Tribunal: STF
Processo: ARE 1357643
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-01-20
Data de publicação: 2022-01-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Vol. 1, fl. 225):



    “AGRAVOS DE INSTRUMENTOS - Decisão que recebeu a inicial de ação civil pública - Admissibilidade - Preliminares de inépcia da inicial, violação ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa, e inadequação da via eleita, em virtude da inaplicabilidade da Lei 8.429/92 aos prefeitos, afastadas - Indícios de prática de atos de improbidade - Alegação de que nenhum ato ímprobo foi cometido - Matéria a ser discutida no bojo da ação, e não em sede de agravo, sob pena de supressão de instância - Decisão agravada mantida - Recurso improvido”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 2, fl. 1), foram rejeitados nos termos da seguinte ementa (Vol. 2, fl. 29):



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - V. acórdão que negou provimento aos recursos, mantendo a r. decisão que recebeu a inicial de ação de improbidade - Alegação de omissão - Inexistência verificada - Embargos de declaração de natureza infringente - Inteligência do art. 1.022, do NCPC - Inadmissibilidade - Prequestionamento - Descabimento - Inteligência do art. 1.025 do NCPC - Embargos de declaração rejeitados.”



    No Recurso Extraordinário (Vol. 1, fl. 247), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, MANOEL FERREIRA DE SOUZA GASPAR aponta violação ao artigo 5º, II, LIV e LV, da CF/1988.



    Alega que “o presente recurso visa o reconhecimento da inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa em face de Prefeitos, em razão do Tema 576 deste E. Supremo Tribunal Federal, que considera descabida a concorrência de regimes de responsabilidade político-administrativa, conforme se verifica no julgamento da Reclamação n° 2138, Pet. 3.053 AgR/DF e RE n° 579.799 AgR/SP” (Vol. 1, fl. 251).



    Aduz que, em se tratando de Prefeito Municipal, eventual responsabilidade do gestor deve ser apurada de acordo com o procedimento previsto no Decreto-Lei 201/67, sendo inaplicável a Lei 8.429/1992, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade (art. 5º, II, da CF/1988).



    Por fim, sustenta violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, vez que não foram concedidas às partes as mesmas oportunidade de manifestação nos autos do processo.



    O Tribunal de origem determinou o sobrestamento do processo, até o julgamento do Tema 576 da repercussão geral (Vol. 2, fl. 67).



    Após o exame do mérito do processo paradigma, o Tribunal de origem negou seguimento ao RE, ao fundamento de que o acórdão recorrido está em conformidade com a tese firmada no Tema 576 da repercussão geral (O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias). Quanto ao mais, inadmitiu o apelo aos fundamentos de que (a) incide o óbice do Tema 660 da repercussão geral quanto à alegada violação aos princípios do contraditório e ampla defesa; e (b) rever o entendimento firmado no acórdão recorrido demanda o exame dos fatos e provas constantes dos autos, o que faz incidir o óbice da Súmula 279 do STF (Vol. 2, fl. 73).



    No Agravo (Vol. 2, fl. 115), a parte refutou a incidência ao caso do Tema 660, defendendo tratar-se de violação direta à Constituição. Quanto ao óbice da Súmula 279/STF, defendeu a sua inaplicabilidade, pois não há que se falar em reexame fático-probatório. Alegou, ainda, que, ao fazer o juízo de admissibilidade, a instância de origem adentrou o mérito do apelo extremo, bem como que a decisão denegatória não foi devidamente fundamentada, violando, portanto, o artigo 93, IX, da CF/1988.



    Em face da decisão de inadmissibilidade, a parte recorrente também propôs Agravo Interno cujo provimento fora negado em acórdão assim ementado (Vol. 2, fl. 181):



    “AGRAVO INTERNO. Decisão monocrática que negou seguimento ao recurso extraordinário. 



    — A matéria referente à violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais, bem como a extensão do entendimento ao princípio do devido processo legal e aos limites da coisa julgada, é idêntica à examinada pela Suprema Corte no leading case ARE n. 748.371/MT - Tema n. 660/STF.



    — Demais questões rebatidas que não se encontram submetidas à sistemática de recursos repetitivos



    — impugnação por recurso próprio. Agravo desprovido.”



    Na sequência, os autos foram remetidos à superior instância (Vol. 2, fl. 200).



    É o relatório. Decido. 



    De início, a jurisprudência desta CORTE firmou entendimento pela inadmissibilidade de agravo para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL com o objetivo de impugnar decisão da instância de origem que aplica a sistemática da repercussão geral, seja inadmitindo o recurso extraordinário, seja sobrestando-o até a formação de precedente pela SUPREMA CORTE, pois, como destacado pelo Decano de nosso SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, Min. CELSO DE MELLO, “se revela incognoscível o recurso deduzido contra decisão que, ao aplicar os parágrafos do art. 543-B do CPC/73, faz incidir, no caso concreto, orientação plenária desta SUPREMA CORTE, não importando que se trate de ato decisório que deixa de reconhecer a existência de repercussão geral da controvérsia jurídica ou que se cuide de julgamento de mérito sobre matéria cuja repercussão geral tenha sido anteriormente proclamada” (RE 1.023.231/PR, DJe de 22/2/2017).



    Dessa forma, não existe contra a parte da decisão do Juízo de origem que aplicou a sistemática da repercussão geral, previsão legal de interposição de recurso para o STF (ARE 960.182-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 15/3/2017)



    No que remanesce, o Tribunal de origem negou provimento ao Agravo de Instrumento interposto pelo ora recorrente, ao fundamento de que a Lei de Improbidade Administrativa é aplicável aos Prefeitos Municipais. A propósito, cito excerto do voto condutor do acórdão recorrido (Vol. 1, fl. 231):



    “Trata-se de agravos de instrumento interpostos em ação civil pública ajuizada para fins de condenar os agravantes e outros pela prática de ato de improbidade administrativa, em virtude de que teriam estes antecipado pagamentos de artistas para baile carnavalesco, mediante TED (transferência bancária) e dinheiro vivo, sem observância da Lei Federal n.º 4.320/64, que exige empenho, liquidação e pagamento das despesas públicas, situação que, à evidência, feriu os princípios da publicidade e transparência, além de impedir a fiscalização dos gastos públicos. 



    Preliminarmente, não se verifica a alegada inépcia da inicial, uma vez que o autor, ora agravado, descreveu corretamente e individualizou as alegadas condutas ímprobas dos agentes, bem como os pedidos foram corretamente formulados. Observe-se que a inicial encontra-se devidamente formulada, com os pedidos decorrendo logicamente dos fatos e fundamentos jurídicos. 



    Da mesma forma, a ação de improbidade administrativa prescinde de demonstração de efetivo dano causado ao erário, uma vez que a conduta pode se enquadrar nos atos ímprobos por atentarem contra os princípios administrativos (artigo 11, da Lei 8.429/92).



    Dessa forma, fica afastada esta preliminar. 



    Outrossim, não há que se falar em violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, uma vez que o juízo a quo observou corretamente o que dispõe a Lei 8.429/92, analisando as manifestações escritas e entendendo pela existência de indícios suficientes de autoria e materialidade dos fatos, para fins de recebimento da inicial.



    Com efeito, não se constata qualquer violação ao direito de defesa dos agravantes, sendo certo que as alegações consubstanciam-se em mero inconformismo com o prosseguimento do feito. 



    Assim, rejeita-se a preliminar.



    Igualmente, não há que se falar em inadequação da via eleita por inaplicabilidade da Lei n.º 8.429/92 aos agentes políticos. 



    Como define o artigo 2º, da Lei n.º 8.429/02, o agente público considerado como sujeito ativo do ato de improbidade administrativa é “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior (g.m.), e, ainda, define que a mesma lei se aplica também “àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.” (artigo 3º).



    Ademais, como tem definido a jurisprudência, as penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa são de natureza civil, não se confundindo com o ilícito penal (AI nº. 673.829-5/9-00 e 586.517-5/2-00). Portanto, são aplicáveis independentemente dos crimes de responsabilidade (ilícitos de natureza político-administrativo), previstos na Lei n.º 1.079/50, não havendo que se falar em exclusão de sua aplicabilidade aos agentes políticos.



    Além disso, a Reclamação n.º 2.138, que tramitou no Supremo Tribunal Federal, restringiu-se a caso específico, não tendo efeito vinculante sobre outros da espécie, tal como tem decidido a jurisprudência desta Eg. Corte de Justiça, como se verifica dos seguintes acórdãos: Ag. Inst. n. 586.517-5/2, Rel. Des. Aroldo Viotti, Ag. Inst. n. 592.839-5/00, Rel. Des. Rubens Rihl; Ap. Civ. n. 794.404-5/9-00, Rel. Des. Burza Neto.



    [...]



    Assim sendo, não há que se falar em inaplicabilidade da referida lei aos agentes políticos, ficando rejeitada a preliminar.



    No mais, estabelecem os §§ 7º e 8º, do artigo 17, da Lei de Improbidade Administrativa, que esta ação atualmente está sujeita a um juízo de admissibilidade subordinado ao contraditório, incumbindo ao julgador, nesta fase, após apresentadas as defesas prévias, examinar se há a existência de indício de cometimento de ato ímprobo, se a ação é improcedente de plano ou se a via utilizada é inadequada para o julgamento da ação. 



    Apenas a estas três circunstâncias se limitam a análise judicial, sendo que todas as demais questões são matérias a serem analisadas no momento oportuno. 



    Por tais razões, neste momento processual, a análise restringe-se a verificar se estão presentes ou não os requisitos para o recebimento da inicial, tal como a fez o juízo a quo.



    Por conseguinte, a questão referente ao não cometimento de ato ímprobo deve ser analisada em momento oportuno, cuidando-se de matéria que deve ser discutida no bojo da ação, a qual não pode ser apreciada em sede deste agravo, sob pena de supressão de instância”.



    Quanto ao à matéria, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento de mérito do RE 976.566-RG (de minha relatoria, Tema 576 repercussão geral), DJe de 26/9/2019, fixou tese segundo a qual “o processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias.



    O acórdão ficou assim ementado:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA DE INSTÂNCIAS. POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E POLÍTICA ADMINISTRATIVA (DL 201/1967) SIMULTÂNEA À POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DEVIDAMENTE TIPIFICADO NA LEI 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. 



    1. "Fazem muito mal à República os políticos corruptos, pois não apenas se impregnam de vícios eles mesmos, mas os infundem na sociedade, e não apenas a prejudicam por se corromperem, mas também porque a corrompem, e são mais nocivos pelo exemplo do que pelo crime” (MARCO TÚLIO CÍCERO. Manual do candidato às eleições. As leis, III, XIV, 32).



    2. A norma constitucional prevista no § 4º do art. 37 exigiu tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa, com determinação expressa ao Congresso Nacional para edição de lei específica (Lei 8.429/1992), que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e a de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e de evitar o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência.



    3. A Constituição Federal inovou no campo civil para punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e político-administrativa de Prefeitos e Vereadores.



    4. Consagração da autonomia de instâncias. Independentemente de as condutas dos Prefeitos e Vereadores serem tipificadas como infração penal (artigo 1º) ou infração político-administrativa (artigo 4º), previstas no DL 201/67, a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa é autônoma e deve ser apurada em instância diversa.



    5. NEGADO PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário. TESE DE REPERCUSÃO GERAL: “O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias”.



    No mesmo sentido, veja-se o seguinte precedente:



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CRIME DE RESPONSABILIDADE E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUTONOMIA DE INSTÂNCIAS. POSSIBILIDADE. PREJUÍZO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 



    1. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do RE 976.566-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 576-RG, entendeu que o processo e julgamento de agentes políticos por crime de responsabilidade não impede responsabilização deles por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em razão da autonomia das instâncias.



    2. A jurisprudência do STF é firme no sentido de que a demonstração de prejuízo, “a teor do art. 563 do CPP, é essencial à alegação de nulidade, seja ela relativa ou absoluta, eis que […] o âmbito normativo do dogma fundamental da disciplina das nulidades - pas de nullité sans grief - compreende as nulidades absolutas” (HC 85.155/SP, Relª. Minª. Ellen Gracie).



    3. No caso, para chegar a conclusão diversa do acórdão recorrido, imprescindíveis seriam a análise da legislação infraconstitucional pertinente e uma nova apreciação dos fatos e do material probatório constante dos autos, o que não é possível nesta fase processual (Súmula 279/STF).



    4. O STF já decidiu que as decisões judiciais não precisam ser necessariamente analíticas, bastando que contenham fundamentos suficientes para justificar suas conclusões (AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). Na hipótese, a decisão está devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante.



    5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985).



    6. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.27.3170-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 3/11/2020)



    Por fim, em relação à ofensa ao art. 5º, II, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 20 de janeiro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente