Tribunal: STF
Processo: Rcl 31513
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-31
Data de publicação: 2021-05-31

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, proposta pelo Estado de Roraima, em face de decisão proferida pelo Juiz da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Boa Vista/RR, nos autos do Processo 0805907-47.2018.8.23.0010. 
    Na petição inicial, o autor alega que o Juízo reclamado deu andamento ao referido processo cujo objeto é o mesmo discutido na ADI 5.946, em que foi deferida medida cautelar para suspender a vigência da Emenda Constitucional 59, de 25 de abril de 2018, da Constituição do Estado de Roraima. 
    Narra que, antes do deferimento da medida cautelar na citada ADI, a Universidade Estadual de Roraima – UERR ajuizou ação em face da ora reclamante, para o pagamento de duodécimo e o bloqueio judicial das contas do Estado, a fim de garantir sua autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Afirma que, em 14.3.2018, o Juízo reclamado deferiu a liminar (eDOC 4, p. 25-34).
    Alega que, após pedido de suspensão (Processo 9000366-40.2018.8.23.0000), a Presidente do TJ/RR, em 23.3.2018, cassou a referida liminar (eDOC 12, p. 66-70). Interposto agravo interno, houve o deferimento parcial do pedido, para restabelecer o bloqueio, em 13.4.2018 (eDOC 13, p. 87.89). 
    Em seguida, a UERR apresentou petição, noticiando a promulgação da Emenda Constitucional 59/2018, motivo pelo qual a Presidente do TJRR restabeleceu a eficácia da decisão liminar inicialmente proferida (eDOC 17, p. 87-89). 
    Posteriormente, tendo em vista nova petição da universidade em que informava o descumprimento da decisão pela ora reclamante, o Juízo reclamado determinou novamente o bloqueio do “montante de R$5.647.447,43 (cinco milhões, seiscentos e quarenta e sete mil, quatrocentos e quarenta e sete reais e quarenta e três centavos), referente ao saldo do que deveria receber (R$12.832.288,50) e o que efetivamente recebeu (R$7.184.841,07) nos meses de maio, junho e julho”. (eDOC 2, p. 2)
    Afirma que, em 15.5.2018, foi ajuizada a citada ação direta de inconstitucionalidade contra a Emenda Constitucional 59/2018, em que se discute, em síntese: a extensão da autonomia universitária prevista no art. 207 da Constituição Federal; a autonomia de gestão financeira e patrimonial das Universidades, a autonomia financeira e orçamentária dos Poderes instituídos e o repasse orçamentário na forma de duodécimos; a existência de procuradoria própria; a escolha direta do Reitor e a iniciativa legislativa reservada.
    Sustenta, assim, afronta ao decidido, na medida cautelar, na ADI 5.946, que suspendeu a vigência da mencionada emenda, uma vez que o Juízo reclamado determinou novamente o bloqueio das contas do Estado de Roraima, para pagamento do “duodécimo” da UERR, em 14.8.2018. (eDOC 2, p. 1-4)
    Em 24.8.2018, deferi o pedido liminar para determinar a suspensão dos efeitos da decisão reclamada até o julgamento final da presente reclamação. (eDOC 21) 
    Em 16.10.2018, reiterei a ordem para suspensão do bloqueio. (eDOC 51).
    A Universidade Estadual de Roraima apresentou contestação no eDOC 24.
    Informações foram prestadas pelo Juízo da Primeira Vara da Fazenda Pública de Boa Vista/RR. (eDOC 93)
    A PGR manifestou-se pela improcedência da reclamação, em parecer assim ementado: 
    “PROCESSUAL CIVIL. RECLAMAÇÃO. UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL. AÇÃO DECLARATÓRIA. LIMINAR DEFERIDA PARA DETERMINAR REALIZAÇÃO DE REPASSES FINANCEIROS MENSAIS EM FORMA DE DUODÉCIMOS E BLOQUEIO JUDICIAL CORRESPONDENTE. ALEGADA AFRONTA À AUTORIDADE DA DECISÃO PROFERIDA NA MC NA ADI 5946/RR. DECISÃO RECLAMADA ANTERIOR AO PARADIGMA APONTADO, EM QUE DEFERIDA A MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENDER A VIGÊNCIA DA EC N° 59/2018 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE RORAIMA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO OU SUBSTITUTIVO RECURSAL. INADMISSIBILIDADE. PARECER PELA IMPROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO”. (eDOC 100)
    É o relatório. Decido. 
    Inicialmente, registro meu posicionamento no sentido de que a publicação do paradigma em data posterior à prolação do ato reclamado não impede a propositura de reclamação.
    Rememoro que, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade 4, relator Min. Sydney Sanches, DJ 21.5.1999, esta Corte consagrou o cabimento da medida cautelar em sede de ação declaratória, para que os juízes e os Tribunais suspendam o julgamento de processos que envolvam a aplicação do ato normativo impugnado.
    Entendeu-se admissível que o Tribunal passasse a exercer, em sede de ação declaratória de constitucionalidade, o poder cautelar que lhe é inerente, “enfatizando-se que a prática da jurisdição cautelar acha-se essencialmente vocacionada a conferir tutela efetiva e garantia plena ao resultado que deverá emanar da decisão final a ser proferida naquele processo objetivo de controle abstrato”. É que, como bem observado pelo Ministro Celso de Mello, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao deferir o pedido de Medida Cautelar na ADC 4/DF, expressamente atribuiu à sua decisão eficácia vinculante e subordinante, com todas as consequências jurídicas daí decorrentes. 
    O Supremo, ao conceder o provimento cautelar requerido na ADC 4/DF, proferiu, por maioria de nove votos a dois, a seguinte decisão:
    “O Tribunal, por votação majoritária, deferiu, em parte, o pedido de medida cautelar, para suspender, com eficácia ex nunc e com efeito vinculante, até final julgamento da ação, a prolação de qualquer decisão sobre pedido de tutela antecipada, contra a Fazenda Pública, que tenha por pressuposto a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 9.494, de 10/9/97, sustando, ainda, com a mesma eficácia, os efeitos futuros dessas decisões antecipatórias de tutela já proferidas contra a Fazenda Pública, vencidos, em parte, o Ministro Néri da Silveira, que deferia a medida cautelar em menor extensão, e, integralmente, os Ministros Ilmar Galvão e Marco Aurélio, que a indeferiam”. (DJe 21.5.1999).
    Portanto, considerou o Tribunal que a decisão concessiva da cautelar afetava não apenas os pedidos de tutela antecipada ainda não decididos, mas todo e qualquer efeito futuro da decisão já proferida nesse tipo de procedimento. Em outros termos, o Poder Público Federal ficava desobrigado de observar as decisões judiciais concessivas de tutela fundadas na eventual inconstitucionalidade da Lei 9.494/1997, a partir da data da decisão concessiva da cautelar em ação declaratória, independentemente de a decisão judicial singular ter sido proferida em período anterior. E, mais, que, em caso de não observância por parte dos órgãos jurisdicionais ordinários, o remédio adequado haveria de ser a reclamação.
    Seguindo esse entendimento, verifico que o fato de a decisão no processo-paradigma em controle concentrado ter sido proferida em data posterior ao ato reclamado não impede que a reclamação seja utilizada como meio de suspender a execução dos efeitos futuros da decisão reclamada.
    Relevante ressaltar que a reclamação constitucional se destina a assegurar não só a competência e a autoridade de decisões específicas e bem delimitadas do Supremo Tribunal Federal, mas também se constitui como ação voltada à proteção da toda a ordem constitucional.
    A tendência atual é que a reclamação assuma cada vez mais o papel de ação constitucional, voltada à proteção da ordem constitucional como um todo. Os vários óbices à aceitação da reclamação em sede de controle concentrado vêm sendo superados, estando agora o Supremo Tribunal Federal em condições de ampliar o uso desse importante e singular instrumento da jurisdição constitucional brasileira.
    Não me parece racional que o STF feche os olhos para uma afronta direta às suas decisões, em virtude de questão meramente formal. Ademais, também devemos levar em conta os princípios da celeridade e da economia processual, norteadores do nosso processo constitucional.
    Portanto, não acolho a argumentação da PGR nesse ponto. 
    No caso dos autos, a parte autora afirma que o ato reclamado teria desrespeitado a autoridade da decisão proferida na medida cautelar na ADI 5.946, na qual foi determinada a suspensão da vigência da Emenda Constitucional 59, de 25 de abril de 2018, à Constituição do Estado de Roraima. Transcrevo, por oportuno, trecho do ato impugnado nesta reclamação: 
    “Ante ao exposto, demonstrados os requisitos para a concessão da tutela de urgência, DEFIRO OS PEDIDOS para DETERMINAR que o ESTADO DE RORAIMA: 
    a) realize repasses financeiros em forma de duodécimos à UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA, dos valores atribuídos pelo orçamento do Estado de Roraima, em analogia ao artigo 168, da Constituição da República de 1988, divergindo, no entanto, quanto à data ali estabelecida, determinando que os mesmos sejam feitos até o dia 20 de cada mês, devendo ainda se abster de realizar contingenciamento de valores previstos no orçamento anual aprovado, exceto se justificar o contingenciamento, comprovando a frustração de arrecadação, bem como que este se deu de forma isonômica entre os Poderes e os Órgãos autônomos da Administração;
    b) não interfira na execução desses recursos;
    c) garanta que a Universidade Estadual de Roraima exerça seu direito de propositura legislativa para realizar modificações em sua organização administrativa, devendo o Estado de Roraima se abster de impedir, embaraçar, reter ou modificar unilateralmente as propostas encaminhadas pela Requerente, bem como se abster de propor unilateralmente modificações que firam preceitos fundamentais de sua organização;
    d) Determino, ainda, o bloqueio do montante de R$10.118.272,20 (dez milhões, cento e dezoito mil, duzentos e setenta e dois reais e vinte centavos), referentes ao duodécimo referente ao mês de fevereiro de 2018 (R$4.277.429,50), aos encargos previdenciários pendentes (R$2.311.910,26) e Despesas de custeio pendentes (R$3.528.932,44), para fins de garantir a autonomia administrativa e de gestão financeira e patrimonial à Universidade Estadual de Roraima”. (eDOC 95, p. 2, grifo nosso)
    Destaco, de início, que, ainda que o magistrado não tenha fundamentado sua decisão nas disposições da EC 59/2018, a decisão confirmatória posterior baseou-se expressamente no diploma suspenso pelo STF para determinar o bloqueio de valores das contas do Estado de Roraima a fim de repassá-los à Universidade. A esse propósito, reproduzo abaixo excerto da decisão proferida pela Presidente do Tribunal de Justiça, que restabeleceu a liminar inicialmente proferida: 
    “Ademais, a nova redação do art. 154 da Constituição Estadual não alterou o valor ou o percentual destinado a Universidade Estadual de Roraima.
    Também não há que se dizer que existiria elemento surpresa para o Poder Executivo, haja vista que a publicação da Emenda Constitucional ocorreu em 25 de abril de 2018, havendo prazo para programação de repasses já no mês de maio corrente.
    Atenta aos ensinamentos e argumentos acima esposados e, considerando a alteração constitucional já mencionada em linhas pretéritas, bem como o início da sua eficácia, alternativa não há senão a reforma da decisão de suspensão de liminar proferida no evento 11, no sentido de adequá-la aos ditames constitucionais, tendo como marco inicial a sua vigência, qual seja, 25 de abril de 2018.
    Diante do exposto, em conformidade com a nova redação do art. 154 da Constituição Estadual, reformo a decisão anteriormente proferida no evento 11, para restabelecer a eficácia da decisão judicial primeva, a partir de 25/04/2018, data da publicação daquela norma”. (eDOC 17, p. 89) 
    Dito isso, verifica-se que o reclamante, como pedido final, objetiva a cassação definitiva da decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara de Fazenda Pública de Boa Vista/RR, confirmada pelo Tribunal de Justiça com fundamento no art. 154 da Constituição do Estado de Roraima, com a redação dada pela EC 59/2018.
    De fato, tanto a decisão reclamada quanto a decisão confirmatória, proferida pelo TJ local, vão de encontro ao conteúdo da primeira liminar proferida da ADI 5.946, em que se determinou a suspensão da vigência de todo o conteúdo da Emenda Constitucional 59, de 25 de abril de 2018, em razão da existência de vício de iniciativa. Confira-se trecho da decisão a que me refiro: 
    “A controvérsia dos autos diz respeito à constitucionalidade de emenda constitucional estadual, de iniciativa parlamentar, que ampliou a autonomia da universidade estadual, vinculada ao Poder Executivo.
    Quanto à verossimilhança, o primeiro fundamento constitucional a se verificar diz respeito à competência para encaminhar projetos de lei que alterem a estrutura e funcionamento de órgão do poder executivo estadual.
    Ao dispor sobre a Universidade Estadual de Roraima, a emenda constitucional em questão deu nova estrutura à instituição, atribuindo à Universidade o poder de elaborar sua proposta orçamentária, recebendo os duodécimos até o dia 20 de cada mês; o poder de escolher seu Reitor e Vice-Reitor por voto direto, a cada quatro anos; de instituir Procuradoria Jurídica própria; e de propôr projeto de lei que disponha sobre sua estrutura e funcionamento administrativo.
    A emenda constitucional foi de iniciativa parlamentar, tendo sido a chefe do Executivo surpreendida com as alterações na estrutura e funcionamento da Universidade.
    Conforme consta dos autos (eDoc 15), a Proposta de Emenda à Constituição 2/2018, que dá nova redação ao artigo 154 da Constituição do Estado de Roraima, é de autoria de ‘vários deputados’.
    Assim, verifica-se que a emenda constitucional trata de matéria de iniciativa do Poder Executivo, não podendo, segundo a jurisprudência desta Corte, ser tratada por emenda constitucional de iniciativa parlamentar. 
    (…)
    No que concerne ao perigo de demora, verifico, nessa análise preliminar, que a emenda constitucional impugnada permite a criação de Procuradoria Jurídica própria, o que demanda reorganização na estrutura financeira e administrativa do Estado, inclusive com a criação de nova carreira (Procurador da Universidade Estadual). Além disso, há a possibilidade de alteração dos procedimentos de escolha do Reitor e do Vice-Reitor e de alteração na elaboração e repasse do orçamento de 2019, o que impacta diretamente o Poder Executivo estadual.
    Posto isso, sem prejuízo de melhor análise quanto à questão de fundo, em caráter definitivo, por ocasião do julgamento de mérito, tenho, para mim, que é caso de concessão de medida cautelar.
    Ante o exposto, defiro a medida cautelar requerida, ad referendum do Plenário (art. 21, V, do RISTF; art. 10, §3º, Lei 9.868/99), para suspender a vigência da Emenda Constitucional 59, de 25 de abril de 2018, à Constituição do Estado de Roraima”. (ADI 5.946, de minha relatoria, DJe 25.6.2018, grifo no original)
    Nesse ponto, é importante retomar a ideia de que, ainda que a decisão do Tribunal de Justiça tenha sido proferida antes da propositura da ADI 5.946, sobrevindo a manifestação do Supremo Tribunal Federal em sede de controle de constitucionalidade, devem os juízes e os Tribunais suspender o julgamento de processos que envolvam a aplicação do ato normativo impugnado.
    Ademais, na ADI 5.946, julgada no Plenário Virtual de 14.5.2021 a 21.5.2021, em que prevaleceu, por maioria dos votos, a compreensão apresentada pelo Relator, reconheceu-se em obter dictum a existência de vício de iniciativa na Emenda 59/2018 à Constituição do Estado de Roraima. 
    Ante o exposto, julgo procedente a presente reclamação para cassar a decisão reclamada proferida pelo Juiz da 1ª Vara de Fazenda Pública de Boa Vista/RR nos Autos 0805907-47.2018.8.23.0010.
    Publique-se. 
    Brasília, 31 de maio de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente