Tribunal: STF
Processo: ACO 3253
Classe: ACO
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-30
Data de publicação: 2021-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Ação Civil Originária interposta pelo Estado do Maranhão contra a União, na qual se requer a não inclusão da inscrição do Estado-autor nos cadastros de inadimplência mantidos pela União, em razão das irregularidades constatadas na aplicação de recursos do Sistema Único de Saúde quando da execução de contratos de gestão e termos de parceria firmados com o Instituto Cidadania e Natureza – ICN e Instituto Bem Viver.
    Sustenta-se que a pessoa política Autora não pode sofrer sanções financeiras, como restrição de operações de crédito, avais ou transferências voluntárias, porque a reprovação das contas em questão foi motivada por responsabilidade solidária de dois ex-gestores. Evoca-se, portanto, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções.
    Alega, ainda, a existência de ofensa aos princípios do contraditória e da ampla defesa, asseverando que não lhe foi oportunizado o oferecimento de defesa prévia  
    Articula-se com o perigo na demora decorrente do provimento da tutela jurisdicional, apontando a possibilidade de paralisação da implementação de políticas públicas indispensável à população maranhense.
    Sendo assim, requer a concessão de tutela provisória inaudita altera pars a fim de “a) Impedir a inscrição do autor no CAUC, no SIAFI e no CADIN e assegurar as transferências de recursos federais, bem como as decorrentes de operações de crédito, emanando para tanto, ordem à ré para que se abstenha de obstacularizar as transferências de ditos recurso e créditos em razão dos débitos apontados nos documentos em anexo que possam constar do CAUC e outros cadastros federais, todos relacionados nesta inicial, assim como em relação àqueles de caráter análogo que futuramente possam ser apresentados; b) Determinar a ré que emita certidão negativa de débito ou certidão positiva com efeito de negativa para possibilitar o repasse de recursos de empréstimos, em especial aqueles relacionados ao BNDES, e que a União não considere os débitos indicados no item (a) acima impedimentos para a emissão desta certidão, bem como todos aquelas futuras inscrições de caráter análogo.” (eDOC 1, p. 27-28) 
    É o relatório. Passo ao exame do pleito de tutela provisória.
    De saída, assento a competência originária deste Supremo Tribunal Federal para dirimir conflito federativo entre Estado e União envolvendo inscrição em cadastros restritivos por irregularidades na aplicação de recursos ou prestação de contas.
    A esse respeito, cito ACO-AgR 2.764, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski e com acórdão redigido pelo Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2018, assim ementado:
    “AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 102, I ‘F’, DA CRFB/88. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO PROVIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88), como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência. 2. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. 3. Agravo interno provido, para que se dê prosseguimento à ação.”
    Em juízo precário e preambular, a jurisprudência assente não permite a exoneração dos deveres correlatos ao convênios administrativos a partir da mudança de gestão governamental por eleições.
    Trata-se de mesma argumentação esposada pelo E. Ministro Gilmar Mendes na ACO 2.745, de relatoria de Sua Excelência, j. 22.09.2017, transitada em julgado em 07.06.2018, nos seguintes termos:
    “Não possui juridicidade o argumento aduzido pelo Estado de Tocantins no sentido de que o atual governo não pode sofrer consequências de atos praticados pela gestão anterior, por não possuir pleno conhecimento das minúcias do convênio (alteração do projeto, cumprimento parcial etc.) e que, caso seja constatada a obrigatoriedade de devolução de valores ao final da demanda, ‘haverá a necessidade de inclusão no orçamento do ano seguinte ou a necessidade de um esforço redobrado para incluir tais despesas no orçamento em execução’. Explico.
    A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) não deve ser aplicada de forma limitada ao mandato dos gestores do Poder Executivo, haja vista ser antirrepublicano e incoerente ao Estado de Direito a hipótese de se apagar o passado por simples mudança de governante, no mínimo, a cada quatro anos. 
    Em outras palavras, a LRF não se destina ao mandatário, mas em proteção ao Estado e, consequentemente, ao mandante (povo), evitando desgovernos que dilapidem as contas públicas. 
    A União, ao firmar convênios com os demais Entes Federados, não transfere recursos a governantes específicos e, sim, à correspondente pessoa jurídica de direito público, que passa a ser responsável pela execução do objeto desses convênios e pela consequência jurídica de eventual inadimplemento. 
    Importante salientar que, ao mesmo tempo em que o gestor não pode ser pessoalmente responsabilizado por irregularidades cometidas outrora pelo Ente Federativo, este deve suportar as sanções decorrentes de sua atuação ilegal, seja no passado remoto ou próximo ou mesmo no presente, como corolário do princípio republicano. 
    É claro que não pode haver punição do gestor, individualmente considerado, que não tenha participado ativa ou passivamente para a consecução da ilicitude. 
    Nesse caso, a responsabilidade deve recair sobre o Estado-Membro, enquanto responsável pela atuação de seus governantes passados, uma vez que não pode existir a incidência das sanções previstas nas disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal apenas a cada gestão, tal como se findassem as práticas anteriores e se reiniciassem as relações jurídicas.
    Portanto, é lícito que ‘o atual Governo est[eja] sofrendo consequências anteriores a sua gestão’, daí não sendo possível impedir a imposição de sanção ao Ente Federativo. Rejeito tal argumento.”
    Logo, restam dúvidas acerca da aplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva das penas financeiras ao presente caso.
    De todo modo, segundo a compreensão iterativa do Tribunal, exige-se a instauração prévia de tomada de contas especial antes de inscrição de ente federado nos cadastros de inadimplentes. 
    No julgamento do RE 1.067.086, Tema 327 da sistemática da repercussão geral, de relatoria da Min. Rosa Weber, o Supremo fixou a seguinte tese:
    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.”
    Assim, sob esse aspecto, restam plausíveis as asserções do Autor, sujeitas a posterior revisão a partir de subsídios fáticos e técnicos aduzidos aos autos pela Ré no que diz respeito à conclusão da tomada de contas especial.
    Igualmente, considera-se presente o periculum in mora decorrente de eventual embaraço no tocante a realização de transferências voluntárias de recursos ao Ente Público requerente, a captação de financiamentos em instituições oficiais ou, ainda, a obtenção de avais para tanto, ao pagamento dos aludidos valores, gerará prejuízo à capacidade de promoção de direitos fundamentais pelo Autor.
    Ante o exposto, defiro parcialmente a tutela provisória pleiteada, nos termos do art. 300 do CPC, com a finalidade de que seja suspenso, até o julgamento definitivo desta demanda, a inscrição do Estado em cadastro restritivo federal com base unicamente em eventuais irregularidades constatadas na aplicação de recursos do Sistema Único de Saúde quando da execução de contratos de gestão e termos de parceria firmados com o Instituto Cidadania e Natureza – ICN e Instituto Bem Viver, assim como que a Ré abstenha-se de promover novas medidas constritivas ao Autor em decorrência da reprovação parcial das contas referentes ao ajustamento em tela.
    Intime-se o Estado do Maranhão para que informe seu interesse na realização de audiência de conciliação ou de mediação, conforme preconizado pelo art. 334 do CPC/15.
    Cite-se a União para primeiramente declinar interesse na realização de audiência de conciliação e, caso não haja interesse, apresentar contestação no prazo de quinze dias, consoante ao previsto no art. 335 do CPC.
    Publique-se. 
    Brasília, 30 de março de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente