Tribunal: STF
Processo: STP 272
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-01
Data de publicação: 2021-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE ENERGIA ELÉTRICA. DECISÃO QUE DETERMINA O FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA A INADIMPLENTES. DECISÃO QUE ULTRAPASSA A NORMATIZAÇÃO DA AGÊNCIA REGULADORA DO SETOR. RISCO DE LESÃO À ORDEM ADMINISTRATIVA E À ECONOMIA PÚBLICA. OCORRÊNCIA. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizada pela Companhia Energética do Rio Grande do Norte - COSERN, contra decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 0802883-54.2020.8.20.0000, que determinou o “fornecimento de energia elétrica aos consumidores residenciais que tiveram serviço interrompido por inadimplência antes da vigência da resolução de nº 878/2020 da ANEEL”.
    Argumenta que a decisão impugnada extrapolou a normatização da ANEEL na Resolução 878/2020, que “determinou a vedação da suspensão do fornecimento de energia por inadimplemento, com vigência de 90 dias contados a partir da data da sua publicação, não trazendo qualquer determinação para que as unidades consumidoras já desligadas por inadimplência venham a ser religadas”. Aduz, ainda, que a usurpação da competência da União para legislar sobre matérias relativas à energia, prevista no art. 22, IV, da Constituição. Ressalta o potencial efeito multiplicador da decisão que busca suspender, sobretudo porque para o requerente, a decisão judicial ora impugnada, a pretexto de promover justiça social acabou por inobservar políticas públicas delineadas pelos poderes constitucionalmente competentes, o que viola o princípio da separação dos poderes. A fim de corroborar sua tese, aduz que a decisão judicial deu-se sem a devida análise técnica sobre suas as consequências e impactos, originando risco à ordem, saúde, segurança e economia pública. 
    Em 27/5/2020, o então Presidente, Ministro Dias Toffoli, deferiu o pedido para “suspender a decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 0802883-54.2020.8.20.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte (TJRN)”.
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento da presente medida de contracautela (doc. 19).
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    Verifico, preliminarmente, que a natureza da controvérsia da causa de origem é constitucional, porquanto atinente aos limites da interferência do Poder Judiciário no exercício da atribuição institucional da ANEEL de regulação do setor de energia elétrica, à luz dos art. 2º e 22, IV, ambos da Constituição Federal de 1988. Ademais, haja vista a decisão impugnada ter sido proferida por Tribunal, constato o cabimento em do presente incidente.
    Com relação à legitimidade da requerente, é firme o entendimento desta Corte no sentido de que as concessionárias de serviço público podem lançar mão do instituto das Suspensões quando atuam na estrita defesa do interesse público, como no caso em questão, por envolver a continuidade da prestação do serviço de distribuição de energia que podem ser impactado com o imediato cumprimento da decisão impugnada. Nesse sentido: STA 782-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 17/12/2019; STA 513-AgR-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente); e STA 778-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 13/06/2019.
    Reputo, portanto, presentes os requisitos de admissibilidade, passando, então, ao exame da pretensão deduzida pelo requerente.
    In casu, a controvérsia deriva de decisão judicial que impôs à requerente a obrigação de fornecer energia elétrica aos consumidores residenciais inadimplentes antes da vigência da resolução de nº 878/2020 da ANEEL. A hipótese dos autos envolve decisão do Poder Judiciário que construiu solução para o caso concreto desamparada nas normas de regência da matéria, em especial nas normas decorrentes do exercício do poder regulamentar da ANEEL.
    Com efeito, no exercício de sua competência privativa para legislar sobre energia (CF/88, art. 22, IV), a União editou a Lei nº 9.427/1996, mediante a qual, entre outras providências, criou entidade com competência normativa e reguladora da aludida atividade econômica - a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). As normas de regência da matéria incluem também a Lei federal 9.427/1996, que no seu art. 3º atribui à ANEEL competência para gerir os contratos de concessão e determinar o cumprimento de suas cláusulas (artigo 4º, XV, do Decreto federal 2.335/1997).
    Impende consignar, ainda, que no atual contexto de combate à pandemia de COVID-19, somam-se à essas normas a Lei federal 13.979/2020, que estabelece medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do CORONAVÍRUS (COVID-19), dispondo no art. 3º, §10, que quaisquer restrições que afetarem os serviços públicos “somente poderão ser adotadas em ato específico e desde que em articulação prévia com o órgão regulador ou o Poder concedente ou autorizador”. Sobre o caso sub examine, incide ainda a Resolução Normativa/ANEEL nº 878, 24 de março de 2020, norma específica para regular a situação de calamidade (Covid-19) para o setor de energia elétrica. Nessa última norma, restou regulada a proibição de cortes de energia por falta de pagamento para os consumidores classificados como baixa renda, enquanto durar o estado de emergência da epidemia.
    Nesse contexto, verifico que a decisão ora impugnada (e-Doc.12), amplificou a política pública estabelecida por meio da Resolução Normativa nº 878/2020 da ANEEL, subtraindo o planejamento desse órgão regulador e deixando de considerar variáveis objetivas e subjetivas concernentes ao consumo de energia elétrica que compõem a regulamentação do setor. 
    A requerente registra que a “inadimplência acumulada somente para o mês de março atinge a cifra de 107,93 Milhões de Reais (faturas vencidas em Março de 2020), ao passo que a inadimplência somente para o mês de abril corresponde ao quantum de 93,61 Milhões de Reais (faturas vencidas em abril de 2020). A inadimplência de faturas já vencidas relativas a meses anteriores a Abril corresponde a uma cifra de aproximadamente 235,94 Milhões de Reais”. 
    A decisão impugnada, ao inobservar os critérios estabelecidos pelas normas acima elencadas, entabuladas com evidente intuito de conciliar as necessidades tanto da população quanto do setor de fornecimento de energia elétrica, tem o potencial de causar lesão à ordem administrativa e econômica em razão da insegurança jurídica no tratamento da relação contratual estabelecida entre agentes econômicos e consumidores, reforçada pelo risco de se multiplicarem medidas semelhantes, o que justifica a intervenção da Suprema Corte em contracautela. 
    Nos termos em que foi prolatada, a decisão da origem acaba por invadir a competência legislativa da União, bem como ocasionar risco de lesão à ordem diante de decisão judicial capaz de promover a ausência de uniformização do tratamento a ser aplicado pelas empresas de distribuição de energia elétrica ou, até mesmo, em eventual desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
    Decisões judiciais não podem simplesmente desconsiderar o papel institucional das agências reguladoras, a quem compete regular, por delegação legislativa e material da União, o serviço público de fornecimento de energia elétrica, dispondo sobre vedação à interrupção do serviço, modo de cobrança e pagamento dos débitos, dentre outras questões, sob pena de substituir-se aos gestores responsáveis pela condução dos destinos do Estado neste momento delicado.
    Conforme entendimento dessa Suprema Corte, a excepcional atuação do Poder Judiciário sobre a atividade de regulação do setor elétrico há de ser excepcional e com prudente autocontenção, sob pena de se invadir a conveniência e a oportunidade do ato administrativo expedido pelo órgão competente, em especial em demandas relacionadas à epidemia de Covid-19. Confira-se:
    “AGRAVO INTERNO NO SEGUNDO PEDIDO DE EXTENSÃO NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DE ADICIONAL DE ICMS SOBRE COMBUSTÍVEIS. RISCO DE GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. EFEITO MULTIPLICADOR. MEDIDA CONCEDIDA. CONTROVÉRSIA SUBJACENTE ACERCA DO MÉRITO OBJETO DOS AUTOS ORIGINÁRIOS. INVIABILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    1. A suspensão de segurança destina-se a tutelar a ordem, a saúde, a segurança e a economia públicas, quando sujeitas ao risco de lesão pelo ato questionado.
    2. A análise do mérito do processo originário é incabível na suspensão de segurança, cuja natureza excepcional se limita à apreciação dessas causas de pedir que lhe são próprias.
    3. In casu, verifica-se possível impacto substancial à ordem e economia públicas, agravado pelo risco de proliferação de demandas idênticas, pelo que se impõe a manutenção da extensão da suspensão deferida.
    4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO” (SS nº 5.305/GO-Extn-segunda-AgR, de minha relatoria (Vice-Presidente), Tribunal Pleno, DJe de 15/4/2020).
    Nesse contexto, muito embora a natureza do instituto da suspensão de segurança não permita manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, mas apenas uma aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, in casu, é de se ver que o Poder Judiciário, ao estabelecer solução totalmente alheia à estabelecida por meio da Resolução Normativa nº 878/2020 da ANEEL, subtrai daquele órgão técnico-científico não apenas o juízo de discricionariedade técnica, mas também ocasiona risco potencial de lesão à ordem administrativa e econômica pública em razão da insegurança jurídica no tratamento da relação contratual estabelecida entre agentes econômicos e consumidores, reforçada pelo risco de se multiplicarem medidas semelhantes, o que justifica a intervenção da Suprema Corte em contracautela. Nesse sentido:
     “AGRAVO INTERNO NO SEGUNDO PEDIDO DE EXTENSÃO NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DE ADICIONAL DE ICMS SOBRE COMBUSTÍVEIS. RISCO DE GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. EFEITO MULTIPLICADOR. MEDIDA CONCEDIDA. CONTROVÉRSIA SUBJACENTE ACERCA DO MÉRITO OBJETO DOS AUTOS ORIGINÁRIOS. INVIABILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A suspensão de segurança destina-se a tutelar a ordem, a saúde, a segurança e a economia públicas, quando sujeitas ao risco de lesão pelo ato questionado. 2. A análise do mérito do processo originário é incabível na suspensão de segurança, cuja natureza excepcional se limita à apreciação dessas causas de pedir que lhe são próprias. 3. In casu, verifica-se possível impacto substancial à ordem e economia públicas, agravado pelo risco de proliferação de demandas idênticas, pelo que se impõe a manutenção da extensão da suspensão deferida. 4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO” (SS nº 5.305/GO-Extn-segunda-AgR, rel. Min. Luiz Fux (Vice-Presidente), Tribunal Pleno, DJe de 15/4/2020). 
    Dessa forma, ao extrapolar liminarmente a normatização específica de órgão administrativo técnico competente para essa finalidade, a decisão ora questionada acaba por implicar potencial abalo à ordem pública. Deveras, a indeterminação do conceito de ordem pública indica que seu conteúdo jurídico apenas pode ser definido concretamente, diante das circunstâncias que revela o caso apreciado. Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e o Ministro Gilmar Mendes assim asseveram: 
    “Interpretando construtivamente e com largueza a ‘ordem pública’, o então Presidente do TFR (e posteriormente Ministro do STF) José Néri da Silveira explicitou que nesse conceito se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas. o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas. Realmente, assim há que ser entendido o conceito de ordem pública para que o Presidente do Tribunal competente possa resguardar os altos interesses administrativos. cassando liminar ou suspendendo os efeitos da sentença concessiva de segurança quando tal providência se lhe afigurar conveniente e oportuna.“ (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; e MENDES, Gilmar Mendes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 97, sem grifos no original).
    Assim, em um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, próprio das medidas de contracautela, acolho o pedido de suspensão até que ocorra o trânsito em julgado na ação principal.
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a liminar, para suspender os efeitos da decisão que concedeu a antecipação da tutela recursal, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0802883-54.2020.8.20.0000 até o trânsito em julgado da ação a que se refere.
    Publique-se.
    Brasília, 1º de fevereiro de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente