Tribunal: STF
Processo: ADPF 820
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-01
Data de publicação: 2021-09-01

Ementa:

Inteiro teor:
1. Direito à educação. ADPF. Pretensão à retomada de aulas presenciais formulada pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul. 
2. Manifestação do Governo estadual no sentido de que, “por força da evolução da política pública sanitária local, houve substancial alteração do Sistema de Distanciamento Controlado, veiculado nos aludidos decretos estaduais, que deu lugar ao Sistema de Avisos, Alertas e Ações, nos termos do Decreto nº 55.882, de 15 de maio de 2021, norma posterior ao ajuizamento da presente demanda. Dessa forma, os atos judiciais impugnados deixaram de abranger as normas vigentes, eliminando a sua contradição com a política governamental, caracterizando a perda superveniente de interesse processual”.
3. Nesse contexto, a considerar que houve mudança fática com a edição de novos decretos estaduais, dentre eles o de n. 55.882/2021 e retomada do sistema de aulas presenciais, houve perda superveniente do interesse de agir, o que leva à extinção do processo sem resolução de mérito, conforme art. 485, VI, CPC.
DECISÃO
    1. Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, referente ao conjunto de decisões do Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul proferidas nas ações civis públicas ns. 5019964-94.2021.8.21.0001 e 5020418-74.2021.8.21.0001 e no Agravo de Instrumento nº 5034650-46.2021.8.21.7000, respectivamente, pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Porto Alegre e pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. Tais decisões proibiram totalmente a realização de atividades educacionais presenciais em escolas públicas e privadas no âmbito do Estado, afastando as normas constantes dos Decretos estaduais nº 55.240/20 e 55.465/20.
    Aduz que tais decisões violam o direito fundamental à educação (art. 6º, caput, CF/88); a competência do Chefe do Poder Executivo para exercer a direção superior da Administração (art. 84, inciso II, CF/88); o Princípio da Separação dos Poderes (art. 2º e art. 60, § 4º, III, CF/88); o Princípio da universalidade da educação (art. 205, caput, CF/88); o Princípio da liberdade de ensino (art. 206, inciso II, CF/88); e a prioridade absoluta de proteção às crianças e aos adolescentes, em desrespeito à condição peculiar das pessoas em desenvolvimento (art. 227, CF/88). Invoca também precedentes desta Corte conforme ADPF 484 (Rel. Min. Luiz Fux); ADPF 461 (Rel. Min. Roberto Barroso); RE 603575-AgR (Rel. Min. Eros Grau).
    Sustenta que a realização de atividades presenciais de ensino, de apoio pedagógico ou de cuidados a crianças e a adolescentes, desde que preenchidos todos os requisitos estabelecidos no Decreto nº 55.465, de 5 de setembro de 2020, e em Portaria Conjunta da Secretaria Estadual da Saúde e da Secretaria Estadual da Educação, será facultativa, de modo que caberá às instituições públicas ou privadas a definição acerca da sua efetivação. Assim, somente poderão participar de atividades presenciais de ensino, de apoio pedagógico ou de cuidados a crianças e a adolescentes, os alunos que tiverem anuência formal de seus pais ou responsáveis.
    Aduz que, no atual estágio de agravamento da pandemia, a educação somente passou a admitir atividades na modalidade remota, ressalvados apenas a educação infantil e os anos iniciais do ensino fundamental (1º e 2º anos), cujas atividades foram mantidas com fundamento em duas premissas: (i) a segurança sanitária obtida nas escolas a partir de rigorosos protocolos sanitários e (ii) a essencialidade do ensino presencial para as crianças que se encontram nos níveis iniciais de ensino. 
    O autor afirma que, não obstante os Decretos estaduais nº 55.240/20 e 55.465/20, editados com base em critérios técnicos-científicos, a 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Porto Alegre, nos autos da ação civil pública nº 5019964-94.2021.8.21.0001, determinou a suspensão das aulas presenciais nas escolas públicas e privadas do Estado do Rio Grande do Sul, enquanto vigente a decretação de bandeira preta do Sistema de Distanciamento Controlado-RS, independentemente de eventual flexibilização de protocolos. A mesma decisão foi estendida à Ação Civil Pública nº 5020418-74.2021.8.21.0001. O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul negou o efeito suspensivo ao agravo de instrumento interposto contra tal decisão (AI n. 5034650-46.2021.8.21.7000). 
    Alega que as decisões judiciais questionadas invadiram e modificaram o modelo definido pelo Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul, o que viola a competência do Governador do Estado para exercer a gestão superior da Administração Pública Estadual (arts. 76 e 84, II, CF/88) e determinar as políticas públicas, em desrespeito à Tripartição dos Poderes.
    Esclarece que houve pedido de suspensão das referidas decisões à Presidência do STF (Suspensão de Tutela Provisória - STP - nº 750), o qual foi indeferido, pois haveria controvérsia acerca das recomendações técnico-científicas aplicáveis à hipótese e que a análise do pedido implicaria em revolvimento do conjunto fático-probatório, o que seria incabível na via estreita do incidente de contracautela.
    Requer a concessão de medida cautelar para o fim de suspender a eficácia das decisões liminares proferidas pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Porto Alegre nas ações civis públicas nº 5019964-94.2021.8.21.0001 e 5020418-74.2021.8.21.0001, assim como pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul no Agravo de Instrumento nº 5034650-46.2021.8.21.7000, para que seja viabilizada a retomada da gestão das atividades de ensino presencial pelo Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul, com observância dos protocolos definidos pelo Poder Executivo. 
    No mérito, requer seja julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade das decisões judiciais que, ao suspenderem a vigência das normas editadas pelo Poder Executivo de enfrentamento à pandemia de COVID-19, determinam a total proibição de realização de atividades educacionais presenciais, ainda que observadas as medidas sanitárias preventivas expedidas pela autoridade sanitária competente.
    Requereram ingresso como amici curiae: o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, manifestando-se pelo deferimento da liminar pleiteada; o Município de Porto Alegre pelo deferimento da liminar pleiteada; a Confederação dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino (Contee) que sustenta o indeferimento da liminar pleiteada; a Ordem dos Advogados do Brasil – Seccional do Rio Grande do Sul, pugnando pelo deferimento do pedido; o Município de Bento Gonçalves-RS, que manifestou-se favoravelmente ao deferimento do pedido liminar; a Associação dos Municípios da Encosta Superior do Nordeste – AMESNE, manifestando-se favoravelmente ao deferimento da medida liminar; o Município de Santa Tereza – RS, também favorável ao deferimento da liminar; a Mesa da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul e a FECOMÉRCIO/RS, também de forma favorável à concessão da liminar. 
    Determinei que o Governo do Estado do Rio Grande do Sul esclarecesse, em razão do advento de novos decretos estaduais que permitiram o retorno às aulas, se remanescia o interesse de agir. 
    O Governador do Estado do Rio Grande do Sul informou que as aulas foram retomadas, de modo que requereu a desistência da ação. 
    A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela prejudicialidade da ADPF, em razão da perda superveniente do interesse de agir do autor.
    No mesmo sentido, o Procurador-Geral da República também se manifestou pelo não conhecimento da arguição em razão da carência do interesse de agir, a considerar que o retorno às aulas presenciais foi concretizado na prática.
    É o relatório do essencial. Decido.
    2. Os pedidos de admissão de amicus curiae ficam prejudicados em razão do desfecho que será dado a esta arguição.
    3. Trata-se de ADPF, com pedido liminar, pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul para que fosse suspensa a eficácia de decisões judiciais a fim de se afastar “o impedimento total da realização de atividades educacionais presenciais, desde que observados os protocolos definidos pelo Poder Executivo, com fundamento em evidências científicas e na análise das informações estratégicas em saúde pública”.
    O cerne da controvérsia no caso, assim, consistia em saber se os decretos do Governador do Estado do Rio Grande do Sul que permitiram a reabertura de escolas com aulas presenciais eram ou não constitucionais. 
    Contudo, a considerar o advento de decretos estaduais posteriores, bem como comunicados no site da Secretaria de Educação do Rio Grande do Sul, que apontaram o retorno das aulas presenciais de forma gradativa (https://educacao.rs.gov.br/escolasretornam-as-aulas-com-protocolos-de-seguranca-no-interior-do-estado) e com adoção de protocolos de segurança na prevenção à pandemia da COVID-19 (https://educacao.rs.gov.br/aulas-presenciais-2-e-3-ano-doensino-medio-retornam-nesta-quarta-feira), este Relator determinou a intimação do Governo do Estado do Rio Grande do Sul a esclarecer se remanescia o interesse de agir.
    O Senhor Governador, então, manifestou-se no seguinte sentido:
    “Na presente ação constitucional, o requerente se insurgiu contra o conjunto de decisões do Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul proferidas nas ações civis públicas nº 5019964-94.2021.8.21.0001 e 5020418-74.2021.8.21.0001 e no Agravo de Instrumento nº 5034650-46.2021.8.21.7000, respectivamente pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Porto Alegre e pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça Gaúcho, que, em primeira e segunda instâncias, haviam proibido totalmente a realização de atividades educacionais presenciais em escolas públicas e privadas no âmbito do Estado, afastando as normas constantes dos Decretos nº 55.240/20 e 55.465/20. 
    Contudo, recentemente, por força da evolução da política pública sanitária local, houve substancial alteração do Sistema de Distanciamento Controlado, veiculado nos aludidos decretos estaduais, que deu lugar ao Sistema de Avisos, Alertas e Ações, nos termos do Decreto nº 55.882, de 15 de maio de 2021, norma posterior ao ajuizamento da presente demanda.
    Dessa forma, os atos judiciais impugnados deixaram de abranger as normas vigentes, eliminando a sua contradição com a política governamental, caracterizando a perda superveniente de interesse processual.
    Ante o exposto, o requerente postula a extinção do processo sem resolução de mérito, forte no artigo 485, VI, do Código de Processo Civil” (negrito próprio).
    De igual modo, o Tribunal de Justiça local informou que houve classificação de risco para a bandeira vermelha, com retomada das atividades presenciais. 
    Nesse sentido, a Advocacia-Geral da União defendeu a perda superveniente do interesse de agir, na medida em que houve mudança fática relevante, com edição de novos decretos, que levam à prejudicialidade da arguição: 
    “Verifica-se, assim, a ocorrência de alteração substancial no contexto fático subjacente ao ajuizamento da presente arguição. De fato, à época, o Governador do Estado do Rio Grande do Sul buscava reverter as decisões judiciais que suspendiam a possibilidade de retorno das aulas presenciais, na forma prevista nos decretos estaduais então vigentes.
    De acordo com o arguente, os referidos decretos foram substituídos por outros atos normativos, de modo que as decisões questionadas na presente arguição não mais produzem o efeito de inibir a volta das aulas escolares presenciais, posto que incidentes sobre panorama legislativo subsequentemente alterado” (e-DOC 78).
    A Procuradoria Geral da República também reconheceu a perda superveniente do interesse de agir. Extrai-se do parecer:
    “(...)
    Verificada a superveniência de ato normativo integralmente regulador da matéria e a efetiva implementação do retorno às aulas presenciais no Rio Grande do Sul, não subsiste interesse de agir para se reverter decisões judiciais que impediam o retorno às atividades educativas na modalidade presencial ao suspenderem a eficácia dos Decretos estaduais 55.240/2020 e 55.465/2020.
    É dizer, alterada a conjuntura fático-normativa relacionada ao retorno às aulas presenciais no Estado do Rio Grande do Sul, não mais subsiste a eficácia das decisões judiciais questionadas, motivo pelo qual fica prejudicada a análise do pedido desta arguição de descumprimento de preceito fundamental, em virtude da perda superveniente do interesse processual de agir.” (e-DOC 81).
    Nesse cenário, a considerar que o Governo do Estado do Rio Grande do Sul, sensível às necessidades da população e atento à possibilidade de reclassificação das bandeiras, retomou o sistema de aulas presenciais com a edição de novos decretos estaduais, dentre eles o de n. 55.882/2021. Com isso, o provimento almejado nesta arguição não mais se faz necessário. É dizer, o interesse de agir, traduzido pelo binômio necessidade-adequação, não mais existe; antes, houve falta superveniente do interesse de agir. 
    Assim, conquanto o tema de fundo – direito constitucional à educação – seja de fundamental relevância, em razão da falta de interesse de agir acima exposta, não há necessidade de abordagem aprofundada sobre tal tema. 
    Faço apenas breves ponderações. Há levantamento realizado pela Federação Nacional das Escolas Particulares indicando que o modelo híbrido, que mescla aulas on-line e presenciais, já estava sendo adotado por todos os estados da federação, conforme atualização de 21.05.2021 (https://www.fenep.org.br/single-de-noticia/nid/atualizacao-mapa-de-retorno-das-atividades-educacionais-presenciais-no-brasil-1/). 
    Na rede pública de ensino, conforme matéria publicada pela Rádio Agência Nacional em 02.08.21, “a maioria das escolas públicas deve reabrir neste mês de agosto. Até agora, 23 estados já anunciaram o retorno das aulas presenciais.” (https://agenciabrasil.ebc.com.br/radioagencia-nacional/educacao/audio/2021-07/23-estados-ja-anunciaram-retorno-das-aulas-presenciais).
    Vale ressaltar, ainda que em obiter dictum, que o direito à educação está previsto pelo art. 6º, Constituição Federal, que o consagrou como direito do cidadão e dever do Estado, de modo que a educação seja assegurada, promovida e incentivada, a fim de se garantir o desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e oportuna e posterior qualificação para o trabalho. Esse mosaico dá concretude ao princípio da universalidade da educação, previsto no art. 205, caput, CF/88. Para tanto, a implementação da educação por meio de seu respectivo ensino, deve ser ministrada, tendo-se por princípio a permanência na escola; princípio a ser observado pelo Estado, conforme art. 206, I, CF/88.
    Nesse contexto, a considerar a competência concorrente dos Estados, o Governo do Estado do Rio Grande do Sul promulgou a Lei Estadual n. 15.603, de 23.03.2021, declarando as atividades de ensino da rede pública e da rede privada como essenciais. E o Governador já havia exercido a competência prevista no referido art. 2o, acima mencionado, conforme Decretos estaduais nº 55.240/20 e 55.465/20. Posteriormente, promulgou os de ns. 55.806, também de 23.03.2021; 55.852, de 22.04.2021 e 55.882, de 15.05.2021. Tais decretos refletem, assim, a mudança fática local quanto à redução do número de casos, a indicar a possibilidade de retomada das aulas também no modo presencial. 
    Ainda, tamanha a relevância da questão, a Organização das Nações Unidas, pela UNICEF, emitiu importante pronunciamento, em 2021, a favor da reabertura das escolas:
    “À medida que entramos no segundo ano da pandemia de Covid-19 e os casos da doença continuam a aumentar em todo o mundo, nenhum esforço deve ser poupado para manter as escolas abertas ou priorizá-las nos planos de reabertura.
    Apesar das evidências esmagadoras do impacto do fechamento de escolas nas crianças e nos adolescentes, e apesar das evidências crescentes de que as escolas não são os motores da pandemia, muitos países optaram por manter as escolas fechadas, alguns por quase um ano.
    O custo do fechamento de escolas – que no auge dos lockdowns da pandemia afetou 90% dos estudantes em todo o mundo e deixou mais de um terço das crianças e dos adolescentes em idade escolar sem acesso à educação remota – foi devastador.
    O número de crianças e adolescentes fora da escola deve aumentar em 24 milhões, a um nível que não víamos há anos e que lutamos tanto para superar.
    A capacidade de meninas e meninos de ler, escrever e fazer contas básicas de matemática foi prejudicada, e as habilidades de que precisam para prosperar na economia do século 21 diminuíram.
    Sua saúde, desenvolvimento, segurança e bem-estar estão em risco. Os mais vulneráveis entre eles sofrerão o maior impacto.
    Sem merenda escolar, crianças e adolescentes ficam com fome e sua nutrição está piorando. Sem interações diárias com seus pares e uma redução na mobilidade, eles estão perdendo a forma física e mostrando sinais de sofrimento mental. Sem a rede de segurança que a escola geralmente oferece, meninas e meninos ficam mais vulneráveis a abusos, casamento infantil e trabalho infantil.
    É por isso que o fechamento de escolas deve ser uma medida de último recurso, depois que todas as outras opções foram consideradas.
    Avaliar o risco de transmissão em nível local deve ser um fator determinante nas decisões sobre o funcionamento da escola. O fechamento de escolas em todo o país deve ser evitado sempre que possível. Onde há altos níveis de transmissão na comunidade, onde os sistemas de saúde estão sob extrema pressão e onde o fechamento de escolas é considerado inevitável, medidas de proteção devem ser implementadas. Isso inclui garantir que as crianças e os adolescentes em risco de violência em suas casas, que dependem da alimentação escolar e cujos pais são trabalhadores essenciais possam continuar seus estudos em suas salas de aula.
    Em caso de lockdown, as escolas devem estar entre as primeiras a reabrir assim que as autoridades começarem a suspender as restrições. Aulas de recuperação devem ser priorizadas para garantir que as meninas e os meninos que não puderam aprender remotamente não sejam deixados para trás.
    Se as crianças e os adolescentes enfrentarem o fechamento de mais um ano nas escolas, os efeitos serão sentidos nas próximas gerações." 
    (https://www.unicef.org/brazil/comunicados-de-imprensa/criancas-e-adolescentes-nao-podem-arcar-com-mais-um-ano-de-interrupcao-escolar, acesso em 29.04.2021).
    Também nesse contexto, o Banco Mundial proferiu comunicado em 17.03.2021, intitulado “Ação Urgente é necessária para fazer frente à enorme crise da Educação na América Latina e no Caribe”: 
    “O relatório insta os governos a agir imediatamente para reverter a situação. Os países precisam se preparar para a reabertura segura e efetiva de suas escolas em nível nacional, com os recursos e ferramentas necessários para assegurar que elas possam reabrir sem dificuldades.
    “Esta é a pior crise na área de educação já vista na região, e estamos preocupados que possa haver consequências graves e duradouras para toda uma geração, especialmente para os setores mais vulneráveis”, disse Carlos Felipe Jaramillo, Vice Presidente do Banco Mundial para a América Latina e o Caribe. “Os governos devem tomar medidas urgentes para recuperar o terreno perdido e aproveitar esta oportunidade para melhorar os sistemas de educação, aproveitando as novas tecnologias”.
    As políticas devem se concentrar em garantir que todas as crianças em idade escolar tenham acesso às escolas reabertas e em criar as condições para o aprendizado combinado e efetivo (misto de aulas presenciais e remotas nas mesmas escolas), o que se tornará o novo normal nos próximos meses. Em nível regional, menos de 43 por cento das escolas primárias e menos de 62 por cento das escolas secundárias têm acesso à Internet para fins educacionais.” (negrito própio, disponível em: https://www.worldbank.org/pt/news/press-release/2021/03/17/hacer-frente-a-la-crisis-educativa-en-america-latina-y-el-caribe, Acesso em 26.04.2021). 
    Por fim, feitas tais ponderações, o quadro fático atual revela que a medida não mais é necessária, de modo a levar à falta de interesse de agir superveniente, o que leva à prejudicialidade desta arguição. 
    Nesse sentido, na medida em que os decretos objeto desta arguição não mais subsistem, cessa, também por esse ângulo, a necessidade do exercício da jurisdição constitucional por este Tribunal. A jurisprudência desta Suprema Corte é nesse sentido, conforme precedentes (ADPF 477/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 09.11.2018; ADPF 377, Rel. Min. Luiz Fux, decisão monocrática, DJe de 4/8/2017; ADPF 459, Rel. Min. Edson Fachin, decisão monocrática, DJe de 8/6/2017; ADPF 451, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe de 17/2/2017; ADPF 7, Rel. Min. Roberto Barroso, decisão monocrática, DJe de 3/11/2015; ADPF 139, Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJe de 13/2/2014).
    4. Ante o exposto, JULGO PREJUDICADA esta arguição em razão da perda superveniente do interesse de agir e, em consequência, declaro a extinção do processo sem resolução de mérito, na forma do art. 485, VI, CPC, e art. 21, IX, RISTF.
    5. Comunique-se o Senhor Governador do Estado do Rio Grande do Sul. Dê-se ciência ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República. 
    Publique-se.
Brasília, 1º de setembro de 2021.
Ministro NUNES MARQUES
Relator