Tribunal: STF
Processo: ADPF 886
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-14
Data de publicação: 2022-02-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Defensoria Pública da União (DPU) ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, tendo por objeto o art. 16, I e VII, da Lei n. 7.102, de 20 de junho de 1983, a versar sobre requisitos para o exercício da profissão de vigilante. Eis o teor dos dispositivos:



    Art. 16. Para o exercício da profissão, o vigilante preencherá os seguintes requisitos:



    I – ser brasileiro;



    [...]



    VII – estar quite com as obrigações eleitorais e militares.



    Aponta violação dos preceitos contidos nos arts. 1º, IV; 3º, IV; 5º, caput e XIII; 6º; 170; e 193 da Constituição Federal.



    Narra a evolução do tratamento jurídico conferido aos imigrantes, no qual identifica a progressão do paradigma de predominância dos interesses de Estado na regulação do assunto para o de proteção efetiva dos direitos desse grupo. Destaca a previsão, pela Lei n. 13.445, de 24 de maio de 2017 (Lei de Migração), do acesso livre e igualitário do migrante ao trabalho, como princípio e diretriz da política migratória brasileira.



    Diz da legitimidade para deflagrar o controle concentrado de normas. Destaca ser instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, à qual incumbem a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados. Cita a Emenda Constitucional n. 45/2004, na qual lhe teriam sido asseguradas a autonomia funcional e administrativa e a prerrogativa de iniciativa em relação à proposta orçamentária. Enfatiza a legitimidade para propor ação civil pública e a participação em processos coletivos (Lei n. 11.448, de 15 de janeiro de 2007). Menciona precedentes do Supremo nos quais assentado o papel da Defensoria como órgão de Estado e vedada a adoção de modelo que suprima a prerrogativa de agir na defesa dos necessitados. 



    Aduz a ausência, no Texto Constitucional, de qualquer referência a rol de legitimados para o ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental. Remete ao art. 2º, I, da Lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999, segundo o qual esse grupo é o mesmo apto a ajuizar ação direta de inconstitucionalidade.



    Argumenta que a legitimidade ativa para propositura de arguição de descumprimento de preceito fundamental pode ser deduzida a partir de interpretação do dever constitucional de agir em benefício dos hipossuficientes. Sublinha o caráter subsidiário da arguição, argumentando que ela pode ser o único meio para a proteção dos necessitados. Frisa a legitimidade do defensor público-geral federal para propor edição de enunciado vinculante da Súmula (Lei n. 11.417/2006, art. 3º, VI). 



    Alude à modificação na jurisprudência do Supremo, no que ampliado o acesso ao controle abstrato de normas a partir da interpretação no sentido da legitimidade das entidades de classe de âmbito nacional para instaurar processos objetivos com vistas a assegurar que grupos socialmente vulneráveis possam defender os próprios direitos e interesses (ADPF n. 527 MC, ministro Roberto Barroso, DJe de 23 de março de 2021; ADPF 709 MC, ministro Roberto Barroso, DJe de 26 de agosto de 2021; e ADPF 742, Redator do acórdão o ministro Edson Fachin, DJe de 29 de abril de 2021). Salienta as adversidades enfrentadas pelo imigrante em território nacional, a corroborarem a necessidade de atuação da Defensoria.



    Defende o cabimento da arguição na medida em que envolvida relevante questão constitucional. Refere-se ao princípio da subsidiariedade e articula com a adequação para impugnar norma anterior à Constituição de 1988.



    Assinala que os dispositivos questionados não foram recepcionados pela Carta da República. Sublinha que os requisitos elencados inviabilizam o exercício da função de vigilante por imigrantes. Realça a ausência de razoabilidade para tal impedimento. Sugere tratar-se de forma de discriminação.



    Assevera inobservado o princípio da igualdade, visto que as mesmas exigências para o exercício da profissão de vigilante não são requeridas dos vigias, os quais exercem função semelhante de zelar pelo patrimônio alheio. Salienta inexistir diferença significativa entre as duas profissões.



    Sustenta violados os fundamentos constitucionais do valor social do trabalho, do direito social ao trabalho e da valorização do trabalho, na medida em que o mercado na área de vigilância permanece vedada aos imigrantes.



    Quanto ao risco, aduz a impossibilidade de acesso à profissão de vigilante pelo referido grupo.



    Requer a concessão de medida cautelar para suspender-se a eficácia do art. 16, I, da Lei n. 7.102/1983 e conferir-se interpretação conforme à Constituição Federal ao inciso VII do citado dispositivo, a fim de que os imigrantes sejam dispensados de apresentar quitação de obrigações eleitorais e militares.



    Pede, ao fim, a declaração de não recepção do art. 16, I, da Lei n. 7.102/1983 e a atribuição de interpretação conforme à Constituição Federal ao inciso VII do dispositivo, de modo a não se exigir dos imigrantes comprovante de quitação de obrigações eleitorais e militares.



    É o relatório.



    2. Em que pesem os argumentos lançados na inicial, entendo ser caso de inadmissibilidade desta arguição por ilegitimidade ativa da Defensoria Pública da União.



    Tenho como encerrada, na Constituição de 1988, a reserva legal em relação aos requisitos para o processamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), uma vez disposto, em seu art. 102, § 1º, que esta será apreciada pelo Supremo na forma da lei. 



    A Lei regulamentadora da ADPF – n. 9.882/1999 – estabelece, no art. 2º, I, ser legitimado para ajuizá-la o mesmo grupo apto a propor ação direta de inconstitucionalidade, previsto, por sua vez, nos incisos do art. 103 da Carta da República – no qual ausentes a Defensoria Pública e o Defensor Público-Geral Federal.



    Cumpre ressaltar que a evolução jurisprudencial desta Corte, quanto à ampliação do acesso ao controle concentrado de constitucionalidade, refere-se à abrangência da expressão “entidade de classe de âmbito nacional” contido no inciso IX do art. 103 da Lei Maior. 



    Ao interpretar o preceito, a jurisprudência do Supremo é firme no sentido de ser necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, que os interesses patrocinados pela organização sejam homogêneos, relativos a determinada categoria profissional ou empresarial. A entidade deve estar apta a integrar, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, um bloco homogêneo de interesses dos associados (ADI 4.231 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 25 de setembro de 2014, e ADI 4.313, ministro Roberto Barroso, DJe de 2 de dezembro de 2015). 



    A Defensoria Pública, quer da União, quer dos Estados e do Distrito Federal, conforme bem lançado na peça primeira, é instituição autônoma integrante do Estado. Não me parece, portanto, razoável estender a interpretação da referida expressão de forma a albergar-se órgão público cujas atribuições e competências estão expressas na Constituição Federal. 



    Não se trata de adotar-se, ou não, hermenêutica defensiva, a ensejar o efeito adverso de restringir o escopo de discussão nesta Corte de demandas e matérias envolvendo violação a direitos fundamentais. O papel do Supremo – assim como é a missão de toda corte constitucional ou suprema corte a que atribuída a jurisdição constitucional – é voltada à guarda do Texto Constitucional e à proteção dos direitos fundamentais e do processo democrático. Há de se atentar, portanto, para a opção política do legislador constituinte no tocante ao arranjo estabelecido para este Tribunal e para a jurisdição constitucional a partir das ações de controle concentrado.



    Nessa esteira, mostra-se salutar estabelecer relevante distinção. O entendimento desta Corte tem evoluído para conferir a qualidade de “entidade de classe de âmbito nacional” a associações, dotadas de ampla representatividade no território brasileiro, institucionalmente constituídas com a finalidade de defender e promover os direitos e interesses de grupos minoritários e vulneráveis (ADPF n. 527 MC, ministro Roberto Barroso, DJe de 23 de março de 2021; ADPF 709 MC, ministro Roberto Barroso, DJe de 26 de agosto de 2021; e ADPF 742, Redator do acórdão o ministro Edson Fachin, DJe de 29 de abril de 2021). Assim, o Supremo tem reconhecido “o conjunto de pessoas ligadas por uma mesma atividade econômica, profissional ou pela defesa de interesses de grupos vulneráveis e/ou minoritários cujos membros as integrem.” 



    Como se vê, o alargamento do conceito de “entidade de classe”tem o objetivo de ampliar o acesso ao controle concentrado de constitucionalidade, por meio da extensão do rol de legitimados mediante o reforço da interlocução com a sociedade civil e movimentos de defesa dos direitos fundamentais. Essa óptica tem possibilitado a ampla atuação do Supremo visando garantir, afirmar e evitar ou reparar lesão de valores dotados de elevado valor intrínseco e que permaneciam às margens do debate por meio do controle difuso.



    Em que pese a Defensoria Pública ser voltada à promoção dos direitos humanos e à defesa dos direitos dos necessitados e vulneráveis, não é uma associação ou conjunto de indivíduos reunidos para a persecução das citadas finalidades. É, sim, uma instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, cuja conformação foi expressamente prevista no desenho institucional do cenário político-jurídico brasileiro estabelecido no Capítulo I – Funções Essenciais à Justiça – do Texto Constitucional, ao lado do Ministério Público e das advocacias pública e privada.



    A Defensoria Pública não é, por conseguinte, uma associação ou entidade de classe cujos poderes, competências e finalidades institucionais estejam contidas em Estatuto próprio. Antes, consiste em órgão público que representa o Estado-Defensor incumbido de concretizar a cláusula fundamental do acesso à Justiça e da ampla defesa, cristalizadas nos incisos XXXV e LV do art. 5º do Texto Constitucional. Ante a relevância do papel que lhe fora conferido, sua regulamentação, sua disciplina e suas atribuições do Órgão decorrem de lei.



    O inciso IX do art. 103 da Carta da República, ao prever, como legitimados para a propositura de processo objetivo, “confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional” revela opção político-normativa do legislador constitucional no tocante à ampliação da interlocução do Supremo com a sociedade civil, estimulando-se o desafio do controle concentrado de constitucionalidade por organizações, coletivos e movimentos sociais com ampla representatividade nacional e direcionados à defesa dos direitos e interesses das minorias.



    Não se trata de norma apta a contemplar a órgão público, instituição permanente do Estado, por mais relevante que seja sua configuração no modelo constitucional de acesso à Justiça. Os agentes públicos legitimados a deflagar a fiscalização abstrata de atos normativos estão expressamente previstos nos demais incisos do citado art. 103 e contemplam os Poderes Executivo e Legislativo e o Ministério Público. 



    Ora, o Texto Constitucional não se interpreta em partes. Deve-se atentar para o todo. Não cabe, assim, ao Supremo, chamado a atuar na condição de legislador negativo, redesenhar o modelo constitucional. Se assim não fosse, estaria a Corte substituindo-se ao legislador constituinte e, utilizando-se de norma voltada a disciplinar a legitimidade de entidades da sociedade civil para ajuizar ações diretas de inconstitucionalidade, reescrevê-la, a fim de admitir, pela via interpretativa e indireta, a atuação do Estado-Defensor, cuja representação máxima está na Defensoria Pública da União.



    Quanto à legitimidade da Defensoria Pública para propor ações de âmbito coletivo decorrentes de previsão legal, ainda que tais normas estejam sendo reiteradamente interpretadas pelo Supremo com o intuito de permitir-se ampla possibilidade de atuação, o fato é que o papel institucional da entidade decorre de lei que concretize seu poder de agir.



    Nesse sentido, o RE 733.433 – Tema n. 607/RG –, ministro Dias Toffoli, DJe de 7 de abril de 2016, por meio do qual reconhecida a legitimidade do órgão para propor ação civil pública na qual o direito difuso ou coletivo discutido tivesse como titular, em tese, pessoa necessitada. É o que se extrai da ementa do acórdão:



    Direito Processual Civil e Constitucional. Ação civil pública. Legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar ação civil pública em defesa de interesses difusos. Interpretação do art. 134 da Constituição Federal. Discussão acerca da constitucionalidade do art. 5º, inciso II, da Lei nº 7.347/1985, com a redação dada pela Lei nº 11.448/07, e do art. 4º, incisos VII e VIII, da Lei Complementar nº 80/1994, com as modificações instituídas pela Lei Complementar nº 132/09. Repercussão geral reconhecida. Mantida a decisão objurgada, visto que comprovados os requisitos exigidos para a caracterização da legitimidade ativa. Negado provimento ao recurso extraordinário. Assentada a tese de que a Defensoria Pública tem legitimidade para a propositura de ação civil pública que vise a promover a tutela judicial de direitos difusos e coletivos de que sejam titulares, em tese, pessoas necessitadas.



    (Grifei)



    Nesse ponto, mostra-se pertinente transcrever o seguinte trecho do voto proferido pelo Relator, no tocante à exigência de preceito legal para o reconhecimento jurídico da legitimidade ativa:



    Não se pretende, neste julgamento, adentrar e adotar uma ou outra nomenclatura classificatória, diante do impasse doutrinário existente quanto à natureza jurídica do instituto da legitimação processual (se ordinária, extraordinária, especial ou autônoma). O que impende consignar é que, nos processos coletivos, a instituição e o reconhecimento jurídico de uma legitimação ativa para se promover a demanda, acidentalmente ou não coletiva, opera-se pela lei, conforme dicção do art. 6º do Código de Processo Civil.



    A legitimação está ligada, essencialmente, a uma opção política, uma opção do legislador que se torna normativa. Não se trata de uma questão fática ou técnica, como bem salientado por parte da doutrina italiana (MANDRIOLI, Crisanto. Corso di diritto processuale civile. v. I. Torino: Giappichelli, 1991, p. 40-51), porquanto a escolha legislativa por determinadas pessoas, jurídicas ou físicas, instituições, órgãos públicos e associações na fixação da legitimidade ativa é uma opção política, o que faz concluir que o rol é taxativo, como se extrai do trabalho acadêmico de Sabrina Nasser de Carvalho, quando afirma que,



    [desse] modo, o legislador antecipou-se e franqueou legitimidade àqueles que, diante de sua posição e função exercida perante a sociedade e de suas atribuições constitucionais, apresentam melhores condições e capacidade de identificar os interesses fragmentados e dispersos na sociedade e de atuar com representatividade e idoneidade na defesa destes interesses coletivos. No sistema misto [que é o nosso], a potencialidade dos entes públicos une-se às vozes e aos anseios populares, estes expressos por meio da sociedade civil organizada 



    (Processos coletivos e políticas públicas: mecanismos para a garantia de uma prestação jurisdicional democrática. Dissertação de Mestrado. São Paulo: Faculdade de Direito da USP, 2012. p. 175).



    (Grifei)



    A evolução jurisprudencial desta Corte no sentido da ampliação do papel institucional da Defensoria Pública nas ações coletivas e em defesa dos direitos e interesses individuais e coletivos de grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado não diz respeito aos processos objetivos, nos quais se busca a proteção do ordenamento jurídico.



    Ainda que se pudesse cogitar de aplicação direta do caput do art. 134 da Carta Magna, observe-se que esse dispositivo prevê apenas a defesa dos direitos individuais e coletivos na defesa dos necessitados, sem abranger a defesa da própria ordem jurídica, como é o caso em relação ao Ministério Público (CF, art. 127, caput).



    Ter o rol do art. 103 da Constituição Federal – aplicado, por força de lei, ao processamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental – como taxativo não implica o abandono das regras de hermenêutica. Não se está a pregar interpretação literal pura, mas a sustentar que se observe o regime jurídico incidente, o aspecto teleológico de cada norma, para que, só então, se conclua pela regra que defina a existência, ou não, de determinada legitimação ativa ad causam.



    Eventual revisão da conformação constitucional e do tratamento jurídico conferidos à Defensoria deve ser debatida no foro adequado, o qual não é o mesmo do controle concentrado de normas.



    Assim, entendo que a Defensoria Pública da União carece de legitimidade ativa para a propositura desta arguição.



    3. Ante o exposto, não conheço da arguição de descumprimento de preceito fundamental, por ilegitimidade da Defensoria Pública da União para deflagrar o controle concentrado de constitucionalidade, com fundamento nos arts. 2º da Lei n. 9.882/1999, c/c o 21, § 1º, do Regimento Interno. Fica prejudicado o exame da medida cautelar.



    4. Publique-se.



Brasília, 14 de fevereiro de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator