Tribunal: STF
Processo: SS 5453
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-08
Data de publicação: 2021-06-08

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. DIREITO FINANCEIRO. ORÇAMENTO IMPOSITIVO. DECISÃO QUE DETERMINA A EXECUÇÃO DE EMENDAS PARLAMENTARES REFERENTES AO EXERCÍCIO DE 2019. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL QUE ESTABELECE LIMITES DIVERSOS DOS PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ADI 6.308-MC. ALEGAÇÃO DE RISCO À ECONOMIA PÚBLICA. OCORRÊNCIA. PRESSÃO ORÇAMENTÁRIA DECORRENTE DA PANDEMIA DA COVID-19. MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança, ajuizado pelo Estado do Rio Grande do Norte contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, nos autos do Mandado de Segurança nº 0800661-49.2019.8.20.5400, “que impôs a Governadora do Estado e ao seu Secretário de Planejamento e Finanças, o dever, sob pena de multa diária de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), de executar todas as emendas individuais apresentadas pelo Deputado Estadual José Dias de Souza Martins, também já qualificado, promovendo-se imediatamente o seu empenho e liberação dos respectivos valores”.
    Narra que se trata, na origem, de mandado de segurança impetrado pelo Deputado Estadual José Dias de Souza Martins, aduzindo não terem sido devidamente cumpridas pela Governadora do Estado e pelo Secretário de Estado do Planejamento e das Finanças 22 emendas parlamentares de sua autoria para o ano de 2019, destinadas ao atendimento das necessidades de diversos municípios do Estado e de algumas entidades sem fins lucrativos. Discorre que a liminar restou deferida, tendo sido interposto agravo interno, que foi desprovido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte. Relata que o impetrante noticiou o descumprimento da referida liminar, tendo sido fixado o prazo de 10 dias para sua efetivação, sob pena de multa pessoal no valor de R$ 50.0000,00 para cada um dos impetrados. 
    Sustenta que a decisão que se busca suspender causa grave risco à ordem econômica, social, administrativa e financeira do Estado, na medida em que impõe obrigação de execução de despesas públicas decorrentes de emendas parlamentares individuais que não foram empenhadas no exercício de 2019, além de aplicar multa de valor elevado aos impetrados, em meio à situação de pandemia pelo Covid-19. Aduz que “acaso mantidos os provimentos jurisdicionais objeto do presente pedido de contracautela, simplesmente não haverá recursos para o pagamento das demais emendas parlamentares que foram tempestivamente empenhadas, o que acarretará uma corrida ao Judiciário para a obtenção de providência semelhante, transferindo para este Poder a palavra final sobre a execução do orçamento público”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão liminar dos efeitos da decisão proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 0800661-49.2019.8.20.5400 e, posteriormente, a confirmação da liminar.
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc.09):
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ORÇAMENTO PÚBLICO. EMENDA INDIVIDUAL IMPOSITIVA. NORMAS DE GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO EM CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. IMPOSSIBILIDADE. AFRONTA À COMPETÊNCIA DA UNIÃO. PARECER PELO DEFERIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO.
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Estado do Rio Grande do Norte contra decisão proferida pelo TJRN que determinou o empenho e liberação de valores de emendas individuais, com base na EC 14/2015 da Constituição Estadual.
    2. A fixação, pelo constituinte estadual, de limites às emendas impositivas em percentuais superiores àqueles estipulados pela Carta da República caracteriza violação das disposições gerais sobre a matéria, em desatendimento ao disposto no art. 166, § 9º e § 12 da CF, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais 86/2015 e 100/2019.
    3. O risco de grave lesão à ordem, finanças e saúde decorre da vinculação do orçamento público em percentual superior à permissão constitucional, bem como da inobservância da destinação de metade das emendas a ações e serviços públicos de saúde a finalidades diversas, mormente na situação atual de pandemia da Covid-19.
    ' Parecer pela concessão do pedido de suspensão”. 
    Em 06/05/2021, deferi o pedido liminar, para sustar os efeitos da decisão provisória proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 0800661-49.2019.8.20.5400, em trâmite no Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, até ulterior decisão no presente incidente. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, que determinou a execução de emendas parlamentares, com fundamento em dispositivo da Constituição do Estado que reproduz regra constante do §11 do art. 166 da Constituição. Haja vista a decisão impugnada ter sido proferida por Tribunal e o fato de a matéria controvertida ter natureza constitucional, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    Fixadas essas premissas, vislumbra-se, nos limites de cognição próprios do incidente de contracautela, a existência dos requisitos para a concessão do pedido de suspensão pleiteado. Isto porque, segundo apontado no parecer acostado aos autos pela Procuradoria-Geral da República, a Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, em seu art. 107 (redação dada pela EC 14/2015), estabelece como sendo impositivas ao Poder Executivo as emendas parlamentares até o limite de “cinco décimos por cento da receita corrente líquida realizada no exercício anterior”, ao passo que a Constituição Federal (art. 166, §11, redação dada pela EC 86/2015) estabelece limite sensivelmente menor, correspondente a “1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior”. 
    No ponto, cumpre consignar que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que constituição de Estado-membro não poderia fixar limites de impositividade de emendas parlamentares diverso daquele estabelecido na Constituição Federal, sob pena de violação à competência constitucional da União de fixar normas gerais de direito financeiro. Trata-se do Referendo à Medida Cautelar proferida na ADI 6.308, cujo acórdão restou assim ementado:
    “DIREITO COSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR. NORMAS ESTADUAIS QUE TRATAM DE EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA. 
    1. Ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos da Constituição do Estado de Roraima, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual (para o exercício de 2020) desse mesmo ente federado. As normas impugnadas estabelecem, em síntese, limites para aprovação de emendas parlamentares impositivas em patamar diferente do imposto pelo art. 166, §§ 9º e 12, da CF/1988, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, e pelo art. 2º da EC nº 100/2019.
    2. Caracterização do perigo na demora. Riscos à gestão e ao planejamento públicos, que são agravados pelo quadro de calamidade em saúde pública gerado pela pandemia de COVID-19.
    3. Plausibilidade do direito alegado. Competência da União para editar normas gerais de direito financeiro (art. 24, I, e § 1º, da CF/1988). Reserva de lei complementar federal para a edição de normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e critérios para execução das programações de caráter obrigatório (art. 165, § 9º, da CF/1988).
    4. A figura das emendas parlamentares impositivas em matéria de orçamento público, tanto individuais como coletivas, foi introduzida no Estado de Roraima antes de sua previsão no plano federal, que só ocorreu com as ECs nº 86/2015 e 100/2019. Legislação estadual que dispôs em sentido contrário às normas gerais federais então existentes sobre o tema, o que não é admitido na seara das competências concorrentes. Inexistência de constitucionalidade superveniente no Direito brasileiro.
    5. Não bastasse isso, apesar de a Constituição Federal ter passado a prever as emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária, fixou limites diferentes daqueles que haviam sido adotados pelo Estado de Roraima. As normas da CF/1988 sobre o processo legislativo das leis orçamentárias são de reprodução obrigatória pelo constituinte estadual. Aplicabilidade do princípio da simetria na espécie. Precedentes.
    6. Medida cautelar deferida, para que, até o julgamento definitivo da presente ação direta, as previsões constantes dos §§ 3º, 3º-A, 4º, 6º, 7º, 8º e 9º, do art. 113, da Constituição do Estado de Roraima, acrescidos pelas Emendas Constitucionais nº 41/2014 e nº 61/2019, dos §§ 1º, 2º, 4º, 5º e 6º, do art. 24, da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), e do art. 8º da Lei nº 1.371/2020 (Lei Orçamentária Anual, para o exercício de 2020), ambas do Estado de Roraima, observem os limites impostos pela Constituição Federal para as emendas parlamentares impositivas, individuais e coletivas, com as alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019 (art. 166, §§ 9º e 12, da CF/1988, e art. 2º da EC nº 100/2019).
    7. Aplicação do art. 11, § 1º, da Lei nº 9.868/1999, para fixar como termo inicial de produção dos efeitos da presente medida cautelar o dia 1º de agosto de 2019, data de entrada em vigor da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), do Estado de Roraima”. (ADI 6.308 MC-Ref, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 13/08/2020, grifei).
    À luz do mencionado precedente e haja vista a referida divergência existente entre a Constituição do Estado do Rio Grande do Norte e a Constituição Federal, verifica-se a existência de plausibilidade na argumentação do Estado autor no sentido de que as emendas parlamentares de autoria do deputado estadual impetrante não seriam de execução obrigatória pelo Poder Executivo Estadual.
    Assentada a plausibilidade da tese sustenta pelo Estado autor, constata-se, outrossim, nos limites cognitivos próprios dos pedidos de suspensão, o alegado dano ao interesse público na manutenção da decisão cuja suspensão se requer, consistente na destinação indevida de recursos públicos sem previsão na lei orçamentária anual atualmente vigente. Com efeito, a ausência de previsão orçamentária dos gastos impostos pela decisão impugnada, dado que as emendas controvertidas se referem ao exercício de 2019, acarreta por si só grave risco à economia pública a ensejar o deferimento do presente incidente de contracautela, sobretudo em se considerando o contexto atual de gravíssima crise mundial sanitária e econômica, decorrente da pandemia da Covid-19, que ocasionou a redução das receitas públicas, por força das necessárias limitações às atividades econômicas, e impôs ao Poder Público a concentração de esforços financeiros em prol de medidas sanitárias e de estímulo econômico, entre as quais a vacinação da população e a distribuição emergencial de renda para a subsistência dos trabalhadores mais atingidos pela recessão econômica.
    Assim, em um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, próprio das medidas de contracautela, e ante à constatação da existência de risco de natureza grave ao interesse público, acolho o pedido de suspensão até que ocorra o trânsito em julgado na ação principal.
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a liminar, para sustar os efeitos da decisão provisória proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 0800661-49.2019.8.20.5400, em trâmite no Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, até o trânsito em julgado da ação a que se refere.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 08 de junho de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente