Tribunal: STF
Processo: ARE 1299083
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-28
Data de publicação: 2021-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto por BAIA MADEIRAS RENOVAVEIS LTDA contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário interposto contra o acórdão proferido pelo SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA e de dois recursos extraordinários interpostos por UNIÃO e por INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVACAO DA BIODIVERSIDADE contra acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO .



    Os apelos extremos de INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVACAO DA BIODIVERSIDADE e UNIÃO foram interpostos com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.



    O acórdão exarado pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO ficou assim ementado:



    AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PRESCRIÇÃO. DIREITO REAL.



    Ao analisar o tema, por ocasião do julgamento da ADI n.º 2.260-1 (medida cautelar) - que tinha por objeto a validade da norma prevista no parágrafo único do artigo 10 do Decreto-Lei n.º 3.365/41, introduzido pelo artigo 1º da Medida Provisória n.º 2.027-40 e reedições -, o eg. Supremo Tribunal Federal assentou que (1) de há muito, a jurisprudência afirmou que a denominada ação de desapropriação indireta tem caráter real, e não pessoal, porque o que está em causa é o direito de propriedade, que se substitui pela indenização reclamada pelo proprietário (verdadeira expropriação às avessas), tendo o direito a ela o mesmo fundamento da garantia constitucional da justa indenização nos casos de desapropriação regular, tanto que, dada sua afetação (destinação) pública, não é possível vindicar o próprio bem; (2) não tendo a norma legal criado uma modalidade de usucapião por ato ilícito, com prazo de cinco anos (após o qual se atribuiria o direito de propriedade ao Poder Público sobre o bem de que ele se apossou administrativamente), é relevante o argumento de que a prescrição extintiva da ação indenizatória fere a garantia constitucional da justa e prévia indenização em dinheiro a que alude o artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição Federal, e (3) idêntico raciocínio não alcança a ação de indenização por dano decorrente de ato do Poder Público (p.ex. restrição ambiental, servidão, limitação administrativa) - em que não há perda da propriedade -, sendo legítima a previsão legal de prazo prescricional, sem qualquer violação ao artigo 5º, incisos XXII e XXIV, da Constituição Federal. Embora, posteriormente, a demanda tenha perdido seu objeto, em face da alteração do dispositivo legal impugnado, a linha argumentativa adotada por aquela eg. Corte denota a plausibilidade do posicionamento adotado pelo juízo a quo, ante a natureza da pretensão indenizatória sub judice (que está relacionada à desapropriação indireta dos imóveis pertencentes à autora).



    Opostos os embargos de declaração por INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVACAO DA BIODIVERSIDADE e por UNIÃO, foram acolhidos em parte, para o fim exclusivo de prequestionamento.



    No recurso extraordinário de INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVACAO DA BIODIVERSIDADE sustenta-se violação dos arts. 5º, incisos II e XXIII; e 225, § 4º, da Constituição Federal.



    Já o recurso extraordinário de UNIÃO alega-se violação dos arts. 5º, incisos XXII e XXIV; e 225, caput, § 1º, incisos III, VII e § 4º, da Constituição Federal.



    Quanto ao apelo extremo de BAIA MADEIRAS RENOVAVEIS LTDA foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.



    O acórdão exarado por SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA ficou assim ementado:



    PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. CRIAÇÃO DO PARQUE NACIONAL DAS ARAUCÁRIAS. DESAPROPRIAÇÃO "EX VI LEGE". OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PROPOSITURA DE AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. VIOLAÇÃO A NORMATIVO FEDERAL. CARACTERIZAÇÃO. FALTA DE LEGITIMIDADE "AD CAUSAM" DA UNIÃO. DECRETO DE UTILIDADE PÚBLICA. ATRIBUIÇÃO DE ENTE FEDERAL DISTINTO. RECURSO ESPECIAL DO ICMBIO. PRECLUSÃO TEMPORAL DO DIREITO DE RECORRER. INEXISTÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO UNITÁRIO. FALTA DE IMPUGNAÇÃO NA INSTÂNCIA ORDINÁRIA.



    1. Na hipótese em que o decreto de utilidade pública assinala a pessoa jurídica responsável pela promoção e a execução da desapropriação, é esta quem tem legitimidade passiva "ad causam" para figurar tanto em ação de desapropriação direta quanto na indireta, e não o ente público subjacente à autoridade pública responsável pelo decreto.



    2. No caso específico do Parque Nacional das Araucárias, criado por força do Decreto Federal de 19 de outubro de 2005, era o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA esse responsável, ao depois sucedido pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio em razão do teor dos arts. 1.º, inciso I, e 3.º, "caput", da Lei 11.516/2007, e dos arts. 6.º, inciso III, e 11, § 1.º, da Lei 9.985/2000.



    3. Em não se caracterizando litisconsórcio unitário, a interposição de recurso pelo litisconsorte não aproveita aos demais. Inteligência do art. 1.005 do CPC/2015.



    4. Recurso especial da União provido. Recurso especial do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio não conhecido.



    Opostos os embargos de declaração por BAIA MADEIRAS RENOVAVEIS LTDA, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário de BAIA MADEIRAS RENOVAVEIS LTDA, sustenta-se violação do art. 20, inciso I, da Constituição Federal.



    Decido.



    Quanto à insurgência de BAIA MADEIRAS RENOVAVEIS LTDA, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:



    Embora tenha Sua Excelência o Presidente da República realmente feito a declaração de utilidade pública, acometeu expressamente ao IBAMA a responsabilidade para a promoção e a execução das desapropriações, inclusive no tocante ao pedido de imissão na posse de que trata o art. 15 do Decreto-Lei 3.365/1941.



    Essa responsabilidade foi atribuída ao IBAMA e não ao Instituto Chico Mendes apenas e tão-somente porque este último sequer existia, dada a sua criação apenas dois anos depois por força da Lei 11.516/2007.



    Esse diploma, por sua vez, ao criar o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio o fez com a finalidade de que fosse ele o responsável pela execução das ações referentes às unidades de conservação da natureza, conforme o seu art. 1.º, inciso I



    Art. 1.º Fica criado o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:



    I - executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União;



    II - executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União;



    III - fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental;



    IV - exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União; e



    V - promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas. Parágrafo único. O disposto no inciso IV do caput deste artigo não exclui o exercício supletivo do poder de polícia ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA.



    Vê-se ainda no art. 3.º regra que articula a sucessão do IBAMA pelo ICMBio no que é referente a esse mister, tendo sido atribuído a este os direitos, os créditos e as obrigações decorrentes de lei, de ato administrativo ou de contrato que anteriormente eram daquele:



    Art. 3.º O patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e financeiros, o pessoal, os cargos e funções vinculados ao Ibama, relacionados às finalidades elencadas no art. 1.º desta Lei ficam transferidos para o Instituto Chico Mendes, bem como os direitos, créditos e obrigações, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive as respectivas receitas.



    Assim sendo, se era do IBAMA a responsabilidade pela promoção e execução das desapropriações relacionadas ao Parque Nacional das Araucárias, com o advento da Lei 11.516/2007 essa tarefa passou a ser do Instituto Chico Mendes, do que resulta a carência de legitimidade passiva "ad causam" da União.



    Desse modo, verifica-se que a alegada violação do princípio da legalidade seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que não enseja reexame da matéria em sede de recurso extraordinário, conforme previsto na Súmula nº 636 desta Corte, que dispõe in verbis:



    “Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade[...] quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”.



    Nesse sentido, os seguintes precedentes: ARE nº1.172.505/MG-ED, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 6/5/19; ARE nº 1.175.218/MG-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/5/19 e ARE nº ARE nº 1.160.836/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/2/19.



    Já quanto à insurgência de INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVACAO DA BIODIVERSIDADE, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:



    Embora tenha Sua Excelência o Presidente da República realmente feito a declaração de utilidade pública, acometeu expressamente ao IBAMA a responsabilidade para a promoção e a execução das desapropriações, inclusive no tocante ao pedido de imissão na posse de que trata o art. 15 do Decreto-Lei 3.365/1941.



    Essa responsabilidade foi atribuída ao IBAMA e não ao Instituto Chico Mendes apenas e tão-somente porque este último sequer existia, dada a sua criação apenas dois anos depois por força da Lei 11.516/2007.



    Esse diploma, por sua vez, ao criar o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio o fez com a finalidade de que fosse ele o responsável pela execução das ações referentes às unidades de conservação da natureza, conforme o seu art. 1.º, inciso I



    Art. 1.º Fica criado o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:



    I - executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União;



    II - executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União;



    III - fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental;



    IV - exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União; e



    V - promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas. Parágrafo único. O disposto no inciso IV do caput deste artigo não exclui o exercício supletivo do poder de polícia ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA.



    Vê-se ainda no art. 3.º regra que articula a sucessão do IBAMA pelo ICMBio no que é referente a esse mister, tendo sido atribuído a este os direitos, os créditos e as obrigações decorrentes de lei, de ato administrativo ou de contrato que anteriormente eram daquele:



    Art. 3.º O patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e financeiros, o pessoal, os cargos e funções vinculados ao Ibama, relacionados às finalidades elencadas no art. 1.º desta Lei ficam transferidos para o Instituto Chico Mendes, bem como os direitos, créditos e obrigações, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive as respectivas receitas.



    Assim sendo, se era do IBAMA a responsabilidade pela promoção e execução das desapropriações relacionadas ao Parque Nacional das Araucárias, com o advento da Lei 11.516/2007 essa tarefa passou a ser do Instituto Chico Mendes, do que resulta a carência de legitimidade passiva "ad causam" da União.



    Desse modo, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a afronta ao texto constitucional, se houvesse, seria indireta ou reflexa e a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. Sobre o tema, a propósito:



    “ Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Responsabilidade do Estado. Danos morais e materiais. Dissídio coletivo. Descumprimento de acordo. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.182.799/SP-AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 24/4/2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 30.04.2021. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. INVESTIGAÇÃO DE PATERNIDADE POST MORTEM. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, em relação ao preenchimento dos requisitos legais para a procedência da ação rescisória, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Processo Civil). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.296.307/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 5/7/2021)



    “Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636.” (AI nº 518.895/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 15/4/2005).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 2. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.314.563/PR-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 9/8/2021)



    No mesmo sentido: RE nº 1.231.979/RJ - ED, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/12/19; RE nº 1.173.779/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/5/19 e RE nº 832.960/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min Luiz Fux, DJe de 21/5/19.



    Quanto à irresignação de UNIÃO, verifica-se que o recurso especial interposto simultaneamente ao recurso extraordinário foi provido pelo Superior Tribunal de Justiça, que atendeu a pretensão da parte recorrente.



    O apelo extremo, portanto, está prejudicado, tendo em vista a perda superveniente de seu objeto, decorrente da substituição do julgado (art. 1.008 do Código de Processo Civil). Nesse sentido: 



     “Agravo regimental no recurso extraordinário. Recurso especial provido pelo Superior Tribunal de Justiça para anular acórdão dos embargos de declaração da Corte de origem. Recurso extraordinário prejudicado. Precedentes. 1. O provimento do recurso especial pelo Superior Tribunal de Justiça, anulando-se o acórdão dos embargos de declaração e determinando-se a realização de novo julgamento pela Corte de origem, torna prejudicado o recurso extraordinário, por perda de objeto. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC)" (RE nº 1.113.783/MA–AgR, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 20/11/18).



     “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSOEXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL PROVIDO: DENEGAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PREJUDICADO: PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 1.069.871/RS–ED–AgR, Plenário, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 26/6/18).



    Ex positis, nego seguimento aos recursos interpostos por INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVACAO DA BIODIVERSIDADE e por BAIA MADEIRAS RENOVAVEIS LTDA (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e julgo prejudicado o recurso interposto por UNIÃO (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 28 de outubro de 2021.



Ministro LUIZ FUX



Presidente



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