Tribunal: STF
Processo: ADI 6927
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-26
Data de publicação: 2022-10-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Ação Direta da Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional dos Transportadores de Passageiros sobre Trilhos – ANPTrilho, associação civil sem fins lucrativos, em que objetiva a declaração da inconstitucionalidade da Lei estadual 9.018, de 21 de setembro de 2020, do Rio de Janeiro.



    Eis o inteiro teor do ato normativo impugnado: 



    “Lei Estadual nº 9.018, de 21 de setembro de 2020:



    Art. 1º As concessionárias de serviços públicos essenciais concedidos pelo Estado do Rio de Janeiro ficam obrigadas a manter postos de atendimento fixos ou móveis, nos municípios em que prestam serviço, com o objetivo de assegurar ao consumidor o atendimento presencial nas unidades das concessionárias, que não poderão se valer apenas do atendimento via telefonia ou através da rede mundial de computadores.



    Parágrafo único. As concessionárias citadas no caput deverão prestar o serviço ao público de forma gratuita, através de distribuição de senhas por ordem de chegada, respeitando o atendimento preferencial estabelecido em lei.



    Art. 2º Caberá à AGETRANSP e à AGENERSA regulamentar a necessidade do tipo de atendimento, postos fixos ou móveis, bem como os horários e os dias de atendimento, de acordo com parâmetros a serem estabelecidos por essas Agências Reguladoras Estaduais.



    § 1º Os horários e dias de atendimento disponibilizados ao público devem ser regulares em cada município, previamente informados e afixados na entrada de todo posto de atendimento, assim como nos sítios eletrônicos das Concessionárias.



    § 2º Em caso de atendimento por posto móvel, o local, as datas e os horários de atendimento de cada mês também devem ser informados na fatura do mês anterior.



    § 3º Nos postos fixos ou móveis, fica assegurado o atendimento presencial, no mínimo, em um sábado de cada mês.



    Art. 3º Nos casos previstos no artigo mencionado, a concessionária, em observância aos critérios assediados, poderá substituir a loja física por unidade de atendimento presencial móvel, cuja assiduidade estará sujeita a critérios relacionados intimamente com a demanda do município.



    Art. 4º Nos atendimentos agendados através de telefone ou internet, bem como nos efetuados em loja, a empresa concessionária deverá disponibilizar o atendimento no prazo máximo de 48h (quatro e oito horas), sendo que a previsão horária deverá ser atendida pelos períodos estabelecidos em horário comercial.



    Art. 5º O prazo para a adequação das novas medidas pelas concessionárias de serviços públicos será de 180 (cento e oitenta) dias, a partir da publicação desta Lei.



    Art. 6º O descumprimento ao que dispõe a presente Lei acarretará à concessionária infratora multa diária no valor de 200 UFIRs (duzentas Unidades Fiscais de Referência), devendo a referida ser revertida ao FEPROCON – Fundo Especial para Programas de Proteção e Defesa ao Consumidor.



    Art. 7º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, ficando revogada Lei nº 3.878, de 24 de junho de 2002.”



    Nos autos, a requerente alega que o Estado do Rio de Janeiro, ao editar a Lei 9.018/2020, que institui deveres a serem observados pelas concessionárias de serviços públicos essenciais, teria violado o ato jurídico perfeito (arts. 5º, XXXVI, e 175, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal) e usurpado a competência privativa da União (art. 22, inciso XI, da CF).



    O ato normativo em questão impõe às concessionárias de serviços públicos essenciais concedidos pelo Estado do Rio de Janeiro a obrigação de manter postos de atendimentos, nos municípios em que prestam serviços, sob a regulamentação realizada pelas AGETRANSP e AGENERSA.



    Em suas razões, a requerente aponta vício de iniciativa, uma vez que a norma adveio de iniciativa parlamentar, o que afrontaria o princípio da simetria e contrariaria o disposto no art. 61, §1º, II, “e”, e art. 84, IV, “a”, ambos do texto constitucional.



    Nesse sentido, assevera que “a Lei nº 9.018/20, ao atribuir, em seu Artigo 2º, à AGETRANSP e à AGENERSA, a obrigação de regulamentar ‘a necessidade do tipo de atendimento, postos fixos ou móveis, bem como os horários e os dias de atendimento (...)’, viola o disposto no retro destacado dispositivo constitucional, na medida em que a iniciativa para propor leis que disponham sobre atribuições dos órgãos do Poder Executivo é, como já dito, privativa do Chefe do Poder Executivo, e, no caso vertente, como também já dito, a iniciativa foi parlamentar”. (eDOC 1, p. 11)



    Sustenta violação ao ato jurídico perfeito, pois o alegado acréscimo de obrigação criado pela lei ora impugnada seria uma inovação não prevista originalmente pelas partes contratantes, o que representa afronta ao art. 5º, XXXVI, e ao art. 175, parágrafo único, I, da Constituição Federal.



    Ao final, aduz que a edição, pelo Estado, de lei que verse sobre trânsito e transporte viola o disposto no art. 22, XI, da Constituição Federal, pois o tema é de competência privativa da União.



    É breve o relatório.



    Decido.



    A presente ação direta de inconstitucionalidade não merece conhecimento.



    Inicialmente, afirmo que a requerente não tem legitimidade para figurar no polo ativo desta ação direta, conforme entendimento deste Tribunal.



    As entidades de classe de âmbito nacional legitimadas para incitar controle abstrato de constitucionalidade estão elencadas no artigo 103, inciso IX, da Carta Magna. Contudo, a requerente, por não representar uma classe, no sentido de categoria econômica ou profissional única, não detém natureza de entidade de classe.



    De acordo com seu Estatuto Social, depreende-se que a ANPTrilhos agremia:



    “Artigo 7º – Sócios



    A ANPTrilhos congrega em seu quadro de associados, desde que devidamente constituída pela Lei brasileira e satisfeitas as condições de admissão previstas neste Estatuto, toda e qualquer empresa ou Associação, de caráter público ou privado, que seja: prestadora de serviço público de transporte de passageiros sobre trilhos ou assemelhado; controladora de empresa concessionária de serviço público deste tipo de transporte; ou empresa fabricante e/ou fornecedora de materiais, equipamentos ou serviços para o setor.” (eDOC. 19)



    Dessa forma, a Associação, por congregar pessoas jurídicas relacionadas a atividades distintas, unicamente por exercerem atividades direta ou indiretamente relacionadas ao transporte sobre trilhos, possui uma composição de associados heterogênea e não representa os interesses de uma categoria econômica ou profissional única.



    Quanto ao tema, esta Corte assentou jurisprudência pacífica no sentido de que a heterogeneidade na composição de associados descaracteriza a associação como entidade de classe, inviabilizando o conhecimento desta ação declaratória de inconstitucionalidade.



    A esse propósito, transcrevo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1º DA RESOLUÇÃO N. 51/98/CONTRAN. 1. Ilegitimidade ativa da autora, entidade que não reúne a qualificação constitucional prevista no art. 103, inc. IX, da Constituição da República. 2. A heterogeneidade da composição da Autora, conforme expressa disposição estatutária, descaracteriza a condição de representatividade de classe de âmbito nacional: Precedentes do Supremo Tribunal Federal. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 3.381, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, publicado em 29.6.2007)



    “Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Associação heterogênea. Ilegitimidade ativa. Não preenchidos os requisitos do art. 103, IX, da CF/88. Jurisprudência da Corte. 1. A heterogeneidade da composição da autora, que admite serem suas associadas pessoas físicas de diversas categorias profissionais, empresas do setor da indústria e empresas do setor do comércio, conforme disposições estatutárias, faz com que ela não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88). Reconhecimento da ilegitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. 2. Agravo regimental não provido.” (ADI 4.660 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 8.5.2017)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 17.389/2021 DO ESTADO DE SÃO PAULO. ALEGADA INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ENTIDADE DE CLASSE DE ALCANCE NACIONAL. ASSOCIAÇÃO DE COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA NÃO REPRESENTATIVA DE CATEGORIA ECONÔMICA OU PROFISSIONAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Consolidou-se a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a composição heterogênea de associação que reúna, em função de explícita previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias distintas e grupos sociais diversos descaracteriza sua representatividade para os fins de controle abstrato de constitucionalidade. 2. Demonstrou-se, na decisão agravada, não ser a autora entidade de classe para os fins do inc. IX do art. 103 da Constituição. A heterogeneidade na representação dos setores de industrialização, comercialização, importação, exportação e prestação de serviços de pirotecnia descaracteriza a autora como legitimado ativa para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade, inexistente a correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os diversos objetivos institucionais da associação. 3. Ausência de legitimidade ativa. Precedentes. Agravo desprovido.” (ADI 7.006 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 7.3.2022)



    Nesse sentido, a Associação Nacional dos Transportadores de Passageiros sobre Trilhos não detém legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade, notadamente devido ao caráter heterogêneo dos associados por ela representados.



    Ademais, importante ressaltar que a requerente não impugnou todo o complexo normativo em que está inserida a lei questionada, o que inviabiliza o conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade.



    Como já mencionado, a questão ora vergastada refere-se à constitucionalidade de a Lei 9.018/2020 impor às concessionárias de serviços públicos essenciais concedidos pelo Estado do Rio de Janeiro a manutenção de postos de atendimento presencial, sob pena de multa.



    Contudo, em caso de declaração da inconstitucionalidade da referida lei, o reconhecimento da invalidade do ato normativo resultaria na repristinação da Lei estadual 3.878, de 24 de junho de 2002, a qual foi expressamente revogada pelo artigo 7º da lei questionada. A lei de 2002, de maneira equivalente à lei ora impugnada, dispunha o seguinte:



    “Art. 1º - As concessionárias de serviços públicos do Estado do Rio de Janeiro ficam obrigadas a manterem escritório de atendimento aos usuários em todos os municípios do Estado do Rio de Janeiro, desde que prestem serviços nos respectivos municípios.



    Parágrafo único - A não observância da obrigatoriedade determinada no ‘caput’ do art. 1º ensejará a multa de 20.000 (vinte mil) UFERJs, cobrada em dobro na reincidência, e assim sucessivamente.”



    Observa-se que o texto da Lei 3.878/2002, de modo análogo à Lei 9.018/2020, dispunha sobre a obrigatoriedade das concessionárias de serviço público manterem atendimento presencial em todos os municípios do Estado do Rio de Janeiro, devendo também ter sido questionada, uma vez que integra o mesmo complexo normativo.



    Com relação ao efeito repristinatório inerente à declaração de inconstitucionalidade de texto normativo, esta Corte já decidiu o seguinte:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NORMA ADMINISTRATIVA EDITADA PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE ALAGOAS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DE PODERES E À RESERVA LEGAL. OFENSA AOS ARTS. 2º; 5º, II; 37, CAPUT E X; 93, V; 96, II, ‘b’; E 169, § 1º, DA CF. NÃO CONHECIMENTO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR E PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. 1. Inexistência do interesse de agir ante ausência de impugnação a todo o complexo normativo. 2. Ação que não comporta exame de mérito, vez prejudicado seu objeto por fato superveniente. Dispositivo impugnado revogado pelas Leis Estaduais 6.564/2005 e 6.578/2005. 3. Não conhecimento da Ação Direta de Inconstitucionalidade.” (ADI 3.261, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 4.11.2020)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CUMULADA COM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 1º, § 2º, DA LEI Nº 7.433/1985, ART. 289 DA LEI Nº 6.015/1973 E ART. 30, XI, DA LEI Nº 8.935/1994. DEVER DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DE FISCALIZAR O RECOLHIMENTO DOS TRIBUTOS INCIDENTES EM ATOS DE SUA COMPETÊNCIA. ALEGADA COBRANÇA ANTECIPADA DO IMPOSTO DE TRANSMISSÃO DE IMÓVEIS (ITBI). INVOCADO O PRECEDENTE FORMADO NO ARE 1.294.969/SP (TEMA Nº 1124 DA REPERCUSSÃO GERAL). AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODO O COMPLEXO NORMATIVO. AÇÃO NÃO CONHECIDA. 1. É firme a linha decisória deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a ausência de impugnação da integralidade do complexo normativo torna o provimento judicial pretendido ineficaz e, por isso mesmo, destituído de utilidade, de modo a afastar a caracterização do interesse de agir da parte autora. 2. Tal ratio aplica-se não apenas na hipótese de identidade mas também conexão ou dependência normativa, a evitar a quebra da organicidade do sistema jurídico. ‘Não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas’ (ADI 2422-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 10.5.2012, DJe 30.10.2014). [...]” (ADI 7.086, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 29.6.2022)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEGISLAÇÃO ESTADUAL PERTINENTE À EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE LOTÉRICA - DISCUSSÃO SOBRE A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE O TEMA REFERENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS (...). FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA - DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM TESE E EFEITO REPRISTINATÓRIO. - A declaração de inconstitucionalidade ‘in abstracto’, considerado o efeito repristinatório que lhe é inerente (RTJ 120/64 - RTJ 194/504-505 - ADI 2.867/ES, v.g.), importa em restauração das normas estatais revogadas pelo diploma objeto do processo de controle normativo abstrato. É que a lei declarada inconstitucional, por incidir em absoluta desvalia jurídica (RTJ 146/461-462), não pode gerar quaisquer efeitos no plano do direito, nem mesmo o de provocar a própria revogação dos diplomas normativos a ela anteriores. Lei inconstitucional, porque inválida (RTJ 102/671), sequer possui eficácia derrogatória. A decisão do Supremo Tribunal Federal que declara, em sede de fiscalização abstrata, a inconstitucionalidade de determinado diploma normativo tem o condão de provocar a repristinação dos atos estatais anteriores que foram revogados pela lei proclamada inconstitucional. Doutrina. Precedentes (ADI 2.215-MC/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, ‘Informativo/STF’ nº 224, v.g.). - Considerações em torno da questão da eficácia repristinatória indesejada e da necessidade de impugnar os atos normativos, que, embora revogados, exteriorizem os mesmos vícios de inconstitucionalidade que inquinam a legislação revogadora. - Ação direta que impugna, não apenas a Lei estadual nº 1.123/2000, mas, também, os diplomas legislativos que, versando matéria idêntica (serviços lotéricos), foram por ela revogados. Necessidade, em tal hipótese, de impugnação de todo o complexo normativo. Correta formulação, na espécie, de pedidos sucessivos de declaração de inconstitucionalidade tanto do diploma ab-rogatório quanto das normas por ele revogadas, porque também eivadas do vício da ilegitimidade constitucional. Reconhecimento da inconstitucionalidade desses diplomas legislativos, não obstante já revogados.” (ADI 3.148/TO, Relator Ministro CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, 28.9.2007; grifou-se) 



    Desse modo, no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade, é necessária a impugnação de todo o complexo normativo, o que inclui a lei já revogada, uma vez que a declaração da inconstitucionalidade da lei revogadora implica restauração da eficácia da lei revogada.



    Nesse sentido, impõe-se o não conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade.



    Ante o exposto, não conheço desta ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do art. 4º da Lei 9.868/1999. 



    Publique-se.



    Brasília, 26 de outubro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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