Tribunal: STF
Processo: ARE 1345271
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-05
Data de publicação: 2021-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (fls. 82-83, Doc. 39):



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. OFICIAIS DA POLÍCIA MILITAR/RR. PRELIMINAR REJEITADA. PAGAMENTO E RECEBIMENTO DE VERBAS INDEVIDAS. MÁ-FÉ E DOLO COMPROVADOS. SANÇÕES CORRETAMENTE APLICADAS. SENTENÇA MANTIDA. 



    1. É suficiente que a exordial descreva de forma escorreita os atos ímprobos imputados à parte ré para que se possa analisar a pena aplicável ao caso, não havendo falar em pedido genérico de condenação.



    2. O MPF atribuiu aos requeridos a prática dos atos de improbidade previstos nos artigos 10, IX e XI, e 11 da Lei 8.429/92.



    3. A doutrina mais qualificada estabelece como requisitos para caracterização do ato de improbidade, a existência de dolo ou culpa e a necessidade da ocorrência de lesão ao patrimônio público.



    4. A conduta da parte ré, conforme fundamentado na sentença a qua, consubstanciada pelas Considerações do TCU, leva à convicção da prática de atos ímprobos de lesão à Pública Administração - obtenção de indevida vantagem econômica e da presença do elemento subjetivo dolo -, haja vista a farta documentação que sobejamente comprova o pagamento e de valores, indevidamente.



    5. A lesão ao patrimônio público e outros atos ímprobos foram demonstrados pelas irregularidades no pagamento e recebimento de diferenças de remuneração, ajudas de custo, auxílios-transporte e diárias, fora das hipóteses legais.



    6. Não favorece os acusados a alegação de que restituíram os valores recebidos indevidamente, na medida em que a devolução se deu muito após o recebimento, em valores históricos e de forma parcelada, razão pela qual, acertadamente, o Juízo sentenciante os condenou ao ressarcimento integral do dano, devidamente atualizado desde a data do recebimento, ao tempo em que determinou a subtração do quantum restituído administrativamente, em obséquio ao princípio que veda o enriquecimento sem causa, que deve nortear tanto a Pública Administração quanto seus agentes públicos.



    7. As sanções impostas na sentença - ressarcimento do dano ao erário e pagamento de multa - foram aplicadas observando-se aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.



    8. A multa não tem natureza indenizatória, mas punitiva. Para aplicá-la, o julgador deve levar em consideração a gravidade do fato, considerando a natureza do cargo, as responsabilidades do agente, o elemento subjetivo, a forma de atuação e os reflexos do comportamento ímprobo na sociedade.



    9. A violação dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, previstas na Constituição Federal e na Lei 8.429/1992, cotejado com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, demonstram que eventual condenação à perda do cargo público afigura-se desproporcional à sua ação ilegal, pelo que, é bastante e justa a retribuição do dano sofrido e o pagamento de multa, suficientes a desestimular o agente ou outrem à prática de condutas ímprobas.



    10. Apelações a que se nega provimento.”



    Opostos Embargos de Declaração (fls. 137-147, Doc. 40), foram rejeitados nos termos da seguinte ementa (fl. 169, Doc. 40):



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 535, I E II, DO CPC. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO E OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. ACÓRDÃO PROFERIDO EM CONSONÂNCIA COM A CONSOLIDADA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. EMBARGOS DECLARATÓRIOS REJEITADOS. 



    1. Não existe omissão, contradição ou obscuridade no acórdão impugnado a ser sanada em embargos de declaração. O julgado embargado apreciou, fundamentadamente, por completo e de modo coerente, todas as questões necessárias ao deslinde da controvérsia, dando-lhes solução jurídica diversa da pretendida pela parte ora embargante.



    2. Os embargos de declaração não constituem veículo próprio para o exame das razões atinentes ao inconformismo da parte, tampouco meio de revisão, rediscussão e reforma de matéria já decidida.



    3. A tese esposada pela parte embargante - existência de omissões no julgado - não se verifica no caso vertente, tendo em vista que tanto na fundamentação do acórdão embargado quanto em sua ementa, os pontos ora levantados foram analisados em estrita consonância com a jurisprudência desta Corte Regional.



    4. Mesmo para fins de prequestionamento, os embargos de declaração devem se ajustar a uma das hipóteses previstas no art. 535 do CPC.



    5. Embargos de declaração do MPF rejeitados.”



    No Recurso Extraordinário (fls. 187-199, Doc. 40), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL alega ter o acórdão recorrido violado o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal. 



    Sustenta a inadequação da penalidade imposta pelo Tribunal de origem e que “a conduta que causa prejuízo ao erário e que ofende a moralidade administrativa deve ser duramente repreendida e penalizada com a sanção de perda da função pública, pois não se pode conceber que a Administração Pública mantenha em seu quadro agentes que praticaram atos desta natureza, devendo prestigiar os agentes que agem em conformidade com a moralidade pública, e não o contrário.” (fl. 198, Doc. 40). 



    Aduz que “as condutas praticadas pelo réu ARNÓBIO VENÍCIO LIMA BESSA foram demasiadamente graves em relação aos demais réus, mormente em razão de ter sido o principal responsável pela determinação de pagamentos indevidos aos seus subordinados” (fl. 197, Doc. 40).



    Defende que “a perda da função pública seria a única penalidade que efetivamente atingiria, no sentido punitivo e pedagógico, o recorrido, pois as sanções a ele cominadas possuem pouco efeito prático no contexto em que se insere o réu” (fl. 198, Doc. 40). 



    O Juízo de origem inadmitiu o RE ao argumento de que o exame da alegada violação à Constituição Federal demandaria o exame de normas infraconstitucionais, configurando ofensa meramente reflexa, ou indireta, ao texto constitucional (fls. 32-33, Doc. 41).



    No Agravo (fls. 66-76, Doc. 41), a parte recorrente sustenta que “a verificação de ofensa ao dispositivo constitucional invocado (art. 37, §40,da Constituição Federal) não depende da aplicação e interpretação de norma infraconstitucional”.



    É o relatório. Decido.



    Trata-se, no caso concreto, de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de ARNÓBIO VENÍCIO LIMA BESSA – Coronel da Polícia Militar de Roraima - e Outros, em razão da utilização irregular de verbas públicas da União, tais como concessão de diárias, ajuda de custo e auxílio-transporte.



    A sentença julgou parcialmente procedente o pedido, aplicando ao recorrente as sanções de pagamento de multa civil e ressarcimento ao erário, deixando, contudo, de lhe a plicar a pena de perda da função pública.



    Em sede de apelação, o Tribunal de origem negou provimento à apelação do Ministério Público, aos seguintes argumentos (fls. 65-79, Doc. 39):



    “Na inicial, o MPF atribui a prática dos seguintes atos ímprobos aos requeridos: 1) Arnóbio Venício Lima Bessa e Ben-Hur Gonçalves, coronéis, ocupantes do cargo de comandante da Polícia Militar de Roraima, incorreram na censura do art. 10 da Lei 8.429/92, ao determinar o pagamento de ressarcimento de preterição a si mesmos e a outrem, sem a realização do devido processo de pagamento e sem qualquer formalidade, bem como ordenar o pagamento de ajudas de custo, auxílios -transporte e diárias aos demais réus fora das hipóteses legais. 



    (…)



    A sentença julgou procedente o pedido para condenar com fulcro nos artigos 10 e 11 da Lei 8.429/92, pela prática de sanções previstas no art. 12, III, do mesmo diploma legal, nos seguintes termos:



    1) responsáveis ou beneficiários pelo recebimento irregular de valores retroativos a título de diferença salarial - despesas de exercícios anteriores:



    1.a) Arnóbio Venício Lima Bessa ao pagamento de multa civil correspondente a 2 (duas) vezes o valor da sua remuneração líquida, em dezembro de 2001, data em que ocorreu o pagamento irregular, devidamente atualizada desde então; 



    2) recebimento, de forma irregular, dos pagamentos de diárias e auxílio-transporte, sem que as viagens tenham sido realizadas:



    2.a) Arnóbio Venício Lima Bessa, Vasco Jones e Eliabe de Sousa Campos ao ressarcimento integral do dano e ao pagamento de multa civil no patamar de 2 (duas) vezes o valor do citado dano, devidamente atualizados; 



    3) recebimento, de forma irregular, de diárias, ajuda de custo e auxílio 



    (...)



    3.b) Arnóbio Venício Lima Bessa ao pagamento de multa civil correspondente a 2 (duas) vezes o valor da sua última remuneração líquida, percebida na função de Comandante Geral da Polícia Militar do Estado de Roraima, devidamente atualizada desde então; 



    4) formulação de requerimento, de forma direta, ao Governador do Estado de Roraima, em ofensa aos termos do Convênio 004/2002, para participar de curso de criminologia, a ser realizado no Chile, nos anos de 2004/2005:



    4.a) Arnóbio Venício Lima Bessa ao pagamento de multa civil correspondente a 2 (duas) vezes o valor da sua última remuneração líquida, percebida na função de Comandante Geral da Polícia Militar do Estado de Roraima, devidamente atualizada desde então;



    (…)



    6) recebimento de verbas remuneratórios indevidas dos cofres da União



    (...)



    6.b) Arnóbio Venício Lima Bessa ao pagamento de multa civil correspondente a 2 (duas) vezes o valor da sua última remuneração líquida, percebida na função de Comandante Geral da Polícia Militar do Estado de Roraima, devidamente atualizada desde então; 



    7) pagamento e recebimento irregular de diárias:



    (...)



    7.b) Arnóbio Venício Lima Bessa ao pagamento de multa civil correspondente a 2 (duas) vezes o valor da sua última remueração líquida, percebida na função de Comandante Geral da Polícia Militar do Estado de Roraima, devidamente atualizada desde então;



    (…)



    Em sede de apelação, o MPF alega que em relação ao réu Arnóbio Venício Lima Bessa a sentença o puniu de forma deficiente, impondo-lhe sanção desproporcional, em desacordo com a gravidade das condutas praticadas, pelo que, pugna pela reforma parcial do julgado, a fim de que lhe seja imposta, também, a perda do cargo público. 



    (...)



    A Lei de Improbidade Administrativa, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4°, da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9°); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa. 



    Entretanto, não são todos os atos administrativos ou omissões que colidem com a imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições que dão azo ao enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa. A má-fé, caracterizada pelo dolo, comprometedora de princípios éticos ou critérios morais, com abalo às instituições, é que deve ser penalizada, abstraindo-se meras irregularidades, suscetíveis de correção administrativa. 



    A má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo. Em conseqüência, a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública pela má-fé do servidor. 



    A doutrina mais qualificada estabelece como requisitos para caracterização do ato de improbidade tipificado no art. 10 e incisos, da Lei 8.429/92, a existência de dolo ou culpa e a necessidade da ocorrência de lesão ao patrimônio público. 



    (...)



    Importante registrar que o elemento subjetivo deve estar sempre presente para a configuração da conduta ímproba, admitindo-se a modalidade culposa somente nas hipóteses de atos que acarretem lesão ao erário (art. 10 da Lei 8.429/92), por expressa disposição legal. 



    Nos termos da jurisprudência deste Tribunal, a culpa de que trata o art. 10 da Lei 8.429/92 deve ser grave, por pressupor a conduta dolosa, intencional, evidenciadora da má-fé do agente ímprobo: 



    [...]



    Penso ser esta a interpretação mais consentânea com a estrutura de tipos e sanções estabelecida pela Lei 8.429/92. A exegese deve ser sistemática, de modo que a subsunção das condutas seja adequada aos dispositivos e as sanções aplicadas sejam as mais justas a cada ato de improbidade praticado. 



    No caso em julgamento, os fatos elencados pela sentença levam à convicção da prática de atos ímprobos de lesão à Publica Administração, obtenção de indevida vantagem econômica e da presença do elemento subjetivo, dolo. 



    Destaco da sentença recorrida: 



    "[...], está comprovado nos autos que ARNÓBIO VENÍCIO LIMA BESSA determinou o pagamento a si mesmo de diferença de remuneração (despesas de exercícios anteriores), no valor de R$ 19.990,24 […], sem que fosse instaurado o necessário procedimento administrativo 



    [...] praticou ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, da Lei n. 8.429/92 (LIA), consistente na violação a princípios da Administração Pública, malferindo os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade, notadamente por ter praticado ato visando fim proibido em lei e desrespeitando as regras orçamentárias que disciplinam o pagamento de despesas relativas a exercícios anteriores, beneficiando-se diretamente como parte desses pagamentos. Note-se que no período em referência o acusado ocupava a função de Comandante Geral da Polícia Militar do Estado de Roraima, responsável maior pela ordenação de despesas e inclusão de valores na folha de pagamento da instituição (f. 3371/3374). 



    [...] os requeridos ARNÓBIO VENÍCIO LIMA BESSA, VASCO JONES e ELIABE DE SOUZA CAMPOS receberam, de forma irregular, pagamentos de diárias e auxílio-transporte, sem que viagens ensejadoras desses pagamentos tenham sido realizados. 



    Em todos os atos acima apontados existem nulidades e irregularidades de toda ordem. Saliente-se que, sequer, as viagens foram realizadas, embora os valores tenham sido imediatamente percebidos pelos requeridos.



    Os próprios requeridos manifestaram-se nos autos confirmando que nenhuma dessas viagens foi realizada (vide fls. 1611, 2387 e 2442)". (f. 3377/ 3381). 



    (...)



    Cumpre frisar que as constatações levadas a efeito pelo juízo sentenciante encontram-se respaldadas pelas Considerações do TCU, na TC 012.135/2003-9 - Acórdão n. 2.1645/2003 - TCU-1ª. Câmara, julgado em 04/11/2003 (fls. 149/150 e 158/179). 



    A lesão ao patrimônio público e outros atos ímprobos ficam demonstrados pelas irregularidades no pagamento ou recebimento de diferenças de remuneração, ajudas de custo, auxílios-transporte e diárias fora das hipóteses legais. 



    Portanto, houve a grave situação de vantagens pagas com dinheiro público, porém, indevidas, razão pela qual não merece qualquer censura a sentença a quo. 



    O dinheiro público não é de livre disposição de ninguém. Não estava no campo de discricionariedade dos acusados manejar as indigitadas verbas. 



    (...)



    Não favorece os acusados a alegação de que restituíram os valores recebidos indevidamente, na medida em que a devolução se deu muito após o recebimento, em valores históricos e de forma parcelada, razão pela qual, acertadamente, o Juízo sentenciante os condenou ao ressarcimento integral do dano, devidamente atualizado desde a data do recebimento, ao tempo em que determinou a subtração do quantum restituído administrativamente, em obséquio ao princípio que veda o enriquecimento sem causa, que deve nortear tanto a Pública Administração quanto seus agentes públicos. 



    Nesse ponto, por oportuno, transcrevo excerto da sentença a qua:



    (...)



    A má-fé no trato com a coisa pública é clara em relação aos valores pagos e recebidos indevidamente, especialmente pelo reconhecimento dos requeridos/apelantes quanto ao fato de que não faziam jus à sua percepção. 



    Daí porque, não vislumbro razões para alterar a dosimetria das sanções impostas, que foram aplicadas de modo individualizado, dentro dos parâmetros normativos do art. 12 da Lei de Improbidade, de acordo com o princípio da proporcionalidade. 



    Diz o referido dispositivo, litteris: 



    (...)



    Constato, assim, que as sanções impostas na sentença à parte requerida, ora apelante - ressarcimento do dano ao erário e pagamento de multa - foram aplicadas em obséquio aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 



    (...)



    A multa civil prevista para os atos de improbidade administrativa "ostenta natureza sancionatória pecuniária, não possuindo função reparatória de eventual dano moral e a sua imposição não está vinculada à comprovação de qualquer dano à pessoa jurídica interessada" (Sérgio Turra Sobrane). 



    A propósito, segundo Marino Pazzaglini Filho, a multa não tem natureza indenizatória, mas simplesmente punitiva, de modo que o julgador deve levar em consideração a gravidade do fato, considerando a natureza do cargo, as responsabilidades do agente, o elemento subjetivo, a forma de atuação e os reflexos do comportamento ímprobo na sociedade (Lei de Improbidade Administrativa Comentada. 5ª Edição. São Paulo: Atlas, 2011, p. 145/146). 



    Bem disse o Ministro Herman Benjamin, "como o seu próprio nomen iuris indica, a Lei 8.429/92 tem na moralidade administrativa o bem jurídico protegido por excelência, valor abstrato e intangível, nem sempre reduzido ou reduzível à moeda corrente" (REsp 892.818/RS, 2a Turma, in DJe 10/02/2010). 



    Ademais, a imposição da pena de multa nas ações de improbidade administrativa destina-se a coibir a afronta ao princípio da moralidade ou probidade, revestindo-se de caráter punitivo do agente ímprobo e intimidativo sobre os demais componentes do grupo social quanto à prática de novas infrações, além de representar um fator de renda para o ente público prejudicado, daí porque plenamente justificado o fundamento de exemplaridade da sentença. 



    Analiso o recurso interposto pelo MPF, que diz respeito, tão-somente, à ausência de condenação de Arnóbio Venício Lima Bessa à perda do cargo público. 



    A violação dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, previstas na Constituição Federal e na Lei 8.429/192, cotejado com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade demonstram que eventual condenação do citado requerido à perda do cargo público afigura-se desproporcional à sua ação ilegal, pelo que, corroborando o entendimento esposado pelo Juízo de origem, considero bastante e justa a retribuição do dano sofrido e o pagamento de multa, suficientes a desestimular o agente ou outrem à prática de condutas ímprobas. 



    Nesse sentido, colaciono o seguinte precedente desta Corte, litteris: 



    (...)”



     



    Da leitura acima, verifica-se que o Tribunal de origem, com fundamento na legislação ordinária pertinente (Lei 8.429/1992) e nas peculiaridades do caso concreto, concluiu que eventual condenação do ora recorrente à perda do cargo público seria desproporcional em relação às ações por ele praticadas, de modo que seriam suficientes “a retribuição do dano sofrido e o pagamento de multa, suficientes a desestimular o agente ou outrem à prática de condutas ímprobas”. 



    Desse modo, a análise da pretensão recursal está situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 



    Mesmo que fosse possível superar todos esses graves óbices, a argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    No mesmo sentido, veja-se:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Improbidade administrativa. Cumulação de sanções. Proporcionalidade e razoabilidade. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF), nem da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (RE 1.195.004-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – Presidente, Tribunal Pleno, DJe de 9/8/2019)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DAS SANÇÕES IMPOSTAS. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO–PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO. INEXISTÊNCIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 967.731-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 12/6/2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. ART. 37, §1º, DA CF E ART.11, INC. I, DA LEI Nº 8.429/92. BENS MÓVEIS E IMÓVEIS DO MUNICÍPIO PINTADOS COM AS CORES DA CAMPANHA ELEITORAL. SANÇÕES APLICADAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. 1. Para a análise da alegada afronta ao art. 37, § 1º, da Constituição Federal e aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade quanto às penas aplicadas e concluir que não houve promoção pessoal, na hipótese dos autos, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279), além da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/92), o que é vedado em sede de recurso extraordinário. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1.158.085-AgR-Segundo, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 5/11/2021)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECUROS EXTRAORDINÁRIO.



     Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 5 de novembro de 2021. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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