Tribunal: STF
Processo: Rcl 47704
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-16
Data de publicação: 2021-06-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido liminar, apresentada pela Associação dos Empregados de Furnas, em que aponta o descumprimento do decidido pelo Plenário desta Suprema Corte, quando do julgamento da medida liminar nas ADIs 5.624 e 5.846, oportunidade em que, ao se examinar a constitucionalidade do art. 29, caput, da Lei 13.303, de 2016, subordinou-se a alienação do controle acionário de sociedades de economia mista à prévia autorização legislativa e de instauração prévia de processo licitatório.
    A parte reclamante sustenta que, não obstante decisão proferida nos processos paradigmas, o Presidente da República publicou o Decreto nº 10.670, em 8 de abril de 2021, bem como o Ministério da Economia editou a Resolução CPPI nº 176, de 27 de abril de 2021, estabelecendo um conjunto de providências para deflagar o processo de privatização da Centrais Elétricas Brasileiras S.A. - Eletrobras, em desconformidade o determinado pelo e. STF nas ADIs 5624 e 5846. 
    Afirma-se que o Decreto Presidencial “prevê que a alienação do controle acionário da Eletrobras se daria por intermédio do processo de abertura de capital, com perda do controle acionário da União, sem o processo de licitação” (eDoc 1, p. 4). Já a Resolução CPPI nº 176 autoriza a realização de emissão e a oferta pública das ações, bem como a contratação de serviços especializados para o início do processo de capitalização. 
    Defende-se que, no intuito de impulsionar o programa de desinvestimentos, os atos reclamados pretendem, na verdade, privatizar a Eletrobras, de forma a diluir o controle acionário do Governo com a oferta pública das ações no mercado. Entende-se que, em assim proceder, está-se promovendo a modificação na própria natureza da Sociedade, pois para permanecer na condição de sociedade de economia mista, além de o Estado participar da composição acionária, é necessário estar na condição de controlador. 
    Sustenta-se que o comércio das ações na bolsa de valores prescinde de licitação a qual é exigida consoante previsão do artigo 29, XVIII, da Lei nº 13.303/2016. Tal exigência, ou seja, a submissão ao procedimento licitatório e autorização legislativa quando se trata da sociedade controladora, foi ratificada no julgamento das já citadas ADIs 5.624 e 5.846.
    Aduz-se com a necessidade de proteção judicial cautelar com a finalidade de resguardar a autoridade da Constituição, bem como os balizamentos tomados pelo Plenário do STF. Assim, requerem a suspensão dos efeitos de Decreto nº 10.670/2021 e da Resolução CPPI nº 176/2021.
    Demonstra-se a possibilidade da ocorrência de “um processo de privatização que está ocorrendo em desconformidade com a decisão vinculante do STF” (eDoc 1, p. 10) e afirma que a execução e acompanhamento dessa desestatização por oferta pública das ações está sendo feita pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, com elevados custos para o Estado e que “já foram abertos processos de contratação de consultores para a elaboração dos estudos e serviços técnicos especializados, de forma a viabilizar a venda de ativos da Eletrobrás” (eDoc 1, p. 12). 
    No mérito, requer seja julgada procedente esta ação e cassado o Decreto nº 10.670/2021 e a Resolução CPPI nº 176 do Ministério da Economia. 
    É o relatório. Decido. 
    A reclamação é o instrumento previsto pela Constituição, em seu artigo 102, I, l, para a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal e garantia da autoridade de suas decisões. Nesse último caso, a decisão deve ter sido proferida com efeitos vinculantes, ou prolatada no caso concreto.
    A partir da vigência da EC 45/2004, também passou a ser cabível o ajuizamento de reclamação por violação de Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF/88).
    Na presente reclamação, alega-se que, as autoridades reclamadas, ao publicar os já citados atos normativos, pretendem realizar operações cujo resultado é a perda do controle acionário da sociedade de economia mista pelo Governo, situação que contorna a decisão paradigma.
    Em primeiro lugar, é preciso observar que o paradigma invocado, qual seja, o julgamento das ADIs 5.624 e 5.846 cuidaram do exame da constitucionalidade do art. 29, caput, da Lei 13.303/2016. 
    Os atos normativos atacados, por sua vez, sequer tiveram por base o referido dispositivo. O Decreto Presidencial n. 10.610, de 2021, e a Resolução n. 176, de 27 de abril de 2021, tem respaldo normativo em outros dispositivos. Confiram-se:
    “DECRETO Nº 10.670, DE 8 DE ABRIL DE 2021 
    Dispõe sobre a qualificação da Centrais Elétricas Brasileiras S.A. - Eletrobras no âmbito do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República e sobre a sua inclusão no Programa Nacional de Desestatização. 
    O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 84, caput, incisos IV e VI, alínea "a", da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 6º, caput, inciso I, da Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997, no art. 4º e no art. 7º, caput, inciso V, alínea "c", da Lei nº 13.334, de 13 de setembro de 2016, e na Resolução nº 167, de 16 de março de 2021, do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República,
    (...)”
    “RESOLUÇÃO Nº 176, DE 27 DE ABRIL DE 2021 
    Estabelece atribuições à Centrais Elétricas Brasileiras S.A - Eletrobras, necessárias ao processo de desestatização de que trata a Medida Provisória nº 1.031, de 23 de fevereiro de 2021. 
    O CONSELHO DO PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 1º, § 5º, da Medida Provisória nº 1.031, de 23 de fevereiro de 2021, e o art. 7º, caput, inciso V, alínea “c”, da Lei nº 13.334, de 13 de setembro de 2016, e tendo em vista o disposto no art. 6º, caput, inciso II e § 1º, no art. 18 e no art. 19 da Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997, resolve:”
    Como se depreende dos “consideranda” dos atos impugnados, a base jurídica utilizada para a prática dos referidos atos é distinta do paradigma vinculante. Por isso, falta à reclamação a indispensável aderência entre o ato impugnado e aquele julgado pelo Tribunal. Isso porque, na esteira de pacífica jurisprudência deste Tribunal, para efeitos de cabimento da reclamação, não se aplica aos processos de índole objetiva a transcendência dos motivos determinantes:
    “Ementa: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO À ADI 1.851. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. 1. A reclamação exige estrita aderência entre a decisão reclamada e o paradigma invocado, não servindo de sucedâneo recursal. 2. Na sistemática da Lei nº 8.038/1990 e do CPC/1973, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido contrário à adoção da teoria da transcendência aos motivos determinantes de suas decisões, impedindo o uso de tese jurídica para o fim de ajuizamento de reclamação constitucional. 3. Agravo interno desprovido.”
    (Rcl 4090 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 26/05/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-118 DIVULG 05-06-2017 PUBLIC 06-06-2017).
    “EMENTA Agravo regimental na reclamação. ADI nº 2.652/DF. Ausência de aderência estrita entre o ato reclamado e o paradigma da Corte. Agravo regimental não provido. 1. A aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo das decisões paradigmas é requisito de admissibilidade da reclamação constitucional. 2. A reclamação não é meio processual adequado para o reexame do mérito da demanda originária. 3. Agravo regimental não provido.”
    (Rcl 21561 AgR, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Relator(a) p/ Acórdão: DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 01/12/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-257 DIVULG 10-11-2017 PUBLIC 13-11-2017).
    Ainda que se quisesse avançar para o debate de fundo, melhor sorte não assistiria à reclamante. Isso porque o exame da constitucionalidade da MP 1.031, de 2021, utilizada como fundamento legal para os atos, sequer foi feito por este Tribunal, e porque, ainda que fosse feito, o sentido da jurisprudência, formada não obstante o voto contrário deste Relator, é o de que o processo licitatório é dispensável.
    No julgamento da medida cautelar na ADI 5.624, esta Corte concluiu: 
    “MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONCESSÃO PARCIAL MONOCRÁTICA. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. ART. 29, CAPUT, DA LEI 13.303/2016. VENDA DE AÇÕES. ALIENAÇÃO DO CONTROLE ACIONÁRIO DE EMPRESAS PÚBLICAS, SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA OU DE SUAS SUBSIDIÁRIAS E CONTROLADAS. NECESSIDADE DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA E DE LICITAÇÃO. VOTO MÉDIO. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE PELO PLENÁRIO. 
    I – A alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige autorização legislativa e licitação pública. 
    II – A transferência do controle de subsidiárias e controladas não exige a anuência do Poder Legislativo e poderá ser operacionalizada sem processo de licitação pública, desde que garantida a competitividade entre os potenciais interessados e observados os princípios da administração pública constantes do art. 37 da Constituição da República. 
    III – Medida cautelar parcialmente referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal.”
    Especificamente em relação a dispensa de licitação das empresas estatais para vendas de ações no mercado que implique a perda do controle acionário, o voto vencedor do Ministro Gilmar Mendes considerou as recentes mudanças na política econômica de desestatização. Nesse sentido, fundamentou: 
    “A Lei 9.491/1997, que estabeleceu o Programa Nacional de Desestatização (PND), de fato constituiu marco normativo apto a conferir segurança jurídica aos procedimentos de privatização e desestatização realizados na década de 1990. Não há como se entender, porém, que as disposições desta lei devam ser necessariamente aplicadas a todo e qualquer processo de desestatização estatal, até mesmo porque, a aplicação deste regime jurídico é condicionada à qualificação dos projetos de desestatização pelo Conselho Nacional de Desestatização (CND), de acordo com o procedimento descrito na norma. 
    Ademais, é importante ter em mente que, nos últimos anos, novos diplomas normativos sobre a temática foram formulados. 
    Nesse sentido, a Lei 13.334/2016 criou o chamado Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), destinado à ampliação e fortalecimento da interação entre o Estado e a iniciativa privada por meio da celebração de contratos de parceria para a execução de empreendimentos públicos de infraestrutura e de outras medidas de desestatização. Por previsão legal expressa, as medidas de desestatização previstas no PND passaram a integrar o PPI (art. 1º, § 1º, inciso III da Lei 13.334/2016). Além disso, a nível infralegal, o art. 3º do Decreto 8.791/2016 passou ao Conselho do PPI as funções outrora atribuídas ao Conselho Nacional de Desestatização (CND).
    Também nesse contexto de transformações na política de desestatização, a Lei 13.303/2016 objetivou conferir tratamento diferenciado aos processos de desinvestimento de empresas estatais. A promulgação da norma teve como pano de fundo o diagnóstico de que a atuação dessas entidades deveria ser revista no cenário nacional, considerando o alto grau de endividamento dessas empresas e, em muitos casos, o seu baixo nível de eficiência e competitividade. A norma impugnada na presente ADI deve ser interpretada considerando tal contexto. 
    Para dar maior celeridade e flexibilidade aos processos de desinvestimentos de empresas do estado foi prevista a fórmula de licitação dispensável contida no art. 29, inciso XVIII, da Lei 13.303/2016.” 
    Esclareceu-se que a novel legislação estabeleceu procedimentos específicos para os casos de desinvestimentos de ações de sociedade de economia mista, sem deixar de garantir competitividade e obtenção de propostas mais favoráveis à administração, bem como de observar os princípios constitucionais, incluindo a licitação. 
    Ponderou, no entanto, que o afastamento do procedimento licitatório, previsto na Lei 13.303/2016, “exige motivação administrativa, ainda que em face da dispensa prevista no art. 29, inciso XVIII, do diploma”, mas quando houver a perda do controle acionário do Estado, deve se ater aos princípios constitucionais. 
    Remanescendo dúvida sobre o alcance desse dispositivo, isto é, a de saber-se se o respeito aos princípios constitucionais implicaria a necessidade de se realizar um processo licitatório, o Plenário foi novamente convocado a examinar o tema por meio da alegação de inconstitucionalidade do Decreto n. 9.188, de 2017, que estabelece regras de governança, transparência e boas práticas de mercado para a adoção de regime especial de desinvestimento de ativos pelas sociedades de economia mista federais, rejeitou a possibilidade. No acórdão deste julgamento, redigido pelo e. Ministro Gilmar Mendes, evidenciou-se que “seria dispensável a realização de processo de licitação pública para alienação de controle de empresas estatais, bastando, para tanto, a adoção de procedimento público competitivo”. Confira-se:
    “MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO N. 9.188/2017. REGIME ESPECIAL DE DESINVESTIMENTO DE ATIVOS PELAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA FEDERAIS. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO E DA MORALIDADE OU DE FRAUDE À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE LEI PARA EXTINÇÃO DE SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO JULGAMENTO DA ADI 5624/DF-MC. AUSÊNCIA DA FUMAÇA DO BOM DIREITO. MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. 1. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.624/DF-MC, o Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu, por maioria, que seria dispensável a realização de processo de licitação pública para alienação de controle de empresas estatais, bastando, para tanto, a adoção de procedimento público competitivo. 2. A cláusula de dispensa de licitação pública prevista no art. 29, inciso XVIII, da Lei 13.303/2016 é constitucional e o Decreto 9.188/2017, que regulamenta aquele dispositivo legal, instituiu procedimento público simplificado competitivo que atende aos imperativos de eficiência, moralidade e impessoalidade administrativa. 3. Medida cautelar indeferida.”
    (ADI 5841 MC, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-097 DIVULG 20-05-2021 PUBLIC 21-05-2021).
    Não obstante tenha restado vencido neste tema, tanto no paradigma invocado pela reclamante, quanto no subsequente redigido pelo e. Ministro Gilmar Mendes, porquanto entendo ser legítimo o interesse cuja proteção se busca, não poderia, contudo, monocraticamente, adotar posição distinta daquela que acabou consagrada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal.
    Ante o exposto, ressalvada a compreensão deste subscritor, a orientação majoritária do Tribunal impõe seja negado seguimento à reclamação e assim julgo prejudicado o pedido de liminar.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 16 de junho de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
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