Tribunal: STF
Processo: ARE 1281800
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-22
Data de publicação: 2021-09-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão de Turma Recursal do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, ementado nos seguintes termos: 
    “PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. COMPANHEIRA. LIMITAÇÃO TEMPORAL DO BENEFÍCIO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DIFUSO. NÃO OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS PARA EDIÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 664/2014. TENTATIVA DE CONTROLE POLÍTICO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE RETROCESSO. INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONFIGURADA. RECURSO IMPROVIDO. SENTENÇA DE MANTIDA” (eDOC 13, p. 1)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, ”a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º; 3º; 5º; 7º; 62; 193; e 246, do texto constitucional. 
    Nas razões recursais, alega-se a existência de vício de inconstitucionalidade na edição da Medida Provisória nº 664/2014, convertida na Lei nº 13.135/2015 (eDOC 17).
    Sustenta-se a inconstitucionalidade formal, ao argumento de que estão ausentes os requisitos de relevância e urgência para a edição de medida provisória; e que houve ofensa direta ao disposto no art. 246 do texto constitucional, que veda a edição de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da Emenda Constitucional nº 32/2001 (eDOC 17, p. 5).
    Defende-se, ainda, a inconstitucionalidade material, na medida em que as novas disposições trazidas pelas normas teriam implicado em retrocesso aos direitos sociais dos segurados e seus dependentes (eDOC 17, p. 6).
    Parecer do Procurador-Geral da República, assim ementado:
    “Recurso extraordinário com agravo. Pensão por morte. Limitação da duração do benefício instituído pela MP 664/2014 e pela Lei 13.135/2015. Alegados vícios de inconstitucionalidade que não se positivam. Parecer por que seja negado seguimento ao agravo, ante a falta de perspectiva de êxito do recurso extraordinário” (eDOC 38, p. 1)
    É o relatório. 
    Decido. 
    A irresignação não merece prosperar. 
    Inicialmente, registre-se que o acórdão do Tribunal de origem se encontra perfeitamente alinhado com a jurisprudência desta Corte em todos os seus fundamentos.
    O Tribunal de origem consignou que tanto a Medidas Provisória nº 664/2014 quanto a Lei nº 13135/2015, na qual foi posteriormente convertida, são formal e materialmente constitucionais, estando preenchidos os requisitos para a concessão da pensão por morte à recorrida. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
    “4. Dispõe o artigo 74 da Lei n.º 8.213/91 que, “A pensão por morte será devida ao conjunto dos dependentes do segurado que falecer, aposentado ou não, a contar da data do óbito, quando requerida até trinta dias depois deste; do requerimento, quando requerida após o prazo previsto no inciso anterior; da decisão judicial, no caso de morte presumida”. 
    5. De outra parte, reza o artigo 16, inciso I, do mesmo diploma legal que “São beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, na condição de dependentes do segurado, o cônjuge, a companheira, o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido”, asseverando seu § 4.º que “A dependência econômica das pessoas indicadas no inciso I é presumida”. 
    6. Assim, nota-se que três são os requisitos para a concessão de pensão por morte: o óbito, a qualidade de segurado daquele que faleceu e a dependência econômica em relação ao segurado falecido, ressalvando o §4º, acima citado, que a dependência econômica é presumida para cônjuge, companheira, companheiro ou filho menor de 21 (vinte e um anos), não emancipado. 
    7. No caso dos autos, o óbito e o requerimento administrativo do benefício ocorreram ainda na vigência da Medida Provisória nº 664/2014, responsável pela introdução de um critério de limitação temporal da pensão por morte, posteriormente convertida na Lei nº 13.135/2015. 
    (...)
    9. Para a edição de medida provisória pelo Poder Executivo devem ser observados dois pressupostos a urgência e a relevância da matéria, submetidos à apreciação política do(a) Presidente da República, como demonstrado no citado trecho da exposição de motivos, e posteriormente ao escrutínio do Congresso Nacional, que analisa a constitucionalidade formal da medida antes de avaliar o mérito. Não há que se falar em um novo controle político judicial quanto às razões destacadas para atendimento dos requisitos constitucionais formais pela MP 664/2014, cabendo apenas observar o atendimento a esses requisitos formais elencados nas razões citadas e o regular processamento da medida provisória que fora convertida na Lei 13.135/2015. 
    10. Quanto às razões políticas trazidas pelo recorrente para questionar a constitucionalidade material das restrições trazidas ao instituto da pensão por morte, citando a malversação do dinheiro público e o “rombo” na Previdência como fruto da má gestão administrativa, deve ser observado que acaba sendo uma forma de buscar pela via judicial o controle da própria atividade administrativa própria e da iniciativa normativa que a Constituição atribui ao Poder Executivo, não cabendo a este juízo promover essa ampla valoração política, mas analisar se a lei cuja constitucionalidade se questiona guarda conformação constitucional e observa princípios postos pelo constituinte como o da irretroativadade da lei que violar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Por essa razão, não é possível afirmar inconstitucionalidade da MP 664/2014 e da Lei 13.135/2015, posto que foram observados os direitos adquiridos anteriormente, bem como o ato jurídico perfeito em observância ao principio do tempus regit actum. 
    11. Com relação ao argumento de violação do princípio da proibição do retrocesso, por fim, cabe destacar que não houve uma alteração que descaracterizasse o instituto da pensão por morte, não sendo comprometida a progressividade do direito social que a fundamenta, mas apenas foram criados critérios objetivos que atenderam à necessidade de observância da natureza atuarial da previdência, considerando as próprias razões já citadas que embasaram a reforma legislativa” (eDOC 13, p. 3)
    Quanto ao alegado vício formal por ausência dos requisitos de relevância e urgência, a questão já foi objeto de apreciação por oportunidade do julgamento do tema 33 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 592377, Rel. p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, DJe 20.03.2015, em que se assentou a excepcionalidade da sindicabilidade do mérito, pelo Poder Judiciário, da relevância e urgência de medida provisória:
    “CONSTITUCIONAL. ART. 5º DA MP 2.170/01. CAPITALIZAÇÃO DE JUROS COM PERIODICIDADE INFERIOR A UM ANO. REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. SINDICABILIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. ESCRUTÍNIO ESTRITO. AUSÊNCIA, NO CASO, DE ELEMENTOS SUFICIENTES PARA NEGÁ-LOS. RECURSO PROVIDO. 1. A jurisprudência da Suprema Corte está consolidada no sentido de que, conquanto os pressupostos para a edição de medidas provisórias se exponham ao controle judicial, o escrutínio a ser feito neste particular tem domínio estrito, justificando-se a invalidação da iniciativa presidencial apenas quando atestada a inexistência cabal de relevância e de urgência. 2. Não se pode negar que o tema tratado pelo art. 5º da MP 2.170/01 é relevante, porquanto o tratamento normativo dos juros é matéria extremamente sensível para a estruturação do sistema bancário, e, consequentemente, para assegurar estabilidade à dinâmica da vida econômica do país. 3. Por outro lado, a urgência para a edição do ato também não pode ser rechaçada, ainda mais em se considerando que, para tal, seria indispensável fazer juízo sobre a realidade econômica existente à época, ou seja, há quinze anos passados. 4. Recurso extraordinário provido” (RE 592377, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 20.03.2015)
    Na espécie, não se verifica a patente violação a tais requisitos, do que se depreende a impossibilidade de adentrar no mérito da questão.
    Já quanto ao alegado vício formal de inconstitucionalidade em razão da edição de medida provisória regulamentadora de dispositivo da constituição objeto de emenda constitucional entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da Emenda Constitucional nº 32/2001, esta Corte constitucional entende que o objeto de disciplina do art. 246 da Constituição Federal não abrange os dispositivos que não tenham sofrido alteração substancial ou cuja norma regulamentadora não tenha a finalidade de conferir densidade à norma objeto de emenda, a exemplo do caso em apreço, em que a Emenda Constitucional nº 20/1998 não realizou modificação no conteúdo propriamente dito do dispositivo constitucional.
    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:
    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 144, de 10 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica, altera as Leis nºs 5.655, de 1971, 8.631, de 1993, 9.074, de 1995, 9.427, de 1996, 9.478, de 1997, 9.648, de 1998, 9.991, de 2000, 10.438, de 2002, e dá outras providências. (...) 3. Prosseguimento do julgamento quanto à análise das alegações de vícios formais presentes na Medida Provisória n° 144/2003, por violação ao art. 246 da Constituição: "É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive". Em princípio, a medida provisória impugnada não viola o art. 246 da Constituição, tendo em vista que a Emenda Constitucional n° 6/95 não promoveu alteração substancial na disciplina constitucional do setor elétrico, mas restringiu-se, em razão da revogação do art. 171 da Constituição, a substituir a expressão "empresa brasileira de capital nacional" pela expressão "empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país", incluída no § 1º do art. 176 da Constituição. Em verdade, a Medida Provisória n° 144/2003 não está destinada a dar eficácia às modificações introduzidas pela EC n° 6/95, eis que versa sobre a matéria tratada no art. 175 da Constituição, ou seja, sobre o regime de prestação de serviços públicos no setor elétrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246 da Constituição, propugnando pela interpretação conforme a Constituição para afastar a aplicação da medida provisória, assim como da lei de conversão, a qualquer atividade relacionada à exploração do potencial hidráulico para fins de produção de energia. 4. Medida cautelar indeferida, por maioria de votos” (ADI 3090 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26.10.2007)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 398/2007, CONVERTIDA NA LEI 11.652/2008. AUTORIZAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO E EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DE OBJETO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL QUE PRESSUPÕE FLAGRANTE ABUSO NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO VISAM A REGULAMENTAR TEXTO CONSTITUCIONAL ALTERADO POR EMENDA. VEICULAÇÃO DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA POR MEDIDA PROVISÓRIA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADOS IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. (...) 2. O artigo 246 da Constituição Federal veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data da promulgação da EC 32/2001. 3. In casu, a medida provisória em exame não visou a densificar o conteúdo do texto constitucional abrangido pela vedação contida no artigo 246 da CRFB, mas sim a dar cumprimento às determinações constitucionais constantes dos artigos 21, XII, a, e 175, caput, da Carta Maior, mediante expedição de autorização normativa para a criação de empresa estatal voltada à exploração de serviços de radiodifusão pública”. (...) (ADI 3994, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 09.09.2019)
    No que se refere ao alegado vício de inconstitucionalidade material por violação ao princípio da vedação do retrocesso, o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte, que entende existir uma parcela de discricionariedade conferida aos Poderes Executivo e Legislativo na elaboração de políticas públicas, não competindo ao Poder Judiciário adentra no mérito de tais políticas, quando constatado que as medidas foram adotadas dentro de um contexto global de avanço.
    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO AMBIENTAL. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO. DEVER DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE COMPATIBILIZAÇÃO COM OUTROS VETORES CONSTITUCIONAIS DE IGUAL HIERARQUIA. ARTIGOS 1º, IV; 3º, II E III; 5º, CAPUT E XXII; 170, CAPUT E INCISOS II, V, VII E VIII, DA CRFB. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. JUSTIÇA INTERGERACIONAL. ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA ATENDER AS NECESSIDADES DA GERAÇÃO ATUAL. ESCOLHA POLÍTICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPOSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. EXAME DE RACIONALIDADE ESTREITA. RESPEITO AOS CRITÉRIOS DE ANÁLISE DECISÓRIA EMPREGADOS PELO FORMADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INVIABILIDADE DE ALEGAÇÃO DE VEDAÇÃO AO RETROCESSO. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE E AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES. (...) 19. O Princípio da vedação do retrocesso não se sobrepõe ao princípio democrático no afã de transferir ao Judiciário funções inerentes aos Poderes Legislativo e Executivo, nem justifica afastar arranjos legais mais eficientes para o desenvolvimento sustentável do país como um todo. 20. (...) 23. Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 4901, 4902, 4903 e 4937 e Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 42 julgadas parcialmente procedentes” (ADC 42, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 13.08.2019)
    “Direito Constitucional e Trabalhista. Reforma Trabalhista. Facultatividade da Contribuição Sindical. Constitucionalidade. Inexigência de Lei Complementar. Desnecessidade de lei específica. Inexistência de ofensa à isonomia tributária (Art. 150, II, da CRFB). Compulsoriedade da contribuição sindical não prevista na Constituição (artigos 8º, IV, e 149 da CRFB). Não violação à autonomia das organizações sindicais (art. 8º, I, da CRFB). Inocorrência de retrocesso social ou atentado aos direitos dos trabalhadores (artigos 1º, III e IV, 5º, XXXV, LV e LXXIV, 6º e 7º da CRFB). Correção da proliferação excessiva de sindicatos no Brasil. Reforma que visa ao fortalecimento da atuação sindical. Proteção às liberdades de associação, sindicalização e de expressão (artigos 5º, incisos IV e XVII, e 8º, caput, da CRFB). Garantia da liberdade de expressão (art. 5º, IV, da CRFB). Ações Diretas de Inconstitucionalidade julgadas improcedentes. Ação Declaratória de Constitucionalidade julgada procedente. (...) 6. A supressão do caráter compulsório das contribuições sindicais não vulnera o princípio constitucional da autonomia da organização sindical, previsto no art. 8º, I, da Carta Magna, nem configura retrocesso social e violação aos direitos básicos de proteção ao trabalhador insculpidos nos artigos 1º, III e IV, 5º, XXXV, LV e LXXIV, 6º e 7º da Constituição. 7. A legislação em apreço tem por objetivo combater o problema da proliferação excessiva de organizações sindicais no Brasil, tendo sido apontado na exposição de motivos do substitutivo ao Projeto de Lei nº 6.787/2016, que deu origem à lei ora impugnada, que o país possuía, até março de 2017, 11.326 sindicatos de trabalhadores e 5.186 sindicatos de empregadores, segundo dados obtidos no Cadastro Nacional de Entidades Sindicais do Ministério do Trabalho, sendo que, somente no ano de 2016, a arrecadação da contribuição sindical alcançou a cifra de R$ 3,96 bilhões de reais. 8. O legislador democrático constatou que a contribuição compulsória gerava uma oferta excessiva e artificial de organizações sindicais, configurando uma perda social em detrimento dos trabalhadores, porquanto não apenas uma parcela dos vencimentos dos empregados era transferida para entidades sobre as quais eles possuíam pouca ou nenhuma ingerência, como também o número estratosférico de sindicatos não se traduzia em um correspondente aumento do bem-estar da categoria. 9. A garantia de uma fonte de custeio, independentemente de resultados, cria incentivos perversos para uma atuação dos sindicatos fraca e descompromissada com os anseios dos empregados, de modo que a Lei nº 13.467/2017 tem por escopo o fortalecimento e a eficiência das entidades sindicais, que passam a ser orientadas pela necessidade de perseguir os reais interesses dos trabalhadores, a fim de atraírem cada vez mais filiados. (...) 14. A autocontenção judicial requer o respeito à escolha democrática do legislador, à míngua de razões teóricas ou elementos empíricos que tornem inadmissível a sua opção, plasmada na reforma trabalhista sancionada pelo Presidente da República, em homenagem à presunção de constitucionalidade das leis e à luz dos artigos 5º, incisos IV e XVII, e 8º, caput, da Constituição, os quais garantem as liberdades de expressão, de associação e de sindicalização. 15. Ações Diretas de Inconstitucionalidade julgadas improcedentes e Ação Declaratória de Constitucionalidade julgada procedente para assentar a compatibilidade da Lei n.º 13.467/2017 com a Carta Magna” (ADI 5794, Rel. Min. Edson Fachin, Rel. p/ Acórdão Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 23.04.2019)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ALEGADA AUSÊNCIA DE IMPLANTAÇÃO EFETIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA E ADMINISTRATIVA. CRIAÇÃO DE NOVOS CARGOS E PRERROGATIVAS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO. (...) 10. Os recursos estatais são, por excelência, escassos, de modo que há, no mais das vezes, um descompasso entre as demandas da sociedade e as correspondentes capacidades jurídico-administrativas do Estado. Consectariamente, na impossibilidade fática de aplicar recursos ótimos em todas as áreas deficitárias, o gestor público deve realizar escolhas alocativas trágicas. 11. As constrições orçamentárias, políticas, capacitarias e institucionais da Administração Publica devem ser sopesadas pelo julgador quando da avaliação de eventual omissão ilícita, sob pena de submeter o legislador e o administrador a um patamar de perfeccionismo inalcançável e perigosamente apartado do princípio democrático. O que o Poder Judiciário deve aferir é se existe a progressiva e efetiva marcha pela consecução do programa constitucional. Precedente: ADI 1698, Relatora Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 25/2/2010, DJe 16/4/2010. 12. In casu, ausentes elementos que indiquem a imprestabilidade das políticas públicas em desenvolvimento, não há que se falar em omissão inconstitucional, mercê de uma política pública desse porte (que pressupõe a capilarização do serviço em todo o território nacional) não nascer pronta e acabada. Isso não se confunde, todavia, com a tolerância a retrocessos nessa seara, de sorte que, havendo comprovada estagnação, frustração ou vilipêndio contra a instituição, afigura-se perfeitamente possível o reconhecimento da omissão dos Poderes Constituídos. 13. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão conhecida e julgado improcedente o pedido” (ADO 2, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.04.2020)
    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 13, p. 4), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.
    Publique-se.
    Brasília, 22 de setembro de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente