Tribunal: STF
Processo: RE 1368911
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-10
Data de publicação: 2022-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CARGO EM COMISSÃO. CRIAÇÃO. OBSERVÂNCIA DE REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. APLICAÇÃO DO TEMA 1.010 PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS NA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público de Santa Catarina, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 8000469-71.2017.8.24.0000:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DE BRUSQUE. CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO ALEGADAMENTE INCOMPATÍVEIS COM O CRITÉRIO DE LIVRE NOMEAÇÃO E EXONERAÇÃO. APONTADO MALTRATO AOS ARTS. 16, CAPUT, E 21, INCS. I E IV, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. SOBREVENIENTE MODIFICAÇÃO DO ÉDITO PROFLIGADO. ALTERAÇÕES SUBSTANCIAIS. EFICÁCIA EM PARTE EXAURIDA. PERDA DE OBJETO NO PONTO. EXTINÇÃO PARCIAL DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ‘O STF não admite a interposição de ADIn para atacar lei ou ato normativo revogado ou de eficácia exaurida, na medida em que ‘não deve considerar, para efeito do contraste que lhe é inerente, a existência de paradigma revestido de valor meramente histórico (cf. RTJ 95/980, 95/993, 99/544 e 145/339)’’. (LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 12ª edição, Editora Saraiva, p. 165). CARGO DE DIRETOR ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO DO INSTITUTO MUNICIPAL DE PREVIDÊNCIA. ATRIBUIÇÕES DE CARÁTER DIRETIVO, DESAPERCEBIDAS DE CARIZ BUROCRÁTICO, TÉCNICO OU OPERACIONAIS. EXIGÊNCIA DE RELAÇÃO DE CONFIANÇA ENTRE A AUTORIDADE NOMEANTE E O SERVIDOR NOMEADO. QUANTITATIVO (1 CARGO) QUE GUARDA PROPORCIONALIDADE EM RELAÇÃO AOS CARGOS EFETIVOS. ATRIBUIÇÕES DESCRITAS, DE FORMA CLARA E OBJETIVA, NA PRÓPRIA LEI. REVERÊNCIA AO TEMA 1010/STF. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO DECLARATÓRIO DE INCONSTITUCIONALIDADE. A tese subsumida no Tema 1010 do Supremo Tribunal Federal estabelece que: ‘a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir. (Tema 1010/STF) ” (fls. 1-2, e-doc. 7).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput e os incs. II e V do art. 37 da Constituição da República.



    Assevera que “o presente recurso reclama tão só a declaração de inconstitucionalidade do cargo de ‘Diretor Administrativo e Financeiro’ do Instituto Brusquense de Previdência (IBPrev), previsto no Anexo VII-E da LC n. 143/2009, efetivamente criado pela Lei Complementar n. 174/2011, em virtude da designação de atribuições técnicas e burocráticas ao cargo de provimento em comissão” (fls. 8-9, e-doc. 11).



    Argumenta “que o julgado do Órgão Especial do TJSC, ao reconhecer a conformidade constitucional dos cargos de provimento em comissão de ‘Diretor Administrativo e Financeiro’, do Instituto Brusquense de Previdência (IBPrev), previsto no Anexo VII-E da Lei Complementar Municipal n. 143/2009 e criado pela LC n. 174/2011, de Brusque, contrariou o disposto no art. 37, caput, II e V, da Constituição da República, replicado pelos arts. 16, caput, e 21, I e IV, da Constituição do Estado de Santa Catarina ” (fl. 11, e-doc. 11).



    Ressalta que “o conjunto de competências atribuídas ao Diretor Administrativo e Financeiro dispensa poder de tomada de decisões e vínculo ideológico com o Prefeito Municipal de Brusque, exigindo, em verdade, capacidade técnico-burocrática cujo meio primordial de aferição meritocrática é o concurso público” (fl. 16, e-doc. 11).



    Salienta que, “mesmo que se admita que a nomenclatura do cargo remeta, aparentemente, a uma atividade de direção ou assessoramento, suas atribuições se mostram próprias de servidores com capacidade e especialização técnica; portanto, sujeitas ao concurso público como forma primordial de acesso, o que faz concluir pela existência de vício de inconstitucionalidade da norma, a ser declarada por esta Suprema Corte, em revisão ao posicionamento adotado pelo Tribunal local” (fl. 17, e-doc. 11).



    Pede “o conhecimento e o provimento deste Recurso Extraordinário a fim de que seja reformado o acórdão combatido, declarando-se a inconstitucionalidade do cargo de ‘Diretor Administrativo e Financeiro’, constante do Anexo VII-E, da Lei Complementar n. 143/2009, criado pela Lei n. 174/2011, do Município de Brusque” (fl. 17, e-doc. 11).



    3. No juízo de retratação do Tema 1.010 de repercussão geral, o Órgão Especial do Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido, nos seguintes termos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO (ART. 1.030, II, DO CPC). TEMA N. 1.010 DO STF. CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE DIRETOR GERAL DO INSTITUTO BRUSQUENSE DE PREVIDÊNCIA (IBPREV). ALEGAÇÃO DE QUE AS FUNÇÕES SÃO PREPONDERANTEMENTE TÉCNICAS E BUROCRÁTICAS. INACOLHIMENTO. EXAME DA DESCRIÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DO CARGO QUE EVIDENCIA O EXERCÍCIO DE FUNÇÕES DE DIREÇÃO E CHEFIA. NECESSIDADE DE NOTÁVEL VÍNCULO DE CONFIANÇA. ATENDIDOS OS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO” (fl. 9, e-doc. 15).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    5. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.041.210-RG/SP, Relator o Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal analisou a repercussão geral da questão relativa à “controvérsia relativa aos requisitos constitucionais (art. 37, incs. II e V, da Constituição da República) para a criação de cargos em comissão” (Tema 1.010) e assentou:



    “Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (DJe 22.5.2019).



    A tese de repercussão geral fixada no Tema 1.010 foi observada pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça catarinense ao julgar a ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Ministério Público estadual.



    6. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “Superada essa questão preambular, de índole processual, impende sindicar a constitucionalidade - ou não - em relação ao cargo de Diretor Administrativo e Financeiro (1 cargo) do Instituto de Previdência, impugnado sob o argumento axial de que seu titular exerce atribuições técnicas ou burocráticas. 



    (…) trata-se de apenas 1 (um) cargo de provimento em comissão, pelo que não há cogitar-se de desproporcionalidade quanto a cargos de provimento efetivo. 



    Outrossim, a relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado também se mostra necessária na espécie, dado que a direção administrativa e financeira do Instituto Previdenciário deve necessariamente seguir as diretrizes políticas de gestão traçadas pela autoridade superior para o setor, aliás, deveras sensível nos dias de hoje. 



    Além disso, cabe ao tal Diretor o controle de pagamentos e receitas, do fluxo de caixa, da área contábil, assim como, dentre outras tarefas, administrar recursos humanos e supervisionar o cadastro de segurados. São inequivocamente funções de comando ou de direção. 



    De conseguinte, a situação do cargo em testilha dá conta de que: (i) trata-se de função diretiva não sujeita a atividades meramente burocráticas, técnicas ou operacionais; (ii) reclama relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado, (iii) o quantitativo (1 cargo) denota proporcionalidade quanto aos servidores efetivos e (iv) as respectivas atribuições estão descritas, de forma clara e objetiva, na própria Lei que o criou, satisfazendo, assim, todos os pressupostos delineados no Tema 1010/STF. 



    Como corolário, o pedido específico de inconstitucionalidade do cargo em comento (Diretor Administrativo e Financeiro do Instituto de Previdência) soa improcedente.



    Em conclusão, cumpre julgar improcedente o pedido declaratório de inconstitucionalidade do cargo de Diretor Administrativo e Financeiro do Instituto de Previdência - IBPrev, bem como não conhecer da ação, por força de superveniente perda de objeto, referentemente aos dispositivos legais que criaram os seguintes cargos comissionados, ordenados por órgão de vinculação e assim quantificados: (a) Administração Direta: Diretor-Geral (11 cargos), Diretor (39 cargos), Coordenador (69 cargos) e Chefe Operacional (47 cargos); (b) Fundação Ecológica Zoobotânica: Superintendente (1 cargo), Diretor (2 cargos), Coordenador (3 cargos) e Chefe Operacional (3 cargos); (c) Fundação Cultural: Superintendente (1 cargo), Diretor (4 cargos), Coordenador (5 cargos) e Chefe Operacional (3 cargos); (d) Fundação do Meio Ambiente: Superintendente (1 cargo), Diretor (1 cargo), Coordenador (1 cargo) e Chefe Operacional (1 cargo); (e) Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto - Samae: Diretor-Presidente (1 cargo), Diretor-Geral (1 cargo), Assessor Jurídico (1 cargo), Diretor (3 cargos), Coordenador (5 cargos) e ‘Chefe’ (10 cargos); (f) Instituto de Planejamento: Diretor-Geral (1 cargo) e Diretor (4 cargos); e, por fim, (g) Fundação Municipal de Esportes: Diretor (2 cargos), Coordenador (3 cargos) e ‘Chefe Operacional’ (3 cargos)” (fls. 9-13, e-doc. 7).



    O Órgão Especial do Tribunal de origem não conheceu da ação direta de inconstitucionalidade no ponto relativo à criação de cargos em comissão, pela perda superveniente de objeto, em razão de alterações legislativas substanciais na norma impugnada. 



    Ressaltou, entretanto, que as atribuições do “cargo de Diretor Administrativo e Financeiro (1 cargo) do Instituto de Previdência” descritas na legislação local se enquadrariam nos requisitos constitucionais previstos na tese de repercussão geral fixada no Tema 1.010 e julgou a ação direta de inconstitucionalidade improcedente nessa parte.



    A apreciação do pleito recursal, no ponto relativo à verificação da natureza das atribuições do cargo comissionado, demandaria análise da legislação local aplicável ao processo (Lei Complementar municipal n. 143/2009). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CARGO COMISSIONADO. NOMEAÇÕES IRREGULARES. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 1.010 DE REPERCUSSÃO GERAL. EXTENSÃO DOS EFEITOS DE DECISÃO PROFERIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.296.452-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 15.4.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. EXISTÊNCIA DE RELAÇÃO DE CONFIANÇA. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS EM COMISSÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPRESCINDIBILIDADE DE REINTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Esta Corte possui entendimento firmado no sentido de que é constitucional a criação de cargos em comissão que tenham caráter de assessoramento, chefia ou direção e que demandem relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico. Precedentes. II - Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das funções exercidas pelos ocupantes dos cargos em comissão, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise de normas infraconstitucionais locais, o que inviabiliza o extraordinário, a teor das Súmulas 279 e 280/STF. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.130.006-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 1º.2.2019).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. ASSESSORAMENTO, CHEFIA E DIREÇÃO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULAS 280 E 279/STF. 1. A resolução da controvérsia demanda a análise da legislação infraconstitucional pertinente, bem como dos fatos e provas dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência das Súmulas 280 e 279/STF. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.116.032-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 6.8.2018).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. NATUREZA DAS FUNÇÕES DE CHEFIA, ASSESSORAMENTO E DIREÇÃO. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA 280/STF. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice das Súmulas 279 e 280 do STF, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. 2. A suposta afronta aos postulados constitucionais invocados no apelo extremo somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional local, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação” (ARE n. 1.103.924-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 4.5.2018).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CRIAÇÃO DE FUNÇÕES DE CONFIANÇA POR LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL. DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 1.186.771-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.9.2019).



    No mesmo sentido são as decisões monocráticas: Recurso Extraordinário n. 1.294.970/SC, de minha relatoria, DJe 19.1.2022; Recurso Extraordinário n. 1.317.310/SC, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 20.4.2021; Recurso Extraordinário n. 1.279.890/SC, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 18.9.2020; e Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.265.060/SC, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 12.8.2020.



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 10 de março de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora