Tribunal: STF
Processo: RE 1393309
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-09
Data de publicação: 2022-08-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido por Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais da Seção Judiciária do Estado de Minas Gerais, assim ementado (fl. 2, Doc. 3):



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. TEMA 793. AUSÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 5), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Carta Magna, o ESTADO DE MINAS GERAIS aponta violação a dispositivos constitucionais.



    Pondera que ”o acórdão recorrido, ao manter a exclusão da União do polo passivo da lide, entendeu que podem ser responsabilizados pelo fornecimento do medicamento postulado o Estado de Minas Gerais e o município de São Domingos do Prata, nada obstante se trate de medicamento não incorporado ao SUS, com direta violação ao disposto no artigo 196 da Constituição, pela interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RExt. 855.178/SE” (fl. 4, Doc. 5). 



    Defende que a União deve compor o polo passivo da demanda, considerando que “o processo contraria o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no RExt. 855.178/SE, pois, nos processos em que se pretende tecnologia não selecionada para fornecimento pela rede pública, deve a União, necessariamente – e não facultativamente - participar do processo” (fl. 6, Doc. 5). 



    Ressalva que, “conquanto seja lícito ao cidadão propor ação contra qualquer dos entes federados, verificada que a competência para o fornecimento ou incorporação de nova tecnologia é de outro ente federado, o juízo deve, necessariamente, direcionar a ação ao ente competente, observadas as repartições de competências estabelecidas na legislação do SUS” (fl. 7, Doc. 4). Desse modo, conclui que “não se sustenta o pedido unicamente dirigido ao Estado de Minas Gerais – ou a esse e a município - de medicamentos não incorporados e não previstos nos Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas do SUS, em relação aos quais o ente federativo não detém a prerrogativa de alteração ou adequação” (fl. 7, Doc. 4). 



    Ao final, requer o conhecimento e provimento do presente recurso, a fim de reformar o acórdão recorrido para manter a União no polo passivo da ação.



    Em contrarrazões (Doc 6), a parte recorrida sustenta, em suma, que (a) ausente a violação direta à Constituição Federal; e (b) “a fundamentação do voto do Ministro Fachin, atinente ao ingresso da União em ações de medicamentos não padronizados, não foi acolhida pelos demais ministros do Supremo Tribunal Federal, conforme se depreende dos debates realizados no tema 793/STF (RE 855.178/SE), razão pela qual tal ponto sequer foi incluído na tese ” (fl. 6, Doc. 6). Ao final, requer o não conhecimento ou o desprovimento do RE com a manutenção do acórdão recorrido.



    O RE foi admitido na origem, e os autos foram remetidos ao STF (Doc. 7).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    Cinge-se a controvérsia em saber se é necessária a inclusão da UNIÃO na lide em que se pleiteia o fornecimento à parte autora do medicamento RANIBIZUMABE, que não é incorporado ao SUS.



    O Juízo de origem manteve a decisão que excluiu a União do polo passivo e, em consequência, determinou a restituição dos autos à Justiça Estadual.



    Pois bem: O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178- RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora o STF reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, decidiu-se, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARRROSO, DJe de 22/2/2022.



    A propósito, transcrevem-se abaixo os fundamentos do Ilustre Ministro ROBERTO BARROSO nesse último precedente acima referido (RE 1.365.888, DJe de 22/2/2022), no qual são esclarecidas as razões pelas quais a União deve constar no polo passivo de demanda em que se pede o fornecimento do medicamento que não está incorporado nas políticas públicas do SUS, com a consequente remessa dos autos para a Justiça Federal:



    “O recurso extraordinário deve ser provido. No julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. Luiz Fux), paradigma do Tema 793, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) fixou tese nestes termos: o “tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente.”



    Ao julgar os embargos de declaração opostos no RE 855.178-RG, em 23 de maio de 2019, o STF complementou a orientação, para fazer constar da redação da tese o seguinte: os “entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro".



    No referido julgado, firmou-se orientação no sentido de que, mesmo na hipótese em que se busca o fornecimento de medicamento registrado na ANVISA, mas que não está incorporado em políticas públicas, mostra-se necessária a inclusão da União no polo passivo da ação. Nesse sentido, destaco a seguinte passagem do voto do Ministro Edson Fachin, redator do acórdão dos embargos de declaração:



    “v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;”



    No caso, entendo que a decisão recorrida, ao fixar a competência da justiça estadual para processamento da lide, sem se atentar para a necessidade de a União compor o polo passivo da ação, não observou a jurisprudência do STF.



    Diante do exposto, com base no art. 932, V, do CPC/2015 e no art. 21, § 2º, do RI/STF, dou provimento ao recurso extraordinário para assentar a competência da Justiça Federal para julgar a presente demanda. Ficam mantidas as decisões proferidas na origem até que outra seja proferida pelo juízo competente. Publique-se.” (grifo nosso)



    Na hipótese em apreço, o acórdão recorrido assentou que o polo passivo da demanda pode ser composto por qualquer um dos entes da Federação, isolado, ou, conjuntamente, em face da responsabilidade solidária destes quanto ao tratamento médico adequado aos necessitados, razão pela qual considerou ser despicienda a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda. Vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão (fls. 5-6, Doc. 3):



    “(...) a tese fixada no julgamento do Tema 793 pelo Supremo Tribunal Federal estabelece a necessidade de se identificar o ente responsável pela prestação de saúde a partir dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS. A tese não se refere à formação do polo passivo da demanda, mas, sim, ao cumprimento da sentença e às regras de ressarcimento aplicáveis ao ente público que suportou o ônus financeiro decorrente do provimento jurisdicional. 



    9. A respeito da interpretação desse precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, o Ministro Francisco Falcão, do Superior Tribunal de Justiça, consignou:



    Perceba-se que, na tese fixada, não há comando que determine a obrigatória integração da União no polo passivo das ações que postulam o fornecimento de medicamentos não incorporados na RENAME/SUS. Ao revés, há registro expresso em ementa sobre a possibilidade de os entes federados serem demandados isolada ou conjuntamente. No particular, mencione-se que, ainda que tenha sido apresentada, no voto de lavra do Ministro Edson Fachin – relator para o acórdão, proposta que poderia implicar no litisconsórcio passivo necessário com a presença da União, tal premissa não integrou a conclusão do julgamento, consolidando-se apenas como obter dictum. É exatamente nesse sentido, de inexistência de obrigatoriedade de inclusão de todos os entes federados no polo passivo das ações que pleiteiam o fornecimento de medicamentos que não constem da RENAME/SUS – mas que já sejam registrados na ANVISA, que vem se firmando a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, conforme se nota dos seguintes precedentes: (...) (STJ, CC 177.424, Relator Min. FRANCISCO FALCÃO, julgado em 17/02/2021, DJe 22/02/2021) 



    10. Como visto, referido precedente do Supremo Tribunal Federal não altera a jurisprudência até então consolidada no sentido de que, havendo responsabilidade solidária, tem-se a formação de litisconsórcio passivo facultativo, ou seja, cabe ao autor da demanda escolher contra qual ou quais entes deseja demandar.



    11. Além disso, restou consignado que apenas as ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União, o que não é o caso dos autos.



    12. Nesse sentido, cabe mencionar outro precedente do Superior Tribunal de Justiça:



    (…)



    13. Por fim, menciono algumas decisões monocráticas do Supremo Tribunal Federal no mesmo sentido aqui defendido: RE 1.307.444, Relator Min. EDSON FACHIN, julgado em 16/04/2021, DJe 20/04/2021; RE 1.308.073, Relatora Min. CÁRMEN LÚCIA, julgado em 05/03/2021, DJe 09/03/2021; RE 1.286.407 AgR Relator Min. ALEXANDRE DE MORAES, julgado em 09/11/2020, publicado em 10/11/2020.



    14. No caso dos autos, a parte autora optou por demandar apenas contra o Estado de Minas Gerais e o Município de São Domingos do Prata, requerendo a inclusão da União na lide por determinação judicial, o que não se coaduna com o litisconsórcio passivo facultativo., requerendo a inclusão da União na lide por determinação judicial, o que não se coaduna com o litisconsórcio passivo facultativo.”



    Esse entendimento, todavia, não está alinhado ao Tema 793 da repercussão geral, pois, consoante aqui demonstrado, tratando-se de medicamento não incorporado ao SUS, é imprescindível que UNIÃO integre a lide, haja vista que a ela compete a inclusão do fármaco no Sistema Único de Saúde.



    Isso porque a responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde não afasta os critérios de hierarquização e descentralização das ações sanitárias que competem a cada ente federativo - União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 



    Pela pertinência, cumpre fazer um breve registro acerca do que ficou assentado no recente julgamento conjunto realizado pela PRIMEIRA TURMA DO STF, em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, sendo recorrente o ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, cujo foco é a questão da responsabilidade solidária dos entes federativos no fornecimento de medicamento ou tratamento médico aos necessitados.



    Após profícuos debates acerca da aplicação da tese fixada no Tema 793 da repercussão geral, a qual foi ratificada no julgamento dos Embargos de Declaração opostos nesse paradigma, a TURMA, por maioria, assentou que a demanda pode ser proposta em face de qualquer dos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal, Municípios), isolada, ou conjuntamente; entretanto, deve-se atentar para as seguintes diretrizes:



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva da UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    Na ocasião, esclareceu-se, ainda, que no que toca à parte final da tese onde se lê que - a autoridade judicial tem o dever de determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro – tem incidência quando o Juízo concede a cautelar estabelecendo que um determinado ente federado cumpra obrigação que, na verdade, é de responsabilidade de outro. Nessa hipótese, assegura-se para o primeiro o direito de se compensar juntamente ao segundo das despesas decorrentes do cumprimento da cautelar.



    A ratio dessas conclusões decorre da letra da Lei 8.080/1990, que estabelece que o SUS atua de forma federalista, e estabelece as competência de cada ente federado, e também das seguintes premissas adotadas no julgamento das Reclamações supracitadas:



    1) a inobservância das diretrizes elencadas nos itens “a”, “b”, e “c” acima têm o condão de desequilibrar as finanças dos entes subnacionais que, na maioria das vezes, não tem disponibilidade financeira para fazer frente aos custos dos medicamentos não incorporados ao SUS, ou, mesmo quando estão incorporados, a competência para distribuição ou o financiamento é da UNIÃO;



    2) o direito de regresso contra a UNIÃO, quando essa não participou da lide, compromete o planejamento do orçamento federal, criando descompasso entre a previsão orçamentária e as despesas na área de saúde; e



    3) a ausência da UNIÃO na lide, quando o fornecimento do medicamento está sob sua responsabilidade, impede que o ente federal exerça o direito constitucional ao contraditório e ampla defesa;



    Bem delimitadas essas questões, constata-se que o acórdão recorrido dissentiu do que foi fixado no Tema 793 da repercussão geral.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para manter a UNIÃO no polo passivo da demanda e reconhecer a competência da Justiça Federal.



    O fornecimento do medicamento não poderá ser interrompido até nova determinação pelo Juízo que venha a reapreciar a demanda, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC (Art. 64, § 4º - Salvo decisão judicial em sentido contrário, conservar-se-ão os efeitos de decisão proferida pelo juízo incompetente até que outra seja proferida, se for o caso, pelo juízo competente). 



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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