Tribunal: STF
Processo: ARE 1407438
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-03
Data de publicação: 2022-11-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (Vol. 44, fl. 5):



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. MUNICÍPIO DE PELOTAS. SUBSTITUIÇÃO TOTAL DOS VEÍCULOS DE TRAÇÃO ANIMAL (VTA) POR VEÍCULOS COM TRAÇÃO DE OUTRA NATUREZA. LEI Nº 6.321/2016. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADO PROCEDENTE.



     Reconhecida a inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 6.321/2016, que dispunha sobre o Programa de Proteção Animal no Município de Pelotas, em julgamento de Incidente de Inconstitucionalidade nº 70085391357, pelo Tribunal Pleno, e considerando que a presente ação de obrigação de fazer vem amparada na lei declarada inconstitucional, o julgamento de improcedência da ação é medida que se impõe. 



    APELAÇÃO PROVIDA.”



    Opostos Embargos de Declaração por PRINCÍPIO ANIMAL (Vol. 48), foram acolhidos unicamente para corrigir erro material na fundamentação do relatório, para fazer constar como autor da ação a embargante (Vol. 51).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 56), interposto com amparo no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, PRINCÍPIO ANIMAL alega violação ao art. 61, § 1º, II, “a”, “b”, “c” e “e”, da CF/1988, pois o acórdão considerou que a Lei Municipal 6.321/2016 é inconstitucional por violação à iniciativa privativa do Chefe do Executivo, o que não pode prevalecer.



    Sustenta que “ao contrário do afirmado, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local.” Assim, entende que “não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil” (Vol. 56, fl. 18). 



    Ao final, requer “seja o presente Recurso Extraordinário devidamente CONHECIDO e PROVIDO, reformando a decisão do r. acórdão que violou a Constituição Federal, para reconhecer a constitucionalidade da Lei Ordinária nº 6.321/2016, do Município de Pelotas/RS, especialmente em seu art. 26, inciso VIII, com o consequente retorno dos autos ao Tribunal a quo, para apreciação do mérito da ação, ou, se assim não entenderem Vossas Excelências, seja julgado o mérito da ação, com a procedência do presente recurso, restabelecendo-se a sentença de Primeiro Grau” (Vol. 56, fl. 20). 



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE aos fundamentos de que (a) não houve o prequestionamento da norma constitucional aplicada, o que atrai a incidência da Súmula 282/STF; (b) é inviável a admissão do apelo extremo pela alínea c do inciso III do artigo 102 da Constituição da República, uma vez que o Juízo de origem não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição Federal, mas apenas interpretou as normas infraconstitucionais de regência (Vol. 61).



    No Agravo (Vol. 66), sustenta-se que houve o prequestionamento da controvérsia tratada no Recurso Extraordinário, e que é cabível a sua interposição pela alínea “c” do permissivo constitucional.



    É o relatório. Decido. 



     



    No caso concreto, o Tribunal de origem deu provimento ao apelo do MUNICÍPIO DE PELOTAS para julgar improcedente a Ação Civil Pública ajuizada pela PRINCÍPIO ANIMAL, embasando-se na inconstitucionalidade da Lei municipal 6.321/2016, declarada pelo Órgão Especial do TJRS.



     A propósito, vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Vol. 44, fls. 3- 4):



    “Adianto que o apelo do Município deve ser provido.



    Conforme se observa dos autos, o Ministério Público ajuizou a presente ação, postulando a condenação do Município de Pelotas em obrigação de fazer, consubstanciada na substituição total dos veículos de tração animal (VTA) por veículos com tração de outra natureza, bem como, a condenação do erário ao pagamento de indenização em favor do autor no montante de meio milhão de reais. Para tanto, ampara sua pretensão na Lei nº 6.321/2016. 



    Ocorre que, em face do julgamento de procedência da ação, o Município interpôs o presente recurso de apelação, postulando a declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 6.321/2016.



     Assim, suscitado incidente de arguição de inconstitucionalidade ao Órgão Especial, foi julgado procedente nos seguintes termos: 



    “PROCESSUAL CIVIL. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.321, de 14.01.2016, DO MUNICÍPIO DE PELOTAS, PROGRAMA DE PROTEÇÃO ANIMAL. INICIATIVA DO LEGISLATIVO. IMPOSIÇÃO DE ATRIBUIÇÕES À ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. VÍCIO FORMAL. ART. 60, II, “D”, E ART. 82, II, III E VII, CE/89. Afigura-se inconstitucional a Lei nº 6.321, de 14.01.2016, Município de Pelotas, de iniciativa legislativa que, ao instituir programa de proteção animal, acresce atribuições à Administração Municipal, em afronta ao disposto em os artigos 60, II, “d”, e 82, II, III e VII, CE/89. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.(Petição Cível, Nº 70085391357, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Armínio José Abreu Lima a Rosa, Julgado em: 03-12-2021)



     



    Conforme se viu naquele incidente (fls. 33-58@) "Evidente o vício de origem, uma vez que a matéria é de competência privativa do Chefe do Executivo, cabendo unicamente a ele, e não a membro da Câmara de Vereadores, a iniciativa de projetos de lei que dispõem sobre a organização e funcionamento da administração municipal, violados, pois, os artigos 8º; 60, II, d; e 82, II, III e VII, todos da Constituição Estadual." 



    Portanto, considerando que a presente ação civil pública de obrigação de fazer vem amparada na Lei nº 6321/2016, que dispunha sobre o Programa de Proteção Animal no Município de Pelotas, e que foi declarada inconstitucional, o julgamento de improcedência da ação é medida que se impõe.“



    Por sua vez, o Órgão Especial do TJRS declarou a inconstitucionalidade da Lei municipal 6.321/2016, pelos seguintes fundamentos (Vol. 42, fl. 16):



    “A Lei nº 6.321, de 14.01.2016, de iniciativa legislativa e promulgada pelo Presidente da Câmara de Vereadores de Pelotas, assim dispõe: 



    ‘“LEI Nº 6.321, DE 14 DE JANEIRO DE 2016. 



    Institui o Programa de Proteção Animal no Município de Pelotas, e dá outras providências.



    O Sr. Presidente da Câmara Municipal de Pelotas, Estado do Rio Grande do Sul, FAÇO SABER QUE A CÂMARA MUNICIPAL APROVOU E EU PROMULGO A PRESENTE LEI: 



    Art. 1º Fica instituído o Programa de Proteção Animal no Município de Pelotas, objetivando o controle das populações animais, bem como estimular a posse responsável. 



    (…)



    DAS DISPOSIÇÕES FINAIS



     Art. 49 O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados a partir da data de sua publicação. 



    Art. 50 O órgão municipal responsável deverá dar a devida publicidade a esta lei e incentivar os estabelecimentos veterinários credenciados para registro de animais e as entidades de proteção aos animais domésticos a fazerem o mesmo.



     Art. 51 O Poder Público municipal poderá estabelecer parcerias com a iniciativa privada para a implementação das ações previstas na presente lei complementar visando a controle reprodutivo e a proteção aos animais domésticos. 



    Art. 52 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” 



    Desde logo, adianto ser caso de procedência da arguição de inconstitucionalidade suscitada. 



    Isso porque, a norma impugnada, ao instituir o Programa de Proteção Animal no Município de Pelotas, impõe diversas atribuições ao Poder Executivo, relacionadas a cadastramento, controle da população animal e ações educativas, tais como se infere, por exemplo, daqueles arroladas no artigo 4°, o qual dispõe sobre as responsabilidades da Prefeitura Municipal: 



    Art. 4º São atos de competência da Prefeitura Municipal de Pelotas, através das secretarias competentes, as seguintes atribuições: 



    I – os assuntos e a fiscalização das ações concernentes à proteção aos animais regidos por esta Lei; 



    II – execução do programa de educação continuada de conscientização da população a respeito da tutela responsável de animais domésticos; 



    III – incentivos à adoção de animais; 



    IV – abrigo transitório para animais vítimas de maus tratos, destinados à adoção; 



    V – manter programas permanentes de controle de reprodução de cães e gatos; 



    VI – esterilização, vacinação e cadastramento gratuito de animais domésticos, nos termos desta Lei;



     VII – cadastramento de caninos, felinos e eqüinos que fizerem parte do programa de proteção animal; 



    VIII – avaliação e encaminhamento adequado dos animais vítimas de maus tratos. Parágrafo Único. A Administração Pública Municipal poderá estabelecer parcerias com Universidades, ONG's e iniciativa privada para implementação das ações de proteção dos animais. 



    Ou ainda, dos artigos 20 e 21, os quais atribuem à Prefeitura Municipal de Pelotas o dever de promover programa de educação: 



    Art. 20 A Prefeitura Municipal de Pelotas promoverá programa de educação continuada de conscientização da população a respeito da posse responsável de animais domésticos, podendo para tanto, contar com parcerias e entidades de proteção animal e outras organizações não-governamentais e governamentais, universidades, empresas públicas e/ou privadas (nacionais ou internacionais) e entidades de classe ligadas aos médicos veterinários. 



    Parágrafo Único. Este programa deverá atingir o maior número de meios de comunicação, além de contar com material educativo impresso. 



    Art. 21 A Prefeitura proverá de material educativo também as escolas públicas e privadas e especialmente os postos de vacinação e os estabelecimentos veterinários conveniados para registro de animais. 



    Não fosse a responsabilidade igualmente atribuída à Prefeitura quanto à criação de normas para utilização de animais de tração no município, art. 24, e, mais, elaboração de um projeto de substituição total das VTAs por outras formas de tração, art. 26, VIII. 



    Evidente o vício de origem, uma vez que a matéria é de competência privativa do Chefe do Executivo, cabendo unicamente a ele, e não a membro da Câmara de Vereadores, a iniciativa de projetos de lei que dispõem sobre a organização e funcionamento da administração municipal, violados, pois, os artigos 8º; 60, II, d; e 82, II, III e VII, todos da Constituição Estadual. 



    (…)



    Dessa forma, independentemente dos propósitos objetivados pelo legislador municipal, é manifesta a inconstitucionalidade da Lei nº 6.321, de 14.01.2016, do Município de Pelotas. 



    Dito isso, julgo procedente a arguição de inconstitucionalidade.”



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do ARE-RG 878.911, Rel. Ministro GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016 (Tema 917), fixou a seguinte tese:



     Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).



    No caso dos autos, o diploma legal contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria sujeita à reserva do Poder Executivo, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a órgãos da Administração Pública e na gestão de serviços públicos. 



    Como consignado no acórdão recorrido, a lei municipal, ao instituir programa de proteção animal, criou diversas atribuições para o Poder Executivo municipal, tais como a esterilização, vacinação e cadastramento gratuito de animais domésticos, a promoção de um programa de educação continuada de conscientização da população a respeito da posse responsável de animais domésticos e a elaboração de um projeto de substituição total das atividades de tração animal - VTAs por outras formas de tração. 



    São exemplos dessa interferência indevida, além daquelas transcritas acima, as seguintes disposições:



    “Art. 24 A Prefeitura Municipal de Pelotas será responsável pela criação de normas para a utilização de animais de tração no Município de Pelotas. 



    DAS OBRIGAÇÕES DOS TUTORES/RESPONSÁVEIS DE ANIMAIS DE TRAÇÃO 



    Art. 25 Os tutores ou detentores de equinos, de tração ou não, deverão dirigir-se ao órgão responsável para fazer o registro de seu(s) animal(ais), no prazo a ser estabelecido no Decreto regulamentar a esta Lei. 



    Art. 26 É vedado nas atividades de tração animal e carga: 



    (...)



    VIII – a Prefeitura fica obrigada a elaborar um projeto de substituição total das VTAs por outras formas de tração até no máximo 4 anos, a partir da publicação desta Lei. 



    Dessa forma, contrariou as regras de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como a separação de poderes. 



    Esse é o entendimento que tem sido sufragado nesta CORTE, conforme os precedentes abaixo elencados:



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. LEI 19.939/2019, DO ESTADO DO PARANÁ. OBRIGAÇÃO DAS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS DE REALIZAR O RESGATE E A ASSISTÊNCIA VETERINÁRIAS DE EMERGÊNCIA DE ANIMAIS ACIDENTADOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS CELEBRADOS PELO PODER EXECUTIVO. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO.



    1. O Juízo de origem não analisou a questão acerca da suspensão dos efeitos da Lei Estadual 19.939/2019, antes de sua vigência, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.



    2. A Lei Estadual 19.939/2019, do Estado do Paraná, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre a obrigação das empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná de realizar o resgate e a assistência veterinária de emergência de animais acidentados nas rodovias e estradas por elas administradas, e dá outras providências, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a contratos administrativos celebrados com as concessionárias de rodovias estaduais.



    3. A lei estadual impugnada também interfere indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, ferindo, assim, o disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal.



    4. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1.349.609-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 18/2/2022)



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 16.768/2018 DO ESTADO DE SÃO PAULO. PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI QUE DETERMINA A RETIRADA DAS CANCELAS DE TODAS AS PRAÇAS DE PEDÁGIO ADAPTADAS AO SISTEMA DE PEDÁGIO AUTOMÁTICO, EM TODAS AS RODOVIAS DO ESTADO. GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. MATÉRIA DE RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.245.566-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 16/3/2020)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA.



    1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação.



    2.Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados.



    3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.” (ADI 2733, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 3/2/2006)



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido.



    1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal).



    3. Agravo regimental não provido.” (ARE 929.591-AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 27/10/2017)



    CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LEI ESTADUAL 14.824/2009 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ISENÇÃO DA TARIFA DE PEDÁGIO EM RODOVIAS FEDERAIS DO ESTADO PARA VEÍCULOS EMPLACADOS EM MUNICÍPIOS DETERMINADOS. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 19, III, 37, XXI, E 175, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA



    (...)



    3. Ao isentar determinados veículos do pagamento do pedágio em rodovias federais, a lei catarinense afetou o equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão de exploração de rodovias federais, contrariando o art. 37, XXI, da Carta Constitucional.



    4. Ação direta conhecida e julgada procedente.” (ADI 4382, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2018)



    A propósito dos princípios constitucionais da reserva de administração e separação de poderes, o eminente Min. CELSO DE MELLO, ao relatar a ADI 776-MC, Tribunal Pleno, DJ de 15/12/2006, consignou:



    “RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES.



    - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.”



    A norma local, de iniciativa parlamentar, a despeito de sua boa intenção, estabelece encargos para o Poder Executivo, invadindo competência legislativa do Prefeito local para dispor sobre a matéria.



    O entendimento do Tribunal de origem acompanha a jurisprudência desta CORTE, razão pela qual o acórdão recorrido merece ser mantido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 3 de novembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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