Tribunal: STF
Processo: ARE 1371192
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-28
Data de publicação: 2022-03-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado (eDOC 12, p. 35-37):



    “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. REMESSANECESSÁRIA TIDA POR INTERPOSTA E APELAÇÕES EMAÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATOS DEENRIQUECIMENTO ILÍCITO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOSADMINISTRATIVOS. ACEITAÇÃO DE VANTAGEMINDEVIDA PARA TOLERAR ATIVIDADE ILÍCITA. POSSEIRREGULAR DE ARMA DE FOGO. AGENTE DE POLÍCIAFEDERAL. GRAVIDADE DAS CONDUTAS. 



    1. Remessa oficial conhecida, uma vez que o artigo 19 da Lei n°4.717/65 (Lei de Ação Popular) deve ser aplicado, por analogia, às ações de improbidade administrativa, ainda que julgados parcialmente procedentes os pedidos iniciais.



    2. Ainda que julgados parcialmente procedentes os pedidos iniciais, a sentença deve ser submetida ao reexame necessário para ser dotada de eficácia, devolvendo-se toda a matéria ao Tribunal para reanálise da pretensão inicial, com' o escopo de conceder a tutela mais efetiva em prol da moralidade administrativa.



    3. Interpretando-se a contrario senso os artigos 935 do Código Civil e 66 do Código de Processo Penal, pode-se concluir que apenas quando o Juízo penal, categoricamente, reconhece a inexistência dos fatos imputados ou a ausência de autoria ou participação do réu é que haverá repercussão na esfera cível.



    4. Nada obsta que os mesmos fatos analisados na seara penal sejam reconhecidos como atos de improbidade administrativa, especialmente porque o mero atentado aos princípios da Administração Pública já é suficiente para configurá-los, sendo dispensável a efetiva violação dos bens jurídicos tutelados pela normal penal.



    5. É plenamente possível a utilização de prova emprestada em ação civil de improbidade administrativa, desde que assegurados o contraditório e a ampla defesa no processo em que utilizados, conforme ocorrido no presente caso.



    6. Extrai-se do acervo probatório que, entre os meses de novembro e dezembro de 2003, o réu, Agente de Polícia Federal, responsável pelo controle migratório no Aeroporto Internacional de Guarulhos/SP, aceitou vantagens indevidas consistentes em dinheiro para retardar e omitir atos de oficio.



    7. O réu, na condição de agente de Polícia Federal, em razão de seu cargo e de suas atribuições, propiciou o uso de documentos públicos falsos por cidadãos chineses, consistentes em passaportes falsos, possibilitando o embarque deles em voo com destino aos Estados Unidos da América, e escala em Santiago/Chile.



    8. Visando não ser identificado, o agente policial fraudou o carimbo utilizado para estampar as marcas do controle de imigração nas folhas dos passaportes, com a exclusão de seu número de identificação funcional. 



    9. Ainda que não tenha havido o efetivo recebimento de vantagem, ao aceitar a promessa de tal vantagem, conforme restou demonstrado, o requerido praticou ato de improbidade que importou em enriquecimento ilícito, incorrendo no ato descrito no inciso V, do artigo 9° e no inciso 11, do artigo 11, ambos da LIA.



    10. Durante as investigações criminais, no cumprimento de mandado de busca e apreensão, policiais federais encontraram, na residência do réu, uma arma de fogo não registrada, cujo fato, além de ser tipificado como crime do artigo 12 da Lei n° 10.826/03, configura ato de improbidade administrativa que viola os princípios da Administração Pública, previsto no artigo 11 da LIA, especialmente os deveres de honestidade e legalidade.



    11. Quanto ao elemento subjetivo, para a configuração dos atos de improbidade previstos nos artigos 9° e 11 da LIA se exige o dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, bastando ser genérico.



    12. As provas indicam que o réu agiu efetivamente com dolo, pois, de maneira livre e consciente sabia da falsidade dos passaportes, tendo deixado três cidadãos chineses embarcarem irregularmente em voo internacional, até que adulterou o carimbo aposto nos aludidos documentos de modo a não ser identificado.



    13. Na condição de agente policial, não há dúvidas de que tinha plena ciência sobre a necessidade de certificado de registro de todas as armas de fogo porventura em seu poder, ainda que no interior de sua residência, sob pena de cometimento de crime tipificado no Estatuto do Desarmamento.



    14. Embora o artigo 12 da LIA estabeleça várias sanções, as quais variam em grau e espécie conforme o ato de improbidade administrativa incorrido pelo réu, cabe ao juiz eleger quais serão aplicadas ao agente, podendo fixá-las de maneira cumulativa ou isolada, à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.



    15. Perda da função pública, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios são sanções proporcionais era zoáveis ao caso em tela, em face da alta periculosidade do réu e da acentuada gravidade concreta de suas condutas.



    16. A suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar como Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios devem ser fixadas em 8 (oito) anos e 10 (dez) anos, respectivamente.



    17. Revela-se adequada para reprimir e prevenir a prática' de atos de improbidade administrativa, fixar a sanção de multa civil no valor de vinte vezes o valor da última remuneração recebida quando do exercício do cargo de Agente de Polícia Federal.



    18. Em relação à condenação à compensação de dano moral coletivo, não se' vislumbra que as condutas ímprobas praticadas pelo réu causaram significativa repulsa social ou desprestígio à Polícia Federal à ponto de prejudicar a prestação de serviços públicos.



    19. Afastamento da condenação ao pagamento de honorários advocatícios, em homenagem ao princípio da simetria, embora o polo ativo tenha sidos composto também pela União, nos termos do artigo 18 da Lei n° 7.347/85.



    20. Em face da redação do artigo 20, parágrafo único, da LIA prever que a medida cautelar de afastamento do exercício do cargo é possível desde que não haja prejuízo da remuneração, de rigor excluir a condenação à devolução, mormente porque o capuz do referido dispositivo determina que a perda do cargo somente se efetiva com o trânsito em julgado.



    21. Remessa necessária, tida por interposta, e apelações do Ministério Público Federal, da União e do réu parcialmente providas.” 



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea a do permissivo constitucional, aponta a existência de ofensa ao art. 5° "caput" e incisos I, II e XXXIX da Constituição Federal, bem como aos arts. 1°, 2° e 107, III do Código Penal e art. 9°, V e 11, I, da Lei 8.429/92.



    Nas razões recursais pertinentes à demonstração de existência de repercussão geral, sustenta-se que (eDOC 14, p. 7 e 10):



    “Relativamente à exigência do § 3° inserido no artigo 102 da Constituição Federal, observa que o assunto discutido tem repercussão geral, uma vez que se discute aplicação do princípio da igualdade e da legalidade, que são princípios fundamentais a toda prestação jurisdicional. 



    (…)



    Ora, a discussão sobre a violação de princípios fundamentais como o a igualdade, a legalidade e anterioridade, revela, sem dúvida, uma significativa importância, tendo uma inquestionável repercussão geral em casos similares, atingindo, assim, o interesse de todo cidadão e também do Estado.”



    O Tribunal de origem negou seguimento ao recurso em virtude da ausência de ofensa direta ao texto constitucional e da incidência da Súmula 279 do STF ao caso (eDOC 16).



    É o relatório. Decido.



    A competência recursal do Supremo Tribunal Federal, fixada nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal, foi objeto de relevante alteração constitucional. A reforma promovida pela Emenda Constitucional 45/2004 incluiu o § 3º no art. 102 do texto, estabelecendo, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso, in verbis:



    “No recurso extraordinário, o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.”



    A remissão feita à regulamentação legal permitiu ao Poder Legislativo, por meio da Lei 11.418/2006, alterar o então vigente Código de Processo Civil para disciplinar a preliminar. Nos termos de seu art. 543-A, § 1º, a repercussão geral foi definida como a demonstração de que há em determinado processo questões que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.



    A definição legal do instituto introduz, no ordenamento positivo nacional, um conceito que, na experiência comparada, tem sido destinado para a definição funcional de precedentes:



    As decisões podem ser precedentes apenas na medida em que elas são concebidas para se firmarem sobre bases de justificação; porque essas bases de justificação, de acordo com um modelo racional e discursivo de justificação, não podem ficar confinadas a um caso particular. Elas devem ficar disponíveis para aplicação analógica em casos análogos, seja por um simples salto intuitivo de raciocínio analógico ou (de forma mais plausível) por um processo mais reflexivo que universaliza as bases de justificação e as testa em face de fatos similares em casos posteriores. (MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 543, tradução livre).



    Com a mesma compreensão, Luiz Guilherme Marinoni, em pioneira obra sobre o tema, sustentou que a decisão desta Corte nos casos de repercussão geral espraia-se para além do caso concreto, constituindo a sua ratio decidendi, motivo de vinculação tanto para o próprio Supremo Tribunal Federal (vinculação horizontal) como, potencialmente, para os demais órgãos jurisdicionais (vinculação vertical) (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    As alterações processuais promovidas pelo novo Código de Processo Civil mantiveram os contornos da repercussão geral já delineados pela Lei 11.418/2006. O novo diploma legal, no entanto, ao explicitar a compreensão da definição de precedentes, fixou balizas relevantes para examinar os argumentos que permitam ultrapassar os interesses subjetivos da causa.



    O art. 927 do Código de Processo Civil dispõe que serão observados os enunciados de súmulas vinculantes, as decisões desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, os acórdãos em julgamento de recursos extraordinários repetitivos e os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal.



    Poder-se-ia aduzir, em interpretação literal, que a observância obrigatória das decisões desta Corte não se estende aos recursos extraordinários que fogem do regime do art. 1.036 do CPC. No entanto, a interpretação sistemática do Código exige que se leve em conta que, caso tenha a repercussão geral reconhecida, o efeito consequente é a suspensão de todos os processos pendentes e em trâmite em todo o território nacional (art. 1.035, § 5º, do diploma processual). Ademais, a contrariedade com súmula ou jurisprudência dominante implica presunção de repercussão geral (art. 1.035, § 3º, do CPC). Se a repercussão geral visa uniformizar a compreensão do direito, obrigação que atinge a todo o Poder Judiciário (art. 926 do CPC), então a estabilização, a integridade e a coerência, que têm na repercussão geral presumida importante garantia de uniformidade, devem, necessariamente, também atingir as decisões proferidas nos demais recursos extraordinários.



    Por isso, é possível afirmar que, na missão institucional definida pelo constituinte e pelo legislador ao Supremo Tribunal Federal, compete-lhe, no âmbito de sua competência recursal, promover a unidade do Direito brasileiro tanto de maneira retrospectiva quanto prospectivamente (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    Tal unidade impõe, como o exige o Código, a juízes e tribunais o dever de observar as decisões do Supremo Tribunal Federal. Isso porque positivou o Código de Processo Civil verdadeiro sistema obrigatório de precedentes que naturalmente decorreria da hierarquização do Judiciário e da função da Corte Suprema. Observe-se, no entanto, que essa obrigatoriedade não se traduz por vinculação obrigatória. Juízes e tribunais, ainda que decidam com base na jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores, têm o dever de motivação, conforme exige o disposto no art. 489, § 1º, do CPC. Dessa forma, devem demonstrar por que o precedente invocado é aplicável ao caso concreto, ou, inversamente, por que se deve realizar uma distinção ou superação do precedente neste mesmo caso concreto. Noutras palavras, o sistema de precedentes explicitado pelo Código de Processo Civil apenas impôs relevante ônus argumentativo a juízes e tribunais quando julgam os casos que assomam a seus órgãos.



    Esse ônus argumentativo impõe a este Supremo Tribunal Federal um dever de cautela a fim de permitir efetivo diálogo exigido pelo sistema de precedentes. Esse diálogo está na base do sistema de precedentes e é, precisamente, o que permite uniformizar a jurisprudência nacional. Não se pode confundir a mera decisão em sede recursal com o conceito uniformizador do precedente. Há, por isso, um elemento crítico na decisão que se torna precedente. Como afirmou Geoffrey Marshall, a perspectiva crítica sobre um precedente sugere que o que o torna vinculante é a regra exigida de uma adequada avaliação do direito e dos fatos (MARSHALL, Georffrey. What is binding in a precedent. In: MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 503-504, tradução livre).



    É precisamente essa a função cumprida pelo instituto da repercussão geral, isto é, viabilizar o adequado juízo sobre os fatos examinados no caso concreto e a interpretação do direito dada pelas instâncias inferiores, de forma a permitir replicar, por analogia, aos casos que lhe forem análogos, a solução jurídica acolhida pelo Supremo Tribunal Federal.



    Frise-se que, ante a inércia do Poder Judiciário, a viabilização do juízo crítico em sede de repercussão geral é promovida pelas partes. Trata-se, com efeito, de etapa do recurso que impõe às partes o dever de fundamentação específica. Na linha de diversos precedentes desta Corte a ausência dessa arguição (AI-QO 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 6.9.2007) ou sua inadequada fundamentação (ARE 858.726-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.03.2015; RE 762.114-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 10.08.2015) inviabiliza o conhecimento do recurso interposto perante o Supremo Tribunal Federal.



    No que tange ao conteúdo de tal demonstração, deve-se reconhecer no sistema de precedentes positivado pelo Código indeclinável diretriz interpretativa, a partir da teleologia do instituto. Tal perspectiva funcionalista permite reconhecer, de antemão, que dificilmente supre a exigência de fundamentação a mera asserção sobre erro no exame das premissas fáticas ou a aplicação indevida de norma jurídica nitidamente redigida.



    Tampouco devem ser admitidas como razões suficientes para o exame da repercussão geral normas que possam ser depreendidas analogamente de casos análogos já julgados pelo Tribunal, sem que em face deles seja feita a devida distinção ou superação, a permitir que o Tribunal possa examinar a conveniência de realização de audiências públicas ou de autorizar a participação de terceiros para rediscutir a tese (art. 927, § 2º, do CPC). Encontraria dificuldades, outrossim, a repercussão suscitada a partir de lei local sem que se demonstre sua transcendência, especialmente a todo o território nacional.



    Em vista dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, é possível assentar, ainda, que dificilmente ostentaria repercussão geral a questão econômica que não apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. Afigura-se improvável, também, o conhecimento de questão social que sequer apresente titularidade difusa ou coletiva. No que tange à questão político-institucional, tem poucas chances de atender ao ônus de fundamentação a arguição de repercussão geral que deixe de demonstrar pertinência relativamente aos órgãos que integram a alta organização do Estado ou das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Finalmente, dificilmente daria margem ao exame da repercussão geral a questão jurídica arguida que não faça o cotejamento entre a decisão recorrida e a interpretação dada por outros órgãos jurisdicionais ou que não saliente possíveis consequências advindas da adoção pelo Supremo Tribunal Federal do entendimento postulado em sede recursal nos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário. Alternativamente, também dificilmente atenderia ao ônus de fundamentação jurídica a arguição que não condiga com uma insuficiente proteção normativa ou interpretativa de um direito fundamental.



    Registre-se, por fim, que o dever de fundamentação vinculada é ônus que incumbe às partes e somente a elas. Pode o Supremo admitir recurso extraordinário entendendo relevante e transcendente a questão debatida por fundamento constitucional diverso daquele alvitrado pelo recorrente (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 42). Essa faculdade, em verdade um poder-dever pelo qual a Corte cumpre sua função constitucional, depende, no entanto, para que seja adequadamente exercida, que as partes demonstrem minudentemente as razões pelas quais o Supremo Tribunal Federal deve criar um precedente daquele determinado caso concreto.



    Não cabe, aqui, invocar o dever de colaboração para exigir da Corte a explicitação das razões pelas quais as partes em casos concretos deixaram de cumprir o ônus da fundamentação da repercussão geral. Em casos tais, o que se estaria a postular era que o próprio Relator suprisse o vício processual. Em decorrência do sistema de precedentes, recém-positivado pelo Código de Processo Civil, é necessário que o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua competência recursal, aja com prudência, a fim de estabilizar, de forma íntegra e coerente, a jurisprudência constitucional.



    Ainda que fosse possível superar tal óbice, observo que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame dos fatos e provas constantes dos autos e a análise da legislação infraconstitucional de regência da matéria, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF e a ausência de ofensa direta à Constituição Federal. 



    Ante todo o exposto, por não ter se desvencilhado do ônus de fundamentar necessária e suficientemente a repercussão geral da matéria em debate, com fulcro no art. 102, § 3º, da Constituição Federal e no art. 932, III, do CPC, deixo de conhecer do recurso extraordinário.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de março de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



Documento assinado digitalmente