Tribunal: STF
Processo: MS 38623
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-01
Data de publicação: 2022-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar ajuizado pelo Deputado Federal Luis Claudio Fernandes Miranda contra atos supostamente praticados pelo Presidente da República, Jair Messias Bolsonaro, e pelo Ministro de Estado da Economia, Paulo Roberto Nunes Guedes.



    O impetrante narra que



    “[o] texto da Lei Orçamentária Anual, lei 14.303/22, com eficácia para o ano de 2022, aprovada em 21/01/2022, pelo Congresso Nacional, incluiu cerca de R$ 1,7 bilhão (em termos exatos: R$1.736.951.596,00, isto é, um bilhão, setecentos e trinta e seis milhões, novecentos e cinquenta e um mil, quinhentos e noventa e seis reais) para a reestruturação das carreiras dos Policiais da União (Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, e Policiais Penais Federais do DEPEN), no ano de 2022.



    2. Segue abaixo o trecho da Lei nº 14.303/2022 que contém tal previsão orçamentária, consubstanciada no Volume I do anexo de tal diploma legal:



    […]



    3. Tal previsão advém de uma EMENDA PARLAMENTAR aprovada durante a tramitação do Projeto da Lei Orçamentária Anual, e não advém, portanto, do texto do projeto original encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso.



    4. Especificamente, trata-se de EMENDA INDIVIDUAL PARLAMENTAR, apresentada pelo Deputado Federal Antonio Carlos Nicoletti, aprovada pelo Congresso Nacional, inclusive também com o voto pela aprovação da emenda parlamentar, do autor do presente mandado de segurança, Deputado Luis Claudio Fernandes Miranda.



    5. Portanto, como se depreende do parágrafo acima, tal emenda parlamentar aprovada sobre a reestruturação das Polícia da União foi incorporada, como ORÇAMENTO IMPOSITIVO, na Lei Orçamentária Anual referida, visto que advém de emenda individual parlamentar aprovada, e não do texto original do projeto encaminhado pelo Presidente da República, sendo que, conforme previsto no artigo 166, parágrafos 9º e 11, da Constituição Federal, devia, por tal razão ou fundamento, o Poder Executivo, obrigatoriamente, ter cumprido tal emenda parlamentar aprovada e incorporada como orçamento impositivo.



    6. Ademais, registra-se que o descumprimento patente de lei orçamentária dá ensejo a ocorrência de crime de responsabilidade praticado pelo Presidente da República e/ou pelo Ministro de Estado que a descumprir, tal como define a lei 1079/50, no artigo 10, item 4, pois se trata de grave desrespeito às atribuições do Poder Legislativo.” (págs. 1-2 da inicial; grifei)



    Aduz, no entanto, que 



    “[...] malgrado tal emenda parlamentar individual aprovada e incorporada na Lei Orçamentária Anual referida consistisse e consista em orçamento impositivo de cumprimento obrigatório pelo Poder Executivo, o Presidente e o Ministro da Economia não cumpriram esta parte do orçamento de 2022, sendo verbalizado, inclusive, expressamente, pelo Presidente da República e pelo Ministro da Economia, que definitivamente não vão cumprir este dispositivo do orçamento impositivo.” (pág. 3 da inicial; grifei)



    Prossegue asseverando



    “[...] que o governo, embora o orçamento da emenda parlamentar aprovada na lei orçamentária seja impositivo, declarou que não vai haver reestruturação, porque o Ministério da Economia, como se fosse dotação discricionária de verba, ‘desistiu’ de utilizar os 1,7 bilhões do orçamento da emenda parlamentar da forma que ela foi aprovada pelo Congresso Nacional na lei orçamentária, tal como se observa na matéria abaixo (https://www.metropoles.com/brasil/politica-brasil/bolsonaro-diz-que-nao-havera-reajustepara-servidores-em-2022):



    […].” (pág. 4 da inicial)



    Outrossim, ressalta que:



    “Considerando-se as declarações recorrentes do Ministro da Economia contra os servidores policiais e contra os servidores em geral, o que se passou foi que o Ministro da Economia colocou dificuldades e objeções infundadas perante o Presidente da República, procrastinando o assunto até que conseguisse convencer ao Presidente da República sobre o descumprimento da parte referida do orçamento impositivo, durante o decorrer do primeiro semestre do ano de 2022, ou até que fosse impossível conceder a reestruturação em razão dos limites temporais definidos da lei de responsabilidade fiscal, Lei Complementar 101/2000, 180 dias antes do final do mandato, que encerra em menos de 10 dias, no início do mês de julho de 2022 […].” (pág. 8 da inicial)



    O impetrante aponta ainda que, 



     



    “[c]onvocado a dar explicações perante a Comissão de Segurança Pública da Câmara dos Deputados sobre a decisão de não cumprir o orçamento impositivo pertinente à concessão da reestruturação das carreiras dos Policiais da União (PF, PRF, e DEPEN), o Ministro Paulo Guedes faltou a convocação, mesmo que tal convocação fosse de cumprimento obrigatório, conforme previsto na Constituição Federal e na lei 1079/50 que define os crimes de responsabilidade.



    [...] Frisa-se que a iniciativa da convocação do Ministro Paulo Guedes foi do impetrante e ela foi aprovada por unanimidade pelos deputados membros da Comissão de Segurança Pública. Ou seja, o Ministro Paulo Guedes, no contexto do caso em tela, praticou mais de um crime de responsabilidade, pois, além de usar falsos fundamentos para praticar o crime de responsabilidade por não cumprir o orçamento impositivo consubstanciado na emenda parlamentar sobre a reestruturação das carreiras das polícias da União aprovada na lei orçamentária, também praticou o crime de responsabilidade por ter faltado a convocação para comparecer na Comissão de Segurança Pública da Câmara dos Deputados.” (pág. 16 da inicial)



    Sustenta, assim, que



    “[...] os atos ilegais praticados que configuram contingenciamento de recursos que deveriam ficar vinculados a outros fins (isto é, a reestruturação das carreiras dos órgãos das Polícias da União) na qualidade de orçamento impositivo, violando direito líquido e certo atribuído pela Constituição ao Poder Legislativo [...]. Evidente que o ato ilegal administrativo combatido atenta contra os princípios razoabilidade, motivação, legalidade e repartição dos poderes, assim como contra os demais dispositivos e princípios ressaltados antes nesta petição inicial.” (págs. 17-19 da inicial; grifei)



    Ao final, formula os seguintes requerimentos:



    “a) Que seja concedida liminar […] no sentido de que o Poder Executivo, em no máximo 48 horas, antes da incidência do prazo ou limite temporal da lei de Responsabilidade Fiscal que ocorrerá 180 dias antes do final do mandato (ou seja, no início do mês de julho de 2022, conforme definido no artigo 21, inciso IV, alínea a, da Lei Complementar 101/2000), expeça Medida Provisória, conforme minuta disponível no Ministério da Economia, dando cumprimento à emenda parlamentar aprovada pelo Poder Legislativo, no âmbito da lei orçamentária anual, no valor de R$1.736.951.596,00 (um bilhão, setecentos e trinta e seis milhões, novecentos e cinquenta e um mil, quinhentos e noventa e seis reais), determinando o uso de tal orçamento na implementação da reestruturação das carreiras dos órgãos das Polícias da União (PF, PRF e DEPEN) [...];



    b) Que seja, no âmbito do presente mandado de segurança, afastado do cargo liminarmente o Ministro da Economia, Paulo Guedes, caso insista em incidir no crime de responsabilidade decorrente do descumprimento patente da lei orçamentária e caso não cumpra a decisão judicial definitiva ou liminar, em 24 horas, contendo a determinação judicial no sentido de que seja possibilitado pelo Ministro da Economia ao Presidente da República (através do encaminhamento pelo Ministro da Economia para a Presidência da República da minuta da Medida Provisória sobre a matéria que foi indevidamente arquivada no Ministério da Economia), o cumprimento do orçamento impositivo decorrente da emenda parlamentar aprovada na lei orçamentária anual, com a previsão da reestruturação das carreiras dos órgãos das Polícias da União (PF, PRF e DEPEN);



    c) Que seja oficiada a Procuradoria Geral da República, encaminhando-se cópia do presente mandado de segurança, para o que o Procurador Geral da República, estando presentes fundamentos legais e constitucionais, ingresse com petição referente ao crime de responsabilidade eventualmente praticado pelo Ministro da Economia Paulo Guedes, em razão: do descumprimento patente da lei orçamentária, especificamente, da emenda parlamentar aprovada na Lei Orçamentária Anual, na qualidade de orçamento impositivo obrigatório ao Poder Executivo, contendo previsão da reestruturação das carreiras dos órgãos da Polícias da União (tal como definido nas balizas legais do artigo 10, item 4, da lei 1079/50 que define os crimes de responsabilidade, e do artigo 166, parágrafos 9º e 11, da Constituição Federal, que qualifica como orçamento impositivo obrigatório, para o Poder Executivo, o cumprimento das emendas parlamentares aprovadas pelo Poder Legislativo na Lei Orçamentária Anual); bem como em razão da falta ou não comparecimento do Ministro da Economia Paulo Guedes que tinha recebido convocação para audiência dia 21/06/2022 na Comissão de Segurança Pública da Câmara dos Deputados (conforme definido no artigo 13, item 3, da lei 1079/50 que define os crimes de responsabilidade, bem como nos artigos 50, caput, e 58, parágrafo 2º, inciso III, da Constituição Federal);



    [...]



    h) Ao final, seja concedida a segurança pretendida, para que seja proferida ordem judicial, contra o Poder Executivo, no sentido de que o Poder Executivo, em no máximo 48 horas, antes da incidência do prazo ou limite temporal da lei de Responsabilidade Fiscal que ocorrerá 180 dias antes do final do mandato (ou seja, no início do mês de julho de 2022, conforme definido no artigo 21, inciso IV, alínea a, da Lei Complementar 101/2000), expeça Medida Provisória, conforme minuta disponível no Ministério da Economia, dando cumprimento à emenda parlamentar aprovada pelo Poder Legislativo, no âmbito da lei orçamentária anual, no valor de R$1.736.951.596,00 (um bilhão, setecentos e trinta e seis milhões, novecentos e cinquenta e um mil, quinhentos e noventa e seis reais), determinando o uso de tal orçamento na implementação da reestruturação das carreiras dos órgãos das Polícias da União(PF, PRF e DEPEN), garantido, assim, ao Impetrante e ao Poder Legislativo, o direito líquido e certo de que seja cumprido pelo Poder Executivo o orçamento impositivo obrigatório exatamente como advindo da emenda parlamentar aprovada no orçamento pelo Congresso Nacional (conforme atributo compulsório definido no artigo 166, parágrafos 9º e 11, da Constituição Federal), no tocante à reestruturação das carreiras policiais dos órgãos das Polícias da União (PF, PRF e DEPEN), afastando assim efeitos do crime de responsabilidade decorrentes da violação da lei orçamentária praticada pelo Poder Executivo (consoante previsto no artigo 10, item 4, da lei 1079/50 que define os crimes de responsabilidade), e afastando, assim, os atos ilegais de contingenciamento do orçamento pelo Executivo que visam aplicar ilicitamente e para outros fins o orçamento impositivo referido aprovado pelo Poder Legislativo para a finalidade descrita no presente mandado de segurança.” (págs. 22-25 da inicial)



    O Sindicato dos Policiais Rodoviários Federais em Mato Grosso do Sul – SINPRF atravessou pedido de ingresso na qualidade de amicus curiae, conforme documento eletrônico 8.



    É o relatório necessário. Decido.



    Bem examinados os autos, tenho que esta impetração, à luz da jurisprudência desta Suprema Corte, não merece ser conhecida.



    De saída, observo que, conforme o art. 5°, LXIX, da Constituição Federal, são legitimados para a impetração do mandado de segurança aqueles que detêm “direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data”. 



    Segundo ensina Themistocles Brandão Cavalcanti,  



     



    “[p]ara pleitear um direito, para demandar, é preciso ter interêsse jurídico, interêsse legítimo, que, na lição dos praxistas, deve ser direto e atual, e, ainda mais, que satisfaça as condições peculiares ao Mandado de Segurança” (Do mandado de segurança. 5 ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1966, p. 158; grafia original).



     



    O mandamus, por conseguinte, pressupõe a existência de direito próprio do impetrante, razão pela qual somente pode socorrer-se dessa ação aquele que é titular de um direito lesado ou ameaçado de lesão por ato ou omissão de autoridade (MS 28.772-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli).



     



    Ora, o impetrante alega, em suma, que “pretende afastar violação do direito líquido e certo do Parlamento no tocante à implementação dos dispositivos previstos no orçamento impositivo aprovado pelo Congresso Nacional”. (pág. 20 da inicial)



     



    Não obstante alegações formuladas na inicial, penso que o impetrante não se desincumbiu do ônus de apontar qual o direito líquido e certo próprio teria sido violado pelo suposto descumprimento de orçamento impositivo originário de emenda parlamentar (formulada por outro Deputado Federal) aprovada na lei orçamentária. 



     



    É certo que o Supremo Tribunal Federal admite que os parlamentares têm legitimidade para manejar mandados de segurança com a finalidade de assegurar a sua participação nas discussões e deliberações de projetos de lei ou de emendas constitucionais, quando tal direito é obstado por ações ou omissões que vulnerem preceitos da Carta Magna atinentes ao devido processo legislativo (MS 24.667/DF/AgR, Rel. Min. Carlos Velloso). 



     



    Tal legitimidade também é reconhecida por esta Suprema Corte nas situações em que parlamentares se oponham à tramitação de proposições legislativas cujo prosseguimento é vedado pela própria Lei Maior. São os casos em que “a inconstitucionalidade […] já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição”. (MS 20.257/DF, Rel. Min. Moreira Alves).



     



    É importante deixar consignado, porém, que referida legitimidade restringe-se tão somente às hipóteses em que o fundamento da impetração diga respeito a alguma inconstitucionalidade que macule o devido processo legislativo ou, excepcionalmente, nas situações em que o congressista consiga demonstrar ser detentor de um direito subjetivo próprio, reivindicável em juízo.



    Esse é o motivo pelo qual “o entendimento pacífico desta Corte é no sentido de que o parlamentar individualmente não possui legitimidade para impetrar mandado de segurança para defender prerrogativa concernente à Casa Legislativa à qual pertence”. (RMS 28.251-AgR/DF, de minha relatoria; grifei).



     



    Como se vê, a pretensão do impetrante não se amolda a nenhuma dessas hipóteses em que o STF reconhece a legitimatio ad causam dos integrantes do Congresso Nacional para ajuizar ação mandamental.



    Mesmo que o impetrante estivesse atuando na qualidade de cidadão comum – e não na condição de parlamentar -, ainda assim não lhe seria facultado manejar o writ em questão, pois este não constitui instrumento processual apto a defender um direito de toda a coletividade. Nesse sentido, transcrevo abaixo a seguinte ementa de julgado que tratou de controvérsia assemelhada:



     



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Ilegitimidade do impetrante. Agravo regimental não provido.



    1. O mandado de segurança pressupõe a existência de direito próprio do impetrante. Somente pode socorrer-se dessa ação o titular do direito lesado ou ameaçado de lesão por ato ou omissão de autoridade, o que não se vislumbra na espécie.



    2. Ilegitimidade do particular para, na qualidade de cidadão, atuar em face da Mesa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal na defesa de interesse de toda a coletividade. Precedente.



    3. Agravo regimental não provido.” (MS 32.052/DF-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli; grifei).



     



    Isso porque, como já se decidiu, “o mandado de segurança não é meio idôneo para a defesa de mero interesse reflexo de norma objetiva, dado que se destina à proteção de direito subjetivo”. (MS 23.914-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa). No referido julgado, o relator ressaltou que “é certo que os deputados federais, ut cives, têm interesse no fiel cumprimento da Constituição [...]”, o que “não se deve, porém, confundir interesse com direito subjetivo”, já que 



     



    “[o] eventual descumprimento de norma constitucional não se constitui em razão suficiente para que qualquer congressista utilize o mandado de segurança a fim de desconstituir o ato impugnado e sustar seus efeitos. Há meios processuais apropriados para essa finalidade, a que não se ajusta o mandamus.” 



     



    Ademais, observo que os impetrantes carecem, inclusive, da necessária legitimação para a impetração de ações mandamentais coletivas, as quais, nos termos do art. 21 da Lei 12.016/2009, só poderão ser impetradas



     



    “[...] por partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial.”



     



    Já com relação à pretensão de afastamento do Ministro da Economia, Paulo Roberto Nunes Guedes, anoto que compete privativamente ao Presidente da República, nos termos do art. 84, I, do Texto Constitucional “nomear e exonerar os Ministros de Estado”, falecendo autoridade a esta Suprema Corte para fazê-lo, sobretudo na via estreita da ação mandamental.



    Ainda que, apenas para argumentar, o impetrante pretendesse protocolar um pedido de impeachment do titular daquela Pasta, mesmo assim teria de endereçá-lo ao Procurador-Geral da República, e não diretamente ao Supremo Tribunal Federal, conforme assentam inúmeros precedentes desta Corte, os quais têm como exemplo decisão do Ministro Celso de Mello exarada na Petição 9.057/DF, da qual destaco o trecho abaixo: 



    “A jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido de negar ao cidadão (eleitor) legitimidade ativa ‘ad causam’ para a instauração, perante esta Corte, de processo de ‘impeachment” contra Ministro de Estado, nas hipóteses previstas na Lei nº 1.079/50, enfatizando que a qualidade para agir, em referida situação, pertence, exclusivamente, ao Senhor Procurador-Geral da República (Inq 235/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – Pet 1.104-AgR/DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – Pet 1.392/RJ, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – Pet 1.986/DF, Rel. Min. MAURÍCO CORRÊA – Pet 8.680/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, v.g.), como se vê de julgado que bem resume a diretriz hoje prevalecente neste Tribunal:



    ‘Petição. Penal e Processo Penal. ‘Notitia Criminis’ em Face de Detentor de Prerrogativa de Foro. Crime de Responsabilidade Atribuído a Ministro de Estado. Competência desta Suprema Corte. Ilegitimidade Ativa do Requerente. Legitimidade Exclusiva do Chefe do ‘Parquet’ Federal. Precedente. Pedido de arquivamento formulado pela Procuradora-Geral da República. Art. 28 do Código de Processo Penal. Competência monocrática do Relator. Art. 3º, I, da Lei 8.038/90. Arquivamento.‘(Pet 7.514/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, grifei)”.



    No mais, recordo que esta Suprema Corte, em reiteradas decisões, como aquela proferida, verbi gratia, no RE 269.464/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello, já assinalou que a liquidez e certeza do direito, capaz de autorizar o ajuizamento do mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis de plano, mediante prova literal inequívoca, a qual não foi não produzida na espécie.



    Tal significa – convém repetir - que a pretensão do impetrante não se enquadra nos estreitos pressupostos de admissibilidade do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito por ele pleiteado. Conforme lição de Celso Antônio Bandeira de Mello,



     



    “[c]onsidera-se líquido e certo o direito, independentemente de sua complexidade, quando os fatos a que se deva aplicá-lo sejam demonstráveis de plano; é dizer, quando independam de instrução probatória, sendo comprováveis por documentação acostada quando da impetração da segurança ou, então, requisitada pelo juiz a instâncias do impetrante, se o documento necessário estiver em poder de autoridade que recuse fornecê-lo (art. 6º, parágrafo único, da Lei 1.533).” (Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 837-838).



     



    Por todas essas razões, não conheço do presente mandado de segurança, negando-lhe seguimento, com fundamento no art. 21, § 1°, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Prejudicado o exame do pedido de ingresso como amicus curiae (documento eletrônico 8)



     



    Publique-se.



    Brasília, 1° de julho de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator