Tribunal: STF
Processo: Rcl 49252
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-03
Data de publicação: 2021-09-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido de tutela de urgência, ajuizada em face do Ato de Mesa nº 58/2021, exarado pela Câmara Municipal de Fazenda Rio Grande/PR, na Representação nº 01/2019, o qual convoca para a 22ª Sessão Extraordinária com a finalidade de deliberar o relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito Processante nº 01/2021. Alega-se que o processo da cassação de mandato do prefeito está eivado de vícios que violam o disposto nas Súmulas Vinculantes nºs 14 e 46, bem como na ADPF 444.
    O reclamante, Prefeito do Município de Fazenda Rio Grande, insurge-se contra recebimento de denúncia e instauração de Comissão Parlamentar de Inquérito Processante para apuração de prática de infrações político-administrativas. 
    Sustenta que desde a criação da CPI 01/2021 há vícios que tornam nulo todo o procedimento. Na parte processual, afirma que a nulidade se dá, pois o procedimento restou conduzido sob o rito da Lei Orgânica Municipal, pelo Regimento Interno e por Resolução local, os quais definiram prazos conflitantes com o Decreto-Lei 201/67. Sob o ponto de vista material, assevera que a Lei Orgânica previu outras hipóteses de crimes de responsabilidade não previstas no referido Decreto. 
    Aduz, ainda, que, além da denúncia tratar de fatos não adequados tipicamente no artigo 4º do Decreto-Lei 201/67, “a CPI cometeu de sua instrução acelerada e tumultuária o cerceamento à ampla defesa e ao acesso aos recursos e meios inerentes” (eDoc 1, p. 4), inviabilizando ao acusado a produção de provas e defesa em tempo adequado. 
    Por fim, aponta que foi sonegado o acesso ao conteúdo da denúncia e do material contido no processo de cassação do mandato, cerceando o direito à ampla defesa e ao contraditório. 
    Nesse contexto, assinala que o parâmetro utilizado para o julgamento deixou de observar o Decreto-Lei 201/67 e as regras processuais nele constantes. Em assim proceder, argui que a autoridade reclamada negou a vigência da Súmulas Vinculantes nºs 14 e 46, bem como afrontou o decidido na ADPF 444. 
    Requer, por isso, a concessão da liminar, para suspender os efeitos da decisão reclamada e, no mérito, pleiteia seja julgada procedente a ação para cassar a decisão impugnada. 
    Dispenso as informações, assim como a remessa à Procuradoria-Geral da República (art. 52, parágrafo único, do RISTF), por entender que o processo está suficientemente instruído e em condições de julgamento. 
    É o relatório. Decido. 
    De início, consigno que a Reclamação se caracteriza como uma demanda de fundamentação vinculada, vale dizer, cabível somente quando se fizer presente alguma das hipóteses para ela estritamente previstas. 
    Partindo de construção jurisprudencial à instrumento com expresso assento constitucional, trata-se de ação vocacionada, precipuamente, a duas diferentes finalidades. 
    De um lado, visa a Reclamação à (i) tutela da autoridade das decisões proferidas por esta Corte e das súmulas vinculantes por ela editadas. De outro, à (ii) proteção do importante rol de competências atribuídas ao Supremo Tribunal Federal. É o que se vê nos artigos 102, I, l, e 103-A, §3º, da Constituição da República. 
    No que se refere à primeira hipótese, mais especificamente quanto ao cabimento da Reclamação para garantir a observância das súmulas vinculantes, deve-se ter atento olhar para regramento delineado pela Lei nº 11.417/2006.
    É preciso, portanto, ter em mira que possui a reclamação um objeto específico ou delimitado (decisão judicial ou ato administrativo).
    Ademais, a relação de pertinência estrita entre o ato reclamado e o parâmetro de controle é requisito indispensável para o cabimento de reclamação, não sendo possível a sua utilização como sucedâneo recursal. Nesse sentido: Rcl 7.082 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.12.2014; Rcl 11.463 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 13.2.2015; Rcl 15.956 ED, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 5.3.2015; Rcl 12.851 AgR-segundo, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 26.3.2015, entre outros.
    No caso concreto, a pretensão da parte reclamante tem como causa de pedir a alegada afronta a ADPF 444, cuja conclusão desta Corte quando do julgamento ficou assim sintetizado: 
    “1. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Constitucional. Processo Penal. Direito à não autoincriminação. Direito ao tempo necessário à preparação da defesa. Direito à liberdade de locomoção. Direito à presunção de não culpabilidade. 2. Agravo Regimental contra decisão liminar. Apresentação da decisão, de imediato, para referendo pelo Tribunal. Cognição completa da causa com a inclusão em pauta. Agravo prejudicado. 3. Cabimento da ADPF. Objeto: ato normativo pré-constitucional e conjunto de decisões judiciais. Princípio da subsidiariedade (art. 4º, §1º, da Lei nº 9.882/99): ausência de instrumento de controle objetivo de constitucionalidade apto a tutelar a situação. Alegação de falta de documento indispensável à propositura da ação, tendo em vista que a petição inicial não se fez acompanhar de cópia do dispositivo impugnado do Código de Processo Penal. Art. 3º, parágrafo único, da Lei 9.882/99. Precedentes desta Corte no sentido de dispensar a prova do direito, quando “transcrito literalmente o texto legal impugnado” e não houver dúvida relevante quanto ao seu teor ou vigência – ADI 1.991, Rel. Min. Eros Grau, julgada em 3.11.2004. A lei da ADPF deve ser lida em conjunto com o art. 376 do CPC, que confere ao alegante o ônus de provar o direito municipal, estadual, estrangeiro ou consuetudinário, se o juiz determinar. Contrario sensu, se impugnada lei federal, a prova do direito é desnecessária. Preliminar rejeitada. Ação conhecida. 4. Presunção de não culpabilidade. A condução coercitiva representa restrição temporária da liberdade de locomoção mediante condução sob custódia por forças policiais, em vias públicas, não sendo tratamento normalmente aplicado a pessoas inocentes. Violação. 5. Dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF/88). O indivíduo deve ser reconhecido como um membro da sociedade dotado de valor intrínseco, em condições de igualdade e com direitos iguais. Tornar o ser humano mero objeto no Estado, consequentemente, contraria a dignidade humana (NETO, João Costa. Dignidade Humana: São Paulo, Saraiva, 2014. p. 84). Na condução coercitiva, resta evidente que o investigado é conduzido para demonstrar sua submissão à força, o que desrespeita a dignidade da pessoa humana. 6. Liberdade de locomoção. A condução coercitiva representa uma supressão absoluta, ainda que temporária, da liberdade de locomoção. Há uma clara interferência na liberdade de locomoção, ainda que por período breve. 7. Potencial violação ao direito à não autoincriminação, na modalidade direito ao silêncio. Direito consistente na prerrogativa do implicado a recursar-se a depor em investigações ou ações penais contra si movimentadas, sem que o silêncio seja interpretado como admissão de responsabilidade. Art. 5º, LXIII, combinado com os arts. 1º, III; 5º, LIV, LV e LVII. O direito ao silêncio e o direito a ser advertido quanto ao seu exercício são previstos na legislação e aplicáveis à ação penal e ao interrogatório policial, tanto ao indivíduo preso quanto ao solto – art. 6º, V, e art. 186 do CPP. O conduzido é assistido pelo direito ao silêncio e pelo direito à respectiva advertência. Também é assistido pelo direito a fazer-se aconselhar por seu advogado. 8. Potencial violação à presunção de não culpabilidade. Aspecto relevante ao caso é a vedação de tratar pessoas não condenadas como culpadas – art. 5º, LVII. A restrição temporária da liberdade e a condução sob custódia por forças policiais em vias públicas não são tratamentos que normalmente possam ser aplicados a pessoas inocentes. O investigado é claramente tratado como culpado. 9. A legislação prevê o direito de ausência do investigado ou acusado ao interrogatório. O direito de ausência, por sua vez, afasta a possibilidade de condução coercitiva. 10. Arguição julgada procedente, para declarar a incompatibilidade com a Constituição Federal da condução coercitiva de investigados ou de réus para interrogatório, tendo em vista que o imputado não é legalmente obrigado a participar do ato, e pronunciar a não recepção da expressão “para o interrogatório”, constante do art. 260 do CPP.”
    Em relação a afronta a ADPF 444, tem-se a inexistência de aderência entre o caso concreto e o paradigma de confronto. É que no julgamento da referida ação de constitucionalidade, por maioria, o Plenário desta Casa declarou que a condução coercitiva de réu ou investigado para interrogatório, prevista no artigo 260 do Código de Processo Penal, não foi recepcionada pela Constituição da República. Observe-se que essa matéria não é a que fundamenta o procedimento contra o qual se volta o reclamante.
    Sobre o alegado descumprimento das Súmulas Vinculantes nºs 14 e 46, confira-se o teor das citadas súmulas: 
    “É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa. ” 
    “A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União”. 
    Em relação à SV 14 e a alegação de ausência de notificações válidas, os documentos acostados nos autos trazem diversas notificações para o patrono da causa (eDoc 8, pp. 46, 49, 58, 73, 74, 90), sempre oportunizando o acesso aos autos, inclusive com cópia dos autos na íntegra por e-mail, e o direito de defesa dentro dos prazos legais. Sobre a ausência de intimação pessoal, com a automatização dos processos e dos meios de comunicação, a jurisprudência tem aceitado a notificação válida por meio eletrônico. Para respaldar tal iniciativa, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução nº 354. O rigor do processo jurídico administrativo não há de ser mais severo que outras searas do direito, incluindo o Direito Penal. 
    Por sua vez, em relação à SV 46, da manifestação da Presidência que antecedeu a sua aprovação, colhe-se o seguinte (com grifos acrescidos): 
    “Com efeito, esta Corte, por meio de reiterados pronunciamentos, tem enfatizado caber privativamente à União a definição legal dos crimes de responsabilidade e a fixação das respectivas normas de processo e julgamento. Mesmo após a edição da Súmula 722-STF, ocorrida em novembro de 2003, este Tribunal – seja por meio de seus órgãos colegiados, seja pela atuação individual de seus membros – tem se debruçado diversas vezes quanto ao tema ora em debate, sobretudo em razão da permanente insistência de Estados-membros e Municípios em caracterizar uma série de novas condutas como crimes de responsabilidade. O Ministro Celso de Mello, a propósito, ressalvando convicção pessoal a respeito do assunto, teve oportunidade de tecer as seguintes considerações ao proferir decisão nos autos do RE 367.297/SP:
     “A orientação consolidada na Súmula 722/STF, hoje prevalecente na jurisprudência desta Suprema Corte, conduz ao reconhecimento de que não assiste, ao Estado-membro e ao Município, mediante regramento normativo próprio, competência para definir tanto os crimes de responsabilidade (ainda que sob a denominação de infrações administrativas ou político-administrativas) quanto o respectivo procedimento ritual: (…) Cabe assinalar que têm sido reiteradas as decisões proferidas por esta Suprema Corte, cujo magistério jurisprudencial se orienta - considerados os precedentes mencionados - no sentido da impossibilidade de outros entes políticos, que não a União, editarem normas definidoras de crimes de responsabilidade, ainda que sob a designação formal de infrações político-administrativas ou infrações administrativas: (…) 
    Essa diretriz jurisprudencial apoia-se no magistério de autores - como PONTES DE MIRANDA ('Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n. 1, de 1969', tomo III/355, 3ª ed., 1987, Forense), MARCELO CAETANO ('Direito Constitucional', vol. II/547-552, item n. 179, 2ª ed., revista e atualizada por Flávio Bauer Novelli, 1987, Forense) e OSWALDO TRIGUEIRO ('Direito Constitucional Estadual', p. 191, item n. 101, 1980, Forense) - que reconhecem, unicamente, na matéria ora em análise, a competência legislativa da União Federal, advertindo que a regulação do tema, pelo Estado-membro ou Município, traduz usurpação das atribuições que a Constituição da República outorgou, com exclusividade, à própria União Federal. O que me parece incontroverso, no entanto, a partir da edição da Súmula 722/STF, é que resultou superada, agora, prestigiosa corrente doutrinária (PAULO BROSSARD DE SOUZA PINTO, 'O Impeachment', p. 88/112, 2ª ed., 1992, Saraiva; JOSÉ AFONSO DA SILVA, 'Curso de Direito Constitucional Positivo', p. 629/630, 32ª ed., 2009, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, 'Direito Municipal Brasileiro', p. 805, 16ª ed., item n. 4.2.1, 2008, Malheiros), que admite a possibilidade de os Estados-membros ou os Municípios definirem, eles próprios, os modelos tipificadores dos impropriamente denominados crimes de responsabilidade. O Estado-membro e o Município, portanto, considerada a jurisprudência predominante nesta Suprema Corte, não dispõem de competência para estabelecer normas definidoras de crimes de responsabilidade (ainda que sob a designação de infrações administrativas ou político-administrativas), bem assim para disciplinar o respectivo procedimento ritual . No caso, como já enfatizado, o acórdão ora recorrido deixou de observar a diretriz jurisprudencial que o Supremo Tribunal Federal firmou na matéria ora em exame, divergindo, por isso mesmo, da orientação prevalecente no âmbito desta Corte Suprema” (grifei). 
    Cito, ainda, a título de exemplo, os seguintes acórdãos, que bem demonstram a aplicação sistemática e atual da orientação jurisprudencial ora em exame por esta Corte: 
    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. LEI 10.076/96, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ART. 1º. ABOLIÇÃO DOS EFEITOS DE SANÇÕES DISCIPLINARES APLICADAS A SERVIDORES ESTADUAIS. REGIME JURÍDICO FUNCIONAL. MATÉRIA SUJEITA A RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA. NORMAS DE APLICAÇÃO OBRIGATÓRIA AOS ESTADOSMEMBROS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI DECORRENTE DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA ADMINISTRATIVA. ART. 2º. DEFINIÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. SÚMULA 722/STF. (...) 5. É inconstitucional o art. 2º da lei catarinense, porque estabeleceu conduta típica configuradora de crime de responsabilidade, usurpando competência atribuída exclusivamente à União pelos arts. 22, I, e 85, § único, da Constituição Federal, contrariando a Súmula 722 do STF. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI 1.440/SC, Rel. Min. Teori Zavascki, Pleno, DJe de 6/11/2014 – grifei). “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. ARTS. 10, § 2º, ITEM 1; 48; 49, CAPUT, §§ 1º, 2º E 3º, ITEM 2; E 50. CRIME DE RESPONSABILIDADE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO . (...) 2. A definição das condutas típicas configuradoras do crime de responsabilidade e o estabelecimento de regras que disciplinem o processo e julgamento das agentes políticos federais, estaduais ou municipais envolvidos são da competência legislativa privativa da União e devem ser tratados em lei nacional especial (art. 85 da Constituição da República). Precedentes. Ação julgada procedente quanto às normas do art. 48; da expressão 'ou nos crimes de responsabilidade, perante Tribunal Especial' do caput do art. 49; dos §§ 1º, 2º e 3º, item 2, do art. 49 e do art. 50, todos da Constituição do Estado de São Paulo. 3. Ação julgada parcialmente prejudicada e na parte remanescente julgada procedente” (ADI 2.220/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 7/12/2011 – grifei). “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL (ATRICON) - ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL - LEGITIMIDADE ATIVA 'AD CAUSAM' - AUTONOMIA DO ESTADO-MEMBRO - A CONSTITUIÇÃO DO ESTADO-MEMBRO COMO EXPRESSÃO DE UMA ORDEM NORMATIVA AUTÔNOMA - LIMITAÇÕES AO PODER CONSTITUINTE DECORRENTE - IMPOSIÇÃO, AOS CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE CONTAS, DE DIVERSAS CONDUTAS, SOB PENA DE CONFIGURAÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE, SUJEITO A JULGAMENTO PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA - PRESCRIÇÃO NORMATIVA EMANADA DO LEGISLADOR CONSTITUINTE ESTADUAL - FALTA DE COMPETÊNCIA DO ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE CRIMES DE RESPONSABILIDADE - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA QUE PERTENCE, EXCLUSIVAMENTE, À UNIÃO FEDERAL - PROMULGAÇÃO, PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, DA EC Nº 40/2009 - ALEGADA TRANSGRESSÃO AO ESTATUTO JURÍDICO-INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL E ÀS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS DOS CONSELHEIROS QUE O INTEGRAM - MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (…)
    A análise do parâmetro constitucional de controle reforça a conclusão de que a norma que dele exsurge relaciona-se – unicamente – à regra de competência legislativa, atribuída à União, para a definição de condutas típicas configuradoras do crime de responsabilidade, bem como o estabelecimento de regras que disciplinem o processo e julgamento das agentes políticos federais, estaduais ou municipais envolvidos. 
    É dizer, por outra forma, que o pronunciamento desta Casa liga-se à impossibilidade de aplicação de normas estaduais ou municipais que estabeleçam normas a propósito desse tema (crimes de responsabilidade de agentes políticos, federais, estaduais e municipais), conflitantes com o que já há na Constituição da República (por simetria, a respeito do tema) ou no DL 201/67, que é o estatuto dos crimes de responsabilidade dos agentes políticos municipais. 
    A partir dessa consideração, configura-se afronta à citada súmula nas hipóteses em que, para tais crimes e em relação a tais agentes políticos (municipais), aplicarem-se leis ou mesmo Constituição estadual (de conteúdo diverso da CF, neste ponto) que prevejam regras diversas daquelas estabelecidas na CRFB e no DL 201/67. 
    E, no caso, o ato reclamado, segundo o pedido liminar, seria “o ato de convocação da 21a Sessão Extraordinária de fls. 1.276 (DOC n. 02) para o julgamento da denúncia contra o Reclamante, com efeitos ex-tunc e, em face do Presidente da Casa Legislativa, a suspensão do processo de cassação c/c ordem de abstenção quanto ao trâmite do processamento até o julgamento desta. Sucessivamente, em estando, na data da prolação da decisão liminar, o Reclamante cassado, digne-se Vossa Excelência a determinar a sua reintegração cautelar” (eDOC 1, p. 95)
    No entanto, o ato nomeado com reclamado encontra-se em eDOC 56, tratando-se do ato de Mesa n.º 58/202, convocando para a 22ª Sessão Extraordinária para deliberar sobre o “relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito Processante n. 01/2021, nos termos do art. 71, § 6º, da LOM”.
    De todo modo, referido artigo dispõe: “§ 6º Concluídos os trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito, deverá o Relator apresentar o seu relatório e voto, de forma circunstanciada, que será submetido à Comissão. Aprovado o parecer do Relator, será o processo, juntamente com o Parecer remetido ao Sr. Presidente da Câmara que convocará, no prazo de cinco dias, tantas sessões públicas quantas forem necessárias, para a leitura do relatório da Comissão, defesa oral do (s) denunciado (s), que será manifestada pelo próprio ou por advogado seu, pelo prazo de uma hora, sem apartes, reservada a cada denunciado.” (eDOC 3)
    A referência ao mencionado artigo indica aparente divergência em relação às normas processuais do Decreto-Lei 201/67. 
    Porém, em relação aos requisitos da concessão de medida liminar, entendo que estes devem ponderar a probabilidade do direito e o risco de dano irreparável, o qual não entendo presentes, uma vez que a realização da sessão determinada no ato reclamado e os atos dela derivados podem ser oportunamente anulados. Ademais, a reclamação foi proposta em 02.09.2021, havendo a primeira notificação ao reclamante, fundada no art. 71, § 5º, da LOM, sido expedida em 28 de junho de 2021, evidenciando que a urgência pode aguardar também o contraditório, o qual servirá a esclarecer a efetiva divergência de ritos e ofensa à competência federal na forma da SV 46.
    Ante o exposto, indefiro o pedido liminar.
    Solicitem-se informações no prazo legal (art. 989, I, do CPC) e cite-se a parte beneficiária da decisão reclamada para, querendo, no prazo de 15 (quinze) dias apresentar contestação (art. 989, III, do CPC).
    Findos os prazos, remetam-se os autos à Procuradoria-Geral da República, para oferta de parecer (art. 991 do CPC).
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 3 de setembro de 2021. 
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente