Tribunal: STF
Processo: SS 5546
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-14
Data de publicação: 2022-02-14

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS. DECISÃO QUE DETERMINOU A REINTEGRAÇÃO DE SERVIDORA APOSENTADA PELO RGPS E A CUMULAÇÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA E VENCIMENTOS. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. APOSENTADORIA QUE GERA A VACÂNCIA DO CARGO PÚBLICO. VIOLAÇÃO DA REGRA DO CONCURSO PÚBLICO (CF, ART. 37, II). PRECEDENTES. TEMA 1.050 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. POTENCIAL EFEITO MULTIPLICADOR. SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Município de Guarama/RS contra decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 5007578-50.2022.8.21.7000, por meio da qual foi determinada a reintegração de servidora municipal aposentada pelo Regime Geral da Previdência Social no respectivo cargo público, com o restabelecimento da remuneração correlata.



    Narra ter servidora municipal impetrado mandado de segurança na origem, com vistas à anulação de ato administrativo que determinou sua exoneração em razão de sua aposentadoria, nos termos da tese fixada por este STF no Tema 1150 da sistemática da repercussão geral. Relata que, em sede de agravo de instrumento, o desembargador relator concedeu tutela provisória recursal à impetrante, determinando sua reintegração. 



    Aduz que a lei municipal de regência prevê a aposentadoria como hipótese de vacância do cargo público, o que impediria o prosseguimento do exercício do cargo. Alega que a decisão ora impugnada estariam a causar “tumulto na organização administrativa deste Município de Gaurama, haja vista que o Município já havia se programado e se estruturado com a dispensa dos impetrantes beneficiados pelas decisões e, ainda, diversos outros servidores”. Sustenta que a decisão impugnada “adentra na esfera da discricionariedade e da oportunidade” e “impõe o retorno de servidores que o Município já não contava mais e, ainda, o pagamento, por óbvio de remunerações que já não eram mais esperadas, podendo, em razão disso, comprometer a economia de pequenos Municípios, tal como Gaurama”, além de acarretar risco de efeito multiplicador.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferidas nos autos do Agravo de Instrumento nº 5007578-50.2022.8.21.7000, até o trânsito em julgado da impetração de origem.



    Devidamente intimada, apresentou a interessada contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em síntese, não se verificarem os requisitos necessários ao deferimento da contracautela, na medida em que está exercendo seu cargo, embora aposentada, já há vários anos. Alega que não é a reintegração, mas antes o seu afastamento que causaria risco à ordem pública, pois geraria a necessidade de contratação de servidores temporários. Argumenta que o Município autor não teria lei específica que preveja a aposentadoria pelo INSS como hipótese de vacância do cargo público e que a vedação à percepção cumulativa de proventos de aposentadoria e vencimentos pelo exercício de cargo se daria exclusivamente aos aposentados pelos regimes próprios, nos termos do §10 do art. 37 da CF. Aduz, por fim, ter havido a prescrição da pretensão de exoneração do Município (doc.10).



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 16):



    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. EXTINÇÃO DO VÍNCULO COM O MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA. SUBMISSÃO AO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. VACÂNCIA DO CARGO. PREVISÃO NO REGIME JURÍDICO ÚNICO MUNICIPAL. REINTEGRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. EXIGÊNCIA DE NOVO CONCURSO PÚBLICO. LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS EVIDENCIADAS. DEFERIMENTO DO PEDIDO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de suspensão formulado em face de decisão mediante a qual se determina a reintegração de servidora pública municipal desligada do respectivo cargo público em decorrência de aposentadoria voluntária, por envolver a interpretação e a aplicação do previsto no art. 37, II, da Constituição Federal.



    2. A decisão por meio da qual se determina a reintegração de servidor desligado do cargo público em razão da sua aposentadoria voluntária ofende a ordem pública na sua acepção jurídico-constitucional, por afrontar a regra constitucional de prévia aprovação em concurso público (art. 37, II, CF) e por violar a tese fixada no julgamento RE 1.302.501 (Tema 1.150 da Repercussão Geral). 



    3. A impossibilidade de restituição ao erário dos pagamentos efetuados aos agentes públicos indevidamente reintegrados em cargos públicos demonstra o risco de lesão à ordem econômica. 



    — Parecer pelo deferimento do pedido suspensivo”.



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão proferida no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul pela qual foi determinada a reintegração de servidora pública aposentada voluntariamente pelo RGPS. Haja a vista a decisão impugnada ter sido proferida por Tribunal e dada a natureza constitucional da matéria controvertida, relacionada à regularidade do provimento de cargos públicos (CF, art. 37, II), verifica-se o cabimento do presente incidente de contracautela. 



    Nos limites da cognição possível nos incidentes de contracautela, verifico que a jurisprudência recente de ambas as turmas deste Supremo Tribunal Federal tem se fixado no sentido da impossibilidade de reintegração de servidor público estatutário aposentado voluntariamente pelo Regime Geral de Previdência Social, sob o entendimento de que a aposentadoria é causa de vacância do cargo público. Neste sentido: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Direito Administrativo e Constitucional. Servidor público municipal. Ausência de regime próprio de previdência social. Aposentadoria voluntária pelo Regime Geral de Previdência Social. Previsão de vacância do cargo público em lei municipal. Reintegração. Impossibilidade. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que, havendo previsão legislativa municipal de que a aposentadoria é causa de vacância do cargo público, a aposentadoria voluntaria de servidor publico municipal pelo Regime Geral de Previdência Social impossibilita a reintegração do servidor ao cargo anteriormente ocupado. 2. Agravo regimental não provido” (RE 1276421, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 11/02/2021)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL, OCUPANTE DE CARGO PÚBLICO DE PROVIMENTO EFETIVO. APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. HIPÓTESE DE VACÂNCIA DO CARGO, SEGUNDO A LEGISLAÇÃO DO MUNICÍPIO. PRETENSÃO DE RETORNO AO CARGO, AO FUNDAMENTO DE QUE A APOSENTADORIA PELO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL INSS É CUMULÁVEL COM OS VENCIMENTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REINTEGRAÇÃO AO MESMO CARGO PÚBLICO APÓS APOSENTADORIA, SEM APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO. 



    1. Panorama de fato do caso: - servidora municipal ocupa cargo público de provimento efetivo; - requer aposentadoria perante o Instituto Nacional do Seguro Social INSS, pois o Município não possui regime próprio de previdência; - a legislação municipal dispõe que a aposentadoria é causa de vacância do cargo público, o que, em tese, determina o afastamento da servidora dos quadros da Administração; - a servidora propõe ação judicial com pedido de tutela inibitória, postulando a manutenção no cargo mesmo depois de aposentar-se, ao fundamento de que é cabível a percepção simultânea de vencimentos de cargo público com proventos de aposentadoria pagos pelo Regime Geral de Previdência Social.



    2. O acesso a cargos públicos rege-se pela Constituição Federal e pela legislação de cada unidade federativa. Se o legislador municipal estabeleceu que a aposentadoria é causa de vacância, o servidor não pode, sem prestar novo concurso público, manter-se ou ser reintegrado ao mesmo cargo, depois de se aposentar. Com efeito, antes mesmo da EC 20/1998, quando não havia a vedação de acumulação de proventos com vencimentos de cargo público, esta CORTE já proclamava a inarredável necessidade do concurso público para o provimento do cargo público após a aposentadoria. Precedentes.



    3. No caso em análise, a servidora municipal intenta ser reintegrada no mesmo cargo após a aposentadoria, sem se submeter a certame público, o que contraria a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.



    4. Agravo Interno ao qual se nega provimento” (ARE 1.235.997/RS-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 19/12/2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 25.01.2021. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL OCUPANTE DE CARGO EFETIVO. LEGISLAÇÃO LOCAL QUE PREVÊ A VACÂNCIA DO CARGO APÓS A APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. PEDIDO DE REINTEGRAÇÃO NO MESMO CARGO QUE OCUPAVA SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. CUMULAÇÃO DE VENCIMENTOS COM PROVENTOS DE APOSENTADORIA ORIUNDA DO RGPS. IMPOSSIBILIDADE. APELO EXTREMO DA PARTE AGRAVADA PROVIDO. PRECEDENTES. 1. Segundo a legislação municipal a aposentadoria voluntária de servidor público regido pelo RGPS é causa de vacância do cargo público. 2. No caso, a pretensão da Recorrente é de ser reintegrada no mesmo cargo que ocupava antes de sua aposentadoria voluntária sem a realização de novo concurso público. 3. O Tribunal de origem decidiu a causa em divergência com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que a reintegração de servidor público efetivo no mesmo cargo público após a aposentadoria exige aprovação em concurso público. 4. Na hipótese, não é possível a acumulação de vencimentos de cargo público com proventos de aposentadoria oriunda do Regime Geral de Previdência Social. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não houve prévia fixação de honorários na origem.” (RE 1290179-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 31/05/2021)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. MUNICÍPIO DE VAZANTE. AUSÊNCIA DE REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. APOSENTADORIA DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL PELO REGIME GERAL. VACÂNCIA DO CARGO PREVISTA EM LEI LOCAL. IMPOSSIBILIDADE DE REINTEGRAÇÃO AO MESMO CARGO PARA ACUMULAR OS PROVENTOS E A REMUNERAÇÃO DELE DECORRENTES. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I. Aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social e prevista a vacância do cargo em lei local, o servidor público municipal não tem direito a ser reintegrado ao mesmo cargo no qual se aposentou a fim de acumular os proventos e a remuneração dele decorrentes. 



    II. Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites legais. III Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 1.246.309/MG-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 31/3/2020).



    Cumpre salientar que referido entendimento foi reafirmado recentemente pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1.302.501 - Tema 1.150 da Repercussão Geral, concluído no dia 18/06/21, no qual restou fixada a seguinte tese vinculante: 



    “O servidor público aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social, com previsão de vacância do cargo em lei local, não tem direito a ser reintegrado ao mesmo cargo no qual se aposentou ou nele manter-se, por violação à regra do concurso público e à impossibilidade de acumulação de proventos e remuneração não acumuláveis em atividade”.



    À luz destes precedentes, verifica-se que as decisões cuja suspensão se requer se encontram em descompasso com o entendimento deste Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, na medida em que admitem a possibilidade de continuação do exercício de cargo público após aposentadoria voluntária pelo RGPS. Deveras, nos termos do que restou assentado pelo Plenário desta Corte, a reintegração de servidores aposentados, tal qual determinado no caso concreto, obsta a plena eficácia da regra constitucional do concurso, ofendendo, assim, a ordem pública e gerando relevante impacto financeiro para o Poder Legislativo Municipal.



    Saliento, no ponto, que a tese vinculante fixada pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 655.286 – Tema 606 da sistemática da repercussão geral – não se aplica ao caso concreto, na medida em que se direciona a empregados públicos, ao passo que a autora do processo na origem foi servidora estatutária, nos termos do que se depreende dos autos de origem. Saliento ainda que a exceção trazida no §10 do art. 37 da CF não permite a continuação do exercício de cargo estatutário no qual o servidor se aposentou, mas apenas a percepção simultânea de proventos de aposentadoria com a remuneração de cargo de outro cargo acumulável, na forma do inciso XVI deste mesmo art. 37.



    A lesão à ordem e à economia públicas acima mencionada resta ainda agravada pelo potencial efeito multiplicador da tese encampada pelas decisões cuja suspensão se requer, cuja proliferação acarretaria prejuízos financeiros sobretudo para os Municípios de menor porte, como é o Município autor, que não contam com regimes próprios de previdência para seus servidores justamente em razão de sua capacidade econômica. 



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, para sustar os efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 5007578-50.2022.8.21.7000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, até o trânsito em julgado do mandado de segurança de origem, com fundamento no caput do art. 15 da Lei 12.016/2009 c/c art. 297 do RISTF. 



    Publique-se. Int..



    Brasília, 14 de fevereiro de 2022.



Ministro Luiz Fux



Presidente



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