Tribunal: STF
Processo: RE 1300516
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-31
Data de publicação: 2022-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ILEGITIMIDADE PASSIVA – Presidente da Câmara Municipal – Inocorrência – Na ação direta de inconstitucionalidade, o Presidente da Câmara Municipal é solicitado a prestar informações como Chefe e Representante do Poder Legislativo local, não pessoal ou individualmente, tal qual estabelece a Lei nº 9.868/99, em seu art. 6º (‘o relator pedirá informações aos órgãos ou às autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado’) – Inexistência de litígio – A norma impugnada emanou do Poder Legislativo, cujo representante é o seu Presidente, tendo interesse jurídico na defesa da constitucionalidade do ato que editou – Preliminar rejeitada.



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Complementar nº 336/2019, de 14 de novembro de 2019, do Município de Taboão da Serra, que ‘dispõe sobre ´isenção tributária para templos de qualquer culto, acrescendo o artigo 41-B ao Código Tributário de Taboão da Serra, instituído pela Lei Complementar nº 193/2009, datada de 30 de setembro de 2009´’ – INICIATIVA LEGISLATIVA – Lei que não tratou de nenhuma das matérias de iniciativa legislativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo – Ausência de vício de iniciativa – Orientação traçada pelo STF na Tese 682 de Repercussão geral no ARE 743.480-MG (‘inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedam renúncia fiscal’) – PRINCÍPIO DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA - Ausência de ofensa ao princípio da isonomia tributária, porquanto a norma não visa instituir tratamento desigual entre os contribuinte do IPTU, mas tratamento isonômico entre as entidades religiosas de qualquer culto, independentemente de capacidade econômica – Lei que não tem caráter orçamentário, mas tributário, sui generis – Inconstitucionalidade não configurada – RECEITA – Diminuição – Circunstância que não invalida a norma tributária, nem implica aumento de despesas – Não bastasse, a alegação de renúncia de receitas demanda análise de matéria de fato, o que é incabível em sede de ação direta de inconstitucionalidade – Precedentes – Inconstitucionalidade afastada.



    Preliminar afastada e ação julgada improcedente” (pág. 2 do documento eletrônico 3).



    Neste RE, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, ofensa ao art. 150, II, VI, b, e § 4°, da mesma Carta, bem como ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.



    O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso extraordinário. Confira-se, a propósito, a ementa do parecer ministerial:



    “Recurso extraordinário em ação de controle estadual abstrato de constitucionalidade de lei municipal. Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Isenção do imposto a proprietários de imóveis locados a entidades religiosas. Ofensa ao princípio da isonomia e à teleologia da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, ‘b’, da CF. A obrigação contida no art. 113 do ADCT alcança projeto de lei municipal que institui benefício fiscal. Precedentes. Parecer pelo provimento do recurso” (pág. 1 do documento eletrônico 21).



    É o relatório necessário. Decido.



    A pretensão recursal merece acolhida.



    Isso porque o acórdão recorrido está em dissonância com a jurisprudência desta Corte, conforme se verifica no julgamento da ADI 5.816/RO, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, cuja ementa segue transcrita:



    “CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE.



    1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato. Precedentes.



    2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o art. 155, § 2º, XII, ‘g’, da CF – à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) –, exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação.



    3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos.



    4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente” (Plenário – grifei).



    Ademais, transcrevo trechos do voto condutor do referido precedente, que bem elucidam a questão:



    “Cabe estabelecer: (a) se a norma efetivamente veicula renúncia fiscal ou, como sustentado nos autos, apenas regulamentaria imunidade tributária já prevista na Constituição Federal; (b) se a exigência de apresentação de estimativa de impacto fiscal seria aplicável no caso; e, em o sendo, (c) se a sua ausência acarretaria vício de inconstitucionalidade da norma impugnada. 



    Sobre o primeiro ponto, observo que a norma pretendeu afastar a incidência do ICMS em operações nas quais a entidade imune, no caso, as igrejas e templos de qualquer culto, figura como contribuinte de fato da tributação indireta. Assim sendo, incide o entendimento jurisprudencial da CORTE de que imunidades subjetivas impedem a caracterização da relação tributária apenas na hipótese em que a entidade imune é contribuinte de direito do tributo. Nesse sentido, o julgamento do RE 608.872, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 23/2/2017, DJe de 26/9/2017, no qual a CORTE, em sede de Repercussão Geral, afirmou tese de que ‘a imunidade tributária subjetiva aplica-se a seus beneficiários na posição de contribuinte de direito, mas não na de simples contribuinte de fato, sendo irrelevante para a verificação da existência do beneplácito constitucional a repercussão econômica do tributo envolvido’.



    Portanto, o efeito pretendido pelo legislador de Rondônia não está ao amparo da regra de imunidade prevista no art. 150, VI, ‘b’, da CF. Ao conferir tratamento favorável às entidades religiosas na cobrança do ICMS sobre os serviços relacionados no art. 1º da Lei 4.012/2017, findou por conceder favor fiscal aos reais contribuintes dessa exação, quais sejam, as empresas prestadoras desses serviços. Assim sendo, mostra-se necessário o atendimento aos requisitos estabelecidos pela Constituição para a proposição e trâmite legislativo dessa matéria, como a exigência de lei específica e a acomodação das consequências orçamentárias geradas, como se pode deduzir dos arts. 150, § 6º, e 165, § 6º, transcritos a seguir:



    [...]



    Além desses dispositivos constitucionais – que já permitiriam o controle da norma impugnada nesta Ação Direta sob a perspectiva do não atendimento a normas de processo legislativo fiscal e orçamentário – cabe destacar que a obrigatoriedade de instrução da proposta legislativa de concessão de benefício fiscal com a adequada estimativa do impacto financeiro e orçamentário, já constante do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, foi incorporada ao texto constitucional pela EC 95/2016, ao incluir o art. 113 ao ADCT, estabelecendo exigência semelhante.



    [...]



    O que o art. 113 do ADCT, por obra do constituinte derivado, na linha do art. 14 da LRF, propõe-se a fazer é justamente organizar uma estratégia, dentro do processo legislativo, para que os impactos fiscais de um projeto de concessão de benefícios tributários sejam melhor quantificados, avaliados e assimilados em termos orçamentários. 



    Esse mecanismo reflete uma preocupação, crescente no Brasil, em promover um diagnóstico mais preciso do montante de recursos públicos de que o Estado abre mão por atos de renúncia de receita. Esses incentivos nada mais são do que gastos indiretos, ou gastos tributários, cuja expressividade atinge cifras notáveis.



    A massiva utilização dessa forma de intervenção estatal na economia tem sido vastamente criticada porque, embora opere efeitos equiparáveis às despesas, com consequências duradouras, tais despesas historicamente são aprovadas em contextos legislativos alheios às deliberações gerais sobre o orçamento, o que elide significativamente as possibilidades de controle parlamentar sobre esse tipo de gasto.



    [...]



    A qualificação do debate legislativo sobre gastos tributários é buscado pela agregação de duas condições ao processo de criação desses benefícios: (a) uma condição básica, primariamente exigível, que é a de inclusão da renúncia da receita na estimativa da lei orçamentária; e (b) uma condição alternativa, mediante a efetivação de medidas de compensação, por meio de elevação de alíquotas, da expansão da base de cálculo ou da criação de tributo. 



    O mecanismo incentiva o deslocamento da decisão sobre benefícios tributários para a arena apropriada, que é a da deliberação sobre o orçamento do ano seguinte, quando o custo-benefício poderá ser melhor ponderado.



    É inconteste, portanto, que a Constituição Federal exige que as renúncias de receita sejam seriamente analisadas pelas instituições brasileiras, acolhendo recomendações internacionais que exortam a criação de instrumentos de conexão dos gastos tributários com a realidade orçamentária dos governos. 



    A democratização do processo de criação de gastos tributários, pelo incremento da transparência decisória, constitui, assim, também uma forma de amplificar o papel de Estados e de Municípios nesse contexto.



    [...]



    No caso em análise, como visto, há efetiva concessão de benefício fiscal com inevitável impacto sobre a arrecadação do ente político. Quando da edição da lei impugnada nesta Ação Direta, em 28/3/2017, já vigia o teor do art. 113 do ADCT, com a redação da EC 95, de 15/12/2016, pelo que não há como afastar a sua incidência sobre o processo legislativo em curso já naquela oportunidade, independentemente da fase procedimental em curso na Casa Legislativa, exigindo-se a formalização da estimativa de impacto orçamentário antes da votação do texto definitivo e encaminhamento à sanção pelo Poder Executivo.



    [...]



    Desse modo, em que pese a EC 95/2016 estabelecer cominações específicas para o âmbito da União, sobressai o seu preponderante caráter nacional, especialmente no tocante às normas de processo legislativo e orçamentário, como o art. 113 do ADCT” (grifei).



    Por oportuno, destaco, ainda, o julgamento do RE 1.300.587-ED-AgR/SP, de relatoria da Ministra Rosa Weber, cuja ementa passo a transcrever:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. IPTU. ISENÇÃO. ANÁLISE DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. INEXISTÊNCIA. ART. 113 DO ADCT. OBRIGAÇÃO DIRIGIDA A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. DISSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CASSAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. REMESSA À CORTE LOCAL PARA JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA. POSSIBILIDADE.



    1. O entendimento assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o art. 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes.



    2. A existência de precedentes firmados pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal autoriza o julgamento imediato de causas que versem o mesmo tema. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, cabível a cassação do acórdão recorrido e a determinação da remessa dos autos à Corte de origem para julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, considerada a orientação deste Supremo Tribunal.



    3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada.



    4. Agravo interno conhecido e não provido” (grifei).



    Isso posto, conheço do recurso extraordinário e dou-lhe provimento para cassar o acórdão recorrido e determinar que o Tribunal de origem profira novo julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, com observância da jurisprudência desta Corte acima referida.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de agosto de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator