Tribunal: STF
Processo: ADPF 771
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-28
Data de publicação: 2021-07-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Brasileira de Shopping Centers – ABRASCE, tendo por objeto o art. 1º, §§ 1º a 7º, da Lei Municipal 10.184/2014, que “dispõe sobre a prestação de serviços de guarda de veículos ofertados pelos estacionamentos particulares em funcionamento no âmbito do Município de Fortaleza e dá outras providências”. Eis o teor dos dispositivos impugnados:
    Art. 1º. Os serviços de guarda de veículos ofertados pelos estacionamentos particulares em funcionamento no âmbito do Município de Fortaleza serão prestados de acordo com o que estabelece a presente lei.
    § 1º Os usuários dos estabelecimentos particulares se obrigarão a realizar o pagamento da primeira hora de forma integral, independentemente do tempo de permanência do veículo. 
    § 2º Ultrapassada a primeira hora de permanência, os estabelecimentos serão obrigados a realizar a cobrança pela prestação de serviços de forma fracionada, proporcional ao tempo efetivamente utilizado pelo consumidor. 
    § 3º A cobrança a que se refere o § 2º será efetuada a cada 15 (quinze) minutos de permanência no estacionamento. 
    § 4º A tolerância em caso de desistência do uso do serviço será de 20 (vinte) minutos nos estabelecimentos localizados em shopping centers e de 10 (dez) minutos nos demais estabelecimentos. 
    I – caso o estacionamento tenha sistema de cancelas automatizadas, a liberação por tolerância deve ser feita automaticamente, sem a necessidade de qualquer validação do tíquete em outras cancelas ou com colaboradores do estacionamento. 
    II – caso o estacionamento não tenha sistema de cancelas automáticas, a liberação por tolerância deve ser feita em guarita ou guaritas localizadas imediatamente junto à saúde ou às saídas, de modo que não seja necessário ao condutor descer do veículo. 
    § 5º Os estabelecimentos mencionados no caput deste artigo deverão manter relógio exposto à vista do consumidor. 
    § 6º Aos shoppings centers, aos centros comerciais e às galerias que ofertarem serviços de entretenimento tais como cinemas, parques e exposição será facultada a cobrança do serviço de estacionamento por pacote de horas. 
    § 7º Para fins do disposto nesta Lei, fica estabelecido que o valor cobrado pela prestação do serviço às motocicletas não poderá ser superior a 1/3 (um terço) do valor praticado para os veículos de passeio. 
    A associação requerente argumenta que a norma impugnada viola o art. 22, I, da Constituição Federal, em razão da usurpação da competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil. No ponto, destaca a existência de jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade formal de legislações estaduais, distritais e municipais que proíbam ou restrinjam a cobrança pelo uso de estacionamentos privados.
    Além disso, aduz que “ao pretender impor ao particular, proprietário do espaço destinado aos estacionamentos de shoppings, a obrigação de praticar cobrança fracionada na primeira hora, obrigar os Shoppings a conceder gratuidade pelos primeiros 20 minutos, bem como a fazer uma diferenciação compulsória no valor cobrado das motos”, os dispositivos impugnados violariam o direito à propriedade privada (art. 5º, XXII, XXIV e LIV, e art. 170, II, da Constituição Federal). 
    Em complemento, assevera que referida intervenção estatal, consubstanciada na supressão da liberdade de fixação de preços, embaraça a livre iniciativa e a livre concorrência, em ofensa aos arts. 1º, IV, e 170, caput, da Constituição Federal.
    Requer a concessão de medida cautelar, a fim de se sustar a eficácia dos dispositivos impugnados, alegando presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora.
    Ao final, postula a procedência da arguição, reconhecendo-se a violação a preceitos fundamentais “consistentes no Pacto Federativo (competência privativa da União para legislar sobre direito civil) e em direitos e garantias fundamentais protegidos pela Constituição (direito de propriedade e princípios da livre iniciativa e livre concorrência), de modo a se declarar a inconstitucionalidade dos §§ 1º a 7º, do art. 1º, da Lei do Município de Fortaleza nº 10.184/2014”.
    Foi adotado o rito do art. 5º, § 2º, da Lei 9.882/1999.
    Em suas informações, a Câmara Municipal de Fortaleza argumentou no sentido da constitucionalidade formal e material dos dispositivos impugnados, que cuidariam de matéria de interesse local, nos termos do art. 30, I, da Constituição Federal.
    O Prefeito do Município de Fortaleza deixou de apresentar informações. 
    Por sua vez, o Advogado-Geral da União manifestou-se pela procedência do pedido formulado pela requerente, em peça assim ementada:
    Direito Civil. Artigo 1º, §§ 1º a 7º, da Lei Municipal nº 10.184/2014, que “dispõe sobre a prestação de serviços de guarda de veículos ofertados pelos estacionamentos particulares em funcionamento no âmbito do Município de Fortaleza e dá outras providências”. Inconstitucionalidade formal configurada. Invasão da competência privativa da União para legislar sobre direito civil. Ofensa ao artigo 22, inciso I, do Texto Constitucional. Precedentes desse Supremo Tribunal Federal. Manifestação pela procedência do pedido. 
    O Procurador-Geral da República, por fim, ofereceu parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela procedência do pedido, conforme a seguinte ementa:
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1º, §§ 1º A 7º, DA LEI 10.184/2014 DO MUNICÍPIO DE FORTALEZA. SERVIÇOS DE GUARDA DE VEÍCULOS OFERTADOS POR ESTACIONAMENTOS PARTICULARES. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL (CF, ART. 125, § 2º). CARÁTER SUBSIDIÁRIO DA ADPF. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. MATÉRIA DE DIREITO CIVIL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA E DA LIVRE CONCORRÊNCIA. 
    1. Em observância ao caráter subsidiário, não há de se conhecer de ADPF quando possível o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual. Precedentes.
    2. Usurpa a competência privativa da União para legislar sobre direito civil, além de violar os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, lei municipal que estabelece regras acerva do cálculo de valores devidos por usuários de estacionamentos privados.
    - Parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela procedência do pedido, para que seja declarada a inconstitucionalidade do art. 1º, §§ 1º a 7º, da Lei 10.184/2014, do Município de Fortaleza/CE.
    É o relatório.
    Decido.
    A Constituição Federal determinou que a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental decorrente da Constituição seja apreciada pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, na forma da Lei (Pet 1140 AgR, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ de 31/5/1996), que, editada em 3 de dezembro de 1999 (Lei 9.882/1999), regulamentou o art. 102, § 1º, da Constituição Federal, consagrando a ADPF como integrante de nosso controle concentrado de constitucionalidade (ADPF 43 AgR, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, DJ de 19/12/2003), com cabimento em três hipóteses: (a) para evitar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder público; (b) para reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público; e (c) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição. 
    Com a edição da referida lei, esta CORTE ampliou o exercício da jurisdição constitucional abstrata, passando a admitir o ajuizamento de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental em virtude de controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição (ADPF 130, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, DJ de 6/11/2009; ADPF 291, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJ de 11/5/2016), ainda que, excepcionalmente, revogados (ADPF 84 AgR, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 27/10/2006) ou cuja eficácia já tenha se exaurido (ADPF 77 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 24/8/2006), inclusive com a possibilidade de concessão de medida liminar, desde que presentes todos os demais requisitos constitucionais. 
    Considerado o disposto no § 1º do art. 4º da Lei 9.882/1999, a ADPF deve ostentar, como outras das condições de procedibilidade, o atendimento ao critério da subsidiariedade, sendo esse a confirmação de que inexistente outro meio eficaz apto a superar o defeito jurídico em questão. 
    O cabimento da ADPF será viável, portanto, desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito (ADPF 186/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20/10/2014). 
    Caso os mecanismos utilizados de maneira exaustiva mostrem-se ineficazes, será cabível o ajuizamento da arguição. Da mesma forma, se desde o primeiro momento se verificar a ineficiência dos demais mecanismos jurisdicionais para a proteção do preceito fundamental, será possível que um dos legitimados se dirija diretamente ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, por meio de arguição de descumprimento de preceito fundamental. 
    É necessário, pois, que não exista, para a hipótese in concreto, qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (ADPF 13-1, Rel. Min. ILMAR GALVÃO; ADPF 15-7/PA, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA), pois esse mecanismo de efetividade dos preceitos fundamentais não substitui as demais previsões constitucionais que tenham semelhante finalidade, tais como o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurança individual e coletivo, o mandado de injunção, a ação popular, a ADI estadual, entre outras possibilidades (ADPF 3-QO, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Pleno, DJ de 27/2/2004; ADPF 12-2/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Pleno, DJ de 26/3/2001).
    Não é, porém, o que ocorre na presente hipótese, pois é possível o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei 10.184/2014, do Município de Fortaleza, no âmbito do Tribunal de Justiça local. 
    De fato, o modelo de repartição de competências legislativas desenhado pela Constituição Federal, alegadamente afrontado pela legislação municipal impugnada, caracteriza-se como de reprodução obrigatória pelos entes da Federação, mostrando-se, assim, passível de ser validamente invocado como parâmetro de controle de constitucionalidade estadual. 
    Confira-se, a propósito, o precedente firmado no julgamento do RE 650.898 (Rel. Min. MARCO AURÉLIO, redator p/ o acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 24/5/2019, Tema 484), em que o TRIBUNAL assentou que os Tribunais de Justiça “podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados”. Em sede de controle concentrado de constitucionalidade, mas em idêntico sentido, destaco a ADI 5646 (Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 8/5/2019), em cuja tese de julgamento firmou-se o seguinte entendimento: “é constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros”. 
    Além disso, observo que a Constituição do Estado do Ceará (www.al.ce.gov.br/index.php/atividades-legislativas/constituicao-do-estado-do-ceara) expressamente impôs aos entes municipais a observância aos “princípios estabelecidos nesta Constituição e na Constituição Federal” (art. 26), de modo a viabilizá-los como parâmetro de controle, como também reconhecido pela jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
    EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – INCIDÊNCIA, NA ESPÉCIE, DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE, PORQUE INSTAURÁVEL, PERANTE O TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO DE LEIS MUNICIPAIS (CF, ART. 125, § 2º) – POSSIBILIDADE DE CONCESSÃO, EM REFERIDO PROCESSO DE ÍNDOLE OBJETIVA, DE MEDIDA CAUTELAR APRTA A SANAR, DE IMEDIATO, A LESIVIDADE DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO – ADPF NÃO CONHECIDA – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESSA ESPÉCIE RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO NÃO PROVIDO.
    - A possibilidade de instauração, no âmbito do Estado-membro, de processo objetivo de fiscalização normativa abstrata de leis municipais contestadas em face da Constituição Estadual (CF, art. 125, § 2º) torna inadmissível, por efeito da incidência do princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    - É que, nesse processo de controle abstrato de normas locais, permite-se ao Tribunal de Justiça estadual a concessão, até mesmo “in limine”, de provimento cautelar neutralizador da suposta lesividade do diploma legislativo impugnado, a evidenciar a existência, no plano local, de instrumento processual de caráter objetivo apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de lesividade, atual ou potencial, alegadamente provocada por leis ou atos normativos editados pelo Município. Doutrina. Precedentes.
    - A questão da parametricadade das cláusulas constitucionais estaduais, de caráter remissivo, para fins de controle concentrado, no âmbito do Tribunal de Justiça local, de leis e atos normativos estaduais e/ou municipais contestados em face da Constituição do Estado-membro. 
    Revela-se legítimo invocar, como referência paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de caráter remissivo, que, inscrita na Constituição Estadual, remete, diretamente, às regras normativas constantes da própria Constituição Federal, assim incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão, ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. 
    Com a técnica de remissão normativa, o Estado-membro confere parametricidade às normas que, embora constantes da Constituição Federal, passam a compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feitas, o “corpus” constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se refere o art. 125, § 2º, da Constituição da República, a própria norma constitucional estadual de conteúdo remissivo.
    - ADPF não conhecida. 
    (ADPF 534 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 17/9/2020). 
    Assim, há meios processuais “revestidos de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado” (ADPF 17-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 14/02/2003), contexto em que, no tocante à incidência do critério da subsidiariedade, mostra-se irrelevante qualquer discussão acerca da legitimidade ativa da arguente para questionar lei municipal no Tribunal de Justiça local, como bem destacado pelo Procurador-Geral da República em seu parecer:
    Cumpre observar que, na petição inicial, a própria requerente relata que chegou a ajuizar ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará – que, todavia, deixou de conhecer da ação, salientando que o controle concentrado de constitucionalidade no âmbito daquela Unidade Federativa só pode ser deflagrado por entidades de classe de âmbito estadual ou intermunicipal. 
    Sob esse aspecto, […] é forçoso reconhecer que a Corte Estadual, ao obstar o processamento da ação direta de inconstitucionalidade ali ajuizada pela ABRASCE, limitou-se a resguardar o escopo de atuação reservado às entidades de classe estaduais ou intermunicipais que representam a categoria econômica dos shopping centers no Estado do Ceará.
    Dessa forma, conclui-se que o entendimento adotado pelo Tribunal Cearense não consubstancia recusa injustificada de jurisdição e, por conseguinte, não autoriza conclusão no sentido da impossibilidade de apreciação da matéria ora controvertida pela Justiça Estadual, que há de ser suscitada pelas entidades de classe com atuação no âmbito daquela Unidade Federativa. 
    Evidenciada a existência de outro meio juridicamente eficaz e apto a solver a suscitada violação de preceitos fundamentais, não se tem por atendido o requisito da subsidiariedade para o cabimento da ADPF. 
    Ante o exposto, NEGO SEGUIMENTO à presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com base no art. 4º, caput e § 1º, da Lei 9.882/1999 e no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Publique-se.
    Brasília, 28 de julho de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente