Tribunal: STF
Processo: ADI 6125
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-10
Data de publicação: 2022-10-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL Nº 17.698, DE 2019, DE SANTA CATARINA – LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL DE 2019. EXAURIMENTO DA VIGÊNCIA. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. AÇÃO PREJUDICADA.



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pelo Governador do Estado de Santa Catarina, em face da Parte 5 do Anexo Único da Lei nº 17.698, de 16 de janeiro de 2019 (Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2019). Sua irresignação centra-se no restabelecimento, para o exercício de 2019, das emendas parlamentares impositivas não incluídas no ano de 2018.



    2. Nas razões da petição inicial, alegou ofensa à separação dos poderes, diante de vício de iniciativa, uma vez que compete ao Poder Executivo dispor sobre orçamento público.



    3. Sustentou, ainda, que as emendas parlamentares impositivas em questão não foram autorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, contrariando os arts. 165, inc. II, e § 2º, e 166, § 3º, inc. I, da Constituição da República.



    4. Aludiu, também, que há vícios materiais no objeto, tendo em vista que as emendas impositivas previstas pelo Legislador estadual não poderiam contrariar os ditames constitucionais.



    5. Indicou que as emendas parlamentares violaram a imperatividade de indicação de receita apta a lastreá-las, nos termos do art. 166, § 3º, inc. II, do texto constitucional.



    6. Defendeu que o objeto impugnado viola o princípio da responsabilidade fiscal, encartado nos arts. 167, inc. II, da parte dogmática, e 113 do ADCT, ambos da Constituição da República.



    7. Em sede cautelar, requereu a suspensão da eficácia da Parte 5 do anexo único da Lei estadual nº 17.698, de 2019.



    8. No mérito, pediu o reconhecimento da inconstitucionalidade por vícios formais e materiais do objeto.



    9. Em 07/05/2019, o eminente Ministro Marco Aurélio, relator originário deste feito, adotou o rito do art. 12 da Lei nº 9.868, de 1999.



    10. O Autor pleiteou reconsideração dessa decisão interlocutória, tendo em vista a urgência do direito alegado e o quadro de atrasos na expedição de pareceres pelo Procurador-Geral da República. Assim, volta a pedir a concessão de medida cautelar sem oitiva prévia dos interessados e, monocraticamente, ad referendum do Tribunal Pleno (e-doc. 17).



    11. Em informações datadas de 03/06/2019, a Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina argumentou a constitucionalidade da norma, haja vista que, por força da Emenda Constitucional nº 74, de 2017, teriam sido acrescidos, no art. 120 da Constituição Estadual catarinense, os §§ 9º e 13, que tornaram impositivas as emendas parlamentares à LOA. Sendo assim, o objeto representa obrigação orçamentária que já deveria ter sido cumprida no exercício de 2018 (e-doc. 25).



    12. Na qualidade de Advogado-Geral da União, manifestei-me, em 14/06/2019, pelo conhecimento, em parte, da ação e, no mérito, pela procedência do pedido, em posicionamento assim sumariado:



    “Financeiro. Parte 5 do Anexo Único da Lei nº 17.698/2019 do Estado de Santa Catarina que “Estima a receita e fixa a despesa do Estado para o exercício financeiro de 2019”. Preliminar. Não conhecimento parcial. Alegação de ofensa ao artigo 165, II; e 163, § 3º, I, da Constituição. Violação reflexa à Constituição, a exigir avaliação de compatibilidade entre ato impugnado e LDO local. Mérito. Inocorrência de vício de iniciativa. A Constituição admite expressamente a aprovação de emendas parlamentares no processo orçamentário, estabelecendo regras específicas para tanto. Artigo 166, § 3º. Inaplicabilidade da regra de reserva de iniciativa do artigo 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, da Lei Maior. Disciplina das emendas parlamentares impositivas. Emenda Constitucional nº 86/2015. Embora possuam força jurídica qualificada, a exigibilidade dessas emendas não é absoluta. Despesas não executadas ou apenas empenhadas devem seguir as disposições gerais da Lei federal nº 4.320/1964. Estabelecimento, por lei estadual, de ultra-atividade para emendas impositivas de exercícios anteriores viola a competência da União para veicular normas gerais sobre matéria financeira (artigo 24, inciso I, § 1º, da Constituição). Manifestação pelo conhecimento parcial da ação e, no mérito, pela procedência do pedido formulado pelo requerente.” (e-doc. 33, p. 1).



    13. Por sua vez, o Procurador-Geral da República emitiu, apenas em 17/03/2020, ultrapassado consideravelmente o lapso previsto em lei, parecer assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 17.698/2019 DO ESTADO DE SANTA CATARINA (LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL — EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2019). EXAURIMENTO DA SUA EFICÁCIA JURÍDICA. PREJUDICIALIDADE DA APRECIAÇÃO DO PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE ANTE A PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DA AÇÃO. 



    1. Lei orçamentária anual é típica norma de caráter temporário, cuja eficácia jurídica se exaure com o término do exercício fiscal para a qual foi editada. 



    2. O encerramento do execício financeiro resulta no exaurimento da lei orçamentária anual e na consolidação das despesas realizadas. A anterioridade orçamentária funciona, portanto, como “condição superveniente e prejudicial à cognocibilidade da ação direta” (ADI 5.930- AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 1º jul. 2019). 



    3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o exaurimento dos efeitos jurídicos da norma impugnada implica prejudicialidade da ação direta, ante a perda superveniente do objeto. 



    4. Efeitos residuais concretos da lei orçamentária anual com eficácia temporal exaurida hão de ser questionados nas vias ordinárias adequadas. Precedentes. Parecer pelo não conhecimento da ação direta.” (e-doc. 35, p. 1).



    14. Os autos vieram conclusos ao Relator originário do processo na data de 17/03/2020. Em seguida, a mim veio o feito, por substituição de relatoria, em 16/12/2021.



    É o relatório. 



    Decido.



    15. Verifico que assistia razão ao eminente Governador do Estado de Santa Catarina, ao sustentar que se fazia necessária a concessão da medida cautelar em decisão monocrática, ad referendum do Tribunal Pleno, haja vista, de um lado, a plausibilidade do direito, conforme então expressei como defensor legis, e, de outro lado, argumento de que “mostra-se relevante destacar que atualmente há, por motivos que não se tem conhecimento, um elevado atraso na realização dos pareceres da Procuradoria Geral da República” (e-doc. 17, p. 2).



    16. Feito esse registro, no presente momento processual, considero que inexiste expediente viável diverso da extinção anômala do feito, sem resolução do mérito, por conta da perda superveniente do objeto. Isso porque a lei orçamentária é, por sua natureza, temporária, dada a necessidade de deliberação periódica, em sede parlamentar, das prioridades alocativas do povo brasileiro. Nas lições de António de Sousa Franco, define-se orçamento público como “uma previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à administração para realizar despesas e cobrar receitas e limitando os poderes financeiros da administração a cada ano” (FRANCO, António Luciano de Sousa. Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro. v. 1. Lisboa: Faculdade de Direito de Lisboa, 1974, p. 626).



    17. Sendo assim, dado que o objeto regulamentou, em relação ao Estado de Santa Catarina, o exercício financeiro de 2019, verifico que a lei impugnada, em tese, encontra-se atualmente exaurida. Nesse sentido, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que se deve reconhecer a perda do objeto em ações do controle abstrato de constitucionalidade, quando verificado o exaurimento da eficácia da norma impugnada. Cito os seguintes precedentes:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único do art. 28 da Resolução nº 49, de 27/12/05, da Assembleia Legislativa do Estado de Roraima. Exaurimento da eficácia. Prejudicialidade. Artigo 3º, inciso I, parte final, da Lei Complementar nº 54, de 31/12/01, do Estado de Roraima, com a redação conferida pela Lei Complementar nº 138, de 26/6/08. Violação do art. 40 da Constituição Federal. Norma de absorção obrigatória pela legislação infraconstitucional. Modulação dos efeitos. Procedência parcial. 1. Com a edição da Resolução nº 3/2015 da Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, ocorreu o esvaziamento da eficácia do parágrafo único do art. 28 da Resolução nº 49/2005 do mesmo órgão. Nesses casos, tem decidido o Supremo Tribunal Federal pela extinção anômala do processo de controle normativo abstrato, motivada pela perda superveniente de seu objeto, que tanto pode decorrer da revogação pura e simples do ato impugnado como do exaurimento de sua eficácia. Precedentes: ADI nº 2859/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 21/10/16; ADI nº 4365/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 8/5/15; ADI nº 1.979/SCMC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 29/9/06; ADI nº 885/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ de 31/8/01. (...) Ação julgada parcialmente procedente” 



    (ADI nº 5.111/RR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 20/09/2018, p. 03/12/2018) 



    “CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DA LEI IMPUGNADA APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO. PERDA PARCIAL DO OBJETO. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PREJUDICADA. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO ARTIGO 36, § 1º, DA LEI Nº 3.189, DE 22 DE FEVEREIRO DE 1999, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, POR VIOLAÇÃO DO ARTIGO 5º, XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE AFRONTA A DIREITO ADQUIRIDO. PRECEDENTES. IMPROCEDÊNCIA. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a revogação expressa ou tácita da norma impugnada, bem como sua alteração substancial, após o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Vocação dessa espécie de ação constitucional a assegurar a higidez da ordem jurídica vigente. Considerando a alteração substancial do ato normativo impugnado, a ação direta de inconstitucionalidade está parcialmente prejudicada. 2. Alegação de inconstitucionalidade material por violação do artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal. O artigo 36 da Lei Estadual nº 3.189/199 efetivou a extinção dos pensionamentos aos dependentes de servidores do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, derivados do regime especial instituído pela Lei nº 7.301/73. O parágrafo 1º ressalva os pensionamentos já devidos à época da edição da lei, cujo pagamento passou a ser efetuado pela RIOPREVIDÊNCIA. Impossibilidade de extensão da ressalva a quem tinha mera expectativa de direitos, não protegida constitucionalmente. O STF tem entendimento assente no sentido de que não se pode invocar direito adquirido a regime jurídico, inclusive o previdenciário. 3. Ação conhecida em parte para julgar o pedido improcedente. 



    (ADI nº 2.049/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 05/11/2019, p. 26/11/2019) 



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL DEVIDA PELOS EMPREGADORES SOBRE OS DEPÓSITOS DO FGTS EM CASO DE DESPEDIDA SEM JUSTA CAUSA. LEI FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SUPERVENIÊNCIA DE NOVA LEI EXTINGUINDO A CONTRIBUIÇÃO REFERIDA. PERDA DE OBJETO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a revogação ou alteração substancial, que implique no exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta a perda de objeto da ação. Precedentes. 2. O fato de a norma atacada ter, em algum momento, produzido efeitos concretos não é relevante para o prosseguimento ou não da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes. 3. A contribuição social, prevista no art. 1º da Lei Complementar nº 110/2001, não obstante tenha sido criada por lei complementar, não se enquadra nas hipóteses do art. 195 da Constituição. Trata-se, portanto, de contribuição social geral, cuja competência para a instituição pela União se extrai do art. 14 da Lei nº 13.932/2019, fruto da conversão da Medida Provisória nº 889/2019, que estabeleceu, em seu art. 12, a extinção da contribuição objeto da presente ação direta. Isso implica em significativa alteração do quadro normativo cuja constitucionalidade é discutida na presente ação, o que leva à sua prejudicialidade por perda superveniente de objeto. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 



    (ADI nº 5.053-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 23/11/2020, p. 03/12/2020). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA NÃO CONVERTIDA EM LEI. EXAURIMENTO DA VIGÊNCIA. PERDA DE OBJETO DA AÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é pacífica no sentido de se reconhecer a perda do objeto de ações do controle abstrato de constitucionalidade pela revogação da norma impugnada ou pelo exaurimento da sua eficácia, situação configurada na espécie, em que a Medida Provisória teve a vigência encerrada sem ter sido convertida em lei. 2. Não obstante o ato normativo tenha produzido efeitos concretos, não se mostra possível desconstituí-los pela via da ação direta de inconstitucionalidade, instrumento processual com a precisa finalidade de contestar norma federal ou estadual em vigor. 3. Agravo ao qual se nega provimento”. 



    (ADI nº 6.416-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 19/04/2021, p. 04/05/2021). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO N. 9.394/2018. REVOGAÇÃO PELO DECRETO N. 10.554/2020. DECRETOS NS. 9.514/2018 E 10.254/2020. EFEITOS TEMPORÁRIOS EXAURIDOS. PREJUDICIALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Nos termos da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, a revogação ou alteração substancial da norma impugnada e o exaurimento dos efeitos de normas temporárias conduzem à extinção do processo de controle normativo abstrato por perda superveniente de seu objeto. Precedentes. 2. Efeitos residuais concretos devem ser questionados nas vias ordinárias adequadas. Precedentes”. 



    (ADI nº 5.987-AgR/AM, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 23/11/2021, p. 1º/12/2021)



    18. Na seara das leis orçamentárias, impende, ainda, conferir os seguintes julgados:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. VIGÊNCIA TEMPORÁRIA. EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o exaurimento da eficácia de lei temporária enseja a extinção do processo de controle normativo abstrato pela perda superveniente de seu objeto. Precedentes.



    2. Eventuais efeitos residuais concretos devem ser questionados nas vias ordinárias adequadas. Precedentes.”



    (ADI nº 5.930/RR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 31/05/2019, p. 1º/07/2019)



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL. MEDIDA PROVISÓRIA 995/2020. PERDA DA EFICÁCIA EM RAZÃO DO DECURSO DO PRAZO CONSTITUCIONAL (ART. 62, § 3º, CF). PERDA DO OBJETO DA AÇÃO DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.



    1. O decurso do prazo constitucional previsto no art. 62, § 3º, da CF, sem deliberação pelo Congresso Nacional, importa na perda da eficácia da Medida Provisória e, consequentemente, na prejuízo da Ação Direta ajuizada contra a mesma.



    2. Agravo Regimental desprovido.”



    (ADI nº 6.537-ED-AgR/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 03/8/2021, p. 23/11/2021)



    19. Dito isso, uma exceção que confirma a regra refere-se ao afastamento da aplicação dessa orientação jurisprudencial relativamente ao prejuízo de ações objetivas em face de leis orçamentárias no âmbito de casos excepcionais. Nesse sentido, quando há impugnação em tempo adequado e inclusão do feito em pauta antes do exaurimento da eficácia do objeto, é viável conhecer da ação objetiva. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: ADI nº 4.426/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 09/02/2011, p. 18/05/2011, e ADI nº 5.287/PB, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 18/05/2016, p. 12/09/2016.



    20. Porém, constato que esta Suprema Corte já afirmou, na ADI nº 5.274/SC (Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 19/10/2021, p. 30/11/2021), a inconstitucionalidade da Emenda à Constituição do Estado de Santa Catarina nº 70, de 2014, por divergir das Emendas Constitucionais nº 86, de 2015, e nº 100, de 2019, que inauguraram, na Constituição da República, as emendas parlamentares impositivas. Assim, o dispositivo constitucional no qual se embasou a Assembleia Legislativa catarinense para defender sua ação parlamentar deixou de existir no ordenamento, de modo que se espera contemporaneamente resolvida a controvérsia constitucional aqui veiculada. Eis o teor da ementa do referido julgado:



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 120-A E 120-B DA CONSTITUIÇÃO DE SANTA CATARINA, ALTERADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 70, DE 18.12.2014. AUDIÊNCIA PÚBLICA REGIONAL: ESTABELECIMENTO DE PRIORIDADES NO ORÇAMENTO. CARÁTER IMPOSITIVO DE EMENDA PARLAMENTAR EM LEI ORÇAMENTÁRIA. CARÁTER FORMAL DO ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA ATÉ AS EMENDAS CONSTITUCIONAIS N. 86/2015 E 100/2019. NORMA ANTERIOR. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, antes das Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019, manifestava-se pelo caráter meramente formal e autorizativo da lei orçamentária. 2. Ao enumerarem percentuais específicos para as emendas impositivas, de execução obrigatória, os §§ 9º a 20 do art. 166 da Constituição da República buscaram compatibilizar a discricionariedade do Executivo e a importância do Legislativo na elaboração do orçamento, harmonizando e reequilibrando a divisão entre os Poderes. As Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019 reforçaram o anterior caráter autorizativo das previsões orçamentárias, nos termos da norma constitucional originária, modificada desde as alterações da Constituição da República. 3. A norma questionada, promulgada em 18.12.2014, foi inserida na Constituição de Santa Catarina antes das modificações promovidas no art. 166 da Constituição da República sem observar sequer os limites estipulados pelas Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019. Inexistência de constitucionalidade superveniente. 4. Ao impor ao Poder Executivo a obrigatoriedade de execução das prioridades do orçamento a Emenda à Constituição de Santa Catarina n. 70/2014 contrariou o princípio da separação dos poderes e a regra constitucional do caráter meramente formal da lei orçamentária até então em vigor na Constituição da República. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar inconstitucionais os arts. 120-A e 120-B da Constituição de Santa Catarina.”



    21. Diante do exposto, julgo prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade, com base no art. 4º da Lei nº 9.868, de 1999, e no art. 21, inc. IX, do RISTF, por perda superveniente do objeto.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de outubro de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator