Tribunal: STF
Processo: ADI 7102
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-29
Data de publicação: 2022-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA POR ENTIDADE ASSOCIATIVA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO CARÁTER NACIONAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. NÃO CONHECIMENTO.



    Relatório



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Brasileira Interestadual de Turismo, Transporte Terrestre e Cargas (ABRITTC), em face do § 2º do art. 16 da Lei nº 12.587, de 2012 e, por arrastamento, da deliberação nº 211 da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), de 15 de junho de 2021, norma esta que, segundo a autora, teria dado origem ao Convênio de Delegação nº 1/2020, celebrado entre a ANTT e o Governo do Distrito Federal, com vistas à delegação de competências no âmbito do serviço de transporte semiurbano entre o Distrito Federal e os Municípios goianos adjacentes.



    2. Inicialmente, a ABRITTC diz ser legitimada para propositura da ação por ser entidade de classe de âmbito nacional e associação brasileira interestadual de turismo, transportes terrestres e carga. 



    3. No mérito, contextualiza que a norma impugnada, ao estabelecer diretrizes à Politica Nacional de Mobilidade Urbana, previu, “no parágrafo 2º de seu art. 16, as atribuições da União em delegar aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios a organização e a prestação dos serviços de transporte público coletivo interestadual e internacional de caráter urbano”; e que a ANTT firmou convênio de delegação de competência com o Distrito Federal, transferindo ao governo distrital a competência de administrar o transporte interestadual semiurbano de passageiros entre Brasília e Regiões Administrativas do Distrito Federal/DF e os Municípios goianos adjacentes.



    4. Argumenta que “o GDF, fazendo uso dos poderes delegados pela União, conforme a deliberação 211 da ANTT, vedou a aplicação do reajuste tarifário estabelecido pela resolução ANTT 4.768/15, causando desequilíbrio econômico às empresas autorizatárias prestadoras do serviço público de transporte coletivo interestadual de passageiros”; e que “a ANTT se mostrou omissa, mesmo sabendo que o referido ato causaria um colapso no sistema”.



    5. Aponta que o § 2º do art. 16 da Lei nº 12.587, de 2012, padece de vício de inconstitucionalidade formal, pois viola a competência exclusiva da União para explorar o transporte interestadual e internacional de passageiros, na forma do art. 21, inc. XII, al. “e”. Relaciona, ainda, jurisprudência sobre o assunto e defende a incidência ao caso da norma inserta no inc. III do art. 13 da Lei nº 9.784, de 1999.



    6. Ao final, requer “[a] procedência do pedido, para que a referida norma (...) do art. 16, §2º da Lei 12.587/12 seja declarada inconstitucional, bem como o Convênio de delegação de competências firmado entre a ANTT e o GDF”. 



    Análise



    7. Inicialmente, é mister apontar a existência de vício de representação processual na espécie, tendo em vista a ausência de indicação precisa, na procuração encartada aos autos, da outorga de poderes especiais para o questionamento do ato normativo especificamente no âmbito deste Supremo Tribunal Federal.



    8. Ao analisar o documento juntado ao caderno processual, verifica-se que o referido instrumento de mandato confere ao patrono poderes “para o foro em geral (...) podendo, portanto, em conjunto ou isoladamente, promover quaisquer medidas judiciais, em qualquer instância até a decisão final” (e-doc. 2).



    9. Evidente, portanto, a inobservância de condição de procedibilidade há muito pacificada pela jurisprudência desta Corte, conforme se pode verificar do julgamento da Questão de Ordem na ADI nº 2.187/BA, Rel. Min. Octavio Gallotti, j. 24/05/2000, p. 1º/06/2020, in verbis:



“É de exigir-se, em ação direta de inconstitucionalidade, a apresentação, pelo proponente, de instrumento de procuração ao advogado subscritor da inicial, com poderes específicos para atacar a norma impugnada.”



    10. No mesmo sentido:



“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINARES. LEI ESTADUAL. ICMS. PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. CÁLCULO. VALOR ADICIONADO. MATÉRIA RESERVADA À LEI COMPLEMENTAR. VÍCIO FORMAL INSANÁVEL. 1. Atende as exigências legais procuração que outorga poderes específicos ao advogado para impugnar, pela via do controle concentrado, determinado ato normativo, sendo desnecessária a individualização dos dispositivos. 2. Não ocorre a prejudicialidade da ação quando a lei superveniente mantém em vigor as regras da norma anterior impugnada e sua revogação somente se dará pelo implemento de condição futura e incerta. 3. ICMS. Distribuição da parcela de arrecadação que pertence aos Municípios. Lei estadual que disciplina a forma de cálculo do valor adicionado para apuração do montante fixado no inciso I do parágrafo único do artigo 158 da Constituição Federal. Matéria expressamente reservada à lei complementar (CF, artigo 161, I). Vício formal insanável que precede a análise de eventual ilegalidade em face da Lei Complementar federal 63/90. Violação direta e imediata ao Texto Constitucional. 4. Cuidando-se de defeito de forma que, pelas mesmas razões, atinge outros dispositivos não impugnados na inicial, impõe-se a aplicação da teoria da inconstitucionalidade conseqüencial. 5. Parcela relativa a um quarto da participação dos Municípios no produto da arrecadação do ICMS (CF, artigo 158, parágrafo único, inciso II). Matéria reservada à lei estadual. Afronta formal não configurada. Inexistência de desrespeito ao princípio da isonomia. Ação procedente em parte.” (grifos nossos)



   (ADI nº 2.728/AM, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, j. 28/05/2003, p. 20/02/2004) 



    11. Quanto ao ponto, não se desconhece o entendimento igualmente sedimentado nesta Suprema Corte em relação à possibilidade de saneamento do aludido vício (ADI nº 6.051/MA, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 27/03/2020, p. 06/05/2020; e ADI nº 4.409/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 06/06/2018, p. 23/10/2018).



    12. Nada obstante, diante da manifesta carência da ação, pelos fundamentos que serão demonstrados, a necessidade de observância à economia processual e à razoável duração do processo impõe a superação de eventual providência saneadora, ante a sua inaptidão para modificar o inafastável desfecho prematuro do feito. Com idêntica compreensão confira-se o seguinte precedente, de relatoria do Min. Edson Fachin:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONFEDERAÇÃO DE SERVIDORES. FIXAÇÃO DE VALOR. REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR. MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PROCURAÇÃO COM PODERES ESPECÍFICOS. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido da necessidade de subscrição da exordial por procurador devidamente amparado por poderes especiais para o questionamento do ato normativo. Nesse sentido, o ato de mandato deve conter descrição mínima do objeto digno de hostilização. Precedentes. 2. Admite-se a regularização processual do feito, contudo é próprio da economia processual deixar de intimar o Requerente para fazê-lo, quando se nota a carência da ação, que torna desnecessária a providência. Precedentes. 3. As confederações são legitimadas a valer-se de ações de controle objetivo somente nos casos em que o objeto da ação esteja especificamente ligado aos interesses próprios da categoria profissional e econômica representada. No particular, o objeto impugnado extrapola os respectivos objetivos institucionais. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (grifos nossos).



    (ADPF nº 480-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 13/04/2018, p. 24/04/2018)



    13. É que, no presente caso, a ação direta de inconstitucionalidade foi ajuizada por associação que defende ostentar a qualidade de “entidade de classe de âmbito nacional”. Nada obstante, não se desincumbiu a associação autora em demonstrar a sua abrangência territorial. E, em consonância com entendimento há muito cristalizado no âmbito desta Suprema Corte, “a mera declaração formal em estatuto da abrangência nacional da entidade de classe não é suficiente para a comprovação de sua legitimidade ativa. É necessário que essa circunstância seja demonstrada de forma inequívoca.”



    (ADI nº 4.428/RN, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 29/06/2020, p. 02/07/2020).



    14. Naquela assentada, o e. Ministro Relator já fazia alusão a precedente anterior deste Excelso Pretório, no bojo do qual o e. Ministro Cezar Peluso, com a acuidade técnica característica, pontificou:



    “(...) 2. No âmbito da via de controle abstrato de constitucionalidade, a legitimação ativa das entidades de classe de âmbito nacional depende, como há muito se assentou, da coexistência dos seguintes requisitos: (i) caracterização como entidade classista; (ii) pertinência temática do objeto estatutário face à norma impugnada; (iii) caráter nacional, figurado, como regra, na existência de representação em, ao menos, 9 (nove) estados da federação; (iv) representatividade de toda a classe capaz de ser atingida pela norma; e (v) homogeneidade dos representados. A deficiência de qualquer deles implica ilegitimidade ativa da entidade e consequente indeferimento da inicial. 



    3. A agravante, segundo consta dos estatutos (arts. 1º e 2º), apresenta-se como entidade de classe de âmbito nacional, representativa do corpo de magistrados estaduais. Insere-se, portanto, no conceito de entidade de classe formulado pela Corte, no sentido de representar membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional. 



    4. No que toca à representatividade nacional, contudo, a autora apenas afirma que é entidade criada para a defesa dos interesses dos magistrados estaduais de nosso país&apos; (fl. 92). Não vislumbro, nesse ponto, o cumprimento da exigência de representatividade em, pelo menos, 9 (nove) estados da federação como o postula a jurisprudência da Corte (ADI nº 4.009, Rel. Min. EROS GRAU, DJe 29.05.2009; ADI nº 2.903, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ 19.09.2008; ADI nº 3868, rel. Min. GILMAR MENDES, DJ 28.06.2007). 



    Deveras, de acordo com os precedentes, aliás já invocados, ”para que a entidade de classe tenha âmbito nacional, não basta que o declare em seus estatutos. É preciso que esse âmbito se configure, de modo inequívoco”; (ADI nº 4.294, Rel. Min. EROS GRAU, DJe 10.09.2009; ADI nº 4.212, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe 16.04.2009; ADI nº 4.034, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe 28.03.2008). 



    Efetiva representatividade nacional, concebida como expressão de substantiva abrangência de áreas territoriais do país, é ingrediente necessário da tipificação da legitimidade extraordinária da associação, enquanto coisa não provada na espécie”. 



    (ADI nº 3.617-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 25/05/2011, p. 1º/07/2011; grifos no original suprimidos) 



    15. Nesse mesmo sentido, cito ainda a ementa da Questão de Ordem na ADI nº 108/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 13/04/1992, p. 05/06/1992:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" - ENTIDADE DE CLASSE - NÃO CONFIGURAÇÃO - CARÊNCIA DA AÇÃO. - O controle jurisdicional "in abstracto" da constitucionalidade das leis e atos normativos federais ou estaduais, perante o Supremo Tribunal Federal, suscita, dentre as múltiplas questões existentes, a análise do tema concernente a quem pode ativar, mediante ação direta, a jurisdição constitucional concentrada desta Corte. - Entre a legitimidade exclusiva e a legitimidade universal , optou o constituinte pela tese da legitimidade restrita e concorrente, partilhando, entre diversos órgãos, agentes ou instituições, a qualidade para agir em sede jurisdicional concentrada (v. CF/88, ART. 103). Dentre as pessoas ativamente legitimadas "ad causam" para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade estão as entidades de classe de âmbito nacional (CF. art. 103, IX). - O Supremo Tribunal Federal tem salientado, em sucessivos pronunciamentos a propósito do tema, que não se qualificam como entidades de classe aquelas que, congregando pessoas jurídicas, apresentam-se como verdadeiras associações de associações. Em tais hipóteses, tem-se-lhes negado a qualidade reclamada pelo texto constitucional, pois pessoas jurídicas, ainda que coletivamente representativas de categorias profissionais ou econômicas, não formam classe alguma. Precedentes. A jurisprudência desta Corte tem salientado, ainda, que pessoas jurídicas de direito privado, que reunam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de caráter sindical, desqualificam-se - precisamente em função do hibridismo dessa composição - como instituições de classe, cuja noção conceitual reclama a participação, nelas, dos próprios indivíduos integrantes de determinada categoria, e não apenas das entidades privadas constituídas para representá-los. Precedentes. - Entidades internacionais, que possuam uma Seção Brasileira domiciliada em território nacional, incumbida de representá-las no Brasil, não se qualificam, para os efeitos do art. 103 da Constituição, como instituições de classe. A composição heterogênea de associação que reuna, em função de explícita previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias radicalmente distintas, atua como elemento descaracterizador da sua representatividade. Não se configuram, em consequência, como entidades de classe aquelas instituições que são integradas por membros vinculados a estratos sociais, profissionais ou econômicos diversificados, cujos objetivos, individualmente considerados, revelam-se contrastantes. Falta a essas entidades, na realidade, a presença de um elemento unificador que, fundado na essencial homogeneidade, comunhão e identidade de valores, constitui o fator necessário de conexão, apto a identificar os associados que as compõem como membros efetivamente pertencentes a uma determinada classe. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da espacialidade, que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular característica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação. Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da Lei Orgânica dos Partidos Políticos, que supõe, ordinariamente atividades econômicas ou profissionais amplamente disseminadas no território nacional. Precedente: ADIN-386.” (grifos nossos)



    (ADI nº 108-QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 13/04/1992, p. 05/06/1992)



    16. In casu, é mister consignar, ainda, que esta Suprema Corte já rechaçou a legitimidade ativa dessa mesma associação autora (ABRITTC) para o ajuizamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade em anterior oportunidade. Trata-se de decisão exarada no bojo da ADPF nº 687/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. 19/06/2020, p. 23/06/2020. assim ementada:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS NORMATIVOS ESTADUAIS MUNICIPAIS. RESTRIÇÕES E AO TRANSPORTE DE PASSAGEIROS E DE CARGAS EM RAZÃO DA PANDEMIA DA COVID-19. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO PACTO FEDERATIVO E AOS DIREITOS À SAÚDE, À ALIMENTAÇÃO E AO TRABALHO. AÇÃO PROPOSTA POR ENTIDADE ASSOCIATIVA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO CARÁTER NACIONAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO NÃO CONHECIDA.”



    17. Daí ressai, portanto, a manifesta carência para agir, na esteira do que vem compreendendo este Excelso Pretório.



    18. Registra-se, por fim, que em situações deste jaez, mostra-se compatível com as atribuições do Relator a prolação de decisão monocrática de não conhecimento da demanda, em observância ao art. 21, § 1º, do RISTF, aplicável às ações de controle concentrado de constitucionalidade, na esteira do quanto decidido na ADI nº 3.858/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 10/10/2015, p. 16/10/2015; na ADI nº 4.379/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 02/10/2015, p. 07/10/2015; na ADI nº 5.116/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 07/10/2015, p. 09/10/2015; e na ADPF nº 480/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, j. 26/01/2018, p. 06/02/2018, dentre outros precedentes.



    Dispositivo



    19. Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, ante a sua manifesta inadmissibilidade, nos termos do art. 21, § 1º, da Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. À Secretaria Judiciária para as devidas providências.



    Publique-se.



    Intime-se.



    Brasília, 29 de abril de 2022. 



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator