Tribunal: STF
Processo: HC 218256
Classe: HC
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-06
Data de publicação: 2022-11-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



HABEAS CORPUS COLETIVO. DECISÃO INDIVIDUAL DE MINISTRO DO STJ. SUBSTITUTIVO DE AGRAVO REGIMENTAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. DIREITO DE IR E VIR DE ESTRANGEIRO NÃO RESIDENTE NO PAÍS. VISTO DE ACOLHIDA HUMANITÁRIA. INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM OUTRO PODER: INOCORRÊNCIA DE HIPÓTESE EXCEPCIONAL A JUSTIFICAR A MEDIDA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO.



    1. Colhe-se dos autos que a Associação de Integração Social (AINTENSO) ajuizou ação civil pública com o intuito de garantir a entrada, no País, de familiares de haitianos residentes no Estado do Rio Grande do Sul. A 6ª Vara Federal de Porto Alegre/RS, confirmando tutela de urgência antes deferida, julgou procedente o pedido, autorizando o ingresso no território nacional, independentemente de visto, desde que fossem familiares de haitianos residentes no Rio Grande do Sul, filiados à associação à época do ajuizamento da ação e estivessem listados no art. 4º, incs. III, da Lei nº 13.445, de 2017, a versar o direito a “reunião familiar do migrante  com seu cônjuge ou companheiro e seus filhos, familiares e dependentes”. 



    2. Inconformada com decisões com teor semelhante, pertinentes a pedidos de ingresso no País, independentemente de visto, por parte de haitianos, a União ajuizou pedido de suspensão dos efeitos dos pronunciamentos no Superior Tribunal de Justiça. O eminente Ministro Presidente, nos autos da Suspensão de Liminar e de Sentença nº 3.092/SC, determinou a suspensão de decisões sobre a citada matéria proferidas pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, bem assim de outros pronunciamentos com teor semelhante em outras ações em curso no País.



    3. Em face da mencionada sentença proferida na ação coletiva, a União interpôs apelação e postulou a concessão de efeitos suspensivos ao recurso. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região acolheu o pedido, suspendendo os efeitos da sentença até o trânsito em julgado da demanda coletiva. Aludiu ao que decidido pelo STJ nos autos da Suspensão de Liminar e de Sentença nº 3.092/SC.



    4. Neste habeas corpus, a impetrante sustenta violados tratados internacionais em matéria de Direitos Humanos dos quais o Brasil é signatário, assim como a Lei nº 13.445, de 2017, que garante o direito à reunião familiar e à acolhida humanitária. Alude ao art. 5º, § 1º, da Constituição da República. Destaca que a permanência dos pacientes no Haiti os expõem à situação de risco em razão da situação atual do país (crise institucional, conflito armado, calamidade de grande proporção, desastre ambiental, violação sistemática aos direitos humanos), o que justifica a necessidade de ingresso no território nacional o mais breve possível. Conforme aduz, muitos haitianos já haviam comprado passagem para se deslocarem ao Brasil e foram surpreendidos pela suspensão dos efeitos do ato decisório que os beneficiava.



    5. Requer, em âmbito liminar e no mérito, o restabelecimento da decisão que autorizou a acolhida dos pacientes sem a necessidade de visto.



    6. A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela denegação da ordem.



    É o relatório. 



    Decido.



    7. O presente habeas corpus volta-se contra decisão individual de Ministro do Superior Tribunal de Justiça. Inexistindo pronunciamento colegiado do STJ, não compete ao Supremo Tribunal Federal examinar a questão de direito versada na impetração (CRFB, art. 102, inc. I, al. “i”).'O caso é de habeas corpus substitutivo de agravo regimental, cabível na origem. Nesse sentido: HC nº 115.659/PR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 02/04/2013, p. 25/04/2013; HC nº 197.645-AgR/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 08/04/2021, p. 16/04/2021; e HC nº 199.029-AgR/MA, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/04/2021, p. 29/04/2021. 



    8. Verificada a inadequação da via eleita, eventual concessão da ordem de ofício é providência excepcional, a ser implementada somente quando constatada flagrante ilegalidade, abuso de poder ou mesmo teratologia na decisão impugnada, o que não ocorre no caso. Contudo, adentro a análise, de modo a melhor fundamentar a impossibilidade de concessão da ordem, mesmo de ofício.



    9. De início, vale ressaltar o cabimento desta ação nobre, mesmo que dirigida à proteção da liberdade de locomoção de estrangeiros não residentes no País. Esta Suprema Corte tem entendimento no sentido de que “o súdito estrangeiro, mesmo aquele sem domicílio no Brasil, tem direito a todas as prerrogativas básicas que lhe assegurem a preservação do ‘status libertatis’ e a observância, pelo Poder Público, da cláusula constitucional do ‘due process’. [...]. A condição jurídica de não nacional no Brasil e a circunstância de o réu estrangeiro não possuir domicílio em nosso País não legitimam a adoção, contra tal acusado, de qualquer tratamento arbitrário ou discriminatório. “ (HC nº 94.016/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 16/09/2008, p. 27/02/2009). 



    10. Noutra vertente, a medida também se mostra adequada pelo fato de ter como finalidade assegurar o direito de entrada no País, pois, por óbvio, em jogo, na via direta, a liberdade de ir e vir do indivíduo. Em casos análogos, nos quais envolvido o direito de o estrangeiro permanecer no País, o Supremo Tribunal Federal conclui ser cabível o habeas corpus. Cito: HC nº 150.343/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 26/11/2019, p. 12/02/2020; e HC nº 99.742/SP, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, j. 14/04/2011, p. 12/05/2011.



    11. É de conhecimento público o momento calamitoso em que se encontra a República do Haiti. A crise humanitária, política, social e econômica, somada a desastres naturais (tempestades, terremotos, etc.) e à pandemia da Covid-19, colocou aquele país em situação ainda mais grave, o que potencializou o fluxo migratório da população para outros países na busca de condições mínimas de vida. A situação se deteriorou sobremaneira em razão do assassinato, de maneira brutal, do Presidente Jovenel Moïse, em julho de 2021, intensificando a instabilidade política e assolando as mazelas sociais daquela nação caribenha. 



    12. Vale pontuar, inclusive, que a participação militar brasileira na Missão das Nações Unidas para Estabilização do Haiti contribuiu para escolha do País como destino migratório.



    13. Expostas as premissas iniciais, passo ao caso concreto. O Juízo a quo julgou procedente ação civil pública protocolada por associação de haitianos residentes no Rio Grande do Sul, confirmando tutela de urgência antes implementada, com base, em especial, nos seguintes fundamentos:



    “É o relato. Decido. 



    (..)



    Mérito 



    Trata-se de Ação Coletiva ajuizada por ASSOCIAÇÃO DA INTEGRAÇÃO SOCIAL - AINTENSO que tem por objetivo o ingresso em território nacional, sem a necessidade de visto, dos familiares dos haitianos residentes no Rio Grande do Sul devidamente elencados no art. 4º, inciso III, da Lei nº 13.445 de 2017.



     O pedido fundou-se na atual situação vivida pelos haitianos ao tentarem a solicitação de visto, notadamente pela cobrança de propina e impossibilidade de acesso ao sistema para agendamento. 



    Pois bem, por ocasião da análise do pleito antecipatório, a Ilustre Juíza Federal Substituta Daniela Cristina de Oliveira Pertile Victoria assim se manifestou: 



    “(...)3. Da tutela de urgência. No que tange ao pedido de tutela antecipada provisória de urgência, o art. 300 do Código de Processo Civil exige a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.



     Em análise à legislação de regência, encontramos a Lei nº 13.445/2017 (institui a Lei de Migração), que prevê: 



    Art. 4º Ao migrante é garantida no território nacional, em condição de igualdade com os nacionais, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, bem como são assegurados: I - direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicos; II - direito à liberdade de circulação em território nacional; III - direito à reunião familiar do migrante com seu cônjuge ou companheiro e seus filhos, familiares e dependentes;



    (...) 



    Art. 30. A residência poderá ser autorizada, mediante registro, ao imigrante, ao residente fronteiriço ou ao visitante que se enquadre em uma das seguintes hipóteses: I - a residência tenha como finalidade: a) pesquisa, ensino ou extensão acadêmica; b) tratamento de saúde; c) acolhida humanitária; (...) 



    Da Reunião Familiar 



    Art. 37. O visto ou a autorização de residência para fins de reunião familiar será concedido ao imigrante: I - cônjuge ou companheiro, sem discriminação alguma; II - filho de imigrante beneficiário de autorização de residência, ou que tenha filho brasileiro ou imigrante beneficiário de autorização de residência; III - ascendente, descendente até o segundo grau ou irmão de brasileiro ou de imigrante beneficiário de autorização de residência; ou IV - que tenha brasileiro sob sua tutela ou guarda. Parágrafo único. (VETADO). 



    Por sua vez, a Portaria Interministerial nº 10, de 6 de abril de 2018, dispôs sobre a concessão do visto temporário e da autorização de residência para fins de acolhida humanitária para cidadãos haitianos e apátridas residentes na República do Haiti. Prevê o § 2º do art. 2º da Portaria que "o visto temporário para acolhida humanitária será concedido exclusivamente pela Embaixada do Brasil em Porto Príncipe." 



    A Portaria Interministerial mais recentemente editada - nº 13, de 16 de dezembro de 2020 - também dispõe em seu art. 2º que o visto temporário será concedido exclusivamente pela Embaixada do Brasil em Porto Príncipe. 



    Ocorre que, como narrado e demonstrado pela parte autora, a Embaixada do Brasil no Haiti é investigada por cobrança de propina em vistos e não tem disponibilizado um sistema informatizado eficiente para a proposição de requerimentos, indicando entraves à análise dos respectivos pedidos formulados pelos haitianos.



    Ademais, ainda temos como norte orientador da presente questão o direito à proteção familiar, assegurado pela Constituição Federal (art. 226), tanto aos nacionais quanto aos estrangeiros, o qual também restara reafirmado pela nova Lei de Migração (Lei nº 13.445/2017, art. 3º,VIII) como princípio regente da política migratória brasileira. 



    Saliente-se, ainda, a especial necessidade de proteção à criança e ao adolescente, nos termos do parecer ofertado pelo Ministério Público Federal, cujo excerto transcrevo abaixo: 



    "Nesse ponto, importante ressaltar que, no caso em testilha, negar a pretensão deduzida na inicial equivale a sonegar o direito de convivência familiar a inúmeras crianças e adolescentes residentes no Haiti que se encontram separados dos pais domiciliados no Brasil, numa cristalina violação ao artigo 227 da Constituição Federal que assevera que é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem,o direito à saúde, à educação, à cultura, à dignidade, e ao respeito, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão". 



    Por fim, enfatizo que eventuais restrições impostas por atos administrativos ao ingresso de estrangeiros no país por conta da pandemia do novo coronavírus - a exemplo da Portaria nº 651/2021, citada pela União - não podem se sobrepor aos dispositivos constitucionais e legais acima elencados. Há de prevalecer a proteção à entidade familiar, aliada às medidas de comprovada eficácia na prevenção ao contágio. 



    Dessa forma, e considerando os bens envolvidos na questão posta sob apreciação, entendo que cabe ao Poder Judiciário intervir com a finalidade de dar resguardo ao Princípio da Garantia do Direito à Reunião Familiar, alcançando aos imigrantes condições mínimas de existência digna, dando-se especial ênfase à proteção da unidade familiar - cuja frustração, por si só, já evidencia a presença do elemento do perigo na demora. (e-doc. 7, p. 5-7).



    14. O STJ suspendeu decisões liminares e sentenças, com conteúdo semelhante, prolatadas no país, a partir das seguintes premissas:



    “As determinações judiciais que obrigam a União a garantir o ingresso de migrantes haitianos sem visto, determinando o imediato processamento e a análise do pedido de visto, bem como a admissão excepcional dos migrantes ou o imediato processamento e a análise do pedido de admissão, além de irem contra as normas legais previstas para o ingresso no País, têm gerado um risco de comprometimento da política migratória nacional. 



    A atuação brasileira em apoio às mazelas socioeconômicas causadas ao Haiti, principalmente em decorrência dos terremotos ocorridos no ano de 2010, é notória e vai ao encontro do compromisso internacional assumido pelo Brasil em solidariedade aos demais povos do mundo. No entanto, todo o apoio humanitário precede de protocolos que visam a dar segurança aos assistidos e também ao ente público.



     Como forma de garantir um melhor atendimento à população haitiana desejosa de buscar refúgio no Brasil, a União demonstrou ter implementado melhorias no processo de solicitação de visto de acolhida humanitária e de reunião familiar de pessoas provenientes do Haiti, através de software administrado diretamente de Genebra, por meio do qual se realiza o agendamento pessoal e intransferível de datas para apresentação de pedidos de visto. 



    Essa política evita a interferência interna e externa no agendamento das datas, garantindo-se a lisura e a impessoalidade no processo de disponibilização de vagas para atendimento. 



    Por seu turno, a judicialização do processo de imigração realizado pela comunidade haitiana, ou por representações, acaba por interferir na fila de atendimento e também, como forma mais grave, possibilita a entrada no País de estrangeiros sem que se realize um mínimo processo de verificação de antecedentes e confirmação de cidadania, o que gera risco sistêmico na política pública de imigração.



    O Superior Tribunal de Justiça possui o entendimento de que o risco de efeito multiplicador da controvérsia que provoca lesão à ordem pública é fundamento suficiente para o deferimento do pedido de suspensão. 



    (...)



    Por outro lado, não se pode permitir que seja retirada dos atos administrativos do Poder Executivo a presunção da legitimidade ou veracidade, sob pena de se desordenar a lógica de funcionamento regular do Estado na prestação dos serviços públicos de forma geral, cabendo a judicialização em casos extremos de inobservância dos preceitos legais. O art. 22 da LINDB é claro ao estabelecer que, em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, deverão ser consideradas pelo julgador as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente administrativo. Demonstrou-se ainda lesão à ordem administrativa, uma vez que as decisões proferidas, de carácter liminar e precárias, sem a devida instrução completa da ação, estão determinando alteração no procedimento de emissão de vistos em desacordo com a Lei de imigração, que é clara ao estabelecer: 



    Art. 7º O visto será concedido por embaixadas, consulados-gerais, consulados, vice-consulados e, quando habilitados pelo órgão competente do Poder Executivo, por escritórios comerciais e de representação do Brasil no exterior. Parágrafo único. Excepcionalmente, os vistos diplomático, oficial e de cortesia poderão ser concedidos no Brasil. 



    Art. 8º Poderão ser cobrados taxas e emolumentos consulares pelo processamento do visto. 



    Art. 9º Regulamento disporá sobre: I - requisitos de concessão de visto, bem como de sua simplificação, inclusive por reciprocidade; II - prazo de validade do visto e sua forma de contagem; III - prazo máximo para a primeira entrada e para a estada do imigrante e do visitante no País; IV - hipóteses e condições de dispensa recíproca ou unilateral de visto e de taxas e emolumentos consulares por seu processamento; e V - solicitação e emissão de visto por meio eletrônico. Parágrafo único. A simplificação e a dispensa recíproca de visto ou de cobrança de taxas e emolumentos consulares por seu processamento poderão ser definidas por comunicação diplomática.



     Art. 10. Não se concederá visto: I - a quem não preencher os requisitos para o tipo de visto pleiteado; II - a quem comprovadamente ocultar condição impeditiva de concessão de visto ou de ingresso no País; III - a menor de 18 (dezoito) anos desacompanhado ou sem autorização de viagem por escrito dos responsáveis legais ou de autoridade competente. 



    Art. 11. Poderá ser denegado visto a quem se enquadrar em pelo menos um dos casos de impedimento definidos nos incisos I, II, III, IV e IX do art. 45. 



    Parágrafo único. A pessoa que tiver visto brasileiro denegado será impedida de ingressar no País enquanto permanecerem as condições que ensejaram a denegação.” (e-doc. 8; grifos nossos).



    15. O Tribunal Regional Federal, ao conceder efeito suspensivo à apelação da União, destacou que a sentença alcançaria por volta de 514 pessoas, aludindo à decisão do STJ.



    16. A meu sentir, no que diz respeito — frise-se — especificamente ao presente caso concreto, reputo compreensíveis as razões evocadas pelo STJ, por intermédio das quais suspensos os efeitos da sentença implementada pelo Juízo de origem. 



    17. A interferência do Poder Judiciário no Poder Executivo deve ser reservada a casos excepcionais, em prestígio ao princípio constitucional da Separação dos Poderes — CRFB, art. 2º. Na espécie, inexiste situação capaz de possibilitar consideração excepcional. Ao que tudo indica, a ação coletiva tem o seu trâmite dentro da normalidade, não sendo adequado restabelecer os efeitos de decisão sobremaneira ampla, na via estreita do habeas corpus, que, como é sabido, não admite incursão aprofundada em fatos e provas.



    18. Vale esclarecer que o presente caso guarda evidente distinção com o HC nº 216.917/SC, de minha relatoria, também relativo a entrada de haitianos no País, no âmbito do qual a Turma, nos termos do voto por mim proferido, concedeu a ordem, a fim de restabelecer decisão liminar que permitiu o ingresso de crianças haitianas no País, mesmo que desacompanhadas de visto. Naquele processo, a situação concreta das pacientes, duas menores impúberes, assim como dos genitores destas, foi bem delineada e individualizada no processo de origem. A par disso, o Juiz de origem, muito adequadamente, tomou todas as precauções antes de proferir a decisão autorizando a entrada no Brasil, dando, inclusive, prazo para que a União pudesse tomar providências aptas a solucionar o constrangimento a que submetidas as infantes e, somente após não obter êxito com a providência, é que houve o implemento da liminar. A urgência estava claramente estampada e inexistia qualquer outra providência capaz de afastar o constrangimento ilegal.



    19. Como bem ressalvou o eminente Ministro Nunes Marques no julgamento do citado habeas corpus, ressalva esta, inclusive, constante da ata de julgamento, a decisão do Supremo Tribunal Federal naquele caso levou em conta particularidades daquela demanda, sendo inviável concluir que seria extensível a todo e qualquer caso envolvendo imigração de haitianos. Eis o que salientado por Sua Excecência:



    “Aqui, é bom que se faça uma importante ressalva, Senhores Ministros. É que estamos julgando um processo de índole subjetiva, com produção de efeitos somente para as partes envolvidas nestes autos .



    Assim, eventuais novas ações judiciais a ingressarem no acervo desta Corte formuladas com pleitos similares de acolhimento humanitário no Brasil deverão ser analisadas e ponderadas diante das particularidades do caso concreto, tal qual o exame aqui realizado  



    Afinal, os precedentes firmados em julgamento de processos de índole subjetiva, situação do habeas corpus , são destituídos de eficácia erga omnes e de efeitos vinculantes, logo não são necessariamente aplicados em casos futuros.“ (grifos nossos).



    20. Assim, por mais considerável que seja a situação vivenciada pelos haitianos residentes no Estado gaúcho e seus respectivos familiares, entendo mais apropriado aguardar o desfecho do processo de origem, que, aliás, até então, é favorável aos pacientes e tem andamento, repiso, dentro da normalidade. Implementar ordem para revigorar os efeitos da sentença proferida poderia implicar queima de etapas e influência indevida no julgamento da apelação protocolada pela União, pendente de julgamento. Nesse recurso, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região poderá se debruçar sobre a matéria de fundo com a profundidade que o caso exige, ante o efeito devolutivo conferido à apelação, o que não se mostra possível na via estreita do habeas corpus.



    21. Por outro lado, por envolver a entrada de centenas de haitianos “sem que se realize um mínimo processo de verificação de antecedentes e confirmação de cidadania”, pode, de fato, ocasionar, como adequadamente fez ver o STJ no ato atacado, risco à ordem, à economia e à segurança pública, resultando em “risco sistêmico na política pública de imigração”.



    22. Ante o exposto, nego seguimento ao habeas corpus, com base no art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o pedido liminar.



    Intime-se.



    Brasília, 6 de novembro de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator