Tribunal: STF
Processo: RE 1325308
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-23
Data de publicação: 2022-02-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
 
 Vistos. 
 
 Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro que julgou procedente a representação por inconstitucionalidade. Eis a ementa do julgado:



     
“REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. Dec. municipal nº 43.219, de 26 de maio de 2017, do Município do Rio de Janeiro, instituidor do “Sistema Rio Ainda Mais Fácil Eventos - RIAMFE", que “simplifica os procedimentos relativos à autorização e à realização de eventos e produções de conteúdo audiovisual em áreas públicas e particulares no Município do Rio de Janeiro”, e Resolução CVL nº 58, de 31 de maio de 2017. Preliminar de ilegitimidade ativa que se rejeita. A norma, tal como editada, restringe a realização de eventos de natureza “econômica, cultural, esportiva, recreativa, musical, artística, expositiva, cívica, comemorativa, social, religiosa ou política, com fins lucrativos ou não”, cuja autorização depende de outorga discricionária do Gabinete do Prefeito, que “poderá impor a qualquer tempo restrições aos eventos, inclusive durante a sua realização”. Todos têm direito ao pleno exercício dos direitos culturais e de acesso às fontes da cultura nacional, cabendo ao estado apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais, protegendo as culturas populares, indígenas, afro-brasileiras, e de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional (CF/88, art. 215). Violação do direito de reunião, cujo fim é a manifestação do pensamento (CF/88, artigos 5º, IV, VI e XVI e 220; CE/89, art. 23 e ADIN nº 1.969, STF). Precedentes. Procedência do pleito declaratório de inconstitucionalidade.”



     
 Opostos embargos de declaração, foram rejeitados, conforme ementa a seguir:



     



“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Representação por inconstitucionalidade. Dec. municipal nº 43.219, de 26 de maio de 2017, do Município do Rio de Janeiro, instituidor do “Sistema Rio Ainda Mais Fácil Eventos - RIAMFE", que “simplifica os procedimentos relativos à autorização e à realização de eventos e produções de conteúdo audiovisual em áreas públicas e particulares no Município do Rio de Janeiro”, e Resolução CVL nº58, de 31 de maio de 2017. Escorreita a declaração de inconstitucionalidade. A norma, tal como editada, restringe a realização de eventos de natureza “econômica, cultural, esportiva, recreativa, musical, artística, expositiva, cívica, comemorativa, social, religiosa ou política, com fins lucrativos ou não”, cuja autorização depende de outorga discricionária do Gabinete do Prefeito, que “poderá impor a qualquer tempo restrições aos eventos, inclusive durante a sua realização”. Todos têm direito ao pleno exercício dos direitos culturais e de acesso às fontes da cultura nacional, cabendo ao estado apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais, protegendo as culturas populares, indígenas, afro-brasileiras e de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional (CF/88, art. 215). Violação do direito de reunião, cujo fim é a manifestação do pensamento (CF/88, artigos 5º, IV, VI e XVI e 220; CE/89, art. 23 e ADIN nº 1.969, STF). Precedentes. Intenção prequestionadora do embargante, que não aponta real contradição, omissão, obscuridade ou erro material, constitui pretexto para reabrir matéria examinada e decidida, ainda que revista sob o foco dos pontos que suscita e pedido subsidiário que explicita. Embargos desprovidos.”



      O recorrente sustenta, em seu apelo extremo, contrariedade aos arts. 2º, 5º, incisos IV, VI e XVI; e 84, inciso VI, alínea “a” da Constituição Federal. Defende o decreto declarado inconstitucional tinha como objetivo desburocratizar a realização de eventos na cidade do Rio de Janeiro e não restringir a liberdade de reunião ou religiosa. 



      Decido.



      A irresignação não merece prosperar, uma vez que o recorrente não apresentou tópico de repercussão geral da matéria devidamente fundamentado nos aspectos econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos da causa frente às questões constitucionais invocadas no recurso extraordinário.



      Com efeito, é dever da parte recorrente demonstrar de forma devidamente fundamentada, expressa e clara as circunstâncias que poderiam configurar a relevância das questões constitucionais suscitadas no recurso extraordinário, o que não ocorreu no caso em tela. Nesse sentido:



“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CRIMINAL. REITERAÇÃO DA TESE DO RECURSO INADMITIDO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. DISCUSSÃO DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DOS LIMITES DA COISA JULGADA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 660). FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 339). SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - É ônus da parte recorrente apresentar a preliminar, formal e fundamentada, de repercussão geral da matéria constitucional versada no recurso extraordinário, com indicação específica das circunstâncias que evidenciem, no caso concreto, a transcendência dos interesses subjetivos da causa, para que seja atendido o requisito previsto no art. 102, § 3°, da CF e no art. 1.035 do CPC, o que não foi observado pela parte recorrente. III - O Supremo Tribunal Federal já definiu que a violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal, quando implicarem em exame de legislação infraconstitucional, é matéria sem repercussão geral (Tema 660 - ARE 748.371-RG/MT). IV - No julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Tema 339), relatado pelo Ministro Gilmar Mendes, reconheceu-se a repercussão geral e reafirmou-se a orientação no sentido de que a exigência do art. 93, IX, da Constituição, não impõe seja a decisão exaustivamente fundamentada. O que se busca é que o julgador indique, de forma clara, as razões de seu convencimento. V - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.263.035/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 22/5/20).



 
“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIMES DE TRÁFICO ILÍCITO DE ENTORPECENTES E POSSE IRREGULAR DE ARMA DE FOGO DE USO PERMITIDO. ARTIGO 33 DA LEI 11.343/2006 E ARTIGO 12 DA LEI 10.826/2003. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DA PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. ARTIGO 1.035, § 2º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015 C/C ARTIGO 327, § 1º, DO REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MATÉRIA CRIMINAL. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO PRESUMIDA. PRECEDENTES. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ARTIGO 5º, LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OFENSA REFLEXA AO TEXTO CONSTITUCIONAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 5º, LIII E LVII, E 129, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRINCÍPIOS DO JUIZ NATURAL, DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA E DO SISTEMA ACUSATÓRIO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. ALEGADA OFENSA AO SISTEMA ACUSATÓRIO. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO. PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 1.264.183/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 26/5/20).



      Ainda que superado esse óbice, o recurso não poderia prosperar, visto que o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência o Supremo Tribunal Federal.



      O relator do caso no Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro consignou o seguinte em seu voto:



      “Ao admitir a imposição de restrições à realização de eventos de natureza “econômica, cultural, esportiva, recreativa, musical, artística, expositiva, cívica, comemorativa, social, religiosa ou política, com fins lucrativos ou não”, cuja autorização submete à discrição do Gabinete do Prefeito, e, após, pela Coordenadoria Geral de Promoção de Eventos da Subsecretaria de Comunicação Governamental - CGPE, da Secretaria Municipal da Casa Civil – CVL, que “poderá impor a qualquer tempo restrições aos eventos, inclusive durante a sua realização”, a norma em testilha violou preceitos fundamentais da Carta Constitucional e da Carta Estadual (CF/88, art. 5º, IV e VI, e CE/89, art. 22, §§ 1º e 2º), porque os submetem a critérios ao talante, exclusivo e pessoal, da discrição conferida ao Gabinete do Prefeito.



      No mesmo sentido foram as conclusões da Procuradoria-Geral da Estado do Rio de Janeiro naquele processo:



    a) “(...) A norma ora impugnada inova em matéria do exercício ao direito de reunião, restringindo a ocorrência de eventos para além dos limites autorizados no texto constitucional, ao submeter tais atividades à outorga da autorização ao Gabinete do Prefeito, como descreve o art. 4º, bem como ao impor, a qualquer tempo, restrições aos eventos autorizados, inclusive durante sua realização, conforme previsto no art. 8º. O Estado (...) deve ter o papel de não impedir ou dificultar as ações dos titulares do direito de reunião, assim como o de livre expressão e manifestação do pensamento, utilizando como fatores restritivos apenas aquelas condicionantes expressamente consignadas no texto constitucional, quais sejam, a não utilização de armas, a não frustração de reunião anteriormente agendada para o mesmo local e o mero prévio aviso. Flagrante, pois, a inconstitucionalidade dos dispositivos questionados por vício material, pelo que se impõe a procedência do pedido. (...) o que se vê, portanto, com todas as vênias, é a extrapolação pelo Poder Executivo do seu Poder Regulamentar, sobrepujando-se à competência legislativa, visto que cabe a este legiferar sobre a restrição de liberdades fundamentais. Sendo assim, também por inconstitucionalidade formal do diploma combatido, resta demonstrada a procedência do pedido”. 



    (b) “(...) Ao restringir a ocorrência de eventos, mediante a exigência de autorização prévia, e cominar sanção àqueles que realizarem eventos sem autorização, o diploma legal em tela incorre em indiscutível inconstitucionalidade material. (...) o Decreto impugnado vai muito além da mera disciplina interna da Administração Pública, como autorizado pelo art. 145, VI, da Constituição do Estado, estabelecendo limitações aos particulares no exercício de liberdade constitucional. (...) São essas as razões que apontam para a procedência do pedido, com a declaração de inconstitucionalidade do Decreto nº 43.219, de 26 de maio de 2017, e da Resolução CVL nº 58/2017, ambos do Município do Rio de Janeiro”.



      Conforme assente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o direito de reunião configura-se como um dos princípios basilares de um Estado Democrático, sendo inconstitucionais a instituição de balizas normativas que configurem limitação desproporcional ao exercício desse direito, sob pena de violação não somente ao direito de reunião, mas também à liberdade de expressão, seu consectário. Confira-se:



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO 20.098/99, DO DISTRITO FEDERAL. LIBERDADE DE REUNIÃO E DE MANIFESTAÇÃO PÚBLICA. LIMITAÇÕES. OFENSA AO ART. 5º, XVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. I. A liberdade de reunião e de associação para fins lícitos constitui uma das mais importantes conquistas da civilização, enquanto fundamento das modernas democracias políticas. II. A restrição ao direito de reunião estabelecida pelo Decreto distrital 20.098/99, a toda evidência, mostra-se inadequada, desnecessária e desproporcional quando confrontada com a vontade da Constituição (Wille zur Verfassung). III. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do Decreto distrital 20.098/99. (ADI 1969, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, publicado no DJe de 31/08/07).



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO DE MANIFESTAÇÃO. DIREITO DE REUNIÃO E DE EXPRESSÃO. AVISO PRÉVIO. DESNECESSIDADE. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Em uma sociedade democrática, o espaço público não é apenas um lugar de circulação, mas também de participação. Há um custo módico na convivência democrática e é em relação a ele que eventual restrição a tão relevante direito deve ser estimada. 2. O aviso ou notificação prévia visa permitir que o poder público zele para que o exercício do direito de reunião se dê de forma pacífica e que não frustre outra reunião no mesmo local. Para que seja viabilizado, basta que a notificação seja efetiva, isto é, que permita ao poder público realizar a segurança da manifestação ou reunião. 3. Manifestações espontâneas não estão proibidas nem pelo texto constitucional, nem pelos tratados de direitos humanos. A inexistência de notificação não torna ipso facto ilegal a reunião. 4. A notificação não precisa ser pessoal ou registrada, porque implica reconhecer como necessária uma organização que a própria Constituição não exigiu. 5. As manifestações pacíficas gozam de presunção de legalidade, vale dizer, caso não seja possível a notificação, os organizadores não devem ser punidos por sanções criminais ou administrativas que resultem multa ou prisão. 6. Tese fixada: A exigência constitucional de aviso prévio relativamente ao direito de reunião é satisfeita com a veiculação de informação que permita ao poder público zelar para que seu exercício se dê de forma pacífica ou para que não frustre outra reunião no mesmo local. (RE 806339, Relator o Min. Marco Aurélio, Relator p/ Acórdão o Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, publicado no DJe de 19/3/21)



DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DECRETO 14.827, DE 28 DE AGOSTO DE 2017, DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. LIMITAÇÃO DO EXERCÍCIO DA LIBERDADE DE REUNIÃO PELA VIA REGULAMENTAR. RESTRIÇÕES INCOMPATÍVEIS COM A DIMENSÃO AXIOLÓGICA DO DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIÃO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE PRINCÍPIOS INTELIGÍVEIS APTOS A NORTEAR A ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA. CRIAÇÃO DE TIPOS NORMATIVOS ESPECÍFICOS PARA O PARQUE DOS PODERES. DESPROPORCIONALIDADE. 1. O exercício da liberdade de reunião é essencial para a criação de um ambiente democrático real que oportunize ao cidadão desempenhar adequadamente o seu papel de cointérprete da Constituição, propiciando a criação de agendas sociais que poderiam passar ao largo dos interesses político-partidários hegemônicos. 2. A liberdade de reunião alcança o nível de visibilidade desejado e comunica a sua mensagem quando da realização de atos eventualmente inconvenientes para os não-participantes do protesto, os quais, se razoáveis e não-violentos, devem ser tolerados pelo Estado e pela sociedade. 3. A posição privilegiada (preferred position) ocupada pelas liberdades comunicativas no sistema jurídico brasileiro demanda que eventuais limitações devem estar em harmonia com outros valores constitucionais, recebendo um ônus argumentativo qualificado. 4. In casu, as medidas restritivas contidas no Decreto proscrevem a realização de manifestações na área do “Parque dos Poderes”, local que concentra a organização político-administrativa do Estado de Mato Grosso do Sul, ao não permitirem a utilização de qualquer forma de comunicação visual (cartazes) ou auditiva (ruídos) que transmita a mensagem motivadora da reunião a terceiros. 5. A vedação da prática de qualquer ato que possa acarretar perturbação à execução da atividade laboral pelos servidores e pelas autoridades públicas, ao acesso ao serviço público pela população em geral, ao trânsito de veículos e de pessoas, bem como degradação ou prejuízo ao meio ambiente, concede verdadeira carta-branca para a restrição do uso do bem público com base em juízo de conveniência e oportunidade das autoridades, subordinando a realização de reunião pública à discricionariedade administrativa, já que todo e qualquer ato de manifestação pública pressupõe algum grau de afetação a direitos de terceiros. 6. In casu, o Poder Executivo foi além do que a Constituição Federal autoriza em matéria de legalidade, ao criar, ab nihilo, tipos sancionadores que inovam na ordem jurídica e que representam verdadeira restrição do núcleo essencial do direito fundamental, sem fundamento legal que delineie princípios inteligíveis (intelligible principles) aptos a guiar sua respectiva aplicação e controle. 7. As sanções contidas no Decreto incidem específica e exclusivamente sobre condutas praticadas no centro administrativo da cidade de Campo Grande, sobrepondo-se injustificadamente a outros tipos sancionadores que já tutelam os mesmos bens jurídicos, em violação aos princípios da segurança jurídica e da proporcionalidade e fazendo transparecer que o fim almejado pelo administrador foi o da vedação ampla de todas as formas de manifestação política, cultural e social nas imediações das sedes dos Poderes estaduais – e não qualquer proteção ao meio ambiente ou à segurança pública. 8. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do Decreto estadual 14.827, de 28 de agosto de 2017, de Mato Grosso do Sul. (ADI 5852, Relator o Min. Dias Toffoli, Relator p/ Acórdão o Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, publicado no DJe de 26/11/20)



      Anote-se, por fim, que seria necessário o reexame das normas infraconstitucionais pertinentes e do conjunto fático-probatório dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279 desta Corte. 



      Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



      Publique-se.



      Brasília, 23 de fevereiro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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