Tribunal: STF
Processo: RE 1330964
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-07
Data de publicação: 2022-03-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA interpõe recurso extraordinário contra acórdão da Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR NO NORTE PIONEIRO DO ESTADO DO PARANÁ. COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA PARA PRESIDIR O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL - NECESSIDADE DE PRÉVIO EIA/RIMA COMO CONDIÇÃO DE VALIDADE ÀS AUTORIZAÇÕES PARA A QUEIMA CONTROLADA NA REGIÃO. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. JULGAMENTO EXTRA PETITA EM FACE DO CONAMA - PROVIMENTO DA APELAÇÃO DA UNIÃO À EXCLUSÃO DA PARTE EXCEDENTE DO JULGADO. CERCEAMENTO DE DEFESA PELA NÃO PRODUÇÃO DE PROVA TESTEMUNHAL - INOCORRÊNCIA. QUESTIONAMENTO DE FUNDO - HIGIDEZ DOS FUNDAMENTOS DECISÓRIOS. 1. Apelação da União provida. 2. Apelações do IBAMA e do IAP improvidas.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Sustenta o recorrente violação dos artigos 23, inciso VI, 37 § 6º, 60, § 4º, inciso I, e 225, § 1º, inciso VII, da Constituição Federal.



    Aduz que “por força do texto constitucional, a competência administrativa em matéria ambiental é repartida politicamente sob o princípio da preponderância do interesse, no âmbito dos entes da federação”. 



    Defende que “deve-se concluir que a escolha do tipo de estudo que irá embasar o licenciamento ambiental depende da análise pela administração. Caso fique constatado que a atividade que se pretende realizar enquadra-se dentre aquelas que causam significativo impacto ambiental, será exigido o EIA/RIMA. A contrário sensu, a administração optará por outros estudos de avaliação que não sejam EIA/RIMA”. 



    Assevera que o “julgamento incidiu na violação a previsão Constitucional que acarretará ao IBAMA, caso seja somente dele a exigência de estudo de impacto ambiental para toda e qualquer atividade simplesmente modificadora do meio ambiente. Por certo acarretarão danos ao meio ambiente e muitas vezes de forma irreparável”.



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Cláudia Sampaio Marques, opina pelo “não conhecimento do recurso”. Referida manifestação está assim ementada:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. QUEIMA DE PALHA DE CANA-DEAÇÚCAR. COMPETÊNCIA PARA O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL ATRIBUÍDA AO IBAMA. NECESSIDADE DE PRÉVIO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL - EIA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 23, VI, 37, § 6º, E 225, § 1º, IV, DA CF/88. JULGAMENTO FUNDAMENTADO EM INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 283/STF. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO.”



    Decido.



    O Tribunal de origem, ao analisar o caso dos autos, manteve integralmente a sentença de parcial procedência dos pedidos formulados na ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal. 



    Da referida sentença, cujo os fundamentos foram amplamente reproduzidos no voto condutor do acórdão recorrido, extraem-se os seguintes excertos relativos ao objeto de impugnação no recurso extraordinário:



    “(…) para dirimir a lide travada no feito é indispensável resolver os pontos sobre os quais divergem as partes, devendo sobre eles recair as provas pertinentes e relevantes determinadas pelo E. TRF da 4ª Região a fim de se definir: (a) de quem é a competência administrativa para analisar os pedidos de licença ambiental para a queima controlada da palha de cana-deaçúcar na região abrangida por esta Subseção Judiciária de Jacarezinho: se do IAP, órgão ambiental estadual, ou do IBAMA, órgão ambiental federal e (b) se o impacto ambiental é significativo a ponto de exigir a realização de prévio Estudo de Impacto Ambiental, ou se as licenças ambientais podem ser expedidas independente dessa exigência constitucional. 



    Para a elucidação do primeiro ponto acima fixado (competência administrativa para os processos de licenciamento ambiental) mostra-se imperiosa a análise das normas constitucionais, legais e administrativas vigentes e, com base nelas, avaliar se os danos ambientais gerados pela queima da palha da cana-de-açúcar na região 'ultrapassam os limites territoriais de um Estado da federação' (art. 10, caput e § 4º, Lei nº 6.938/81 c.c. o 4º, inciso III da Resolução CONAMA 237/97), a exigir atuação exclusiva do co-réu IBAMA, ou se são danos meramente locais, a permitir atuação do co-réu estadual IAP. 



    Por sua vez, para a elucidação do segundo ponto acima fixado (necessidade de EIA/RIMA) mostra-se indispensável aferir se a atividade econômica é 'potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente' (art. 225, inciso IV, CF/88 c.c. art. 3º, Resolução CONAMA 237/97), a exigir o referido EIA ou, não sendo significativo o impacto ambiental, a permitir autorizações ambientais precárias sem o referido estudo prévio multidisciplinar, como vem sendo realizado atualmente. 



    Como se vê, as provas têm por finalidade esclarecer a questão atinente à extensão (necessária para definir a competência administrativa) e à intensidade (necessária para definir a necessidade ou não de EIA/RIMA) do impacto ambiental causado pela queima da palha de cana-de-açúcar na região.



    (...)



    2.2. Da competência administrativa: IBAMA versus IAP



    (...)



    O relato deste magistrado acima transcrito quanto aos nefastos efeitos da queima da palha de cana-de-açúcar no Município paranaense de Jacarezinho acabaram sendo confirmados, com idêntica intensidade, no Município paulista de Ourinhos, para onde o sentenciante mudou-se com sua família há pouco mais de um ano (amparado em autorização da Corregedoria-Regional da Justiça Federal da 4ª Região) e passou a vivenciar de perto idêntica situação. 



    Vê-se nesse outro Estado da Federação a mesma 'neve negra' vinda do Paraná, como que transportada numa nuvem de fuligem soprada pelo vento, cruzando o rio Paranapanema e assentando-se nas casas, nas ruas, nos carros e por toda a região, verdadeiramente cruzando fronteiras.



    Assim, é evidente que os impactos decorrentes da queima da cana são de natureza regional e não unicamente local, já que 'ultrapassam os limites territoriais de um Estado da federação' (art. 10, Lei nº 6.938/81 c.c. o 4º, inciso III da Resolução CONAMA 237/97). Trata-se de fato que não depende de prova simplesmente por ser notório! 



    Ninguém ousaria afirmar o contrário, pois é evidente que os gases tóxicos lançados na atmosfera com a prática rudimentar da queima não delimitam-se territorialmente a um ou outro espaço geográfico. Tal conclusão é ainda mais evidente em Jacarezinho-PR, já que o Município faz fronteira com o Estado de São Paulo, tornando óbvio e incontestável a conclusão de que o impacto ambiental ultrapassa os limites territoriais de um Estado da Federação. 



    O próprio IBAMA, embora afirme que a competência administrativa seria do IAP, concorda expressamente que os efeitos deletérios da queima da cana não são limitados a um pequeno espaço geográfico, na medida em que 'ultrapassam os limites das propriedades, independentemente de fundiariamente ser um conjunto de pequenas propriedades, o que deve importar é que como são convertidas em grandes e contínuas extensões de cultivares, se tornam peculiares' (fl. 1035). Há, assim, reconhecimento implícito quanto à procedência do pedido no sentido de competir a ele próprio, IBAMA, e não ao IAP, o processo de licenciamento ambiental necessário à queima da cana-de-açúcar. 



    Não bastasse tal notoriedade, a dispensar dilação probatória, vários foram os fatos alegados pelo MPF na petição inicial para justificar a competência exclusiva do IBAMA (e não do IAP) para gerenciar o procedimento administrativo de licenciamento ambiental para autorizar queimadas na região e, diga-se, nenhum desses fatos foi em momento algum contestado pelas partes-rés, tornando-se, pois, fatos incontroversos (a dispensarem a produção de provas - art. 334, IV c.c. art. 302, in fine, CPC).



    São eles: (a) a queimada traz impactos na saúde pública, ocasionando mais gastos à União para financiar o SUS, demonstrando patente interesse federal no caso presente (art. 196, CF/88); (b) a queimada traz problemas de saúde aos trabalhadores e, como cabe a União organizar e manter o serviço de inspeção do trabalho (art. 21, XXV, CF/88), só um órgão federal (IBAMA) poderia fiscalizar atividades potencialmente danosas à saúde do trabalhador; (c) a queimada atinge duas reservas indígenas localizadas na presente Subseção Judiciária (Laranjinha e Pinhalzinho), o que igualmente impõe o dever de fiscalizar do órgão federal (art. 231, CF/88); (e) a queimada atinge área da Mata Atlântica, considerada patrimônio nacional (art. 225, § 4º, CF/88 e art. 2º da Lei nº 11.428/06), impondo o dever de o IBAMA fiscalizar a atividade da queimada da cana de açúcar na região, com vistas a evitar supressão de vegetação desse importante Bioma nacional. 



    Nenhum desses fatos foi contestado pelos réus, e todos eles justificam, à luz das normas acima citadas, a competência administrativa exclusiva do IBAMA para presidir o procedimento de licenciamento ambiental necessário para a concessão de autorizações para a queima controlada na região.



    2. 3. Da necessária exigência de EIA/RIMA



    (…) 



    Este juízo designou audiência para tentar uma conciliação entre as partes, sendo que, naquele ato, o representante do IBAMA expressamente afirmou 'que o IBAMA institucionalmente é favorável à exigência de EIA/RIMA prévio ao deferimento de licenças ambientais para a queima controlada, inclusive que tal Estudo de Impacto Ambiental deveria ser exigido antes mesmo do plantio da cana, o que nunca foi feito'. Idêntica manifestação sobreveio no documento apresentado pelo IBAMA às fls. 1031/1070, no qual afirma que 'não concorda com a emissão da licença/autorização para a queima da palha da cana-de-açúcar sem EIA/RIMA' (fl. 1034). 



    O IAP, por sua vez, também reconheceu serem significativas as consequências maléficas decorrentes da prática de queima controlada. Embora tenha defendido, estranhamente até com certa veemência, que seria dispensável a realização do EIA, afirmou em sua manifestação de fl. 2074 que 'a prática é comprovadamente nociva e deve ser extinta'. Implicitamente, portanto, dispensou dilação probatória a fim de demonstrar os nefastos impactos ambientais advindos da prática, afinal, afirmou expressamente em tal documento, ainda, que 'os danos atingem o meio ambiente danificando o solo, matando animais e poluindo o ar; atingem a saúde dos que trabalham diretamente na queima de modo grave e a saúde de todos os atingidos pela fumaça. A poluição do ar é (Sic.) ocorre pela fuligem e queima de carbono' (fl. 1074). 



    (…) 



    Salienta-se, por fim, que o próprio CONAMA reconheceu a necessidade de realização de EIA/RIMA como requisito mínimo às concessões de licenças ambientais para a queima da cana, ao editar a Resolução nº 408, de 14 de abril de 2009 (também superveniente à anterior sentença proferida neste feito), exigindo expressamente Estudo de Impacto Ambiental como condição ao uso do fogo nas lavouras canavieiras da região do noroeste paranaense (Municípios próximos a Umuarama) e, por idênticas razões, extensível também à região de Jacarezinho-PR.



    (...)



    Apesar de ter posteriormente revogado a norma acima citada| devido à decisão monocrática proferida pelo TRF—4° Região no MS « 2009.04.00.010675-9/PR (pela Res. 409/09), o fato é que o próprio Conselho Nacional do Meio Ambiente, da mesma forma que o IBAMA, demonstrou posição institucional favorável à exigência do EIA/RIMA para a atividade de queima de palha de cana-de-açúcar, por ser considerada atividade significativamente poluidora.



    (...)



    No mérito, anoto que a v. sentença ostenta fundamentação irrefutável, à qual faço remissão, tomando-a por integrada neste voto, certo que as razões recursais deduzidas no autuado não logram infirmá-la.” 



    Nesse contexto, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei nº 6.938/81 e Resoluções nºs 237/97 e 408/09 do CONAMA) e do reexame do cojunto fático-probatório dos autos, providências vedadas no âmbito do recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 1°; 3°, I E IV; 170, CAPUT, III E IV; 186, II E IV, E 225, CAPUT, § 1º, IV E V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 844.039-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 24/08/2015; ARE 1.271.280-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 25/09/2020; e ARE 1.238.534-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 15/09/2020. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação” (ARE nº 1.299.990/SP-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Luiz Fux - Presidente, DJe de 15/03/2021).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito ambiental. Queima de palha de cana-de-açúcar. Autorização legal. Existência. Discussão. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se admite o recurso extraordinário quando os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. Inviável, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18, da Lei nº 7.347/85)” (ARE nº 1.093.305/SP-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 19/03/2018).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MULTA ADMINISTRATIVA. QUEIMA DA PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR. RESPONSABILIZAÇÃO. LEI FEDERAL 6.938/1981. LEI 997/1976 E DECRETOS 8.468/1976 E 39.551/1994 DO ESTADO DE SÃO PAULO. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO–PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE n° 1.112.207/SP-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 21/06/2018).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de março de 2022.



Ministro Dias Toffoli



Relator



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