Tribunal: STF
Processo: STP 750
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-04
Data de publicação: 2021-03-04

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PANDEMIA DA COVID-19. PLANO ESTADUAL QUE AUTORIZA O FUNCIONAMENTO DE INSTITUIÇÕES DE ENSINO PÚBLICAS E PRIVADAS DO RIO GRANDE DO SUL.
DECISÃO JUDICIAL QUE SUSPENDE O RETORNO DAS AULAS PRESENCIAIS. ALEGADO RISCO À ORDEM PÚBLICA E ADMINISTRATIVA. DESCABIMENTO. EFETIVA CONTROVÉRSIA ACERCA DAS RECOMENDAÇÕES TÉCNICO-CIENTÍFICAS APLICÁVEIS À HIPÓTESE. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA ESTREITA DO INCIDENTE DE CONTRACAUTELA. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Sul contra decisão proferida pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, nos autos do Agravo de Instrumento n° 5034650-46.2021.8.21.7000, confirmando a decisão do Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Porto Alegre, proferida no âmbito da Ação Civil Pública nº 5019964- 94.2021.8.21.0001, que determinou a suspensão das aulas presenciais nas escolas públicas e privadas do Estado do Rio Grande do Sul, enquanto vigente a decretação de bandeira preta do Sistema de Distanciamento Controlado, independentemente de eventual flexibilização de protocolos.
    Relata que o Governo do Estado do Rio Grande do Sul editou o Decreto nº 55.465/2020, o qual estabeleceu as normas aplicáveis às instituições e estabelecimentos de ensino situados no território do Estado do Rio Grande do Sul, conforme as medidas de prevenção e de enfrentamento à epidemia causada pelo novo Coronavírus, tendo as escolas, privadas e públicas, investido no cumprimento dos protocolos sanitários. Em seguida, discorre que foi editado o Decreto 55.767/21, que criou permissão “para educação infantil, primeiro e segundo anos do ensino fundamental, que poderão contar com atividades presenciais, independentemente de cor de bandeira, conforme protocolos segmentados específicos”. Afirma, assim, que “a possibilidade de realização de atividades presenciais nas escolas, repita-se, restrita à educação infantil e aos anos iniciais do ensino fundamental (1º e 2º), foi precedida de exigências capazes de assegurar a necessária segurança sanitária aos professores, alunos e servidores de escola”.
    Explica que foi instituído no Estado o Sistema de Distanciamento Controlado, que estabelece um sistema de bandeiras com protocolos obrigatórios e critérios específicos para cada região, baseados na análise de dados científicos e nota técnicas, sendo que “a decisão liminar acabou por invadir o modelo definido pelo Estado do Rio Grande do Sul (e que observou todas as características sociais envolvidas para a definição de critérios objetivos), substituindo-o por análise desprovida de qualquer critério técnico ou científico”. Sustenta, nesse sentido, que a decisão que se busca suspender invalidou ato normativo editado pelo Governador do Estado no exercício de suas competências constitucionais, em grave violação à ordem administrativa e à saúde pública, interferindo na gestão de crise sanitária no Rio Grande do Sul. Defende que não há qualquer justificativa para a interferência do Poder Judiciário no mérito da decisão administrativa em tela e que, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, “é imperioso garantir a higidez do planejamento regional das medidas de enfrentamento da pandemia, estabelecido pelas autoridades administrativas competentes”.
    Por estes fundamentos, requer a suspensão da liminar proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 5019964-94.2021.8.21.0001, mantida no Agravo de Instrumento nº 5034650-46.2021.8.21.7000, até o trânsito em julgado da decisão final, “mantendo-se hígida a vigência do artigo 2°, III, do Decreto nº 55.465/2020, com a redação dada pelo Decreto nº 55.767/2021”. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, proferido nos autos do Agravo de Instrumento nº 5034650-46.2021.8.21.7000, que manteve decisão que deferiu a antecipação de tutela, determinando a suspensão das aulas presenciais nas escolas públicas e privadas do Estado do Rio Grande do Sul, enquanto vigente a decretação de bandeira preta do Sistema de Distanciamento Controlado-RS, independentemente de eventual flexibilização de protocolos, consoante trecho pertinente a seguir (doc. 28), in verbis: 
    “Na espécie, o que se tem é um regramento geral restritivo inicial, disposto no Decreto estadual nº 55.465/2020, que estabelece normas aplicáveis às instituições e estabelecimentos de ensino situados em todo o território estadual. 
    Esse ato normativo, através de ampla e coerente motivação calcada na necessidade de preservação da saúde e da vida das pessoas, assim prevê: 
    […]
    Nesse ponto, é importante frisar que a redação do aludido inciso III vem sofrendo modificações ao longo das edições de novos decretos, passando a prever que não estejam situadas em regiões classificadas como bandeira final vermelha por duas vezes consecutivas ou preta (Dec 55.579/20), que não estejam situadas em regiões classificadas como bandeira final preta (Dec 55.591/20) e, por fim, com a redação atual, que não estejam situadas em regiões classificadas como bandeira final preta, exceto para educação infantil, primeiro e segundo anos do ensino fundamental, que poderão contar com atividades presenciais, independentemente de cor de bandeira, conforme protocolos segmentados específicos (Decreto 55.767/21). 
    Na mesma linha, o Decreto nº 55.548, de 19.10.2020, que institui o Sistema de Distanciamento Controlado para fins de prevenção e de enfrentamento à epidemia causada pelo novo Coronavírus (COVID-19) no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, e reitera a declaração de estado de calamidade pública em todo o território estadual, estabelece os critérios específicos de funcionamento de cada atividade conforme a classificação de bandeiras amarela, laranja, vermelha e preta.
    Infere-se daquela classificação que em bandeira vermelha os níveis de educação infantil e ensino fundamental estavam todos contemplados pelo modo de operação exclusivamente remoto, sem qualquer flexibilização para eventual atividade presencial. 
    Finalizando a linha coerente de ações, culminou-se com a edição do Decreto Estadual nº 55.771, de 26 de fevereiro de 2021, que salutarmente suspendeu o sistema de cogestão, destacando até então a percepção de bom senso das autoridades estaduais no sentido frear a adoção de protocolos distintos pelos gestores municipais e de estabelecerem medidas sanitárias segmentadas substitutivas às definidas pelo Estado, frente ao agravamento da pandemia, que ainda se avizinha mais preocupante.
    […]
    Porém, em seguida, de forma desalinhada à lógica até então adotada na preservação da vida humana, o ato ora impugnado, derivado do Decreto estadual nº 55.767/2021, autoriza a realização das aulas presenciais, no momento de maior gravidade desde o nício da pandemia, adotando como fundamentação a preservação da educação infantil e alfabetização, inclusive para socialização e formação da personalidade de nossas crianças. 
    Não é difícil, respeitosamente, concluir que a fundamentação aqui adotada é imprópria ou, na lição de Diogenes Gasparine, incoerente com a finalidade do ato, pois em total desalinho com a postura até então adotada pelo administrador público durante toda a pandemia.
    O ato administrativo atacado na ação subjacente, portanto, Decreto 55.767/21, que autoriza a realização de atividades presenciais naqueles níveis de educação, denota-se absolutamente incoerente com os critérios historicamente estabelecidos pelo próprio administrador, evidenciando contradição intrínseca e irrazoável entre o objetivo do ato e sua motivação, especialmente pela exposição ao risco no momento mais grave da pandemia.”
    Nada obstante a argumentação formulada pelo Estado requerente, dos elementos constantes nos autos não se depreende claramente, acima de dúvida razoável, a existência de potencial lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida pleiteada. Com efeito, sem embargo da decisão administrativa estadual estar supostamente amparada em planejamentos e dados técnico-científicos (Decretos Estaduais nº 55.465/2020 e nº 55.767/2021), a Associação Mães e Pais pela Democracia - AMPD, que ajuizou a ação civil pública na origem, colacionou igualmente aos autos elementos científicos que em tese recomendariam postura administrativa diversa daquela adotada pelo Poder Executivo Estadual. 
    Deveras, a existência de controvérsia efetiva acerca das recomendações técnico-científicas aplicáveis à discussão havida no processo de origem afasta, por si só, a possibilidade de concessão da contracautela ora pleiteada, dado que, nos termos da pacífica jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, não se revela possível, na via estreita e excepcional do incidente de suspensão, a análise do conjunto probatório produzido nos autos de origem. Neste sentido, os seguintes precedentes:
    “Agravo regimental em suspensão de tutela antecipada. Princípio da separação dos Poderes. Tese de repercussão geral formada no RE nº 592.581/RS (Tema 220). Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. Impossibilidade de o Supremo Tribunal Federal, na via excepcional da contracautela, imiscuir-se no contexto fático-probatório do processo de origem, devendo a reapreciação da interpretação dada ao conteúdo ser buscada na via recursal. 2. Agravo regimental não provido”. (STA 807 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, DJe 17/03/2020, grifei).
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Por oportuno, faço menção à manifestação da Procuradoria Geral da República na Suspensão de Tutela Provisória nº 640/RJ, proferida em 21/09/2020, pelo não conhecimento daquele pedido de contracautela, análogo ao caso destes autos. Na oportunidade, o parquet ressaltava a inviabilidade do pedido de suspensão quando imprescindível para o seu exame a ampla análise fático-probatória do mérito da ação subjacente, aduzindo que a controvérsia que reclama aprofundada análise do mérito da ação subjacente se revela incabível por esse meio processual, de modo que a “as questões levantadas hão de ser impugnadas pelos instrumentos processuais próprios, com a observância do contraditório e da ampla defesa”. Transcrevo a ementa do referido parecer (doc. 35 dos autos da STP 640), in verbis:
    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EPIDEMIA. CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19). REABERTURA DE ESCOLAS PRIVADAS. MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. AULAS PRESENCIAIS. NECESSIDADE DE AMPLA ANÁLISE DO MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA SUSPENSIVA. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO.
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão de tutela provisória requerido pelo Município do Rio de Janeiro contra decisão do TJ/RJ que sustou os efeitos de decreto municipal que autoriza a reabertura das escolas privadas, no contexto da Covid-19.
    2. É incabível pedido de suspensão quando imprescindível para o seu exame a ampla análise fático-probatória do mérito da ação subjacente.
    Parecer pelo não conhecimento do pedido suspensivo”.
    Portanto, havendo dúvida razoável acerca de quais sejam as recomendações técnico-científicas relativas à matéria controvertida na origem, deve-se privilegiar a decisão proferida pelas instâncias ordinárias, às quais é dada ampla possibilidade de apreciação dos aspectos fáticos colacionados aos autos. Na espécie, a dúvida consubstancia-se na aplicabilidade de tais recomendações, face ao dano potencial aos serviços educacionais, bem como à saúde dos indivíduos, no âmbito do ente federado.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 4 de março de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente