Tribunal: STF
Processo: ADPF 665
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-01
Data de publicação: 2022-06-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida liminar, ajuizada pela Confederação Nacional dos Transportes - CNT, tendo por objeto o artigo 5º do Decreto nº 19.549, de 18 de março de 2020, do Estado da Bahia; o artigo 1º do Decreto n° 21.357, de 19 de março de 2020, do município de Florianópolis/SC; o artigo 2º, VIII, do Decreto nº 9.638, de 20 de março de 2020, do Estado de Goiás; os artigos 5º e 6º do Decreto nº 419, de 20 de março de 2020, do Estado de Mato Grosso;  o artigo 1º do Decreto nº 10.648, de 18 de março de 2020, do Estado do Paraná; o artigo 5º do Decreto n° 48.834, de 20 de março de 2020, do Estado de Pernambuco; o artigo 4º, IX, do Decreto nº 46.979, de 19 de março de 2020, do Estado do Rio de Janeiro; o artigo 2º, I, a, do Decreto nº 55.128, de 19 de março de 2020, do Estado do Rio Grande do Sul; o artigo 7º, I, alíneas d e e, do Decreto n° 525, de 23 de março de 2020, do Estado de Santa Catarina; e o artigo 2º do Decreto n° 009/2020, de 21 de março de 2020, do Município de Tamandaré/PE, que restringem o transporte no âmbito dos Estados e Municípios.



    Destaco o teor dos dispositivos impugnados:



    “Decreto 19.549, de 18 de março de 2020, do Estado da Bahia 



    Art. 5º - Ficam suspensas, pelo período de 10 (dez) dias, a partir da primeira hora do dia 20 de março de 2010, a circulação e a saída, e, a partir da nona hora do dia 20 de março de 2020, a chegada (i) de qualquer transporte coletivo intermunicipal; (ii) de ônibus interestaduais no território do Estado da Bahia”.



    “Decreto 21.357, de 19 de março de 2020, do Município de Florianópolis/SC



    Art. 1º - Fica proibida a entrada e circulação de ônibus, microônibus e vans, de transporte coletivo e de transporte turístico de passageiros no município de Florianópolis, inclusive pelas pontes que dão acesso à Ilha de Santa Catarina”.



    “Decreto 9.638, de 20 de março de 2020, do Estado de Goiás



    Art. 2º - Para o enfrentamento inicial da emergência de saúde decorrente do coronavírus, ficam suspensos:



    (…)



    VIII- Ingresso e circulação, no território do Estado de Goiás, de transporte interestadual de passageiros, público e privado, incluindo por aplicativos, proveniente de Estado ou com passagem por Estado em que foi confirmado o contágio pelo coronavírus ou decretada situação de emergência.



    “Decreto 419, de 20 de março de 2020, do Estado de Mato Grosso 



    Art. 5º O Transporte coletivo municipal e o metropolitano somente poderá ocorrer com passageiros sentados.



    Parágrafo único. Fica proibido o transporte coletivo intermunicipal.



    Art. 6º Fica proibida a utilização do banco dianteiro do passageiro no transporte individual remunerado de passageiro, seja por meio de táxi, aplicativo ou congêneres”.



    “Decreto 10.648, de 18 de março de 2020, do Estado do Paraná



    Art. 1º - Determina a suspensão, a partir de 20 de março de 2020, da circulação de transporte coletivo rodoviário interestadual de passageiros com origem de todas as unidades federativas do país e do Distrito Federal.



    “Decreto 48.834, de 20 de março de 2020, do Estado de Pernambuco



    Art. 5º - Fica suspenso, a partir de 22 de março de 2020, o transporte coletivo intermunicipal de passageiros em todo o Estado de Pernambuco”.



    “Decreto 46.979, de 19 de março de 2020, do Estado do Rio de Janeiro



    Art. 4º - De forma excepcional, com o único objetivo de resguardar o interesse da coletividade na prevenção do contágio e no combate da propagação do coronavírus (COVID-19), diante de mortes já confirmadas e o aumento de pessoas contaminadas. DETERMINO A SUSPENSÃO, pelo prazo de 15 dias, das seguintes atividades:



    (…)



    IX - a partir de 0h (zero hora) do dia 21 de março de 2020, a circulação de transporte interestadual de passageiros com origem nos seguintes Estados: São Paulo, Minas Gerais, Espírito Santo, Bahia, Distrito Federal e demais Estados em que a circulação do vírus for confirmado ou situação de emergência decretada. Compete à Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT retificar esta determinação até o início da vigência do presente dispositivo”.



    “Decreto 55.128, de 19 de março de 2020, do Estado do Rio Grande do Sul



    Art. 2º - Ficam determinadas, pelo prazo de quinze dias, diante das evidências científicas e análises sobre as informações estratégicas em saúde, limitadamente ao indispensável à promoção e à preservação da saúde pública, com fundamento no art. 3º da Lei Federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, para fins de prevenção e de enfrentamento à epidemia causada pelo COVID-19 (novo Coronavírus), em todo o território do Estado do Rio Grande do Sul, as seguintes medidas:



    I - a proibição:



    a) da circulação e do ingresso, no território do Estado, de veículos de transporte coletivo interestadual, público e privado, de passageiros;”



    “Decreto 525, de 23 de março de 2020, do Estado de Santa Catarina



    Art. 7º - Ficam suspensas, em todo o território catarinense, sob regime de quarentena, nos termos do inciso II do art. 2º da Lei federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020:



    I - pelo período de 7 (sete) dias:



    (…)



    d) a circulação de veículos de transporte coletivo urbano municipal e intermunicipal de passageiros; e e) a circulação e o ingresso no território catarinense de veículos de transporte interestadual e internacional de passageiros”.



    “Decreto 9, de 21 de março de 2020, do Município de Tamandaré/PE



    Art. 2º - A partir desta data fica proibida a circulação de veículos, oriundos de outros Municípios, pela PE-09 que dá acesso à Praia dos Carneiros, nos limites deste município, que ficarão interditadas pela guarda municipal e em casos extremos pela polícia militar que conduzirá o descumpridor desta medida à delegacia local para abertura de inquérito e outras sanções prevista em lei.”



    Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 1º, caput; 5º, caput; 6º; 21, XII, e; 22, IX e XI; 24, § 1º; e 196, caput, da Constituição Federal.



    A requerente, em síntese, alegou que a limitação excepcional e transitória de direitos fundamentais deve observar o regramento jurídico geral aplicável. Sustentou que no caso da pandemia em razão do coronavírus, ante o rápido contágio e os efeitos devastadores da doença (Covid-19) no mundo, tal regramento seria o Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, o qual reconheceu o estado de calamidade pública com o objetivo de instituir providências para o acompanhamento do avanço da epidemia no Brasil, bem como a Lei federal nº 13.979/2020, a Medida Provisória nº 926/2020, a Portaria nº 356/2020/GM/MS e a Portaria Interministerial nº 5/2020/MS/MJSP, que regulamentaram o referido estado de calamidade, estabelecendo as medidas cabíveis no contexto da emergência em saúde pública, além das respectivas formas de implementação e contenção do avanço da doença no território nacional.



    Ademais, alegou que dentre as medidas concretas que podem ser adotadas pelos entes federados para a contenção do contágio do Covid-19, arroladas no artigo 3º da Lei federal nº 13.979/2020, não constaria o fechamento de fronteiras estaduais e municipais.



    Além disso, sustentou que as restrições ao tráfego de pessoas e mercadorias impostas pelos atos normativos impugnados seriam desarrazoadas, porquanto desprovidas de embasamento técnico e científico, e que as medidas questionadas não ostentariam caráter puramente sanitário, uma vez que suas consequências atingem outros importantes setores da vida social, como o direito ao transporte e o abastecimento das cidades.



    A ação direta foi inicialmente distribuída à relatoria do Ministro Luiz Fux, que determinou fossem colhidas contribuições técnicas da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e do Ministério da Saúde, bem como manifestações do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República. 



    A ANTT alegou que compete à União as atividades relacionadas aos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, bem como legislar sobre a política nacional de transportes. Asseverou que a Medida Provisória nº 926/2020 determina a articulação prévia com os órgãos reguladores (ANVISA, ANAC, ANTAQ) para as decisões sobre restrições e outras medidas em todo o território nacional, o que permite o tratamento linear pretendido em momentos emergenciais. Nesses termos, se manifestou no sentido da inconstitucionalidade dos atos normativos editados pelas unidades da Federação que, em desacordo com a legislação federal aplicável, determinem a suspensão total ou parcial dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de cargas ou de passageiros, ou impliquem, de alguma forma, em fechamento total ou parcial, ainda que temporariamente, da infraestrutura de transportes ou de linhas de transportes no território nacional (doc. eletrônico nº 23). 



    O Advogado-Geral da União exarou parecer pelo deferimento da medida cautelar (doc. eletrônico nº 27).



    O Procurador-Geral da República também se manifestou no sentido do deferimento da medida cautelar (doc. eletrônico nº 27).



    O ministro relator adotou o rito abreviado previsto no artigo 12 da Lei federal 9.868/1999.



    Os autos foram a mim distribuídos em substituição, nos termos do artigo 38 do RISTF.



    Intimei a parte autora para se manifestar sobre a vigência das normas impugnadas (doc. eletrônico nº 183). 



    A requerente se manifestou por meio da Petição n. 40586/2022, no sentido de que todos os dispositivos indicados na inicial foram revogados. Contudo, reiterou a fundamentação e os pedidos constantes na petição inicial, por entender não caracterizada a perda do objeto, diante da atualidade e da relevância da demanda. 



    É o relatório. 



     



    Decido. 



    É inegável que, desde o ajuizamento da presente ação, houve modificação no contexto da pandemia. 



    Diante desse cenário, a própria autora informou na Petição n. 40.586/2022 (doc. eletrônico nº 184, páginas 5-9), que todos os dispositivos apontados na petição inicial foram revogados, o que acarreta a prejudicialidade da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    A jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação da norma questionada, conforme entendimento fixado por este Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 709/PR, nos termos da ementa a seguir transcrita: 



     



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OBJETO DA AÇÃO. REVOGAÇÃO SUPERVENIENTE DA LEI ARGUIDA DE INCONSTITUCIONAL.PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO. CONTROVERSIA. OBJETO DA AÇÃO DIRETA prevista no art. 102, I, a e 103 da Constituição Federal, e a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em tese, logo o interesse de agir só existe se a lei estiver em vigor. REVOGAÇÃO DA LEI ARGUIDA DE INCONSTITUCIONAL. Prejudicialidade da ação por perda do objeto. A revogação ulterior da lei questionada realiza, em si, a função jurídica constitucional reservada a ação direta de expungir do sistema jurídico a norma inquinada de inconstitucionalidade. EFEITOS concretos da lei revogada, durante sua vigência. Matéria que, por não constituir objeto da ação direta, deve ser remetida as vias ordinárias. A declaração em tese de lei que não mais existe transformaria a ação direta, em instrumento processual de proteção de situações jurídicas pessoais e concretas. Ação direta que, tendo por objeto a Lei 9.048/89 do Estado do Paraná, revogada no curso da ação, se julga prejudicada” (ADI nº 709/PR, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ de 20/5/92, grifos nossos). 



    No mesmo sentido: 



    “Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Tributário. Contribuições anuais. Conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas. Impugnação de normas constantes da Lei nº 11.000/04. Revogação tácita pela Lei nº 12.514/04. Ação direta prejudicada. 1. As normas impugnadas na presente ação direta, constantes da Lei nº 11.000/04, foram tacitamente revogadas pela Lei nº 12.514/11. 2. A jurisprudência da Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação da norma questionada. 3. Agravo regimental não provido” (ADI nº 3408-AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 15/2/17, grifos nossos). 



     



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DO FUNDO ROTATIVO DE EMERGÊNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR. ISENÇÃO DE PAGAMENTO CONCEDIDA AOS PRODUTORES RURAIS BENEFICIADOS PELO PROGRAMA EMERGENCIAL DE MANUTENÇÃO E APOIO A PEQUENOS PROPRIETÁRIOS RURAIS. LEI GAÚCHA N. 11.367/1999. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor quanto aos arts. 3º e 4º da Lei gaúcha n. 11.367/1999, pela revogação parcial da lei impugnada pela Lei gaúcha n. 11.774/2002. (…)” (ADI nº 2.072, Relª. Minª Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 2/3/15). 



     



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 15.227/2006 do Estado do Paraná objeto de fiscalização abstrata. 3. Superveniência da Lei estadual 15.744/2007 que, expressamente, revogou a norma questionada. 4. Remansosa jurisprudência deste Tribunal tem assente que sobrevindo diploma legal revogador ocorre a perda de objeto. Precedentes. 5. Ação direta de inconstitucionalidade prejudicada” (ADI nº 3.885, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 28/6/13). 



     



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 49 E 50 DA LEI Nº 4.847, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1993, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, COM AS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI ESTADUAL Nº 5.011/95. LIMINAR DEFERIDA PELO PLENO DESTA CORTE. REVOGAÇÃO. PERDA DE OBJETO. 1. A Lei Complementar nº 219, de 26 de dezembro de 2001, em seu art. 11, determinou a revogação das disposições em contrário, especialmente as constantes da Lei nº 4.847/93. Ao reestruturar o Fundo Especial do Poder Judiciário do Espírito Santo (FUNDEPJ), criado pela Lei nº 5.942/99, destinou-lhe as taxas judiciárias, custas judiciais e emolumentos remuneratórios dos serviços judiciários e extrajudiciais oficializados previstos na Lei nº 4.847/93 – Regimento de Custas (art. 3º, II), revogando, portanto, os artigos impugnados na presente ação direta, que repartiam as receitas oriundas do recolhimento de custas e emolumentos remuneratórios dos serviços judiciários e extrajudiciários. 2. A jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade por perda superveniente de objeto quando sobrevém a revogação da norma questionada. Precedentes. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada prejudicada em razão da perda superveniente de seu objeto” (ADI nº 1.378, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 9/2/11). 



    Desse modo, tendo em vista a revogação das normas questionadas, é evidente a prejudicialidade desta arguição de descumprimento de preceito fundamental, por perda superveniente de seu objeto. 



    Por fim, ao argumentar em favor da continuidade desse feito, a autora alegou que seria “possível, e até provável, que existam outros decretos estaduais e municipais vigentes a restringir a circulação e/ou o transporte interestadual ou intermunicipal nas situações descritas na peça inicial” e que “a discussão de fundo segue relevante e atual, ainda mais considerando não estar totalmente estabilizado o quadro pandêmico provocado pela Covid-19”.



    Ressalto que o controle concentrado de constitucionalidade não pode ser manejado para veicular violações hipotéticas e nem serve como mecanismo de consulta ao Supremo Tribunal Federal acerca de uma determinada matéria. É necessário que exista um ato de poder público submetido à apreciação do Tribunal quanto à sua validade, o que não ocorre na hipótese, visto que todas as normas indicadas na inicial pela autora não mais subsistem.



    Ante o exposto, julgo extinto o processo, sem julgamento de mérito, nos termos do art. 21, inc. IX, do RISTF, prejudicados os pedidos de ingresso de amicus curiae e demais manifestações apresentadas nestes autos.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de junho de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente