Tribunal: STF
Processo: Rcl 52496
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-02
Data de publicação: 2022-08-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Estado de Mato Grosso do Sul em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul, nos autos do Processo 0801834-74.2019.8.12.0019, que, ao negar provimento a recurso inominado, cujo objeto era o inclusão da União no polo passivo da demanda, teria ofendido o que decidido por esta Corte no RE 855.178, processo paradigma do Tema 793 da sistemática da repercussão geral.



    Narra-se que, na origem, a parte ora beneficiária ajuizou ação requerendo a condenação do ora reclamante ao fornecimento do medicamento Insulina Glargina (Lantus) para o tratamento de sua patologia (Diabetes Mellitus (CID 10 e 14).



    Informa-se que ao apresentar a contestação a reclamante requereu a inclusão da União no polo passivo da demanda, por ser medicamento que envolve responsabilidade daquele ente, o que foi indeferido.



    O recurso extraordinário interposto teve seguimento negado sob o fundamento de que o acórdão recorrido estava em consonância o Tema 793. Essa decisão foi ratificada na apreciação do agravo. 



    Sustenta-se, em suma, que a jurisprudência recente do STF tem reafirmado a necessidade de inclusão da União no polo passivo de demandas que versem sobre o fornecimento de medicamentos não incorporados ao SUS e insulinas (eDOC 1, p. 6).



    Aduz-se que a competência para a incorporação de novos medicamentos, produtos e procedimentos ao SUS é do Ministério da Saúde, assessorado pela CONITEC, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/190, incluído pela Lei nº 12.401/2011 (eDOC 1, p. 8); que a insulina análoga de ação rápida e/ou prolongada para tratamento de Diabetes Tipo 1 foi incorporada ao Sistema Único de Saúde, por meio da das Portarias SCTIE/MS nº 10/2017 e SCTIE/MS 19/2019, e incluídas no Grupo 1A do componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF), de que “o citado medicamento é de responsabilidade financeira do Ministério da Saúde – União, competindo também a ele sua aquisição centralizada” (eDOC 1, p. 8/9).



    Ressalta-se que o Estado não questiona a sua legitimidade passiva, mas tão somente a necessidade do ente público responsável pelo cumprimento de determinada prestação em saúde figurar no polo passivo, a fim de viabilizar o direcionamento do cumprimento da obrigação ao responsável e eventual ressarcimento, ante os princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal (eDOC 1, p. 10).



    Requer-se, liminarmente, a suspensão do ato impugnado e, no mérito, a cassação do referido ato.



    Por não haver perigo na demora, em 31.3.2022, indeferi a medida liminar pleiteada (eDOC 5).



    O juízo reclamado prestou informações (eDOC 9).



    A parte beneficiária, em contestação, pugna pela improcedência da reclamação, sustentando, em suma, que “o reconhecimento da responsabilidade solidária não implica na formação de um litisconsórcio passivo necessário” (eDOC 13, p. 6).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência do pedido, nos seguintes termos (eDOC 18):



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECLAMAÇÃO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. ALEGAÇÃO DE MÁ APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DAS ORIENTAÇÕES FIRMADAS NO JULGAMENTO DOS EDCL NO RE 885.178/SE. DEVER DO MAGISTRADO DE REDIRECIONAR O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO E DE DETERMINAR O RESSARCIMENTO AO ENTE QUE SUPORTOU O ÔNUS FINANCEIRO. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO.”



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; 



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: 



    I – proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; 



    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias.



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”



    O acórdão tido por reclamado apoia-se nos seguintes fundamentos sintetizados (eDOC 2, p. 49/50):



    “EMENTA – RECURSO INOMINADO – AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO – INCAPACIDADE FINANCEIRA DEMONSTRADA – DIREITO À SAÚDE – PROVA SUFICIENTE DA NECESSIDADE DE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO – SOLICITAÇÃO DE EXAME – FORNECIDO PELO SISTEMA DE SAÚDE – DOCUMENTOS QUE DEMONSTRAM A SOLICITAÇÃO POR MÉDICO DO SUS – SENTENÇA MANTIDA. Os artigos 196 e 198 da Constituição Federal preveem que a saúde é direito do cidadão e dever dos entes públicos, disponibilizado de acordo com os princípios da seletividade e distributividade. Conforme Tema 793 firmado pelo STF ao julgar, com repercussão geral, o RE 855.178-SE reconheceu-se ser a assistência a saúde obrigação solidária entre os entes federados e a composição no polo passivo por qual deles isolada ou em conjunto. No mais, eventual compensação financeira, como deixa claro o julgamento em repercussão geral, deverá ser realizada em sede administrativa, conforme critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS, assim o Estado e o Município são solidariamente responsáveis pela realização do exame previsto pelo Sistema Único de Saúde. Dessa forma, resta devida a determinação de fornecimento do fármaco, nos termos da sentença. O fornecimento de medicamento não padronizados dependem de prova da impropriedade ou ineficácia dos fornecidos pelo SUS para o tratamento da enfermidade. Restou devidamente comprovado nos autos a hipossuficiência da parte, bem como a presença de laudo circunstanciado demonstrando a impossibilidade de substituição dos medicamentos, tendo em vista que o Recorrido já utiliza os medicamentos fornecidos, não havendo melhora. Assim, resta evidente a imprescindibilidade e urgência do medicamento para tratamento da doença. Recurso improvido.” (Grifei) 



    É certo que esta Corte, ao apreciar o RE 855178 (Tema 793), em 5.3.2015, fixou tese no sentido de que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, reconhecendo a responsabilidade solidária dos entes federados e orientando no sentido de que qualquer um deles poderiam figurar, em conjunto ou isoladamente, no polo passivo da demanda. 



    No entanto, por ocasião do julgamento dos embargos de declaração, opostos ao referido julgamento, o Plenário decidiu por desenvolver a tese então editada. Na ocasião, proferi voto vista com a seguinte conclusão:



    “VI) DIANTE DE TODO O EXPOSTO: 



    1) Conheço dos embargos opostos pela União para o seguinte fim dúplice:



    a) atribuir ao conhecimento do recurso, sem repercussão no juízo de mérito da pretensão recursal, efeito de desenvolvimento do tema da solidariedade e de detalhamento do sentido e do alcance de precedentes, especialmente quanto aos termos enunciados na STA n. 175;



    b) desprover, no mérito, o recurso examinado.



    2) Em decorrência do conhecimento dos embargos sem acolhimento do mérito, a título de detalhamento, esta Corte reconhece que a tese da responsabilidade solidária como reconhecida na STA 175 se mantém hígida e que é inerente à natureza do Supremo Tribunal Federal, na condição de Corte de Vértice do sistema constitucional, dispor de instrumentos aptos a efetivar seu “poder-dever” de aprimoramento ou desenvolvimento do direito constitucional, por meio de seus precedentes, para fim de esclarecimento, sem efeito modificativo.



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: 



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde;



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.



    E, por derradeiro, em face do interesse público relevante, proponho que o Conselho Nacional de Justiça, por meio de seu Fórum Nacional de Saúde, acompanhe os efeitos da deliberação deste Tribunal, por entender necessária, inclusive no âmbito do STF, a manutenção e ampliação do debate com pessoas e entidades com expertise e autoridade nesta matéria.” (RE 855178 ED, Tribunal Pleno, Voto-vista, Julgamento em 23.5.2019, DJe 16.4.2020)



    Ao final, na linha do que proposto em meu voto, o Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu pela responsabilidade solidária dos entes federados, pelo dever de prestar assistência à saúde, sendo fixada a seguinte tese:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro".



    Constata-se que a tese decorrente do julgamento dos embargos declaratórios não mais trouxe em seu texto as expressões “podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente”, relativa à possibilidade de qualquer dos entes federados, responsáveis solidários, serem acionados em juízo em conjunto ou isoladamente. 



    Mas, revelando a necessidade da formação de um litisconsorte necessário, o Tribunal assentou o dever da autoridade judicial de direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competência e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes acórdãos:



    “Ementa: RECLAMAÇÃO. DEVER DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA ENTRE OS ENTES FEDERADOS. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO DA DEMANDA. NÃO OBSERVÂNCIA. AGRAVO REGIMENTAL. PROVIMENTO. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Ao apreciar o RE 855.178-ED, processo piloto do Tema 793 da sistemática da repercussão geral, do qual fui redator designado para o acórdão, DJe 16.4.2020, o Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu pela responsabilidade solidária dos entes federados pelo dever de prestar assistência à saúde. 2. Revelando a necessidade da formação de um litisconsorte necessário, esta Corte assentou o dever da autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competência e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. Uma vez que o medicamento pleiteado encontra-se devidamente incorporado ao SUS, ainda que para outra patologia, e sua dispensação ocorre por meio da Portaria GM/MS n.º 1.554/2013, pertencendo ao grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF) e, como tal, sua aquisição é centralizada pelo Ministério da Saúde, incumbe à autoridade reclamada, na linha do que decidido no Tema 793, determinar a inclusão do citado ente federado no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal, devendo o fornecimento do medicamento ser mantido até a apreciação da matéria pelo juízo competente. 4. Agravo regimental a que se dá provimento.” (Rcl 52258 AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Rel. p/ Acórdão Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 6.6.2022)



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E TRATAMENTO MÉDICO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 855.178-RG/SE (TEMA 793). EQUÍVOCO NA APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM. MEDICAMENTOS OU TRATAMENTOS NÃO PADRONIZADOS E INCLUÍDOS EM POLÍTICAS PÚBLICAS IMPLEMENTADAS PELO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS. NECESSIDADE DE A UNIÃO COMPOR O POLO PASSIVO DA AÇÃO OBRIGACIONAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES.” (Rcl 49918 AgR-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 28.4.2022)



    Na espécie, o medicamento em questão está sob a responsabilidade financeira da União, por meio do Ministério da Saúde, nos temos do art. 3º, I, da Portaria GM/MS nº 1.554/2013. 



    Do cotejo entre o ato reclamado e o parâmetro de controle, depreende-se que assiste razão à parte reclamante, pois evidencia-se a inobservância pelo Tribunal reclamado da orientação firmada por esta Corte ao apreciar o Tema 793. 



    Ante o exposto, com fundamento nos artigos 21, § 1º, e 161, III e parágrafo único, do RISTF, c/c o artigo 992 do CPC, julgo procedente o pedido formulado na reclamação, para cassar o ato reclamado e determinar a remessa dos autos à Justiça Federal, diante da necessidade de a União integrar o polo passivo da causa.



    Determino, ainda, que seja mantido o fornecimento do medicamento postulado pela parte autora, caso ainda se faça necessário.



    Publique-se. 



    Brasília, 2 de agosto de 2022. 



Ministro Edson Fachin



Relator



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