Tribunal: STF
Processo: Rcl 49140
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-27
Data de publicação: 2021-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
Reclamação Constitucional. Alegado descumprimento do quanto decidido pelo STF nas ADPFs 484 e 664. Execução. Fundação privada que recebe repasse de verbas públicas em decorrência de contratos de gestão e convênios firmados com o Poder Público para prestação de serviços de saúde. Constrição de verbas de seu faturamento para satisfação e débito trabalhista. Valores não afetados à prestação do serviço público. Impossibilidade de exame fático-probatório. Ausência de violação dos paradigmas. Negativa de seguimento.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, ajuizada pela Fundação do ABC, com fundamento no art. 102, I, l, da Constituição da República, contra decisões proferidas pelo Juízo da 1ª Vara Cível do Foro de Praia Grande/SP, nos autos da Ação de Execução de Título Extrajudicial nº 1004315-25.2016.8.26.0477 e pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2194328-61.2021.8.26.0000, à alegação de contrariedade ao que decidido por esta Suprema Corte nas ADPFs 484 e 664.
    2. Quanto ao contexto fático e decisório de origem, narra a reclamante tratar-se de ação de execução de título extrajudicial, no bojo da qual determinado, pelo Juízo da 1ª Vara Cível do Foro de Praia Grande/SP, o bloqueio de valores, no montante de R$ 22.449.682,51 (vinte e dois milhões, quatrocentos e quarenta e nove mil, seiscentos e oitenta e dois reais e cinquenta e um centavos), recaída a constrição sobre contas bancárias que movimentam recursos públicos recebidos da Secretaria de Saúde do Estado de São Paulo, em decorrência dos contratos de gestão celebrados para operacionalização e execução das atividades e serviços em unidades de saúde.
    Manejado agravo de instrumento, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo concedeu em parte a tutela recursal para liberar 70% da quantia bloqueada, mantida a penhora de 30%, equivalente a R$ 6.900.450,91 (seis milhões, novecentos mil, quatrocentos e cinquenta reais e noventa e um centavos).
    3. A reclamante alega que, não obstante o parcial desbloqueio, a decisão reclamada afrontou o quanto decidido por esta Suprema Corte nas ADPFs 484 e 664, uma vez mantida a indisponibilidade de parte dos recursos públicos.
    4. Sustenta, nos termos do entendimento firmado pelo STF nas ADPFs 484 e 664, a inconstitucionalidade de constrição judicial que recaia sobre ativos financeiros públicos repassados a entidades privadas, ante a violação dos princípios da legalidade orçamentária, da separação de poderes, da eficiência da Administração Pública e da continuidade dos serviços públicos, configurada a transposição de recursos de uma categoria de programação para outra, sem prévia autorização legislativa (art. 167, VI, da CF).
    5. Argumenta possuir natureza jurídica de Fundação Pública de Direito Privado, qualificada como Organização Social de Saúde, atuando ao lado da Administração Pública na execução de serviços de saúde pelo Sistema Único de Saúde, mediante contratos de gestão e convênios com repasse de verbas públicas vinculadas às atividades de saúde prestadas à população.
    6. Aduz que as verbas bloqueadas, pertencentes ao Estado de São Paulo, possuem destinação específica para aplicação em saúde, de modo que a realocação para pagamento de verbas trabalhistas devidas pelo Município de Praia Grande compromete o equilíbrio orçamentário e a continuidade dos serviços públicos, a ofender o direito social à saúde.
    7. Requer a reclamante, em sede liminar, a suspensão das decisões reclamadas, até o julgamento final desta reclamação, bem como a liberação do bloqueio efetivado. No mérito, pugna pela cassação definitiva dos atos reclamados.
    É o relatório. 
    Decido.
    1. A reclamação é ação autônoma de impugnação dotada de perfil constitucional, disposta no texto original da Carta Política de 1988 para a preservação da competência e garantia da autoridade das decisões do Supremo Tribunal Federal. É cabível nos casos de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, desobediência a súmula vinculante ou de descumprimento de autoridade de decisão proferida por esta Corte, desde que com efeito vinculante ou proferida em processo de índole subjetiva do qual o Reclamante tenha figurado como parte (102, I, l, e 103-A, § 3º, da CF, c/c art. 988, II a IV, e § 5º, II, do CPC/2015).
    2. A questão jurídica objeto da presente reclamação constitucional consiste na alegada violação da autoridade das decisões exaradas pelo Supremo Tribunal Federal, ao julgamento das ADPFs 484 e 664.
    3. Ao julgamento da ADPF 484, de relatoria do Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal Federal julgou parcialmente procedente o pedido, (i) para declarar a inconstitucionalidade de quaisquer medidas de constrição judicial proferidas pelo Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região, pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região e pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, em desfavor do Estado do Amapá, das Caixas Escolares ou das Unidades Descentralizadas de Execução da Educação – UDEs, que recaiam sobre verbas destinadas à educação, bem como (ii) para afastar a submissão ao regime de precatório das Caixas Escolares ou Unidades Descentralizadas de Educação, em razão da sua natureza jurídica de direito privado, de não integrar a Administração Pública, de não compor o orçamento público e da ratio que inspira a gestão descentralizada da coisa pública. Cito ementa do acórdão, elucidativa para o caso:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INTERPRETAÇÃO JUDICIAL COMO OBJETO DE CONTROLE. POSSIBILIDADE. SUBSIDIARIEDADE. INEXISTÊNCIA DE OUTRO MEIO PARA SANAR A LESÃO OU AMEAÇA EM CARÁTER AMPLO. DECISÕES JUDICIAIS QUE RESULTARAM NO BLOQUEIO, PENHORA OU SEQUESTRO, PARA O FIM DE PAGAMENTO DE DÍVIDAS TRABALHISTAS, DE VERBAS DO ESTADO DO AMAPÁ, DAS CAIXAS ESCOLARES E DAS UNIDADES DESCENTRALIZADAS DE EXECUÇÃO DA EDUCAÇÃO – UDEs, DESTINADAS À MERENDA, AO TRANSPORTE DE ALUNOS E À MANUTENÇÃO DAS ESCOLAS PÚBLICAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÕES DOS PODERES E DO FOMENTO À EDUCAÇÃO. NATUREZA PRIVADA DAS UNIDADES EXECUTORAS. REPASSE DE VERBAS. DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA. NÃO CARACTERIZAÇÃO DAS PRERROGATIVAS DA FAZENDA PÚBLICA. NÃO SUJEIÇÃO AO REGIME DE PRECATÓRIO ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO. 
    1. O direito social à educação (artigos 6º e 205 e seguintes da Constituição), bem como a prioridade absoluta de proteção às crianças e aos adolescentes, em respeito à condição peculiar de pessoas em desenvolvimento que são (artigo 227 da Constituição), justificam a especial proteção constitucional dos valores necessários à aplicação efetiva dos recursos públicos destinados à concretização dos efetivos direitos.
    2. Os princípios da separação dos poderes e do fomento à educação são violados por decisões judiciais que gerem bloqueio, penhora ou sequestro, para fins de quitação de débitos trabalhistas, de verbas públicas destinadas à merenda, ao transporte de alunos e à manutenção das escolas públicas.
    3. A proteção constitucional a direitos individuais e as garantias fundamentais, inclusive de ordem trabalhista, convive com a impenhorabilidade, in casu, sob a ratio de que estão afetados a finalidades públicas e à realização das atividades e serviços públicos decorrentes do exercício obrigatório da função administrativa.
    4. O artigo 167, VI, da Constituição proíbe a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, mandamento esse que também vincula o Judiciário. Isso porque as regras sobre aprovação e gestão orçamentárias consagram mecanismos de freios e contrapesos essenciais ao regular funcionamento das instituições republicanas e democráticas e à concretização do princípio da separação dos poderes.
    5. As Unidades Executoras funcionam por meio de repasses de verbas para associações privadas sem fins lucrativos. Essa medida de descentralização da gestão financeira na prestação de serviços educacionais configura escolha de alocação de recursos plenamente legítima, inserida na margem de conformação das decisões de agentes políticos. No entanto, a transferência não descaracteriza a natureza eminentemente privada das Caixas Escolares, razão pela qual não lhes é aplicável o regime jurídico da Fazenda Pública. Se a associação privada conta com a agilidade do setor privado para posicionar-se como credora, que o faça para posicionar-se como devedora.
    6. A arguição de descumprimento de preceito fundamental para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental decorrente de atos judiciais é via processual que atende ao requisito da subsidiariedade, mercê de não existir outro instrumento para sanar a controvérsia com caráter abrangente e imediato, ou com a mesma eficácia e celeridade.
    7. Arguição de descumprimento de preceito fundamental conhecida e julgado PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido, para declarar a inconstitucionalidade de quaisquer medidas de constrição judicial proferidas pelo Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região, pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região e pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, em desfavor do Estado do Amapá, das Caixas Escolares ou das Unidades Descentralizadas de Execução da Educação – UDEs, que recaiam sobre verbas destinadas à educação, confirmando os termos da medida cautelar anteriormente concedida, bem como para afastar a submissão ao regime de precatório das Caixas Escolares ou Unidades Descentralizadas de Educação, em razão da sua natureza jurídica de direito privado, de não integrar a Administração Pública, de não compor o orçamento público e da ratio que inspira a gestão descentralizada da coisa pública.”
    (ADPF 484, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 10.11.2020)
    4. Em sentido semelhante, este Supremo Tribunal Federal, ao exame da ADPF 664, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, assentou violar os princípios da legalidade orçamentária, da separação de poderes, da eficiência da Administração Pública e da continuidade dos serviços públicos a determinação judicial de constrição de verbas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde em contas vinculadas a contratos de gestão ou termos de parceria para a execução de ações de saúde pública com entidades do terceiro setor. Colaciono a ementa do acórdão:
    “CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONSTRIÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. RECURSOS DE FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE DESTINADOS À EXECUÇÃO DE ATIVIDADES VIA CONTRATOS DE GESTÃO FIRMADOS PELO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO COM ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 
    1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto de contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro setor violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). Precedentes: ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, DJe de 27/6/2019; ADPF 556, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 14/2/2020, DJe de 6/3/2020; ADPF 620-MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 3/4/2020, DJe de 12/5/2020; ADPF 484, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 4/6/2020, pendente publicação de acórdão; entre outros julgados.
    2. Medida Cautelar confirmada e ação julgada procedente.”
    (ADPF 664, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 04.5.2021)
    5. Com efeito, este Supremo Tribunal Federal tem concluído, nos paradigmas suscitados, que a possibilidade de constrição judicial de receita pública consubstancia medida absolutamente excepcional.
    6. A decisão reclamada, proferida nos autos da Ação de Execução de Título Extrajudicial, está assim justificada:
    “É pleito de desbloqueio de valores e alegação de excesso de execução. 
    DECIDO. 
    A tese já foi objeto de análise quando da Apelação Cível 1012733-15, da C. 12ª Câmara de Direito Privado do E. Tribunal de Justiça de São Paulo - que relembrou inclusive que a execução se dá por despesa da prestação dos próprios serviços públicos – e é ora repisada.
    Adoto "in totum" as motivações já expostas nos autos em apenso pelo V. Acórdão, pena de decisões nitidamente conflitantes – evitando redundância, inclusive. 
    Se não é possível declarar a impenhorabilidade da própria verba Municipal, quanto menos do ente privado prestador dos serviços. 
    INDEFIRO o pleito de liberação. 
    Quanto ao alegado excesso, a parte contrária e conclusos, com urgência.”
    7. A seu turno, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao exame do Agravo de Instrumento, assim se manifestou:
    “Trata-se de agravo de instrumento (fls. 01/49) interposto por FUNDAÇÃO DO ABC HOSPITAL MUNICIPAL IRMÃ DULCE O.S.S., nos autos da execução de título extrajudicial ajuizada por MEDIC CENTER DISTRIBUIDORA DE PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., contra a r. decisão proferida pelo MM. Juiz de Direito da 1ª Vara Cível da Comarca de Praia Grande, Dr. Eduardo Hipolito Haddad (fl. 50 desse instrumento e fl. 3.277 dos autos de origem) rejeitou a impugnação à penhora e manteve a penhora de ativos financeiros depositados na conta bancária da Agravante. 
    Sustenta a Agravante, em suma: (i) ter ocorrido bloqueio da quantia superior a R$ 22.000.000,00 em suas contas bancárias; (ii) violação ao art. 833, inc. IX, do NCPC e ao art. 167, inc. VI, da CF; (iii) a origem pública dos recursos bloqueados; (iv) a exclusividade das contas bancárias para receber e movimentar recursos públicos vinculados ao SUS; (v) em outros autos foi reconhecida a impenhorabilidade de suas contas correntes, ante o repasse de recursos públicos; (vi) os bloqueios de ativos financeiros inviabilizam a continuidade de suas atividades; (vii) deve ser considerada a natureza jurídica da fundação e a relevância de seus serviços. 
    Requer a concessão da gratuidade da justiça em grau recursal, a antecipação dos efeitos da tutela recursal e, ao final, o provimento do recurso para reformar a r. decisão para determinar o desbloqueio das quantias. 
    Concede-se, em parte, a antecipação dos efeitos da tutela recursal para determinar a manutenção parcial do bloqueio, restringindo-o a 30% (trinta por cento) do valor encontrado, o que corresponde a R$ 6.900.450,91 (seis milhões, novecentos mil, quatrocentos e cinquenta reais e noventa e um centavos), valor este que deverá permanecer bloqueado nos autos de origem até o julgamento deste recurso; liberando-se imediatamente o restante do valor bloqueado, isto é, R$ 16.101.052,13 (dezesseis milhões, cento e um mil, cinquenta e dois reais e treze centavos), correspondente a 70% (setenta por cento), em favor da Agravante. 
    A antecipação dos efeitos da tutela provisória de urgência em sede recursal, nos termos do art. 1.019, inc. I, c.c. art. 300, caput e § 3º, do NCPC, exige: (a) a probabilidade de tutela do direito; (b) o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo; e, em se tratando de tutela antecipada, (c) a inexistência de perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão. 
    Prima facie, as alegações da Agravante apresentam verossimilhança, bem como deve ser considerada a manifestação da Agravada (fls. 272/278), que requereu a manutenção, no mínimo, do percentual de 30% (trinta por cento) da quantia bloqueada- por entender se tratar de penhora de faturamento, o que corresponde a R$ 6.900.450,91 (seis milhões, novecentos mil, quatrocentos e cinquenta reais e noventa e um centavos). 
    Presente o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, em razão da possibilidade de constrição de verba, em tese, impenhorável (art. 833, inc. IX, do NCPC) e a necessidade de utilização da verba para a saúde pública, especialmente se considerado o período da pandemia do Covid-19. 
    Concede-se o benefício da justiça gratuita tão somente para o processamento do presente recurso, haja vista que, em tese, o requerimento foi deduzido em primeiro grau (fls. 2.352/2.358), mas ainda não foi apreciado pelo Juízo a quo.”
    8. Não diviso a alegada afronta aos parâmetros de controle suscitados.
    9. Consoante emerge dos atos transcritos, a Corte reclamada, ao exame de medida liminar no agravo de instrumento, concedeu em parte os efeitos da tutela recursal para liberar o bloqueio de 70% do valor penhorado, mantida a constrição de 30% por se tratar de penhora de faturamento da Fundação do ABC.
    Não obstante a fundação reclamante receba repasse de verbas públicas para prestação de serviços de saúde, mediante contratos de gestão e convênios firmados com o Poder Público, a quantia oriunda de seu faturamento não está abarcada pela proteção assegurada nos paradigmas de controle, cuja ratio foi resguardar valores afetados a finalidades públicas e à realização das atividades e serviços públicos decorrentes do exercício obrigatório da função administrativa e não qualquer verba pertencente aos entes privados.
    10. Nesse contexto, a pretensão veiculada na inicial – de que mantido o bloqueio de ativos financeiros públicos repassados para a entidade privada para a prestação do serviço público de saúde – esbarra na impossibilidade de revolvimento fático e probatório dos autos de origem pela via estreita da reclamação, ex vi, inter plures:
    “AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. SÚMULA VINCULANTE 43. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. PREMISSAS DE ORIGEM. REELABORAÇÃO FÁTICA. INVIABILIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. PRECEDENTES. 
    1. Ausente a identidade material entre o paradigma invocado e o ato judicial impugnado, não se cogita afronta à Súmula Vinculante 43.
    2. Inviável o uso da reclamação para reexame de conjunto probatório.
    3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor arbitrado à causa, se unânime a votação”. (Rcl 32.834 AgR, da minha lavra, Primeira Turma, DJe 17.3.2021)
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. TEMA 784 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. COMPETÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I – O Superior Tribunal de Justiça – STJ aplicou corretamente o entendimento sufragado pelo Plenário desta Corte no julgamento do RE 837.311/PI (Tema 784 da Repercussão Geral). 
    II – É incabível buscar, em reclamação, o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, com o fim de reverter a conclusão do Tribunal de origem sobre o atendimento ao ônus da demonstração cabal a que se refere a tese relativa ao Tema 784 da Repercussão Geral. 
    III – Não houve usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal, porquanto o STJ atuou no estrito exercício de competência estabelecida pelo art. 1030, I, a, do CPC.
    IV – Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 43205 AgR, Rel. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 30.11.2020)
    11. Além disso, consoante registrado pelo Ministro Luiz Fux, ao exame da Rcl 37.680 AgR (DJe 6.12.2019), na decisão reclamada não há juízo definitivo sobre o tema e, sendo assim, o reexame da medida acautelatória pode ocorrer a qualquer tempo. Consequentemente, o uso da reclamação atropelaria a marcha processual e serviria como sucedâneo de recurso ou de outras medidas cabíveis, o que é expressamente vedado pela jurisprudência desta Corte. 
    12. De fato, o instituto processual da reclamação não se destina ao atropelamento da marcha processual, indevida a sua utilização como técnica per saltum de acesso a esta Corte Suprema, a substituir ou complementar os meios de defesa previstos na legislação processual. Nesse sentido (grifei):
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. ALEGADO EQUÍVOCO NA APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM: AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. IMPOSSIBILIDADE DE SE UTILIZAR RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO: PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl 45.088 AgR, Rel. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 22.4.2021).
    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO EM FACE DE AGENTES PÚBLICOS POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DAS VIAS ORDINÁRIAS. IMPOSSIBILIDADE DO USO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.
    1. A reclamação não pode ser utilizada como um atalho processual destinado à submissão imediata do litígio ao exame direto desta Suprema Corte, não se caracterizando como sucedâneo recursal. Precedentes: Rcl 10.036-AgR, rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJe 1º/2/2012; Rcl 4.381-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe 5/8/2011.
    2. Agravo interno desprovido.” (Rcl 24.639-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 09.6.2017)
    13. Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente reclamação, prejudicado o pedido liminar.
    Publique-se. 
    Brasília, 27 de agosto de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora