Tribunal: STF
Processo: ADPF 705
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-25
Data de publicação: 2021-06-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, promovida pelo Movimento Democrático Brasileiro, na qual se discute a lesividade e a contrariedade à ordem constitucional dos parágrafos 1º e 2º do art. 72 da Lei Orgânica do Município de Gilbués-PI.
    Os referidos dispositivos possuem a seguinte redação: 
    “Art. 72 – É vedado ao Prefeito Assumir outro cargo ou função na administração pública direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso público e observado o disposto no art. 85, I, IV,V, desta Lei Orgânica:
    §1º É, igualmente vedado ao Prefeito e ao Vice- Prefeito, desempenhar função de administração em qualquer empresa privada;
    §2º - A infringência ao disposto neste artigo e seu parágrafo §1º, importará em perda de mandato”.
    Alega o partido requerente que a norma vergastada viola a Constituição da República, afrontando não apenas o princípio republicano (art. 1º da CRFB/88) e o princípio da separação dos poderes (art. 2º da CRFB/88), senão também os limites da competência deixada ao legislador municipal. Afinal — assim prossegue seu argumento — as hipóteses de inelegibilidade e perda de mandato são reguladas pelos arts. 28 e 29 da Constituição Federal, e devem ser obrigatoriamente reproduzidas pelas constituições estaduais e pelas leis orgânicas dos municípios. 
    Porque seria vedado aos municípios inovar na matéria, conclui o requerente que a Lei Orgânica do Município de Gilbués não pode criar regra impedindo a Prefeitos e Vice-Prefeitos o desempenho de funções em empresas privadas.
    Em sede de cautelar, o Movimento Democrático Brasileiro alega estarem presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Especialmente quanto ao perigo de demora na prestação jurisdicional, aduz que o município de Gilbués atravessa grave situação de instabilidade institucional: os dispositivos impugnados na petição inicial teriam embasado decisão que decretou a perda de mandato do Prefeito eleito. Foi juntada aos autos (e-DOC 2) cópia de decreto legislativo municipal que atesta tal alegação.
    Requer o deferimento de medida cautelar para suspender toda aplicação dos §§ 1º e 2º do art. 72 da Lei Orgânica do Município de Gilbués-PI.
    No mérito, requer seja a ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do art. 72 da Lei Orgânica do Município de Gilbués-PI.
    Houve manifestação da douta Advocacia-Geral da União pelo não conhecimento da ação e, no mérito, por sua procedência. O parecer ficou assim ementado:
    “Constitucional. Artigo 72, §§ 1º e 2º do Município de Gilbués/PI. Estabelecimento de hipótese de perda de mandato de Prefeito e Vice-Prefeito não prevista na Constituição Federal. Alegada violação aos artigos 1º, 2º e 22, inciso I, 28, § 1º e 29, inciso XIV, todos da Constituição da República. Preliminar. Inobservância do princípio da subsidiariedade. Mérito. A matéria atinente à perda do mandato do Chefe do Poder Executivo municipal em decorrência de incompatibilidade funcional deve ser tratada pela Lei Orgânica nos limites estabelecidos pela Carta Política. O comando normativo extraído da aplicação conjunta dos artigos 28, § 1º e 29, inciso XIV da Constituição da República é norma de reprodução obrigatória nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas. Assunto ao qual a Constituição Federal conferiu tratamento linear em todo o território nacional. Precedente desse Supremo Tribunal Federal no sentido de que a Constituição Estadual não pode ampliar o elenco de hipóteses estabelecidas na Constituição da República para a perda de mandato de Prefeito e Vice-Prefeito. Entendimento aplicável às Leis Orgânicas municipais. Inconstitucionalidade do § 1º do artigo 72 da Lei Orgânica do Município de Gilbués/PI e, consequentemente, da expressão “e seu parágrafo §1º”, constante do § 2º do referido dispositivo. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela procedência parcial do pedido formulado” (eDOC 27, p. 1).
    Em direção similar veio também a manifestação do ilustre Procurador-Geral da República:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE GILBUÉS. PERDA DE MANDATO DE PREFEITO. PARÂMETROS INVOCADOS QUE SÃO NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (CF, ART. 125, § 2º). CARÁTER SUBSIDIÁRIO DA ADPF. AMPLIAÇÃO OU MODIFICAÇÃO INDEVIDA DA HIPÓTESE DE PERDA DE MANDATO PREVISTA NO ART. 28, § 1º, E 29, XIV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE.
    1. Em observância ao caráter subsidiário, não há de se conhecer de ADPF quando presente a possibilidade de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade no Tribunal de Justiça estadual. Precedentes.
    2. É inconstitucional lei orgânica de município que amplie ou modifique a hipótese de perda de mandato de governadores e de prefeitos estabelecida no art. 28, § 1º, c/c art. 29, XIV, da CF. Precedente: ADI 336/SE.
    — Parecer pelo não conhecimento da arguição.”
    É, em síntese, o relatório.
    Decido.
    Não estão reunidas as condições de cognoscibilidade da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 
    Uma vez que a Constituição da República determina, em seu art. 102, §1º que o Supremo Tribunal Federal apreciará as arguições de descumprimento de preceito fundamental na forma da lei; e uma vez que a Lei nº 9.882, de 3 de dezembro de 1999, em seu art. 4º, §1º elenca, como requisito do conhecimento da ADPF, a inexistência de “qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”, cristalizou-se a jurisprudência da Corte ao redor da exigência de “subsidiariedade” nesta modalidade de ação direta.
    Ainda que a própria Lei nº 9.882/1999 preveja a possibilidade de utilização da ADPF para a impugnação de diploma municipal violador do rol de competências privativas da União, constato que, em se tratando de norma erigida por Município subtrativa de competência privativa da União, verificou-se verdadeira evolução jurisprudencial. Esta evolução se dá, precisamente, no sentido de entender que a representação de inconstitucionalidade estadual pode alcançar normas de reprodução obrigatória, com consequente perda de subsidiariedade em relação à arguição de preceito fundamental correspondente.
    No RE 650.898/RS, de Relatoria do Ministro Marco Aurélio (redator do acórdão: Ministro Luís Roberto Barroso), assentou-se a seguinte tese: 
    “Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados” (RE 650.898/RS, Red. do acórdão Min. Roberto Barroso, Pleno, DJe de 24.8.2019).
    Diante desta possibilidade, a interpretação que torna o sistema de normas reguladoras da ADPF mais consistente é a que, nos casos em que o parâmetro de controle de constitucionalidade é norma da Constituição Federal de reprodução obrigatória, prevê o manejo de ADI em âmbito estadual, com consequente perda de subsidiariedade da arguição de descumprimento de preceito fundamental. 
    Em recente julgamento de Agravo Regimental na ADPF 274, o Plenário da Corte votou pela manutenção de decisão da lavra do e. Ministro Marco Aurélio, que negou seguimento a ação que questionava invasão, por lei municipal, de competência privativa da União para legislar sobre trânsito:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – SUBSIDIARIEDADE – INADEQUAÇÃO. A adequação da arguição de descumprimento de preceito fundamental pressupõe inexistência de outro meio jurídico apto a sanar a lesividade – artigo 4º da Lei nº 9.882/1999. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – ATO ADMINISTRATIVO – IMPROPRIEDADE. Descabe potencializar os princípios da moralidade e impessoalidade a ponto de, pretendendo substituir-se ao Executivo, exercer crivo quanto a decisão administrativa” (ADPF 724 AgR, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-282 DIVULG 27-11-2020 PUBLIC 30-11-2020).
     Peço vênia para citar esclarecedor trecho do voto do e. Decano, Ministro Marco Aurélio:
    “A Lei municipal impugnada versa a obrigatoriedade do uso de colete e capacete, com inscrição da placa das motocicletas, motonetas e triciclos, pelos condutores e acompanhantes. Conforme afirma o agravante, usurpou-se a competência privativa da União para dispor sobre trânsito e transporte, em descompasso com o artigo 22, inciso XI, da Constituição Federal. Surge a inadequação da via eleita. Consoante assentei quando da prolação da decisão agravada, descabe potencializar o princípio do pacto federativo a ponto de haver exame originário, pelo Supremo, de controvérsia sobre competência normativa, apontada a ofensa a dispositivo fundamental. Não pode a arguição de descumprimento de preceito fundamental se prestar a alcançar, em sede objetiva, o que seria possível caso lei municipal desafiasse o controle concentrado mediante a formalização de ação direta de inconstitucionalidade. Este pedido não se enquadra nos permissivos constitucional e legal”.
    Assente esta posição sobre as normas que reclamam aplicação ao caso, passo ao exame dos elementos carreados aos autos. 
    Discute-se se o art. 72, §§ 1º e 2º, da Lei Orgânica do Município de Gilbués/PI, ao estabelecer novel modalidade de perda de mandato de Prefeito e Vice-Prefeito (“desempenhar função de administração em qualquer empresa privada”), instaura em relação de contrariedade à ordem constitucional. 
    De fato, a Constituição da República de 1988, em sistema que abarca o art. 28, §1º e o art. 29, XIV, elenca hipóteses de perda de mandato de Prefeitos. Para além desta formulação, segundo a jurisprudência que desaguou na Súmula Vinculante nº 46, não restam dúvidas de que “a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União”. 
    À toda evidência, contudo, em razão da centralidade que ocupam na gênese e na estabilidade das separações verticais e horizontais de poderes, essas são normas de reprodução obrigatória pelas Constituições Estaduais. Podem, assim, servir de parâmetro de controle para a representação de inconstitucionalidade na esfera do Estado-federado.
    Ainda que este não fosse o caso, noto ainda que a Constituição do Estado do Piauí, em seu art. 21, XII, obedeceu expressamente a esta lógica.
    “Art. 21. Rege-se o Município por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal, nesta Constituição, e os seguintes preceitos: 
    (...) 
    XII - perda do mandato do Prefeito, nos termos do art. 28, parágrafo único, da Constituição Federal”.
    Acolho a preliminar suscitada de inobservância da subsidiariedade.
    Ante o exposto, com fundamento no art. 4º, §1º, da Lei n. 9.882/99, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, restando prejudicado o pedido de natureza cautelar.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 25 de junho de 2021. 
Ministro Edson Fachin
Relator
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