Tribunal: STF
Processo: ARE 1189854
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-01
Data de publicação: 2021-06-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Na origem, MARIA DANILIA SANTOS impetrou Mandado de Segurança, com pedido de liminar, contra ato de autoridade praticado pelo PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO e pelo REITOR DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - UERJ, consistente no refazimento do ato de aposentadoria da impetrante, rebaixando-a do cargo de Auxiliar de Enfermagem para o de Auxiliar de Serviços de Saúde, com a consequente redução de seus proventos (de R$ 6.300,00 para R$ 1.128,00).
    Em sua petição inicial, alega a impetrante que é servidora aposentada da UERJ, tendo sido admitida em 20/9/1978 para o cargo de Auxiliar de Serviços Operacionais de Alimentação pelo da CLT.
    Ainda, constam nos autos informações de que a impetrante foi investida em 24/8/1990 no cargo de Auxiliar de Serviços Médicos pelo Regime Jurídico instituído pela Lei 1.698/1990 e, em 1º/4/1995 enquadrada no cargo de Auxiliar de Enfermagem, conforme Portaria 102/REITORIAS/1995, tendo sido aposentada em 10/11/2000 no mesmo cargo.
    Aduz que são análogas as funções dos cargos de Auxiliar de Serviços de Saúde e de Auxiliar de Enfermagem, razão pela qual entende que é inconstitucional o rebaixamento do cargo por ela ocupado por mais de cinco antos e, consequentemente, de seus proventos.
    Assevera que embora a Administração possa desfazer seu próprios atos, essa faculdade encontra limite na prescrição administrativa, que é de cinco anos.
    Assim, amparando-se na teoria do fato consumado e no princípio da segurança jurídica, defende que sua situação jurídica está consolidada pelo tempo, tendo em vista que transcorreram mais de vinte anos de sua admissão e quase quinze anos da data de sua aposentadoria.
    Requer, ao final, a concessão da segurança para (a) “declarar a prescrição administrativa para as autoridades coatoras reverem o ato de reenquadramento da Impetrante no cargo de auxiliar de enfermagem da UERJ, anulando a determinação do TCE-RJ proferida no processo administrativo TCE/RJ nº 105.881-2/2001”; e (b) “compelir definitivamente o TCE-RJ e a UERJ a doravante não mais constrangerem a Impetrante, mediante inquérito administrativo ou qualquer outra forma, ao rebaixamento de cargo e redução de proventos relativos ao cargo de auxiliar de enfermagem, mantendo-a com a matrícula, cargo e proventos intocados, com todos os benefícios e vantagens pecuniárias, à luz do artigo 1º da Lei Federal nº 9.784/99, do artigo 2º, da Lei Estadual nº. 3,870/2002 c/c o artigo 80, da Constituição Estadual do RJ, que consubstanciam a Teoria do Fato Consumado, o Princípio da Segurança das Relações Jurídicas e o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana” (fl. 13, Vol. 1).
    A medida liminar foi deferida, “para determinar a imediata suspensão da decisão proferida pelo 1º impetrado, mantendo-se, por conseguinte, a aposentadoria da impetrante nos moldes em que fora anteriormente concedida, sem a alteração de seus atuais proventos” (fl. 20, Vol. 1).
    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ratificou a liminar anteriormente proferida, em acórdão assim ementado (fl. 109, Vol. 1):
    “MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO DETERMINANDO AO REITOR DA UERJ A ANULAÇÃO DE ATO DE ENQUADRAMENTO DE SERVIDOR. FIXAÇÃO DOS PROVENTOS DA IMPETRANTE NO CARGO DE AUXILIAR DE SERVIÇOS DE SAÚDE, CARGO ANTERIORMENTE OCUPADO PELA SERVIDORA, EM RAZÃO DO ENQUADRAMENTO IRREGULAR NO CARGO DE AUXILIAR DE ENFERMAGEM NO ANO DE 1995. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SEGUNDO IMPETRADO QUE SE REJEITA. ATO COMBATIDO DE NATUREZA COMPLEXA. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA QUE SE RECONHECE. APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL Nº 9.784/99. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO INSTAURADO EM 2000. INOCORRÊNCIA DE INTERRUPÇÃO DA CONTAGEM DO PRAZO, NOS TERMOS DO ART. 54, §2º, DA LEI FEDERAL Nº 9.784/99. SERVIDORA NOTIFICADA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO EM 2010, QUANDO JÁ APOSENTADA HÁ MAIS DE DEZ ANOS. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. CONCESSÃO DA ORDEM.”
    Opostos Embargos de Declaração pela PRESIDÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO RIO DE JANEIRO (fl. 28, Vol. 2) e pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO (fl. 33, Vol. 2), foram ambos rejeitados (fl. 49, Vol. 2).
    Dessa decisão, tanto o ESTADO DO RIO DE JANEIRO como o TRIBUNAL DE CONTAS interpuseram Recursos Especiais (fls. 62 e 92, Vol. 2).
    Por sua vez, o ESTADO DO RIO DE JANEIRO também interpôs Recurso Extraordinário (fl. 80, Vol. 2).
    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento aos recursos (fl. 62, Vol. 3). 
    Na sequência, foram interpostos Agravos pelo TCE/RJ (fl. 47, Vol. 4) e pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO (fls. 72 e 80, Vol. 4). 
    No STJ, os Recursos Especiais foram providos, ao fundamento de que “a aposentadoria de servidor público, por ser ato administrativo complexo, só se perfaz com a sua confirmação pelo respectivo Tribunal de Contas, iniciando-se, então, o prazo decadencial para a Administração rever a concessão do benefício” (62, Vol. 7). O acórdão encontra-se assim ementado (fl. 57, Vol. 7):
    “ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. DECADÊNCIA. TERMO INICIAL. MANIFESTAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. 
    1. (…)
    2. A Corte Especial do STJ confirmou a orientação de que a aposentadoria de servidor público, por ser ato administrativo complexo, só se perfaz com a sua confirmação pelo respectivo Tribunal de Contas, iniciando-se, então, o prazo decadencial para a Administração rever a concessão do benefício. Precedentes: AgInt no REsp 1.648.871/RS, Segunda Turma, Rel. Ministro Og Fernandes, DJe 13/12/2017; AgInt no REsp 1.604.506/SC, Segunda Turma, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 08/03/2017; AgInt no REsp 1.507.000/RS, Primeira Turma, Rel. Ministro Sérgio Kukina, DJe 22/06/2016; AgRg no REsp 1.512.546/PR, Segunda Turma, Rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 21/05/2015.
    3. Recursos Especiais parcialmente conhecidos e, nessa parte, providos.” 
    Considerando o entendimento fixado pelo STJ, em 28 de fevereiro de 2019, julguei prejudicado o Recurso Extraordinário do ESTADO DO RIO DE JANEIRO, com fundamento no art. 21, IX, do Regimento Interno do STF, por perda de objeto (Vol. 44). 
    Remetidos os autos à origem, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por maioria, concedeu a segurança, em acórdão assim ementado (Vol. 46, fl. 1): 
    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. DECISÃO DETERMINANDO AO REITOR DA UERJ A ANULAÇÃO DE ATO DE ENQUADRAMENTO DE SERVIDOR. FIXAÇÃO DOS PROVENTOS DA IMPETRANTE NO CARGO DE AUXILIAR DE SERVIÇOS DE SAÚDE, CARGO ANTERIORMENTE OCUPADO PELA SERVIDORA, EM RAZÃO DO ENQUADRAMENTO IRREGULAR NO CARGO DE AUXILIAR DE ENFERMAGEM NO ANO DE 1995. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA AFASTADA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA DIANTE DA NATUREZA COMPLEXA DO ATO ADMINISTRATIVO CONCESSOR DA APOSENTADORIA. EXAME DO MÉRITO. IMPETRANTE QUE SE APOSENTOU NO ANO DE 2000. PROCESSO ADMINISTRATIVO INSTAURADO NO TCE/RJ EM 2001, TENDO SIDO A IMPETRANTE SOMENTE NOTIFICADA EM 2010. NEGATIVA DE REGISTRO DA APOSENTADORIA NO ANO DE 2015. REBAIXAMENTO DE CARGO, COM REDUÇAO EXPRESSIVA DE PROVENTOS. VERBA DE CARÁTER ALIMENTAR PERCEBIDA POR MAIS DE QUINZE ANOS CONTÍNUOS. PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. CONCESSÃO DA ORDEM.”
    Opostos Embargos Declaratórios pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO (Vol. 49), foram rejeitados (Vol. 50).
    No apelo extremo (Vol. 52), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO RIO JANEIRO alega violação aos artigos 5º, caput; 37, caput; e 71, III, da Constituição, bem como às Súmulas 346 e 473, ambas do STF, sustentando, em síntese, que:
    (a) “Tratando-se de mero erro material da Administração Pública, parece evidente que não pode incidir na presente hipótese qualquer prazo decadencial para o exercício da autotutela administrativa” (fl. 8, Vol. 52); 
    (b) “sendo a aposentadoria um ato complexo, e ainda não tendo sido ultimado este registro, somente a partir da data do registro do ato no Tribunal de Contas é que cabe falar em início do prazo decadencial para o exercício do poder-dever de autotutela da Administração Pública” (Vol. 52, fl. 9); 
    (c) “enquanto não houver manifestação conclusiva do TCE acerca da legalidade do ato de aposentadoria, o mesmo não é considerado perfeito e exequível, podendo ser revisto para adequação à lei”, logo, “enquanto não houver a manifestação da Corte de Contas, não é possível afirmar a existência de direito adquirido ou a sua violação” (fl. 10, Vol. 52);
    (d) “não há como entender por decorrido o prazo decadencial para o exercício da autotutela, decorrente do princípio da legalidade da Administração Pública (CF, art. 37, caput), se o pressuposto para a respectiva fluência – o perfazimento do ato administrativo – sequer foi concluído” (fl. 10, Vol. 52); e
    (e) “[...] é mais do que claro que o ato inicial de fixação dos proventos de aposentadoria da recorrida, jamais poderia ser reputado inválido por afronta ao referido prazo quinquenal de decadência administrativa” (Vol. 52, fl. 10).
    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao Recurso Extraordinário, em face da Súmula 279/STF (Vol. 55).
    No Agravo, a parte agravante sustenta a inaplicabilidade do referido óbice sumular (Vol. 57, fl. 5).
    É o relatório. Decido. 
    O Tribunal local concedeu a segurança, aos seguintes argumentos (fls. 4-11, Vol. 46):
    “Com relação ao tema em desate, o egrégio Superior Tribunal de Justiça, no v. Acórdão de fls. 412/419, reconheceu a inexistência de limitação temporal à atuação do Tribunal de Contas do Estado, em virtude da natureza complexa do ato administrativo concessor da aposentadoria, afastando, por conseguinte, a decadência administrativa que foi reconhecida no v. Acórdão de fls. 109/116, razão pela qual é de rigor que se proceda, neste processo, ao exame do mérito. 
    (...)
    Com efeito, não se olvida do poder de autotutela do Estado, reconhecido expressamente pelo egrégio Supremo Tribunal Federal na Súmula 473, nos seguintes termos, verbis, ”A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
    Por outro lado, o Enunciado número 3, da súmula vinculante daquela Corte Constitucional, estabelece que, verbis, “nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. 
    Todavia, o STF, a partir do julgamento do MS 25116/DF, da Relatoria do Ministro AYRES BRITTO, ocorrido em 08/09/2010, DJ 10/02/2011, considerando o status constitucional do direito à segurança jurídica (art. 5º, caput), e à projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana (inciso III do art. 1º), aliados ao elemento conceitual do Estado de Direito, levando-se em consideração a lealdade como um dos conteúdos do princípio da moralidade administrativa (caput do art. 37), entendeu ser imperioso mitigar-se, em certas situações jurídicas subjetivas ante o Poder Público, os rigores daquele mesmo Enunciado, nos seguintes termos: 
    (…)
    E no caso em exame, são fatos incontroversos que o ato de enquadramento da impetrante no cargo de auxiliar de enfermagem foi perpetrado pela UERJ, e reconhecido como ilegal pela Administração Pública, em 01/04/1995, e que a servidora se aposentou, em 10/11/2000, quando se encontrava no exercício pleno no referido cargo, sendo que o Processo Administrativo somente foi instaurado pelo TCE/RJ em 2001 (processo nº 105.881-2/2001). 
    Ocorre, porém, que a impetrante somente foi notificada da instauração do Processo Administrativo pelo TCE/RJ em 2010 (processo nº 105.881-2/2001 – fls. 69/70 do Anexo 1), ou seja, dez anos após a concessão de sua aposentadoria, resultando na decisão proferida em 2015, que ordenou que a UERJ refizesse o ato de aposentadoria da Impetrante, rebaixando-a de cargo, ou seja, de Auxiliar de Enfermagem para Auxiliar de Serviços de Saúde, reduzindo seus proventos de R$ 6.300,00 (seis mil e trezentos reais) para R$ 1.128,00 (um mil, cento e vinte e oito reais). 
    Ora, fato é também que a redução dos proventos da impetrante é expressiva, e as verbas excluídas são de natureza alimentar, e que integraram seus proventos por mais de quinze anos, sem interrupção, gerando importantes efeitos financeiros para a servidora, sendo inegável o interesse público em que sejam consolidadas, uma vez que gozam, ao menos, de aparente legalidade, uma vez que são produzidas com a mais estrita boa-fé e perduram por considerável lapso de tempo, sob pena de violar-se, por um lado, o princípio da confiança, e, por outro, o da segurança jurídica. 
    Nessas situações, o princípio da dignidade da pessoa humana e a boa-fé do administrado devem preponderar sobre o princípio da legalidade absoluta, modulando-se os efeitos deste último em prol daqueles dois primeiros. 
    E é exatamente pelos motivos aqui expostos, que se acolhe o entendimento no sentido de que o poder-dever da Administração não pode ser exercido de forma absoluta e irrestrita em se tratando de ato administrativo do qual decorrem efeitos favoráveis ao particular de boa-fé, em situações perpetuadas no tempo.
    (…)
    À vista do exposto, voto no sentido de conceder-se a segurança para anular as decisões emanadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro – TCE/EJ, no Processo Administrativo TCE/RJ nº 105.881-2/2001, e pela UERJ, no Processo Administrativo nº E-01/603.543/2000, mantendo-se, por conseguinte, os proventos concernentes à aposentadoria da impetrante nos mesmos moldes da sua concessão. Sem honorários advocatícios (art. 25, da Lei 12.016/09).”
    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 636.553- Rg, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 445, fixou a seguinte tese: “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.” 
    A propósito, veja-se a ementa do julgado: 
    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso.” (RE 636553, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-129 DIVULG 25-05-2020 PUBLIC 26-05-2020) 
    O acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE firmada sob a sistemática da repercussão geral, razão pela qual deve ser mantido. 
    Por fim, para se chegar à conclusão diversa da exarada no acórdão recorrido, seria necessário rever as provas dos autos. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Publique-se. 
    Brasília, 1º de junho de 2021. 
Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente