Tribunal: STF
Processo: ADPF 983
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-12
Data de publicação: 2022-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Em 28 de junho de 2022, deferi, em parte, a medida cautelar, ad referendum do Plenário, para: (i) reconhecer a omissão da Assembleia Legislativa de Minas Gerais em apreciar o Projeto de Lei n. 1.202/2019, bem assim o estado de bloqueio institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo daquele ente federativo quanto ao tema da adesão ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF); (ii) suprindo a inércia da Casa Legislativa, considerar atendido o requisito do art. 3º, V, do Decreto n. 10.681, de 20 de abril de 2021; e (iii) possibilitar que o Estado de Minas Gerais, se ainda for conveniente, prossiga na adoção das providências legais e administrativas com vistas a formalizar pedido de adesão ao RRF, cujo deferimento ou indeferimento decorrerá da competência do Ministério da Economia (Lei Complementar n. 159, de 19 de maio de 2017, arts. 3º, 4º e 4º-A).



    Em 4 de outubro de 2022, o Governador de Minas Gerais requereu a extensão da medida cautelar (eDocs 121 a 130). Conforme narra, formulou pedido de adesão ao RRF, nos termos do art. 3º da Lei Complementar n. 159/2017, que veio a ser acolhido pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Economia (eDocs 128 e 129).



    Informa o subsequente indeferimento, pela Secretaria do Tesouro Nacional, do requerimento de celebração do contrato de refinanciamento previsto no art. 9º-A da Lei Complementar n. 159/2017, ante a necessidade de autorizadora legislativa específica para a realização da operação de crédito (CF, art. 167, III, c/c Lei Complementar n. 101/2000, art. 62, § 1º, I, c/c Portaria n. 5.194/2022/ME, art. 8º, I).



    Reitera a alegação de omissão da Assembleia Legislativa estadual em analisar o Projeto de Lei n. 1.202/2019, por meio do qual se pretende seja autorizado o Estado de Minas Gerais a aderir ao RRF, em que pese haja dois requerimentos de urgência voltados ao exame da proposta legislativa.



    Sustenta ser indispensável a superação do apontado “bloqueio legislativo” a fim de declarar-se suprido, enquanto a Assembleia Legislativa permanecer inerte, o requisito da autorização legislativa para o refinanciamento da dívida.



    Alude ao princípio da sustentabilidade fiscal (CF, art. 164-A). Argumenta que a inação da Casa Legislativa mineira resulta em elevado valor de déficit fiscal e na criação de “orçamentos paralelos”. Apresenta projeção de aumento do déficit para os anos de 2022 a 2025 (eDoc 130). Destaca o risco de inadimplemento das obrigações relativas aos serviços essenciais.



    Diz violado o federalismo cooperativo (CF, arts. 1º e 18) ante a omissão na promoção de medidas imprescindíveis à recuperação fiscal.



    Postula a extensão da medida cautelar a fim de que, suprindo-se a inércia da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, seja autorizada e permitida a formalização do contrato de refinanciamento da dívida disciplinado no art. 9º-A da Lei Complementar n. 159/2017.



    É o relatório. Decido.



    2. A questão é de todo sensível. O Regime de Recuperação Fiscal instituído pela Lei Complementar n. 159/2017 é medida pensada para fomentar o ajuste estrutural das contas públicas e a sustentabilidade econômico-financeira dos entes, cabendo à União e ao respectivo Estado firmar o contrato de renegociação das dívidas. 



    Nada obstante, verifica-se a necessidade de haver decisões judiciais a fim de ter-se resguardados os princípios e preceitos constitucionais de relevo maior, como a harmonia entre os poderes, o federalismo cooperativo, a sustentabilidade fiscal e a observância dos direitos e garantias fundamentais. Há que buscar a concretude e a maximização da eficácia dos ditames constitucionais. A conjuntura da realidade, por mais grave que seja, não se pode impor à força normativa e à rigidez da Lei Maior. 



    Conforme fiz ver por ocasião do implemento da medida cautelar neste processo, compreende-se sustentabilidade fiscal como direito difuso e fundamental, mais que apenas um postulado relevante. A sensata e planejada condução da dívida pública é instrumento de modelagem dos limites do possível e da aplicação de recursos públicos para a concretização de direitos. 



    Nesse sentido, entendo que, mantida a situação de bloqueio institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo do Estado de Minas Gerais, não se pode postergar indefinidamente a adoção de medidas direcionadas ao ajuste fiscal de ente da Federação, sob pena de impossibilitar-se o alcance de um ambiente propício para as providências de equacionamento, circunstância que oneraria excessivamente o ente político, a ponto de comprometer sua autonomia e independência. 



    Os Poderes do Estado de Minas Gerais vêm se conservando incapazes de avançar no Regime de Recuperação Fiscal com o fim de superar o quadro objetivo de colapso fiscal. Parece haver verdadeira falta de vontade e motivação política, bem como de harmonia em prol do bem comum e da concretização dos direitos básicos da coletividade, enquanto os bloqueios políticos e institucionais se traduzem em barreiras à efetividade dos direitos e garantias fundamentais. 



    Não por outra razão foi concedida a tutela de urgência, de modo a, reconhecido o estado de bloqueio institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo de Minas Gerais relativamente ao tema, suprir-se a inércia da Casa Legislativa e considerar-se atendido o requisito de lei a autorizar a adesão daquele ente federado ao Regime de Recuperação Fiscal de que trata o art. 3º, V, do Decreto n. 10.681/2021.



    Colho dos documentos anexados pelo requerente que a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Economia, por meio do parecer SEI n. 10.411/2022/ME (eDoc 128) e do Despacho de 6 de julho de 2022 (eDoc 129), concluiu que o Estado de Minas Gerais se encontra habilitado a aderir ao RRF, uma vez que preenche os requisitos do art. 3º, caput, I, II, “a”, e III, da Lei Complementar n. 159/2017.



    Superada a fase de habilitação, a Lei Complementar n. 159/2017, estabelece, nos termos do art. 4º-A, algumas medidas a serem adotadas pelo ente subnacional, como a elaboração do Plano de Recuperação Fiscal, formado por leis ou atos normativos locais direcionados ao atendimento do art. 2º da norma primária em referência, por diagnóstico da situação de desequilíbrio financeiro, por metas e compromissos e pelo detalhamento das medidas de ajuste, com os impactos esperados e prazos para adoção.



    Ao Ministério da Economia competirá, desde que assinado com o Estado-Membro o contrato de refinanciamento dos valores não pagos preconizado no art. 9º-A, (i) a redução extraordinária das prestações relativas aos contratos de dívidas celebrados em data anterior ao protocolo do pedido de adesão ao RRF, e (ii) o pagamento, em nome do ente subnacional, das prestações de operações de crédito com o sistema financeiro e instituições multilaterais, garantidas pela União, contempladas no requerimento de adesão ao RRF e assumidas antes da formalização do referido pleito, sem executar as contragarantias correspondentes.



    Segundo narra o autor desta arguição de descumprimento de preceito fundamental, ao requerer a celebração do mencionado contrato de refinanciamento, o Estado de Minas Gerais obteve negativa da Secretaria do Tesouro Nacional ao fundamento de necessária atuação do Legislativo local.



    De acordo com o parecer SEI n. 11496/2022/ME, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (eDoc 125), “a autorização legislativa que foi afastada pela decisão monocrática proferida na ADPF nº 983 é a que alude o artigo 3º, inciso V, do Decreto nº 10.681, de 2021, abaixo transcrito, a qual não se confunde com a autorização legislativa para a celebração do contrato de refinanciamento de que trata o art. 9º-A, embora possam integrar o mesmo instrumento formal”.



    Embora não haja dúvida de que a decisão monocrática proferida nesta ação tenha suprido o requisito do art. 3º, V, do Decreto n. 10.681/2021, vislumbro – ainda em sede cautelar – interpretação distinta dessa alcançada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional quanto à absoluta necessidade de lei – em sentido estrito – para que o Plano de Recuperação Fiscal do Estado prossiga. 



    Ora, o caput do art. 2º da Lei Complementar n. 159/2017 assim dispõe:



    Art. 2º O Plano de Recuperação Fiscal será formado por leis ou atos normativos do Estado que desejar aderir ao Regime de Recuperação Fiscal, por diagnóstico em que se reconhece a situação de desequilíbrio financeiro, por metas e compromissos e pelo detalhamento das medidas de ajuste, com os impactos esperados e os prazos para a sua adoção. 



    Na sequência, o § 1º do dispositivo arrola as medidas a serem implementadas em decorrência das “leis ou atos referidos no caput”. O § 8º, por sua vez, indica que, “para fins de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal, consideram-se implementadas as medidas referidas no § 1º caso o Estado demonstre, nos termos de regulamento, ser desnecessário editar legislação adicional para seu atendimento durante a vigência do Regime”.



    Interessa sublinhar que a redação da Lei Complementar n. 159/2017 foi modificada, em diversos trechos, pela de n. 178/2021. O antigo texto do art. 2º não exibia a alternativa “ou atos normativos do Estado”. Confira-se sua redação original:



    Art. 2º O Plano de Recuperação será formado por lei ou por conjunto de leis do Estado que desejar aderir ao Regime de Recuperação Fiscal […] 



    A norma contida no § 1º da tampouco abria tal margem, in verbis: 



    § 1º A lei ou o conjunto de leis de que trata o caput deste artigo deverá implementar as seguintes medidas”. 



    Além disso, não havia, na redação original do diploma, o § 8º.



    Há mais. O § 1º do art. 4º exigia que “o pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal” contivesse, “no mínimo, a comprovação de que: I – as leis a que se refere o art. 2º estejam em vigor”. Uma norma, a esta altura, revogada.



    Hoje, em fórmula distinta, lê-se no art. 4º-A que, “deferido o pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal”, o Estado “apresentará as proposições encaminhadas à Assembleia Legislativa e os atos normativos para atendimento do disposto no art. 2º desta Lei Complementar”.



    A leitura do art. 9º-A, citado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional no parecer SEI n. 11496/2022/ME, de igual modo, não me parece – frise-se, neste instante do juízo cautelar – exigir lei ou autorização legislativa específica. Se não, vejamos: 



    Art. 9º-A. É a União autorizada a celebrar com o Estado cujo pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal tenha sido aprovado, nos termos do art. 4º, contrato de refinanciamento dos valores não pagos em decorrência da aplicação do art. 9º e do disposto na alínea “a” do inciso II do art. 4º-A.



    § 1º O contrato de refinanciamento do Regime de Recuperação Fiscal previsto no caput deverá:



    I – estabelecer como:



    a) encargos de normalidade: os juros e a atualização monetária nas condições do art. 2º da Lei Complementar nº 148, de 25 de novembro de 2014, e sua regulamentação; e



    b) encargos moratórios: os previstos no § 11 do art. 3º da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997;



    II – prever que o Estado vinculará em garantia à União as receitas de que trata o art. 155 e os recursos de que tratam o art. 157 e a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição Federal;



    III – definir prazo no qual deverá ser apresentada comprovação do pedido de desistência pelo Estado das ações judiciais que discutam dívidas ou contratos de refinanciamento de dívidas pela União administrados pela Secretaria do Tesouro Nacional ou a execução de garantias e contragarantias pela União em face do respectivo ente federado.



    § 2º O refinanciamento de que trata o caput será pago em parcelas mensais e sucessivas apuradas pela Tabela Price, nas seguintes condições:



    I – com o primeiro vencimento ocorrendo no primeiro dia do segundo mês subsequente ao da homologação do Regime e prazo de pagamento de 360 (trezentos e sessenta) meses, se o Regime tiver sido homologado; ou



    II – com o primeiro vencimento ocorrendo na data prevista no contrato e prazo de pagamento de 24 (vinte e quatro) meses, em caso de não homologação do Regime no prazo previsto no contrato.



    § 3º Os valores não pagos em decorrência da aplicação do previsto na alínea “a” do inciso II do art. 4º-A e do art. 9º serão incorporados ao saldo devedor do contrato nas datas em que as obrigações originais vencerem ou forem pagas pela União.



    § 4º Em caso de não homologação do Regime no prazo previsto no contrato:



    I – os valores não pagos em decorrência da aplicação do previsto na alínea “a” do inciso II do art. 4º-A serão capitalizados de acordo com os encargos moratórios previstos na alínea “b” do inciso I do § 1º deste artigo; e



    II – a diferença entre o resultado da aplicação do inciso I deste parágrafo e do disposto no § 3º será incorporada ao saldo devedor do contrato de refinanciamento.



    § 5º Ato do Ministro de Estado da Economia estabelecerá a metodologia de cálculo e demais detalhamentos necessários à aplicação do disposto neste artigo.



    Destaque-se, outrossim, que o Decreto n. 10.681/2021, ao tratar do processo de elaboração do Plano de Recuperação Fiscal, repete, no art. 5º, o disjuntivo “leis ou atos normativos”: 



    Art. 5º O Plano de Recuperação Fiscal será composto das seguintes seções:



    I – diagnóstico da situação fiscal do Estado no exercício anterior;



    II – projeções financeiras para o exercício corrente e para os exercícios subsequentes, considerados os efeitos da adesão ao Regime sobre as finanças do Estado;



    III – detalhamento das medidas de ajuste que serão adotadas durante a vigência do Regime de Recuperação Fiscal, dos impactos esperados e dos prazos para a adoção das referidas medidas;



    IV – ressalvas às vedações previstas no art. 8º da Lei Complementar nº 159, de 2017, e definição de impacto financeiro considerado irrelevante para fins de aplicação do disposto no § 6º do referido artigo;



    V – metas, compromissos e hipóteses de encerramento do Regime de Recuperação Fiscal; e



    VI – leis ou atos normativos dos quais decorram, nos termos do disposto neste Decreto, a implementação das medidas previstas no § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017, ou demonstração da desnecessidade de edição de legislação adicional, conforme o disposto no § 8º do referido artigo.



    O art. 7º do diploma executivo repisa essa noção:



    Art. 7º Durante o período de elaboração do Plano de Recuperação Fiscal, o Estado deverá:



    I – elaborar os documentos que comporão o Plano de Recuperação Fiscal, conforme estabelecido pela Secretaria do Tesouro Nacional da Secretaria Especial de Fazenda do Ministério da Economia;



    II – cumprir o disposto nos art. 7º-D e art. 8º da Lei Complementar nº 159, de 2017;



    III – adotar as providências necessárias para a adoção imediata das normas contábeis aplicáveis à Federação editadas pelo órgão central de contabilidade da União, observadas as regras de transição existentes, se houver;



    IV – apresentar as proposições encaminhadas à Assembleia Legislativa e os atos normativos para atendimento do disposto no art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017;



    Mais adiante, as disposições do Decreto que regulamentam o instante e o modo em que comprovados os requisitos para seguimento do Plano de Recuperação preveem a possibilidade de atos normativos diferentes de lei – em sentido formal:



    Art. 10. A comprovação de atendimento do disposto no § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017, será efetuada por ocasião do protocolo do Plano de Recuperação Fiscal no Ministério da Economia, sem prejuízo da demonstração das medidas que o Estado considere implementadas por ocasião do protocolo do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal no Ministério da Economia, nos termos do disposto nos art. 2º e art. 4º da Lei Complementar nº 159, de 2017.



    § 1º O atendimento do disposto nesta Seção caracteriza pleno atendimento do previsto no § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017.



    § 2º A implementação das medidas que decorram das leis ou dos atos normativos de que tratam o § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017, e este Decreto observará o disposto neste Decreto e no Plano de Recuperação Fiscal.



    Art. 11. O disposto no inciso I do § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017, será considerado atendido, alternativamente:



    I – pela existência de autorização em lei ou ato normativo para que, observado o Plano de Recuperação Fiscal, o Estado realize:



    a) alienação total ou parcial de participação societária, com ou sem perda do controle, de empresas públicas ou de sociedades de economia mista;



    b) concessão de serviços ou ativos públicos; ou



    c) liquidação ou extinção de empresas públicas ou de sociedades de economia mista;



    Art. 13. O disposto no inciso III do § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017, será considerado atendido nas seguintes hipóteses:



    I – apresentação de autorização, em lei ou ato normativo, para adoção mecanismos que permitam a reduzir em, no mínimo, vinte por cento o valor global de incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais relativos ao Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS declarado pelo Estado em relação ao exercício anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal;



    Art. 16. O disposto no inciso VI do § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017, será considerado atendido pela autorização, em lei ou ato normativo, para a realização de leilões de pagamento, nos quais será adotado o critério de julgamento por maior desconto, para fins de prioridade na quitação de obrigações inscritas em restos a pagar ou inadimplidas.



    Art. 17. O disposto no inciso VII do § 1º do art. 2º da Lei Complementar nº 159, de 2017, será considerado atendido por meio da publicação de decreto do Governador do Estado ou de outros atos normativos que estabeleçam a adoção de gestão financeira centralizada no âmbito do Poder Executivo.



    § 1º O decreto ou ato normativo a que se refere o caput estabelecerá, para a administração direta, indireta, fundacional e para empresas estatais dependentes, as condições para o recebimento e a movimentação dos recursos financeiros, incluída a destinação dos saldos não utilizados quando do encerramento do exercício financeiro, observadas as restrições estabelecidas em atos normativos federais e em instrumentos contratuais preexistentes. 



    Uma interpretação sistemática dessas normas autoriza a conclusão, neste juízo perfunctório, típico das cautelares, de não ser necessária lei autorizadora específica para a realização da operação de crédito destinada ao contrato de refinanciamento versado no art. 9º-A da Lei Complementar n. 159/2017, ao contrário do quanto apontado pela Coordenação-Geral de Operações de Crédito de Estados e Municípios da Secretaria do Tesouro Nacional no Ofício SEI n. 215213/2022/ME (eDoc 126), bastando constar tal previsão do Plano de Recuperação Fiscal, conforme se infere do art. 2º da Lei Complementar n. 159/2017 e dos diversos artigos do Decreto n. 10.681/2021.



    Entendo, portanto, não subsistir o óbice invocado pelo Ministério da Economia, na ocasião, para inviabilizar a celebração do contrato de refinanciamento pretendido pelo Estado de Minas Gerais. 



    Ao mesmo tempo, não compete ao Supremo determinar a formalização do contrato de refinanciamento previsto no art. 9º-A da Lei Complementar n. 159/2017 e cogitado pelo Estado-Membro. Esse é um ajuste cuja oficialização é atribuída à União e ao ente subnacional. 



    O reconhecimento de estarem atendidos os pressupostos do estado de bloqueio institucional resulta na possibilidade de o Tribunal tomar parte, na adequada medida, em decisões primariamente políticas, sem que se possa falar em afronta ao princípio democrático e da separação de poderes (ADPF 742, ministro Marco Aurélio; e ADPF 709, ministro Roberto Barroso). 



    Desse modo, a intervenção judicial somente se justifica, na hipótese, diante da inércia reiterada e persistente da Assembleia Legislativa mineira em apreciar o Projeto de Lei n. 1.202/2019. Propõe-se, tão somente, incentivar a saída do estado de letargia, provocar a deliberação social, oferecer incentivos ao federalismo cooperativo e assegurar a efetividade das normas constitucionais.



    Em nível de cognição sumária própria das tutelas de urgência, a concretização do Plano de Recuperação Fiscal e o refinanciamento das dívidas mostram-se indispensáveis para que o ente político não entre em colapso ou passe a situação fiscal irreversível. Ademais, foram demonstrados seus esforços em perseguir a implementação do RRF e as soluções adequadas ao restabelecimento fiscal.



    Ressalto, contudo, que não se está a afastar a competência da Assembleia Legislativa para manifestar-se, a qualquer tempo, acerca do Regime de Recuperação Fiscal, bem como dos cursos de ação e meios que considere adequados e necessários à superação da crise fiscal que assola o ente federado. É não apenas recomendável mas imperativa a atuação daquela Casa a fim de superar a omissão.



    Cuida-se de medida que não impõe mordaça à atuação do Poder Legislativo, tampouco impede que o órgão correspondente no Estado venha a pronunciar-se sobre a matéria e editar lei relativamente ao contrato de renegociação das dívidas. 



    Com efeito, reconheço o perigo na demora a justificar a extensão da medida cautelar, tendo em conta a inércia da Assembleia Legislativa e o panorama de penúria fiscal do Estado de Minas Gerais.



    Nesse contexto, é prudente a concessão parcial da tutela de urgência pretendida, de forma a, de um lado, reconhecer-se a persistência do estado de bloqueio institucional instaurado em relação ao tema do Regime de Recuperação Fiscal no Estado de Minas Gerais e, de outro, considerar possível que a autorização para a celebração do contrato de renegociação da dívida se dê por meio de decreto editado pelo Governador. 



    Com esse remédio constitucional busca-se possibilitar o desbloqueio da comunicação e diálogo institucional, bem como oferecer incentivo a que se continue a perseguir os instrumentos de responsabilidade fiscal impostos pela Lei Complementar n. 159/2017, concedendo-se o suficiente para que o Estado de Minas Gerais prossiga nos trilhos da recuperação da saúde fiscal junto à União. 



    3. Do exposto, defiro, em parte, o pedido de extensão da medida cautelar, ad referendum do Plenário, para: (i) reconhecer a sistemática persistência da omissão da Assembleia Legislativa de Minas Gerais em apreciar o Projeto de Lei n. 1.202/2019 e do estado de bloqueio institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo daquele ente político quanto ao Regime de Recuperação Fiscal; (ii), suprindo a inércia da referida Casa Legislativa, considerar possível que a autorização para a celebração do contrato de refinanciamento das dívidas disciplinado no art. 9º-A da Lei Complementar n. 159/2017 se dê por meio de ato normativo editado pelo Executivo; e (iii) possibilitar que a União e o Estado de Minas Gerais, se ainda for conveniente, prossigam na adoção das providências necessárias à formalização do contrato de renegociação da dívida no âmbito do Regime de Recuperação Fiscal. 



    4. Publique-se.



Brasília, 12 de dezembro de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator