Tribunal: STF
Processo: ARE 1380076
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-25
Data de publicação: 2022-05-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:



    “APELAÇÕES. Ação civil pública. Sentença de procedência para declarar a ilegalidade da Deliberação Normativa CONSEMA nº 03/18 e dos atos administrativos dela decorrentes. Pedidos de inclusão, como amicus curiae, do Município de Louveira, da AELO e do SECOVI-S. Inexistência de imparcialidade e de expertise. Indeferidos estes pedidos. Pedido de admissão como litisconsorte e apelação da Municipalidade de São Paulo. Ação voltada a anular ato normativo estadual. Ilegitimidade do município. Competência para licenciamento municipal que não é afetada diretamente pelo resultado desta demanda. Litisconsórcio indeferido e apelo não conhecido. Apelo da Fazenda ré. Sem razão. O Código Florestal de 2012 é norma interposta que autoriza, em sua alínea k do inc. X do art. 3º, a produção de ato normativo secundário pelo CONSEMA para atividade de baixo impacto ambiental. Crise de legalidade, não de constitucionalidade. Condições da ação preenchidas. Inexistência de fundamentação insuficiente. Inc. X do art. 3º do Código Florestal que estabelece rol exemplificativo e não exaustivo para atividades de baixo impacto ambiental. Inclusão que demanda similitude em observância ao princípio de vedação ao retrocesso socioambiental. Hipóteses previstas ensejam bloco de proteção mínima. Novas situações sem similitude com as regularmente previstas, criando outras modalidades de intervenção. Urbanização que não retira o manto protetivo ambiental. Inviabilidade do fato consumado em matéria ambiental, conforme a Súmula nº 613 do STJ. Incompatibilidade da norma infralegal com o diploma florestal vigente, a ensejar o banimento daquela do ordenamento jurídico. Recurso do Município não conhecido e apelo da Fazenda Estadual desprovido” (eDOC 10, p. 2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, 37; 97; e 225, §1º, I, II, III, V e VII, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que o Tribunal de origem afastou a aplicação da Deliberação Normativa CONSEMA nº 3/2018 sem a observância da reserva de plenário para tanto (eDOC 14, p. 24).



    Sustenta-se, ainda, que o CONSEMA, no exercício da competência normativa que lhe foi atribuída pelo Código Florestal, disciplinou os tipos de intervenção que são considerados de baixo impacto ambiental, por similitude ao disposto no artigo 3º, X, "k" do Código Florestal e respeitando o artigo 225 da Constituição Federal e que similitude não significa identidade (exatidão entre uma ação e outra, considerados seus elementos essenciais), especialmente se considerarmos que o contexto do inciso X do Código Florestal lista, apenas, atividades que são realizadas em áreas rurais (eDOC 14, p. 21-22).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registre-se que o Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência firme a afirmar que não viola a cláusula de reserva de plenário a mera interpretação e aplicação das normas jurídicas. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DE RECURSO DE COMPETÊNCIA DO TST. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 181. CONTRATAÇÃO DE PESSOAL. POR MEIO DE CONVÊNIO. TERCEIRIZAÇÃO. DESCUMPRIMENTO DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA – TAC. TEMA 660 DA RG. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. RAZÕES DO RE QUE NÃO ATACAM OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULAS 279, 283, 284 E 454 DO STF. LEI FEDERAL 9.637/98. ALEGADA OFENSA À CLAUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. SÚMULA VINCULANTE 10. IMPROCEDÊNCIA. ART. 102, III, ALÍNEAS “C” E “D” DA CF. NÃO CABIMENTO DO APELO EXTREMO. 1. As razões do recurso extraordinário não atacam todos os fundamentos do acórdão recorrido. Súmulas 283 e 284 do STF. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à validade de cláusula de contrato de gestão e do TAC, demandaria a análise de legislação infraconstitucional, o revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos, além do reexame de cláusulas contratuais, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, nos termos das Súmulas 279 e 454 do STF 3. Carece de repercussão geral a discussão acerca dos pressupostos de admissibilidade de recursos da competência de cortes diversas (Tema 181, da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 598.365-RG). 4. No julgamento do ARE 748.371-RG, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º.08.2013, Tema 660, o Plenário desta Corte assentou que não há repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Carta da República, como no caso dos autos. 5. É firme a jurisprudência do STF no sentido de que não se exige reserva de plenário para a mera interpretação e aplicação das normas jurídicas que emerge do próprio exercício da jurisdição, sendo necessário para caracterizar violação à cláusula de reserva de plenário que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal e o Texto Constitucional, o que não ocorreu, na hipótese. 6. O Tribunal de origem não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição Federal, tampouco julgou válida lei local contestada em face de lei federal, mas apenas interpretou as normas infraconstitucionais de regência e cláusulas contratuais, o que impede o cabimento do apelo extremo fundado nas alíneas “c” e “d” da CF. 7. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não que houve condenação em honorários na instância de origem” (ARE 1276244 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 13.12.2021) 



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DECISÃO DO JUÍZO DE ORIGEM QUE INADMITE RECURSO EXTRAORDINÁRIO APLICANDO PRECEDENTE DE REPERCUSSÃO GERAL. DESCABIMENTO DE AGRAVO PARA O SUPREMO. VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO. NÃO CONFIGURADA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULAS 279 E 454 DO STF. 1. Não cabe o agravo previsto no art. 544 do Código de Processo Civil de 1973, nem o definido no art. 1.042 do CPC/2015, contra a parte da decisão da Justiça de origem que obsta a subida do recurso extraordinário com base em precedente do Supremo Tribunal Federal formado sob a sistemática da repercussão geral. 2. O Tribunal de origem apenas interpretou e aplicou a legislação ordinária pertinente de acordo com o caso concreto, não havendo infração ao art. 97 da CF ou à Súmula Vinculante 10. 3. O STF, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 4. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão de Recurso Extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 5. A reversão do acórdão passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, os óbices das Súmulas 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) e 454 (Simples interpretação de cláusulas contratuais não dá lugar a recurso extraordinário), desta Corte. 6. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE 1172523 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 26.02.2019)



    No caso dos autos, não se nota o afastamento da norma por suposta ofensa à Constituição Federal, mas sim por contrariedade ao disposto em lei federal que regulamenta a matéria. Não há, portanto, necessidade de observância da cláusula de reserva de plenário.



    No mais, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei nº 12.651/2012 e Deliberação Normativa CONSEMA nº 3/2018) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que o regulamento estadual vai de encontro à lei federal que dispõe sobre a questão. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “O primeiro ponto a ser destacado é que se trata de análise de crise de legalidade, não de constitucionalidade, a afastar a cláusula da reserva do plenário consagrada no artigo 97 da CF. 



    A bem da verdade, nossa Carta Magna é prolixa e deu assento constitucional a quase todas as matérias jurídicas, de modo que há, na maioria das vezes, debate constitucional sobre questões ventiladas em juízo. 



    É imprescindível, contudo, distinguir se o confronto constitucional é direto ou reflexo. No caso, não resta dúvidas de que se trate da segunda hipótese. Embora no art. 225 da CF haja diretrizes sobre proteção, preservação, recuperação, supressão e intervenção ambiental, há clara atribuição concorrente no inc. VI do seu art. 24 para que a União, os Estados e o DF disciplinem a matéria. 



    A União, pelo Código Florestal vigente, estabeleceu no art. 8o a possibilidade de intervenção ou supressão em APPs nos casos de utilidade pública, interesse social e baixo impacto social, trazendo definição desta última figura no inc. X do seu art. 3º.



    (...)



    No presente caso, há legislação federal geral anterior, não havendo, então, competência estadual/distrital legislativa plena. Ademais, se trata de Deliberação Normativa do CONSEMA, ato normativo secundário e infralegal, que tira seu fundamento diretamente do Código Florestal (...)



    Assim, existe anteparo legal, norma interposta, a afastar a hipótese de afronta constitucional direta, permanecendo apenas a reflexa.



    (...)



    Como se sabe, prevalece o princípio de vedação ao retrocesso socioambiental, de modo que, havendo norma federal geral de proteção ambiental, cria ela um bloco mínimo de intangibilidade, que tem um papel preventivo, inviabilizando disposições normativas regressivas ulteriores, além de indutivo, possibilitando apenas acréscimos protetivos ao meio ambiente.



    (...)



    Em conclusão, embora o rol das atividades de baixo impacto ambiental previsto no inc. X do art. 3o do Código Florestal não seja exaustivo, viabilizando extensão pelo CONSEMA e pelo CONAMA, exige-se que eventuais novas hipóteses sejam compatíveis com a lei federal e que não fiquem aquém da proteção mínima nela assegurada, como expressamente veda o § 4º do art. 8o do diploma florestal (...)



    Em síntese, as novas situações de baixo impacto ambiental devem ser no mesmo nível e grau das já existentes, ou até com maior incremento protetivo, mas nunca com menos proteção. 



    Note-se que a Deliberação Normativa nº 03/2018 classifica, em seu art. 1º, a regularização e implantação de edificações que concomitantemente sejam urbanas e estejam em áreas que perderam as funções ambientais como baixo impacto ambiental.



    (...)



    Além do mais, estabelece em seu art. 2º quando a área perdeu sua função ambiental e, em anexo, estabelece diversos indicadores técnicos (...)



    Nota-se que as novas figuras não guardam similitude ou nivelamento com as expostas no Código Florestal de 2012. Sob o argumento de criação de espécimes urbanas de baixo impacto ambiental, acabou-se permitindo novas hipóteses de intervenção e até mesmo admitindo o fato consumado em termos de degradação ambiental, o que é deliberadamente inadmissível, conforme Súmula no 613 do STJ. 



    De fato, o Código Florestal não prevê que a urbanização é passível de retirar o manto protetivo ambiental. 



    Ainda, por amor ao argumento, assevero haver verdadeira contradição entre admitir que não há função ambiental em uma área e, ao mesmo tempo, sustentar ocorrer nela baixo impacto ambiental. Ou há função ambiental e é possível existir impacto, ou não há função ambiental e, por isso, impossível qualquer impacto. 



    Concluindo, há verdadeira extrapolação normativa da Deliberação Normativa CONSEMA 03/2018 ao disciplinar as atividades de baixo impacto ambiental, em claro confronto material com o diploma legal florestal federal” (eDOC 11, p. 11-19)



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, visto que remonta à interpretação da Deliberação Normativa CONSEMA nº 3/2018 à luz do Código Florestal, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. QUEIMA DA PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR. COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO. LEIS 7.441/1965, 6.938/1981, 4.771/1985 E 12.651/2012; LEI COMPLEMENTAR 140/2011; DECRETO 8.437/2015 E RESOLUÇÕES 1/1986, 11/1986 E 237/1997 DO CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À LEI MAIOR. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO AOS RECURSOS ESPECIAIS INTERPOSTOS PELOS RECORENTES: MANUTENÇÃO DOS FUNDAMENTOS INFRACONSTITUCIONAIS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283/STF. AGRAVOS REGIMENTAIS A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. II - Consoante a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III - Com a negativa de seguimento aos recursos especiais interpostos pelos recorrentes, tornaram-se definitivos os fundamentos infraconstitucionais que amparam o acórdão recorrido, o que atrai a incidência da Súmula 283/STF. IV - Agravos regimentais aos quais se nega provimento” (ARE 1347656 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 10.03.2022)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR DANO AMBIENTAL. ALEGAÇÃO DE BAIXO IMPACTO AMBIENTAL DA ATIVIDADE EXTRATIVA, A POSSIBILITAR A DISPENSA DE ESTUDO E DE RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL – EIA/RIMA PELO ÓRGÃO LICENCIADOR. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE 1255571 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 23.09.2020)



    Ainda que assim não fosse, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte, que entende ser possível a regulamentação de forma concorrente pelos entes federativos em matéria de meio ambiente, ainda que conflitantes entre si, desde que assegurada a devida proteção ao meio ambiente e a vedação ao retrocesso ambiental. Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEI ESTADUAL QUE DISPENSA ATIVIDADES AGROSSILVIPASTORIS DO PRÉVIO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS SOBRE PROTEÇÃO AMBIENTAL. DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO E PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A competência legislativa concorrente cria o denominado “condomínio legislativo” entre a União e os Estados-Membros, cabendo à primeira a edição de normas gerais sobre as matérias elencadas no art. 24 da Constituição Federal; e aos segundos o exercício da competência complementar — quando já existente norma geral a disciplinar determinada matéria (CF, art. 24, § 2º) — e da competência legislativa plena (supletiva) — quando inexistente norma federal a estabelecer normatização de caráter geral (CF, art. 24, § 3º). 2. A possibilidade de complementação da legislação federal para o atendimento de interesse regional (art. 24, § 2º, da CF) não permite que Estado-Membro dispense a exigência de licenciamento para atividades potencialmente poluidoras, como pretendido pelo art. 10 da Lei 2.713/2013 do Estado do Tocantins. 3. O desenvolvimento de atividades agrossilvipastoris pode acarretar uma relevante intervenção sobre o meio ambiente, pelo que não se justifica a flexibilização dos instrumentos de proteção ambiental, sem que haja um controle e fiscalização prévios da atividade. 4. A dispensa de licenciamento de atividades identificadas conforme o segmento econômico, independentemente de seu potencial de degradação, e a consequente dispensa do prévio estudo de impacto ambiental (art. 225, § 1º, IV, da CF) implicam proteção deficiente ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF), cabendo ao Poder Público o exercício do poder de polícia ambiental visando a prevenir e mitigar potenciais danos ao equilíbrio ambiental. 5. Ação direta julgada procedente” (ADI 5312, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 11.02.2019)” 



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 25 de maio de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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