Tribunal: STF
Processo: Rcl 46568
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-06
Data de publicação: 2021-04-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido de tutela de urgência em caráter antecedente, ajuizada pelo Município de Coronel Fabriciano/MG, em face de decisão proferida pelo Juiz de Direito da Vara da Fazenda Pública e de Precatórias Cíveis e Criminais da Comarca de Coronel Fabriciano que, ao deferir a tutela provisória de urgência, na Ação Civil Pública nº 5000827-54.2021.8.13.0194, para suspender os efeitos do Decreto Municipal nº 7.510/2021, e determinar a proibição de atividades não essenciais no Município reclamante, de forma a manter o comércio local e outras atividades econômicas paralisadas, teria violado o decidido nas ADIs 6.341 e 6.343, bem como a decisão proferida na Rcl 42.591.
    Narra-se que o Estado de Minas Gerais obrigou os municípios a seguirem o Plano Minas Consciente previsto no Decreto Estadual nº 47.886/2020, o qual criou o Comitê Extraordinário Covid-19 do Estado de Minas Gerais, com base na Lei Estadual nº 13.317/1999.
    O Município reclamante, certo de sua autonomia, por sua vez, publicou o Decreto Municipal 7.510/2021 cujo conteúdo permitia a abertura de bares e comércio não essenciais na cidade. 
    O Estado de Minas Gerais propôs ação civil pública com pedido de liminar, requerendo a suspensão do Decreto Municipal nº 7.510/2021, bem como fosse o Município de Coronel Fabriciano obrigado a seguir a Deliberação do Comitê Extraordinário COVID-19, o que ensejaria o fechamento de atividades não essenciais dentro do Município.
     Informa que a liminar foi deferida parcialmente “para suspender os efeitos do Decreto Municipal nº 7.510/2021, determinando à parte ré que proíba as atividades não essenciais no Município de Coronel Fabriciano, a exemplo de bares e comércio não essencial” (eDoc 1, p. 6). 
    Houve interposição do Agravo de Instrumento para o Tribunal de Justiça - AI nº 1.0000.20.072576-0/006 - que, em um primeiro momento cassou a liminar. Contudo, em seguida, o relator dos autos reconsiderou a decisão e manteve o deferimento liminar na Ação Civil Pública. 
    Nesse contexto, aduz com a violação da decisão proferida nas referidas ações de controle, bem como na Rcl 42.591, processos cujas decisões ratificaram a competência concorrente dos entes federativos para tomar medidas destinadas ao enfrentamento da situação de emergência na saúde pública, contra dispositivos da Medida Provisória 927/2020.
    Afirma que, em assim decidir, a competência comum do município para cuidar da saúde e assistência pública, bem como sua autonomia, foram totalmente esvaziadas, obrigando o prefeito a seguir ordens do Executivo Estadual às cegas. 
    A parte reclamante aduz que desde o início da pandemia se preparou para o enfrentamento da COVID-19. Defende que “Atualmente, o município credenciou 20 (vinte) leitos ao Estado de Minas Gerais e tem capacidade de expansão imediata para mais 60 (sessenta), ou seja, aqueles que eventualmente necessitarem de acolhimento, em Coronel Fabriciano serão atendidos com dignidade” e, ainda é referência nacional ao combate à pandemia (eDoc 1, pp. 9 e 10). 
    Insiste que não pode ser penalizado por omissão do Estado de Minas Gerais, o qual teve tempo e dinheiro para investimento em obras hospitalares as quais restaram inacabadas. 
    Ressalta a necessidade da garantia da competência e autonomia tal como previstas na Constituição Federal e reafirmada pelo Plenário desta Corte no julgamento das ADIs 6.143 e 6.343.
    Por fim, expõe que a decisão reclamada também afronta o decidido nos autos da Rcl 42.591, em foi que foi parte, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, cuja conclusão foi que não poderia o Tribunal de Justiça Estadual impor normas estabelecidas no âmbito estadual aos municípios, a fim de respeitar o federalismo cooperativo previsto na Constituição Federal. 
    Nesse contexto requer, liminarmente, o deferimento da tutela de urgência para suspensão da decisão liminar nos autos subjacentes e, no mérito pleiteia seja julgada procedente esta ação. 
    É, em síntese, o relatório.
    Decido.
    De início consigno que a Reclamação se caracteriza como uma demanda de fundamentação vinculada, vale dizer, cabível somente quando se fizer presente alguma das hipóteses para ela estritamente previstas.
    Partindo de construção jurisprudencial a instrumento com expresso assento constitucional, trata-se de ação vocacionada, precipuamente, a duas diferentes finalidades. De um lado, visa a Reclamação à (i) tutela da autoridade das decisões proferidas por esta Corte e das súmulas vinculantes por ela editadas. De outro, à (ii) proteção do importante rol de competências atribuídas ao Supremo Tribunal Federal. É o que se vê nos artigos 102, I, l, e 103-A, §3º, da Constituição da República. 
    No caso concreto, a parte reclamante sustenta que a autoridade reclamada, ao conceder a tutela para suspender do ordenamento o Decreto Municipal que permite o funcionamento do comércio municipal em tempo de pandemia viola a decisão proferida nos autos das ADIs 6.341 e 6.343, bem como na ADPF 672.
    O Município reclamante requer seja reconhecida a autonomia do Chefe do Executivo Local para permitir o retorno de algumas atividades econômicas, ainda que não essenciais à população local, e alega o desacerto da decisão do Tribunal de Justiça Mineiro ao deferir a suspensão do Decreto Municipal cujo conteúdo autorizava prática de atividades não essenciais. 
    Convém transcrever, em síntese, o determinado pelo Ministro Alexandre de Moraes, que ao julgar a ADPF 672, referente a atos omissivos do Poder Executivo Federal, concedeu parcialmente a medida cautelar, para:
     “DETERMINAR a efetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24, XII; 30, II e 198, todos da Constituição Federal na aplicação da Lei 13.979/20 e dispositivos conexos, RECONHENDO E ASSEGURANDO O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras; INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE ATO FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo da COMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidas restritivas em todo o território nacional, caso entenda necessário. Obviamente, a validade formal e material de cada ato normativo específico estadual, distrital ou municipal poderá ser analisada individualmente. “
    Observe-se que a decisão paragonada não contraria o paradigma de confronto no ponto impugnado. Ao contrário, converge com o entendimento proferido nesta Casa que considerou legítima a ação, baseada na competência concorrente dos entes federados, para estabelecer medidas restritivas, caso entenda necessário, na intenção de conter a pandemia e o contágio do vírus. 
    De todo igual modo, também a decisão proferida na medida cautelar na ADI 6.341, para a qual restei relator do voto. Nesse julgamento, o Plenário “concedeu parcialmente a cautelar para dar interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais”. 
    Eis o que dispõe o art. 3º, § 9º, da Lei n. 13.979/2020:
    Art. 3º Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas:
    (...)
    § 8º As medidas previstas neste artigo, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais.
    § 9º O Presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se referem o § 8º.
    Nesse mesmo sentir, os fundamentos da decisão reclamada consideraram a necessidade de manutenção das atividades essenciais. Confira-se (eDoc 27, p. 5):
    “Ante o exposto, defiro parcialmente a tutela provisória de urgência, para suspender os efeitos do Decreto Municipal nº 7.510/2021, determinando à parte ré que proíba as atividades não essenciais no Município de Coronel Fabriciano, a exemplo de bares e comércio não essencial, 24 horas por dia, conforme o Protocolo Estadual ‘Onda Roxa’, sob pena de multa diária de 50.000,00 (cinquenta mil reais).”
    Por fim, a decisão da medida cautelar na ADI 6.341 expressamente ressalvou a necessidade de preservação das competências dos entes federados, tal como previsto na própria Constituição, desde que, no exercício destas, haja a devida referência a evidências científicas e recomendações da OMS. Eis o voto que proferi na ocasião, grifando os trechos pertinentes à presente reclamação:
    Em síntese, a definição sobre a essencialidade de alguns serviços decorre da necessidade de proteção ao interesse nacional, à privatividade com que alguns serviços são atribuídos à União e à titularidade desses serviços, a exigir, por exemplo, concordância do poder concedente. (...)
    É preciso, assim, ler as normas que integram a Lei 13.979, de 2020, como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, nos termos da Lei Geral do SUS, Lei 8.080, de 1990. Como se depreende dessa Lei, o exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços. Tudo isso está a indicar ser possível o exercício pela União da competência legislativa sem lhe exigir o quórum qualificado da legislação complementar.
    Não fossem as questões de ordem formal, também não se pode descurar que, sob o ângulo material, o exercício das competências próprias dos Estados, Distrito Federal e Municípios devem sempre ter parâmetros mínimos de exercício.
    Esses parâmetros decorrem do próprio direito de fundo, que legitima a atuação do poder público, qual seja, o direito à saúde. Definido no Artigo 12 do Pacto Internacional de Direitos, Econômicos, Sociais e Culturais, o direito à saúde é garantido por meio da obrigação dos Estados Partes de adotar medidas necessárias para prevenir e tratar as doenças epidêmicas. Interpretando esse dispositivo, o Comitê de Direitos Econômicos e Sociais, em seu Comentário Geral n. 14, sublinha a importância de os Estados aderirem às diretrizes da Organização Mundial da Saúde, não apenas por serem elas obrigatórias nos termos do Artigo 22 da Constituição da Organização Mundial da Saúde (Decreto 26.042, de 17 de dezembro de 1948), mas sobretudo porque contam com a expertise necessária para dar plena eficácia ao direito à saúde.
    É evidente que assim deve ser. Tal como na poluição, em essência um problema que afeta o direito à saúde na dimensão do meio ambiente, o controle de epidemias impõe graves obrigações aos Estados, afinal o controle mal realizado por um pode provocar novos focos de epidemia em outros. O problema causado pela epidemia do coronavírus é comum a todos os Estados. A irresponsabilidade de um traz graves consequências para todos.
    Entre as deliberações tomadas pela Assembleia Geral da Organização Mundial da Saúde está o Regulamento Sanitário Internacional que, embora não fosse necessário, foi promulgado pelo Presidente da República, por meio do Decreto 10.212, de 30 de janeiro de 2020. Do Anexo do Regulamento Sanitário constam parâmetros mínimos de atendimento à capacidade de vigilância e resposta, que estão estruturados da seguinte maneira:
    1. Os Estados Partes utilizarão as estruturas e os recursos nacionais existentes para satisfazer às exigências de capacidades básicas, nos termos desse Regulamento, inclusive relativas a:
    (a) suas atividades de vigilância, informes, notificação, verificação, resposta e de colaboração que lhe competem; e
    (b) suas atividades referentes a portos, aeroportos e passagens de fronteira terrestre designados.
    2. Cada Estado Parte avaliará, no período de dois anos após a entrada em vigor desse Regulamento para aquele Estado, a capacidade das estruturas e recursos nacionais existentes de satisfazer às exigências mínimas descritas neste Anexo. Como resultado dessa avaliação, os Estados Partes desenvolverão e implementarão planos de ação, a fim de garantir que tais capacidades mínimas estejam presentes e funcionando em todo o seu território, conforme estabelecido no parágrafo 1º do Artigo 5º e no parágrafo 1º do Artigo 13.
    3. Os Estados Partes e a OMS apoiarão processos de avaliação, planejamento e implementação, nos termos deste Anexo.
    4. No nível da comunidade local e/ou nível primário de resposta em saúde pública capacidades para:
    (a) detectar eventos que apresentem níveis de doença ou óbito acima dos esperados para aquele dado tempo e local, em todo território do Estado Parte;
    (b) repassar imediatamente todas as informações essenciais disponíveis ao nível apropriado de resposta de atenção à saúde. No nível comunitário, a notificação será feita às instituições locais de atenção à saúde ou aos profissionais de saúde apropriados. No nível primário de resposta em saúde pública, a notificação será feita aos níveis intermediário ou nacional de resposta, dependendo das estruturas organizacionais. Para os fins deste Anexo, informações essenciais incluem as seguintes: descrições clínicas, resultados laboratoriais, fontes e tipo de risco, número de casos humanos e óbitos, condições que afetem a propagação da doença e as medidas de saúde empregadas; e
    (c) implementar imediatamente medidas preliminares de controle.
    5. Nos níveis intermediários de resposta em saúde pública Capacidades para:
    (a) confirmar a situação dos eventos notificados e apoiar ou implementar medidas adicionais de controle; e
    (b) avaliar imediatamente o evento notificado e, se considerado urgente, repassar todas as informações essenciais ao nível nacional. Para os fins deste Anexo, os critérios de urgência incluem impacto grave sobre a saúde pública e/ou natureza incomum ou inesperada, com alto potencial de propagação.
    6. No nível nacional
    Avaliação e notificação. Capacidades para:
    (a) avaliar todas as informações de eventos urgentes num prazo máximo de 48 horas; e
    (b) notificar imediatamente à OMS, por meio do Ponto Focal Nacional para o RSI, quando a avaliação indicar que o evento é de notificação compulsória, consoante o parágrafo 1º do Artigo 6º e o Anexo 2, e informar a OMS conforme exigido consoante as disposições do Artigo 7º e do parágrafo 2º do Artigo 9º.
    Resposta de saúde pública. Capacidades para:
    (a) determinar rapidamente as medidas de controle necessárias para evitar a propagação nacional e internacional;
    (b) prestar apoio, por meio de pessoal especializado, análise laboratorial de amostras (nacionalmente ou por meio de centros colaboradores) e assistência logística (por exemplo, equipamentos, material de consumo e transporte);
    (c) prestar assistência no local, conforme necessário, para complementar as investigações locais;
    (d) fornecer um elo operacional direto com as autoridades superiores de saúde e de outras áreas, a fim de aprovar rapidamente e implementar medidas de contenção e controle;
    (e) fornecer ligação direta com outros Ministérios relevantes;
    (f) fornecer, pelos meios de comunicação mais eficientes disponíveis, ligações com hospitais, clínicas, portos, aeroportos, passagens de fronteiras terrestres, laboratórios e outras áreas operacionais chave para a disseminação de informações e recomendações recebidas da OMS referentes a eventos no território do Estado Parte e nos territórios de outros Estados Partes;
    (g) estabelecer, operar e manter um plano nacional de resposta a emergências de saúde pública, incluindo a criação de equipes multidisciplinares/multisetoriais para responder a eventos que possam constituir emergências de saúde pública de importância internacional; e
    (h) fornecer todas as capacidades acima durante 24 horas por dia.
    Embora cada Estado deva adaptar as normas à luz de seu ordenamento, não é difícil reconhecer que as competências de nível local, intermediário e nacional, tal como dispõe o regulamento sanitário, correspondem, no Estado brasileiro, às atribuições, respectivamente, dos Municípios, dos Estados e da União, pois elas estão elencadas na Lei do Sistema Único de Saúde.
    Além das competências próprias de cada um dos entes da federação de adotar as medidas de controle, existe ainda a possibilidade de adotar medidas complementares, desde que observadas as diretrizes dos Artigos 42 e 43 do regulamento:
    Artigo 42 Implementação das medidas de saúde
    As medidas de saúde tomadas consoante este Regulamento serão iniciadas e concluídas sem demora e aplicadas de maneira transparente e não discriminatória.
    Artigo 43 Medidas adicionais de saúde
    1. Este Regulamento não impede que os Estados Partes implementem medidas de saúde, em conformidade com sua legislação nacional relevante e as obrigações decorrentes do direito internacional, em resposta a riscos específicos para a saúde pública ou emergências de saúde pública de importância internacional, que:
    (a) confiram um nível de proteção à saúde igual ou superior ao das recomendações da OMS, ou
    (b) sejam proibidas em outras circunstâncias, nos termos do Artigo 25, Artigo 26, parágrafos 1º e 2º do Artigo 28, Artigo 30, parágrafo 1º (c) do Artigo 31, e Artigo 33, desde que tais medidas sejam, em outros aspectos, consistentes com este Regulamento.
    Tais medidas não deverão ser mais restritivas ao tráfego internacional, nem mais invasivas ou intrusivas em relação às pessoas do que as alternativas razoavelmente disponíveis que alcançariam o nível apropriado de proteção à saúde.
    2. Ao decidir implementar ou não as medidas de saúde de que trata o parágrafo 1º deste Artigo ou as medidas adicionais de saúde contempladas no parágrafo 2º do Artigo 23, parágrafo 1º do Artigo 27, parágrafo 2º do Artigo 28 e parágrafo 2º(c) do Artigo 31, os Estados Partes basearão suas determinações em:
    (a) princípios científicos;
    (b) evidências científicas disponíveis de risco para a saúde humana ou, quando essas evidências forem insuficientes, informações disponíveis, incluindo informações fornecidas pela OMS e outras organizações intergovernamentais e organismos internacionais relevantes; e
    (c) qualquer orientação ou diretriz específica da OMS disponível.
    Todo o arcabouço normativo diretamente incidente para o tratamento da emergência sanitária está a indicar, tal como assentou o e. Ministro Alexandre de Moraes na decisão monocrática da ADPF 672, que As regras de repartição de competências administrativas e legislativas deverão ser respeitadas na interpretação e aplicação da Lei 13.979/20
    A conclusão quiçá pudesse ser a de rejeitar a alegação. A dúvida suscitada pelo Partido requerente, contudo, traz legítima expectativa sobre o fundamento pelo qual a competência é exercida, sobretudo em relação à atribuição, delegada ao Presidente da República, para a definição de atividades essenciais, nos termos do art. 3º, § 9º, da Lei 13.979, de 2020. Se é certo que a União pode legislar sobre o tema, o exercício dessa competência deverá sempre resguardar a atuação própria dos demais entes. Nesse sentido, ao menos do que se tem do atual estágio processual, essa ordem de ideias dá amparo à ressalva então feita pelo e. Ministro Marco Aurélio, no que assentou a competência concorrente para legislar sobre o tema.
    De fato, no âmbito do federalismo cooperativo inaugurado pela Constituição da República, a delegação de competência a um dos poderes do Estado não pode implicar, sob o ângulo material, a hierarquização dos poderes ou das esferas de Governo. Por isso, defiro a medida cautelar para dar interpretação conforme à Constituição relativamente ao § 9º do art. 3º da Lei 13.979, reconhecendo que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais.
    No que tange às demais impugnações, é preciso observar que, no que toca ao § 10 do art. 3º decorrem diretamente do poder da União de preempção de normas que afetem a regulação de serviços por ela tidos com essenciais. Já no que se refere ao § 11, as garantias dadas ao transporte de cargas estão, em essência, em consonância com o que dispõe o regulamento sanitário, em particular quanto à necessidade de serem organizadas diretamente em comunicação com a OMS, nos termos do Artigo 43. Repise-se que, em relação à suspensão de competência dos demais entes pela União é, de acordo com a jurisprudência deste Tribunal, perfeitamente possível, desde que esteja, tal como in casu , amparada nos compromissos internacionais do Estado (v.g., RE 229.096, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Pleno, DJe 10.04.2008).
    Ante o exposto, concedo parcialmente a cautelar para dar interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais.
    Nesse ponto, também a decisão reclamada não ofende o decidido no processo paradigma. Seja o exercício da competência dos entes federados, seja o seu afastamento, deve-se fundar, em cada caso concreto, em evidências científicas e nas recomendações da OMS, bem como legitimar a atuação do poder público para preservar o direito à saúde, o que, todavia, consta na decisão reclamada (eDoc 27, pp. 5 e 6): 
    “Diante deste cenário pavoroso, mundialmente enfrentado, sobretudo pela atual gravidade do vírus, que vem sofrendo mutação, com aumento significante de casos na região do Vale do Aço, observo que no presente caso deve ser aplicado o art. 374, I, do Código de Processo Civil, que estabelece que fatos notórios independem de prova. 
    Não há, pois, qualquer controvérsia sobre a verossimilhança dos fatos narrados na petição do Estado de Minas Gerais, e muito menos acerca do perigo de dano, ou melhor, da possibilidade de alastramento do dano que ameaça a população do Vale do Aço para o restante do Estado, repita-se, não havendo de prevalecer interesses políticos e pessoais em detrimento da coletividade, no caso, a regional do Vale do Aço e mineira. 
    Dito isso, é importante rememorar que, dentre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, listados art. 3º da Constituição, sobressai o propósito de construir uma sociedade livre, justa e solidária, capaz de promover o bem de todos. E, pautado no princípio da precaução, entendo que o momento clama por união entre os entes públicos, sobretudo por se tratar de uma pandemia desencadeada pelo novo coronavírus, a qual, em aproximadamente um ano, infectou e vitimou fatalmente centenas de milhares de pessoas no País e no mundo, o que revela o dever de harmonia na forma de governança, em especial do sistema público responsável por assegurar os direitos fundamentais à vida e à saúde contemplados nos arts. 5º, 6º e 196 da Constituição Federal. 
    E, manter o funcionamento irrestrito do comércio não essencial, apenas na Cidade de Coronel Fabriciano, ainda que possua boas referências ao combate a pandemia – Covid 19, com leitos disponíveis, o que tenho que ser mais um motivo para que esteja alinhado aos demais municípios, em especial a Ipatinga, Timóteo e até mesmo Santana do Paraíso (região próxima), para que possa salvaguardar o direito à vida em caso de superlotação dos hospitais dessas cidades, sendo que em nada adiantaria o recuo dos municípios vizinhos (Ipatinga e Timóteo), se a cidade de Coronel Fabriciano continuar com as atividades normais, o que, poderá, eventualmente, impedir a redução de circulação do vírus, tendo em vista a proximidade das três cidades, comprometendo os próprios cidadãos fabricianenses, podendo fracassar em momentos finais, quando já estaria quase conquistando a tão esperada contenção do vírus, pois a medida aplicada pelo requerido, poderá, daqui uns dias ou meses, se tornar obsoleta, inviável ou impossível.”
    Dessa forma, a decisão reclamada não avilta as decisões paradigmáticas. 
    Ante o exposto, com base nos arts. 21, § 1º, e 161, parágrafo único, do RISTF, nego seguimento à reclamação, ficando prejudicado o pedido liminar. 
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 6 de abril de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
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