Tribunal: STF
Processo: AO 2586
Classe: AO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-23
Data de publicação: 2021-07-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Ação Originária, com pedido de liminar, ajuizada por Nélio Marks, Nadir da Silva Borges Pereira, Zita Maria Sisti, Honorio Luiz Alves, Waldir Aírton Timm e Adélia Leocádia Block, em face da União e do Estado do Rio Grande do Sul, na qual se requer: “a) a concessão de tutela liminar de urgência para: a.1) suspender os efeitos da RESOLUÇÃO nº 80 do CNJ expedido pela UNIÃO e edital nº 023/2018-CGJ e 039/2018/2018-CGJ, da CORREGEDORIA GERAL DE JUSTIÇA do ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, bem como do DESPACHO do Juiz Corregedor Alexandre Tregnago Panichi, de 30/08/2018, que o retorno às serventias de origem mantendo os AUTORES nas serventias em que se encontram como titulares e não substitutos e como consectário, suspendendo o recolhimento de suas rendas como receitas públicas ou o retorno à origem fixada para o próximo dia 26.10.2018”; e “a.2) a conceder tutela antecipada, inaudita altera pars, determinando que o eg. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul se abstenha de impulsionar ou praticar qualquer ato voltado à realização de novo concurso para outorga de serventias extrajudiciais, até decisão final nos presentes autos”.
    No mérito, postulam pela ratificação da liminar para declarar a nulidade da resolução e demais atos, declarando-se que as remoções dos autores são plenamente válidas.
    A presente ação foi originalmente ajuizada perante a 6ª Vara Federal, Subseção Judiciária de Porto Alegre/RS, objetivando a permanência dos autores na titularidade das serventias atualmente ocupadas, com o reconhecimento da invalidade das decisões proferidas pelo Conselho Nacional de Justiça em seu desfavor.
    Os autores narram que foram aprovados em concurso público de ingresso nos serviços notariais e registrais do Estado do Rio Grande do Sul nos anos de 1980 a 1995. 
     Afirmam que “de 1988 a 1998, com base no art. 684 da Lei Estadual nº 5.256/66, CÓDIGO DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – COJE, os AUTORES tiveram suas remoções deferidas por atos do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, para as serventias indicadas na qualificação e onde se encontram desde então”. 
    Salientam que “em 2009, portanto, para alguns depois de mais de duas décadas de efetivo exercício, o CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, com base na Lei nº 8.935/94, editou a RESOLUÇÃO nº 80, e lhe deu efeito retroativo, declarando vagos os serviços notariais e de registro titulados pelos AUTORES sob a alegação de ferimento à Constituição Federal. Em síntese, o fundamento da Resolução para anular as remoções diz respeito ao fato de os respectivos concursos públicos não realizarem provas, mas apenas com base nos títulos dos candidatos (ora Autores), de acordo com a Lei Estadual vigente à época”.
    Asseveram que, "com base nessa resolução, o Estado do Rio Grande do Sul, através dos editais nº 023/2018-CGJ e 029/2017-CGJ, da CORREGEDORIA GERAL DE JUSTIÇA, declarou a vacância das serventias dos AUTORES e o DESPACHO do Juiz Corregedor Alexandre Tregnago Panichi, de 30/08/2018, determinou seus retornos às serventias de origem".
    Alegam que “o art. 18, da Lei nº 13.489, de 06.10.2017, Lei dos Cartórios, revalidou as remoções dos AUTORES, situação ratificada pelo art. 24, da Lei 13.655, de 25.04.2018. Apesar da sanção das modernas legislações, os RÉUS, sem qualquer justificativa e em ato de rebeldia ao CONGRESSO NACIONAL, mantêm seus atos ilegais agora diante das novas leis”. 
    O pedido de tutela de urgência foi indeferido.
    A União apresentou contestação alegando que “o ingresso na atividade notarial e de registro é sempre originário e dependente de prévia aprovação em concurso público, seja na modalidade de provimento, seja na de remoção ".
    Aduz que “todo provimento de uma delegação possui a natureza de um provimento originário. O chamado ‘concurso de remoção’, ao contrário do que o nome indica, não é uma forma derivada de acesso à função pública, pois não há qualquer vinculação com cargo ou função anterior, mas sim uma forma de provimento de uma delegação, e, como tal, deve se submeter a concurso de provas e títulos".
    Afirma que, “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o art. 236, § 3º, da Constituição é autoaplicável e condiciona a outorga de delegação de notas e de registro, por provimento ou remoção, à realização de concurso público. Consequência necessária da violação da regra do concurso público, da forma como insculpida pelo constituinte originário, é o reconhecimento da nulidade dos atos ilegais de delegação ou designação, bem como a correspondente vacância de tais serventias”.
    Ao final, requer o julgamento de improcedência dos pedidos da parte autora.
    O Estado do Rio Grande do Sul também apresentou contestação, alegando que, “com relação aos efeitos da Resolução nº 80 do Conselho Nacional de Justiça, editada em 09/06/2009, que declarou vago o Serviço Notarial e de Registros titulados pelos autores, sob fundamento de que a delegação deferida a ela fora irregular por afronta ao artigo 236 da Constituição Federal, o STF, já se manifestou, definitivamente, nos termos dos acórdãos em anexo, quando do julgamento dos mandados de segurança abaixo relacionado: -NÉLIO MARKS – MS-STF-Tribunal Pleno nº 29502; -NADIR DA SILVA B. PEREIRA- MS-STF-Tribunal Pleno nº 29657; -ZITA MARIA SISTI- MS-STF-Tribunal Pleno nº 29529; -HONÓRIO LUIZ ALVES - MS-STF-Tribunal Pleno nº 29722; -WALDIR AIRTON TIMM - MS-STF-Tribunal Pleno nº 29478; -ADÉLIA LEOCÁDIA BLOCK - MS-STF-Tribunal Pleno nº 29641”. 
    Sustenta que “os autores já ingressaram com diversas demandas judiciais com objeto similar ou idêntico ao da presente ação ordinária. E todos já obtiveram, liminarmente, a suspensão dos efeitos do ato do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul que determinou a aplicação do teto constitucional a contar do ano de 2013, bem como a cobrança dos valores a ele excedentes (MS nº 70077665990, 70077663342, 70077664597, 70077671410, 70077667558, 70077669661). Tais mandados de segurança estão na iminência de serem julgados, em seu mérito, pelo Órgão Especial do TJRS”. 
    Aponta que “as alegações dos autores já foram, em sua grande parte, definitivamente apreciadas pelo e. STF, bem como administrativamente, sendo incumbência desta Corregedoria-Geral da Justiça, no momento, dar cumprimento à decisão do CNJ”. 
    Ao final, requer seja julgado inteiramente improcedente o pedido.
    Após, finda a instrução, foi proferida sentença julgando improcedente a ação. Foi interposta apelação perante o Tribunal Regional Federal da Quarta Região, que acolheu a questão de ordem para reconhecer a incompetência daquele tribunal para julgar a presente ação e seus recursos e determinar a remessa dos autos para o Supremo Tribunal Federal. 
    É o breve relatório. Decido.
    Remetido o processo a esta CORTE, necessário se faz chamá-lo à ordem.
    De início, com base no entendimento firmado pelo Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, quando do julgamento da ADI 4412, Rel. Min. GILMAR MENDES, Sessão Plenária de 18/11/2020, no qual se fixou a tese de que “Nos termos do artigo 102, inciso I, r, da Constituição Federal, é competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, respectivamente, previstas nos artigos 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal”, assento a competência da CORTE para julgar a presente ação.
    Reconhecida a incompetência das instâncias ordinárias, declaro nulas todas as decisões anteriormente proferidas no âmbito deste processo. No mais, em observância ao princípio da celeridade processual, considerando que as partes rés já apresentaram contestação nos autos, considero válidas as citações já realizadas pelo douto Juízo da instância ordinária, bem como as manifestações apresentadas pelas partes durante a instrução dos autos no Juízo de origem.
    Superados todos esses pontos, passo à análise da ação.
    A pretensão central dos autores é voltada à suspensão dos efeitos da Resolução 80/2019 do Conselho Nacional de Justiça – ato que declarou a vacância das serventias extrajudiciais e consequente invalidação dos atos de remoção por permuta dos quais se beneficiaram os autores -, suspendendo-se, por consequência, os Editais 023/2018-CGJ e 039/2018-CGJ, da Corregedoria Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, bem como o ato administrativo do Presidente do TJ/RS que destinou as receitas das serventias excedentes ao teto constitucional para os cofres públicos. Logo, verifica-se que coube ao Tribunal de Justiça do respectivo Estado-membro o simples cumprimento da decisão administrativa do Conselho Nacional de Justiça, sem qualquer possibilidade de valoração do seu conteúdo, o que lhe retira pertinência subjetiva para integrar a relação jurídica processual, razão pela qual reconheço, ex officio, a ilegitimidade do Estado do Rio Grande do Sul para figurar no polo passivo da ação.
    No mérito, repetem os autores a pretensão do reconhecimento da invalidade da decisão do CNJ que declarou a nulidade de remoções promovidas sem o prévio concurso público, agora sob o fundamento da posterior entrada em vigor das Leis 13.489/2017 e 13.655/2018, que teriam supostamente legitimado os atos de remoção por permuta, pese não terem sido precedidos de concurso público.
    Quanto a esse aspecto, importante relembrar que idênticos pedidos também foram deduzidos pelos autores e, frise-se, já analisados em mandados de segurança interpostos perante esta CORTE, por intermédio do qual se atacava o mesmo ato do CNJ. É o que se extrai da análise dos MS 29.502, 29.657, 29.529, 29.722, 29.478 e 29.641, todos de relatoria do Min. TEORI ZAVASCKI, no qual os autores, impugnando decisão do Conselho Nacional de Justiça, pleitearam a concessão da segurança para o fim de excluir da relação geral de vacâncias as serventias em que se encontravam como titulares e consequentemente, desconstituir as demais limitações impostas, com o reconhecimento e declaração de nulidade dos atos que declararam a vacância das referidas serventias.
    Na oportunidade, o Min. TEORI ZAVASCKI, ao negar seguimento aos pedidos assentou:
    “Está consolidada a jurisprudência do STF sobre o regime jurídico-constitucional dos serviços notariais e de registro, fixado no art. 236 e seus parágrafos da Constituição, normas consideradas autoaplicáveis. Cuida-se de serviço exercido em caráter privado e por delegação do poder público, para cujo ingresso ou remoção exige-se concurso público de provas e títulos.
    Ou seja, a partir de 05.10.1988, a atividade notarial e de registro é essencialmente distinta da atividade exercida pelos poderes de Estado, e, assim, embora prestado como serviço público, o titular da serventia extrajudicial não é servidor e com este não se confunde (ADI 865-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 08.04.1994; ADI 2602, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Plenário, DJ de 31.03.2006; e ADI 4140, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Plenário, DJe de 20.09.2011). 
    [...]
    De outra parte, a legislação estadual que os equipare ou assemelhe para qualquer finalidade, seja legislação de iniciativa do Poder Judiciário ou não, anterior à Constituição de 1988, deixou de ser compatível com a superveniente ordem normativa constitucional, o que, ressalvadas apenas as situações previstas no art. 32 do ADCT, importou sua não-recepção e, portanto, sua revogação.
    À base desse pressuposto, tem-se como certo que, a partir da vigência da Constituição de 1988, o ingresso ou a movimentação dos titulares de serviço notarial e de registro, devem sempre estrita observância ao novo regime, ficando dependentes de prévio concurso de provas e títulos.
    [...]
    Esse entendimento foi cristalizado no Plenário desta Corte, no julgamento do MS 28.279 (Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe de 29.04.2011), embora pendentes embargos declaratórios, em tema semelhante. Na ocasião, a Corte afirmou expressamente: que (a) o art. 236, caput e § 3º, da CF contêm normas de natureza autoaplicável, produzindo efeitos que independem da Lei 8.935/94; (b) a decadência (art. 54 da Lei 9.784/99, e art. 91, parágrafo único, do RICNJ) não se aplica a situações inconstitucionais; e (c) não há direito adquirido à titularidade de serventias que tenham sido efetivadas sem a observância das exigências do art. 236, quando o ato tiver ocorrido após a vigência da CF/88.
    [...]
    Sustenta-se, com invocação dos princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica, da boa-fé e do ato jurídico perfeito, que o exercício precário e ilegítimo das serventias, mesmo não ocupadas de acordo com a Constituição anterior ou atual, não pode ser desconsiderado, devendo-se garantir aos ocupantes o direito de nelas se manterem, estando exaurido o poder de revisão dos atos administrativos correspondentes por força da decadência estabelecida pelo art. 54 da Lei 9.784/99. 
    A questão não é nova. É certo que a norma invocada estabelece limites ao poder de revisão dos atos do Poder público de que decorram efeitos favoráveis ao administrado, uma vez corrido o prazo de 5 anos da vigência da lei, ou a partir do ato respectivo, já que a Administração, ao cabo dele, perde o poder de revê-los, exceto quando verificada a má-fé do beneficiário. Essa espécie de autolimitação instituída pelo legislador tem por razão a proteção da segurança jurídica do administrado e significa que a Administração, de ordinário, depois desse prazo, decai do direito de revisão.
    No entanto, a situação em exame tem outra conformação. A Constituição ordena a sujeição ao concurso público a quem não ostente essa condição de acesso à serventia ocupada, ordem essa que não está sujeita a prazo de qualquer natureza, não podendo cogitar de convalidação dos atos ou fatos que persistem em descumpri-la. Não há sentido algum, portanto, em se debater a respeito da decadência, nessas hipóteses. 
    [...]
    Quanto aos emolumentos recebidos por quem detém interinamente a serventia extrajudicial, o ato coator entendeu aplicável o teto de 90,25% do subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Na linha da orientação, nitidamente majoritária entre os Ministros do Supremo Tribunal Federal e ressalvando meu ponto de vista pessoal em outro sentido, deve ser mantido o ato atacado também nesse ponto. Precedentes: MS 29.290 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, 2ª Turma, j. 3/3/2015, Dje de 8/5/2015; MS 30.180 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma, j. 21/10/2014, DJe de 21/11/2014; e MS 29.192 AgRED, Min. Rel. Dias Toffoli, 1ª Turma, j. 11/11/2014, DJe de 19/12/2014.”
    É importante consignar que as decisões proferidas nos referidos mandados de segurança transitaram em julgado. 
    Deste cenário se infere que, também a pedido dos autores, o exame da legalidade da Resolução 80 do Conselho Nacional de Justiça foi submetido à análise da CORTE, tendo sido afastada, por aquela tutela, qualquer pecha de invalidade.
    No entanto, afasta-se aqui a presença do pressuposto processual negativo da coisa julgada justamente porque se tem por diversa a causa de pedir. A escudar a mesma pretensão declaratória de nulidade, os autores, por essa nova via processual, trazem como fundamento central a suposta legitimação dos atos de remoção por permuta, então invalidadas pela citada resolução do CNJ, com a superveniência da Lei 13.489/2017, que conferiu nova redação ao artigo 18 da Lei 8.935/1994, acrescentando-lhe um parágrafo único. Esta tese, até por razões cronológicas, sequer poderia ter sido examinada quando do julgamento dos mandados de segurança que se deu bem antes da edição da referida legislação. 
    Novamente não assiste razão aos autores.
    Conforme já me manifestei em outros julgados que envolveram a mesma controvérsia, a superveniência da Lei 13.489/2017 não constitui fundamento válido à pretensão dos autores. O art. 3º da proposta inicial do texto normativo em questão foi objeto de veto pelo Presidente da República, em mensagem encaminhada ao Senado Federal nos seguintes termos:
    “Art. 3º O disposto no parágrafo único do art. 18 da Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994, tem eficácia inclusive para aqueles que, concursados e removidos até a edição daquela Lei, nos termos da legislação estadual ou do Distrito Federal, foram ou forem, até a aprovação desta Lei, destituídos da referida função. Razões do veto “O dispositivo, se aplicado, implicaria a criação de um cenário de instabilidade administrativa, afastando o mandamento constitucional que abriga o princípio da segurança jurídica, enquanto subprincípio do Estado de Direito e, assim, retirando a efetividade assegurada pela Constituição.” Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar o dispositivo acima mencionado do projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.”
    A rigor, se constata que o alcance pretendido pelos autores, qual seja, a revalidação do seu ato de remoção por permuta, tinha justamente amparo no texto legal vetado pelo Presidente da República. Com o veto, a única interpretação possível ao parágrafo único do artigo 18 da Lei 8935/94, que lhe dê contorno de constitucionalidade, é a que preserve as remoções reguladas por leis estaduais ou do Distrito Federal, posteriores à Constituição de 1988 e que foram precedidas de concurso público. Raciocínio contrário conduziria ao absurdo de se admitir que uma lei infraconstitucional pudesse convalidar um ato inconstitucional, inclusive assim já reconhecido de forma pacífica pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com decisões de efeito já estabilizados pela coisa julgada. 
    Impossível, portanto, concluir pela legitimidade da titularidade em questão, sem a realização do prévio concurso público.
     Nesse mesmo sentido, foi a decisão proferida pela eminente Ministra ROSA WEBER, cujos fundamentos ora transcrevo: 
    “3. A Lei nº 13489, de 06.10.2017, se limitou a acrescentar um parágrafo único ao art. 18 da Lei nº 8935/94 (cujo caput afirma: “A legislação estadual disporá sobre as normas e os critérios para o concurso de remoção”), com o seguinte teor: “Aos que ingressaram por concurso, nos termos do art. 236 da Constituição Federal, ficam preservadas todas as remoções reguladas por lei estadual ou do Distrito Federal, homologadas pelo respectivo Tribunal de Justiça, que ocorreram no período anterior à publicação desta Lei”. O dispositivo é irrelevante para o deslinde do caso, pois, conforme estabelecido de forma absolutamente clara na decisão recorrida, é notória a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que o art. 236, § 3º, da Constituição Federal é autoaplicável. Portanto, desde a vigência da Carta Magna, são inconstitucionais remoções e permutas realizadas sem concurso público. Reitere-se: a questão é de inconstitucionalidade, não de legalidade. Assim, a menos que se pretenda inverter o sentido da estrutura hierárquica das normas, de modo a se interpretar a Constituição a partir da legislação ordinária, lei não pode ter o alcance de convalidar atos administrativos inconstitucionais por natureza, porque frontal e diretamente ofensivos a dispositivo expresso da Lei Maior. Ante o exposto, acolho os embargos declaratórios, sem efeitos modificativos, apenas para prestar esclarecimentos.” (MS 31.514 ED, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 2/4/2018)
    Aplicando esse mesmo entendimento, menciono, ainda, o MS 35.865-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, 1ª Turma, DJe de 29/10/2018, MS 29.317-AgR-ED, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, 1ª Turma, DJe de 29/10/2018.
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
    a) JULGO RESOLVIDO O PROCESSO, SEM EXAME DO MÉRITO, em relação ao Estado do Rio Grande do Sul, em razão de sua ilegitimidade passiva, nos termos do artigo 485, VI c/c § 3º, do CPC/2015;
    b) no mérito, JULGO IMPROCEDENTE A AÇÃO.
    No que concerne aos honorários advocatícios, tem-se que os autores atribuíram à causa o valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), valor que, corrigido monetariamente pelo IPCA-E de 10/2018 até 06/2021 (extraído da calculadora do cidadão no sítio do Banco Central do Brasil na internet), corresponde a R$ 11.346,51 (onze mil, trezentos e quarenta e seis reais e cinquenta e um centavos). Caracterizada a sucumbência, condeno os autores ao pagamento de honorários sucumbenciais, a ser pago, em partes iguais, em favor das partes rés, que ora arbitro em R$ 1.134,65 (mil, cento e trinta e quatro reais e sessenta e cinco centavos), nos termos do artigo 85, § 3º, I, c/c § 6º, do CPC de 2015.
    Oficie-se ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul sobre o inteiro teor desta decisão. 
    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispensa-se remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se.
    Brasília, 23 de julho de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente