Tribunal: STF
Processo: ARE 1233454
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-22
Data de publicação: 2022-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:



    “Servidor Público Municipal - Santo André Terapeuta Ocupacional - Jornada de trabalho determinada pela LF n° 8.856/94 - Competência privativa da União para regulamentar a profissão, de acordo com o artigo 22, XVI, da CF - Lei Federal que deve ser observada pela lei local em razão da peculiaridade do cargo - Improcedência - Recurso provido para julgar procedente a ação” (eDOC 2, p. 13)



    Foi dado provimento ao recurso especial para determinar que o Tribunal de origem apreciasse questão que restou omissa no acórdão, tendo aquela Corte proferido novo julgamento, sem efeito modificativo, em acórdão que restou assim ementado:



    “Embargos de Declaração - Acórdão do ESTJ que determinou a reapreciação da matéria, referente ao julgamento "ultra petita" - Inocorrência - Embargos conhecidos apenas para esclarecer o ponto obscuro, sem qualquer efeito modificativo” (eDOC 3, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2°; 5°, LV; 18; 19; 30, I; 37, caput e X, XIII e XV; 39, caput e § 1°; 61, § 1°, II; e 84, VI, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que a questão referente à redução da carga horária de ocupante de cargo efetivo de fisioterapeuta, de 40 (quarenta) horas para 30 (trinta) horas semanais, pela aplicação do disposto na Lei nº 8.856/1994, viola a autonomia do município para legislar sobre o regime de seus servidores (eDOC 4, p. 1-19).



    Aduz-se que, não havendo (...) determinação expressa de aplicação das regras aos agentes públicos, a única conclusão possível é a de que a Lei no 8.856/94 se aplica exclusivamente aos trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (eDOC 4, p. 11).



    Argumenta-se, ainda, houve violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, visto que a autora foi devidamente remunerada conforme a jornada de trabalho vigente no início do exercício do cargo (...) não havendo, pois, (...) redução de carga horária e de vencimentos, mas adequação dos vencimentos à carga horária efetiva, estabelecida pela Lei Federal no 8.856/94 (eDOC 4, p. 15).



    É o relatório. 



    Decido. 



    Discute-se nos autos a aplicabilidade da Lei federal 8.856/1994, que fixa a Jornada de Trabalho dos Profissionais Fisioterapeuta e Terapeuta Ocupacional em 30 (trinta) horas semanais, na definição da jornada de trabalho dos profissionais submetidos ao regime jurídico estatutário dos servidores públicos municipais.



    Assim, a discussão refere-se à preservação de dois importantes valores constitucionais: a autonomia municipal (arts. 18; 30, I; 34, VII, “c”; e 39, caput e § 1º, CF/88) e a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho e organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões (art. 22, XVI, CF/88).



    O art. 18 da Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao incluir os Municípios dentre os integrantes do sistema federativo (art. 1º). Esta Corte, no julgamento da ADI 1.842, de minha relatoria, Dje 16.9.2013, assentou que a essência da autonomia municipal contém primordialmente os seguintes elementos: “(i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes do Legislativo”.



    Nessa esteira, reconhecendo a autonomia política, legislativa e administrativa dos Municípios, o art. 29, caput, da Constituição, determinou que esses entes reger-se-ão por Lei Orgânica, aprovada pela Câmara Municipal. Essa autonomia foi, inclusive, alçada a princípio constitucional protegido por ação interventiva, nos termos do art. 34, VII, “c”, da Constituição. 



    Ao reconhecer a autonomia dos Municípios, a Constituição Federal não delimitou, de forma específica, as competências legislativas desse ente, referindo-se, de forma genérica, à competência para legislar sobre assuntos locais (art. 30, I). Desse modo, os Municípios, na qualidade de pessoa jurídica de direito público interno, qualificadas como entidades dotadas de capacidade política, caracterizam-se como fontes de emanação de ordens jurídicas autônomas, relacionadas aos interesses e peculiaridades locais.



    Nesse contexto, impõe-se que, no exercício de sua competência normativa, os Municípios sejam dotados da prerrogativa de editar leis próprias que disciplinem a organização e o funcionamento da Administração Pública, incluída a instituição de regime jurídico único, planos de carreira e padrões remuneratórios de seus servidores.



    Essa prerrogativa decorre da vocação organizatória dos cargos e empregos públicos da administração direta e autárquica, a qual se insere no âmbito dessa autonomia política, nos termos do art. 39, caput, § 1º, da Constituição, que possui a seguinte redação



    “Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.



    § 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório, observará:



    I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;



    II – os requisitos para a investidura;



    III – as peculiaridades dos cargos.”



    Nesse passo, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido da observância obrigatória, também pelos Municípios, do art. 61, § 1º, II, “a”, da Constituição, o qual confere iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização administrativa relacionada a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento da remuneração dos servidores públicos. Confira-se, a propósito, o seguinte precedente:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. REGIME JURÍDICO. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO EXECUTIVO MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. 1. A norma municipal foi declarada inconstitucional pelo Órgão Especial do TJ/SP, por violação aos arts. 24 (§ 2º, 4) e 144 da Constituição do Estado de São Paulo. 2. A disposição sobre regime jurídico dos servidores municipais é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição Federal, de observância obrigatória pelos Municípios. 3. É inadmissível emendas parlamentares em projeto de lei de iniciativa privativa do Prefeito Municipal visando ampliar vantagens dos servidores que impliquem aumento de despesas. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.’ (RE 370.563-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, Dje 27.6.2011)



    Extrai-se do julgado acima colacionado e das normas constitucionais mencionadas competir aos Municípios, por meio de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, legislar sobre o regime jurídico e o plano de carreira de seus servidores, bem como dispor sobre a remuneração a eles atribuída, não havendo preceito constitucional que obrigue o Chefe do Poder Executivo à observância de lei ordinária federal sobre determinada categoria profissional.



    Isso porque a autonomia constitucional reconhecida aos Municípios para dispor sobre o regime jurídico dos servidores públicos não se relaciona com a competência legislativa conferida pela Constituição à União para legislar sobre Direito do Trabalho e sobre condições para o exercício de profissões, prevista no art. 22, I e XVI, da CF/88, conforme passo a explicar.



    A legislação federal que dispõe sobre o sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões se destina a restringir a regra geral da liberdade de atuação, prevista no art. 5º, XIII, da Constituição, que assegura ‘ser livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer”. 



    Tal restrição se justifica quando determinada atividade exige conhecimentos técnicos ou científicos avançados e oferece potencial lesivo à coletividade pelo seu mal exercício, requerendo, para tanto, uniformização de tratamento e submissão à fiscalização do Poder Público por meio dos Conselhos de Fiscalização Profissional. Nesse sentido:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. EXERCÍCIO PROFISSIONAL E LIBERDADE DE EXPRESSÃO. EXIGÊNCIA DE INSCRIÇÃO EM CONSELHO PROFISSIONAL. EXCEPCIONALIDADE. ARTS. 5º, IX e XIII, DA CONSTITUIÇÃO.



    Nem todos os ofícios ou profissões podem ser condicionadas ao cumprimento de condições legais para o seu exercício. A regra é a liberdade. Apenas quando houver potencial lesivo na atividade é que pode ser exigida inscrição em conselho de fiscalização profissional. A atividade de músico prescinde de controle. Constitui, ademais, manifestação artística protegida pela garantia da liberdade de expressão.”



    Dessa forma, as restrições impostas pela legislação federal à liberdade de atuação profissional prevista no art. 5º, XIII, da Constituição, são destinadas a regular e a restringir a atividade dos trabalhadores empregados ou profissionais submetidos ao regime jurídico de direito privado. 



    Tais restrições não são incidentes, de forma obrigatória, aos servidores públicos regidos por estatuto próprio de direito público, estatuto esse que deve ser observado pelo servidor, sob pena de responsabilização administrativa, civil e penal.



    Esse é o motivo pelo qual esta Corte, em diversas oportunidades, assentou a diferenciação e a incomunicabilidade entre o regime jurídico de direito público e de direito privado (com exceção da incidência das normas constitucionalmente previstas no art. 39, § 3º, CF/88), consignando que a acepção do piso salarial, da data base de reajuste salarial estabelecidos para as categorias que exercem profissão regulamentada ou, ainda, acordados mediante Convenções ou Acordos Coletivos de Trabalho, não se aplicam as servidores públicos estatutários. Confiram-se, a propósito, os seguintes julgados:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Inciso XII do art. 55 da Constituição do Estado de Alagoas. Vinculação de vencimentos de servidores estaduais a piso salarial profissional. Artigo 37, XIII, CF/88. Autonomia dos estados. Liminar deferida pelo pleno desta Corte. Procedência. 1. Enquanto a Lei Maior, no inciso XIII do art. 37, veda a vinculação de “quaisquer espécie remuneratórias para efeitos de remuneração de pessoal do serviço público”, a Constituição do Estado de Alagoas, diversamente, assegura aos servidores públicos estaduais “piso salarial profissional para as categorias com habilitação profissional específica”, o que resulta em vinculação dos vencimentos de determinadas categorias de servidores públicos às variações do piso salarial profissional, importando em sistemática de aumento automático daqueles vencimentos, sem qualquer interferência do chefe do Poder Executivo do Estado, ferindo-se, ainda, o próprio princípio federativo e a autonomia dos estados para fixar os vencimentos de seus servidores (arts. 2º e 25 da Constituição Federal). 2. A jurisprudência da Corte é pacífica no que tange ao não cabimento de qualquer espécie de vinculação da remuneração de servidores públicos, repelindo, assim, a vinculação da remuneração de servidores do Estado a fatores alheios à sua vontade e ao seu controle; seja às variações de índices de correção editados pela União; seja aos pisos salariais profissionais. Precedentes. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 668, Rel. Min. Dias Toffoli, Dje 28.3.2014).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO DO TRABALHO. CELEBRAÇÃO DE ACORDOS E CONVENÇÕES COLETIVAS. SERVIDORES PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS INCISOS XXXV, LIV E LV DO ART. 5º, BEM COMO AO INCISO IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INSUBSISTÊNCIA. 1. Conforme a jurisprudência desta nossa Casa de Justiça, “a celebração de convenções e acordos coletivos de trabalho consubstancia direito reservado exclusivamente aos trabalhadores da iniciativa privada. A negociação coletiva demanda a existência de partes formalmente detentoras de ampla autonomia negocial, o que não se realiza no plano da relação estatutária” (ADI 554, da relatoria do ministro Eros Grau). 2. Se a jurisdição foi prestada de forma completa, em acórdão devidamente fundamentado, embora em sentido contrário aos interesses da parte” (ARE 647.436-AgR, Rel. Min. Ares Britto, Segunda Turma, Dje 26.4.2012).



    Assim, tendo em vista a autonomia municipal para dispor sobre o regime jurídico aplicado a seus servidores e a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização administrativa e aumento de remuneração dos servidores, não se pode admitir, nos casos em que adotado o regime estatutário, a incidência de legislação federal, de inciativa parlamentar, sobre a regulação da jornada de trabalho de servidor público municipal, sob pena de ofensa à reserva de iniciativa de lei sobre a matéria prevista na Constituição Federal (art. 61, § 1º, II, alíneas “a” e “c”), e ao princípio federativo.



    Isso porque admitir a observância obrigatória da norma federal reguladora de profissões liberais pelo Município configuraria ingerência indevida da Administração Pública Federal na gestão dos interesses locais pelo Chefe do Poder Executivo Municipal, em clara violação à autonomia desse ente federativo.



    Não por outro motivo este Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade formal de diversas leis estaduais de iniciativa parlamentar que tratavam da jornada de trabalho, remuneração, lotação e condições de trabalho dos servidores públicos, conforme se verifica dos seguintes julgados:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ARTS. 9º E 10 DA LEI N. 13.667/2002 DO ESTADO DO PARANÁ: AFASTAMENTO DO LIMITADOR SALARIAL DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES DO INSTITUTO AGRONÔMICO DO PARANÁ – IAPAR E CRIAÇÃO DE CARREIRA DIFERENCIADA. DISPOSITIVOS ACRESCENTADOS POR EMENDA PARLAMENTAR. PROJETO DE LEI DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 1. Os dispositivos questionados excluíram os servidores do Instituto Agronômico do Paraná – Iapar do limitador salarial vigente no Estado do Paraná e deram tratamento privilegiado a servidores ocupantes de cargos na Secretaria de Transportes e no Departamento de Estadas de Rodagem do Estado do Paraná. 2. Ofende o art. 61, § 1º, inc. II, alínea c, da Constituição da República a inserção por emenda parlamentar de dispositivos sem pertinência com o projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo. 3. Inconstitucionalidade dos arts. 9º e 10 da Lei n. 13.667/2002 do Estado do Paraná. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 2.944, Rel. Min. Cármen Lúcia, Dje 19.9.2011)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. REGIME JURÍDICO. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO EXECUTIVO MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. 1. A norma municipal foi declarada inconstitucional pelo Órgão Especial do TJ/SP, por violação aos arts. 24 (§ 2º, 4) e 144 da Constituição do Estado de São Paulo. 2. A disposição sobre regime jurídico dos servidores municipais é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição Federal, de observância obrigatória pelos Municípios. 3. É inadmissível emendas parlamentares em projeto de lei de iniciativa privativa do Prefeito Municipal visando ampliar vantagens dos servidores que impliquem aumento de despesas. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 370.563, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, Dje 27.6.2011).



    No caso dos autos, o Tribunal de origem julgou procedentes os pedidos formulados pela recorrente, servidora pública municipal, que objetivava, com fundamento na Lei Federal 8.856/94, a redução de sua jornada de trabalho de 40 (quarenta) horas para 30 (trinta) horas semanais, sem redução de sua remuneração, bem como o pagamento de horas-extras correspondentes ao período em que a agente público trabalhou acima da jornada mencionada. O Tribunal a quo assim se manifestou sobre a matéria:



    “O recurso comporta provimento porquanto a Lei Federal nº 8.856, de 1° de março de 1994, fixou a jornada de trabalho dos profissionais Fisioterapeuta e Terapeuta Ocupacional em trinta horas semanais de trabalho (...) 



    Trata-se de matéria reservada à competência privativa da União, nos termos do art. 22, inc. XVI, da Constituição Federal, de modo que é inafastável a vinculação do legislador municipal à lei federal de âmbito nacional, cumprindo à Municipalidade adaptar-se aos seus efeitos, inclusive orçamentários.



    (...)



    A competência do Município para organizar os serviços públicos está, sem dúvida, traduzido no artigo 39 da Constituição Federal, segundo o qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabelecerão suas respectivas políticas de administração e remuneração de pessoal, devendo, a respeito, todavia, observarem "as peculiaridades dos cargos" (inciso III, do § 10, do art. 37, de cordo com a redação dada pela EC n. 19, de 4.6.1998).



    Ocorre que os cargos de Fisioterapeuta e Ter uta Ocupacional são ocupados por servidores cuja profissão está regulamentada em âmbito nacional por lei federal e esta é a "peculiaridade" do cargo a que se referiu a Constituição Federal.



    A observância, pois, da lei federal no caso não afronta, a toda evidência, o princípio da autonomia municipal para organizar seu quadro de servidores. O contrário, isto é, a inobservância da lei federal é que não pode ser excepcionada com fundamento no princípio da autonomia municipal, não prevalecendo, pois, o argumento dar. sentença a respeito e o da apelada, para quem "os servidores públicos estão sujeitos às regras estabelecidas na legislação local, sem que qualquer outra legislação possa interferir ou, ainda, estabelecer normas que alterem seus dispositivos", entendimento válido, mas desde que a organização local do serviço público não discipline de modo diverso matéria reservada à competência legislativa privativa da União.



    O pedido, assim, comporta provimento para sedar provimento ao recurso da autora, com o que se julgará procedente em parte a ação para declarar que a jornada regular de trabalho da autora não pode exceder àquela fixada na Lei Federal n° 8.856/94, devendo os seus títulos serem apostilados, condenando-se, mais, a ré, a pagar-lhe os períodos de trabalho excedentes, apurados mês a mês em liquidação, tudo a contar da vigência da LF ou da admissão, se posterior à ela 'Tem como na forma da Lei Municipal que disciplina o pagamento de jornadas de trabalho extraordinárias aos servidores Municipais, com acréscimo de juros de mora de 6% ao ano, correção monetária, reembolso de custas processuais pelos seus valores corrigidos, bem como honorários advocatícios que ora são fixados em 10% sobre o valor da condenação, que será apurado em liquidação de sentença” (eDOC 2, p. 13-15).



    Assim, verifica-se que o entendimento perfilhado pela Corte de origem, no sentido de que a servidora pública municipal, submetida a regime estatutário, deve observância à jornada de trabalho prevista na Lei federal 8.856/94, não incidindo sobre ela a Lei de regência da respectiva carreira, encontra-se em dissonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, motivo pelo qual deve ser reformado o acórdão.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF), para reformar o acórdão do Tribunal de origem (eDOC 2, p. 13-15) e, consequentemente, julgar improcedentes os pedidos.



    Tendo em vista a fixação de honorários advocatícios na origem (eDOC 2, p. 15), determino a inversão da condenação ao pagamento da verba sucumbencial.



    Publique-se. 



    Brasília, 22 de abril de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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