Tribunal: STF
Processo: SS 5519
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-09
Data de publicação: 2022-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE RORAIMA. DECISÃO QUE DETERMINA A SUSPENSÃO PROVISÓRIA DE PROCESSO DISCIPLINAR. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM PÚBLICA. PLAUSIBILIDADE. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS REGIMENTAIS. ATOS INTERNA CORPORIS NÃO SUJEITOS, COMO REGRA, À REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. PRINCÍPIO PÉTREO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. RISCO À ORDEM PÚBLICA. INTERESSE PÚBLICO NA APURAÇÃO. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pela Assembleia Legislativa do Estado de Roraima contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Roraima, nos autos do Agravo de Instrumento nº 9003025-17.2021.8.23.0000, que suspendeu atos da Subcomissão da Comissão de Ética Parlamentar da Casa Legislativa de Roraima e sobrestou o andamento do Processo Administrativo Disciplinar nº 001/2020, até o julgamento de mérito do Agravo de Instrumento nº 9003025-17.2021.8.23.0000.



    Narra que se trata, na origem, de mandado de segurança impetrado pelo Deputado Estadual Jalser Renier Padilha contra ato praticado pelo relator da Subcomissão da Comissão de Ética Parlamentar, responsável pela condução do Processo Disciplinar nº 001/2021, que tem como objeto o processamento da Representação nº 004/2021 de autoria da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa de Roraima para a apuração de possível quebra de decoro parlamentar. Discorre que o Tribunal de Justiça de Roraima deferiu a tutela de urgência, para determinar à Subcomissão de Ética Parlamentar da Assembleia Legislativa de Roraima que suspenda a audiência de instrução e julgamento do processo administrativo disciplinar nº 001/2020, agendada para o dia 30/11/2021, permanecendo o procedimento suspenso até o julgamento de mérito do agravo de instrumento interposto nos autos do Mandado de Segurança nº 0834167-32.2021.8.23.0010.



    Defende a legitimidade da Assembleia Legislativa para o manejo do presente incidente de contracautela, em defesa de suas prerrogativas institucionais, sua autonomia e independência e sustenta que a decisão impugnada causa grave lesão à ordem e ao interesse públicos, pois viola o postulado da separação dos poderes, bem como impede a apuração de atos praticados por parlamentares incompatíveis com o decoro parlamentar. Aduz que a decisão subtrai a autonomia “normativa, regulamentadora, organizacional, administrativa e disciplinar” do Parlamento ao determinar a aplicação do Código de Processo Penal aos processos disciplinares políticos-administrativos de apuração de atos incompatíveis com o decoro parlamentar em detrimento das normas internas corporis.



    Alega que não há omissão normativa no que se refere à regulamentação dos processos disciplinares na Assembleia Legislativa de Roraima, sendo que os atos da Subcomissão estão devidamente embasados nas prescrições estabelecidas pelo Regimento Interno e pelo Código de Ética Parlamentar da Casa Legislativa, independentemente dos ritos procedimentais específicos para as ações criminais e cíveis, afirmando, ainda, que “com a promulgação da Resolução nº 25/2001, o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados passou a integrar o Regimento Interno daquela Casa, o qual prevê regras específicas referente aos procedimentos incompatíveis com o decoro parlamentar, puníveis, inclusive, com a perda do mandato parlamentar”. Aduz que o art. 23, da Resolução Legislativa nº 02, de 16 de março de 2017, estabelece expressamente a responsabilidade da parte requerente de apresentação das testemunhas arroladas, independente de intimação, sendo que restou resguardado o direito ao contraditório e ampla defesa do parlamentar, “conforme comprovado pela peça denominada defesa prévia, juntada aos autos do Processo Disciplinar nº 001/2021 pelo Agravante, em 25 de novembro de 2021, ocasião na qual arrolou 31 (trinta e uma) testemunhas (fls. 13-41, do Processo Disciplinar nº 001/2021, anexo)”.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão liminar proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 9003025-17.2021.8.23.0000, até o trânsito em julgado do Mandado de Segurança nº 0834167-32.2021.8.23.0010, “com o escopo de restabelecer os efeitos da decisão proferida pelo juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Boa Vista nos autos do Mandado de Segurança nº 0834167-32.2021.8.23.0010 e permitir que seja realizada a reunião da Subcomissão para produção de provas, que ocorreria no dia 30/11/2021, viabilizando, por conseguinte, o prosseguimento, nos termos regimentais, do Processo Disciplinar nº 001/2021”.



    O deputado estadual interessado apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em síntese, a incompetência deste Supremo Tribunal Federal para o presente incidente, a ausência de risco à ordem pública e o acerto da decisão impugnada, uma vez que fundamentada na violação ao devido processo legal e aos princípios do contraditório e da ampla defesa (doc. 43).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou manifestação nos autos, opinando pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 36):



    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. PROCESSO DISCIPLINAR. LEGISLATIVO. QUEBRA DE DECORO. AFRONTA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL NÃO DEMONSTRADA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. COMPETÊNCIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA ESTADUAL E DO PODER JUDICIÁRIO. RISCO DE GRAVE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DEFERIMENTO DO PEDIDO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal é competente para processar e julgar pedido de suspensão de decisão do Tribunal de Justiça que determina à Assembleia Legislativa local que suspenda o processo disciplinar instaurado para apurar possível quebra de decoro parlamentar por deputado estadual, por envolver matéria de índole constitucional, em especial o princípio da separação dos poderes (art. 2º) e do devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF). 



    2. É indevida a ingerência do Poder Judiciário em atos e processos de competência legislativa, representando risco de lesão à ordem pública, na sua acepção jurídico-constitucional, quando não demonstrada a alegada afronta à Constituição Federal decorrente da aplicação das normas internas da Casa Legislativa que disciplinam o processo disciplinar por quebra de decoro parlamentar. 



    3. A proximidade do encerramento do mandato do parlamentar investigado e a prematuridade do procedimento disciplinar para apuração da quebra de decoro parlamentar, cuja fase instrutória é ainda inicial, reforçam a urgência na concessão da medida de contracautela. 



    - Parecer pelo deferimento do pedido suspensivo”.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão monocrática proferida em agravo de instrumento pelo Tribunal de Justiça de Roraima, em virtude da qual restou suspenso processo administrativo disciplinar instaurado no âmbito da Assembleia Legislativa de Roraima em face de parlamentar daquela casa legislativa. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e considerando a natureza constitucional da matéria controvertida na origem, relacionada à separação de poderes, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.



    A leitura do referido decisum (doc.22) revela que o desembargador relator do feito na corte de origem entendeu pela aplicação subsidiária das regras processuais penais à vista de supostas lacunas existentes do regimento interno da Assembleia Legislativa de Roraima. É o que se depreende do seguinte excerto:



    “(...) Quanto ao primeiro requisito – a probabilidade do direito, é importante destacar que há uma relação de simetria entre processo administrativo disciplinar e o processo penal, a qual justifica a aplicação subsidiária das normas do segundo no primeiro. Desta forma, havendo omissão na norma interna, resta plausível a alegação do agravante quanto ao cabimento da aplicação subsidiária das normas de processo penal com o objetivo de assegurar a ampla defesa e o contraditório. 



    Dito isto, tendo o agravante suscitado questões preliminares na defesa prévia, constitui imperativo lógico, decorrente da necessidade de observância dos princípios mencionados nesta decisão, que tais questões sejam apreciadas antes da realização da sessão de instrução e julgamento. 



    Quanto ao risco de dano, além da possibilidade de conclusão do procedimento sem apreciação das questões preliminares, o agravante também demonstrou que a exigência de apresentar as testemunhas violaria a ordem judicial proferida nos autos 9002533- 25.2021.8.23.0000, a qual determinou que o recorrente não tivesse contato com os demais acusados naqueles autos. 



    Logo, a determinação de apresentar por conta própria as testemunhas, além de ensejar eventual reversão das medidas alternativas à prisão preventiva, viola o direito de defesa do agravante no procedimento.



    Destaque-se, por fim, que a medida pleiteada não acarretará risco de irreversibilidade da decisão, já que, caso o julgamento do mérito deste recurso conclua de forma distinta deste convencimento inicial, o procedimento político-administrativo poderá seguir seu curso normalmente.



    Diante do exposto, defiro a medida de urgência para determinar à Subcomissão de Ética Parlamentar da Assembleia Legislativa de Roraima que suspenda a audiência de instrução e julgamento do processo administrativo disciplinar nº 001/2020, agendada para o dia 30/11/2021, permanecendo o procedimento suspenso até o julgamento de mérito deste recurso. (...)”.



    Nos limites cognitivos próprios dos pedidos de suspensão, entendo configurados os requisitos para a concessão da contracautela no presente caso concreto. Isto porque, em primeiro lugar, consigno ser assente a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de ser restrito o controle judicial sobre os atos interna corporis do Poder Legislativo, relacionados à interpretação de regras regimentais que não tenham paralelo claro e expresso na própria Constituição Federal, sob pena de violação ao postulado pétreo da separação de poderes. Neste sentido são os seguintes precedentes:



    “MANDADO DE SEGURANÇA DENÚNCIA CONTRA O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA IMPUTAÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE RECUSA DE PROCESSAMENTO POR INÉPCIA DA PEÇA ACUSATÓRIA: INSUFICIÊNCIA DOCUMENTAL E AUSÊNCIA DE DESCRIÇÃO ADEQUADA DA CONDUTA IMPUTADA AO DENUNCIADO IMPUGNAÇÃO MANDAMENTAL A ESSE ATO EMANADO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS RECONHECIMENTO, NA ESPÉCIE, DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA O PROCESSO E O JULGAMENTO DA CAUSA MANDAMENTAL PRECEDENTES A QUESTÃO DO JUDICIAL REVIEW E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES ATOS INTERNA CORPORIS E DISCUSSÕES DE NATUREZA REGIMENTAL: APRECIAÇÃO VEDADA AO PODER JUDICIÁRIO, POR TRATAR-SE DE TEMA QUE DEVE SER RESOLVIDO NA ESFERA DE ATUAÇÃO DO PRÓPRIO CONGRESSO NACIONAL OU DAS CASAS LEGISLATIVAS QUE O COMPÕEM PRECEDENTES RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO”. (MS 34.099 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 24/10/2018).



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE ATRIBUÍDA AO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. INOCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. IMPOSSIBILIDADE. ASSUNTO INTERNA CORPORIS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    1. Não é possível o controle jurisdicional em relação à interpretação de normas regimentais das Casas Legislativas, sendo vedado ao Poder Judiciário, substituindo-se ao próprio Legislativo, dizer qual o verdadeiro significado da previsão regimental, por tratar-se de assunto interna corporis, sob pena de ostensivo desrespeito à Separação de Poderes, por intromissão política do Judiciário no Legislativo.



    2. É pacífica a orientação jurisprudencial desta SUPREMA CORTE no sentido de que, a proteção ao princípio fundamental inserido no art. 2º da CF/1988, segundo o qual, são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, afasta a possibilidade de ingerência do Poder Judiciário nas questões de conflitos de interpretação, aplicação e alcance de normas meramente regimentais.



    3. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (MS 36.662 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 07/11/2019).



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 58, §2°, I, DA CF/88. INOCORRÊNCIA. DELIBERAÇÃO PLENÁRIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. DESPROVIMENTO DO RECURSO APRESENTADO. MERA APLICAÇÃO DE DISPOSITIVOS REGIMENTAIS DA CASA LEGISLATIVA. ATO INTERNA CORPORIS, NÃO SUJEITO AO CONTROLE JUDICIAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. ORDEM DENEGADA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    1. O Poder Judiciário não possui competência para sindicar atos das Casas Legislativas que se sustentam, unicamente, na interpretação conferida às normas regimentais internas. Precedentes: MS 25.144 AgR, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 28/2/2018; MS 31.951 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 31/8/2016, MS 24.356, Relator Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 12/9/2003.



    2. In casu, a despeito de o impetrante invocar o art. 58, §2°, I, da CRFB/1988, para amparar seu direito líquido e certo, o ato apontado como coator está baseado na interpretação dos arts. 58, § 3º, e 132, § 2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, os quais regulam o procedimento a ser adotado na hipótese de interposição do recurso previsto no supracitado artigo da Constituição.



    3. Deveras, com base nessas disposições regimentais e diante da votação plenária pela rejeição dos recursos apresentados pelos ora agravantes, o ato apontado como coator se ateve a determinar o regular prosseguimento da tramitação inicialmente prevista para o Projeto de Lei 1.645, de 2019, o qual foi então enviado à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) para a confecção da redação final.



    4. Consectariamente, inexiste fundamento constitucional sendo violado pelo ato emanado pela Presidência da Casa do Povo, máxime seu alicerce decorrer unicamente da exegese do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, razão pela qual revela a hipótese de ato interna corporis insindicável pelo Poder Judiciário. 5. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO”. (MS 36.817 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 07/07/2020).



    À luz da mencionada jurisprudência desta Corte, verifico a plausibilidade da tese sustentada pela Assembleia Legislativa do Estado de Roraima no sentido de que o juízo de origem não poderia ter determinado a aplicação do Código de Processo Penal aos processos disciplinares políticos-administrativos de apuração de atos incompatíveis com o decoro parlamentar, haja vista que o funcionamento da Comissão Ética Parlamentar se submete exclusivamente a normas regimentais não plasmadas em legislação. Com efeito, a regulamentação dos processos disciplinares da Casa Legislativa está prevista em seu Regimento Interno e na Resolução nº 029/1995, que regulamenta o Código de Ética Parlamentar da Assembleia Legislativa de Roraima. Estando-se, destarte, diante de matéria interna corporis, revela-se incabível a interferência do Poder Judiciário, sobretudo em sede de tutela provisória. 



    Some-se à plausibilidade da argumentação formulada o risco à ordem pública que decorre da decisão impugnada, haja vista que a suspensão do andamento do processo disciplinar causa prejuízo ao interesse público que existe na apuração da prática de atos incompatíveis com o decoro parlamentar por parte de representantes do povo - risco este que se revela ainda mais agravado pela aproximação do fim do mandato do interessado, na linha do que sustentado pela Procuradoria-Geral da República.



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE o pedido de suspensão, determinando a suspensão da decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 9003025-17.2021.8.23.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça do Estado de Roraima, a fim de que seja retomado o curso do Processo Administrativo Disciplinar nº 001/2020 no âmbito da Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, até o trânsito em julgado do mandado de segurança de origem, com fundamento no art. 4º, caput, da Lei 8.437/92 c/c 297 do RISTF. 



    Publique-se. Int..



    Brasília, 09 de fevereiro de 2022. 



Ministro Luiz Fux



Presidente



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