Tribunal: STF
Processo: ARE 1385003
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-22
Data de publicação: 2022-06-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fl. 2, Doc. 5):



    “MANDADO DE INJUNÇÃO - EMPREGADOS PÚBLICOS - AGENTE DE COMBATE À ENDEMIA E AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE - MUNICÍPIO DE SOROCABA - PLANO DE CARREIRA - Pretensão inicial voltada à declaração da mora legislativa da impetrada, com a consequente determinação de prazo razoável para o encaminhamento de projeto legislativo referente a Plano de Carreira dos Agentes de Combate a Endemias e dos Agentes Comunitários de Saúde do Município de Sorocaba - Inadmissibilidade - Inexistência do direito subjetivo constitucional à carreira ou à evolução funcional - Plano de carreira que se submete aos critérios de conveniência e oportunidade dos entes federativos - Hipótese dos autos em que não se verifica o descumprimento de qualquer dever constitucional pelo legislador, vez que inexistente direito subjetivo constitucional passível de defesa por meio de mandado de injunção - Precedentes do STJ e do TJSP - Mandado de Injunção improcedente.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 7), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Sorocaba – SSPMS alega ter o acórdão recorrido violado dispositivos constitucionais. 



    Em suma, sustenta que o Tribunal de origem não observou “a obrigatoriedade imposta ao legislador municipal na criação de plano de carreira para os seus empregados públicos ocupantes dos cargos de agente de combate às endemias e agente comunitário de saúde previsto expressamente no artigo 39, “caput” e §1º incisos I, II e III e §§4º e 5º do artigo 198 da Constituição Federal bem como o artigo 24 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias” (fl. 7, Doc. 7).



    Afirma que, “no âmbito do Município de Sorocaba (...) o Plano de Carreira dos servidores públicos do Município (…) foi instituído mediante a Lei Municipal nº 3.801/1991 (lei anexa), mas esta excluiu expressamente de tal abrangência os trabalhadores vinculados ao Município pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho, ou seja, excluiu do Plano de Carreira os Agentes de Combate às Endemias e os Agentes Comunitários de Saúde, que são contratados por regime celetista” (fl. 6, Doc. 7). 



    Argumenta que há omissão legislativa do chefe do poder executivo municipal em encaminhar projeto de lei para regulamentar e instituir plano de carreira dos Agentes de Combate a Endemias e dos Agentes Comunitários de Saúde e que tal mora legislativa “está impedindo supracitadas categorias profissionais de usufruir de seu direito à evolução funcional preceituada nos termos dos incisos I e III do §1º e “caput” do artigo 39 da CRFB/88, causando verdadeira indistinção entre aqueles servidores que já atuam para a Administração Pública Municipal há anos e aqueles que acabam de ingressar na carreira, na forma como pode-se analisar pelos holerites acostados à inicial” (fl. 7, Doc. 7).



    Destaca que as diretrizes fixadas pela Lei Federal 11.350/2006 – que regulamenta as atividades de Agente Comunitário de Saúde e de Agente de Combate às Endemias -, são insuficientes e que a mora legislativa por parte do chefe do executivo local “ofende a isonomia entre os servidores públicos municipais, pois para aqueles regidos sob o regime jurídico administrativo há plano de carreira e para os demais regidos sob a égide da CLT não existe plano algum” (fl. 7, Doc. 7).



    Ressalta que “a teor do quanto dispõe o artigo 39 “caput” da Carta Maior, os entes federativos têm o DEVER, ou seja, É OBRIGATÓRIA a instituição de Plano de Carreira para os seus servidores públicos lato sensu, sem exceção, ou seja, mesmo os que são contratados em regime celetista, sendo que quando do não atendimento ao preceito constitucional, resultará em ofensa direta ao direito à progressão funcional” (fl. 10, Doc. 7). 



    Requer, ao final, (a) o provimento do presente recurso, “a fim de declarar a mora legislativa do impetrado e determinar em prazo razoável o encaminhamento de projeto legislativo para edição do Plano de Carreira dos Agentes de Combate a Endemias e dos Agentes Comunitários de Saúde do Município de Sorocaba” (fl. 14, Doc. 7); (b) caso não seja editada norma específica para fins de edição do Plano de Carreira dos Agentes de Combate a Endemias e dos Agentes Comunitários de Saúde do Município de Sorocaba, requer (b.1) a imediata a aplicação, aos substituídos, do Plano de Carreira estabelecido pela Lei Municipal 3.801/1991, “por tratar-se propriamente do dito Plano de Carreira aqui perseguido” (fl. 13, Doc. 7); e (b.2) alternativamente, “a aplicação do quanto disposto no anexo da Lei nº 11.350/2006, que trata da evolução salarial dos agentes de combate às endemias e agentes comunitários de saúde componentes dos quadros da FUNASA” (fl. 13, Doc. 7). 



    O Tribunal de origem inadmitiu o Recurso Extraordinário aplicando as Súmulas 279 e 280, ambas do STF (Doc. 9).



    No Agravo (Doc. 11), a parte agravante defendeu a inaplicabilidade dos referidos óbices sumulares.



    É o relatório. Decido.



    Os Recursos Extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    No caso concreto, foram os seguintes os fundamentos do recorrente ao sustentar a repercussão geral da matéria (fl. 4, Doc. 7):



    “O §3º do artigo 102 da CRFB/88 exige a demonstração da existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, esta que encontrou sedimentação no quanto disposto no §1º do artigo 1.035 do Código de Processo Civil que dispõe: 



    (…)



    Veja-se que o eventual resultado que pode atingir o presente Mandado de Injunção impetrado é tamanho, que pode modificar a vida, a carreira e o orçamento de, literalmente, todos os Municípios brasileiros a considerar não somente os cargos substituídos no presente caso por este sindicato impetrante como também a considerar que reconhecer que é dever constitucional do legislador criar plano de carreira para os servidores públicos, também é reconhecer que os servidores públicos detém direito subjetivo ao plano de carreira. 



    Assim sendo, mesmo a considerar que no presente Mandado de Injunção tão somente discute-se o direito dos ACS e ACE do Município de Sorocaba, é possível dizer-se que o interesse aqui discutido não se limita tão somente às partes que integram a presente demanda, pois a presente demanda somente abrange tais empregados públicos em razão de mera formalidade decorrente de limitação na representatividade deste sindicato impetrante, entretanto, evidentemente, reconhecer a procedência da presente demanda, ao mesmo tempo, é reconhecer que não somente os ACS e ACE detém direito a um plano de carreira, como também todo servidor público. 



    Portanto, inquestionável o fato de que, uma possível procedência da presente demanda detendo a possibilidade de impactar toda a estrutura do serviço público brasileiro, a existência de repercussão geral da questão constitucional aqui discutida é evidentemente de repercussão geral que não se limita ao interesse das partes integrantes do presente mandamus.”



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Além disso, na origem, trata-se de Mandado de Injunção coletivo impetrado pelo Sindicato dos Servidores Públicos do Município de Sorocaba – SSPMS, postulando ordem injuncional para que regulamente o Plano de Carreira dos agentes de combate às endemias e dos agentes comunitários de saúde de Sorocaba, ao argumento de que, no âmbito daquele Município, o plano de carreira dos servidores públicos instituído pela Lei Municipal 3.801/1991 não inclui os substituídos, submetidos às normas da CLT. 



    Sobre essa específica questão, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou improcedente o Mandado de Injunção impetrado pelo ora recorrente aos seguintes fundamentos (fls. 4-12, Doc. 5):



    “O mandado de injunção, nos termos do art. 5º, LXXI, da Constituição Federal, constitui remédio constitucional destinado a suprir lacuna na edição de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 



    Art. 5º (...) 



    LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania; 



    A Lei Federal 13.300/2016 reproduziu referida norma, preconizando em seu art. 2º a medida como excepcional, com vistas a concretização de prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania, bem assim nos casos em que a omissão legislativa inviabilize o exercício de direitos e liberdades previstos na Constituição da República. 



    […]



    Como se vê, o mandado de injunção pressupõe a existência de uma omissão estatal na regulamentação de direito subjetivo ou garantia previstos diretamente na Carta Magna, em norma de eficácia limitada. 



    As normas constitucionais que permitem o ajuizamento do mandado de injunção não decorrem de todas as espécies de omissões do Poder Público, “mas tão só em relação às normas constitucionais de eficácia limitada de princípio institutivo de caráter impositivo e das normas programáticas vinculadas ao princípio da legalidade, por dependerem de atuação normativa ulterior para garantir sua aplicabilidade” (RE 970.823/RS, Pleno do STF, Rel. Min. Alexandre de Morais, j. 18.08.2020). 



    Destarte, dois são os requisitos necessários no mandado de injunção, a saber: (i) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); (ii) inviabilização do exercício dos direitos subjetivo e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 



    […]



    Ressalte-se, portanto, que o cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito subjetivo, liberdade ou prerrogativa, tal como há muito definido pelo Supremo Tribunal Federal.



    […]



    Na hipótese dos autos, o impetrante pleiteia a ordem mandamental para que se regulamente o Plano de Carreira dos agentes de combate às endemias e dos agentes comunitários de saúde do Município de Sorocaba, tal como supostamente determinado no art. 39, caput, §1º, I e III, da CF e o art. 24 do ADCT. 



    Analisando detidamente a pretensão esposada pelo impetrante, contudo, depreende-se que a via por ele eleita não se mostra adequada a albergar o pleito pela legislação de plano de carreira. 



    Isso porque inexiste a imposição de qualquer dever ao legislador infraconstitucional para que implemente do plano de carreira em relação a essas funções. 



    Com efeito, o art. 198, da Constituição Federal, dispõe que “Lei federal disporá sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os Planos de Carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do referido piso salarial”. 



    Seguindo a inteligência desse dispositivo, foi editada a Lei Federal 11.350/2006, que estabeleceu as diretrizes para a elaboração de (eventual) Plano de Carreiras para essas funções e, ademais, dispôs que o gestor local do SUS responsável pela admissão dos profissionais elaborará lei versando “sobre a criação dos cargos ou empregos públicos e demais aspectos inerentes à atividade” (art. 145), resguardada a opção de submissão dos agentes à CLT (art. 8º6), sem qualquer obrigação à elaboração propriamente dita do plano de carreira. 



    Nesse contexto, não existe obrigatoriedade para a implantação do aludido plano de carreira, notadamente porque não há direito subjetivo constitucional à evolução funcional ou à carreira. 



    Primeiro, porque o art. 39, caput, da CF, ao contrário do que quer fazer crer o impetrante, não impõe a obrigação absoluta no sentido de que os entes federativos instituam plano de carreira a todo e qualquer servidor, servindo apenas como recomendação para que esse espécie de instrumento seja adotado. 



    Os planos de carreira constituem importante elemento de organização e eficiência para a Administração Pública, mas estão longe de configurar direito subjetivo por parte dos servidores, cabendo aos entes federativos, dentro de um critério de conveniência e oportunidade, optar pela melhor forma de organização dos quadros, cargos e funções públicos. 



    Dito de outra forma, se ausente o dever absoluto imposto à Administração, não há que se falar em direito subjetivo à evolução funcional ou à carreira, cabendo ao ente federativo, repise-se, escolher se organizar da melhor maneira que entender quanto a esse aspecto, podendo optar pela adoção de cargos organizados em carreira, ou isolados. 



    Segundo, porquanto o art. 198 da CF, ao tratar especificamente do agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, tão somente estabeleceu que Lei Federal iria tratar sobre as diretrizes gerais do plano de carreira para essas funções, não tendo havido qualquer espécie de imposição constitucional para que os entes federativos obrigatoriamente implementem aludido plano. 



    Não se visualiza, portanto, o descumprimento de qualquer dever constitucional pelo legislador na hipótese em comento, vez que inexistente direito subjetivo constitucional passível de defesa por meio de mandado de injunção. 



    Confira-se, na linha do quanto exposto, precedentes do Supremo Tribunal Federal e deste Tribunal de Justiça em casos análogos: 



    [...]



    É certo que a instituição de plano de carreira poderia ser algo positivo para os servidores, servindo como fator motivacional.



    No entanto, ao contrário do que sustentado, não há omissão a direito subjetivo previsto na constituição, a inviabilizar o acolhimento do mandamus, observando-se que os servidores estão submetidos ao regime celetista (Leis Municipais 9.587/2011 e 11.1190/2015) e, na inatividade, ao Regime Geral de Previdência, sendo-lhes assegurados direitos trabalhistas e previdenciários, com os devidos temperamentos do regime jurídico público (“CLT publicizada”).” (grifo nosso)



    O art. 198, §5º, da CF/1988, com a redação dada pela EC 51/2006, determinou que lei federal trataria do regime jurídico e da regulamentação das atividades de Agente Comunitário de Saúde e Agente de Combate às Endemias, nos seguintes termos:



    “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: 



    […] 



    §5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias. 



    […]”



    A fim de regulamentar o disposto no referido texto constitucional, foi editada a Lei Federal 11.350/2006, a qual estabeleceu, em seu art. 8º, que os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias estão submetidos, em regra, ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, sendo facultada a possibilidade de adoção de regime jurídico distinto pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, por meio de lei local. Eis o teor da norma:



    “Art. 8º Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, na forma do disposto no § 4º do art. 198 da Constituição, submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa. (grifo nosso) 



    No caso vertente, o Município de Sorocaba optou, nos termos do art. 8º da Lei Federal 11.350/2006, por excluir os Agentes de Saúde e os de Combate a Endemias do regime estatutário. Em consequência, esses servidores não integram o Plano de Carreira dos Servidores instituído pela Lei Municipal 3.801/1991, já que submetidos às normas da Consolidação das Leis Trabalhistas - CLT. 



    O acórdão recorrido, ao julgar improcedente o pedido, também se debruçou sobre ponto específico, esclarecendo que não existe obrigatoriedade para a implantação do plano de carreira perseguido pelo recorrente em favor dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias, pois (a) “o art. 39, caput, da CF, ao contrário do que quer fazer crer o impetrante, não impõe a obrigação absoluta no sentido de que os entes federativos instituam plano de carreira a todo e qualquer servidor, servindo apenas como recomendação para que esse espécie de instrumento seja adotado”; (b) “o art. 198 da CF, ao tratar especificamente do agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, tão somente estabeleceu que Lei Federal iria tratar sobre as diretrizes gerais do plano de carreira para essas funções, não tendo havido qualquer espécie de imposição constitucional para que os entes federativos obrigatoriamente implementem aludido plano”. 



    No mesmo sentido, esta SUPREMA CORTE já decidiu que “os planos de carreira constituem importante elemento de organização e eficiência para a Administração Pública, não constituindo direito subjetivo dos servidores em geral” (MI 635, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 28/2/2014 – grifo nosso).



    Acreça-se que, em caso ligeiramente diverso, o ilustre Min. CELSO DE MELLO decidiu que “a Administração Pública, observados os limites ditados pela Constituição Federal, atua de modo discricionário ao instituir o regime jurídico de seus agentes e ao elaborar novos Planos de Carreira” (RE 116.683, Primeira Turma, DJ de 13/3/1992).



    Ainda sobre a faculdade do Município de optar, nos termos do art. 8º da Lei Federal 11.350/2006, por excluir ou não os Agentes de Saúde e os de Combate a Endemias do regime estatutário próprio dos servidores públicos, veja-se o seguinte precedente desta CORTE, em que se debateu acerca do piso nacional dos Agentes de Saúde e Combate à Endemia:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 



    1. O acórdão do Tribunal de origem revela-se em dissonância com a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.



    2. Quando a Lei 12.994/2014, alterando a Lei 11.350/2006, incluiu nesta última o art. 9º-A, para fixar o piso nacional dos agentes de saúde e combate às endemias, em nada modificou a disposição do art. 8º do diploma legal de 2006, que faculta aos Estados, Distrito Federal e Municípios fazer a opção pelo regime da CLT ou outro de sua escolha.



    3. Dessa forma, compreender que o piso salarial profissional nacional instituído pelo aludido art. 9º-A e seu § 1º vincula todas as unidades federativas seria fazer letra morta do texto normativo enunciado no art. 8º da Lei 11.350/2006.



    4. É incongruente que essa norma assegure, aos Estados, Distrito Federal e Municípios, o direito de optar pelo regime jurídico de seus agentes de saúde e, ao mesmo tempo, imponha o pagamento do piso salarial nos termos fixado pela União para aqueles que aderiram ao regime da CLT.



    5. A fixação da remuneração de servidor público municipal por lei federal contraria o princípio constitucional de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo local para dispor sobre regime jurídico e remuneração de seus servidores, à luz do art. 61, § 1º, II, da Lei Maior.



    6. A exegese do § 5º do artigo 198 da Constituição Federal, que, na redação da EC 63/2010, atribuiu à lei federal o estabelecimento do piso salarial profissional nacional e diretrizes para os Planos de Carreira de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias, deve ser compatibilizada com os demais princípios constitucionais que ditam a distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo.



    7. No caso vertente, o Município de Salvador optou, nos termos do art. 8º da Lei Federal 11.350/2006, por vincular os agentes de saúde e os de combate a endemias ao regime estatutário próprio, e o fez por meio da Lei Municipal 7.955/2011. Em consequência, esses servidores passaram a integrar o Plano de Cargos e Vencimentos dos Profissionais de Saúde da Prefeitura Municipal do Salvador, previsto na Lei Municipal nº 7.867/2010.



    8. Ao assim agir, o Município se desvinculou da norma federal (art. 9º-A, §1º, da Lei 11.350/2006, incluído pela Lei 12.994/2014), que estabeleceu o piso salarial profissional nacional dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias. Portanto, tendo optado pelo regime estatutário, não se sujeita às regras aplicáveis aos municípios que preferiram manter seus agentes de saúde vinculados ao regime jurídico celetista.



    9. Acolher a pretensão inicial seria reconhecer a possibilidade de conjugar regras de um determinado regime com o de outro de natureza diversa, criando um regime jurídico híbrido, o que não se admite no ordenamento jurídico brasileiro.



    10. Agravo interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).” (RE 1.263.619-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 6/7/2020)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 22 de junho de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente