Tribunal: STF
Processo: RE 1206338
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-21
Data de publicação: 2022-07-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto pelo ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL em face de acórdão do SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, assim resumido no cabeçalho de sua ementa (fls. 1-2, Doc. 151): 



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXPLORAÇÃO DE JOGO DE BINGO. DANOS MORAIS À COLETIVIDADE. CARACTERIZAÇÃO DE DANO IN RE IPSA. PRECEDENTES DO STJ. VIOLAÇÃO À INTEGRIDADE MORAL DOS CONSUMIDORES. CONTROVÉRSIA RESOLVIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. SÚMULA 7/STJ. REEXAME DE PROVAS. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 



    Opostos Embargos de Divergência (fl. 2, Doc. 165), foram rejeitados nos termos da ementa, assim resumida (fls. 1-2, Doc. 194):



    “CONSUMIDOR E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXPLORAÇÃO DE JOGO DE BINGO. VIOLAÇÃO À INTEGRIDADE MORAL DOS CONSUMIDORES. DANOS MORAIS COLETIVOS. CARACTERIZAÇÃO IN RE IPSA. SÚMULA 168/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO CONFIGURADA. EMBARGOS NÃO CONHECIDOS. 



    Inconformado, o ESTADO interpôs Embargos de Declaração (Doc. 200), no qual aduziu que eventual inconstitucionalidade da legislação local está superada pelo entendimento proferido pelo STF nos autos da ADI 3050, em que se decidiu pela constitucionalidade de legislação estadual que verse sobre serviço público de loteria. 



    O Tribunal de origem rejeitou os aclaratórios aduzindo o seguinte (fls. 7-8, Doc. 220):



    “[...] a tese de influência do julgamento da ADI 3.050/RS pelo eg. Supremo Tribunal Federal revela-se verdadeira inovação recursal, em sede de embargos de declaração, mormente considerando que poderia ter sido alegada anteriormente à própria inclusão do feito em pauta, como fato superveniente. 



    De todo modo, não haveria como avaliar a influência do decidido pelo Pretório Excelso, quando nem sequer foram conhecidos os embargos de divergência, porquanto não atendidos seus pressupostos.



    No Recurso Extraordinário (fl. 1, Doc. 229), interposto com fundamento no art. 102, III, ‘’a”, da Constituição Federal, o ente público aponta violação aos arts. 21; 22, XX; 25, § 1º; 37; e 175 da Constituição, bem como ao entendimento desta SUPREMA CORTE firmado no julgamento da ADI 3050/RS. 



    Em síntese, o recorrente postula o provimento do recurso, para que seja afastada a sua condenação no dano moral coletivo in re ipsa, pois: 



    (a) "a Suprema Corte brasileira dá suporte total aos Estados na edição de determinados normativos que cuidam da atividade de sorteios permitidos na Constituição Federal, como é o caso da legislação gaúcha. Sendo assim, a decisão da origem, no que pertine a eventual inconstitucionalidade da legislação local, ficou totalmente superada pela decisão superveniente do Supremo Tribunal Federal" (fl. 7, Doc. 229); e



    (b) "no que pertine ao dano moral coletivo a ser arcado pelo Estado, esta decisão do STF na referida ADI possui reflexos evidentes, uma vez que um dos corolários da decisão que considerou haver o dano moral coletivo foi justamente a alegada inconstitucionalidade dos dispositivos de legislação estadual, dispositivos estes que, agora, o STF considerou absolutamente constitucionais" (fl. 7, Doc. 229). 



    Em contrarrazões (Doc. 235), a UNIÃO defende, em síntese, a inadmissibilidade do RE por (a) ausência de repercussão geral da matéria; (b) ofensa reflexa à Constituição Federal; e (c) incidência da Súmula 284/STF.



    Por sua vez, o Ministério Público Federal também apresentou suas contrarrazões (Doc. 238), sustentando a inadmissibilidade do recurso, pois (a) “o manejo do presente apelo foi motivado por decisão que não conheceu os embargos de divergência opostos pelo ora recorrente, porque não atendidos seus pressupostos”, incidindo, na espécie, a tese fixada no Tema 181, de modo que não há falar em repercussão geral da matéria; (b) “não há como acolher o entendimento do recorrente, de que a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3050/RS alcançaria a decisão judicial que reconheceu incidentalmente a inconstitucionalidade da legislação estadual de loterias, afastando sua condenação no pagamento de indenização por dano moral coletivo presumido, sob pena de se negar validade ao próprio controle difuso de constitucionalidade” (fl. 8, Doc. 238); e (c) aplica-se ao caso o entendimento desta SUPREMA CORTE firmado no Tema 733 da Repercussão Geral no sentido de que “A decisão do Supremo Tribunal Federal declarando a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de preceito normativo não produz a automática reforma ou rescisão das decisões anteriores que tenham adotado entendimento diferente. Para que tal ocorra, será indispensável a interposição de recurso próprio ou, se for o caso, a propositura de ação rescisória própria, nos termos do art. 485 do CPC, observado o respectivo prazo decadencial (CPC, art. 495).”.



    O Juízo de origem inadmitiu o RE ao argumento de que eventual ofensa à Constituição Federal, se existente, seria meramente indireta (Doc. 241).



    No Agravo (Doc. 247), a parte agravante sustenta a existência de ofensa direta à Constituição Federal, bem como a inobservância da decisão proferida por esta SUPREMA CORTE no julgamento da ADI 3050/RS.



    É o relatório. Decido.



    Trata-se de matéria eminentemente constitucional devidamente prequestionada nas instâncias de origem. Presentes todos os requisitos recursais, passo ao exame do mérito.



    Na origem, cuida-se de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERA em face do ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, KATER - Administradora de Eventos Ltda., KAROA - Administradora de Eventos Ltda., JUNE - Agência de Empreendimentos Ltda., AVTS - Administração de Jogos e Promoções Ltda., e C. A. SANTOS Matemático, com o objetivo de obter - em virtude da competência da União para a matéria de sorteios - a declaração de invalidade de atos normativos e atos administrativos editados e/eu praticados pelo Estado do RS, notadamente no que se refere a loterias ou concursos de prognósticos, bem como para obter indenização aos consumidores que restaram lesados por esses atos.



    O Juízo de primeiro grau declarou incidentalmente a inconstitucionalidade dos Decretos Estaduais 40.593/2001, 40.635/2001 e 40.765/2001, e julgou parcialmente procedente os pedidos para: 



    “a) reconhecer a nulidade dos credenciamentos, autorizações e contratações realizadas pelo ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, pertinentes às modalidades lotéricas mencionadas na inicial (bingos, chances múltiplas, bingo tradicional gaúcho, loteria estadual, loteria instantânea, loteria on line/real time ou quaisquer outras denominações empregadas), emitidas com base no Decreto Estadual nº 40.593/2001 ou em qualquer outra legislação estadual, com a ressalva quanto à loteria tradicionalmente comercializada pelo Estado do Rio Grande do Sul ao amparo do Decreto-Lei nº. 204/1967 c/c o Decreto-Lei nº. 6.259/1944. 



    b) em face do reconhecido no item "a', vedar todo e qualquer credenciamento, permissão, concessão, autorização, contratação ou qualquer outro ato em matéria de sorteios, no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul que não encontre amparo na Constituição Federal (art. 22, XX) e na legislação federal, devendo, por isso, os requeridos ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, KATER ADMINISTRADORA DE EVENTOS LTDA (TOTO BOLA), KAROA - ADMINISTRADORA DE EVENTOS LTDA (JOGA GANHA), JUNE - AGÊNCIA DE EMPREENDIMENTOS LTDA (MAIS FÁCIL), A.V.T.S. - ADMINISTRAÇÃO DE JOGOS E PROMOÇÕES LTDA (GAÚCHO DA SORTE) e C.A. SANTOS - MATEMÁTICO (SORTE COLORADA) absterem-se da exploração de toda e qualquer atividade de sorteios (bingos, chances múltiplas, bingo tradicional gaúcho, loteria estadual, loteria instantânea, loteria on line/real time ou quaisquer outras denominações empregadas), porquanto sem amparo na legislação federal e na Constituição, ressalvada a loteria tradicionalmente comercializada pelo Estado do Rio Grande do Sul ao amparo do Decreto-Lei no. 204/1967 c/c o Decreto-Lei no. 6.259/1944. 



    c) com fulcro no art. 461, § 4º, do Código de Processo Civil c/c o art. 11 da Lei nº 7.347/85, fixar a multa diária de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), a ser suportada por cada um dos réus ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, KATER ADMINISTRADORA DE EVENTOS LTDA (TOTO BOLA), KAROA - ADMINISTRADORA DE EVENTOS LTDA (JOGA GANHA), JUNE - AGÊNCIA DE EMPREENDIMENTOS LTDA (MAIS FÁCIL), A.V.T.S. - ADMINISTRAÇÃO DE JOGOS E PROMOÇÕES LTDA (GAÚCHO DA SORTE) e C.A. SANTOS - MATEMÁTICO (SORTE COLORADA) em caso de descumprimento da determinação retro, a incidir a partir do sexagésimo dia a contar da intimação da presente sentença, sendo exigível após o trânsito em julgado. 



    d) condenar os requeridos: ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, KATER ADMINISTRADORA DE EVENTOS LTDA (TOTO BOLA) e JUNE - AGÊNCIA DE EMPREENDIMENTOS LTDA (MAIS FÁCIL) ao pagamento de indenização a título de dano moral, com base no art. 1º da Lei nº 7.347/85, cuja quantia será apurada por ocasião da liquidação da presente sentença.” 



    O Tribunal Regional Federal da 4ª Região deu parcial provimento à apelação do MPF e negou provimento às apelações e ao recurso adesivo das rés e à remessa oficial, “para fixar o critério de cálculo do valor da indenização por danos morais coletivos em 20% da média do que foi arrecadado por cada uma das empresas durante o período de comercialização das carteias e 20% do que foi arrecadado pelo Estado do Rio Grande do Sul através dos valores repassados à Lotergs” (fl. 59, Vol. 2). 



    O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA não conheceu do Recurso Especial interposto pelo ESTADO, aos argumentos de que o acórdão do TRF/4ª Região encontra-se em conformidade com a jurisprudência daquela Corte de justiça, aduzindo, ainda, que a revisão do julgado demandaria a análise de fatos e provas, o que é vedado pela Súmula 7/STJ (Doc. 128).



    E, posteriormente, em sede de Embargos de Declaração rejeitados, decidiu-se que (a) o julgamento da ADI 3.050/RS pelo STF, suscitado pela parte nas razões dos Embargos, revela-se verdadeira inovação recursal; e (b) não haveria como avaliar a influência do decidido pelo STF, pois sequer foram conhecidos os embargos de divergência, haja vista a ausência de pressupostos para a sua admissão.



    Pois bem: a respeito da matéria, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento da ADI 3050/RS, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 8/1/2021, por unanimidade, reconheceu a constitucionalidade da Lei 10.959/1997 e dos Decretos 40.593/2001, 40.653/2001 e 40.765/2001, todos do Estado do Rio Grande do Sul. Veja-se a ementa do julgado:



    “ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO – CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. Cabe à Advocacia-Geral da União a defesa do ato normativo impugnado – artigo 103, § 3º, da Constituição Federal. 



    ATRIBUIÇÃO NORMATIVA – LOTERIA – ATO ESTADUAL – CONSTITUCIONALIDADE. Surge compatível, com a Carta da República, disciplina estadual a versar serviço público de loteria.” (ADI 3050/RS, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno DJe de 08/01/2021)



    Por esclarecedores, citem-se os seguintes trechos dos Votos proferidos pelos ilustres Ministros GILMAR MENDES e DIAS TOFFOLI, respectivamente:



    “O Senhor Ministro Gilmar Mendes: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade a discutir a incompatibilidade, com a Constituição Federal, do artigo 18, cabeça e parágrafos 1º, 2º e 3º, da Lei nº 10.959/1997, e dos Decretos nº 40.593/2001, 40.635/2001 e 40.765/2001, todos do Estado do Rio Grande do Sul, a disporem sobre o serviço público de loterias em âmbito estadual.



    [...]



    6 – Conclusões e Dispositivo 



    Por fim, retomo brevemente as principais premissas e conclusões deste voto, com o intuito de esclarecer a ratio decidendi: 



    (i) A exploração de loterias ostenta natureza jurídica de serviço público (art. 175, caput, da CF/88), dada a existência de previsão legal expressa; (art. 175, caput, da CF/88);



    (ii) Os arts. 1º e 32 do Decreto-Lei 204/1967, ao estabelecerem a exclusividade da União sobre a prestação dos serviços de loteria, não foram recepcionados pela Constituição Federal de 1988, pois colidem frontalmente com o art. 25, § 1º, da CF/88 ao esvaziarem a competência constitucional subsidiária dos Estados-membros para a prestação de serviços públicos que não foram expressamente reservados pelo texto constitucional à exploração pela União (art. 21 da CF/88); 



    (iii) A competência privativa da União para legislar sobre sobre sistemas de consórcios e sorteios (art. 22, inciso XX, da CF/88) não preclui a competência material dos Estados para explorar as atividades lotéricas nem a competência regulamentar dessa exploração. Por esse motivo, a Súmula Vinculante 2 não trata da competência material dos Estados de instituir loterias dentro das balizas federais, ainda que tal materialização tenha tenha expressão através de decretos ou leis estaduais, distritais ou municipais. 



    (iv) Por outro lado, as legislações estaduais instituidoras de loterias, seja via lei estadual ou por meio de decreto, devem simplesmente viabilizar o exercício de sua competência material de instituição de serviço público titularizado pelo Estado-membro, de modo que somente a União pode definir as modalidades de atividades lotéricas passíveis de exploração pelos Estados.



    Forte nessas razões, relativamente à ADI 3050 julgo improcedentes os pedidos.”



    “Na primeira vez em que foi apresentado o presente feito no Plenário Virtual, na sessão que teve início no dia 7 de agosto de 2020, o Eminente Relator, Ministro Marco Aurélio, apresentou voto no sentido da inconstitucionalidade das normas objeto da impugnação, tendo em vista o entendimento da Corte de que compete privativamente à União Federal legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, o que afastaria de plano a competência dos estados para fazê-lo, ressalvadas as situações excepcionais previstas no art. 32, § 1º, do Decreto-Lei nº 204/1967.



    Nessa ocasião, o Ministro Gilmar Mendes, Relator das ADPF nºs 492 e 493 e da ADI nº 4.986, nas quais se discutia a recepção dos arts. 1º e 32, § 1º, do DL nº 204/1967 e a constitucionalidade de normas estaduais que regulamentavam a exploração de loterias, pediu vista dos autos desta ADI. 



    Nesse ínterim, realizou-se a sessão plenária presencial no dia 30 de setembro de 2020, na qual o Supremo Tribunal Federal, julgando os feitos de relatoria do Ministro Gilmar Mendes (ADPF nºs 492 e 493 e ADI nº 4.986), consignou, por unanimidade, que a União, embora detenha a competência privativa para legislar sobre a matéria, não detém monopólio para a exploração de loterias. 



    [...]



    Retomado o julgamento da presente ADI nº 3.050, com a devolução da vista, Ministro Gilmar Mendes julgou improcedente os pedidos iniciais com base nos argumentos utilizados no julgamento paradigmático, consoante se depreende do seguinte trecho:



    […]



    Desse modo, forçoso é fazer um aparte no ponto, sob pena de firmarmos posição que vai além daquela adotada no julgamento das ADPF nºs 492 e 493 e da ADI nº 4.986, no qual foi reafirmada a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, com a ressalva de que essa competência não impede os estados de explorarem a atividade e de regulamentá-la dentro da moldura legal delineada pelo ente federal. 



    Assim, partindo das premissas estabelecidas no julgamento das ações citadas, temos que reconhecer a possibilidade de o Estado do Rio Grande do Sul explorar o serviço de loterias e regulamentá-lo, desde que, ao fazê-lo mediante a edição das normas ora impugnadas, não tenha desbordado dos limites estabelecidos pela legislação federal. 



     O Ministro Gilmar Mendes, no voto já apresentado em sessão virtual de julgamento desta ADI, debruçou-se sobre o ponto, consignando que:



    “[d]essa forma, em resumo, a mim me parece acertado inferir que as legislações estaduais (ou municipais) que instituam loterias em seus territórios tão somente veiculam competência material que lhes foi franqueada pela Constituição. 



    Tais normas estaduais, sejam leis ou decretos, apenas ofenderiam a Constituição Federal caso instituíssem disciplina ou modalidade de loteria não prevista pela própria União para si mesma, haja vista que, nesta hipótese, a legislação estadual afastar-se-ia de seu caráter materializador do serviço público de que o Estado (ou município, ou Distrito Federal) é titular, isto sim incompatível com o art. 22, XX, da CF/88.



    É lícito concluir, portanto, que a competência da União para legislar exclusivamente sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive loterias, não obsta a competência material para a exploração dessas atividades pelos entes estaduais ou municipais. É lícito concluir, portanto, que a competência da União para legislar exclusivamente sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive loterias, não obsta a competência material para a exploração dessas atividades pelos entes estaduais ou municipais. 



    Por fim, nesse ponto, é preciso ressaltar: não proponho qualquer superação da Súmula Vinculante 2. Trata-se tão somente de precisar o alcance de seus termos, conforme os seus precedentes de suporte. 



    O enunciado da súmula e os precedentes que a fundamentaram expressamente elucidaram que a disposição legal ou normativa vedada aos Estados e ao Distrito Federal é a que inova e, portanto, legisla sobre o tema de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias. Em definitivo, a Súmula Vinculante 2, tal qual o art. 22, XX da CF/88, não trata da competência material dos Estados de instituir loterias dentro das balizas federais, ainda que tal materialização tenha expressão através de decretos ou leis estaduais, distritais ou municipais.



    (…)



    Por seu turno, esta ADI 3.050, de relatoria do eminente Ministro Marco Aurélio, discute a constitucionalidade de legislação do Estado do Rio Grande do Sul que trata da exploração de loteria naquele Estado (art. 18, caput e §§ 1º, 2º e 3º, da Lei nº 10.959/1997; Decreto nº 40.593/2001; Decreto nº 40.635/2001; Decreto nº 40.765/2001; e dos incisos XII e XII do art. 14 do Decreto nº 37.297/1997, todos do Estado do Rio Grande do Sul.) Confrontando a disciplina Estadual com a disciplina aplicada pela União às suas próprias loterias (art. 14 e seguintes da Lei 13.756, de 2018; Lei 13.345, de 2006) e ainda com o Decreto-lei 6.259/1944, constato não haver disciplinamento estadual que supere o que previsto em âmbito federal.



    Constato, assim, que as normas Estaduais impugnadas nas ADIs 4.986 e 3.050 veiculam meras disposições adaptativas da prestação do serviço público de loterias aos respectivos estados, não desbordando, portanto, da disciplina legislativa da União prevista a si mesma.



    Neste sentido, não reconheço em tais normas estaduais qualquer mácula de inconstitucionalidade”.



    Desse modo, acompanho o voto do eminente Relator, Ministro Marco Aurélio, uma vez que ele foi reajustado à jurisprudência recente da Corte, com a ressalva de que entendo serem as normas em debate constitucionais por não desbordarem do quadro legal estabelecido pela legislação federal de regência.”



    Verifica-se, portanto, que o juízo de origem divergiu desse entendimento, razão pela qual o acórdão recorrido deve ser reformado.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, conheço do Agravo para, desde logo, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO E JULGAR IMPROCEDENTE O PEDIDO INICIAL.



    À Secretaria Judiciária, para fazer constar o ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL como único recorrente.



    Após, publique-se. 



    Brasília, 21 de julho de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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