Tribunal: STF
Processo: RE 1378744
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-12
Data de publicação: 2022-08-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, assim ementado (eDOC 6, p. 89):



    CONSTITUCIONAL. AÇÃO DECLARATÓRIADE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE NATAL N° 400/2014. OBRIGATORIEDADE AOS POSTOS DE COMBUSTÍVEIS DE NATAL/RN DE AFIXAREM PAINEL INFORMATIVO EM SEUS ESTABELECIMENTOS APONTANDO O PREÇO PRATICADO POR SEUS FORNECEDORES E SUAS RESPECTIVAS MARGENS DE LUCRO, BEM COMO OS PREÇOS PRATICADOS PELO POSTO REVENDEDOR E SUA MARGEM DE LUCRO. MEDIDA QUE IMPORTA EM QUEBRA COMPULSÓRIADE SIGILO EMPRESARIAL. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA ECONÔMICA E DA LIVRECONCORRÊNCIA, CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADOS. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI QUESTIONADA POR DESRESPEITO AO DISPOSTO NOART. 111 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. CONFIRMAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. DECLARAÇÃO. DE INCONSTITUCIONALIDADE COM EFEITOS EX TUNC, DA NORMA IMPUGNADA. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 6, p. 128).



    No RE (eDOC 6, pp. 150-166), interposto com base no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se violação dos arts. 5°, XXXII, 150, § 5° e 170, V, da Constituição da República.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que a lei municipal impugnada não cria obstáculo ao desempenho de atividade econômica, mas apenas prestigia a defesa do consumidor.



    Destaca que a Constituição Federal impõe ao legislador o dever de adotar medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços.



    O Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário (eDOC 7).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é sólida no sentido de que os municípios possuem competência legislativa suplementar para normas que tratem de interesse local relativo a direito do consumidor, por força dos arts. 30, I e II, da Constituição Federal. Confira-se, a propósito, o seguinte acórdão que trata de controvérsia semelhante à presente nestes autos: 



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO EM QUESTÕES QUE EVIDENCIAM O INTERESSE LOCAL.



    1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo em face da Lei 7.282, de 18 de maio de 2017, do Município de Mogi das Cruzes, que deu nova redação aos artigos 1º e 2º da Lei Municipal 6.809/2013 e outras providências, para dispor acerca da obrigatoriedade, em todas as bombas de abastecimento nos postos revendedores de combustíveis do Município, de informações ao cliente em forma de percentual indicativo da diferença de preço entre o litro do álcool/etanol e da gasolina comum, indicando ainda o combustível mais vantajoso para os consumidores de veículos bicombustíveis.



    2. Na inicial da ação direta, a Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo sustenta violação ao princípio federativo, ao argumento de que o Município não detém competência para legislar sobre proteção do consumidor, além do que inexiste interesse local a legitimar a intervenção legislativa da municipalidade.



    3. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou improcedente o pedido por entender que, no caso, não houve violação ao pacto federativo.



    4. A Federação nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e a coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e da liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX ), e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.



    5. Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado, principalmente, na cooperação, como salientado por KARL LOEWESTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).



    6. O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.



    7. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.



    8. A própria Constituição Federal, portanto, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori , diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).



    9. Verifica-se que, na espécie, o Município, ao contrário do que alegado na petição inicial, não invadiu a competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para a edição de normas geral ou suplementar atinentes aos direitos do consumidor (CF, art. 24, V e VIII).



    Em realidade, o legislador municipal atuou no campo relativo à competência legislativa suplementar atribuída aos Municípios pelo art. 30, I e II, da Constituição Federal.



    10. Com efeito, a legislação impugnada na presente Ação Direta atua no sentido de ampliar a proteção estabelecida no âmbito do Código de Defesa do Consumidor, o qual, apesar de apresentar amplo repertório de direitos conferidos ao consumidor e extenso rol de obrigações dos fornecedores de produtos e serviços, não possui o condão de esgotar toda a matéria concernente à regulamentação do mercado de consumo, sendo possível aos Municípios o estabelecimento de disciplina normativa específica, preenchendo os vazios ou lacunas deixados pela legislação federal (ADI 2.396, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 1º/8/2003).



    11. Não há que se falar, assim, em indevida atuação do Município no campo da disciplina geral concernente a consumo.



    12. Agravo Interno a que se nega provimento. 



    (RE 1181244 AgRg/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05.12.2019).



    Assim, há espaço para que o legislador municipal, no exercício de sua competência concorrente complementar, e observadas as especificidades locais, amplie as exigências de informações destinadas ao consumidor, para sua defesa e proteção, sem que isso implique em limitação à livre iniciativa. 



    No tocante à inconstitucionalidade material, verifica-se que o Tribunal de origem entendeu que haveria violação à livre iniciativa e à livre concorrência. Ao apreciar o mérito da ação asseverou (eDOC 6, pp. 92-93): 



    “A Lei Municipal n° 400/2014, ao impor aos postos revendedores de combustíveis de Natal a obrigatoriedade de afixar painel informativo em seus estabelecimentos, constando, entre outros, o preço praticado por seus fornecedores e suas respectivas margens de lucro, como também os preços praticados pelo posto revendedor e sua margem de lucro, importa em quebra compulsória de sigilo empresarial. 



    Ora, a composição do preço de determinado produto, na qual se inserem o custo e a margem de lucro, é elemento reservado à empresa. Tal segredo é imprescindível à existência de livre concorrência de mercado, ainda mais nesse ramo de atividade em que a União, por intermédio da Agência Nacional do Petróleo - ANP, estabelece controle rigoroso da cadeia de produção, inclusive na fixação do preço de distribuição do combustível produzido nas refinarias. 



    Importante destacar que o valor do combustível comercializado pela refinaria é predeterminado pelo Governo Federal, como também são preestabelecidos os tributos incidentes na cadeia produtiva. O que vai resultar na diferença de preços finais entre os postos de combustíveis é justamente a capacidade de gestão administrativa e comercial de cada empresa em adquirir o produto de uma ou outra distribuidora, o valor agregado a seu produto, decorrente de serviços prestados a seus clientes, custo da filha de pessoal, forma depagamento do consumidor final, margem de lucro estabelecida, etc. 



    Exigir de cada empresa a obrigação de revelar seus mecanismos de gestão à concorrência acaba por afrontar os princípios da livre iniciativa econômica e da livre concorrência, constitucionalmente assegurados.”



    É preciso consignar, entretanto, que a livre iniciativa, fundamento da ordem econômica constitucional, deve observar igualmente o princípio de defesa do consumidor, bem que, também por previsão constitucional, tem observância pela União, Estados e Municípios. Nesse sentido, há precedentes na jurisprudência desta Corte: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. COMERCIALIZAÇÃO DE DERIVADOS DE PETRÓLEO. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA E REGULADORA DO MERCADO DE COMBUSTÍVEIS. PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR. RESTRIÇÕES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. O Supremo Tribunal Federal assentou que o princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. Precedentes. (AI 636883 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, julgado em 08.02.2011). 



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DISTRIBUIÇÃO DE COMBUSTÍVEIS. TRR. REGULAMENTAÇÃO DL 395/38. RECEPÇÃO. PORTARIA MINISTERIAL. VALIDADE. 1. O exercício de qualquer atividade econômica pressupõe o atendimento aos requisitos legais e às limitações impostas pela Administração no regular exercício de seu poder de polícia, principalmente quando se trata de distribuição de combustíveis, setor essencial para a economia moderna. 2. O princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. 2. O DL 395/38 foi editado em conformidade com o art. 180 da CF de 1937 e, na inexistência da lei prevista no art. 238 da Carta de 1988, apresentava-se como diploma plenamente válido para regular o setor de combustíveis. Precedentes: RE 252.913 e RE 229.440. 3. A Portaria 62/95 do Ministério de Minas e Energia, que limitou a atividade do transportador-revendedor-retalhista, foi legitimamente editada no exercício de atribuição conferida pelo DL 395/38 e não ofendeu o disposto no art. 170, parágrafo único, da Constituição. 4. Recurso extraordinário conhecido e provido”. (RE 349686, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, julgado em 14.06.2005). 



    Verifico ser legítima, dessa forma, as exigências previstas na lei municipal questionada, as quais claramente visam densificar o direito à informação, o qual conta com guarida constitucional no art. 5º , XIV, da Constituição da República. 



    Acrescente-se que a defesa do consumidor é princípio orientador da ordem econômica (art. 170, V, da CRFB). Significa que aquele que anseia explorar atividade econômica e, portanto, figurar como agente econômico no mercado de consumo, deve zelar pela proteção do consumidor, que possui como parcela essencial o direito à informação. 



    Observa-se, então, que o órgão julgador analisou a questão em desacordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não havendo qualquer espécie de violação ao texto constitucional.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade estadual, nos termos dos artigos 932, V, b, do CPC, por estar o acórdão recorrido em confronto com entendimento do Plenário desta Suprema Corte. 
Publique-se.



Brasília, 12 de agosto de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator