Tribunal: STF
Processo: RE 1369869
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-10
Data de publicação: 2022-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado (Vol. 16, fls. 18-19):



    “EMENTA: APELAÇÕES CÍVEIS. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. CLÁUSULA PENAL DESCUMPRIDA. CUMPRIMENTO PARCIAL DO QUE RESTOU ACORDADO. REDUÇÃO DO VALOR. POSSIBILIDADE. ILEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA COBRANÇA DE CRÉDITO QUE PERTENCE AO ENTE POLÍTICO MUNICIPAL. SENTENÇA REFORMADA. 



    1. De acordo com o termo de conduta ajustado entre as partes, Ministério Público, Saneago S/A e Município de Rio Verde, o não cumprimento das cláusulas pela empresa estatal sujeita a compromissária ao pagamento da multa de cinco milhões de reais, oitenta por cento deste valor será destinado ao Município de Rio Verde e vinte por cento destinados ao Fundo Municipal de Defesa do Consumidor de Rio Verde. O Ministério Público promoveu execução por quantia certa contra a Saneago S/A para cobrar a satisfação integral da dívida, sendo que o Município de Rio Verde não faz parte da execução. Não se postula obrigação de fazer. Opostos embargos do devedor, o Juiz de Direito acatou parcialmente o pedido para reduzir o valor da multa, pois a empresa estatal devedora teria cumprido parcialmente a obrigação de fazer constante do título.



    2. O Ministério Público, por determinação constitucional expressa do artigo 129, inciso IX, não pode defender em juízo os interesses das entidades públicas, corolário de tudo isso é a vedação de perseguir, em juízo, crédito do Município do Rio Verde oriundo do termo de ajustamento de conduta. Decreta-se a ilegitimidade extraordinária do Parquet na substituição processual da fazenda pública municipal quando postula a satisfação de oitenta por cento da dívida, mas permite-se a cobrança do restante, porque destinado ao Fundo de Proteção ao Consumidor. Aplicação “mutatis mutandis” da tese 768 do Supremo Tribunal Federal proclamada no julgamento da repercussão geral, onde se lê: “Somente o ente público beneficiário possui legitimidade ativa para a propositura de ação executiva decorrente de condenação patrimonial imposta por Tribunais de Contas (CF, art. 71, § 3º)”.



    3. A multa fixada em termo de ajustamento de conduta pactuado livremente entre as partes deve ter reduzido seu valor a patamar razoável, observadas as circunstâncias específicas do caso concreto e a magnitude do dano. Verificada a excessividade da multa fixada em valor desproporcional às peculiaridades do caso concreto, bem como à própria finalidade do instituto, que é a de conferir efetividade aos acordos extrajudiciais, cabível a redução da mesma a um patamar razoável.



    PRIMEIRA APELAÇÃO CÍVEL DESPROVIDA. SEGUNDA APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA”.



    Opostos Embargos de Declaração pelo Ministério Público do Estado de Goiás (Vol. 18), foram rejeitados (Vol. 20, fl. 13).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 23), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, o Parquet alega violação aos artigos 127 e 129, III, da Constituição, uma vez que o acórdão recorrido concluiu pela sua ilegitimidade para a execução de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado com a SANEAGO.



    Aduz estar eivado de inconstitucionalidade o entendimento formulado pelo TJGO, que “reconheceu a ilegitimidade do Ministério Público para a cobrança de 80% (oitenta por cento) do valor da multa prevista em Termo de Ajustamento de Conduta que fora descumprido pelo ora embargado, sob o argumento de que este percentual é destinado ao Município de Rio Verde-GO, não sendo possível ao Parquet atuar como substituto processual do ente público para a execução do crédito” (Vol. 23, fl. 7).



    Ressalta que o acórdão recorrido “negou, por vias indiretas, a legitimidade do Ministério Público em demandar em favor do direito dos consumidores, já que o TAC fora celebrado com esse propósito, violando, assim, a Constituição Federal, em especial o seu artigo 129, incisos III e IX” (Vol. 23, fl. 10). 



    Acresce que não obstante o TAC contenha cláusula que destina parte da multa ao Município de Rio Verde, não houve substituição ou representação do ente municipal pelo Ministério Público, pois o compromisso firmado entre as partes (MP e Saneago) teve como escopo regularizar o abastecimento de água da população. 



    Defende que “a legitimidade do Ministério Público deve ser encarada sob a luz do reconhecimento de que o direito sobre o qual se baseia o TAC celebrado é coletivo, tendo sido a multa fixada em prol da coletividade, ainda que o beneficiário dos valores seja o município de Rio Verde-GO, a quem foi destinada por expressa previsão do documento” (Vol. 23, fl. 12).



    Pondera que “ao fixar o entendimento de que o Ministério Público não pode executar a multa prevista no TAC, celebrado com o fim de impor obrigações em favor de consumidores do município de Rio Verde-GO, o tribunal goiano está a negar a própria legitimidade do Órgão Ministerial em defender, coletivamente, os direitos dos consumidores, tal como preconiza a Constituição Federal” (Vol. 23, fl. 12).



    Por fim, afirma que sua legitimidade para a execução do TAC por ele firmado independe de quem seja o destinatário da multa aplicada. 



    Requer “seja o presente recurso conhecido e provido para reformar o acórdão a quo e reconhecer a legitimidade ativa do Ministério Público para a execução da multa prevista em Termo de Ajustamento de Conduta cuja natureza do direito discutido é coletiva, ainda que o destinatário final do crédito seja o ente municipal” (Vol. 23, fl. 13).



    Em contrarrazões, a SANEAGO alega, preliminarmente, a incidência dos óbices das Súmulas 279 e 454 do STF. No mérito, afirma que o crédito executado pertence ao Município, de forma que deve ser mantido o acórdão que reconheceu a ilegitimidade do Ministério Público para executar o TAC (Vol. 25).



    O Tribunal de origem negou seguimento ao RE, argumentando que o acórdão recorrido está em conformidade com a tese fixada por esta CORTE no Tema 768 da repercussão geral - Somente o ente público beneficiário possui legitimidade ativa para a propositura de ação executiva decorrente de condenação patrimonial imposta por Tribunais de Contas (CF, art. 71, § 3º) (Vol. 29).



    No Agravo Interno, o Ministério Público afirma que o caso concreto não se amolda à tese firmada no julgamento do Tema 768 da repercussão geral, uma vez que “o Ministério Público é parte ativa legítima para a propositura de ação de execução de TAC na defesa de interesse coletivo, independentemente do destinatário da multa, questão jurídica esta diversa do Tema firmado em repercussão geral utilizado como fundamento da decisão denegatória”(Vol. 32, fl. 6).



    Desprovido o Agravo Interno (Vol. 38), o Ministério Público do Estado de Goiás ajuizou Reclamação nesta SUPREMA CORTE (Rcl 49.274), alegando que o Tribunal de origem aplicou indevidamente o Tema 768 da repercussão geral. 



    Na ocasião, julguei procedente a Reclamação para “CASSAR a decisão que inadmitiu o agravo interposto, a fim de que sejam os autos remetidos a esta SUPREMA CORTE” (Vol. 43, fl. 4).



    Remetidos os autos a esta CORTE, passo à análise do RE.



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    O Tribunal de origem afastou a legitimidade do Ministério Público do Estado de Goiás para ajuizar execução de Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o Parquet e a SANEAGO, aos seguintes fundamentos (Vol. 16, fl. 13):



    “Passo à analise da ilegitimidade “ad causam”, questão preliminar suscitada de ofício. 



    Nos autos de origem, o Parquet, primeiro apelante, executa quantia certa de cinco milhões de reais, atualizada no valor de onze milhões, seiscentos e setenta e dois mil, setecentos e setenta e oito reais e cinquenta e dois centavos, sob a alegação de a executada ter descumprido a cláusula quarta do termo de ajustamento de conduta, assinado pelas partes e o Município de Rio Verde. A cláusula, que tratou das sanções e da multa pelo inadimplemento, registrou: 



    CLÁUSULA QUARTA – DAS SANÇÕES (Art. 5º, § 6º da Lei Federal n. 7.347/85). O não cumprimento das cláusulas anteriores sujeita a compromissária ao pagamento de MULTA de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais), 80% deste, destinados ao Município de Rio Verde e 20% destinados ao Fundo Municipal de Defesa do Consumidor de Rio Verde, sem prejuízo da ação de execução por obrigação de fazer. A comprovação do descumprimento será feita mediante termo de técnico de constatação elaborado pelo Ministério Público de Goiás ou pela Prefeitura Municipal de Rio Verde.



    A embargante (segunda apelante) é uma estatal, sociedade de economia mista, constituída pela Lei Estadual 6.680/1967, cujo artigo 2º, na redação original, atribuía-lhe a competência para “promover o saneamento básico no Estado, cumprindo-lhe, especificamente, efetuar estudo, elaborar projetos, realizar construções e praticar a exploração de serviços de água potável e de esgotos sanitários”. Com a entrada em vigor de lei nova, 19.453/2016, a promovente “atuará como prestadora de serviços de saneamento básico no Estado, por meio de concessão e gestão associada na forma constitucional prevista, cumprindo-lhe efetuar estudos, elaborar projetos, realizar obras, operar e praticar a exploração de serviços de saneamento básico, na forma da lei, considerada como conjunto de serviços, infraestrutura e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotos sanitários, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, bem como drenagem e manejo de águas pluviais urbanas”. 



    Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da administração indireta. Conceito legal recolhido do inciso III do Decreto-lei 200/1967. 



    A Lei 7.347/1985, que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e dá outras providências, permitiu, no parágrafo 6º do artigo 5º que os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. 



    Um simples leitura do termo de ajustamento de conduta, ora executado, denota que a entidade estatal assumiu o cumprimento de obrigação de fazer e, caso não cumpridas as cláusulas primeira, segunda e terceira, por disposição contratual expressa sujeitar-se-ia ao “pagamento de multa de cinco milhões de reais” (grifos no original). 



    A execução forçada na primeira instância não tenciona a dar cumprimento à obrigação de fazer assumida pela empresa estatal, mas a satisfação de pagar quantia certa. 



    Só o credor da obrigação certa, líquida e exigível pode postular a sua satisfação. Excepcionalmente, por determinação legal expressa, admite-se a substituição processual ou a sucessão. 



    Lembre-se que, por disposição literal do termo, que cuidou das sanções da promovente, “80% deste, destinado ao Município de Rio Verde e 20% destinados ao Fundo Municipal de Defesa do Consumidor de Rio Verde”. 



    Não constou destinação específica da quantia. Do valor da multa, uma penalidade contratual assumida pela empresa estatal (segunda apelante) em razão de eventual descumprimento de termo de ajustamento de conduta, parte pertenceria ao Município de Rio Verde e outra ao do Fundo Municipal, contudo o Parquet (primeiro apelante) está cobrando toda quantia, sem formar litisconsórcio, quando o crédito não lhe pertence e não poderia agir em substituição processual de um ente político na satisfação de suas receitas, porque o Município de Rio Verde, por determinação contratual do título, é o credor de oitenta por cento.



    É o que se vê pode desumir, por disposição do artigo 39, parágrafo 2º, da Lei 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Transcreve-se o normativo: 



    Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. 



    (…) 



    § 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. 



    (…) 



    § 4º - A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos parágrafos anteriores, bem como os valores correspondentes à respectiva atualização monetária, à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do Decreto-lei nº 1.645, de 11 de dezembro de 1978.



    Constata-se que oitenta por cento do valor da multa é de titularidade do Município de Rio Verde, contudo o mesmo não está postulando receita sua extraída do ajustamento de conduta, mas o órgão ministerial (primeiro apelante). 



    A Constituição da República Federativa do Brasil é peremptória a respeito das funções institucionais do Ministério Público. Veja-se:



    Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: 



    (…) 



    IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.



    A Constituição veda a representação judicial e a consultoria jurídica de entidade pública pelo Ministério Público. 



    Extrai-se da norma constitucional (CF, art. 129, IX) que o Ministério Público não pode defender em juízo os interesses das entidades públicas, corolário de tudo isso é a vedação de perseguir, em juízo, crédito da entidade pública municipal. 



    À luz dos artigos 5º, XXXV e 129, III, da Constituição, o Supremo Tribunal Federal firmou a tese de que “somente o ente público beneficiário possui legitimidade ativa para a propositura de ação executiva decorrente de condenação patrimonial imposta por Tribunais de Contas (CF, art. 71, § 3º)”. Conferir agravo no recurso extraordinário com repercussão geral 823347, tema 768, Relator o eminente Ministro Gilmar Mendes. 



    Aplica-se “mutatis mutandis” o precedente obrigatório ao caso concreto, considerando que o Ministério Público (primeiro apelante) está postulando a satisfação de receita pública do Município de Rio Verde. 



    Reconheço a ilegitimidade do Parquet (primeiro apelante) na cobrança de oitenta por cento da cláusula penal, permitindo-se a perseguição em juízo para satisfação da quantia destinada ao Fundo de Defesa do Consumidor na monta de vinte por cento”.



    De início, conforme já pontuei no julgamento da Rcl 49.274, o Tema 768 da repercussão geral não se aplica ao caso concreto. Vejamos.



    Ao negar seguimento ao Recurso Extraordinário, o Tribunal de origem aplicou, como fundamento único para a negativa de seguimento ao referido recurso, o que decido por esta CORTE no julgamento do ARE 823.347, Rel. Min. GILMAR MENDES (Tema 768), cujo acórdão foi assim ementado:



    Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral da questão constitucional reconhecida. Reafirmação de jurisprudência. 2. Direito Constitucional e Direito Processual Civil. Execução das decisões de condenação patrimonial proferidas pelos Tribunais de Contas. Legitimidade para propositura da ação executiva pelo ente público beneficiário. 3. Ilegitimidade ativa do Ministério Público, atuante ou não junto às Cortes de Contas, seja federal, seja estadual. Recurso não provido. 



    Verifica-se que a matéria debatida quando daquele julgamento ficou bem delimitada quanto à discussão acerca da legitimidade ativa do Ministério Público para a execução das decisões de condenação patrimonial proferidas pelos Tribunais de Contas, constando expressamente do acórdão as seguintes razões: 



    A questão constitucional discutida nos autos é a possibilidade de execução das decisões de condenação patrimonial proferidas pelos Tribunais de Contas por iniciativa do Ministério Público, atuante ou não junto às Cortes de Contas, seja federal, seja estadual. 



    (…)



    Nesse quadro, conclui-se que a jurisprudência pacificada do STF firmou-se no sentido de que a referida ação de execução pode ser proposta tão somente pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelos Tribunais de Contas. 



    (…)



    Por conseguinte, é ausente a legitimidade ativa do Parquet. Na espécie, não se comporta interpretação ampliativa do artigo 129, III, do texto constitucional, de modo a enquadrar a situação em tela na hipótese de proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. 



    Contudo, o Tribunal de origem aplicou o Tema 768 a hipótese por ele não abarcada - qual seja, a execução de quantia em dinheiro fixada em termo de ajustamento de conduta firmado entre o Ministério Público e a empresa Saneamento de Goiás S/A – SANEAGO, ajustado em favor do direito dos consumidores do Município de Rio Verde. Não há que se falar, no caso em tela, portanto, em execução de condenação patrimonial proferida por Tribunal de Contas, sendo evidente a equivocada aplicação do precedente acima referido.



     



    Quanto ao mais, trata-se de execução de termo de ajustamento de conduta firmado entre o Ministério Público do Estado de Goiás e a SANEAGO, em que esta última foi condenada inicialmente ao pagamento de multa no valor de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais), sendo posteriormente reduzida a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais). 



    Diversamente do apontado pelo Tribunal de origem, embora o TAC contenha cláusula que destine parte da multa ao Município, o Parquet, ao ajuizar a ação de execução, não está agindo na qualidade de representante judicial do ente público, não se aplicando, ao caso, a vedação constante do artigo 129, IX, da CF/1988, segundo o qual, é vedado ao Ministério Público a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.



    Conforme se verifica dos próprios Embargos à Execução opostos pela SANEAGO, o TAC tem por objeto impor à embargante, ora recorrida, a obrigação de ampliar o serviço de abastecimento de água da população municipal (Vol. 1).



    Descumprido o compromisso firmado entre as partes (MP e SANEAGO), tem o Ministério Público legitimidade para ajuizar ação de execução, pois, dentre suas funções constitucionais, está II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; e III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129 da CF/1988).



    Acreça-se que o Código de Defesa do Consumidor dispõe que:



    “Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.



    Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:



     I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;



    II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;



     III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.



    Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente: (Redação dada pela Lei nº 9.008, de 21.3.1995)



    I - o Ministério Público”



    Por fim, a Lei 8.078/1990, acrescentou os parágrafos 4º, 5º e 6º ao artigo 5º da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 (Lei de Ação Civil Pública), segundo os quais:



    “§ 4.° O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido.



    § 5.° Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta lei. 



    § 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante combinações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial". 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para reconhecer a legitimidade do Ministério Público do Estado de Goiás para a execução em razão do descumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o Parquet e a empresa Saneamento de Goiás S/A – SANEAGO.



    Publique-se. 



    Brasília, 10 de março de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente