Tribunal: STF
Processo: RE 1327523
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-30
Data de publicação: 2022-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pela Câmara Municipal do Rio de Janeiro, pela Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro e pelo Presidente da Câmara Municipal do Rio de Janeiro contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, que restou assim ementado:



    “DIRETA DE INCOSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPUGNAÇÃO DA LEI MUNICIPAL N. 6515 DE 29 DE MARÇO DE 2019, QUE ACRESCEU O REQUISITO “MEDIANTE APROVAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO” COMO CONDIÇÃO PARA QUE SE EFETIVEM ALIENAÇÕES DE IMÓVEIS QUE VISAM O EQUILÍBRIO ATUARIAL DO FUNPREVI. ALTERAÇÃO DA LEI MUNICIPAL N. 3.344/2001, QUE JÁ EXIGIA PREVIA AVALIAÇÃO E LICITAÇÃO PARA A MENCIONADA DISPOSIÇÃO ONEROSA DO PATRIMÔNIO MUNICIPAL. SUSTENTADA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL.



    1 – Reconhecida a inconstitucionalidade formal. Iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo. 



    O Supremo Tribunal Federal sustenta o entendimento de que, mesmo após a Emenda Constitucional n. 32, a iniciativa para proposição de leis que criem, extingam ou alterem funções, procedimentos ou atribuições de órgãos públicos é privativa do Chefe do Executivo, já que vocábulos como “estrutura”, “funcionamento”, “procedimentos” ou “atribuições” seriam implícitos à lógica constitucional da matéria. Considerando que a legislação objeto da Representação não foi proposta por iniciativa do Chefe do Executivo e veio a modificar regramento procedimental preexistente (Lei Municipal n. 3.344/2001) que altera procedimento e funcionamento de órgão público sob a direção do Poder Executivo, não há como não a inquinar de inconstitucionalidade formal por violação à atribuição constitucional de iniciativa legislativa inscrita no artigo 61, §1°, II, e, da Constituição Federal, reproduzido simetricamente no artigo 112, §1º, II, d, da CERJ. Precedentes: RE 1224396 AgR-segundo, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 29/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-151 DIVULG 17-06-2020 PUBLIC 18-06-2020; ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10- 10-2016 PUBLIC 11-10-2016.



    2 – Ingerência legislativa que constitui violação à Separação de Poderes. 



    Como cediço, ao Poder Executivo é legada a função típica de estruturar a Administração Pública dentro do que determina a legislação e as disposições constitucionais. Não se despreza a preocupação da parte representada com a fiscalização de temas sensíveis que envolvem o custeio da previdência municipal e o manejo do patrimônio imobiliário do ente federativo. Entretanto, o controle do mérito administrativo das decisões que envolvem o equilíbrio atuarial do PREVI-RIO pode ser exercido pelo Poder Legislativo Municipal sem a ingerência manifesta nos atos do administrador tal qual a promovida pela alteração legislativa objeto desta Representação. Ademais, a norma regência da matéria (Lei Municipal 3.344/2001) já possui, em seu bojo, diversos dispositivos que permitem que os outros Poderes, instituições e a sociedade em geral supervisionem os atos de administração da previdência municipal. 



    Precedente: RI 0056692-53.2019.8.19.0000 - Des(a). KATYA MARIA DE PAULA MENEZES MONNERAT - Julgamento: 03/08/2020. 



    REPRESENTAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.”



    Aduzem os recorrentes que o acórdão teria contrariado o art. 61, § 1º, inc. II, al. e, da Constituição Federal, pois a lei declarada inconstitucional não teria tratado da criação ou extinção de órgãos públicos, nem sequer alterado atribuições do Poder Executivo, pelo que não estaria vedada a iniciativa parlamentar na espécie.



    Sustentam, ainda, violação ao art. 2º da Constituição, eis que, ao contrário do que concluíra o Tribunal de origem, a exigência de autorização legislativa para alienação de bens imóveis do Município não ofenderia ao princípio da separação de poderes, tratando-se de medida que denota cautela com o patrimônio público e que se observa na União e em vários Estados e Municípios.



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso extraordinário.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei municipal nº 6.515/2019, do Município do Rio de Janeiro, por entender que a matéria nela tratada estaria reservada à iniciativa do Poder Executivo e que sua edição pelo Poder Legislativo violaria o princípio da separação e harmonia entre os poderes.



    As regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas.



    Assim, na linha do entendimento firmado por esta Egrégia Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. 



    Nessa linha, cito os seguintes precedentes:



    EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. ALTERAÇÃO DA ESTRUTURA E DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. 1. O Tribunal de origem reconheceu que a lei municipal de origem parlamentar, ao dispor sobre atos de organização interna da gestão municipal, invadiu a competência privativa do chefe do poder executivo prevista no art. 46, § 1º, II, c, da Constituição estadual. 2. No julgamento do ARE 878.911-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, em sede de repercussão geral, foi reafirmada a jurisprudência do STF no sentido de que somente não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios. 4. Agravo interno a que se nega provimento. (RE nº 1.104.765 AgR/RN, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/2018, DJe de 25/5/2018)



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÕES E ESTABELECE OBRIGAÇÃO A ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Acórdão recorrido que se encontra em sintonia com a jurisprudência desta Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE nº 653.041 AgR/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/2016, DJe de 9/8/2016)



    EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 4.295/2004 do Estado do Rio de Janeiro, a qual autoriza os diretores de escolas públicas estaduais a ceder espaço para a realização de encontro de casais, jovens e adolescentes de todos os grupos religiosos e dá outras providências. Lei que versa a respeito das atribuições, organização e funcionamento das instituições de ensino públicas estaduais. Competência do chefe do Poder Executivo. Iniciativa parlamentar. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 1. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições, organização e funcionamento de órgãos públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo. 2. Agravo regimental não provido. (ARE nº 1.075.428 AgR/RJ, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/2018, DJe de 28/5/2018)



    Na espécie, a norma declarada inconstitucional pelo Tribunal de origem promoveu alterações na Lei municipal nº 3.344/2001, que dispõe acerca do Regime Próprio de Previdência e Assistência dos Servidores Públicos daquela municipalidade.



    A alteração consiste na previsão de que a alienação de bens imóveis transferidos pelo Poder Executivo municipal ao Fundo Especial de Previdência do Município do Rio de Janeiro (FUNPREVI), como medida de garantia do equilíbrio atuarial, estaria condicionada à prévia autorização legislativa.



    Eis o teor da norma:



    Art. 1º O § 8º do art. 33 da Lei nº 3.344, de 28 de dezembro de 2001, passa a vigorar com a seguinte redação: 



    Art. 33. Como medida de capitalização do FUNPREVI ao plano atuarial, o FUNPREVI será financiado, pelo prazo de trinta e cinco anos, a contar de 1º de janeiro de 2011, através de contribuição suplementar e de aportes de instrumentos mobiliários e imobiliários. (Redação dada pela Lei nº 5300/2011): 



    (...) 



    § 8º Fica o Município autorizado a transferir ao FUNPREVI, para garantir o seu equilíbrio atuarial, quaisquer imóveis de sua propriedade, podendo o PREVI-RIO aliená-los após prévia avaliação e licitação, mediante aprovação do Poder Legislativo.



     



    De se observar que a gestão do FUNPREVI é incumbência do Instituto de Previdência e Assistência do Município do Rio de Janeiro (PREVI-RIO), organizado sob a forma de autarquia, vinculada à Secretaria Municipal de Administração, nos termos do art. 9º, caput, da Lei municipal nº 3.344/2001. No exercício dessa gestão, estava o PREVI-RIO autorizado a realizar alienações de bem imóveis transferidos pelo Município, desde que submetidas a uma avaliação prévia, seguida de licitação. 



    É o que se extrai da redação anterior do art. 33, § 8º, da norma municipal. Vejamos:



    Art. 33. (...): 



    (...)



    § 8º Fica o Município autorizado a transferir ao FUNPREVI, para garantir o seu equilíbrio atuarial, quaisquer imóveis de sua propriedade, podendo o PREVI-RIO aliená-los após prévia avaliação e licitação. (Redação dada pela Lei nº 5300/2011)



    Com efeito, verifico que o dispositivo impugnado não prevê o aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados, não dispõe sobre atribuições ou estabelece obrigações a órgãos públicos e nem tampouco interfere no regime jurídico dos servidores públicos. Nesse sentido, não vislumbro ofensa à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo prevista nos incisos do § 1º do art. 61 da Constituição Federal, a qual, repito, não comporta interpretação extensiva. 



    Não obstante, a lei municipal questionada estabeleceu uma condição para que o Fundo de Previdência disponha dos bens colocados à sua disposição pelo Município e possa promover o equilíbrio atuarial do plano previdenciário, visando o adimplemento dos benefícios respectivos.



    Verifico, pois, tratar-se de alteração legislativa, de origem parlamentar, que confere ao Poder Legislativo a capacidade de interferir em matéria sujeita à reserva de administração, já que trata da gestão de patrimônio de autarquia vinculada ao Poder Executivo municipal, em patente violação ao princípio da separação dos poderes.



    Destarte, este Tribunal assentou o entendimento de que o 



    “princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência político-administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por ato legislativo, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação “ultra vires” do Poder Legislativo, que não pode, em sua condição político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais” (ADI nº 2.364/AL, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 17/10/2018, DJe de 7/3/2019).



    Nesse sentido:



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômicofinanceiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 929.591-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/10/2017)



    Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 14.235/2003, do Estado do Paraná. Proibição ao Poder Executivo Estadual de iniciar, renovar, manter, em regime de exclusividade a qualquer instituição bancária privada, as disponibilidades de caixa estaduais. 2. Reserva da Administração. A matéria trazida pela lei impugnada, por referir-se à disciplina e à organização da Administração Pública, é de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. O Projeto de Lei 655/2003, que deu origem à Lei 14.235/2003, é de autoria parlamentar. 3. Violação ao § 3º do art. 164 da Constituição Federal. Necessidade de lei nacional para estabelecer exceções ao comando constitucional. Inconstitucionalidade formal. 4. A legislação impugnada teve a clara intenção de revogar o regime anterior e desconstituir todos os atos e contratos firmados com base em suas normas. A Lei 14.235/00, ao afirmar, em seu art. 3º, que ‘caberá ao Poder Executivo revogar, imediatamente, todos os atos e contratos firmados nas condições previstas no art. 1º desta lei’, viola o princípio da separação dos Poderes e da segurança jurídica. Inconstitucionalidade material. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 3.075/PR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 24/9/2014, DJe de 5/11/2014)



    Assim sendo, nos termos do acórdão recorrido, vislumbro violação ao princípio da separação dos poderes pela norma municipal questionada, por invasão à esfera da reserva de administração.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de março de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente