Tribunal: STF
Processo: RE 1309706
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-22
Data de publicação: 2021-02-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Tocantins, assim ementado (fl. 85, Vol. 5):
    “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME NECESSÁRIO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EXAME. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. NÃO ACOLHIMENTO. DESNECESSIDADE DE CONSULTA AO CEMAS E NAT ESTADUAL. APELO IMPROVIDO 
    1. É dever do Poder Público disponibilizar um sistema de saúde adequado e eficaz ao cidadão, fornecendo o tratamento de saúde necessário à garantia da vida humana. O funcionamento do Sistema Único de Saúde é de responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios, de modo que qualquer um desses entes, de forma solidária ou isolada, tem legitimidade para figurar no polo passivo de demanda que objetiva a garantia do tratamento médico necessário a quem necessite. Ilegitimidade passiva alegada pelo Município de Paraíso do Tocantins afastada.
    2. É desnecessária a análise prévia pelo CEMAS – TO e do NAT para concessão do exame indicado ao enfermo, mormente se for embasado em prescrição médica.
    3. A multa diária arbitrada mostra-se proporcional e razoável diante das circunstâncias do caso concreto, não ensejando o enriquecimento ilícito do particular, estando, portanto, em conformidade com precedentes desta Corte de Justiça.
    FISCALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. RESERVA DO POSSÍVEL. TESE IMPERTINENTE. APELO IMPROVIDO. 
    4- A não efetivação, pelo Poder Executivo, de políticas públicas estabelecidas na Constituição abre espaço para o papel fiscalizador do Poder Judiciário, garantindo a cada pessoa necessitada a efetiva tutela ao seu direito fundamental à saúde, sem que isso configure ingerência de um Poder no outro, sob pena de se viabilizar o retrocesso social e de se conferir proteção insuficiente a direito constitucional. 
    5- Não há que se falar em reserva do possível a obstar o dever de o Estado salvaguardar o direito à saúde quando, sequer, resta demonstrado a alegada insuficiência orçamentária, mormente quando em jogo a tutela de direito inserido no núcleo essencial que qualifica o mínimo existencial.” 
    Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (fl. 122, Vol. 5).
    No apelo extremo (fl. 157, Vol. 5), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, o Município de Paraíso do Tocantins sustenta violação ao art. 196 da Constituição, defendendo, em suma, a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da presente demanda, cuja competência se restringe a assegurar os suprimentos destinados à saúde básica. 
    Aduz que o acórdão recorrido, “ao condenar o recorrente a realização de exame médico ao recorrido, deu entendimento que todos os entes federados possuem competência irrestrita em relação a todas as questões relacionadas à saúde, o que geraria ineficiência na prestação dos serviços relacionados à saúde” (fl. 158, Vol. 5). 
    Assevera que o art. 196 da CF/1988 é uma norma pragmática e, portanto, não possui autoaplicabilidade, de modo que a garantia do direito à saúde se dará por meio de políticas sociais e econômicas, cuja tarefa foi deferida aos órgãos executores de políticas públicas, e não através de decisões judiciais. 
    Em contrarrazões (fl. 173, Vol. 5) alega-se (a) deficiência na fundamentação da repercussão geral da matéria; e (b) ausência de ofensa direta à Constituição. No mérito, requer a manutenção do acórdão recorrido.
    Na sequência, a Presidência do TJTO remeteu os autos ao Órgão Julgador para eventual adequação ao entendimento proferido por esta CORTE nos Embargos de Declaração opostos no RE 855.178-RG, Tema 793 (fl. 254, Vol. 5).
    Todavia, o Tribunal de origem, em juízo de retratação negativo, manteve o acórdão anteriormente prolatado ao fundamento de que não divergiu da tese fixada no referido paradigma. Eis a ementa do julgado (fl. 262, Vol. 5):
    “APELAÇÃO CÍVEL. REJULGAMENTO NA FORMA DO ART. 1.040, II DO NCPC - REPERCUSSÃO GERAL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ILEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO DE PARAÍSO DO TOCANTINS. NÃO ACOLHIMENTO. RESPONSABILIDADE DOS ENTES FEDERATIVOS. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA. TEMA 793 DO STF. PRECEDENTES DESTA CORTE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO. RECURSOS CONHECIDOS E IMPROVIDOS. 
    1. É dever do Poder Público disponibilizar um sistema de saúde adequado e eficaz ao cidadão, fornecendo o tratamento de saúde necessário à garantia da vida humana. O funcionamento do Sistema Único de Saúde é de responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios, de modo que qualquer um desses entes, de forma solidária ou isolada, tem legitimidade para figurar no polo passivo de demanda que objetiva a garantia do tratamento médico necessário a quem necessite. 
    2. O Supremo Tribunal Federal no RE 855.178, fixou a seguinte tese de repercussão geral (Tema 793 ): "Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". Tal tese, portanto, reafirma a responsabilidade solidária dos entes públicos.”
    É o relatório. Decido. 
    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 
    No caso concreto, o Tribunal de origem determinou que o Estado do Tocantins e o Município de Paraíso do Tocantins forneçam ao recorrido exame médico denominado Ecoendoscopia com Biópsia (USG ENDOSCÓPICA), fixando a multa diária (astreintes) no valor R$ 500,00 (quinhentos reais), limitada a R$ 30.000,00 (trinta mil reais).
    Veja-se, no ponto, o seguinte trecho do voto condutor do acórdão recorrido (fls. 76-77, Vol. 5):
    “De início, insta afastar a preliminar de ilegitimidade passiva aventada pelo apelante, na medida em que o artigo 196 da Constituição Federal impõe ao Estado (em suas três esferas) o dever de garantir política social e econômica que vise reduzir doenças, com manutenção dos serviços pertinentes, assegurando-se o direito à saúde a todos os cidadãos, sendo conveniente ressaltar a existência do Sistema Único de Saúde, com financiamento de recursos da Seguridade Social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes, nos termos do que dispõe o artigo 198 da Constituição Federal. Sendo comum a responsabilidade pelo fornecimento de medicamentos ou tratamento médico entre União, Estados e Municípios, dada a solidariedade existente entre todos os entes públicos, não pode o particular, por ato da Administração Pública, ter limitado seu direito à saúde, garantido constitucionalmente. 
    O entendimento jurisprudencial, sobretudo desta Corte de Justiça, se sedimentou no sentido de que os entes federados são solidariamente responsáveis nas ações que versem sobre tratamento de saúde, a teor dos artigos 2º e 4º da Lei nº 8.080/90, in verbis: 
    (…)
    Vê-se, então, que o funcionamento do Sistema Único de Saúde – SUS, é de responsabilidade solidária da União, Estados e Municípios, de modo que qualquer dessas entidades, de forma isolada ou solidariamente, tem legitimidade ad causam para figurar no polo passivo de demanda que objetiva a garantia do acesso à medicação, procedimentos médicos ou tratamento para pessoas desprovidas de recursos financeiros. Neste sentido, esta Corte de Justiça tem se posicionado, senão vejamos: 
    (…)”
    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. 
    Confira-se a ementa do julgado: 
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. “ 
    Entretanto, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 
    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 
    O acórdão encontra-se assim ementado: 
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 
    1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.
    2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.
    3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser proposta em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos.” (grifo nosso)
    Em seu voto, o ilustre relator, Ministro EDSON FACHIN, assim decidiu:
    “I) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); 
    II) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas; 
    (...) 
    IV) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento.”
    Verifica-se, portanto, que, embora o STF reconheça a existência de solidariedade entre os entes federadas nas questões envolvendo a saúde pública, decidiu-se, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 
    No mesmo sentido, veja-se o seguinte trecho da recente decisão proferida na Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021:
    “DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional com pedido de liminar, ajuizada pelo Estado de Goiás, em face de decisão do Tribunal de Justiça daquele Estado, proferida nos autos do Processo 5385426.63.2018.8.09.0000. 
    Na petição inicial, o reclamante alega, em síntese, que a autoridade reclamada teria descumprido a orientação firmada por esta Corte no RERG 855.178 (Tema 793), paradigma da repercussão geral. 
    Relata que, determinado o retorno dos autos à origem, em razão da incidência do tema 793-RG ao caso, o Tribunal a quo acabou por negar seguimento ao recurso extraordinário interposto, por entender que acórdão encontrava-se em harmonia com o entendimento firmado pelo STF. Foi ainda negado provimento ao agravo interno interposto. 
    Nesses termos assevera que “[c]onquanto, de fato, o STF tenha reafirmado a jurisprudência acerca da responsabilidade solidária entre os entes federados para o fornecimento de medicamentos, no julgamento dos embargos de declaração no RE 855.178, o Plenário acrescentou a orientação de que ‘compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’”. (eDOC 1, p. 5) 
    Diante disso sustenta que dada a “competência da União, dentro do SUS, para o financiamento dos tratamentos oncológicos, cabia ao órgão julgador de origem dirigir a obrigação ao ente federal e determinar que ele ressarça o ente estadual pelos custos dos medicamentos dispensados judicialmente”. (eDOC 1, p. 6) 
    Requer assim a concessão de liminar para suspender o ato reclamado e, ao final, sua cassação “para que o órgão julgador exerça o juízo de retratação e aplique ao caso a íntegra da tese sedimentada no julgamento do RE 855.178”. (eDOC 1, p. 8) 
    É o relatório. Decido. 
    Inicialmente, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do RERG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 16.03.2015, firmou entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde (tema 793 da sistemática da repercussão geral). 
    Entretanto, ressalto que em 23 de maio de 2019 o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento dos embargos de declaração opostos, fixou a seguinte tese para o tema: "Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 
    Por oportuno, transcrevo a ementa desse julgado: 
    (...) 
    Nesses termos, se por um lado esta Corte reconheceu a solidariedade entre os entes da federação nas demandas prestacionais da área da saúde, por outro atribuiu à autoridade judicial direcionar o cumprimento das decisões conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e, ainda, determinar o ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde. 
    Pois bem. 
    No caso dos autos, verifico que o Tribunal de origem concedeu a ordem postulada no mandado de segurança impetrado para determinar ao Estado de Goiás que fornecesse medicamento (Voriconazol 200mg), na forma e quantidades recomendadas na prescrição médica, durante o período de necessidade/eficácia da utilização do fármaco, sob pena de bloqueio de verba do Fundo Especial de Saúde – FUNESA. Eis a ementa desse julgado: 
    (…)
    Interposto recurso extraordinário, a Presidência deste STF, com fulcro no disposto no art. 1.030, incisos I, II e III, do CPC, determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem (eDOC 2, pp. 50-51), o qual manteve o teor do acórdão recorrido por entender que a matéria encontrava-se em consonância com o decidido no RE-RG 855.178 (Tema 793). 
    Interposto agravo interno, a autoridade reclamada negou provimento ao apelo, mantendo os termos do acórdão objurgado, silenciando-se, no entanto, quanto ao direcionamento do cumprimento da decisão – consoante regras constitucionais de repartição de competência, descentralização e hierarquização – bem como quanto à questão do ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro. Eis o teor desse julgado na parte em que interessa: 
    (…)
    Diante desse cenário, num juízo preliminar, entendo que o Tribunal reclamado não atendeu de forma correta a tarefa de adequação do seu julgado ao decidido por esta Corte no Tema 793-RG, nos termos do disposto no art. 1.030, inciso II, do CPC.” (grifo nosso)
    No mesmo sentido: RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020.
    Desse modo, em que pese o Tribunal de origem tenha reconhecido a solidariedade entre o Município e o Estado, não especificou qual seria o ente federado responsável pela realização do exame postulado pela parte autora, tampouco determinou o ressarcimento a quem eventualmente teria suportado o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento.
    Diante do exposto, determino a devolução dos autos ao Tribunal de origem, para que decida a matéria à luz do entendimento firmado por esta CORTE no Tema 793 (RE 855.178-RG).
    Publique-se. 
    Brasília, 22 de fevereiro de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente