Tribunal: STF
Processo: Rcl 53095
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-23
Data de publicação: 2022-11-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional com pedido liminar, proposta pela Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Distrito Federal, em face de decisão da Segunda Turma do Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região, proferida nos autos do Processo 0000671-60.2021.5.10.0009.



     Em suas razões, a Municipalidade aduz, em síntese, a inobservância do entendimento firmado pela Suprema Corte no julgamento da ADC 16 e do RE-RG 760.931 (tema 246), paradigma da repercussão geral, a respeito da matéria de fundo (responsabilidade subsidiária dos entes públicos por encargos trabalhistas de empresas terceirizadas), pois foi condenada subsidiariamente, sem averiguação de culpa, ao pagamento de verbas trabalhistas.



    Sustenta que a imputação automática de responsabilidade subsidiária ao ente público viola o artigo 71, §1°, da Lei n° 8.666/1993, cuja constitucionalidade foi declarada por esta Corte nos autos da ADC 16, e contraria o consubstanciado no julgamento do RE-RG 760.931 (tema 246), ocasião em que restou vedada a transferência automática da responsabilidade subsidiária ao ente público em face de terceirização trabalhista. 



    Requer assim a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada e, ao final, a cassação do ato.



    A autoridade reclamada prestou informações. (eDOC 17)



    Citada, a beneficiária Viviane Ramos da Conceição, deixou de apresentar contestação, consoante eDOC 34.



    Dispensei a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo reúne condições de julgamento (art. 52, parágrafo único, RISTF).



    É o relatório. Decido.



    A reclamação, tal como prevista no art. 102, I, “l”, da Constituição, e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a impossibilidade jurídica de transferência de responsabilidade à Administração Pública de encargos decorrentes do não cumprimento, pelo contratado, de obrigações trabalhistas, fiscais ou comerciais, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade 16, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 9.9.2011.



    Posteriormente a esse julgamento, o Tribunal Superior do Trabalho deu nova redação à Súmula 331 daquela Corte, para fazer constar que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta em determinados casos.



    Com efeito, constato que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral dessa matéria, nos autos do RE-RG 760.931 (tema 246), que substituiu o RE-RG 603.397, Rel. Min. Rosa Weber, cujo mérito está sendo analisado pelo Plenário.



    Por ocasião do julgamento do mérito do citado paradigma, o Pleno desta Corte deu parcial provimento ao recurso da União e confirmou o entendimento adotado na ADC 16, no sentido de proibir a responsabilização automática da Administração Pública, só cabendo condenação se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos. 



    Nesses termos, para que haja a responsabilização do ente público é necessário que se comprove cabalmente nos autos o comportamento reiteradamente negligente da Administração, bem como o nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, sendo imprescindível que se comprove o conhecimento, pela Administração Pública, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la.



    Nesse sentido, cito os seguintes julgados:



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ART. 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público encontra-se embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. De modo que foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux. 4. Inaplicável, na espécie, a exigência de esgotamento das instâncias ordinárias, prevista art. 988, §5º, II, do CPC/2015, por se tratar de reclamação ajuizada por afronta à ADC 16 e anterior à conclusão do julgamento do tema 246 da repercussão geral. Precedentes. 5. Agravo interno desprovido”. (Rcl 26.819 AgR, Relator Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.6.2020)



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. TRABALHISTA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. AFRONTA AO QUE DECIDIDO NO JULGAMENTO DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO PELO INADIMPLEMENTO DE OBRIGAÇÕES TRABALHISTAS POR PARTE DA EMPRESA CONTRATADA. ARTIGO 71, PARÁGRAFO 1º, DA LEI 8.666 /1993. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. No julgamento do Recurso Extraordinário 760.931, Tema 246 da Repercussão Geral, que interpretou o julgamento desta Corte na ADC 16, o STF assentou tese segundo a qual ‘o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’. 2. Consequentemente, a responsabilização subsidiária da Administração Pública, embora possível, é excepcional e condicionada à respectiva culpa, devidamente comprovada nos autos. 3. In casu, a decisão reclamada atribuiu à União a responsabilidade subsidiária omissiva pelos encargos trabalhistas decorrentes da contratação de serviços por intermédio de empresa terceirizada, conquanto inexistente prova taxativa de culpa in vigilando. 4. Neste contexto, é insuficiente a mera afirmação genérica de culpa in vigilando ou a presunção de culpa embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. Precedentes. 5. Agravo a que se dá provimento a fim de cassar a decisão reclamada, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária ao ente administrativo”. (Rcl 16777 AgR, Rel. Rosa Weber, Relator para acórdão: Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 22.6.2020)



    Na hipótese dos autos, a autoridade reclamada entendeu ser o caso de responsabilização subsidiária da Administração Pública em razão da insuficiência de fiscalização contratual. Reputou, ainda, que a ineficiência da fiscalização estaria comprovada pelo simples inadimplemento de direitos trabalhistas por parte da empresa contratada. 



    Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão proferido:



    “Na fração de interesse foi afastada a incidência, à hipótese de prestação de serviços por meio de pessoa interposta, do art. 37, § 6º, da CF, consagrando o ilustrado precedente a impossibilidade de atribuição, aos entes da administração pública, de responsabilidade pelo simples fato deles figurarem como beneficiários da força de trabalho despendida pelos empregados. E aqui, em desabafo individual, lamento profundamente por esta ser, quando menos no momento, a dicção extraída da constituição da sociedade brasileira.



    Sem embargo desse contexto, também foi expressamente reconhecida a possibilidade do ente público responder patrimonialmente pelos créditos dos trabalhadores, desde que haja a demonstração de culpa na execução do contrato administrativo.



    A realização de processo licitatório é obrigação legal do ente público e não afasta, por si só, a culpa de má escolha do contratado. Obviamente o critério do menor preço há de trazer em si o menor preço que possibilite o regular cumprimento do contrato, em especial a satisfação dos débitos trabalhistas. As garantias que a lei de licitações permite exigir, inclusive de natureza securitária (artigos 31, II e 56 e §§) poderiam dar suporte aos descumprimentos contratuais relativos ao inadimplemento dos débitos de origem trabalhistas, impedindo o prejuízo ao erário.



    Sob o tom da culpa in vigilando melhor sorte não apanha a pretensão, pois a fiscalização formal dos serviços executados não exime a tomadora dos serviços, na medida em que a exigência legal é mais abrangente, requerendo acompanhamento do contrato em sua integralidade, inclusive quanto a observância do cumprimento das obrigações trabalhistas, previdenciárias e fiscais, o que inocorreu. Estando,pois, pacificado o tema pelo plenário daquela corte, o contexto esvazia a arguição de contraste com a sua Súmula Vinculante 10 e, por conseguinte, com a cláusula de reserva de plenário.



    Ora, a Lei 8.666/1993 coloca à disposição dos administradores meios suficientes a permitir a escolha de fornecedores sólidos, idôneos e em condições de executar integralmente o objeto do contrato (arts. 27 a 37, § 3º do art. 44, 55, VI, XII e XIII, e 56e §§). Exige-lhes, por outro lado, o acompanhamento e a fiscalização da respectiva execução(art. 67 e §§), além de garantias específicas, inclusive de natureza securitária (artigos 31, II e56 e §§). A prova dos autos, por sua vez, revela que a ora recorrente demonstrou haver adotado providências, ainda que com efeitos parciais, na fiscalização do contrato, como revelam os documentos juntados (fls. 74/160). Anoto que o eventual insucesso dessas diligências, sob a ótica da integral recomposição do patrimônio jurídico da obreira, não altera o efetivo exercício do dever de vigilância, já que a responsabilidade, in casu, é subjetiva e não objetiva.



    Sucede que pende o pagamento de verbas em favor da obreira, e ad. maioria, com estofo na orientação contida na Instrução Normativa nº 02/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, divisa a culpa do ente público - em outros termos, para ostentar eficácia liberatória plena a fiscalização deveria garantir, no todo, as parcelas asseguradas à trabalhadora.



    Ainda que com a sensação de estar impondo ao segundo litisconsorte passivo a responsabilidade objetiva, curvo-me à inteligência de meus eminentes pares, para rejeitar a pretensão revisional e manter a responsabilidade subsidiária atribuída à parte, com a extensão dada pelo item VI da Súmula 331 do TST. Estando a presente decisão em harmonia com o quanto definido sobre a matéria, pelo STF e TST, não há falar na violação das normas suscitadas pela recorrente, ou ainda o confronto com verbetes de súmula da jurisprudência uniforme dos tribunais.



    (...)



    Nesse mesmo sentido orienta o item VI da Súmula 331,estabelecendo que a "responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral", inclusive aquelas decorrentes da aplicação das normas coletivas do trabalho.



    Gizo, a propósito das razões de recurso, que a Súmula 331 c. Do TST apenas consolida a interpretação dada por aquele órgão jurisdicional às normas que regem à matéria.



    (...)



    Nego provimento ao recurso da segunda reclamada”. (eDOC 9, p. 5-7 - Grifei)



    Ora, parece-me que, ao atribuir à Administração a responsabilidade subsidiária pelas obrigações trabalhistas e até mesmo desqualificar toda e qualquer prova levada a juízo, a Justiça trabalhista incorre na figura da responsabilização automática – combatida por esta Corte nos julgamentos citados – uma vez que o mero inadimplemento por parte da empresa contratada não é suficiente para amparar a condenação subsidiaria do ente público, sendo necessária a apresentação de prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos. 



    Corroborando a tese, cito, ainda, o seguinte julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA À RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931. OCORRÊNCIA. RECURSO PROVIDO. 1. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 2. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente da agravante, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade da reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 3. Recurso de agravo ao qual se dá provimento”. (Rcl 37.320 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Relator para acórdão: Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 18.6.2020) (Grifei)



    Assim, entendo que o Tribunal de origem reconheceu a responsabilidade da Administração Pública sem caracterização de culpa, afastando a aplicação da norma do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, cuja constitucionalidade foi reconhecida na ADC 16, e violando a autoridade da Súmula Vinculante 10.



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação, para cassar o ato reclamado, no ponto em que reconheceu a responsabilidade subsidiária da Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Distrito Federal pelo adimplemento da condenação sem a comprovação de culpa, determinando que outro seja proferido, nos termos da jurisprudência desta Corte (art. 21, § 1º, do RISTF). 



    Publique-se.



    Brasília, 23 de novembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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