Tribunal: STF
Processo: RE 1377271
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-20
Data de publicação: 2022-04-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul assim ementado (fl. 17, Doc. 11):



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. DIREITO À SAÚDE. INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS REAFIRMADA. TEMA 793 - STF. PRECLUSÃO CONSUMATIVA. INTELIGÊNCIA DO ART. 507 DO CPC. RECURSO NÃO CONHECIDO NO ASPECTO. MEDICAMENTO NÃO ARROLADO EM LISTA DE DISPENSAÇÃO. AUSÊNCIA DE CONTROVÉRSIA ACERCA DO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS ESTABELECIDOS NO TEMA 106 - STJ. ALTO CUSTO DO TRATAMENTO QUE, POR SI SÓ, NÃO AFASTA O DEVER DE FORNECIMENTO. RESSARCIMENTO DE VALORES DESPENDIDOS PELO ENTE PÚBLICO DEMANDADO PARA O CUSTEIO DOS MEDICAMENTOS. MATÉRIA QUE DEVE SER OBJETO DE DISCUSSÃO ADMINISTRATIVA ENTRE OS ENTES FEDERADOS OU DE AÇÃO PRÓPRIA DE REGRESSO. PRECEDENTES DESTA CORTE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. REDUÇÃO. POSSIBILIDADE. 



    CONHECERAM EM PARTE DO APELO E NESTA DERAM PARCIAL PROVIMENTO. UNÂNIME.”



    No RE (fl. 2, Doc. 14), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL alega violação aos arts. 23, I e II; 196 a 200 da CF/1988 e à tese fixada por esta CORTE no Tema 793, na medida em que o acórdão recorrido lhe condenou ao “fornecimento de tratamento oncológico, cujo financiamento é de competência do Ministério da Saúde” (fl. 3, Doc. 14). 



    Assevera que “conforme distribuição de competências do SUS”, o custo do medicamento deve ser redirecionado à União, “bem como ressarcidos os gastos já dispendidos pelo Estado”, haja vista tratar-se de obrigação do Ministério da Saúde (fl. 3, Doc. 14). 



    Destaca que a condenação do Estado ao fornecimento do tratamento oncológico pleiteado acarretará graves prejuízos ao seu equilíbrio financeiro, “bem como problemas sociais, jurídicos e políticos decorrentes” (fl. 3, Doc. 14).



    Aduz que, “após alcançada a medicação/tratamento fora das listas RENAME do SUS ou sem protocolo fixado pelos CACON/UNACON, o ressarcimento administrativo ao Erário Estadual será certamente obstaculizado” (fl. 7, Doc. 14), destacando, ainda, que “a parte adversa está plenamente amparada pela antecipação de tutela, tendo sido fornecido o tratamento pleiteado” (fl. 3, Doc. 14). 



    Afirma que “o Sistema Único de Saúde, de forma coerente e acertada, destinou aos órgãos vinculados à União o alcance dos insumos mais onerosos, na tentativa de reequilibrar o dispêndio dos demais Entes Federados componentes” (fl. 11, Doc. 14). 



    Realça que “no momento em que a União, por meio do Ministério da Saúde, não exerce sua competência de incluir determinado medicamento ou tratamento no SUS, ou a exerce de forma a não o introduzir, assume a responsabilidade inerente à sua competência, custo este que não pode ser repassado a Estados e Municípios” (fl. 14, Doc. 14). 



    Pondera que, apesar de alertado, o “Juízo a quo negou o direcionamento do custo da medicação ou seu ressarcimento pelo ente da Federação responsável, a União”, de modo que “o trecho da decisão do Tema 793, que trata da competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento de quem suportou o ônus financeiros, foi integralmente vilipendiado” (fl. 14, Doc. 14).



    Não foram apresentadas contrarrazões (Doc. 16)



    Na sequência, a Vice-Presidência do TJRS devolveu os autos à Turma Julgadora para eventual juízo de retratação ao Tema 793 (Doc. 18). 



    Em juízo negativo de retratação, o Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido em julgado assim ementado (fl. 17, Doc. 20):



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. DIREITO À SAÚDE. DEVER CONSTITUCIONAL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO REGISTRADO NA ANVISA E NÃO ARROLADO EM LISTA DE DISPENSAÇÃO DO SUS. HIPÓTESE EM QUE ATENDIDOS PRESSUPOSTOS DO TEMA 106 - STJ. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS NA PRESTAÇÃO DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE REAFIRMADA PELO STF NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS EM FACE DO ACÓRDÃO PROFERIDO NO RE Nº 855.178 (TEMA 793), JULGADO SOB O RITO DA REPERCUSSÃO GERAL. ENTENDIMENTO PRECONIZADO NO ACÓRDÃO, SUBMETIDO AO JUÍZO DE RETRATAÇÃO, QUE GUARDA CONSONÂNCIA COM A TESE FIRMADA PELO STF NO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    ACORDÃO MANTIDO EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO. UNÂNIME.”



    Mantido o acórdão recorrido, o RE foi admitido, e os autos encaminhados ao STF (Doc. 24).



    É o relatório. Decido. 



     Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    Cinge-se a controvérsia em saber se é necessária a inclusão da UNIÃO na lide em que se pleiteia o fornecimento à parte autora de medicamento - IBRUTINIBE 140mg (IMBRUVICA) - que não se encontra arrolado em lista de dispensação de medicamentos elaborada pelo SUS.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, assentou que (a) “a tese fixada no Tema nº 793 do STF, após o julgamentos dos embargos de declaração, apenas confirmou a responsabilidade solidária dos entes públicos, não tendo em nenhum momento determinado a obrigatoriedade de chamamento ao processo de outro ente público aos autos, pois evidenciaria contradição reafirmar a responsabilidade solidária em matéria de saúde e determinar observância da divisão de competências do SUS, afastando a responsabilidade de algum dos entes federados de dispensação de medicamento/tratamento não arrolado dentre aqueles estabelecidos administrativamente como de sua competência”; e (b) “o Tema 793-STF não trata da formação de litisconsórcio passivo necessário e, portanto, a presença da União não é obrigatória nos casos de pretensão de fornecimento de medicamento não padronizado pelo SUS, como na hipótese dos autos”, sendo, portanto, “descabida a compreensão de que obrigatória a inclusão da União em todas as demandas que versarem sobre medicamentos não incorporados ou não incluídos na RENAME, à luz do entendimento de que cabe à União indicar o motivo da não padronização e/ou eventualmente, iniciar a análise do procedimento de inclusão, pois é dever dos entes federados, solidariamente, o fornecimento ao cidadão, sem ônus para este, de medicamento essencial ao seu tratamento de saúde, ainda que não previsto em lista oficial do SUS” (fls. 13-14, Doc. 20).



    Pois bem: O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178- RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora o STF reconheça a existência de solidariedade entre os entes federadas nas questões envolvendo a saúde pública, decidiu-se, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARRROSO, DJe de 22/2/2022.



    A propósito, transcrevem-se abaixo os fundamentos do Ilustre Ministro ROBERTO BARROSO nesse último precedente acima referido (RE 1.365.888, DJe de 22/2/2022), no qual são esclarecidas as razões pelas quais a União deve constar no polo passivo de demanda em que se pede o fornecimento do medicamento que não está incorporado nas políticas públicas do SUS, com a consequente remessa dos autos para a Justiça Federal:



    “O recurso extraordinário deve ser provido. No julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. Luiz Fux), paradigma do Tema 793, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) fixou tese nestes termos: o “tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente.”



    Ao julgar os embargos de declaração opostos no RE 855.178-RG, em 23 de maio de 2019, o STF complementou a orientação, para fazer constar da redação da tese o seguinte: os “entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro".



    No referido julgado, firmou-se orientação no sentido de que, mesmo na hipótese em que se busca o fornecimento de medicamento registrado na ANVISA, mas que não está incorporado em políticas públicas, mostra-se necessária a inclusão da União no polo passivo da ação. Nesse sentido, destaco a seguinte passagem do voto do Ministro Edson Fachin, redator do acórdão dos embargos de declaração:



    “v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;”



    No caso, entendo que a decisão recorrida, ao fixar a competência da justiça estadual para processamento da lide, sem se atentar para a necessidade de a União compor o polo passivo da ação, não observou a jurisprudência do STF.



    Diante do exposto, com base no art. 932, V, do CPC/2015 e no art. 21, § 2º, do RI/STF, dou provimento ao recurso extraordinário para assentar a competência da Justiça Federal para julgar a presente demanda. Ficam mantidas as decisões proferidas na origem até que outra seja proferida pelo juízo competente. Publique-se.” (grifo nosso)



    Na hipótese em apreço, o acórdão recorrido assentou que o polo passivo da demanda pode ser composto por qualquer um dos entes da Federação, isolado, ou, conjuntamente, em face da responsabilidade solidária destes quanto ao tratamento médico adequado aos necessitados, razão pela qual considerou ser despicienda a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda. 



    Esse entendimento, todavia, não está alinhado ao Tema 793 da repercussão geral, pois, consoante aqui demonstrado, tratando-se de medicamento não incorporado ao SUS, é imprescindível que UNIÃO integre a lide, haja vista que a ela compete a inclusão do fármaco no Sistema Único de Saúde.



    Isso porque a responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde não afasta os critérios de hierarquização e descentralização das ações sanitárias que competem a cada ente federativo - União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 



    Pela pertinência, cumpre fazer um breve registro acerca do que ficou assentado no recente julgamento conjunto realizado pela PRIMEIRA TURMA DO STF, em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, sendo recorrente o ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, cujo foco é a questão da responsabilidade solidária dos entes federativos no fornecimento de medicamento ou tratamento médico aos necessitados. 



    Após profícuos debates acerca da aplicação da tese fixada no Tema 793 da repercussão geral, a qual foi ratificada no julgamento dos Embargos de Declaração opostos nesse paradigma, a TURMA, por maioria, assentou que a demanda pode ser proposta em face de qualquer dos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal, Municípios), isolada, ou conjuntamente; entretanto, deve-se atentar para as seguintes diretrizes:



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva a UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    Na ocasião, esclareceu-se, ainda, que no que toca à parte final da tese onde se lê que - a autoridade judicial tem o dever de determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro – tem incidência quando o Juízo concede a cautelar estabelecendo que um determinado ente federado cumpra obrigação que, na verdade, é de responsabilidade de outro. Nessa hipótese, assegura-se para o primeiro o direito de se compensar juntamente ao segundo das despesas decorrentes do cumprimento da cautelar.



    A ratio dessas conclusões decorre da letra da Lei 8.080/1990, que estabelece que o SUS atua de forma federalista, e estabelece as competência de cada ente federado, e também das seguintes premissas adotadas no julgamento das Reclamações supracitadas:



    1) a inobservância das diretrizes elencadas nos itens “a”, “b”, e “c” acima têm o condão de desequilibrar as finanças dos entes subnacionais que, na maioria das vezes, não tem disponibilidade financeira para fazer frente aos custos dos medicamentos não incorporados ao SUS, ou, mesmo quando estão incorporados, a competência para distribuição ou o financiamento é da UNIÃO;



    2) o direito de regresso contra a UNIÃO, quando essa não participou da lide, compromete o planejamento do orçamento federal, criando descompasso entre a previsão orçamentária e as despesas na área de saúde; e



    3) a ausência da UNIÃO na lide, quando o fornecimento do medicamento está sob sua responsabilidade, impede que o ente federal exerça o direito constitucional ao contraditório e ampla defesa;



    Bem delimitadas essas questões, constata-se que o acórdão recorrido dissentiu do que foi fixado no Tema 793 da repercussão geral.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou provimento ao Recurso Extraordinário, para determinar a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda e o deslocamento da competência para a Justiça Federal. 



    O fornecimento do medicamento não poderá ser interrompido até nova determinação pelo Juízo da origem que venha a reapreciar a demanda, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC (Art. 64, § 4º - Salvo decisão judicial em sentido contrário, conservar-se-ão os efeitos de decisão proferida pelo juízo incompetente até que outra seja proferida, se for o caso, pelo juízo competente).



    Publique-se 



    Brasília, 20 de abril de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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