Tribunal: STF
Processo: SL 1601
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-28
Data de publicação: 2022-12-28

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de Liminar. Ação popular. Decisão em agravo de instrumento que suspende tutela provisória que reduzia o número de vereadores da Câmara Municipal. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade por não consubstanciar, a via suspensiva, sucedâneo recursal. Ainda que superável fosse o óbice, evidenciado Risco inverso à ordem pública. Negativa de seguimento.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de pedido de suspensão, ajuizado pelo Município de Graça (CE), com o fim de sobrestar os efeitos de decisão monocrática proferida no Agravo de Instrumento nº 0640282-23.2022.8.06.0000 (Tribunal de Justiça do Estado do Ceará), que suspendeu a medida liminar concedida na Ação Popular nº 0200580-36.2022.8.06.0130 (Vara Única de Mucambo), que determinava a redução do número de vereadores da Câmara Municipal, considerando a população local (art. 29, IV, “a”, da Constituição Federal), com o afastamento dos ocupantes das 10ª e 11ª posições no Legislativo municipal. 



    2. O requerente relata que a ação popular foi ajuizada por cidadão local no intuito de corrigir o número de vereadores da Câmara Municipal. Esclarece ter, o ente municipal, sido incluído no polo passivo da demanda coletiva.



    Expõe que é Município de pequeno porte, com população inferior a 15 mil habitantes. Esse patamar havia sido superado em 49 pessoas no Censo do IBGE de 2010, o que já não acontece, por conta da migração, conforme dados do sítio eletrônico do IBGE e do Anuário do Ceará. Em 2019, a população seria de 14.339 habitantes; em 2020, de 14.407; e, em 2021, de 14.415.



    Indica que a Lei Orgânica do Município de Graça não estabelece o quantitativo dos cargos de vereador, apenas dispõe que “O número de vereadores é proporcional à população do Município, observados os limites estabelecidos pelo ART. 29, IV, da Constituição Federal, com as alterações impostas pela Emenda Constitucional n. 58/2009” (art. 18). Em complemento, consoante Emenda de Alteração e Revisão da Lei Orgânica nº 001/2010, “O número de VAGAS DE VEREADORES DEVERÁ SER FIXADO PELO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL numa legislatura para viger SOMENTE NA SUBSEQUENTE, momento em que será exigido quórum qualificado de dois terços dos vereadores eleitos, maioria absoluta, para implantação da sessão bem como a exigência do mesmo quórum da maioria absoluta para aprovação da alteração do número de vereadores, obedecidos os limites máximos estabelecidos nas alíneas a, b, c, d, e, f, g; h; i, j, k, l, m, n, o, p, q, r, s, t, u, v, x e z todas acrescentadas pela Emenda Constitucional n. 58/2009 ao inciso IV do artigo 29 da Constituição Federal” (art. 18, § 1º).



    Rebate os fundamentos da decisão impugnada, a destacar a inexistência jurídica das duas vagas excedentes.



    Alega configurado risco de grave lesão à ordem e à economia públicas, ao se permitir a votação da Mesa Diretora (cujo mandato atual finda em 31.12.2022) e dos demais projetos legislativos com composição irregular, a redundar na nulidade de todos os atos, além do desembolso indevido de recursos públicos na remuneração dos agentes.



    Relata aforado pedido de suspensão perante o Superior Tribunal de Justiça, não conhecido pela Ministra Presidente em 19.12.2022, por dizer com controvérsia constitucional. 



    Requer sejam suspensos os efeitos da decisão monocrática proferida no Agravo de Instrumento nº 0640282-23.2022.8.06.0000 (Tribunal de Justiça do Estado do Ceará), de modo a restabelecer a eficácia da medida liminar concedida na Ação Popular nº 0200580-36.2022.8.06.0130 (Vara Única de Mucambo).



    É o relatório.



    Decido. 



    3. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    4. No presente caso, consoante relatado, a pretensão do requerente volta-se ao sobrestamento de decisão proferida em agravo de instrumento, que suspendeu a tutela de urgência concedida em primeiro grau, a qual, por sua vez, afastava dois dos onze vereadores da Câmara Municipal e os servidores dos respectivos gabinetes, à compreensão de que incidente a regra da alínea “a” — e não da “b” — do inc. IV do art. 29 da Constituição Federal, considerando a população estimada pelo IBGE e a ausência de previsão na Lei Orgânica do exato número dos cargos. 



    Eis a fundamentação da liminar concedida em primeiro grau:



    (...)



    Passo ao exame da tutela provisória. A Constituição Federal não deixa qualquer margem para dúvidas quando impõe a fixação do quantitativo de vereadores da respectiva Lei Orgânica, conforme previsto no art. 29, mediante a promulgação da lei orgânica pela Câmara Municipal que atenda os preceitos para sua composição:



    (...)



    Para fixação do número de habitantes, a Lei n. 8.184/91 prevê que o censo demográfico será realizado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) com periodicidade não inferior a dez anos:



    (...)



    Os censos demográficos têm sido feito a cada dez anos, tendo o IBGE atualizado os dados anualmente, a partir do último censo, estimando os dados de acordo com as informações prestadas por diversos órgãos, notadamente os Cartórios, que informam as quantidades de nascimento e de óbito em cada cidade.



    A validade da estimativa populacional sempre foi bastante debatida na Justiça Federal, em razão da adoção pelo TCU da estimativa populacional para os repasses do Fundo de Participação dos Municípios.



    Nessa senda, tem entendido que “a contradição entre os números apontados pelo IBGE e os números levantados pelo autor não tem o condão de autorizar a declaração de ineficácia do censo populacional perpetrado pelo IBGE, quanto menos conferir ao Poder Judiciário a tarefa de prever, presumidamente, a população atual do município” [TRF-1R].



    A jurisprudência é assente acerca da admissibilidade do censo demográfico por estimativa:



    (...)



    Portanto, fixadas as premissas de admissibilidade do censo demográfico por estimativa e da necessidade de previsão na lei orgânica acerca do número de vereadores, passo ao exame dos fatos.



    Em consulta ao portal oficial do IBGE, verifica-se que a população estimada do Município de Graça era de 14.399 pessoas [2019], 14.407 pessoas [2020] e 14.415 pessoas [2021], porém, ao tempo do último censo, a população era de 15.049 pessoas [2010], não havendo dados do censo de 2020 (ainda pendente em razão da pandemia).



    Assim, desde a última eleição municipal, em 2020, vem ocorrendo violação à Constituição Federal, tendo em vista que a estimativa populacional firmado pelo IBGE para Município de Graça sofreu drástica redução de 2018 para 2019, conforme dados gerados do IBGE:



    (...)



    A partir da análise do quadro acima, percebe-se que o Município de Graça estava na faixa da alínea b, do inciso IV, do art. 29 da CF (11 vereadores) de 2010 até 2018, passando a enquadrar-se na faixa da alínea a, do mesmo inciso a partir de 2019 (9 vereadores).



    O contexto normativo municipal é omisso, na medida em que a lei orgânica local não prevê o número de vereadores da Câmara Municipal, remetendo inicialmente ao texto constitucional:



    Art. 14. O número de vagas de vereadores é proporcional à população do Município, observados os limites estabelecidos pelo do art. 29, IV, da Constituição Federal.



    O texto da lei orgânica fora alterado em razão da promulgação da Emenda Constitucional n. 58/2009, porém, ao contrário do previsto na Constituição Federal, para permitir a alteração por resolução da Câmara Municipal. Ainda que o quorum de aprovação da dita resolução seja o mesmo previsto para aprovação da lei orgânica, há patente inconstitucionalidade de eventuais atos aprovados, pois a Constituição foi expressa ao exigir que o número de vagas conste da lei orgânica – por ser a Constituição Municipal, de acesso fácil aos munícipes.



    CONCLUSÃO



    Ante todo o exposto, firmada a competência da Justiça Comum Estadual, com fulcro nos arts. 5º, § 4º, da Lei de Ação Popular, e 29, inciso IV, alínea a, da Constituição Federal, que limita a 9 (nove) vereadores na Câmara Municipal de cidades de até 15.000 (quinze mil) habitantes, na admissibilidade pela jurisprudência do censo demográfico por estimativa, que desde 2019 indicou que Graça enquadra-se no limite populacional desse dispositivo constitucional, e na ausência de expressa previsão na lei orgânica local do número de vereadores, DEFIRO A MEDIDA LIMINAR para suspender o exercício do mandato e do pagamento de quaisquer verbas, remuneratórias ou não, cujo fato gerador ocorra após a intimação da presente decisão, dos ocupantes da 10ª (décima) e 11ª (décima primeira) vaga de Vereador da Câmara Municipal de Graça-CE, bem como dos ocupantes de cargos dos respectivos gabinetes.



    A decisão monocrática proferida no agravo de instrumento, ora impugnada, por sua vez, tem o seguinte teor:



    (...)



    O caso aqui discutido diz respeito ao número de vereadores existentes no Município de Graça, se 09 (nove) ou 11 (onze), estando a controvérsia ainda em trâmite no primeiro grau de jurisdição. No último pleito eleitoral, realizado em 2020, foram eleitos 11 (onze) vereadores, os quais foram diplomados pela Justiça Eleitoral e devidamente empossados, em regular exercício de suas funções há mais de dois anos.



    Compulsando os autos, vê-se que é incontroverso que o último censo demográfico foi realizado em 2010, constando o Município de Graça com o quantitativo que 15.049 (quinze mil e quarenta e nove) habitantes, portanto dentro dos parâmetros constitucionais previstos no art. 29, IV, alínea "b", que asseguram as 11 (onze) cadeiras da Câmara Municipal de Graça, tanto que as eleições de 2012, 2016 e 2020 assim sucederam. 



    Embora a Lei nº 8.184/91, disponha em seu art. 1º, que a periodicidade dos Censos Demográficos, realizados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), não possa exceder a dez anos, é consabido que o censo previsto para ser realizado em 2020 não ocorreu em função das orientações do Ministério da Saúde relacionadas ao quadro de emergência de saúde pública causado pelo COVID-19, estando o censo de 2022 ainda em andamento.



    Ademais, quando instado a informar ao juízo eleitoral "o quantitativo de vagas para o cargo de vereador do Município de Graça/CE, para a legislatura de 2021 a 2024, sob pena de não proclamação dos eleitos" (conforme Ofício nº 62/2020, datado de 18/11/2020, à fl. 45 dos autos principais), o então presidente da casa legislativa informou que "Câmara Municipal de Graça fora intimada em 10/12/2020 de decisão judicial prolatada nos autos do processo n.0050281- 71.2020.8.06.0080 em que decidiu pela suspensão dos efeitos da Lei n. 02/2020 aprovada em 25 de novembro de 2020, retornando assim as atuais 11 (onze) vagas ao Legislativo desta Municipalidade." (conforme Ofício nº 48/2020, à fl. 33 dos autos principais). 



    Sendo assim, salvo melhor juízo, penso que até que a contenda seja dirimida de forma definitiva, deva prevalecer no caso concreto o respeito ao devido processo eleitoral, à soberania popular e à segurança jurídica das relações, sobretudo a confiança que a população, os candidatos e os partidos depositaram no sistema eleitoral.



    Invoco, nesse momento, as razões de decidir adotadas pela Ministra Carmem Lúcia, as quais transcrevo, ippsis litteris: 



    "Isso porque a quantidade de vagas a serem preenchidas é fator que influencia a tomada de decisão em todas as etapas do processo eleitoral, desde as convenções partidárias (na escolha de candidatos e no registro de candidaturas), passando pela eleição propriamente dita e projetando-se na apuração do resultado, em razão de sua utilização no cálculo dos quocientes eleitoral e partidário. 



    A previsibilidade e a segurança que marcam o processo eleitoral, assim delineado pelo Poder Constituinte originário, e a confiança depositada por todos aqueles que dele participam não pode ser mitigada ou esvaziada por alterações casuísticas, sejam elas contemporâneas ao pleito ou mesmo posteriores, quando tendentes a modificar o resultado obtido nas urnas." (ADI 4307, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 11/04/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-192 DIVULG 30- 09-2013 PUBLIC 01-10-2013). 



    Por outro lado, o risco de dano grave de difícil ou impossível reparação se faz presente, na medida em que se tratam de candidatos eleitos pelo voto popular, os quais não estão podendo exercer seu mister enquanto representantes políticos.



    (...)



    Por tais razões, defiro o pedido de efeito suspensivo formulado, sustando a decisão agravada, para restaurar os cargos dos vereadores eleitos para a 10ª (décima) e 11ª (décima primeira) vaga da Câmara Municipal do Graça, até ulterior deliberação



    5. Nesse quadro decisório, preliminarmente, verifica-se que a pretensão suspensiva do requerente é de caráter ativo, isto é, visa a restabelecer a eficácia da tutela provisória concedida na origem, e não suspendê-la. Em outras palavras, objetiva sobrestar o efeito suspensivo deferido em segundo grau para, exatamente, alçar o resultado concessivo de tutela provisória contra o Poder Público. Pretensões da espécie, contudo, carecem de cognoscibilidade.



    6. Norteada pela hermenêutica restritiva que deve orientar a análise do instituto, compreendo, a despeito de respeitáveis posições doutrinárias em sentido contrário1, que somente se mostra admissível o manejo da via suspensiva pelo ente estatal que figure como réu no processo de origem — e, correlatamente, para a defesa da posição passiva, o que não se faz presente neste caso, dado que a pretensão suspensiva do ente público coincide com a do cidadão autor da ação popular. 



    A interpretação explicitada deflui da própria literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, que, ao dispor sobre o instrumento de contracautela, prevê o seu manejo pelas pessoas jurídicas de direito público interessadas e pelo Ministério Público, nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. 



    A expressão contida no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, não comporta exegese ampliativa. O legislador valeu-se de termos unívocos que amarram a atuação do intérprete. De todo inviável, diante da literalidade do texto legal, endossar o entendimento de que aplicável o instituto em todas as ações que envolvam o Poder Público ou seus agentes quando a própria lei alude às ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. Não se oferece alternativa: o Poder Público deve estar no polo passivo da demanda, jamais no polo ativo.



    7. Consabido, ainda, que o instrumento da contracautela, vocacionado à preservação do interesse público primário, tem como finalidade impedir a produção de efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues2 assevera:



    Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.



    Assim – como a via suspensiva tem como finalidade a preservação do status quo anterior ao ajuizamento do processo, ante circunstância inesperada decorrente de decisão judicial –, não alçada a tutela provisória pela parte autora, impossível o pedido de suspensão, porquanto inexistente decisão a sustar e situação prévia contra o Poder Público a conservar. 



    Por essa razão, entendo que a tentativa indevida de ampliação do espectro de cognoscibilidade do instrumento de contracautela acarreta desconsideração da teleologia que informa o instituto, subvertendo de modo indevido o sistema processual como um todo. 



    8. Cito precedente desta Suprema Corte, no sentido da inviabilidade de emprego da via suspensiva pelo ente público autor da ação originária (ou por quem lhe pretenda fazer as vezes, como se tem na hipótese): 



    AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento. (SL 1.496-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    Em outras palavras, não se admite o manejo do instrumento de contracautela com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado ou revogado. Inadmissível, por não consubstanciar sucedâneo recursal, a suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo: 



    Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido. (SS 5.102-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (SS 5.190-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    9. Em suma, a adequada interpretação dos dispositivos legais aplicáveis leva à compreensão de que inadmissível a utilização, pelo Poder Público (pessoa jurídica de direito público interessada e Parquet), do incidente de contracautela quando ocupar o polo ativo do processo — ou materialmente defender o interesse correspondente. 



    10. Acrescento evidenciada a existência de risco inverso à ordem pública, na linha da decisão impugnada, o que impediria o acolhimento do pedido do Município, ainda que superável fosse referido óbice processual.



    A atual redação do inc. IV do art. 29 da Constituição Federal foi dada pela Emenda Constitucional nº 58/2009, a modificar as faixas de proporcionalidade populacional na composição das Câmaras Municipais constantes do texto original, então divididas em três, cada uma com limites mínimos e máximos.



    Com efeito, “[a] amplitude elastecida do espaço de decisão legislativa quanto ao número de vereadores permitiu distorções no sistema, levando o Congresso Nacional a editar a Emenda Constitucional nº 58, de 23 de setembro de 2009, que conferiu nova redação para o art. 29, inciso IV, da CF/88, ampliando de três para vinte e cinco as faixas populacionais que orientariam essa fixação e estabelecendo tão somente o limite máximo do número de vereadores para cada faixa populacional. A intenção do constituinte reformador foi conferir objetividade no estabelecimento do número de vereadores, sem, contudo, coartar a autonomia dos municípios, princípio que foi valorizado pela Constituição de 1988, permitindo certa flexibilidade na definição do número de representantes das casas legislativas municipais” (RE 881422, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 07.02.2018, DJe 16.5.2018).



    De todo modo, seja diante das três faixas originárias, seja à luz dos limites máximos vigentes, é da linha decisória deste Supremo Tribunal Federal a modulação dos efeitos da decisão, no intuito de preservar a estabilidade institucional do Poder Legislativo local e do processo eleitoral acabado. Ou seja, autorizadas alterações no número de vereadores das Câmaras Municipais apenas para a legislatura subsequente.



    Assim, no paradigmático recurso extraordinário em que especificada a proporcionalidade populacional dentro das três faixas originárias, anteriormente à EC nº 58/2009:



    (...)



    7. Inconstitucionalidade, incidenter tantun, da lei local que fixou em 11 (onze) o número de Vereadores, dado que sua população de pouco mais de 2600 habitantes somente comporta 09 representantes. 



    8. Efeitos. Princípio da segurança jurídica. Situação excepcional em que a declaração de nulidade, com seus normais efeitos ex tunc, resultaria grave ameaça a todo o sistema legislativo vigente. Prevalência do interesse público para assegurar, em caráter de exceção, efeitos pro futuro à declaração incidental de inconstitucionalidade. Recurso extraordinário conhecido e em parte provido. (RE 197917, Rel. Min. Maurício Corrêa, Pleno, j. 06.6.2002, DJ 07.5.2004)



    Mais recentemente, reconhecida a constitucionalidade de lei municipal que reduzira o número de vereadores, a reformar acórdão de procedência proferido em ação direta estadual, também adotada a técnica da modulação, com o fim de preservar a composição da legislatura em andamento:



    (...) 



    5. No caso dos autos, verifica-se que a Emenda nº 43 à Lei Orgânica Municipal foi editada em 6 de junho de 2012, ao tempo, portanto, da vigência do art. 29 da CF/88, já com a redação conferida pela EC nº 58/2009. A norma impugnada, atendendo ao limite máximo de 27 vereadores, previsto na alínea j do inciso IV do art. 29 da Carta Magna (o Município de Ribeiro Preto tem população de 649.556 habitantes), reduziu de 27 para 22 o número de vereadores na Câmara Municipal. 



    6. Também não se observa, na redução perpetrada, ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, tendo em vista que o ente municipal adotou quantitativo que não se distancia excessivamente do limite máximo previsto na Constituição. 



    7. Necessidade de modulação dos efeitos da decisão para que a redução perpetrada pela Emenda nº 43, de 6 de junho de 2012, à Lei Orgânica do Município de Ribeirão Preto, somente passe a valer a partir das eleições subsequentes ao julgamento do recurso extraordinário. 



    8. Recurso extraordinário provido para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, declarando-se a constitucionalidade da Emenda nº 43, de 6 de junho de 2012, à Lei Orgânica do Município de Ribeirão Preto. (RE 881422, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 07.2.2018, DJe 16.5.2018)



    No que concerne à própria EC nº 58/2009, que em seu art. 3º, I, previa a produção de efeitos “a partir do processo eleitoral de 2008”, decidiu o Plenário pela estabilidade do processo eleitoral encerrado com a diplomação, em consonância com a anterioridade eleitoral (art. 16, CF):



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 58/2009. ALTERAÇÃO NA COMPOSIÇÃO DOS LIMITES MÁXIMOS DAS CÂMARAS MUNICIPAIS. INC. IV DO ART. 29 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RETROAÇÃO DE EFEITOS À ELEIÇÃO DE 2008 (ART. 3º, INC. I). POSSE DE NOVOS VEREADORES: IMPOSSIBILIDADE. ALTERAÇÃO DO RESULTADO DE PROCESSO ELEITORAL ENCERRADO: INCONSTITUCIONALIDADE. CONTRARIEDADE AO ART. 16 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 



    1. Cabimento de ação direta de inconstitucionalidade para questionar norma de Emenda Constitucional. Precedentes. 



    2. Norma que determina a retroação dos efeitos de regras constitucionais de composição das Câmaras Municipais em pleito ocorrido e encerrado: afronta à garantia do exercício da cidadania popular (arts. 1º, parágrafo único e 14 da Constituição) e a segurança jurídica. 



    3. Os eleitos foram diplomados pela Justiça Eleitoral até 18.12.2009 e tomaram posse em 2009. Posse de suplentes para legislatura em curso, em relação a eleição finda e acabada, descumpre o princípio democrático da soberania popular. 



    4. Impossibilidade de compatibilizar a posse do suplente: não eleito pelo sufrágio secreto e universal. Voto: instrumento da democracia construída pelo cidadão; impossibilidade de afronta a essa liberdade de manifestação. 



    5. A aplicação da regra questionada significaria vereadores com mandatos diferentes: afron