Tribunal: STF
Processo: ADI 6942
Classe: ADI
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-01
Data de publicação: 2022-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Auditor de Tribunal de Contas. Vinculação remuneratória com Conselheiros e membros do Judiciário local.



    1. Ação direta de inconstitucionalidade que impugna normas estaduais, ao argumento de que estabelecem vinculação remuneratória de Auditores do Tribunal de Contas Estadual com Conselheiros e com membros do Poder Judiciário local.



    2. A ausência de impugnação de todas as normas que integram o conjunto normativo apontado como inconstitucional implica a ausência de interesse de agir do autor. Precedentes.



    3. De acordo com a jurisprudência do STF, o aditamento da petição inicial só é possível quando a inclusão da nova impugnação dispensa a requisição de novas informações, o que não é o caso da presente.



    4. Ação extinta sem julgamento de mérito.



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Procurador-Geral da República contra o art. 25 da Lei Complementar nº 205/2011, do Estado de Sergipe, e o art. 15, § 2º, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado, ao argumento de que promovem espécie de vinculação remuneratória entre Auditores do Tribunal de Contas, Conselheiros e membros do Poder Judiciário local. Confira-se o teor dos dispositivos impugnados: 



    - Lei Complementar nº 205/2011 do Estado de Sergipe:



    “Art. 25. O Auditor, quando em substituição a Conselheiro, tem as mesmas garantias, impedimentos, vencimentos e vantagens do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de entrância final.”



    - Regimento Interno TCE/SE:



    “Art. 15. (...).



    § 2º O Auditor fará jus aos vencimentos de Conselheiro quando substituí-lo, e pelo tempo que durar a substituição.” 



    2. O requerente sustenta que os dispositivos impugnados, ao permitirem que o auditor tenha os mesmos vencimentos e vantagens de um conselheiro quando em sua substituição, ou de um membro da magistratura, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, promoveriam vinculação remuneratória vedada expressamente pela Constituição. Argumenta que os artigos questionados, ao se referirem a “vantagens e vencimentos”, extrapolou o que estabelece a Constituição Federal sobre o tema, ferindo o princípio da simetria, por se afastar do modelo federal de organização. Aponta, assim, violação ao art. 18, caput (autonomia dos entes federados); ao art. 25, caput (princípio da simetria na organização dos estados-membros); ao art. 37, caput (princípio da legalidade) e incisos X (reserva de lei formal específica para fixação de remuneração de agentes públicos) e XIII (vedação à vinculação remuneratória); e aos arts. 73, § 4º, e 75 (modelo federal de prerrogativas do auditor do Tribunal de Contas da União), todos da Constituição Federal.



    3. Ao final, requer a concessão da medida cautelar para suspender os artigos impugnados, uma vez que a plausibilidade jurídica do pedido decorreria dos argumentos apresentados na inicial e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, e o perigo da demora diria respeito ao impacto financeiro decorrente da continuidade dos pagamentos indevidos realizados em favor dos auditores estaduais, situação que ganharia contornos mais graves diante da pandemia instalada pela COVID-19.



    4. Em 06.08.2021, adotei o rito previsto no art. 12 da Lei nº 9.868/1999, de modo a permitir a célere e definitiva resolução da questão, solicitando informações ao Presidente do Tribunal de Contas da União, ao Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, ao Presidente da Assembleia Legislativa sergipana e ao Governador do Estado de Sergipe, além de conceder a vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República (doc. 13).



    5. A Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe se manifesta pela constitucionalidade dos dispositivos impugnados. Preliminarmente, alega a perda do objeto da ação, tendo em vista que o art. 15, § 2º, do Regimento Interno do TCE/SE foi revogado e substituído por texto normativo que não mais se enquadra na presente controvérsia. No mérito, esclarece que os subsídios dos auditores e dos conselheiros foram fixados e revisados por leis específicas – respectivamente, as Leis Estaduais nº 7.617/2013 e 8.482/2018 – de forma que não haveria respaldo fático para a alegação de vinculação automática de vencimentos. Além disso, sustenta que o cargo segue o regime jurídico da LOMAN e que o padrão remuneratório deve ser compatível (doc. 24).



    6. Em informações, o Governador do Estado de Sergipe pugna pelo não conhecimento parcial da ação, uma vez que o art. 15, § 2º, do Regimento Interno do TCE/SE foi revogado, e, na parte conhecida, pela total improcedência dos pedidos. Argumenta que os subsídios dos auditores sergipanos não são atrelados à remuneração de outros agentes públicos, uma vez que existe lei estadual específica para tratar da questão (Lei Estadual nº 7.617/2013) e conclui que os dispositivos questionados observaram o modelo federal de prerrogativas dos auditores e o princípio da legalidade, não existindo qualquer contradição com a Constituição Federal (doc. 26).



    7. O Tribunal de Contas do Estado de Sergipe se manifestou pela perda do objeto da ação, diante da revogação do art. 15, § 2º, do Regimento Interno do TCE/SE e, subsidiariamente, pelo indeferimento do pedido cautelar, por ausência dos requisitos legais e, no mérito, pela improcedência do pedido, tendo em vista a não violação à Constituição Federal. Argumenta que existe lei formal e específica para disciplinar os subsídios de Auditor-Conselheiro Substituto, não ocorrendo atrelamento de remunerações, inexistindo, portanto, qualquer inconstitucionalidade, “seja pelo seu regime jurídico da LOMAN, substituindo o Conselheiro em suas ausências e impedimentos e tendo direito à remuneração do titular nesse período, seja porque não foge da estrutura remuneratória da magistratura, por possuir constitucionalmente suas garantias e impedimentos, com atribuições de judicatura, tudo diante da autonomia e independência das Cortes de Contas estaduais”. Ao final, em caso de acatamento do pedido, pugna pela modulação dos efeitos da decisão, com atribuição de efeitos ex nunc, em razão da segurança jurídica - art. 27 da Lei nº 9.868/1999 (doc. 49).



    8. O Tribunal de Contas da União apresentou parecer em que analisa os termos da Constituição Federal com relação ao tema para concluir que, no modelo federal, os auditores (ministros-substitutos) do TCU, quando em substituição, fazem jus à mesma retribuição pecuniária (subsídio) dos titulares e, quando no exercício das demais atribuição da judicatura, à de juiz de Tribunal Regional Federal (doc. 59).



    9. A Advocacia-Geral da União se manifestou pelo conhecimento parcial da ação e, no mérito, pela procedência parcial do pedido formulado pelo autor. Preliminarmente, entende pelo não conhecimento parcial diante da revogação do art. 15, § 2º, do Regimento Interno do TCE/SE. No mérito, aduz que os vencimentos e vantagens a que o auditor faz jus quando em substituição ao conselheiro não configura espécie de vinculação remuneratória, por ser uma situação específica e transitória. Por outro lado, com relação à segunda parte do art. 25 da Lei Complementar estadual nº 205/2011, que autoriza o auditor sergipano a receber os mesmos vencimentos e vantagens de juiz de entrância final quando no exercício das demais atribuições da judicatura, entende que se está diante de equiparação remuneratória entre membros de carreiras distintas e com efeitos remuneratórias automáticos, situação que foge aos termos da Constituição Federal (doc. 63).



    10. A Procuradoria-Geral da República reitera os fundamentos apresentados na petição inicial e se manifesta pelo conhecimento da ação e pela procedência do pedido, para que seja declarada a inconstitucionalidade da expressão “vencimentos e vantagens”, contida no art. 25 da Lei Complementar nº 205/2011, do Estado de Sergipe, e do art. 15, § 2º, do Regimento Interno do TCE/SE (doc. 73).



    11. É o relatório. Decido.



    12. Discute-se na presente ação a constitucionalidade da expressão “vencimentos e vantagens” constante no art. 25 da Lei Complementar nº 205/2011, do Estado de Sergipe, e no art. 15, § 2º, do Regimento Interno do TCE/SE. Confira-se, uma vez mais, a redação dos dispositivos:



     - Lei Complementar nº 205/2011 do Estado de Sergipe:



    “Art. 25. O Auditor, quando em substituição a Conselheiro, tem as mesmas garantias, impedimentos, vencimentos e vantagens do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de entrância final.”



    - Regimento Interno TCE/SE:



    “Art. 15. (...).



    § 2º O Auditor fará jus aos vencimentos de Conselheiro quando substituí-lo, e pelo tempo que durar a substituição.”



    13. Nas informações prestadas, as partes chamaram a atenção para o fato de que o art. 15, § 2º, do Regimento Interno do TCE/SE foi revogado, motivo pelo qual a ação teria perdido o objeto nessa parte. Além disso, também destacaram que o subsídio dos auditores foi fixado e majorado por leis estaduais específicas – as Leis Estaduais nº 7.617/2013 e 8.482/2018 –, motivo pelo qual não haveria de se falar em vinculação automática de vencimentos. Além disso, a partir da análise da matéria, este Relator identificou que há norma da Constituição do Estado de Sergipe (art. 71, § 4º) que veicula regra semelhante à impugnada.



    14.  Há, portanto, diversas normas que integram o conjunto normativo apontado como inconstitucional e que não foram impugnadas. A saber: (i) o art. 71, §4º, da Constituição do Estado de Sergipe; (ii) a Lei nº 8.482/2018, do Estado de Sergipe, que fixou o valor da remuneração dos auditores do TCE-SE e adotou o escalonamento remuneratório fixado em lei estadual anterior, a Lei nº 7.617/2013 e (iii) o art. 21, §2º, do Regimento Interno do TCE/SE, que disciplina a matéria após a revogação do art. 15, § 2º, impugnado na petição inicial. Confira-se o teor dessas normas, nenhuma delas objeto de impugnação:



    - Constituição do Estado de Sergipe:



    “Art. 71. (...)



     § 4º O auditor, quando em substituição a Conselheiro, terá as mesmas garantias, impedimentos, vencimentos e vantagens dos titulares e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de segunda entrância.



    - Lei nº 8.482/2018, do Estado de Sergipe:



    “Art. 1º O subsídio mensal de Conselheiro e de Auditor do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe e de Procurador e Subprocurador do Ministério Público Especial junto ao mesmo Tribunal, passa a ser de R$ 35.462,22 (trinta e cinco mil, quatrocentos e sessenta e dois reais e vinte e dois centavos).



    Parágrafo único. É mantido o escalonamento de que trata a Lei nº 7.617, de 14 de maio de 2013, no que diz respeito ao subsídio mensal do cargo de Auditor do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe e do cargo de Subprocurador do Ministério Público Especial junto ao mesmo Tribunal.”



    - Lei nº 7.617/2013, do Estado de Sergipe:



    “Art. 2º O subsídio de Auditor do Tribunal de Contas do Estado deve corresponder a 95% (noventa e cinco por cento) do subsídio de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado.”



    - Regimento Interno TCE/SE. Redação atual:



    “Art. 21. (...).



    § 2º O Auditor fará jus aos subsídios de Conselheiro quando substituí-lo, assumindo a relatoria de todos os processos do Conselheiro substituído, pelo tempo que durar a substituição.” 



    15. Na hipótese, registro que sequer é possível intimar o autor para eventual aditamento da petição inicial. De acordo com a jurisprudência desta Corte, em atendimento aos princípios da economia e celeridade processuais, somente é possível conhecer de emenda à petição inicial que tenha por objetivo ampliar o complexo normativo impugnado, quando não seja preciso requisitar novas informações. No caso dos autos isso não é possível, notadamente porque há norma da Constituição Estadual não impugnada.



    16. Ante o quadro, deve-se observar a jurisprudência da Corte, que reconhece a falta de interesse de agir do autor nos casos em que a petição inicial não impugna todo o complexo normativo. Na hipótese, a inconstitucionalidade arguida subsistiria com base nas normas da Constituição Estadual, ainda que o pedido fosse julgado procedente, o que esvazia a utilidade do provimento jurisdicional. Da mesma maneira, a existência de normas estaduais específicas que fixam o valor do subsídio dos auditores do TCE-SE também interfere na análise da existência de vinculação remuneratória automática.



    17. Confiram-se os precedentes em hipóteses semelhantes à presente: 



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. (...) LEI COMPLEMENTAR 1.031/2007 DO ESTADO DE SÃO PAULO. NORMA DE INTERESSE DA MAGISTRATURA ESTADUAL. NÃO IMPUGNAÇÃO À NORMA DO MESMO COMPLEXO NORMATIVO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. IMPOSSIBILIDADE DE ADITAMENTO DA INICIAL. NECESSIDADE DE NOVAS INFORMAÇÕES. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. (...)



    2. A não impugnação de todas as normas que integram o conjunto normativo apontado como inconstitucional implica a ausência do interesse de agir da parte requerente. Precedentes. 



    3. Entendimento desta CORTE no sentido de que o aditamento da inicial só é possível, observados os princípios da economia e da celeridade processuais, quando a inclusão de nova impugnação dispensa a requisição de novas informações. No presente caso, não é possível tal aditamento com a finalidade de corrigir vício relativo à legislação não impugnada do complexo normativo. 



    4. Agravo Regimental a que se nega provimento.”



    (ADI 4265 AgR, Re. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. em 09.04.2018, DJe 17.05.2018)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 2.208/2001 E LEI 12.852/2013 - ESTATUTO DA JUVENTUDE. MEIA-ENTRADA. REVOGAÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA E ALTERAÇÃO SUBSTANTIVA DA LEI 12.852/2013 PELA LEI 12.933/2013. AUSÊNCIA DE ADITAMENTO. FALTA DE IMPUGNAÇÃO À TOTALIDADE DO COMPLEXO NORMATIVO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A revogação, ou substancial alteração, do complexo normativo impõe ao autor o ônus de apresentar eventual pedido de aditamento, caso considere subsistir a inconstitucionalidade na norma que promoveu a alteração ou revogação (ADI 2.542, Rel. Min. LUIZ FUX, Pleno, DJe de 27/10/2017). 



    2. A impugnação deficitária de complexo normativo unitário configura vício processual, comprometendo o interesse de agir e impedindo o conhecimento da ação. Precedentes: ADI 4.227, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJe de 31/3/2016; ADI 2.422 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2014; ADI 2.174, Rel. Min. MAURÍCIO CORREA, Tribunal Pleno, DJ de 7/3/2003. 



    3. In casu, havido reforço e complementação substancial da matéria em exame pela Lei 12.933/2013, o requerente manteve-se inerte, deixando de promover o aditamento do pedido, mesmo transcorrido considerável lapso de tempo desde a inovação legislativa. 



    4. Agravo regimental conhecido e desprovido.”



    (ADI 2595 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. em 18.12.2017, DJe 02.02.2018)



    “(...) DIPLOMAS NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse “judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade. – Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas. – Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes.”



    (ADI 2422 AgR, Rel. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. em 10.05.2012, DJe 30.10.2014)



    18. Diante do exposto, tendo em vista que o autor não impugnou o complexo normativo por inteiro, julgo extinta a ação sem resolução de mérito, com base nos arts. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015.



          Publique-se. Intime-se.



                Brasília, 01 de fevereiro de 2022.



Ministro Luís Roberto Barroso



                            Relator