Tribunal: STF
Processo: RE 1381025
Classe: RE
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-17
Data de publicação: 2022-05-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da 3ª Turma Recursal do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, que declarou incidentalmente a inconstitucionalidade da cobrança fundada nas disposições do art. 11, §§ 1º a 4º, da Emenda Constitucional nº 103/2019 e condenou a União a interromper definitivamente e restituir todas as cobranças fundadas no dispositivo, bem como a restabelecer o sistema de cobrança previsto na legislação anterior.



    O recurso busca fundamento no art. 102, III, b, da Constituição Federal. A parte recorrente sustenta que, em essência, o aumento de alíquotas das contribuições previdenciárias do RPPS federal, pelo art. 11 da Emenda Constitucional nº 103/2019, respeitou os parâmetros de constitucionalidade, sob todos os aspectos, bem como prestigiou a igualdade, observando a capacidade contributiva. Além disso, afirma que a discussão demonstra que não há direito adquirido a alíquotas de tributos, uma vez que não há direito adquirido a regime jurídico como recorrentemente decidido por este Supremo Tribunal Federal. 



    Sendo esse o breve relato dos fatos, entendo que a pretensão recursal merece prosperar. 



    O Tribunal de origem consignou o seguinte:



    Este Colegiado já julgou a matéria objeto da lide ao apreciar o Recurso Cível n. 50033733520204047200/SC, relator Juiz Federal Antônio Fernando Schenkel do Amaral e Silva, em sessão virtual encerrada em 25/02/2021, cujos fundamentos peço vênia para transcrever e adotar como razões de decidir:



    1. O sistema tributário, em seu aspecto constitucional, além da permissão para instituição de tributos, possui em suas regras diversos limitadores à atuação do Estado, nesta seara. Estas limitações ultrapassam a simples definição das exações ou de seus sujeitos ativos, caracterizando-se como verdadeiras barreiras aos excessos que porventura venham a ser praticados na tributação. Deveriam ser observados de antemão pelo legislador. Não ocorrendo, cabe ao Judiciário a avaliação da constitucionalidade dos tributos, instituídos ou alterados. Impõe, então, trazer à reflexão os postulados da capacidade contributiva, vedação ao confisco, contrapartida e a irredutibilidade da remuneração. 



    2. A capacidade contributiva vem delineada no preceptivo do art. 145, § 1º, da CF/88, impondo a observância da capacidade econômica do contribuinte: 



    Art. 145. 



    (...). 



    § 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. 



    As contribuições previdenciárias devem observância à capacidade contributiva dos respectivos sujeitos passivos. Neste sentido decidiu o Supremo Tribunal Federal: 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO TRIBUTÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. FOLHA DE SALÁRIO. INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS E ASSEMELHADAS. DIFERENCIAÇÃO DE ALÍQUOTAS. CONTRIBUIÇÃO ADICIONAL DE 2,5%. ART. 22, §1º, DA LEI 8.212/91. CONSTITUCIONALIDADE. 



    (...). 



    2. Quanto à constitucionalidade material, a redação do art. 22, § 1º, da Lei 8.212 antecipa a densificação constitucional do princípio da igualdade que, no Direito Tributário, é consubstanciado nos subprincípios da capacidade contributiva, aplicável a todos os tributos, e da equidade no custeio da seguridade social. Esses princípios destinam-se preponderantemente ao legislador, pois nos termos do art. 5º, caput, da CRFB, apenas a lei pode criar distinções entre os cidadãos. Assim, a escolha legislativa em onerar as instituições financeiras e entidades equiparáveis com a alíquota diferenciada, para fins de custeio da seguridade social, revela-se compatível com a Constituição. 



    (...). 



    (RE 598572, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 30/03/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-166 DIVULG 08-08-2016 PUBLIC 09-08-2016) 



    3. A vedação constitucional ao poder de tributar instituída pelo art. 150, IV, da CF/88 impede qualquer tentativa do Estado que importe utilizar tributo com efeito de confisco. Trata-se de uma garantia fundamental do cidadão/contribuinte:



    Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 



    (...) 



    IV - utilizar tributo com efeito de confisco; 



    O efeito de confisco na seara da contribuição previdenciária decorre da utilização do sistema de alíquotas progressivas, fórmula utilizada pela EC n. 103/19. 



    Neste sentido, trago à colação precedentes do Supremo Tribunal Federal. O primeiro deles referente à pretérita alteração no art. 2º da Lei n. 9.783/99, preceptivo posteriormente revogado pela Lei n. 10.887/2004, do que se justifica a referência única ao julgamento da Medida Cautelar: 



    (...). 



    A TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA É VEDADA PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende cabível, em sede de controle normativo abstrato, a possibilidade de a Corte examinar se determinado tributo ofende, ou não, o princípio constitucional da nãoconfiscatoriedade consagrado no art. 150, IV, da Constituição. Precedente: ADI 1.075-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO (o Relator ficou vencido, no precedente mencionado, por entender que o exame do efeito confiscatório do tributo depende da apreciação individual de cada caso concreto). - A proibição constitucional do confisco em matéria tributária nada mais representa senão a interdição, pela Carta Política, de qualquer pretensão governamental que possa conduzir, no campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributária, o exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais (educação, saúde e habitação, por exemplo). A identificação do efeito confiscatório deve ser feita em função da totalidade da carga tributária, mediante verificação da capacidade de que dispõe o contribuinte - considerado o montante de sua riqueza (renda e capital) - para suportar e sofrer a incidência de todos os tributos que ele deverá pagar, dentro de determinado período, à mesma pessoa política que os houver instituído (a União Federal, no caso), condicionando-se, ainda, a aferição do grau de insuportabilidade econômico-financeira, à observância, pelo legislador, de padrões de razoabilidade destinados a neutralizar excessos de ordem fiscal eventualmente praticados pelo Poder Público. Resulta configurado o caráter confiscatório de determinado tributo, sempre que o efeito cumulativo - resultante das múltiplas incidências tributárias estabelecidas pela mesma entidade estatal - afetar, substancialmente, de maneira irrazoável, o patrimônio e/ou os rendimentos do contribuinte. - O Poder Público, especialmente em sede de tributação (as contribuições de seguridade social revestem-se de caráter tributário), não pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade. A CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL POSSUI DESTINAÇÃO CONSTITUCIONAL ESPECÍFICA. - A contribuição de seguridade social não só se qualifica como modalidade autônoma de tributo (RTJ 143/684), como também representa espécie tributária essencialmente vinculada ao financiamento da seguridade social, em função de específica destinação constitucional. A vigência temporária das alíquotas progressivas (art. 2º da Lei nº 9.783/99), além de não implicar concessão adicional de outras vantagens, benefícios ou serviços - rompendo, em conseqüência, a necessária vinculação causal que deve existir entre contribuições e benefícios (RTJ 147/921) - constitui expressiva evidência de que se buscou, unicamente, com a arrecadação desse plus, o aumento da receita da União, em ordem a viabilizar o pagamento de encargos (despesas de pessoal) cuja satisfação deve resultar, ordinariamente, da arrecadação de impostos. (...). (ADI 2010 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 30/09/1999, DJ 12-04-2002 PP-00051 EMENT VOL-02064-01 PP-00086) 



    AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INTRUMENTO. SERVIDOR PÚBLICO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. SISTEMA DE ALÍQUOTA PROGRESSIVA. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTE. AGRAVO IMPROVIDO. 



    I – O acórdão recorrido está em harmonia com o entendimento desta Suprema Corte que, no julgamento da ADI 2.010-MC, decidiu que a instituição de alíquotas progressivas para a contribuição previdenciária dos servidores públicos ofende o princípio da vedação à utilização de qualquer tributo com efeito de confisco, nos termos do art. 150, IV, da Constituição. Precedentes. 



    II – Agravo regimental improvido. (AI 676442 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 19/10/2010, DJe-218 DIVULG 12- 11-2010 PUBLIC 16-11-2010 EMENT VOL-02431-02 PP-00258) 



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. ALÍQUOTA PROGRESSIVA: IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (RE 365318 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 19/05/2009, DJe-118 DIVULG 25-06-2009 PUBLIC 26-06-2009 EMENT VOL-02366-04 PP-00706) 



    4. Nos termos do que delimita o art. 195, § 5º, da CF, é vedada a criação de qualquer benefício ou serviço sem a contrapartida no custeio pelo beneficiado: 



    Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: 



    (...) 



    § 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. Desta forma, observado o princípio da igualdade e reciprocidade entre o custo imposto e o benefício auferido pelo contribuinte, é razoável a conclusão no sentido de que o aumento da alíquota não pode ser acompanhado da redução do benefício, o que fatidicamente ocorreu com a edição da EC n. 103/2019. 



    Tal conclusão extrai-se do julgamento do Supremo Tribunal Federal na ADI 2010 MC: 



    (...). 



    O REGIME CONTRIBUTIVO É, POR ESSÊNCIA, UM REGIME DE CARÁTER EMINENTEMENTE RETRIBUTIVO. A QUESTÃO DO EQUILÍBRIO ATUARIAL (CF, ART. 195, § 5º). CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE PENSÕES E PROVENTOS: AUSÊNCIA DE CAUSA SUFICIENTE. - Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou a majoração) da contribuição de seguridade social, pois, no regime de previdência de caráter contributivo, deve haver, necessariamente, correlação entre custo e benefício. A existência de estrita vinculação causal entre contribuição e benefício põe em evidência a correção da fórmula segundo a qual não pode haver contribuição sem benefício, nem benefício sem contribuição. Doutrina. Precedente do STF. 



    (...). (ADI 2010 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 30/09/1999, DJ 12-04-2002 PP-00051 EMENT VOL-02064-01 PP-00086) 



    Do inteiro teor do acórdão destaco: (...). Se é certo, portanto, que nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total (CF, art. 195, §5º), não é menos exato que também não será lícito, sob a perspectiva estritamente constitucional, instituir ou majorar contribuição para custear a seguridade social sem que assista, àquele que é compelido a contribuir, o direito de acesso a novos benefícios ou a novos serviços. 



    (...). 



    5. Por fim, e não menos importante, é a garantia expressa na Constituição Federal, relativa a irredutibilidade de vencimentos e subsídios (arts. 37, XV, e 95, III, da CF). 



    Não desconheço o entendimento de que a garantia limita-se ao valor nominal da remuneração, do que não seria possível utilizar-se de tal instituto para escapar à tributação, seja decorrente da instituição de novos tributos, seja pela majoração dos já existentes. 



    Está-se diante, no entanto, de uma total reordenação do sistema previdenciário, mediante redução de benefícios, seja de ordem nominal de valor, seja pelo enrijecimento das regras para acesso, culminando, ainda, com a elevação da contribuição previdenciária, sendo que a redução da remuneração/subsídio é mais uma de suas consequências. 



    Com isto, permitida a alteração do regime jurídico, não se deve deixar de observar a irredutibilidade da remuneração/subsídio, caracterizada pela soma total do que efetivamente recebido. 



    Elucidativo, no ponto, o julgamento do Supremo Tribunal Federal no RE n. 563708: 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO À REGIME JURÍDICO. BASE DE CÁLCULO DE VANTAGENS PESSOAIS. EFEITO CASCATA: PROIBIÇÃO CONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE REDUÇÃO DOS VENCIMENTOS. PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. RECURSO AO QUAL SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO. (RE 563708, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 06/02/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-081 DIVULG 30-04-2013 PUBLIC 02-05- 2013) 



    Veja-se, no ponto, as considerações da Ministra Relatora: 



    9. Feita a anotação, assinalo que, apesar de o Supremo Tribunal Federal ter afirmado, em diversos julgados, não haver direito adquirido a regime jurídico e, portanto, ser viável a alteração da composição da remuneração dos servidores públicos, também é certo ter este Supremo Tribunal sempre resguardado a irredutibilidade dos vencimentos dos servidores. 



    No julgamento do Mandado de Segurança 24.875, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 6.10.2006, este Supremo Tribunal firmou entendimento de ser a irredutibilidade de vencimentos oponível até mesmo às emendas constitucionais que alterem a forma de cálculo da remuneração. Em seu voto, o eminente Ministro Sepúlveda Pertence bem colocou o tema, sendo oportuna sua citação: “



    50. Desse modo - não obstante o dogma de que o agente público não tem direito adquirido ao seu anterior regime jurídico de remuneração - há, no particular, um ponto indiscutível: é intangível a irredutibilidade do montante integral dela. 



    51. Por isso mesmo, é assento consolidado de nossa jurisprudência - de modo a dispensar documentação -, que, quando se cuida de alteração por lei do regramento anterior da composição da remuneração do agente público, assegura-se-lhes a irredutibilidade da soma total antes recebida. 



    52. Estou, portanto, em que a irredutibilidade - hoje, universalizada - de vencimentos e salários substantiva garantia constitucional oponível às emendas constitucionais mesmas. 



    53. Trata-se de garantia individual erigida pela própria Constituição que, como tal, a doutrina amplamente majoritária reputa inilidível por emenda constitucional.” 



    6. Em conclusão, o aumento nas alíquotas da contribuição previdenciária efetivado pela EC n. 103/2019, além de fixar o percentual de 14%, institui progressividade, caracterizando confisco e infração à capacidade contributiva, instituindo tributação sobre a remuneração/subsídio na ordem de 36,83%, quando acrescido o imposto de renda. Ainda, limita o acesso aos benefícios previdenciários e aumenta o custeio, afrontando a regra constitucional de contrapartida. Ao final, sensível à alteração de todo o regime jurídico, reduz a remuneração/subsídio total a ser pago ao contribuinte, no caso concreto, no patamar de 5,87%, caracterizando uma inconstitucional redução de vencimentos/subsídio. 



    7. Por fim, mesmo considerando a relevância dos fundamentos utilizados pelo Min. Roberto Barroso ao apreciar a Medida Cautelar na ADI 6254, entendo por, sob os argumentos acima declinados, manter meu entendimento.



    Concluindo, pelas razões expostas, voto por dar provimento ao recurso para: 



    a) declarar incidentalmente a inconstitucionalidade da cobrança fundada nas disposições do art. 11, e seus parágrafos 1º a 4º, da Emenda Constitucional n. 103/2019; e 



    b) condenar a União-Fazenda Nacional a interromper definitivamente e restituir todas as cobranças fundadas no art. 11, e seus parágrafos 1º a 4º, da Emenda Constitucional n. 103/2019, e restabelecer o sistema de cobrança previsto no art. 4º, I, da Lei n. 10.887/2004, com redação dada pela Lei n. 12.618/2012, no percentual de 11%.



    Desse modo, resta claro que o acórdão recorrido diverge das decisões proferidas nas ADI 6254, 6255, 6258, 6271 e 6367, todas de minha relatoria, em que neguei as cautelares pleiteadas e assentei a plena vigência do art. 11 da Emenda Constitucional nº 103/2019 até o julgamento da ação pelo Plenário desta Corte. Transcrevo o dispositivo das decisões:



    Diante do exposto, nego a cautelar pleiteada pela Requerente, de modo que, até posterior manifestação nestes autos, o art. 1º, no que altera o art. 149, § 1º da Constituição, e o art. 11, caput, § 1º, incisos IV a VIII, § 2º e § 4º, da Emenda Constitucional nº 103/2019 são considerados constitucionais e, portanto, válidos, vigentes e eficazes. Deixo claro, por fim, que a presente decisão se refere tão somente à questão da progressividade das alíquotas de contribuição previdenciária dos servidores públicos. Quanto às demais questões suscitadas nas diversas ações, aguardarei a vinda da manifestação da Procuradoria-Geral da República, para levar toda a matéria ao Plenário. (ADI 6254 MC e outras, de minha relatoria, j. 14.05.2020)



    Assim, com base no art. 932, V, do CPC/2015 e no art. 21, § 2º, do RI/STF, dou provimento ao recurso extraordinário, a fim de reconhecer a constitucionalidade do art. 1º e do art. 11, caput, § 1º, IV a VIII, §§ 2º e 4º, da Emenda Constitucional nº 103/2019. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de maio de 2022.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator