Tribunal: STF
Processo: Rcl 54054
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-24
Data de publicação: 2022-06-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS DECISÕES PROFERIDAS NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16 E NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 760.931, TEMA 246, E DA SÚMULA VINCULANTE N. 10. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA CULPA DA ENTIDADE ADMINISTRATIVA. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada pelo Município de Capão Bonito/SP, em 18.6.2022, contra acórdão da Décima Câmara do Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região no Processo n. 0010905-17.2018.5.15.0123, pelo qual teriam sido desrespeitadas as decisões proferidas por este Supremo Tribunal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e no Recurso Extraordinário n. 760.931, Tema 246, e descumprida a Súmula Vinculante n. 10, pelo afastamento do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993.



O caso



    2. Em 20.11.2018, Maria de Lourdes de Sousa Milani ajuizou reclamação trabalhista contra o Município de Capão Bonito e o Centro de Assistência Social de Capão Bonito, na qual requereu o pagamento da “dobra de férias”, nos termos do art. 145 da Consolidação das Leis do Trabalho, pois teria recebido o pagamento das férias após o início de sua fruição entre 2013 e 2018 (e-doc. 3).



    Em 28.2.2019, o juiz da Vara do Trabalho de Capão Bonito julgou “procedente em parte o pedido para condenar Centro de Assistência Social de Capão Bonito e Município de Capão Bonito subsidiariamente, em favor da Autora Maria de Lourdes de Sousa Milani a pagar: Dobra das férias + 1/3 dos períodos aquisitivos (2012/2013, 2013/2014; 2014/2015; 2015/2016 e 2016/2017), no montante de R$ 7.420,00 (sete mil e quatrocentos e vinte reais)” (fl. 6, e-doc. 16).



    Contra essa decisão, o Município de Capão Bonito interpôs recurso ordinário, desprovido pela Décima Câmara do Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região, nos termos seguintes:



    “DA RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA - ENTE PÚBLICO - JUROS



    (...)



    É sabido que o ente público pode realizar seus fins de forma direta ou indiretamente, por meio de terceiros. Evidente que, in casu, optou pela formalização de convênio com a primeira reclamada, por meio da qual a reclamante labutou, sendo que a empregadora não satisfez todas as obrigações trabalhistas do operário. Enfim, o ente público se beneficiou da atividade laboral da parte autora.



    (…)



    O essencial, no caso concreto, não obstante claro o teor dessa decisão, é que, mediante análise da fundamentação desse julgado do STF, segundo meu entendimento pessoal, de modo algum, vedou-se, de forma absoluta, qualquer atribuição de responsabilidade ao Poder Público. Ao contrário, o ente público que contrata serviços terceirizados pode ser responsabilizado subsidiariamente em sendo comprovada a sua negligência, na contratação ou na fiscalização da execução do contrato.



    Decorre desse entendimento não ser a mera inadimplência de títulos trabalhistas pela prestadora de serviços que atrai a responsabilidade secundária do ente público, sendo preciso que tenha ocorrido e restar provada a falta de fiscalização do contrato por parte do tomador.



    (...)



    Cabe, pois, examinar, no caso concreto, se o réu deu efetivo cumprimento às obrigações atinentes ao contrato de prestação de serviços, mormente de fiscalização, assumidas em razão do processo licitatório, sob pena de ser responsabilizado por omissão, negligência no dever de fiscalizar.



    A propósito, os institutos das culpas "in vigilando" e "in eligendo" foram criados para dar lastro à responsabilidade civil por fato de terceiro, ou seja, trata-se do fato de que o responsável pelo dano não cuidou do dever de vigilância e/ou por ter elegido mal o seu representante.



    (...)



    No caso concreto, não houve fiscalização (g.n.), já que o ente público não juntou aos autos documentos comprobatórios da fiscalização contratual, seja em relação ao processo de licitação, sejam referentes aos recolhimentos de FGTS, contribuição previdenciária, não cuidando de fiscalizar, ainda, as demais comprovações de títulos trabalhistas (salários, horas extras, verbas rescisórias etc). Enfim, não há prova nos autos ter exigido essa documentação no decorrer da contratualidade, condicionando, se o caso, o repasse de valores contratuais ao cumprimento dessas obrigações, mensalmente.



    Elementar que, se o ente público se omitiu diante de um dever específico e expressamente consagrado no ordenamento jurídico, consoante já relatado acima, infringiu não só dever geral de fiscalização, mas também contratual.



    Bem por isso, sopesando todas as circunstâncias probatórias acima, inarredável a conclusão de comportamento omissivo do ente público, a configurar modalidade de culpa "in vigilando" (g.n.), aspecto esse que atrai, efetivamente, sua responsabilização subsidiária, com especial relevo para a própria diretriz sedimentada pelo STF, no julgamento da ADC nº 16, no sentido de que, para se cogitar na exclusão da responsabilidade secundária do ente público, não basta o simples inadimplemento da empresa prestadora de serviços, mas sim comprovação da efetiva diligência quanto ao dever de fiscalizar, em toda sua extensão, a execução do contrato de prestação de serviços, postura fiscalizatória e vigilante essa de que não cuidou de observar o ente público neste caso concreto.



    Patente, portanto, segundo os argumentos acima, a omissão do reclamado, incorrendo em culpa "in vigilando", aspecto esse que atrai, efetivamente, a possibilidade da fixação da responsabilização subsidiária. Nesse sentido, aliás, o inciso V da Súmula 331 do C. TST: (…)



    Com esse fundamentos, no presente caso, resta plenamente caracterizado o comportamento omissivo e ausência do dever de diligência do ente público na fiscalização do contrato de prestação de serviços firmado, em toda sua extensão, a configurar modalidade de culpa "in vigilando" (g.n.). Portanto, a sua a responsabilidade subsidiária pelos créditos reconhecidos nesta ação trabalhista é medida que se impõe, à vista de sua culpa por negligência, e beneficiário da prestação de serviços do trabalhador. 



    Por derradeiro, consigno que o ente público deve ser subsidiariamente responsabilizado por todas e cada uma das verbas devidas pela primeira reclamada, conforme dispõe a Súmula 331, VI, do C. TST, inclusive as multas legais pois, quanto à abrangência da condenação, esta espécie de responsabilidade não comporta qualquer limitação, já que transfere ao tomador dos serviços a obrigação de adimplir com a totalidade do crédito apurado e não com cada parcela individualizada, sendo inócua a discussão acerca das parcelas a que foi condenado o devedor principal. 



    O Tribunal Superior do Trabalho já decidiu reiteradas vezes acerca do tema, sedimentando seu entendimento de que a responsabilidade subsidiária alcança a totalidade dos débitos trabalhistas, inclusive as multas normativas e as dos artigos 467 e 477, § 8º, da CLT, bem como a de 40% sobre o FGTS, pois, além de não haver nenhuma ressalva na Súmula 331 do C. TST, se inserem na responsabilidade indireta em decorrência da inobservância da obrigação do empregador, revelando sua natureza trabalhista. Neste sentido o inciso VI da referida Súmula 331: ‘(...)’” (fls. 3-8, e-doc. 19).



    Contra essa decisão, o reclamante interpôs recurso de revista, ao qual foi negado seguimento monocraticamente. Essa decisão foi objeto de recurso extraordinário, que teve seguimento negado pela incidência da Súmula n. 281 deste Supremo Tribunal. A publicação dessa decisão, em 10.6.2022, é o último andamento no sítio do Tribunal Superior do Trabalho até a presente data. 



    2. O Município de Capão Bonito/SP ajuizou a presente reclamação contra o acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região.



    Afirma que, “na origem, trata-se de reclamação trabalhista na qual foi o requerente condenada ao pagamento de verbas trabalhistas, de forma subsidiária e na condição de tomador de serviços” (sic, fl. 4).



    Alega que “os argumentos esposados pelo juízo de grau inferior e utilizados como razão de decidir do acórdão combatido, não passam de afirmações genéricas acerca da ausência documentos que demonstrem a fiscalização” (sic, fl. 5).



    Sustenta que a decisão reclamada “contraria diretamente a ADC nº 16/DF e o Recurso Extraordinário 760.931” (fl. 5).



    Salienta que “a responsabilidade subsidiária, prevista pela Súmula 331 do E. Tribunal Superior do Trabalho, alegada desde a fase contestatória, só é cabível em caso de comprovada culpa, caso que não ocorreu e não foi comprovada pelo reclamante” (fls. 7-8).



    Assevera  que “a decisão questionada imputou responsabilidade direta e automática à Fazenda Pública municipal em razão de danos gerados pela contratada, considerando-o mero fiador e responsável patrimonial pelo inadimplemento de obrigação de terceiros. Neste contexto, resta claro que no julgamento realizado pelo Tribunal Regional do Trabalho, nenhuma análise sobre atuação culposa da Administração Pública foi desenvolvida com base em elementos concretos da demanda, tendo sua responsabilização decorrido da mera alusão acerca da abstrata possibilidade neste sentido, estampada na Súmula 331 do TST” (fl. 9).



    Ressalta que “a decisão atacada ao condenar subsidiariamente a Administração Pública ao pagamento de haveres trabalhistas devidos pelo seu contratado, afrontou o dispositivo legal contido no art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93, além de desrespeitar os efeitos vinculantes da decisão proferida pelo STF no julgamento da ADC nº 16/DF confirmado pelo RE. 760.931/DF, que reconhece como constitucional a norma legal contida no dispositivo citado, o qual expressamente consigna a impossibilidade jurídica de responsabilização da Administração em casos como o aqui versado” (fl. 10).



    Assinala que “a decisão questionada, proferida pela Turma do TRT – 15ª Região, ao determinar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública Municipal pelas verbas deferidas, com fundamento na Súmula 331, V do TST, ainda que implicitamente, negou vigência ao artigo 71, § 1º da Lei n.º 8.666/1993, sem que o órgão Especial respectivo houvesse declarado a inconstitucionalidade do dispositivo de lei, descumprindo, desta forma, a Súmula Vinculante n.º 10 deste Supremo Tribunal Federal” (fls. 11-12).



    Requer medida liminar, para suspender-se a “tramitação do processo número 0010905-17.2018.5.15.0123, até decisão final da presente Reclamação” (fl. 15).



    Pede a procedência da reclamação, para “que seja cassado o Acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 15ª – proc. 0010905-17.2018.5.15.0123 ou que seja determinada a medida adequada para preservação da Jurisdição e autoridade das decisões preferidas por este Excelso Tribunal” (fl. 16).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    3. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como se tem na espécie.



    4. Põe-se em foco na reclamação se, ao confirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo cumprimento de obrigações trabalhistas, a autoridade reclamada teria descumprido o decidido por este Supremo Tribunal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e no Recurso Extraordinário n. 760.931, Tema 246, e desrespeitado a Súmula Vinculante n. 10, pelo afastamento do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993.



    5. A decisão reclamada atribuiu ao Município reclamante responsabilidade subsidiária pelo pagamento de encargo trabalhista devido a empregada de empresa com a qual manteve contrato administrativo de gestão, por pretensa caracterização de culpa “in vigilando”, fazendo constar no acórdão o seguinte:



    “No caso concreto, não houve fiscalização (g.n.), já que o ente público não juntou aos autos documentos comprobatórios da fiscalização contratual, seja em relação ao processo de licitação, sejam referentes aos recolhimentos de FGTS, contribuição previdenciária, não cuidando de fiscalizar, ainda, as demais comprovações de títulos trabalhistas (salários, horas extras, verbas rescisórias etc). Enfim, não há prova nos autos ter exigido essa documentação no decorrer da contratualidade, condicionando, se o caso, o repasse de valores contratuais ao cumprimento dessas obrigações, mensalmente” (sic, fl. 5, e-doc. 19 - grifos nossos).



    A controvérsia jurídica estabelecida na origem está circunscrita ao pretenso direito ao recebimento em dobro da remuneração de férias, por ter o Centro de Assistência Social de Capão Bonito pago a parcela remuneratória após o início da fruição das férias de sua empregada, descumprindo o prazo fixado no art. 145 da Consolidação das Leis do Trabalho, pelo qual se estabelece que “o pagamento da remuneração das férias e, se for o caso, o do abono referido no art. 143 serão efetuados até 2 (dois) dias antes do início do respectivo período”. Esse atraso do pagamento da parcela remuneratória teria ocorrido entre 2013 e 2017. O pedido formulado na inicial da reclamação trabalhista consiste na condenação das rés ao pagamento em dobro da remuneração de férias (dobra de férias), pelo fato de o pagamento ter sido feito em atraso.



    Especificamente neste caso, a prestadora de serviços cumpriu a obrigação de pagar as férias da interessada, embora após o prazo legal, não havendo, na inicial da reclamação trabalhista, algum indicativo de que os atrasos tenham sido comunicados aos gestores do contrato. 



    A autoridade reclamada não indicou, de forma clara e precisa , o elemento concreto a evidenciar conduta omissiva atribuível a agente público municipal, tampouco eventual nexo de causalidade entre essa conduta e o atraso no pagamento da remuneração de férias da empregada, limitando-se a afirmar que “não houve fiscalização (g.n.), já que o ente público não juntou aos autos documentos comprobatórios da fiscalização”.



    Diferente do apontado na decisão reclamada, a juntada pelo Município reclamante de documentos alusivos ao “recolhimentos de FGTS, contribuição previdenciária, (…) [e] ainda, as demais comprovações de títulos trabalhistas (salários, horas extras, verbas rescisórias etc)” sequer seriam capazes de tangenciar o objeto do questionamento, pois a controvérsia restringiu-se ao atraso no pagamento de remuneração de férias. 



    Assim, a autoridade reclamada atribuiu responsabilidade subsidiária ao município reclamante, com motivação genérica, conduzido pela presunção de que não teria o ente local feito a prova que lhe caberia, mesmo não sendo o empregador, sem comprovação de culpa ou de nexo causal. Esse procedimento é vedado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre a matéria.



    6. Desde 10.9.2008, quando iniciado o julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, o Relator, Ministro Cezar Peluso, este Supremo Tribunal decidiu a matéria debatida na presente reclamação.



    Naquele julgamento, acompanhei a dissidência inaugurada pelo Ministro Marco Aurélio, votando pelo conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e, no mérito, pelo reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, nos termos seguintes:



    “Na espécie, o dispositivo em questão - art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93- regulamenta expressamente o art. 37, inc. XXI da Constituição da República. (...) 



    Autorizada a contratação pela entidade da Administração Pública de obras e serviços, por meio de licitação, tem-se que a inadimplência dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere à pessoa estatal contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, quanto este não o tiver feito. 



    Não se poderia também onerar o objeto do acordo ou criar qualquer situação que venha restringir a regularização e o uso das obras ou edificações, inclusive perante o registro de imóveis, sem base legal para tanto. 



    Ao incumbir exclusivamente à empresa contratada o pagamento das obrigações trabalhistas dos empregados a ela vinculados, o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 fixa os limites da responsabilidade contratual do ente estatal na relação contratual firmada, o que não contraria a Constituição da República. (...) 



    É certo que o dever de fiscalização cuidado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal diz respeito, prioritariamente, ao objeto do contrato administrativo celebrado. Todavia, é inegável que, em atenção ao princípio da legalidade, a Administração Pública não pode anuir com o não cumprimento de deveres por entes por ela contratados, do que dá notícia legal a norma agora posta em questão. 



    Contudo, eventual descumprimento pela Administração Pública do seu dever legal de fiscalizar o adimplemento de obrigações trabalhistas por seu contratado, se for o caso, não impõe a automática responsabilidade subsidiária da entidade da Administração Pública por esse pagamento, pois não é capaz de gerar vínculo de natureza trabalhista entre a pessoa estatal e o empregado da empresa particular. Principalmente, se tanto ocorrer, isso não se insere no campo da inconstitucionalidade do dispositivo em causa. (...) 



    A aplicação do art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93 não exime a entidade da Administração Pública do dever de observar os princípios constitucionais a ela referentes, entre os quais os da legalidade e da moralidade administrativa. 



    Isso não importa afirmar que a pessoa da Administração Pública possa ser diretamente chamada em juízo para responder por obrigações trabalhistas devidas por empresas por ela contratadas. 



    Entendimento diverso resultaria em duplo prejuízo ao ente da Administração Pública, que, apesar de ter cumprido regularmente as obrigações previstas no contrato administrativo firmado, veria ameaçada sua execução e ainda teria de arcar com consequência do inadimplemento de obrigações trabalhistas pela empresa contratada” (DJ 9.9.2011). 



    Vencido quanto ao conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16/DF, o Ministro Cezar Peluso acompanhou-me no mérito, reajustando o voto antes proferido e ressaltando que, “se esta Corte entender de conhecer ainda assim quanto ao mérito, não tenho nada que discutir. Considero a norma constitucional também, o que não impedirá que a Justiça do Trabalho continue reconhecendo a responsabilidade da Administração com base nos fatos de cada causa” (DJ 9.9.2011). 



    Afirmei ser o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 taxativo e que, “no contrato administrativo, não se transferem ônus à Administração Pública que são entregues ao contratado. Se a Justiça do Trabalho afasta, ela tem que afastar essa norma por inconstitucionalidade, porque senão é descumprimento de lei. Não há alternativa” (DJ 9.9.2011). 



    Em 24.11.2010, por maioria e nos termos do voto do Relator, Ministro Cezar Peluso, este Supremo Tribunal julgou procedente a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, vencido o Ministro Ayres Britto e impedido o Ministro Dias Toffoli, para reconhecer constitucional o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. 



    7. Atentos à necessidade de se esclarecerem as balizas pelas quais a Administração Pública poderia vir a ser, excepcionalmente, responsabilizada pela “inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais”, os Ministros deste Supremo Tribunal assim se pronunciaram:



    “O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - É bem verdade que os pontos que têm sido suscitados pelo TST fazem todo o sentido e talvez exijam dos órgãos de controle, seja TCU, seja Tribunal de Contas do Estado, aqueles responsáveis pelas contas do município, que haja realmente a fiscalização, porque, realmente, o pior dos mundos pode ocorrer para o empregado que prestou o serviço, a empresa recebeu da Administração, mas não cumpriu os deveres elementares. Então, essa questão continua posta e foi o que o TST, de alguma forma, tentou explicitar ao não declarar a inconstitucionalidade da lei e resgatar a ideia da súmula, para que haja essa culpa in vigilando, fundamental. Nós tivemos esses casos aqui mesmo na administração do Tribunal e tivemos de fiscalizar, porque pode ocorrer que a empresa terceirizada receba, como sói acontecer, em geral, o Poder Público é adimplente, pelo menos no plano federal essa questão não se coloca, mas não cumpre esses deveres elementares. Talvez, aqui, reclamem-se normas de organização e procedimento por parte dos próprios órgãos que têm de fiscalizar, inicialmente são os órgãos contratantes e, depois, os órgãos fiscalizadores. De modo que haja talvez até uma exigência de demonstração de que se fez o pagamento, o cumprimento pelo menos das verbas elementares: pagamento de salário, recolhimento da Previdência Social e do FGTS. 



    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Mas já há. A legislação brasileira exige. Só se pode pagar a posteriori, por exemplo, nesses casos dos contratos, e se está quitada com a Previdência, porque inclusive a empresa não pode mais contratar. É que talvez ela não esteja sendo cumprida, o que não significa ausência de lei. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Vossa Excelência está acabando de demonstrar que a Administração Pública é obrigada a tomar atitude que, quando não toma, configura inadimplemento dela! 



    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Claro, não discordo disso. 



    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Na verdade, apresenta quitação em relação à Previdência, aos débitos anteriores. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Dela. Isso é que gera responsabilidade que vem sendo reconhecida pela Justiça do Trabalho. Não é a inconstitucionalidade da norma. A norma é sábia. Ela diz que o mero inadimplemento não transfere a responsabilidade. O mero inadimplemento deveras não transfere, mas a inadimplência da obrigação da Administração é que lhe traz como consequência uma responsabilidade que a Justiça do Trabalho eventualmente pode reconhecer a despeito da constitucionalidade da lei. 



    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - O que estava acontecendo, Presidente, é que, na quadra que se desenhou, a Justiça do Trabalho estava aceitando, de forma irrestrita, a responsabilidade do ente estatal. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Agora há de ser no sentido de que ela vai ter de examinar os fatos. Estou de acordo. Vai ter de examinar os fatos. 



    O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, sabemos o que ocorre quando se edita verbete sobre certa matéria. A tendência é partir-se para a generalização. 



    A SENHORA MINISTRA ELLEN GRACIE - É muito pouco provável que a Justiça do Trabalho tenha examinado a responsabilidade desses administradores para definir se houve, ou não, culpa in eligendo, se houve, ou não, falta de fiscalização. É bem pouco provável. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Se todos estiverem de acordo, eu também supero a preliminar e julgo a ação procedente, porque não tenho dúvida sobre a constitucionalidade” (DJ 9.9.2011). 



    8. O reconhecimento da constitucionalidade de norma pela qual se veda a transferência à Administração Pública da responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas e fiscais resultantes da execução do contrato decorre do entendimento de se presumirem os atos administrativos válidos, legais e legítimos.



    Em estudo sobre o tema, anotei:



    “Considerada atributo do "ato administrativo", a presunção de validade dos comportamentos da Administração Pública é um reflexo do princípio da juridicidade [legalidade] administrativa. Somente é válido o comportamento conforme e compatível, extrínseca e substancialmente, com o Direito. 



    A presunção, em Direito, é conceituada por Clóvis Beviláqua como "A ilação que se tira de um fato conhecido para provar a existência de outro desconhecido". 



    Sendo a juridicidade obrigatória para a Administração Pública, não se cogita que dela se subtraia o administrador público ou aquele que em nome ou por delegação administrativa atue, pelo que se supõe, primária e precariamente, que os atos da Administração sejam consoantes e compatíveis, em forma e substância, com o quanto disposto no Direito vigente. 



    A presunção de validade dos atos da Administração Pública exerceria, no Direito Administrativo, segundo alguns autores, o papel que a boa-fé exerce no Direito Privado, tendo ambos a mesma finalidade, qual seja, a de assentar os fundamentos de certeza e consistência jurídica das relações firmadas, realizando-se, destarte, a função estabilizadora que compete ao Direito. 



    Por presunção de validade entende-se aqui, pois, a ilação, elementar, precária e relativa, de cada ato da Administração Pública ser conforme e compatível com o Direito. 



    Esta presunção não se atem aos aspectos formais dos atos da Administração Pública, devendo ser considerada também quanto aos aspectos material e teleológico do comportamento. Estende-se ela, pois, a todos os elementos do ato da Administração Pública, forma e merecimento, e a todos os elementos que lhe integram a essência como o perfeito atendimento do interesse público, à Justiça, à equidade e à moralidade pública. (…) 



    Se a cada comportamento administrativo correspondesse embargo de algum interessado e não houvesse aquela presunção, somente prevaleceria o direito de petição e negados seriam outros direitos fundamentais. Assim, o interesse público fundamenta também aquela presunção de validade, não podendo o seu questionamento embaraçar a atividade administrativa, salvo nas hipóteses em que o próprio ato pelo qual ela se veicule seja suspenso em razão da arguição feita e das demonstrações nele apresentadas no sentido de sua invalidade. 



    No Direito, a presunção de validade dos atos jurídicos e, em especial, dos atos da Administração Pública, de que aqui se cuida, nem sempre é expressa em norma jurídica, conquanto ela repouse no sistema de Direito adotado. Salvo hipóteses concernentes a atos administrativos especificados pela legislação, tal presunção dispensa declaração expressa, sem que apenas por isso seja considerado inexistente ou de aplicação restrita. 



    O seu fundamento jurídico determina a sua natureza. Assim, a presunção de validade dos atos administrativos pode ser comum (hominis ou juris tantum) ou legal (de jure). 



    Para a generalidade dos atos da Administração Pública prevalece a presunção comum, contestável e extinguível mediante comprovação da ruptura ou da afronta ao Direito neles encontrada ou por eles cometida. A prova da invalidade do ato fulmina-o e determina a sua retirada do mundo jurídico. Daí por que antes se afirmou ser a presunção de validade relativa e sujeita à contrastação. 



    A presunção comum, diversamente da legal, não dispensa a autoridade administrativa do ônus da prova, mas coloca-a em situação passiva, cabendo ao autor da impugnação produzir a demonstração das irregularidades alegadas” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Lê, 1994, p. 121-123). 



    10. As declarações e informações oficiais de agentes públicos, no exercício do ofício, têm presunção relativa (juris tantum) de legitimidade e devem prevalecer até prova idônea e irrefutável em sentido contrário.



    A exceção à norma geral estabelecida no § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 é a responsabilização subsidiária da Administração Pública em caso de descumprimento de contrato firmado com empresa terceirizada, contrato administrativo que não se confunde com os contratos de trabalho ajustados entre empresa vencedora de licitação e seus trabalhadores. 



    Como toda exceção, deve ser interpretada com parcimônia e cautela, pois a manutenção de atos reclamados, como na espécie vertente, exige objetiva e cabal comprovação de a Administração Pública ter deixado de observar as normas referentes à validade do contrato firmado ou descumprido o dever de fiscalizar a execução deste. 



    Para afirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por aqueles encargos, imprescindível a prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador. Sem a apresentação dessa prova, subsiste o ato administrativo e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas com relação àqueles que não compõem os seus quadros. 



    Não se está a sugerir seja a Administração Pública irresponsável pela conduta dos agentes públicos. Entretanto, os trabalhadores de empresa contratada não são agentes públicos.



    Decorre da Constituição da República a obrigatória observância das normas legais que regem a atuação estatal, em especial os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. 



    11. Em numerosas reclamações ajuizadas neste Supremo Tribunal sobre a matéria, entre as quais, por exemplo, a Reclamação n. 15.610/RS, Relator o Ministro Teori Zavascki, vem sendo afirmado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA À ADC 16 E À SÚMULA VINCULANTE 10. APLICAÇÃO AUTOMÁTICA DA SÚMULA 331 DO TST. ATRIBUIÇÃO DE CULPA AO ENTE PÚBLICO POR PRESUNÇÃO. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Plenário, DJ 15.10.2013). 



    No mesmo sentido o seguinte julgado: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERIR PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A OBRIGAÇÃO DE PAGAR OS ENCARGOS TRABALHISTAS RESULTANTES DA EXECUÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, § 1º, DA LEI N. 8.666/1993 RECONHECIDA NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITU