Tribunal: STF
Processo: ACO 3461
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-17
Data de publicação: 2021-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Sul em face da União, na qual postula que:



    “a) seja deferido, liminarmente, o pedido de tutela provisória de urgência, para impedir que a União considere extinto o Convênio SENASP/MJ 781071/2012, bem como que lhe seja vedada a prática de qualquer ato tendente à restituição do valor por ela repassado;



    (…) 



    c) a procedência da ação, com a confirmação da tutela de urgência, declarando-se o direito à prorrogação do convênio até 31/12/2021, ou, subsidiariamente, a prorrogação pelo correspondente ao período de análise das propostas de ajuste do Plano de Trabalho por parte do Ministério da Justiça e Segurança Pública, que totalizou, até 28/12/2020, 263 dias, com a condenação da requerida ao pagamento das custas e despesas processuais, bem como ao pagamento dos honorários advocatícios”. (eDOC 1, p. 24)



    O Estado do Rio Grande do Sul relata que, por meio de sua Secretaria de Estado da Segurança Pública, teria celebrado com a União, por intermédio do Ministério da Justiça e Segurança Pública, o Convênio SENASP/MJ 781071/2012, o qual tem por objeto a continuidade da implementação de ações da Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras (Enafron), através da cooperação entre o Governo Federal e o Governo do Estado do Rio Grande do Sul, no valor global de R$ 17.401.351,51 (dezessete milhões, quatrocentos e um mil, trezentos e cinquenta e um reais e cinquenta e um centavos). 



    Afirma que não teria sido possível concluir o objeto do convênio no prazo previsto, em virtude de atraso na disponibilização dos recursos financeiros, o que teria motivado um pedido de prorrogação da vigência do compromisso, por meio do Ofício 271/2020-DCONV/DGO/SSP, com a antecedência necessária em relação ao termo final da última prorrogação concedida pela União, mas que:



    “Apenas ao final da tarde do dia 28/12/2020, faltando não mais do que três dias para o termo final da vigência, a União fez chegar ao conhecimento do Estado do Rio Grande do Sul o Parecer nº 763/2020/COGEL/CGCONV/DIGES/SEGEN, da Secretaria de Gestão e Ensino em Segurança do Ministério da Justiça e Segurança Pública, pelo indeferimento da prorrogação de vigência do convênio e do Ajuste do Plano de Trabalho e Uso dos Rendimentos Financeiros do Convênio nº 781071/2012 (cópia em anexo)”. (eDOC 1, p. 3) 



    Explica que o convênio em análise foi objeto de sucessivas prorrogações, por força do atraso no repasse de recursos pelo órgão concedente, além de que a necessidade de prorrogação ora postulada não decorre de circunstâncias imputáveis ao Estado do Rio Grande do Sul, que estaria envidando todos os esforços para a fiel e tempestiva execução do seu objeto. 



    Alega que tomou as medidas necessárias para a execução do Convênio 781071/2012 na sua totalidade, realizando os Pregões Presenciais Internacionais n. 1 e 2, em março de 2020; contudo, os referidos procedimentos licitatórios foram suspensos, em face de auditoria do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul e de Recomendação da Procuradoria da República do Rio Grande do Sul para apuração de denúncia de irregularidades no certame, as quais, no entanto, já foram arquivadas pelo TCE/RS. 



    Desse modo, assevera que, por cerca de seis meses, o Estado ficou impossibilitado de contratar os bens e serviços para atender o Convênio, em face das recomendações dos órgãos de controle, mas que atualmente não subsiste qualquer óbice à contratação dos bens e serviços previstos no ajuste. 



    Cita o art. 27, § 3º, inciso III, da Portaria Interministerial 424/2016, que prevê a possibilidade de prorrogação excepcional de vigência em havendo a paralisação ou o atraso da execução por determinação judicial, recomendação ou determinação de órgãos de controle ou em razão de caso fortuito, força maior ou interferências imprevistas. 



    Registra que existe a pendência do repasse do valor de R$ 6.605.390,97, correspondente a última parcela do ajuste, fato que também ensejaria a prorrogação excepcional, conforme inciso I do dispositivo retrocitado da Portaria Interministerial 424/2016: I - no caso de atraso de liberação de parcelas pelo concedente ou mandatária. 



    Relata que, quando finalizados os procedimentos licitatórios, solicitou-se no dia 27.3.2020 o Ajuste do Plano de Trabalho, por meio do Ofício 100/2020-DCONV/DGO/SSP, para corrigir especificações, quantitativos e valores dos bens, assim como possibilitar a utilização de rendimentos de aplicação, objetivando permitir o máximo de aproveitamento dos recursos na consecução do objeto. 



    No entanto, assevera que o pedido foi reprovado e depois sucessivamente protocolado para que houvesse análise da Secretaria de Gestão e Ensino em Segurança Pública (SEGEN), mas foi indeferido pela concedente, que não teria analisado os pontos apresentados pelo Estado no Ofício 271/2020-DCONV/DGO/SSP, os quais justificam os atrasos ocorridos no decorrer deste ano, gerados por questões alheias à administração estadual. 



    Argumenta que, nesses oito anos de vigência, seria a primeira vez que o Estado teria a possibilidade de sua execução total, considerando os certames licitatórios realizados, não o fazendo no prazo estabelecido em razão das suspensões das licitações e também pela ausência de análise pela União dos ajustes de Plano de Trabalho encaminhados até o momento. 



    Aponta que os dispositivos da Portaria Interministerial 507/2011, citados para embasar a decisão de indeferimento, não trazem comando específico que impeça a concessão da prorrogação de prazo, devendo ser aplicado o disposto no art. 27, § 3º, incisos I, II e III, da Portaria Interministerial 424/2016. 



    Também cita o disposto no art. 1º do Decreto 10.594/2020, que prorrogou, para 31.3.2021, a vigência dos convênios celebrados pelos órgãos e entidades da administração pública federal para transferências de recursos da União, como fundamento para prorrogação do Convênio 781071/2012, mas alega ter receio de que a parte ré eventualmente invoque, na defesa da improrrogabilidade do convênio, a circunstância de o indeferimento ter ocorrido antes do advento daquele decreto. 



    Assim, conclui que a completa execução do Convênio 781071/2012 atende ao interesse público, de modo que a não prorrogação do seu prazo de vigência implicará prejuízos à Administração Pública. 



    Sobre os requisitos para a concessão da tutela provisória de urgência, afirma que:



    “(…) a necessidade da implementação do Sistema de Radiocomunicação Profissional Móvel Troncalizado Digital, protocolo aberto, para transmissão de voz e dados, para aplicação em comunicações entre as vinculadas da Segurança Pública, tendo por objetivo qualificar a prestação de serviço da Brigada Militar – BM, da Polícia Civil – PC e do Instituto Geram de Perícias – IGP localizados na Faixa de Fronteira é inquestionável, sendo a sua importância para o atendimento ao interesse público expressamente reconhecida pela Secretaria Nacional da Segurança Pública por meio da Nota Técnica nº 618/2020/COCEL/CGCONVSENASP/DIAD/SENASP/MJ.



     (…) 



    Outro gravíssimo dano decorre da necessidade de restituição dos recursos federais repassados para a finalidade do convênio. Todo o tempo despendido para a realização dos procedimentos licitatórios (já concluídos) será perdido com a inocorrência da prorrogação, tornando mais difícil – extremamente difícil – o acesso ao objeto da avença (Sistema de Radiocomunicação Profissional Móvel Troncalizado Digital) por meio de cooperação entre o Estado do Rio Grande do Sul e a União. 



    (…) 



    A verossimilhança das alegações, por seu turno, é colhida sobretudo da manifestação do próprio Ministério da Justiça e Segurança Pública, no final de maio do corrente ano, no bojo da NOTA TÉCNICA Nº 618/2020/COCEL/CGCONVSENASP/DIAD/SENASP/MJ, na qual se concluiu pela possibilidade de prorrogação de ofício do Convênio nº 781071/2012.



    (…)



    Por fim, a probabilidade do direito é colhida, de modo induvidoso, da expressa previsão do art. 27, § 3º, incisos I e II, da Portaria Interministerial 424/2016, com a redação dada pela Portaria Interministerial 558/2019”. (grifo nosso)



    Em 31.12.2020, determinei a intimação da União para apresentação de informações preliminares sobre o pedido do autor, especialmente “Tendo em vista o art. 1º do Decreto 10.594, de 29 de dezembro de 2020, que prorrogou, até 31.3.2021, todos os convênios”. (eDOC 20) 



    A União apresentou manifestação preliminar (eDOC 23), alegando que não estão presentes os pressupostos autorizadores para a concessão de tutela de urgência, haja vista que: i) não há interesse autoral na propositura da demanda, pois a vigência do Convênio 781071/2012 já foi estendida até 31.3.2021, nos termos do Decreto 10.594/2020, além de não estar demostrado nos autos qualquer prejuízo por parte do autor em aguardar a análise do seu pedido de reconsideração da prorrogação; e ii) o Supremo Tribunal Federal não seria competente para analisar pedido que objetiva apenas impor à União obrigação de fazer que importe na prorrogação do prazo de vigência do ajuste em pauta (Convênio 781071/2012), nos termos da Portaria Interministerial 424/2016 e do Decreto 10.594/2020, inclusive porque as partes elegeram o foro da Justiça Federal (cláusula vigésima primeira), para dirimir as controvérsias provenientes do convênio, com base no art. 109, I, da CF. 



    Intimado, o Estado do Rio Grande do Sul apresentou manifestação acerca dessas alegações, reiterando o pedido de concessão de tutela provisória, aduzindo que haveria interesse de agir, porquanto o pedido constante da inicial é a prorrogação do Convênio por 1 (um) ano ou, subsidiariamente, por 263 (duzentos e sessenta e três) dias, sendo diferente da prorrogação concedida pelo Decreto 10.594/2020. 



    Sobre a competência desta Corte para o julgamento da causa, o autor afirma que a divergência de entendimentos sobre a prorrogação do convênio, impede a consecução do objetivo do convênio e carrega o potencial de se repetir em várias outras unidades federadas, revelando conflito federativo a ser solucionado originariamente por esse Supremo Tribunal Federal. Cita as ACO’s 2.521 e 3.440.



    Considerando o teor da manifestação preliminar da União (eDOC 23), dando conta que, nos termos do ‘Decreto nº 10.594, de 29 de dezembro de 2020, a vigência do Convênio nº 781071/2012 foi prorrogada até 31/03/2021, conforme informações contidas na Aba ‘Prorroga de Ofício’, da Plataforma +Brasil, posterguei a análise da tutela de urgência para depois da apresentação de contestação, mormente considerando estar em curso a análise administrativa do pedido de reconsideração, realizado pelo Estado do Rio Grande do Sul junto ao Ministério da Justiça e Segurança Pública. 



    Em sua contestação (eDOC 44), a União reitera as preliminares de ausência de interesse processual do autor e de incompetência desta Corte para o julgamento da lide, pois a presente demanda não põe em risco a higidez do sistema federativo, não ameaça a autonomia dos entes políticos e não discute prerrogativas inerentes às funções precípuas das unidades federadas em disputa. 



    Além disso, impugna o valor dado à causa, tendo em vista que o objetivo da demanda é tão somente a declaração do direito à prorrogação do convênio até 31/12/2021 ou, subsidiariamente, a prorrogação pelo correspondente ao período de análise das propostas de ajuste do Plano de Trabalho por parte do Ministério da Justiça e Segurança Pública, que totalizou, até 28/12/2020, 263 dias, conforme consta da inicial. 



    Ou seja, segundo a União, trata-se de ação declaratória, ao invés de obrigação de fazer, eis que não visa a obrigar a União a assinar termo aditivo, concedendo a prorrogação da vigência do Convênio 781071/2012, mas o que se requer é a emissão de declaração judicial no sentido de que o autor teria direito à prorrogação do ajuste até 31.12.2021. 



    Entende ser inestimável o conteúdo econômico da ação, por ser mero pedido de prorrogação de prazo do instrumento, e mesmo em caso de procedência do pedido, o valor da totalidade do ajuste (R$ 17.401.351,51), não corresponde automaticamente ao possível proveito econômico a ser obtido pela parte autora.



     Assim, caso não seja atribuído novo valor à causa pelo requerente fundado na razoabilidade e na equidade, pugna pela sua correção por meio do arbitramento judicial (art. 292, § 3º, do CPC).   



    No mérito, argumenta que o Estado-autor não seria titular do direito de receber, de forma automática e sem o cumprimento de requisitos objetivamente estabelecidos, transferências voluntárias de recursos federais.



    Aponta que, nos termos da Informação 9/2021/CGCONV/DIGES/SEGEN, de 25.1.2021, elaboradas pela Secretaria de Gestão e Ensino em Segurança Pública do MJSP, a análise dos pedidos de ajuste de plano de trabalho e de prorrogação de prazo se estenderam justamente em decorrência da falta de apresentação de documentos pelo autor e que não há garantia de que a revogação da suspensão dos procedimentos licitatórios garantirá a plena execução do objeto do convênio em tela, pois, mesmo se não tivesse ocorrido esse contratempo, a convenente deixou de registrar na Plataforma+Brasil todos documentos necessários à análise e aceite pelo concedente, o que, até o momento, encontra-se em elaboração pela convenente. 



    Aduz, ainda, in verbis, que:



    “(...) o Órgão Ministerial indeferiu o pedido de prorrogação do referido instrumento de transferências de recursos, pautado na jurisprudência do Tribunal de Contas da União, no sentido de ‘que a sucessiva prorrogação de vigência de convênio que esteja com execução de seu objeto ignorada e não documentada, caracteriza inobservância do dever de cautela e dos princípios da razoabilidade e legitimidade na sua ação gerencial e de controle, o que sujeita seus responsáveis às penalidades previstas na Lei nº 8.443/1992’. 



    (…) 



    Aliás, nas Informações n. 00036/2021/CONJUR-MJSP/CGU/AGU (doc. anexo), prestadas pela Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Justiça e Segurança Pública, também se indica que, em decorrência do descumprimento do disposto nos arts. 6º, 50, 52, III, e 68 da Portaria Interministerial nº 507/2011, bem como das cláusulas dispostas no Convênio SENASP/MJ nº 781071/2012, a União tem o dever de indeferir o ajuste de plano de trabalho e, consequentemente, a prorrogação da vigência do instrumento de transferência de recursos. 



    A Cláusula Décima Sexta do Convênio SENASP/MJ nº 781071/2012, inclusive, admite a rescisão do negócio jurídico na hipótese de ‘inexecução total ou parcial de quaisquer de suas Cláusulas ou Condições’, reforçando a legitimidade do indeferimento da prorrogação da sua vigência, nos termos do exposto nas Informações n. 00036/2021/CONJUR-MJSP/CGU/AGU. 



    (…) 



    Também se deve registrar que, diferentemente do defendido pelo autor, a norma que regula a execução Convênio nº 781071/2012 é a Portaria Interministerial nº 507/2011 e não a Portaria Interministerial nº 424/2016, ao passo que aquela estava vigente quando da celebração do instrumento de transferência de recursos (art. 2º, I, a, da PI nº 424/2016). 



    Além disso, mesmo que fosse aplicável ao presente caso o disposto na Portaria Interministerial nº 424/2016, o Estado do Rio Grande do Sul não conseguiria executar o objeto do Convênio nº 781071/2012 até 31.12.2020 ou com prazo adicional de 263 (duzentos e sessenta e três dias) do fim da sua vigência, nos termos do pedido apresentado na exordial, uma vez que o autor ‘deixou de solicitar com antecedência necessária a aprovação do Ajuste de Plano de Trabalho, para posterior a adoção dos procedimentos licitatórios visando à execução do objeto, o que contribuiu significativamente para o insucesso da execução do objeto nos prazos anteriormente planejados’.



    (...) 



    Na verdade, nos termos do registrado na Informação nº 9/2021/CGCONV/DIGES/SEGEN, foi concedido mais que o triplo do prazo inicial convencionado com o Estado para a execução do convênio, estando demonstrado que o insucesso no alcance dos objetivos correspondentes da transferência de recursos discutida nos autos ‘não decorreram apenas dos atrasos das liberações das parcelas pactuadas no cronograma de desembolso, mas, principalmente, pela inércia da convenente em definir os procedimentos licitatórios para a execução do objeto’. 



    (…)



    Ao analisar a Plataforma + Brasil, informa o Ministério da Justiça e Segurança Pública que é possível identificar uma única nota fiscal no valor de R$ 6.980,00 (seis mil novecentos e oitenta reais) referente ao Convênio nº 781071/2012. 



    Nesse sentido, quanto à alegação do autor na petição inicial no sentido de que já teriam sido realizada a aquisição de diversos equipamentos, alerta o Órgão Ministerial que o procedimento de contratação não consta na Plataforma + Brasil, ‘assumindo mais uma vez o risco de inexecução da despesa, caso eventualmente o procedimento licitatório seja indeferido pelo concedente’.” (eDOC 44, p. 24/28, grifo nosso) 



    Destaca que, nos termos do Parecer 763/2020/COCEL/CGCONV/DIGES/SEGEN, passados oito anos do início da vigência do Convênio 781071/2012, foi comprovada apenas a execução financeira de 0,035% do valor global do referido instrumento de transferência de recursos, havendo baixa probabilidade de o Estado-autor executar a totalidade do objeto do convênio até 31.12.2021 ou com prazo adicional de 263 (duzentos e sessenta e três dias) do fim da sua vigência, pois, conforme alertado nas Informações 00036/2021/CONJUR-MJSP/CGU/AGU, em oito anos o autor não obteve êxito nessa tarefa. 



    Assevera que, quanto ao último pedido formulado pelo Estado, o qual, à época do ajuizamento da ação, encontrava-se em tramitação administrativa junto ao MJSP, fora exarado, no último dia 4.3.2021, o Parecer 151/2021/COCEL/CGCONV/DIGES/SEGEN, que concluiu por indeferir a “Prorrogação de Vigência, do Ajuste do Plano de Trabalho e Uso dos Rendimentos Financeiros do Convênio nº 781071/2012, proposto pela Secretaria de Estado de Segurança Pública do Estado do Rio Grande do Sul”. 



    Aduz que, ao se consultarem os extratos do mencionado convênio, a área técnica do MJSP alerta que verificou a existência em conta do montante de R$ 15.867.244,18 (quinze milhões, oitocentos e sessenta e sete mil duzentos e quarenta e quatro reais e dezoito centavos) em 02.03.2021, não estando comprovada perante a Administração federal a aplicação das parcelas anteriormente depositadas pela União, conforme o cronograma de desembolso e plano de trabalho pactuados, razão pela qual não se revela viável a liberação da parcela faltante (art. 54 c/c art. 55, III, da PI 507/2011).



     Esclarece, ainda, que:



    “(…) o Parecer nº 151/2021/COCEL/ CGCONV/DIGES/SEGEN ainda pontua outras deficiências, sintetizadas nos seguintes aspectos: (i) incompletude da ‘Planilha de Ajuste’, ante a inexistência de separação dos recursos de acordo com a natureza de aquisição; (ii) ausência de indicação do método de avaliação crítica de preços na ‘Planilha de pesquisa de preços’; (iii) ‘Termo de Referência’ em desacordo com o inicialmente previsto; (iv) ausência de utilização dos rendimentos de aplicações financeiras, em desacordo com a execução do objeto, ante a falta de metas e etapas executadas (art. 54 da PI nº 507/2011); e (v) desfiguração do objeto pactuado (art. 52, III, da PI nº 507/2011), haja vista o convenente ter apresentado, na alteração do plano de trabalho, equipamentos com faixa de frequência de 800MHz, e não 380 MHz.



    Já quanto à prorrogação do prazo de vigência, o Parecer nº 151/2021/COCEL/CGCONV/DIGES/SEGEN pondera que, no dia 31.03.2021, o instrumento de repasse atingirá 3.015 dias desde seu início, tendo apresentado, até o último dia 04.03.2021, uma execução de 0,035% do valor global do ajuste”. (eDOC 44, p. 32/33)



    Por fim, contesta a assertiva de que essa Corte já teria exarado precedentes no sentido do que postulado pelo autor, haja vista que o caso da ACO 3440: i) versa sobre convênio bem mais recente (Convênio 34/2017), sem o histórico de prorrogações sem sucesso do ajuste discutido nesta ação; ii) o Min. Relator identificou a incidência do art. 27, IV, da Portaria Interministerial 424/2016, que não rege, como dito, o Convênio 781071/2012, objeto da PI 507/2011 e, além disso, o dispositivo se aplica quando a concedente “der causa a atraso na liberação dos recursos”, o que, como visto, não ocorreu nesta hipótese, uma vez que constatada a inércia do autor na regularização das pendências listadas pelo MJSP.



    Requer: i) preliminarmente, seja reconhecida a ausência de interesse processual do autor, extinguindo-se o feito, sem resolução do mérito, nos termos dos arts. 17 e 485, VI, do CPC; ii) subsidiariamente, reconhecimento da incompetência absoluta dessa Suprema Corte para o processar a julgar a ação, uma vez que não restou configurado o conflito federativo na acepção do art. 102, I, “f”, da Constituição, devendo os autos serem remetidos à Seção Judiciária da Justiça Federal no Estado do Rio Grande do Sul (arts. 64 e 337, II, do CPC, c/c art. 109, I e § 2º, da CF/1988); iii) caso superados os requerimentos acima formulados, ainda em caráter preliminar, impugna o valor atribuído à causa pelo autor, nos termos dos arts. 293 e 337, III, do CPC; e iv) no mérito, pugna pela improcedência dos pedidos autorais, com fundamento no art. 487, I, do CPC. 



    Em 23.3.2021, indeferi o pedido de tutela provisória de urgência. (eDOC 51)



    O Estado do Rio Grande do Sul interpôs agravo interno, reiterando os argumentos expostos na petição inicial e pleiteando a reconsideração da decisão ou a sua reforma para impedir que a União considere extinto o Convênio SENASP/MJ 781071/2012, bem como para que lhe seja vedada a prática de qualquer ato tendente à restituição dos valores por ela repassados, e ao final, para que seja declarado o direito à prorrogação do Convênio até 31/12/2021. (eDOC 57)



    O Estado-autor apresentou réplica à contestação (eDOC 62) e a União contrarrazões ao agravo (eDOC 66). 



    As partes informaram que não possuem provas a produzir e reafirmaram seus argumentos nas razões finais. (eDOCs 70 e 74)



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação, em razão da incompetência do Supremo Tribunal Federal, pedindo a remessa dos autos à Seção Judiciária da Justiça Federal no Estado do Rio Grande do Sul. (eDOC 77) 



    É o relatório. Passo à análise. 



1) Preliminares



1.1) Competência do STF



    De início, reitero a potencialidade da existência de conflito federativo, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para a ação, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição Federal de 1988. Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:



    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso)



    “Agravo interno na ação cível originária. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Convênios. Atuação de forças da Segurança Pública em faixa de fronteira. Defesa nacional (art. 21, III, da CF). Execução de polícia de fronteira e controle de imigrantes (art. 21, XXII, da CF). Encargo da União repassado por meio de cooperação a ente subnacional. 4. Prorrogação. Contexto migratório específico e hodierno na região fronteiriça Brasil-Venezuela. Federalismo cooperativo. 5. Conflito Federativo. Competência desta Corte. 6. Limite temporal da Lei 10.201/2001. Insuficiência do prazo para a execução do convênio. Possibilidade de prorrogação. 7. Teoria dos motivos determinantes. Controle de legalidade pelo Poder Judiciário. 8. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 9. Negativa de provimento ao agravo interno. 10. Majoração dos honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC)”. (ACO 2.521 AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 3.5.2019, grifo nosso)



    Existindo potencial conflito federativo entre as partes, atrai-se a competência desta Corte, por não se tratar de simples conflito entre Entes Federativos, tendo em vista a pretensão resistida das partes ostentar gravidade de exigir a assinatura de Ministro de Estado do Poder Executivo Federal, cujos atos, em tese, somente podem ser questionados, em sede de mandado de segurança, perante o Superior Tribunal de Justiça (art. 105, I, “b”, da CF).



    Por outro lado, o § 1º do art. 1º da Lei 8.437/1992 veda, expressamente, que seja possível a concessão de medida liminar por instância inferior àquela correlata como competente para apreciar mandado de segurança em face do ato questionado, razão pela qual, caso se reconhecesse a competência do Juízo Federal de 1º grau, restaria impossível juridicamente a concessão de tutela de urgência, situação que ocasionaria a negativa de prestação jurisdicional, em descompasso com o inciso XXXV do art. 5º da CF. A conferir a previsão legal proibitiva:



    “Art. 1º. Omissis.



    § 1°. Não será cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar inominada ou a sua liminar, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal”.



    Diante desse cenário, em razão de esta Corte estar, processualmente, em grau superior ao Superior Tribunal de Justiça, além de possuir competência originária para processar e julgar conflitos federativos, ressoa clara que a única saída é reconhecer o STF como competente para conhecer da presente demanda para evitar qualquer pecha de negativa de prestação jurisdicional ao Estado do Rio Grande do Sul.



    Ademais, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre as partes, existindo diferenças de posicionamento que impedem a consecução do objetivo de tais convênios e antevendo a potencialidade de se repetir em várias outras unidades federativas. Presente a competência desta Corte da alínea “f” do inciso I do art. 102 da Constituição Federal.



1.2) Interesse de agir



    A União alega não haver interesse autoral na propositura da demanda, pois: a) a vigência do Convênio 781071/2012 já foi estendida até 31.03.2021, nos termos do Decreto 10.594/2020; e b) não está demostrado nos autos qualquer prejuízo por parte do autor em aguardar a análise do seu pedido de reconsideração da prorrogação.



    Embora, de fato, o Decreto 10.594/2020 tenha prorrogado, em seu art. 1º, todos os convênios celebrados pelos órgãos e entidades da administração pública federal para transferências de recursos da União, cujo encerramento da vigência, nos termos do instrumento ou do disposto no art. 1º do Decreto nº 10.315, de 6 de abril de 2020, esteja prevista para até 30 de março de 2021, o pedido final, contido na inicial, requer:



    “c) a procedência da ação, com a confirmação da tutela de urgência, declarando-se o direito à prorrogação do convênio até 31/12/2021, ou, subsidiariamente, a prorrogação pelo correspondente ao período de análise das propostas de ajuste do Plano de Trabalho por parte do Ministério da Justiça e Segurança Pública, que totalizou, até 28/12/2020, 263 dias, com a condenação da requerida ao pagamento das custas e despesas processuais, bem como ao pagamento dos honorários advocatícios”. (grifo nosso)



     



    Nestes termos, tendo em vista que a prorrogação garantida pelo Decreto 10.594/2020 já chegou ao seu termo final (31.3.2021) e o pedido postulado pelo autor envolve a prorrogação para além do prazo estipulado naquele decreto, ou seja, até 31.12.2021 (ou subsidiariamente por mais 263 dias), reconheço haver interesse processual na propositura e prosseguimento da demanda.



1.3) Valor da Causa



    A União, em sua contestação (eDOC 44, p. 18), impugna o valor da causa fixado pelo autor (R$ 17.401.351,51), tendo em vista se tratar de demanda d