Tribunal: STF
Processo: ARE 1094930
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-16
Data de publicação: 2021-04-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, ementado nos seguintes termos: 
    “MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. ESTABILIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA. VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICÁVEL. LEI ESTADUAL N. 15.138/2010. EXERCÍCIO EM CARGO COMISSIONADO ANTES DA INVESTIDURA NO CARGO EFETIVO. CÔMPUTO DO TEMPO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTE DO GRUPO DE CÂMARAS DE DIREITO PÚBLICO JULGADO NOS TERMOS DO ART. 555, § 1º, DO CPC/73. ORDEM CONCEDIDA. ‘A jurisprudência desta Corte pacificou-se no sentido de que o servidor público que exercia cargo em comissão, antes da sua posse em cargo efetivo no serviço público, também possui direito à incorporação de quintos, desde que preenchidos os requisitos legais” (Precedentes: AgRg no REsp 1.009.810/DF, Rel. Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Sexta Turma, julgado em 17.5.2011, DJe 1º.6.2011; AgRg no Ag 1.083.905/SP, Rel. Ministra Laurita Vaz, Uinta Turma, julgado em 24.3.2009, DJe 20.4.2009; REsp 744.964/DF, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, julgado em 30.10.2008, DJe 24.11.2008)’ (STJ – AgRg no REsp 1281883/DF, rel. Min. Cível em Mandado de Segurança n. 2014.029071-2, rel. Des. Cid Goulart, j. 15.8.2015)” (eDOC 2, p. 30)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 39, caput; 61, § 1º, II, “c”; e 37, XII, do texto constitucional. 
    Nas razões recursais, alega-se a inconstitucionalidade da Lei Estadual 15.138/10. Aduz-se vício formal de iniciativa, uma vez que a proposta de lei, em vez de ter sido encaminhada pelo Poder Executivo, o foi pelo Poder Judiciário. 
    Argumenta-se, ainda, violação ao princípio da isonomia, ao fundamento de que foi concedida vantagem pecuniária (incorporação de gratificações por exercício de cargo em comissão) para a categoria de servidores públicos do Poder Judiciário, sem estendê-la para os servidores dos demais poderes, afirmando-se que tal conduta é contrária ao regime jurídico único definido pela Constituição Federal. Aduz-se que a consequência disso foi a fixação de vencimento do Poder Judiciário em valor superior ao dos servidores do Poder Executivo. 
    Por fim, sustenta-se que a vantagem é devida apenas para o tempo de serviço em que o servidor ocupava concomitantemente cargo efetivo e cargo em comissão, não compreendendo o período anterior em que eventualmente possa ter ocupado exclusivamente cargo em comissão (eDOC 3, p. 1-8).
    É o relatório.
    Decido. 
    O recurso merece prosperar. 
    O Tribunal de origem consignou que assistiria direito ao recorrido computar, para fins de incorporação de gratificação por exercício de cargo comissionado, o tempo pretérito em que exerceu exclusivamente cargo em comissão, sem que estivesse investido em cargo efetivo. Considerou-se que o benefício deveria agraciar não apenas os servidores efetivos que exerciam cargo comissionado, mas também aqueles servidores que, à época, não estavam investidos em cargo efetivo, mas que ocuparam, por algum momento, cargo em comissão. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
    “O ora impetrante, com fundamento na Lei n. 15.138/2010, postulou, perante a Administração Pública, a percepção da vantagem nominalmente identificável nela prevista (e-TJ fls. 28 a 31), que lhe foi indeferida sob o entendimento de que não seria factível carrear benesse da época em que sua situação funcional era puramente comissionada para o momento subsequente em que passou a ostentar a condição de servidor efetivo.
    Este Grupo de Câmaras debruçou-se sobre a matéria aqui tematizada, em decisão tomada sob o rito do art. 555, § 1º, do Código de Processo Civil de 1973, então vigorante, com o fito de prevenir divergência entre os órgãos ancilares da seara do Direito Público. 
    A propósito, ao decidir a quaestio, e pacificá-la, este Grupo assim posicionou-se:
    ‘APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA – VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICÁVEL INSTITUÍDA PELA LEI ESTADUAL N. 15.138/2010 – CÔMPUTO DO TEMPO DE EXERCÍCIO EM CARGO COMISSIONADO ANTES DA INVESTIDURA EM CARGO EFETIVO – POSSIBILIDADE – NORMA DE REGÊNCIA QUE NÃO EIGE A CONCOMITÂNCIA INVOCADA PELO ATO COATOR – PRECEDENTES DE NOSSAS CORTES SUPERIORES, TRATANDO DA ESTABILDIADE FINANCEIRA CONFERIDA AOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS, EM IDÊNTICO SENTIDO – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO. “A jurisprudência desta Corte pacificou-se no sentido de que o servidor público que exercia cargo em comissão, antes da sua posse em cargo efetivo no serviço público, também possui direito à incorporação de quintos, desde que preenchidos os requisitos legais.’ ((Precedentes: AgRg no REsp 1.009.810/DF, Rel. Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Sexta Turma, julgado em 17.5.2011, DJe 1º.6.2011; AgRg no Ag 1.083.905/SP, Rel. Ministra Laurita Vaz, Uinta Turma, julgado em 24.3.2009, DJe 20.4.2009; REsp 744.964/DF, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, julgado em 30.10.2008, DJe 24.11.2008)” (AgRg no REsp 1281883/DF, rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 2-2-2012, DJe 9-2-2012. (ACMS n. 2014.029071-2, rel. Des. Cid Goulart, j. 15.8.2015)’
    (...)
    Enfim, nos lindes da intelecção univocamente professada por este Grupo de Câmaras de Direito Público, impede conceder a ordem para assegurar ao impetrante o direito a computar o período de tempo em que exerceu cargo exclusivamente comissionado para fim de obtenção de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificável (VPNI).
    (...)
    Frente ao exposto, é de conceder-se a ordem com efeitos pecuniários desde a impetração”.
    Todavia, cumpre registrar que, recentemente, foi julgada a ADI 5.441, Rel. Min. Alexandre de Moraes, na qual se apreciou a constitucionalidade de diversos dispositivos legais, entre eles a Lei 15.138/2010. Na ocasião, assentou-se a ausência de vício de iniciativa do referido diploma legal, entretanto, reconheceu-se a inconstitucionalidade de utilização de tempo pretérito para fins de recebimento do adicional em questão. Confira-se a ementa:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS. LEIS DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ESTABILIDADE FINANCEIRA. RESTABELECIMENTO, PARA SERVIDORES DO PODER LEGISLATIVO, DO JUDICIÁRIO, DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DO TRIBUNAL DE CONTAS, DE VANTAGEM SUPRIMIDA DO ESTATUTO DOS SERVIDORES DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE ATOS INFRALEGAIS QUE CONCEDERAM VANTAGEM VENCIMENTAL (ART. 37, X, CF). AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL POR VIOLAÇÃO A REGRA DE RESERVA DE INICIATIVA (ART. 61, § 1º, II, E). CÔMPUTO DO TEMPO DE SERVIÇO ANTERIOR À EDIÇÃO DAS LEIS. INCONSTITUCIONALIDADE. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E DA VEDAÇÃO DE COMPORTAMENTOS CONTRADITÓRIOS. 1. Proposta de conversão de referendo de medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando a não complexidade da questão de direito em discussão e a instrução dos autos, nos termos do art. 12 da Lei 9.868/1999. 2. A revogação da norma impugnada, após a concessão de medida cautelar pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, bem como a alteração de parte do parâmetro de controle pela Emenda Constitucional 103/2019, que incluiu o § 9º ao art. 39 da Constituição Federal e preservou a percepção de vantagens já incorporadas (art. 13 da Emenda), não afastam o conhecimento do mérito da Ação Direta pelo Plenário da CORTE. Precedentes. 3. Não se admite a concessão de vantagens remuneratórias por atos internos de Assembleia Legislativa, no caso, resoluções da Mesa Diretora, em decorrência da exigência de lei em sentido formal veiculada no art. 37, X, da CF. Igualmente não prevalece a tentativa de convalidação legislativa desses atos normativos por lei em sentido formal posteriormente editada. Precedentes. 4. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reconhece aos chefes de cada Poder, bem como aos chefes de órgãos com autonomia financeira e administrativa, a exclusividade de iniciativa para a proposição de leis que tratem dos vencimentos de seus servidores. Precedentes. 5. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou a constitucionalidade de benefícios funcionais que concedem a incorporação de valores recebidos a título de cargo em comissão ou função gratificada, visando à valorização e profissionalização do serviço público (ADI 1.264/SC, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJ de 15/2/2008; RE 563.965/RN, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJ de 20/3/2009). 6. A contagem de tempo de exercício de cargo em comissão ou função de confiança correspondente a período anterior ao restabelecimento das vantagens de estabilidade financeira e adicional de exercício, para efeito de incorporação dos valores então recebidos aos vencimentos atuais do servidor, importa em concessão arbitrária e desproporcional de benefício remuneratório, uma vez que ausente vínculo lógico entre o exercício pretérito da função e os fins perseguidos pela norma. Vício de excesso legislativo, violação ao princípio da razoabilidade, do devido processo legal substantivo e da vedação de comportamentos contraditórios. 7. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente”. (ADI 5.441, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 19.11.2020)
    Especificamente, no ponto em comum tratado tanto neste recurso quanto na ADI mencionada, confira-se o seguinte trecho extraído do voto proferido pelo relator, Ministro Alexandre de Moraes:
    “Merece ser afastada a alegação de inconstitucionalidade formal, por violação à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo para tratar de regime jurídico de servidores (art. 61, § 1º, II, ‘c’, da CF), pois esta CORTE reconhece aos chefes dos Poderes Judiciário e Legislativo, bem como aos órgãos dotados de autonomia administrativa e financeira, a exclusividade de iniciativa para a deflagração de processo legislativo que tenha por objeto a remuneração de seus servidores. Nesse sentido: ADI 4.203/RJ, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 30/1/2015, ADO 6, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 19/3/2015 ADI 4.643-MC, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 28/11/2014, ADI 4.418-MC, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 15/6/2011, ADI 1.681/SC, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 5/12/2003. Em atenção ao princípio da simetria (art. 25 da CF), essa divisão de competências, por constituir ajuste sensível ao equilíbrio entre os poderes da República, é norma extensível e de observância obrigatória para os demais entes federativos, como se infere do julgamento da ADI 4.203/RJ (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 2/2/2015). 
    Essa competência reservada convive com aquela conferida ao Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, ‘c’, CF), quanto às regras atinentes ao regime jurídico dos servidores estaduais. Incumbe ao Chefe deste Poder, além da iniciativa de propostas de lei que impliquem vantagem remuneratória para os seus servidores, a iniciativa de leis que versem sobre o regime jurídico aplicável a todos os servidores vinculados àquele ente político. 
    (...)
    Convivem, assim, duas competências legislativas cuja iniciativa é reservada a personagens distintos: (a) proposições que versem sobre política remuneratória de determinado quadro ou carreira de servidores públicos, quando a iniciativa será do Chefe do Poder ou órgão com autonomia financeira e administrativa; (b) proposições que versem sobre o estatuto jurídico dos servidores públicos, caso em que a iniciativa será exclusiva do Chefe do Poder Executivo. No caso, a proposição das leis impugnadas não violou a iniciativa reservada ao Governador, pois o restabelecimento do benefício é limitado aos respectivos quadros funcionais de cada Poder ou órgão autônomo, não apresentando o alcance pretendido pelo requerente, ou seja, de alterar o regime jurídico dos servidores do estado. 
    (...)
    A estabilidade financeira, a exemplo de instituto congênere que vigeu na esfera federal (os quintos do art. 62 da Lei 8.112/1990), e em muitos outros estados, atendia a objetivos válidos de valorização e profissionalização do serviço público, sob o pressuposto de incentivar e premiar a assunção de maiores responsabilidades pelo servidor e com a preocupação de evitar um grave decesso remuneratório ao fim do exercício do cargo ou função. A realidade do serviço público brasileiro, em que a prática contrariava esses legítimos propósitos, justificou a revogação do instituto, respeitado o direito adquirido às parcelas já incorporadas e a irredutibilidade nominal dos vencimentos. A reafirmação dessa jurisprudência permite, assim, em juízo cautelar, afastar os argumentos apresentados pelo requerente no sentido da inconstitucionalidade material das normas impugnadas com base em violação ao princípio da isonomia (art. 5º, caput) e com base em suposta descaracterização do perfil constitucional dos cargos e funções comissionados (art. 37, II e V, da CF). 
    Embora os benefícios da estabilidade financeira e do adicional de exercício não difiram, em substância, de vantagens semelhantes já validadas pelo Tribunal, elas apresentam uma peculiaridade que as afasta da casuística já apreciada: o cômputo do tempo pretérito. Diferentemente do que se julgou nos precedentes acima referidos, nesta ação direta não há debate sobre a extinção da estabilidade financeira, mas sobre o seu restabelecimento. As leis impugnadas revigoram a vantagem extinta, não para preservar os valores incorporados até a sua extinção, mas para permitir novas incorporações, correspondentes a períodos posteriores a 1991, data da revogação do art. 90 da Lei 6.745/1985 pela LC 36/1991. 
    É de se questionar acerca da eficácia temporal pretendida pelas normas impugnadas, ao permitirem a contagem do tempo de exercício anterior para efeito de cálculo da parcela a ser paga a partir de suas respectivas vigências.
    (...)
    Disso se extrai a alegação, manifestada pelo Procurador-Geral da República, de que essas normas incorreriam em grosseira inconstitucionalidade, na medida em que operariam efeitos retroativos, em violação ao art. 5º, XXXVI, da CF. A atribuição de efeitos a fatos passados, especialmente se são efeitos expressamente vedados pela legislação anterior, suscita questionamentos quanto à constitucionalidade dessa especial forma de atribuição de vantagem funcional. Ao permitirem a consideração de fatos funcionais passados, anteriores à sua própria vigência, para fins de aquisição do direito aos benefícios da estabilidade financeira e adicional de exercício, as leis impugnadas revelam-se nitidamente arbitrárias. 
    (...)
    Como já assinalado, ao afastar a tese de inconstitucionalidade formal, esses Poderes e órgãos efetivamente detêm a prerrogativa de instituírem vantagens funcionais direcionadas aos seus respectivos quadros de servidores, pelo que é permitido a cada Poder instituir novamente, nos seus respectivos âmbitos, a vantagem funcional outrora vigente, sem afronta à divisão constitucional de iniciativas e competências legislativas. Mas a retroatividade dessa vantagem acarreta uma sobreposição de juízos políticos sobre o mesmo objeto, para os mesmos destinatários e para o mesmo período de tempo. A vedação de comportamentos contraditórios (nemo potest venire contra factum proprium), incidente no âmbito das relações de direito público, entre Poder Público e administrados (MS 31.695, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 10/04/2015), também incide, com igual razão, no âmbito do processo legislativo, impondo-se à instância legislativa um dever de comedimento em relação aos efeitos produzidos sob a vigência da legislação anterior. 
    Além disso, a contagem do tempo pretérito revela um critério irrazoável para a concessão do benefício, se considerado o fim coligido pela concessão da estabilidade financeira. Permite um incremento financeiro arbitrário e desproporcional à remuneração de certos destinatários da norma, em razão de seu histórico funcional.
    (...)
    Por esses motivos, proponho a confirmação da medida cautelar por mim deferida e, uma vez acatada a proposta de conversão em julgamento de mérito, a declaração de inconstitucionalidade (i) do § 7º do art. 31-A da Lei Complementar 255/2004, com a redação conferida pela Lei Complementar 496/2010; (ii) do § 7º do art. 2º da Lei Complementar 497/2010; (iii) da expressão “que tiver exercido”, constante do art. 1º da Lei 15.138/2010; (iv) da expressão “a partir de 18 de abril de 1991” constante dos artigos 21-B da Lei Complementar 223/2002, com a redação da Lei Complementar 643/2015, 31-A da Lei Complementar 255/2004, com a redação conferida pela Lei Complementar 496/2010, e 2º da Lei Complementar 497/2010; (v) das Resoluções 02/2006, 04/2006, 09/2011 e 09/2013, da Assembleia Legislativa de Santa Catarina no que se refere à concessão do adicional de exercício; bem como (vi) da Lei Complementar 642/2015, naquilo em que pretendeu a convalidação das referidas Resoluções”. 
    Assim, diante do reconhecimento da inconstitucionalidade da utilização de tempo pretérito para a concessão do benefício, não mais subsiste substrato jurídico para manutenção do acórdão recorrido que, não obstante se refira a período em que exerceu exclusivamente cargo em comissão, sem que estivesse investido em cargo efetivo, foi abarcado pelo paradigma indicado.
    Sendo assim, observo que qualquer interpretação que permita a incorporação do tempo de exercício de cargo em comissão em período pretérito em que o servidor não estava investido em cargo efetivo se mostra patentemente contrária ao entendimento firmado na ADI 5.441.
    Ante o exposto, dou provimento ao recurso para reformar a decisão do Tribunal de Justiça de Santa Catarina e, consequentemente, denego a segurança pretendida pelo impetrante. 
    Deixo de inverter e majorar as verbas sucumbenciais, ante a sua não fixação pelo Tribunal de origem (eDOC 2, p. 38).
    Publique-se. 
    Brasília, 16 de abril de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente