Tribunal: STF
Processo: SL 1561
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-18
Data de publicação: 2022-08-18

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADI ESTADUAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE PROGRAMA MUNICIPAL DE AUXÍLIO-DESEMPREGO FUNDAMENTADA NA OFENSA AO ART. 37, IX, DA CF E AO TEMA 612 DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGADO RISCO À ORDEM PÚBLICA. OCORRÊNCIA. CARÁTER SOCIAL E ASSISTENCIAL DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. COMPETÊNCIA COMUM PARA O CUIDADO DA ASSISTÊNCIA PÚBLICA E PARA O COMBATE ÀS CAUSAS DA PROBREZA E AOS FATORES DE MARGINALIZAÇÃO. ART. 23, II E X, DA CF. RISCO AO INTERESSE PÚBLICO NA CESSAÇÃO DAS AVENÇAS VIGENTES. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PARCIALMENTE PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizado pelo Município de Luiz Antônio/SP contra acórdão proferido no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual nº 2102443- 63.2021.8.26.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça de São Paulo, por meio do qual foi declarada a inconstitucionalidade de lei municipal que instituía programa municipal de auxílio-desemprego.



    Narra que, na origem, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Municipal nº 1.633/2019, que instituiu programa emergencial de auxílio-desemprego, com previsão de pagamento de bolsa condicionada à prestação de serviços de interesse coletivo e frequência em cursos profissionalizantes e de alfabetização. Relata que a ação foi julgada procedente pelo juízo de origem, por entender pela violação à regra do concurso público, com modulação de efeitos para que a declaração de inconstitucionalidade produza efeitos a partir de 120 dias. Discorre que os embargos de declaração opostos pelo Município foram rejeitados.



    Sustenta a ocorrência de error in judicando no acórdão impugnado, alegando que o Tema 612 da Repercussão Geral seria inaplicável ao caso. Aduz que a decisão que se busca suspender causa grave lesão à ordem administrativa, sob os aspectos do funcionamento regular da máquina administrativa e da insegurança jurídica, bem como à economia pública, ressaltando que o programa emergencial de auxílio-desemprego foi instituído pela lei municipal com similaridade da Lei Estadual Paulista nº 11.271/02. Assinala que “pende oportunidade de recurso à instância superior”, defendendo a preservação dos efeitos da lei municipal até o trânsito em julgado da ADI. 



    Destaca que a execução do julgado “impõe o encerramento em prazo exíguo de 120 dias de projeto público social voltado à redução do desemprego na localidade alijando, ao tempo e ao modo, quaisquer políticas públicas de reinserção dessas famílias no mercado de trabalho com capacitação profissional e, consequente e primordialmente, conferir ao indivíduo a possibilidade prover para si e para sua família condições básicas de sustento em pleno período das consequências da Pandemia da COVID-19”. Argumenta que a decisão impugnada implica solução de continuidade na prestação de serviços públicos essenciais, causando impacto direto em área de serviços urbanos, vigilância sanitária, saúde e segurança, afetando o bem-estar social.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2102443- 63.2021.8.26.0000, até o trânsito em julgado da decisão de mérito.



    A Procuradoria-Geral de Justiça de São Paulo, autora da ação direta de inconstitucionalidade de origem, apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em primeiro lugar, a ausência de fumus boni iuris a justificar a concessão da contracautela, sob o argumento de que a lei municipal, embora voltada ao amparo do trabalhador desempregado, é inconstitucional por violar a regra do concurso público, anotando que “o tema foi objeto de Repercussão Geral, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 658.026-MG (Tema 612)”. Alega, ainda, a ausência de periculum in mora, haja vista a modulação dos efeitos operada no julgado, que concedeu “tempo suficiente para que a Administração Municipal adotasse as medidas necessárias para sua a reorganização a fim de regularizar os serviços prestados pelos bolsistas” (doc. 18).



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que restou assim ementado (doc. 21):



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DECISÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LEI MUNICIPAL. PROGRAMA EMERGENCIAL DE AUXÍLIO-DESEMPREGO. CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS SEM CONCURSO PÚBLICO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS FINALIZAÇÃO DOS CONTRATOS VIGENTES. INDEFERIMENTO DO PEDIDO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão de decisão proferida por Tribunal de Justiça local, em ação direta de inconstitucionalidade proposta contra lei municipal que instituiu programa emergencial de auxílio-desemprego, por meio da qual se declararam inconstitucionais as contratações temporárias realizadas com fundamento na mencionada lei. 



    2. Decisão cuja modulação dos efeitos assegura o cumprimento dos contratos temporários celebrados com base em lei declarada inconstitucional que criava programa municipal de auxílio-desemprego é desprovida de manifesto risco ao interesse público. 



    — Parecer pelo indeferimento do pedido de suspensão”. 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, em ação direta de inconstitucionalidade estadual, em virtude do qual foi declarada a inconstitucionalidade de lei do Município de Luiz Antônio que instituía programa municipal de auxílio-desemprego. Haja vista a decisão ter sido proferida por Tribunal e considerando a evidente natureza constitucional da controvérsia na origem, verifica-se o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 



    Prosseguindo na análise, verifico presentes os requisitos legais para a concessão parcial da contracautela. Isto porque, em primeiro lugar, vislumbro, nos limites da cognição possível neste incidente, a plausibilidade da argumentação do Município autor no sentido de que o programa impugnado na origem teria caráter predominantemente assistencial, porquanto destinado a “combater o desemprego, buscando atender a população carente em caráter emergencial, assistencial, social e de desenvolvimento, proporcionando ocupação, qualificação e renda mínima para a sobrevivência, notadamente agravada nos termos atuais em razão da Pandemia COVID-19”. O mencionado caráter assistencial da legislação impugnada na origem poderia, em tese, afastar a disciplina constitucional das contratações temporárias, prevista no art. 37, IX, da Constituição e no Tema 612 da sistemática da repercussão geral, na medida em que estas se destinam precipuamente ao atendimento de necessidades temporárias da própria Administração. 



    No ponto, saliento que a Constituição prevê entre as competências dos Municípios o cuidado da assistência pública e o combate “as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos” (art. 23, II e X), além de estabelecer como objetivos da assistência social, entre outros, “a promoção da integração ao mercado de trabalho” e a “a redução da vulnerabilidade socioeconômica de famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza” (art. 203, III e VI). A legislação do Município autor tem como clara finalidade a promoção destes objetivos e interpretação que exija da Municipalidade a observância dos requisitos das contratações temporárias para a instituição do programa em tela pode ter o condão de retirar do Município importante instrumento de fomento do bem-estar social. 



    Soma-se à plausibilidade da argumentação do Município autor o manifesto risco ao interesse público que decorre da cessação de programa social que visa o atingimento de finalidade pública relevante. Deveras, na atual quadra de crise econômica que decorre da recente pandemia da Covid-19, políticas públicas que visem ao combate à pobreza e à integração de pessoas carentes ao mercado de trabalho ganham especial importância, de modo a se impor a preservação das avenças vigentes na data da publicação do acórdão cuja suspensão se requer e do pagamento das respectivas bolsas auxílio, até a expiração do prazo firmado. 



    Ex positis, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o presente incidente, para determinar a suspensão do acórdão proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2102443-63.2021.8.26.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça de São Paulo, exclusivamente no que pertine às avenças vigentes na data de sua publicação, a fim de que sejam preservados os pagamentos de auxílios e a prestação de serviços em vigor naquela data até a expiração do prazo firmado ou até o trânsito em julgado do processo de origem. 



    Publique-se. Int.



    Brasília, 18 de agosto de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Presidente



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