepcionalmente, a utilização do instrumento de contracautela. 



    No presente caso, reitero, a DPU não está deduzindo pretensão voltada a defender suas prerrogativas institucionais, mas sim para resguardar direitos de seus assistidos, ou seja, não há, na hipótese, decisão proferida contra o Poder Público, o que inviabiliza, no caso, o reconhecimento de legitimidade ativa à autora



    Em síntese: não admito a legitimidade ativa da Defensoria Pública da União para ajuizamento da presente suspensão de liminar, sendo certo que tal fundamento, por si só, seria suficiente para negar a pretensão manejada. 



    8. O incidente de contracautela, assim como a reclamação constitucional, por se consubstanciar em demanda típica, de fundamentação vinculada, deve ter como causa de pedir as hipóteses indicadas como próprias ao seu cabimento (SS 5.330/DF, Rel. Min. Luiz Fux, decisão monocrática, DJe 21.10.2019, v.g.). Vale dizer, a causa de pedir é a violação a um dos interesses juridicamente protegidos previstos nas hipóteses de cabimento (DIDIER Jr., Fredie e CUNHA, Leonardo Carneiro da. Curso de Direito Processual Civil – vol. 3: Meios de impugnação às decisões judiciais e processo nos tribunais 18. ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2021, p. 864). Desse modo, as suspensões não ensejam a revisão, a correção, a anulação, tampouco a desconstituição e a substituição da decisão impugnada. 



    Observo, todavia, que a presente suspensão de tutela provisória, ajuizada pela Defensoria Pública da União, não está alicerçada – não possui como causa petendi – em quaisquer das hipóteses de cabimento da medida de contracautela, limitando-se, na realidade, a arguir a violação de preceitos constitucionais. 



    Nessa linha, ausente indicação de alguma das hipóteses de cabimento da suspensão de tutela provisória, entendo que o presente incidente se revela manifestamente incabível. 



    9. Do mesmo modo, a argumentação veiculada pela ora autora, além de não possuir como causa petendi a violação dos bens protegidos pela legislação de regência, revela a tentativa indevida de utilização do pedido suspensivo como sucedâneo recursal, de todo inadmissível nos termos da jurisprudência desta Casa: 



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 21.6.2022, DJe 30.6.2022)



    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Decisão originária em que se determinaram o enquadramento e o aumento do salário de servidores do EMATER por meio de vinculação ao salário mínimo. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Discussão que demanda apreciação de fatos e provas que extrapola os estreitos limites da contracautela. Agravo regimental não provido.



    1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão.



    2. Inconformismo deduzido como sucedâneo recursal, o qual se mostra inadmissível em ações como a presente. Precedentes. 



    3. Agravo regimental não provido.”



    (SS 5.328-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 24.8.2020, DJe 17.9.2020)



    “CARGO PÚBLICO. Acumulação. Um de magistério com outro de nível técnico. Alegação de grave lesão. Não ocorrência. Questão de fundo da causa. Pedido com caráter de sucedâneo recursal. Inadmissibilidade. Pedido de suspensão de tutela antecipada rejeitado. Agravo regimental improvido. Rejeita-se pedido de suspensão que não demonstra grave lesão aos interesses públicos tutelados, mas apresenta nítido caráter de recurso.” 



    (STA 512-AgR/PI, Rel. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 20.10.2011, DJe 08.11.2011)



    10. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de tutela provisória.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de outubro de 2022.



Ministra Rosa Weber



Presidente