Tribunal: STF
Processo: ADPF 887
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-07
Data de publicação: 2021-10-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    1. O partido Rede Sustentabilidade ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de concessão de medida cautelar, tendo por objeto o art. 6º, § 2º, da Resolução n. 17/2017 do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), os arts. 26 e 27 da Portaria Interministerial n. 198/2012, dos Ministérios de Minas e Energia (MME) e do Meio Ambiente (MMA), bem como a Nota Técnica Conjunta MME/MMA n. 2/2020/ANP, no que diz respeito à dispensa de estudo ambiental prévio mediante manifestação conjunta do MME e do MMA. Eis o teor dos atos impugnados:
    Resolução CNPE n. 17/2017:
    Art. 6º – O planejamento de outorga de áreas levará em consideração as conclusões de estudos multidisciplinares de avaliações ambientais de bacias sedimentares, com abrangência regional, que subsidiarão o planejamento estratégico de políticas públicas, de modo a dar maior segurança e previsibilidade ao processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos petrolíferos, segundo as melhores práticas internacionais. 
    § 1º – Os estudos, referidos no caput, contemplarão a análise do diagnóstico socioambiental de bacias sedimentares e da identificação dos potenciais impactos socioambientais associados às atividades ou empreendimentos de exploração e produção de petróleo e gás natural, subsidiarão a classificação da aptidão da bacia sedimentar avaliada para o desenvolvimento das referidas atividades ou empreendimentos, bem como a definição de recomendações a serem integradas aos processos decisórios relativos à outorga de áreas e ao respectivo licenciamento ambiental. 
    § 2º – Alternativamente, para as áreas que ainda não tenham sido concluídos tais estudos, as avaliações sobre possíveis restrições ambientais serão sustentadas por manifestação conjunta do Ministério de Minas e Energia e do Ministério do Meio Ambiente, complementadas, no que se refere a bacias sedimentares terrestres, por pareceres emanados pelos Órgãos Estaduais do Meio Ambiente, com competência para o licenciamento ambiental na área em questão. 
    Portaria Interministerial MME/MMA n. 198/2012: 
    Art. 26. Enquanto as áreas sedimentares não forem submetidas à AAAS, aplicam-se as regras previstas no art. 27 e demais normas aplicáveis. 
    Art. 27. As áreas nas quais serão admitidas atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural, enquanto ainda não forem submetidas à AAAS, conforme estabelecido nesta Portaria, serão definidas a partir de manifestação conjunta dos Ministérios de Minas e Energia e do Meio Ambiente, de acordo com diretriz estabelecida pelo Conselho Nacional de Política Energética – CNPE. 
    Nota Técnica Conjunta MME/MMA n. 2/2020/ANP:
    1. OBJETIVO
    Este documento tem como objetivo apresentar a Manifestação Conjunta do Ministério de Minas e Energia (MME) e do Ministério do Meio Ambiente (MMA) para a 17º Rodada de Licitações de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural, em atendimento ao art. 6º, § 2º, da Resolução do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) nº 17/2017. Adicionalmente, serão apresentadas recomendações para o licenciamento ambiental. 
    […]
    3. INTRODUÇÃO
    A Resolução CNPE nº 10/2019 [1] autorizou a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) a realizar a 17ª Rodada de Licitações de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural. De acordo com o art. 6º da Resolução CNPE nº 17/2017 [2], o planejamento de outorga de áreas levará em consideração as conclusões de estudos multidisciplinares de avaliações ambientais de bacias sedimentares, com abrangência regional, que subsidiarão o planejamento estratégico de políticas públicas, de modo a dar maior segurança e previsibilidade ao processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos petrolíferos, segundo as melhores práticas internacionais. No entanto, para as áreas nas quais ainda não tenham sido concluídos tais estudos, como aquelas que serão ofertadas na 17º Rodada de Licitações, as avaliações sobre possíveis restrições ambientais serão sustentadas por manifestação conjunta do MME e MMA. Dado o exposto, a ANP encaminhou o ofício nº 783/2019/SSM/ANP-e [3] ao Presidente do Ibama, solicitando subsídios técnicos acerca da viabilidade de oferta, bem como das eventuais condicionantes para o futuro licenciamento das atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural, para as áreas propostas para a 17º Rodada de Licitações. Por meio do Ofício nº 111/2020/GABIN [4], o Ibama enviou à ANP a Informação Técnica nº 2/2019- CGMAC/DILIC [5], acompanhada de considerações efetuadas no Despacho nº 6581934/2019-DILIC [6], que ap análise do Instituto, com a orientação da exclusão de alguns dos blocos originalmente propostos para a Rodada, conforme explicitado a seguir nesta Manifestação Conjunta. Foi encaminhado ainda o Ofício nº 70/2020-GABIN/ICMBio [7], com o parecer daquele órgão a respeito das espécies brasileiras ameaçadas de extinção, com informações relativas à ocorrência de espécies ameaçadas nas áreas propostas para licitação, mas devido à carência de informações específicas, apontou que os impactos de eventuais empreendimentos sobre essas espécies deverá ser avaliado por ocasião dos licenciamentos ambientais. Decidiu-se manter para esta Rodada outros blocos ou setores para os quais a Informação Técnica nº 2/2019- CGMAC/DILIC havia recomendado exclusão até a realização de uma “avaliação prévia de caráter estratégico”, tendo em vista que a Resolução CNPE nº 17/2017 definiu que esta Manifestação Conjunta deve substituir tais estudos de caráter estratégico para as áreas onde ainda não estejam disponíveis. Destaca-se que a ANP atendeu as premissas indicadas em manifestações anteriores, isto é, não ofertar blocos localizados em distância inferior a 50 km da costa e em lâmina d’água inferior a 50 m. No entanto, independente do estabelecimento desta premissa, a viabilidade ambiental de determinada área dependerá de estudos de impacto ambiental e de modelagens de dispersão de óleo a serem realizados no âmbito do processo de licenciamento ambiental. Desse modo, este documento apresenta a manifestação conjunta entre o MME e o MMA, por meio de suas delegadas, conforme delegações de competência [8] e [9], a respeito da oferta de blocos exploratórios para petróleo e gás natural, no âmbito da 17ª Rodada de Licitações, em consonância com a Resolução CNPE nº 17/2017. Tendo como base as áreas indicadas na Resolução CNPE nº 10/2018, para oferta na 17ª Rodada de Licitações, MME e MMA concordam com a oferta das áreas apresentadas neste documento. 
    […]
    5. CONCLUSÃO Após análise conjunta, MMA e MME concordam com a apresentação das 96 áreas acima citadas na 17º Rodada de Licitações de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural e com a publicação das informações contidas neste documento no sítio das Rodadas de Licitações da ANP. 
    Noticia prevista para o dia 7 de outubro de 2021 a realização da 17ª Rodada de Licitações de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural nas Bacias de Pelotas, Santos, Campos e Potiguar, nos termos das Resoluções CNPE n. 10/2018 e 24/2019, na redação dada pelas de n. 11/2020 e 11/2021.
    Aponta violação dos preceitos fundamentais do desenvolvimento sustentável, da precaução em matéria ambiental e da proteção do meio ambiente, dispostos nos arts. 170, VI, 177, § 1º, e 225 da Constituição Federal:
    Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
    […]
    VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 42, de 19.12.2003)
    Art. 177. Constituem monopólio da União: 
    […]
    § 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 9, de 1995)
    Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
    § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
    I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
    II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
    III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
    IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
    V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
    VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
    VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
    § 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
    § 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
    […] 
    Ressalta a legitimidade ativa (art. 2º, I, da Lei n. 9.882/1999).
    Sustenta o cabimento da ação. Afirma inexistir outro meio para solucionar a controvérsia constitucional de forma ampla, geral e imediata.
    Menciona jurisprudência do Tribunal no sentido da proteção do meio ambiente. Refere-se à Política Nacional do Meio Ambiente disciplinada na Lei n. 6.938/1981. Frisa ser o equilíbrio ecológico condição indispensável tanto à concretização da dignidade da pessoa humana e do desenvolvimento socioeconômico como à salvaguarda dos interesses de segurança nacional. 
    Evoca os princípios da precaução e da prevenção, particularmente considerados eventuais danos ambientais irreversíveis.
    Diz imprescindível, para a outorga de blocos voltados ao desenvolvimento das atividades de exploração de petróleo e gás natural, a realização da Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (AAAS), estudo multidisciplinar e pormenorizado com vistas ao diagnóstico socioambiental da área sedimentar e à identificação dos potenciais impactos do empreendimento. Salienta ser instrumento a subsidiar o planejamento de políticas públicas, a classificação de aptidão das áreas avaliadas e a definição de recomendações.
    Ressalta que a Nota Técnica Conjunta n. 2/2020 da ANP atribui à AAAS caráter acessório no processo de licenciamento ambiental. Ainda, frisa que a ausência do estudo comprometeria a segurança do empreendimento futuro.
    Remete às informações técnicas prestadas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMbio) e pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), as quais recomendam a exclusão de 24 blocos localizados na porção sul do Setor SP-AR1 e a realização da AAAS na porção norte do setor SP-AR1 e SP-AP1.
    Cita precedentes a fim de justificar a possibilidade de atuação judicial com o intuito de determinar obrigação de fazer a outros Poderes.
    Quanto ao risco, menciona o impacto ambiental e econômico do processo licitatório.
    Requer a concessão de medida cautelar para:
    (i) suspender a eficácia do art. 6º, § 2º, da Resolução CNPE n. 17/2017, dos arts. 26 e 27 da Portaria Interministerial MME/MMA n. 198/2012 e da Nota Técnica Conjunta n. 2/2020/ANP;
    (ii) sustar a realização da 17ª Rodada de Licitações de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural na modalidade concessão até que sejam providenciadas as AAAS, nos termos do art. 6º, § 1º, da Resolução CNPE n. 17/2017.
    Ao fim, pede a confirmação da tutela de urgência, de modo que seja reconhecida a incompatibilidade, com a Constituição Federal, do art. 6º, § 2º, da Resolução CNPE n. 17/2017, dos arts. 26 e 27 da Portaria Interministerial MME/MMA n. 198/2012 e da Nota Técnica Conjunta n. 2/2020/ANP e determinado ao Governo Federal que somente realize rodadas de licitação de blocos para a exploração e produção de petróleo e gás natural na modalidade concessão se realizadas as AAAS.
    Conforme termo de recebimento e autuação da Secretaria Judiciária, este processo foi a mim distribuído às 16h55 de 6 de outubro de 2021, por prevenção à ADPF 825, com fundamento no art. 77-B do Regimento Interno, ante coincidência total ou parcial de objetos.
    2. A matéria não é nova. O Partido Democrático Trabalhista (PDT), em 9 de abril de 2021, ajuizou a ADPF 825, distribuída ao ministro Marco Aurélio, buscando fosse conferida interpretação conforme à Constituição ao art. 6º, § 2º, da Resolução CNPE n. 17/2017, para determinar-se a feitura de estudos ambientais e AAAS nas áreas objeto da 17ª Rodada de Licitações, bem assim anulados os atos preparatórios para o procedimento.
    O Supremo, na Sessão Virtual de 25 de junho a 2 de agosto de 2021, por unanimidade, julgou improcedente o pedido. Na ocasião, fui designado redator do acórdão, em virtude da aposentadoria do Relator e de ter proferido o primeiro voto vencedor, acompanhando-o (RISTF, art. 38, IV, “b”). Eis a ata de julgamento, publicada em 3 de agosto seguinte:
    Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou improcedentes os pedidos, nos termos do voto do Relator. O Ministro Edson Fachin acompanhou o Relator com ressalvas. Redigirá o acórdão o Ministro Nunes Marques (art. 38, IV, b, do RI/STF). Plenário, Sessão Virtual de 25.6.2021 a 2.8.2021. 
    É evidente a coincidência de objetos entre os processos. A única diferença está no fato de esta arguição de descumprimento de preceito fundamental – n. 887 – impugnar, além do art. 6º, § 2º, da Resolução CNPE n. 17/2017, os arts. 26 e 27 da Portaria Interministerial MME/MMA n. 198/2012 e a Nota Técnica Conjunta MME/MMA n. 2/2020/ANP.
    Os dispositivos da Portaria Interministerial limitam-se a atribuir aos Ministérios de Minas e Energia e do Meio Ambiente, mediante manifestação conjunta, a definição das áreas sedimentares nas quais serão admitidas atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural enquanto não submetidas à Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (AAAS).
    O cerne da irresignação veiculada na petição inicial é o art. 6º, § 2º, da Resolução CNPE n. 17/2017, resultante do exercício da competência regulamentar prevista na Lei n. 9.478/1997, a versar sobre política energética nacional. O preceito revela exceção à regra contida no caput quanto à precedência, em relação ao planejamento de outorga de áreas, da conclusão de estudos multidisciplinares de avaliações ambientais de bacias sedimentares. 
    O § 2º estabelece que, no caso de não serem concluídos os estudos, as avaliações serão “sustentadas” por manifestação conjunta dos Ministérios de Minas e Energia e do Meio Ambiente, complementadas, no que for necessário, por órgãos estaduais de meio ambiente.
    A Nota Técnica Conjunta MME/MMA, por sua vez, é decorrência lógica da disciplina contida na Resolução CNPE, na medida em que os órgãos técnicos manifestam anuência com a apresentação das áreas sedimentares na 17ª Rodada de Licitações de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural. 
    A questão submetida ao crivo do Supremo consiste em definir a imprescindibilidade, ou não, para o planejamento da exploração e produção de petróleo e gás natural, da elaboração de estudos ambientais e da AAAS.
    Os preceitos impugnados alusivos à Resolução CNPE e à Portaria Interministerial MME/MMA revelam normas secundárias e de natureza tipicamente regulamentar, ao passo que a Nota Técnica expressa ato do Poder Público destituído de qualquer caráter normativo.
    Conforme cristalizado na jurisprudência do Supremo, os atos de natureza secundária subordinam-se às normas primárias, às quais se vinculam e que, em regra, visam regulamentar. Eventual conflito de constitucionalidade, se ocorresse, se daria entre a norma primária e a Constituição, jamais entre essa última e o ato secundário, sendo incabível, nesse caso, o controle concentrado. 
    As violações alegadas pelo requerente só podem ser aferidas mediante cotejo com atos infraconstitucionais, como a Portaria Interministerial MME/MMA n. 198/2012, que dispõe sobre a AAAS, o que sinaliza ofensa meramente reflexa ou indireta ao Texto Constitucional. Não foi outro o entendimento do Relator da ADPF 825, ministro Marco Aurélio, que fez ver, inclusive, a inobservância do princípio da subsidiariedade:
    Quanto ao atendimento do requisito da subsidiariedade, embora não se possa afirmar a natureza primária da norma, a abrir o campo da ação direta de inconstitucionalidade, no que formalizada a Resolução CNPE nº 17/2017 com base na Lei nº 9.478/1997, a dispor sobre a política energética nacional, entendo impertinente a via escolhida. A amplitude do objeto da arguição de descumprimento de preceito fundamental não significa admitir seja qualquer ato passível de submissão direta ao exame do Supremo. A óptica implica desvirtuamento da jurisdição assegurada na Constituição Federal. Tem-se instrumento nobre de controle abstrato, de excepcionalidade maior, destinado à preservação de norma básica maior, incabível quando presentes, na controvérsia, circunstâncias plenamente individualizáveis. Fosse isso viável, a situação se mostraria incompatível com a Lei Maior, transmudando-se a natureza da ação, de objetiva para subjetiva. 
    […]
    A assim não se concluir, surgirá violado o artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999, no que prevê o requisito da subsidiariedade, revelador do cabimento da arguição apenas quando inexistir outro meio capaz de sanar lesão a dispositivo fundamental. 
    Vencido no ponto, converto a apreciação da liminar em julgamento final. 
    [...]
    Nada obstante, o Pleno acompanhou o Relator, convertendo a apreciação da liminar em julgamento final.
    Ao examinar a matéria, o Colegiado consignou a necessidade de cautela e deferência à capacidade institucional do administrador quanto às soluções encontradas pelos órgãos técnicos, tendo em conta a elaboração e implementação de política pública de alta complexidade e com elevada repercussão socioeconômica. Transcrevo trecho do voto do Relator:
    A matéria envolve dificuldades técnicas a exigirem informações específicas para chegar-se a prognósticos adequados. A Resolução encerra providência por órgão revestido de capacidade para definir o procedimento e determinar os requisitos do planejamento de outorga de áreas a serem destinadas à exploração e produção de petróleo e gás natural. Sob óptica realista, o Conselho Nacional de Política Energética está habilitado, em virtude da função que desempenha, a decidir questões complexas como a ora examinada, considerados aspectos essencialmente técnicos, diagnósticos tematicamente particularizados e necessidade de amplo domínio sobre as perspectivas operacionais dos destinatários da política pública em jogo. As múltiplas variáveis que motivaram a edição do ato não são imunes ao crivo judicial, especialmente quando levada em conta a relevância constitucional do propósito buscado. Mas a complexidade requer cautela e deferência às soluções encontradas pelos órgãos técnicos.
    O tema é sensível, e a esta Corte Constitucional é reservado o papel de legislador negativo. Não lhe cabe substituir-se aos poderes representativos na consecução de tarefas próprias. 
    Conclusão em sentido diverso conduziria a inobservância dos postulados da separação dos Poderes – aos quais cumpre, no relacionamento recíproco, agir com independência e harmonia, cada qual no campo respectivo previsto na Constituição Federal –, da eficiência administrativa e da razoabilidade.
    Além disso, a AAAS não tem o condão de atestar a viabilidade ambiental de certo empreendimento. Essa é tarefa para o procedimento de licenciamento ambiental, no qual se afere, de forma específica e minuciosa, a partir da Lei n. 6.938/1991, a atividade a ser desenvolvida. No ponto, é pertinente, uma vez mais, a óptica do ministro Marco Aurélio consignada na ADPF 825:
    A par desse aspecto, verifica-se que a Avaliação Ambiental de Área Sedimentar – AAAS e a alternativa apresentada pela norma impugnada – manifestação conjunta dos Ministérios envolvidos – não esgotam os estudos ambientais que devem anteceder a exploração da área avaliada, sendo meros subsídios de planejamento estratégico da política pública de oferta de blocos exploratórios para petróleo e gás natural, os quais serão objeto de futuro licenciamento, caso arrematados em leilão. 
    […]
    No mesmo sentido, a Manifestação Conjunta da 17ª Rodada de Licitações de Blocos para Exploração e Produção de Petróleo e Gás Natural, de 17 de fevereiro de 2020, expedida por Ibama e ANP, representando os Ministérios do Meio Ambiente e de Minas e Energia, é expressa quanto à necessidade de obtenção de licenciamento ambiental, prevendo recomendações para a medida – documento eletrônico nº 8: 
    Destaca-se que a ANP atendeu as premissas indicadas em manifestações anteriores, isto é, não ofertar blocos localizados em distância inferior a 50km da costa e em lâmina d’água inferior a 50m. No entanto, independente do estabelecimento desta premissa, a viabilidade ambiental de determinada área dependerá de estudos de impacto ambiental e de modelagens de dispersão de óleo a serem realizados no âmbito do processo de licenciamento ambiental. 
    Por meio do licenciamento ambiental serão avaliados, de maneira aprofundada, os potenciais impactos e riscos ambientais da atividade, concluindo-se pela viabilidade, ou não, da exploração de petróleo e gás natural. Surge inexistente a inobservância dos preceitos constitucionais apontados, porquanto o início da atividade de exploração condiciona-se à obtenção, pelo vencedor da licitação, de licença ambiental junto aos órgãos competentes, os quais avaliarão a viabilidade do empreendimento, a teor da Lei nº 6.938/1981. 
    Julgo improcedentes os pedidos. 
    Durante a Sessão Virtual de 25 de junho a 2 de agosto de 2021, os Ministros tiveram amplo acesso às peças processuais, às informações prestadas pelos órgãos dos quais emanaram os atos questionados e às manifestações da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República. Ademais, aos habilitados no processo foi facultado encaminhar memoriais e sustentação oral com vistas ao esclarecimento da matéria.
    Assim, considerando (i) o minucioso debate ocorrido acerca da questão, (ii) a urgência do pedido – dada a imediata realização da 17ª Rodada de Licitações – e (iii) o recente pronunciamento de mérito do Supremo relativamente à matéria, dotado de eficácia contra todos e apto a vincular Judiciário e Administração Pública, ante a feição objetiva da arguição, é o caso de, no âmbito da cognição sumária, indeferir a cautelar, uma vez que o implemento pressupõe relevância do pedido e risco irreparável ante a manutenção de atos normativos com plena vigência.
    3. Do exposto, indefiro o pedido de medida acauteladora.
    4. Cumpre promover o aparelhamento do processo, de modo a torná-lo apto para julgamento definitivo pelo Plenário.
    Solicitem-se informações no prazo de dez dias (Lei n. 9.882/1999, art. 6º). Posteriormente, dê-se vista, no período comum de cinco dias, ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, para que se manifestem (Lei n. 9.882/1999, art. 7º).
    Em seguida, voltem os autos conclusos.
    5. Publique-se.
Brasília, 7 de outubro de 2021.
Ministro NUNES MARQUES
Relator