Tribunal: STF
Processo: AO 2531
Classe: AO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-12
Data de publicação: 2021-05-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Ação Originária, com pedido de liminar, ajuizada por Rômulo Osório Rodrigues de Alencar em face do Conselho Nacional de Justiça, na qual se requer “seja julgada procedente esta demanda para reconhecer como ilegal o ato da autoridade ré que determinou o afastamento do autor da serventia cuja qual respondia interinamente”.
    O Autor narra que, em 02/08/1999, “foi contratado para exercer a função de Suboficial e Tabelião substituto” na serventia extrajudicial de FORMOSO/GO, sendo que, em 29/04/2008, após publicação do Decreto 525/2008, do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, que desconstituiu a efetivação de diversos titulares de serviços notarias e registrais, fora designado como respondente da referida serventia.
    Relata que, “com a edição do malfadado Provimento 77/2018 do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, mesmo após a consolidação da sua condição de respondente por meio de ato jurídico perfeito e a indubitável excelência na condução dos trabalhos na respectiva serventia, a autoridade impetrada, em uma inspeção realizado no Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, determinou ao Corregedor Geral de Justiça que afastasse os respondentes interinos que se encontravam na vedação constante no Provimento 77/2018.”.
    Afirma que “o Corregedor Geral de Justiça, ao dar cumprimento ao determinado pela autoridade impetrante, extrapolou os limites do que fora determinado, vez que praticou um erro grave na constatação da real condição do impetrante, pois este NÃO POSSUI NENHUM PARENTESCO com o antigo DELEGATÁRIO, mas sim com o respondente anterior, não se enquadrando, portanto, na vedação do provimento 77/2018 do CNJ”.
    Alega que "o provimento 77/2018 do C.N.J., em seu artigo 3º, veda a designação de substituto para responder interinamente pelo expediente que recaia sobre cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o terceiro grau do antigo delegatário ou de magistrados do tribunal local. Não há vedação quanto ao antigo interino/respondente".
    Assevera que "a designação do impetrante pelo TJGO para responder pela serventia de FORMOSO-GO, constante no decreto 525/2008, NÃO FOI PARA SUBSTITUIR O ANTIGO DELEGATÁRIO, mas sim para SUBSTITUIR O ANTIGO INTERINO (que como já se viu a sua condição é absolutamente distinta da condição do delegatário)".
    Afirma que "a jurisprudência não só reconhece a autonomia dos oficiais de registro para designar seus escreventes e substitutos, como também reconhece a legalidade da contratação de parentes para exercer funções na serventia. Entre essas funções, destaca-se a de substituto do delegatário do serviço, condição do autor".
    Salienta que "analisando a situação em voga, é de fácil conclusão que a atividade notarial e registral se revela em delegação privada de serviço público, o que leva a conclusão lógica de que os delegatários/respondentes, malgrado agentes públicos em sentido amplo, NÃO SÃO SERVIDORES PÚBLICOS EM SENTIDO ESTRITO, MAS PARTICULARES EM COLABORAÇÃO COM O PODER PÚBLICO, especificamente, agentes delegados".
    Sustenta que "na presente hipótese, não há como se estender ao autor as vedações previstas em toda essa gama infra legal de dispositivos, pois o autor não se beneficiou, de modo premeditado e fraudulento, em circunstância imoral e pessoalizada, de sua situação como filho do respondente interino anterior do serviço extrajudicial para ser indicado à interinidade pretendida.
    Aduz que, por meio da Portaria 65/2020, “houve a designação do Sr. ROBERTO MARQUES MOREIRA, para responder interinamente pela serventia de FORMOSO-GO”, e que a referida portaria "tem como principal fundamento um PROAD onde o autor NÃO PODE EXERCER O CONTRADITÓRIO NEM TAMPOUCO A AMPLA DEFESA. Tal situação, por si, demonstra que a referida portaria é nula e que, a produção de efeitos, vem causando enormes prejuízos e risco ao resultado útil do processo".
    Em contestação, a União alega que o interino é mero preposto do Poder Público, prestador, sob título precário, de serviço público pendente de delegação, razão pela qual é necessária a observância do regime jurídico administrativo, que veda o nepotismo.
    Aduz que o Plenário do CNJ firmou a orientação no sentido de que, extinta a delegação, a autoridade competente designará o substituto mais antigo para responder pelo expediente, desde que esse ato não viole a aplicação dos princípios constitucionais previstos no artigo 37 e na Súmula Vinculante 13 do STF.
    Afirma que “não merece prosperar a distinção feita pelo autor quanto ao fato de o antigo representante atuar na condição de interino ou ter sido efetivado na titularidade da serventia por meio de concurso público. Isso porque o que se pretende é evitar o favorecimento pessoal com a permanência da serventia sob a responsabilidade do mesmo grupo familiar, o que é evidente no caso em tela”.
    Assevera que “apesar de atuar como substituto do ex-titular da serventia, desde o ano de 1999, o autor só passou a exercer a função de interino a partir de janeiro de 2008, quando da destituição do seu genitor, e em clara violação ao princípio da moralidade e impessoalidade. O CNJ, portanto, entendeu configurado o nepotismo no caso concreto e determinou a revogação do ato de nomeação do demandante”.
    Pontua que, “como afirmado pelo próprio autor, houve questionamento formal da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de Goiás por meio do Ofício nº 52/2019, indagando acerca do grau de parentesco com o antigo respondente/interino (eDOC 01, p. 5/6, e-STF). Assim, foi oportunizada a oitiva do autor e sua influência na tomada de decisão que o afastou da interinidade”.
    Salienta que “a alegação de ofensa às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa resulta superada, uma vez que, no curso da presente demanda o autor teve ciência dos argumentos veiculados pelo Conselho Nacional de Justiça e a eles pode se contrapor, inexistindo, portanto, prejuízo à defesa do ato impugnado”.
    É o breve relatório. Decido.
    Considerando o princípio da celeridade processual e ante a desnecessidade de produção de novas provas, entendo que o presente caso comporta julgamento antecipado da lide, em conformidade com o artigo 355, I, do CPC/2015. Importante destacar que o julgamento antecipado da lide não representa, por si só, hipótese de cerceamento de defesa ou ofensa ao contraditório. Como previsto expressamente na legislação processual em vigor, é possível o julgamento sem o percurso de todas as etapas do procedimento quando a questão de mérito for unicamente de direito, ou, sendo de direito e de fato, não houver necessidade de produzir novas provas, além daquelas já apresentadas nas peças vestibulares (artigo 355 do CPC 2015), como no presente caso.
    A pretensão do Autor não merece acolhida.
    Para melhor delimitar o objeto desta ação, é importante constatar que, apesar da alegação de inconstitucionalidade do Provimento 77/2018 do CNJ, o Autor pretende, com a presente demanda, a invalidação de ato administrativo emanado da Corregedoria Geral de Justiça do Estado de Goiás que fez cessar sua designação como interino do Registro de Imóveis, Registro de Títulos e Documentos, Civil das Pessoas Jurídicas, Civil das Pessoas Naturais e de Interdições e Tutelas da Comarca de Formoso-GO. De forma mais específica, o ato administrativo de efeitos concretos, ora hostilizado, teve por fundamento o Provimento/CNJ 77/2018 que, em termos abstratos e ao dispor sobre a designação de responsável interino pelo expediente de serventias extrajudiciais vagas, definiu vedações com fundamento na indesejável prática do nepotismo. Em seu artigo 2º, § 2º, expressamente proibiu que a designação de interino recaia “sobre cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o terceiro grau do antigo delegatário ou de magistrado do tribunal local”. Em sua fundamentação traz o autor como peculiaridade, além da tese da inconstitucionalidade do citado Provimento/CNJ 77/2018, o fato de sua situação fática não se amoldar a tal regra restritiva, tendo em vista que não guarda parentesco com o antigo delegatário, mas sim com o interino antecessor. 
    Em princípio, não se vê ilegalidade na regulamentação ditada pelo CNJ, que serviu de fundamento a escudar o ato administrativo que a afastou da interinidade de determinada serventia extrajudicial.
    Com efeito, o Conselho Nacional de Justiça, no estrito âmbito de suas atribuições constitucionais, com destaque para a fiscalização do serviço notarial e de registro (arts. 103-B, § 4º, I e III, e 236, § 1º, da CF/88), ao proibir a prática do nepotismo no desempenho destes serviços em período de interinidade, apenas deu concretude a preceitos constitucionais, notadamente os previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal. Em outras palavras, o ato normativo editado pelo CNJ, no tópico ora impugnado, encontra seu fundamento de validade justamente nos princípios constitucionais que informam a Administração Pública, com destaque para o da moralidade. Por essa razão, tem-se por irrelevante a falta de previsão legal a estabelecer óbices para a designação de interino, segundo hipóteses caracterizadoras da prática de nepotismo. Não há que se cogitar, assim, de violação ao artigo 39, §2°, da Lei 8.935/1994.
    Nessa linha, a jurisprudência desta CORTE é assente no sentido de que a vedação ao nepotismo é consequência lógica da norma insculpida no caput do artigo 37 da Constituição Federal, em obediência, notadamente, aos princípios da moralidade e da impessoalidade.
    O Plenário deste Tribunal, ao apreciar o RE 579.951, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 23/10/2008, que deu ensejo à edição da Súmula Vinculante 13, consignou que “as restrições impostas à atuação do administrador público pelo princípio da moralidade e demais postulados contidos no referido dispositivo da Constituição são autoaplicáveis, visto que trazem em si carga de normatividade apta a produzir efeitos jurídicos, permitindo, em consequência, ao Judiciário exercer o controle dos atos que vulnerem os valores fundantes do texto constitucional”. O referido acórdão restou assim ementado:
    “ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.  VEDAÇÃO NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE. I - Embora restrita ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita. II - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática. III - Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. IV - Precedentes. V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeação do servidor, aparentado com agente político, ocupante, de cargo em comissão.” (Grifo nosso)
    Descabe, ainda, o argumento de que o Autor, ao desempenhar a atividade notarial ou de registro como interino, não estaria sujeito às regras que proíbem a prática de nepotismo aos agentes públicos em geral. Neste ponto, se tem por essencial a distinção entre o delegatário do serviço notarial e de registro, devidamente investido por concurso público, e o substituto, que provisoriamente assume a prestação destes serviços de forma interina, diante da vacância da delegação.
    Como é cediço, o serviço notarial ou de registro, embora de natureza pública, é exercido em caráter privado mediante delegação. A investidura na delegação de tais serviços se dá de forma personalíssima, ou seja, depois da aprovação em concurso público, o candidato voluntariamente escolhe uma específica delegação vaga, que não guarda qualquer relação de afinidade ou de hierarquia com as demais. Em outras palavras, as serventias notarias ou de registro não são organizadas em cargos afins de modo a constituir uma só carreira. Em tal contexto, não estão sujeitos a determinado regime jurídico, próprio da estrutura organizacional da Administração Pública. Tanto é verdade que os delegatários tem liberdade na escolha de seus prepostos, seja na condição de escrevente, seja na de auxiliar, que, ao serem contratados, se sujeitam ao regime de direito privado, com remuneração livremente ajustada e sob o regime da legislação do trabalho (artigo 20, da Lei 8.935/1994). Por tais razões, ao procederem a escolha de seus prepostos e por seus atos se responsabilizarem, não se sujeitam às vedações relacionadas ao nepotismo.
    Bem diversa, todavia, é a situação do substituto que é designado como interino, justamente porque vaga a delegação. Neste caso, de forma provisória e precária, atua como preposto do Estado no desempenho do serviço público notarial ou de registro, até que, por concurso público, seja outorgada a delegação a particular que prestará os serviços nos moldes previstos na Constituição e na Lei 8.935/1994, com as características já mencionadas.
    Exatamente por isso, se submetem os notários e registradores interinos aos princípios regentes da atuação da Administração Pública e, em especial, ao da moralidade administrativa, o que conduz à incidência das regras que visam coibir a prática do nepotismo, por sua vez esculpidas no Provimento 77/2018 do Conselho Nacional de Justiça.
    Não se mostra razoável, sob o ponto de vista da moralidade administrativa, que o titular, ao renunciar, falecer ou perder a delegação, abra caminho para que seja designado como interino, cônjuge, companheiro, ou parente até terceiro grau, inclusive por afinidade, justamente por ser o substituto mais antigo, tendo chegado a tal posição por livre iniciativa do delegatário ou, no presente caso, do interino.
    Nesse ponto, não aproveita ao autor a peculiaridade de que não teria sido designado para substituir antigo delegatário, com quem não guardava qualquer grau de parentesco, mas sim o antigo interino, seu pai, o que afastaria a incidência das vedações estabelecidas pelo Provimento 77/2018 do CNJ. De fato, do exame literal do texto contido no artigo 2º, § 2º, do citado provimento, infere-se que a vedação para designação de substituto para responder interinamente pelo expediente recai sobre cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau do antigo delegatário ou de magistrado do tribunal local. No entanto, como já assentado, surge como mais adequada a interpretação teleológica da norma, considerando que com ela se busca a preservação da moralidade com que deve ser desempenhado serviço público, no caso, prestado por delegação. O que se pretende evitar com a regra é a imoralidade de se privilegiar, com a designação de substituto interino, parente do substituído que direta e propositalmente, o colocou nesta situação de privilégio. 
    É exatamente a hipótese em exame. Da análise dos autos, é possível aferir do Ofício 011/99 (Doc. 02.), que o autor foi contratado, em 02/08/1999, pelo seu pai, Luis Plínio Osório de Alencar Soares, para exercer as funções de Suboficial e Tabelião Substituto, na serventia extrajudicial de FORMOSO/GO, viabilizando, assim, as condições para que o filho viesse a figurar como substituto mais antigo e, assim, pudesse ser, mais tarde, designado como novo interino, o que de fato ocorreu. A situação é ainda mais grave porque, quando o autor foi contratado por livre escolha de seu pai, este atuava na ocasião como titular efetivo da serventia extrajudicial, cujo ato de nomeação veio a ser invalidado pelo CNJ por não ter sido precedido do indispensável concurso público, em desrespeito a exigência constitucional (Decreto Judiciário de GO 525/2008). Isto é, a posição de seu pai quando do ato de contratação, a rigor, era a de delegatário, o que veio a ser desconstituído em razão da inconstitucionalidade do ato que o nomeou. Com maior razão, portanto, incidem as vedações impostas pelo Provimento exarado pelo CNJ, haja vista que o normativo visava evitar, justamente, a sucessão imoral entre titulares de cartórios extrajudiciais.
    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já firmou jurisprudência nesse sentido. Esse foi o entendimento do Min. ROBERTO BARROSO, no julgamento do MS 36.215, do qual destaco o seguinte trecho:
    “(…) O art. 39, § 2º, da Lei nº 8.935/1994, que estabelece a designação do substituto mais antigo em caso de extinção da delegação da serventia extrajudicial, foi adequadamente interpretado pelo CNJ à luz do art. 37, caput, da Constituição. De fato, é razoável entender que o princípio da moralidade impede que a filha de tabeliã falecida (doc. 8) seja alçada à função de interina, por configurar nepotismo, mesmo tendo atuado como substituta por mais tempo que os outros serventuários. Esta Corte já se pronunciou, em algumas oportunidades, no sentido de que “[o] titular interino não atua como delegado do serviço notarial e de registro porque não preenche os requisitos para tanto; age, em verdade, como preposto do Poder Público (...)” (MS 30.180-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli). Como tal, o interino se submete aos princípios regentes da atuação da Administração Pública, como o da moralidade. A influência familiar não pode ser o fio condutor das nomeações para funções públicas, o que não é eliminado pela morte superveniente da titular do cartório. Ao contrário: em vida, a titular pôde criar todas as condições para que a filha viesse a assumir o posto em questão.”
    Esse entendimento foi consagrado no Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, que, ao apreciar o RE 808.202, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 779 da repercussão geral, assentou que “os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais”. Por oportuno, trago à colação a ementa do referido julgado:
    “Direito Constitucional. Notários e registradores. Titulares e substitutos. Equiparação. Inviabilidade. Inteligência dos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da CF/88. Remuneração dos interinos designados para o exercício de função delegada. Incidência do teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da CF/88. Obrigatoriedade. Recurso extraordinário provido. 1. Os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal, para o ingresso originário na função. Jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal. 2. Diferentemente dos titulares de ofícios de notas e registros, que se classificam como agentes delegados, os substitutos ou interinos de serventias extrajudiciais atuam como prepostos do Estado e se inserem na categoria genérica dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República. 3. Tese aprovada: ‘os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República.’ 4. Recurso extraordinário provido.” 
    Registre-se, ainda, que não há que se falar em violação aos princípios da ampla defesa e do contraditório no procedimento administrativo, uma vez que, conforme destacado pelo próprio autor, houve questionamento formal da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de Goiás, por meio do Ofício nº 52/2019, solicitando informações acerca de eventual grau de parentesco com o antigo interino.
    Além do mais, a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (Súmula 473 do STF). Agrega-se, a isso, o fato já assentado de que a atividade desempenhada em caráter de interinidade, a despeito de iniciada por ato de designação, se desenvolve no tempo de forma precária e provisória, o que a sujeita a modificações decorrentes de fatos supervenientes, como o verificado na hipótese em apreço.
    Seguindo essa orientação, menciono, ainda, as seguintes decisões monocráticas: MS 37.542, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe de 08/01/2021; e MS 36.654, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 21/10/2020.
    Portanto, em observância aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, a designação precária do autor deverá ser afastada, em obediência ao art. 2º, § 2º, do Provimento/CNJ 77/2018, sem prejuízo da validade dos atos notariais e registrais praticados como decorrência da atuação como interino.
    Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE A AÇÃO.
    No que concerne aos honorários advocatícios, caracterizada a sucumbência e considerando o valor ínfimo dado à causa, condeno o Autor ao pagamento de honorários sucumbenciais, a ser pago em favor da parte ré, que ora arbitro em R$ 2.000,00 (dois mil reais), com base no 85, § 8º, do CPC/2015.
    Oficie-se ao Tribunal de Justiça do Estado de Goiás sobre o inteiro teor desta decisão.
    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispensa-se remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se.
    Brasília, 12 de maio de 2021. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente