Tribunal: STF
Processo: MS 38831
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-12
Data de publicação: 2022-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
Por meio da Petição STF 94.819/2022, a impetrante apresenta o presente pedido de tutela provisória incidental 



    “[…] objetivando exclusivamente a suspensão dos atos de transição de Serventia Cartorária, determinadas em face das decisões de id 4858220 exaradas nos autos dos Pedidos de Providência (PPs) nºs 0008639-02.2021.2.00.0000 e 0005826-02.2021.2.00.0000, respectivamente, pela MM. Conselheira Relatora Salise Monteiro Sanchotene e pelo c. Colegiado do Conselho Nacional de Justiça, instrumentalizadas por meio do Decreto Judiciário nº 575/2022 TJ/PR, da lavra da Exma. Desembargadora Presidente do e. Tribunal de Justiça do Paraná que, dentre outras instruções, delegou a Titularidade do Cartório de Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas da Comarca de Cascavel/PR […].” (pág. 1 do documento eletrônico 12 – grifo no original)



     



    Reafirma que é delegatária de serviços notariais de registro há mais de 30 anos, a qual, segundo explica, foi 



    “[…] iniciada com a designação oficial para assumir interinamente o Cartório de Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas da Comarca de Cascavel, em 1987, até a investidura no exercício atual, tendo retornado como Oficial Titular por meio de remoção, após aprovação em Concurso Público para a vaga de Titular da Serventia Distrital do Município de Flor da Serra – PR, iniciado em 1986, e do qual a publicação oficial somente veio a ser veiculada no DOU do Estado do Paraná em 7 de março de 1989, formalizado pela Portaria de n. 5668/89.” (págs. 3-4 do documento eletrônico 12; grifei)



    Reforça a ocorrência de violação ao devido processo legal, haja vista a “[…] a ausência de intimação da impetrante para integrar os trâmites do procedimento de Pedido de Providências acima epigrafado”. (pág. 4 do documento eletrônico 12)



    Conforme explica, 



    “[…] recebeu e-mail informando a realização de audiência de conciliação relativa aos atos de outorga e delegação de Serventias, dentre as quais, o Cartório RTDPJ de sua titularidade. No entanto, tal correio lhe foi enviado somente às vésperas da realização do ato conciliatório, mais exatamente 12 (DOZE HORAS) antes do início, o que só teve conhecimento depois, já que o referido e-mail sequer fez constar o horário designado para a abertura da solenidade, agenda pelo Tribunal de Justiça Paranaense, conforme adiante se comprovará no pormenor de cada uma das violações constitucionais ora apontadas.” (pág. 4 do documento eletrônico 12; grifei)



    Relativamente à medida liminar requerida, tece as seguintes considerações:



    “Antes de adentrar ao mérito, saliente-se que a presente tutela de urgência incidental destoa do pedido formulado anteriormente nestes autos, visto que - inicialmente - se pretendia a suspensão – por declaração de nulidade do ato reclamado – do cumprimento de qualquer medida derivada do julgamento do Pedido de Providência, acrescentadas ao Diário da Justiça, até ulterior decisão de Vossa Excelência. 



    Ante o indeferimento da concessão da ordem – liminarmente – requerida, a pretensão atual tem escopo distinto e busca suspender unicamente a efetivação dos atos de transição de Serventia, antes que as razões meritórias mandamentais possam ser analisadas por esta Suprema Corte, evitando, assim, o efetivo e dispendioso trâmite de para que os novos delegatários assumam a Serventia em questão, na iminência absoluta de se verificar – cuja data de transição foi designada para o próximo dia 16 de dezembro de 2022 - até o julgamento de mérito do presente Mandado de Segurança. 



    […]



    Não é demais lembrar – como expressamente citado no decisum denegatório, que a Impetrante foi surpreendida ao receber, por meio de seu correio eletrônico do sistema Mensageiro, e mail, tendo como Remetente a Divisão de Concursos para Provimento de Funções Delegadas – Departamento da Corregedoria Geral de Justiça – Tribunal de Justiça do Paraná. 



    No entanto, FRISA-SE que o referido correio eletrônico foi enviado no dia 24 de agosto de 2022, mais precisamente as 20h49min, noticiando a realização de audiência de conciliação que ocorreria NO DIA SEGUINTE, isto é, 25 de agosto de 2022, sem fazer constar informações básicas e necessárias para a efetivação do ato – é dizer: a confirmação do ato de citação – não constando sequer o local, tampouco o horário, senão vejamos:



    […]



    O referido correio visava outorgar ciência, para conhecimento, do despacho da MM. Conselheira Salise Sanchotene, alusivos aos Procedimentos nº 0005826- 02.2021.2.00.0000 e 0008639- 02.2021.2.00.0000, da realização de Audiência de Conciliação, contendo apenas a data: 25.08.2022, o que obviamente impossibilitou qualquer manifestação da Requerente em tempo hábil. 



    Pela análise breve e perfunctória do tanto aduzido, a ausência da impetrante em audiência de conciliação é aferível de plano. Se afigura desarrazoado em demasia exigir que, em menos de 12 (DOZE) HORAS a impetrante constituísse advogado e arguisse suas razões, como lhe é de direito, em audiência de conciliação. 



    […]



    Com efeito, em análise perfunctória da novidade, superveniência e extraordinariedade dos fatos trazidos na presente insurgência, divisa-se que a transmissão do acervo cartorário, bem como as demissões de todos os funcionários que atualmente compõem a serventia, alguns com quase 20 anos de casa, traz em bojo determinações que obstam sua efetivação, mormente quando se divisa que a impetrante sequer pôde participar dos atos que determinaram sua transição. 



    […]



    No caso, estão presentes os requisitos para a concessão da tutela perseguida, como se demonstrará a seguir: a plausibilidade do direito invocado e o perigo da demora. O exame da probabilidade do direito alegado compreende um juízo superficial de valor, o que não se confunde com o julgamento do mérito 



    […]



    A verossimilhança das alegações, requisito indispensável para a concessão cautelar, deriva não só das extensas e pormenorizadas alegações aqui suscitadas, mas também da documentação colacionada aos autos que não deixam pairar dúvidas acerca da veracidade do alegado, da ilegalidade e da insegurança jurídica a qual a impetrante vem sido submetida. 



    Também o iminente perigo de dano irreparável ou de difícil reparação se mostra presente ante a precipitada transição da serventia, uma vez que não apenas o direito da impetrante será violado, mas também o de seu eventual substituto - que se verá imerso em uma situação absolutamente precária, cujas razões mandamentais ainda pendem a análise por este eminente ministro Relator. Mesmo porque, a execução imediata da transição, já determinada pelo TPR, e na iminência absoluta de se verificar nos próximos dias, pode causar danos irreversíveis não só à esfera jurídica da impetrante, como a própria municipalidade, usuária da atividade cartorária ali desenvolvida mas também, e não menos importante, a todos os funcionários registrados na Serventia em questão, em vias de terem seus contratos rescindidos, alguns com mais de 20 (vinte) anos de exercício, o que por si só comprova acarretar custos eventualmente desnecessários, considerando-se a probabilidade de reversibilidade do ato. 



    […]



    Dessa forma, por questões óbvias, e em homenagem à segurança jurídica nas relações de direito, é arriscado e temerário ofertar a serventia titularizada pela impetrante - há mais de 30 (trinta) anos - à terceiros delegatários, antes do julgamento em definitivo da presente demanda.” (págs. 4-11 do documento eletrônico 12; grifos no original)



    Ao final, requer:



    “a) a concessão de Tutela Cautelar em Caráter Incidental, inaudita altera pars, a fim de que sejam suspensos os atos de efetiva transição da Serventia do Cartório de Registro de Títulos e Documentos de Pessoas Jurídicas de Cascavel – PR, com data já designada para o próximo dia 16 de dezembro de 2022, até o julgamento de mérito do presente mandamus, e respectiva publicação da decisão que julgar, colegiadamente, o mérito mandamental; 



    b) outrossim, concedida a tutela de urgência pleiteada, seja imediatamente notificado o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, a fim de que se procedam às medidas legais de comunicação ao Juízo de origem;



    c) subsidiariamente, concedida, ou não, a presente tutela de urgência incidental, requer, ainda, a intimação aos órgãos Colegiados envolvidos, a fim de que prestem as informações devidas e essenciais ao deslinde da controvérsia aqui dirimida, sobre os quais incidem o pedido exordial, na forma da legislação aplicável, permitindo o regular prosseguimento e julgamento de mérito da ação mandamental; […].” (pág. 15 do documento eletrônico 12 – grifos no original). 



    Em 3 de novembro de 2022, indeferi a medida liminar requerida na petição inicial (documento eletrônico 5), por meio da qual a impetrante buscava a “[…] suspensão do cumprimento de qualquer medida derivada do julgamento do Pedido de Providencia, acrescentadas ao Diário da Justiça […]”. (pág. 23 da inicial). 



    Na mesma oportunidade, determinei a sua intimação para que apresentasse, no prazo de 15 dias, os documentos que amparassem a sua pretensão, sob pena de extinção do feito.



    É o relatório suficiente. Decido.



    De início, é importante registrar que o art. 300 do novo Código de Processo Civil permite a concessão de tutela de urgência quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. 



    Tal como já enfatizado pela recentíssima decisão que indeferiu a medida liminar requerida na inicial (documento eletrônico 5), a interferência desta Suprema Corte nos atos praticados pelo Conselho Nacional de Justiça - CNJ deve ocorrer apenas em hipóteses excepcionais, evitando-se ingerências desnecessárias ou indevidas. 



    Nessa linha, o controle por parte desta Corte somente se justifica em hipóteses de anomalia grave, entre as quais: (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância, pelo CNJ, de suas competências; e (iii) injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade do ato (MS 36.531/SP, Rel. Min. Roberto Barroso). 



    Pois bem. Bem reexaminada a petição, entendo ser o caso de indeferir, também, o pedido de tutela provisória incidental. 



    Isso porque a argumentação e os documentos trazidos pela impetrante em nada alteram o quadro examinado há poucos dias, quando indeferi o pedido liminar.



    Em outras palavras, os fatos trazidos não são novos, valendo registrar que a impetrante, novamente, confirma que recebeu o e-mail informando sobre a realização de audiência de conciliação do caso e não compareceu ao ato. Eis o teor do correio eletrônico enviado em 24/8/2022, juntado pela requerente somente nesta oportunidade:



    “SEI 0144117-76.2021.8.16.6000 



    Senhoras e Senhores, 



    Por ordem do Excelentíssimo Corregedor da Justiça, Desembargador Espedito Reis do Amaral, encaminho-lhes cópia do despacho de movimento 8076242, proferido no expediente SEI 0144117-76.2021.8.16.6000, bem como do Despacho CNJ 8075028, proferido pela eminente Conselheira do Conselho Nacional de Justiça, Dra. Salise Sanchotene, para fins de ciência e intimação. Solicito, ainda, nos termos do Ofício-Circular nº 164/2009, seja a presente mensagem respondida ao servidor remetente, quando for o caso, pelo sistema Mensageiro, com menção expressa ao número do processo para que possa ser juntada aos autos correspondentes.” (documentos eletrônicos 14 e 17 – grifei) 



    Ao contrário do que sustenta a requerente, o despacho de movimento 8076242, encaminhado em anexo ao referido e-mail, informa com precisão os dias e os horários das audiências de conciliação marcadas. Eis o teor do despacho:



    “1. Por meio do Despacho CNJ 8075028, a eminente Conselheira Salise Sanchotene indeferiu diversos requerimentos de terceiros interessados e estabeleceu as balizas a serem observadas na audiência de conciliação designada para os dias 25 de agosto de 2022, das 9h00 às 18h00, e 26 de agosto de 2022, das 9h00 às 12h00.



    1.1. Ao final, determina a comunicação dos interessados e requer que esta Corregedoria "por medida de cautela, igualmente efetue a intimação dos agentes delegados de serventias extrajudiciais extintas, desativadas, vagas (com vagas oferecidas para o concurso público em andamento) ou preenchidas". 



    2. Em cumprimento à determinação, e considerando que o objeto da comunicação mencionada pela Diretoria do Departamento da Corregedoria-Geral (8076176) difere desta, encaminhe-se o procedimento ao Departamento da Corregedoria-Geral de Justiça para, obrigatoriamente nesta data, intimar os agentes delegados de serventias extrajudiciais extintas, desativadas, vagas (com vagas oferecidas para o concurso público em andamento) ou preenchidas, acerca do Despacho CNJ 8075028, proferido pela eminente Conselheira do Conselho Nacional de Justiça, Dra. Salise Sanchotene. 



    3. Cumprida a determinação, voltem conclusos imediatamente.” (pág. 2 do documento eletrônico 22; grifei)



    Em sede de cognição sumária, observa-se que a alegação da requerente, no sentido de que ficou impossibilitada de constituir advogado para apresentar sua defesa nas audiências de conciliação designadas, parece ser insuficiente, por si só, para possibilitar o deferimento da medida liminar.



    Como se sabe, de acordo com a firme jurisprudência desta Suprema Corte, a falta de defesa técnica apresentada por advogado não invalidaria o processo administrativo. Nesse sentido, mutatis mutandis, o enunciado da Súmula Vinculante 5:



    “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição.” 



    E, na hipótese dos autos, tratando-se de audiência de conciliação a ser realizada no âmbito de procedimento cujo rito não é regido pelos mesmos rigores de um processo administrativo disciplinar – PAD, a requerente poderia ter comparecido pessoalmente para formular questionamentos e, eventualmente, fazer oposição aos termos propostos, porque, ao que tudo indica, ela tinha inequívoco conhecimento sobre a data e horário do ato marcado, assim como de todo o procedimento em curso.



    Ao menos nesse juízo de deliberação não exauriente, também não se pode afirmar que o tempo transcorrido entre o recebimento do e-mail (24/8/2022) e a realização das audiências (25 e 26/8/2022) tenha gerado algum prejuízo à requerente.



    No ponto, afigura-se relevante registrar que ela não foi notificada para apresentar nenhuma defesa escrita, manifestação formal ou documento específico, mas tão somente para comparecer, caso quisesse, à audiência de conciliação designada. Conforme a própria impetrante reconhece, o correio eletrônico recebido era somente “[…] para conhecimento da data da audiência […].” (pág. 4 da inicial)



    O termo de conciliação juntado pela requerente certifica que, além das audiências conciliatórias designadas para 25 e 26 de agosto de 2022, houve, ainda, uma audiência prévia à mediação,



    “[…] realizada em 12/08/2022, às 15h, com todos os interessados na solução do ‘limbo funcional’, [na qual] restou devidamente informado, inclusive aos advogados, que a audiência de conciliação seria justamente para a escolha das serventias vagas.” (pág. 12 do documento eletrônico 20; grifei)



    O aludido termo também demonstra uma presença maciça dos delegatários constantes do chamado “limbo funcional” nas audiências de conciliação, a qual parece ter se mostrado bastante frutífera. Note-se que somente 26 (vinte e seis) interessados, incluindo a impetrante, decidiram não comparecer ao ato. 



    Dentre os 78 (setenta e oito) presentes, 63 (sessenta e três) realizaram acordos mediante termos individuais, sendo que apenas 15 (quinze) optaram por não celebrar o ajuste.



    Por meio dos documentos juntados aos autos pela impetrante, é possível verificar que o Conselho Nacional de Justiça - CNJ detalhou o modelo encontrado para o equacionamento administrativo da situação dos delegatários do “limbo funcional”, em cumprimento às decisões desta Suprema Corte, além do desdobramento dos pedidos de providências e dos respectivos recursos administrativos (documentos eletrônicos 15-52). O CNJ também pormenorizou a fórmula encontrada para resolução consensual da situação dos delegatários titulares, de modo a solucionar a situação do denominado “limbo funcional”, nos seguintes termos: 



    “3.2. Conciliação realizada nos autos dos PPs n. 0008639-02.2021.2.00.0000 e n. 0005826-022021.2.00.0000 



    Ao me debruçar sobre a situação do ‘limbo funcional’ no Estado do Paraná, antevi a possibilidade de solução consensual do conflito e remeti os autos à Presidência deste Conselho para que designasse Juiz(a) Auxiliar do Núcleo de Mediação e Conciliação do Conselho Nacional de Justiça (NUMEC) para atuação como mediador(a) ou conciliador(a) no feito. 



    Por outro lado, considerei necessário definir, previamente, balizas para a realização da conciliação. 



    Embora possua a convicção de que os delegatários têm o direito subjetivo à titularidade de uma serventia extrajudicial (pois, insisto, foram regularmente aprovados em concurso público), entendo que não se pode perder de vista que a delegação da atividade extrajudicial assume feição peculiar, marcada por relevante interesse público. 



    Isso se dá porque, diferentemente do que ocorre nos concursos públicos em geral, nos certames para as atividades notarial e registral as vagas ofertadas são substancialmente diversas no que diz respeito à lucratividade e à localização das serventias. 



    Nesse contexto, os princípios regentes da Administração Pública, com destaque para os princípios da indisponibilidade do interesse público e da moralidade administrativa, aconselham que a atribuição de serventias aos delegatários do "limbo funcional" não se dê de forma aleatória. 



    De igual modo, não se revela adequado conferir aos interessados na autocomposição ampla margem para negociação, como ocorre quando estão em jogo direitos privados e disponíveis.



    Pensar de forma diferente equivaleria a assumir o risco de serem concedidas a certos delegatários lucros incompatíveis com sua situação originária, premiando, sem justa causa, aqueles que participaram de ato declarado inconstitucional; na outra face da moeda, haveria o risco de submetê-los a desvantagens anormais e excessivas. 



    Em ambos os casos, há evidente ofensa ao sentimento de justiça, à ordem constitucional e aos princípios gerais do Direito. 



    Valho-me, nesse ponto, da máxima universalmente aceita segundo a qual a justiça apenas se realiza quando se dá a cada um aquilo que lhe é devido (suum cuique tribuere). 



    No caso, o devido seria o retorno dos delegatários às serventias de origem — assim entendida como a serventia da qual o agente delegado saiu para a remoção ou permuta invalidada. Tal retorno mostrou-se inviável quando as serventias de origem estavam extintas, desativadas ou preenchidas por outros agentes delegados regularmente designados de forma definitiva para a serventia. 



    Destaco que agentes delegados cujas serventias de origem estavam vagas e desimpedidas para o retorno foram excluídos da conciliação, visto que não há óbice para o ajuste administrativo direto. 



    De outro lado, agentes delegados que antes da remoção ou permuta invalidada estavam em cartório judicial igualmente não foram contemplados com a conciliação, pois o objeto do processo era o uso de vagas das serventias extrajudiciais para o ajuste administrativo determinado pelo Supremo Tribunal Federal. Além disso, a estatização dos cartórios judiciais do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná e a irregularidade ções [sic] entre serventias extrajudiciais e cartórios judiciais foram apreciadas pelo Conselho Nacional de Justiça em processos diversos (PCAs 0002363- 72.2009.2.00.0000 e 0001408- 75.2008.2.00.0000), envolvendo outras questões jurídicas. 



    Assim, diante da impossibilidade fática de retorno dos agentes delegados para serventia extrajudicial na qual estava antes da remoção ou da permuta invalidada, por motivo de sua extinção, desativação ou preenchimento definitivo por outro delegatário, entendo que o equacionamento administrativo do ‘limbo funcional’ somente terá respaldo constitucional se tiver como objetivo alcançar o estado de coisas mais próximo possível ao status quo ante, evitando, ao máximo, discrepâncias tais como as apontadas há pouco. 



    Para cumprir esse objetivo, tornou-se imprescindível a definição de balizas para a audiência de conciliação. 



    Para tanto, assentei, nos despachos de Id n. 4833938 e n. 4833938, como forma de proteger os legítimos interesses dos candidatos do certame atualmente em curso, que as serventias ofertadas em seu edital inaugural (Edital n. 1/2018) não poderiam ser objeto de negociação. 



    Além disso, estabeleci que a conciliação deveria levar em consideração, entre outros, os seguintes critérios: (i) a proporcionalidade entre a receita da serventia de origem (na qual estava o agente delegado antes da permuta ou remoção irregular invalidada pelo Conselho Nacional de Justiça) e a receita da serventia vaga de destino; (ii) a ordem de antiguidade dos agentes delegados e (iii) a localidade da serventia de destino. 



    A meu sentir, a conjugação de tais critérios, ou seja, proporcionalidade da receita, antiguidade e localidade da serventia é o método mais apropriado para reproduzir, na medida do possível, a situação fática em que o delegatário se encontraria caso fosse possível o retorno à serventia originária. 



    Nesse contexto, como forma de garantir critério da proporcionalidade, as serventias de origem foram organizadas em 10 (dez) grupos, sendo que cada grupo correspondeu, proporcionalmente, a uma das faixas de valor da receita total trimestral das serventias atualmente vagas e não oferecidas em concurso público. 



    Ficou estabelecido que, dentro de cada grupo de serventias de origem, os respectivos agentes delegados, ao serem chamados nominalmente na audiência de conciliação, poderiam fazer a escolha de uma serventia vaga, respeitando-se, no grupo, a ordem de antiguidade dos delegatários. 



    Ficou também estabelecido que as serventias vagas remanescentes de uma faixa de maior valor passariam a integrar o leque de opções da faixa imediatamente subsequente. 



    Observados esses critérios, foram firmados 63 (sessenta e três) acordos, entre os dias 25/8/2022 e 26/8/2022, em audiência de Conciliação realizada na sede do TJPR, em Curitiba/PR. O Termo de Audiência de Conciliação (ID 4850604), que ora submeto à apreciação deste Plenário, foi assim redigido […].” (págs. 10-11 do documento eletrônico 20; grifos no original)



    Assim, ao menos em sede de cognição sumária, não é possível constatar ilegalidade ou afronta à Constituição Federal na deliberação do CNJ.



    Nesse momento processual, considerada a aparente higidez dos procedimentos adotados pelo CNJ, merece ser sopesada a segurança jurídica das relações e a presunção de legalidade/legitimidade dos atos do Poder Público. 



    Desse modo, nesse exame perfuntório que se faz possível nessa fase processual, reafirmo a inexistência dos requisitos necessários para a concessão da liminar, principalmente no que toca ao direito líquido e certo da impetrante.



    Por fim, deve-se ter em mente que o indeferimento desta liminar não frustrará o resultado útil do processo, porquanto a eventual concessão deste writ não frustrará a possibilidade de retirada do mundo jurídico da decisão atacada pela impetrante.



    Isso posto, indefiro a tutela provisória incidental.



    Notifique-se a autoridade coatora para que preste as informações no prazo previsto em lei.



    Intime-se a Advocacia-Geral da União, nos termos do art. 7°, II, da Lei 12.016/2009, enviando-lhe cópia da inicial. 



    Na sequência, dê-se vista à Procuradoria-Geral da República (art. 12 da Lei 12.016/2009 e art. 52, IX, do RISTF).



    Publique-se. 



    Brasília, 12 de dezembro de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator