Tribunal: STF
Processo: Rcl 47995
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-23
Data de publicação: 2021-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Reclamação, com pedido de liminar, ajuizada pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo – FIESP contra decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo (Agravo Interno na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2250266-75.2020.8.26.0000), a qual teria violado o decidido por esta CORTE na ADI 5929 (Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 14/2/2020).
     Na inicial, a Reclamante expõe as seguintes alegações de fato e de direito:
    Trata-se, na origem, de Ação Direta de Inconstitucionalidade objetivando a declaração de inconstitucionalidade de enunciados da Lei Estadual nº 17.293, de 15 de outubro de 2020 (artigo 22, incisos I e II, e seu § 1º) que concederam autorização ao Poder Executivo para que este aumente carga tributária (através de revogação ou alteração de benefícios fiscais de forma geral) relativamente ao ICMS por ato normativo que não a Lei em sentido estrito e, por arrastamento, é pedida a inconstitucionalidade dos Decretos que foram expedidos com fundamento nesta norma (Decretos estaduais nºs 65.252, 65.253, 65.254 e 65.255, todos de 15 de outubro de 2020). Vale, ainda, ressaltar, que a Lei foi editada tendo por fundamento o Convênio ICMS 42/2016.
    (...)
    As alegações, resumidamente, da inicial [da ADI] (DOC 4): I) Desobediência a orientação proferida pelo Supremo Tribunal Federal proferida na ADI nº 5929; (...); II) Violação ao Princípio da Legalidade Estrita (...); III) Violação ao Princípio da Legalidade Tributária (...); IV) Violação ao princípio da não-surpresa (...); V) Alegações de ordem econômica (...).
    A liminar requerida, visando a imediata suspensão da eficácia e aplicação das normas debatidas foi indeferida. O entendimento do I. Relator, para negar a liminar, foi no sentido de que tanto a Constituição Federal como a Estadual preveem a possibilidade de revogação de isenção, incentivos e benefícios fiscais ligados ao ICMS por deliberação dos Estados e do Distrito Federal – leia-se, autorização concedida através de Convênio celebrado no âmbito do CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária – no caso o Convênio 42/16 fundamento da Lei impugnada) e, ainda, que os benefícios fiscais que foram alterados haviam sido, originalmente, concedidos por meio de Convênios Confaz e incorporados na legislação estadual via Decretos estaduais. Concluindo, apesar da decisão proferida na ADI 5929, que: Doc 5: “Fls. 99 Não há decisão com força vinculante que imponha a necessidade de apreciação legislativa estadual nesses casos.”
    A situação acima foi objeto de Recurso de Agravo Interno. Um dos fundamentos exposto no recurso – para fins de concessão da liminar – fumus boni iuris – novamente, foi a decisão proferida por esse Supremo Tribunal nos autos da ADI 5929 que pacificou o entendimento de que para concessão, alteração, revogação de benefícios fiscais relacionados ao ICMS é necessário lei em sentido formal para sua aplicação. Todavia o resultado foi desfavorável à ora Reclamante, tendo o Tribunal negado provimento ao recurso por votação unânime. Entendeu-se que a suspensão das normas questionadas teria “potencialidade lesiva aos cofres públicos”, conforme os seguintes extratos do v. acórdão:
    AGRAVO INTERNO. DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Recurso interposto contra decisão que indeferiu liminar. Os argumentos apresentados pela agravante não têm o condão de alterar o decidido. Reconhecida potencialidade lesiva aos cofres públicos da pretendida liminar suspensiva das normas impugnadas. Recurso improvido.
    Ocorre que esta alegação (lesão aos cofres públicos), não pode servir de fundamento para fins de manutenção de norma inconstitucional e, ainda, a Reclamante demonstrou que essa situação não ocorria, havendo, inclusive aumento da arrecadação de 2019 para 2020 e deste ano para 2021.
    (...)
    DA DEMONSTRAÇÃO DA ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO JUDICIAL RECLAMADO E O PARADIGMA INVOCADO 
    A presente Reclamação tem por objetivo garantir a observância de decisão proferida em controle concentrado de constitucionalidade pelo E. Supremo Tribunal Federal nos autos da ADI 5929, com trânsito em julgado certificado em 14/03/2020 (...).
    (...)
    Vê-se, então, que em controle concentrado de constitucionalidade, o E. STF declarou que é necessária lei em sentido formal para fins de concessão de benefícios fiscais, sendo imperioso ressaltar que o inverso – redução ou supressão de benefícios fiscais – segue a mesma lógica e que os convênios CONFAZ são pressupostos para essa concessão, mas não determinantes de forma isolada.
    (...)
    O v. acórdão recorrido, ao contrário da decisão já extenuadamente debatida, entende que os benefícios fiscais podem ser concedidos, alterados ou revogados mediante Decreto do Poder Executivo e, ainda, que bastaria uma “lei geral” para fins de cumprimento do requisito da legalidade e da legalidade estrita.
    (...)
    Ante a decisão proferida na ADI 5929, que declara ser necessária a observância ao princípio da estrita legalidade e da legalidade tributária para fins de concessão ou alteração de benefícios fiscais relacionados ao ICMS, resta demonstrada a afronta, pelo v. acórdão, ao decidido pelo Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade.
    (...)
    Com fundamento no artigo 989, II, do Código de Processo Civil, é requerida suspensão do artigo 22, incisos I e II, e seu § 1º da Lei Estadual nº 17.293, de 15 de outubro de 2020, que concederam autorização ao Poder Executivo para que este aumente a carga tributária (através de revogação ou alteração de benefícios fiscais de forma geral) relativamente ao ICMS por ato normativo que não a Lei em sentido estrito, e a consequente suspensão dos Decretos que foram expedidos com fundamento nesta norma (Decretos estaduais nºs 65.252, 65.253, 65.254 e 65.255, todos de 15 de outubro de 2020), até que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça prolate decisão colegiada de mérito nos autos de origem nº 2250266-75.2020.8.26.0000.
    Almeja, com a presente ação, o seguinte (doc. 1, fls. 9-10):
    Seja deferida a medida cautelar para o fim de suspender a vigência, eficácia e aplicação do artigo 22, incisos I e II, e seu § 1º da Lei Estadual nº 17.293, de 15 de outubro de 2020 assim, como a suspensão dos Decretos que foram expedidos com fundamento nesta norma (Decretos estaduais nºs 65.252, 65.253, 65.254 e 65.255, todos de 15 de outubro de 2020) até que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça prolate decisão colegiada de mérito nos autos de origem nº 2250266-75.2020.8.26.0000, de modo a restabelecer a aplicação dos incentivos e benefícios fiscais de ICMS sem as reduções determinadas pelos referidos Decretos estaduais, desde o início de vigência de cada um destes;
    Seja, ao final, julgada procedente a presente Reclamação para o fim de garantir a autoridade e a observância da decisão deste Excelso Tribunal na ADI 5.929, confirmando a suspensão da vigência, eficácia e aplicação do artigo 22, incisos I e II, e seu § 1º da Lei Estadual nº 17.293, de 15 de outubro de 2020, assim como dos Decretos que foram expedidos com fundamento nesta norma (Decretos estaduais nºs 65.252, 65.253, 65.254 e 65.255, todos de 15 de outubro de 2020) até que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça prolate decisão colegiada de mérito nos autos de origem nº 2250266-75.2020.8.26.0000, de modo a restabelecer a aplicação dos incentivos e benefícios fiscais de ICMS sem as reduções determinadas pelos referidos Decretos estaduais, desde o início de vigência de cada um destes.
    É o relatório. Decido.
    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:
    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
    I - processar e julgar, originariamente:
    (...)
    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;
    Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;
    (...)
    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
    Com a publicação do novo Código de Processo Civil, ampliou-se as hipóteses de cabimento da Reclamação, passando a ser possível a utilização do instituto nas seguintes hipóteses:
    Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
    I - preservar a competência do tribunal;
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;
    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.
    Inicialmente, registre-se que a presente ação foi protocolada nesta CORTE em 22/6/2021, ou seja, no sétimo dia útil após a publicação do ato reclamado, disponibilizado para publicação em 10/6/2021, conforme informação obtida no sítio eletrônico do TJSP. Assim, não incide, ao caso sob exame, o inciso I do parágrafo 5º do artigo 988 do CPC, que assimilou pacífico entendimento desta CORTE, materializado na Súmula 734 (“não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal”). 
    O parâmetro de confronto invocado é a decisão proferida nos autos da ADI 5929 (Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 14/2/2020), assim ementada:
    CONCESSÃO INCENTIVO FISCAL DE ICMS. NATUREZA AUTORIZATIVA DO CONVÊNIO CONFAZ. 1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESPECÍFICA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA. 2. TRANSPARÊNCIA FISCAL E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA-ORÇAMENTÁRIA. 1. O poder de isentar submete-se às idênticas balizar do poder de tributar com destaque para o princípio da legalidade tributária que a partir da EC n.03/1993 adquiriu destaque ao prever lei específica para veiculação de quaisquer desonerações tributárias (art.150 §6º, in fine). 2. Os convênios CONFAZ têm natureza meramente autorizativa ao que imprescindível a submissão do ato normativo que veicule quaisquer benefícios e incentivos fiscais à apreciação da Casa Legislativa. 3. A exigência de submissão do convênio à Câmara Legislativa do Distrito Federal evidencia observância não apenas ao princípio da legalidade tributária, quando é exigida lei específica, mas também à transparência fiscal que, por sua vez, é pressuposto para o exercício de controle fiscal-orçamentário dos incentivos fiscais de ICMS. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.
    No caso concreto, a parte autora não tem razão. A reclamação é manifestamente improcedente, pois o ato impugnado não se ajusta ao contexto do parâmetro de controle acima transcrito: enquanto a ADI 5929 analisou a constitucionalidade do art. 135, § 6º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, o processo na origem tem como objeto a Lei Estadual 17.293/2020, de São Paulo. Nessas circunstâncias, não há estrita aderência entre o ato impugnado e o paradigma invocado, condição essencial para a utilização da via reclamatória. O que aqui se objetiva, em verdade, é a aplicação da teoria da transcendência dos motivos determinantes, inadmissível, conforme antiga e consolidada jurisprudência desta CORTE:
    (...) 
    - Os atos questionados em qualquer reclamação - nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal - hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal” (Rcl 6534 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 25/9/2008).
    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGADO DESRESPEITO AO ACÓRDÃO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.868. INEXISTÊNCIA. LEI 4.233/02, DO MUNICÍPIO DE INDAIATUBA/SP, QUE FIXOU, COMO DE PEQUENO VALOR, AS CONDENAÇÕES À FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL ATÉ R$ 3.000,00 (TRÊS MIL REAIS). FALTA DE IDENTIDADE ENTRE A DECISÃO RECLAMADA E O ACÓRDÃO PARADIGMÁTICO. 
    1. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 2.868, examinou a validade constitucional da Lei piauiense 5.250/02. Diploma legislativo que fixa, no âmbito da Fazenda estadual, o quantum da obrigação de pequeno valor. Por se tratar, no caso, de lei do Município de Indaiatuba/SP, o acolhimento do pedido da reclamação demandaria a atribuição de efeitos irradiantes aos motivos determinantes da decisão tomada no controle abstrato de normas. Tese rejeitada pela maioria do Tribunal.
    2. Inexistência de identidade entre a decisão reclamada e o acórdão paradigmático. Enquanto aquela reconheceu a inconstitucionalidade da Lei municipal 4.233/02 'por ausência de vinculação da quantia considerada como de pequeno valor a um determinado número de salários mínimos, como fizera a norma constitucional provisória (art. 87 do ADCT)', este se limitou 'a proclamar a possibilidade de que o valor estabelecido na norma estadual fosse inferior ao parâmetro constitucional'.
    3. Reclamação julgada improcedente”
    (Rcl 3014, Rel. Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 10/3/2010). 
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. INOVAÇÃO DA LIDE. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE ENTRE O ATO RECLAMADO E O OBJETO DA DECISÃO DESTE TRIBUNAL QUE SE ALEGA DESRESPEITADA. VIA PROCESSUAL INADEQUADA. ARTIGO 102, I, l, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. TEORIA DA TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. INAPLICABILIDADE. 
    1. Não é possível, em agravo regimental, inovar o feito, trazendo-se à discussão tema não abrangido em momento oportuno.
    2. Não há identidade ou similitude de objeto entre o ato impugnado e a decisão tida por desrespeitada. A via processual eleita é inadequada para atender a pretensão dos reclamantes.
    3. Inaplicabilidade da teoria da transcendência dos motivos determinantes. Agravo regimental a que se nega provimento” (Rcl 6204 AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 6/5/2010). 
    No mais, destaque-se que, aqui, impugna-se ato proferido em Agravo Interno, o qual confirmou o indeferimento do pleito liminar em Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual. 
    Assim, como dito pela Autoridade Reclamada: “até o presente momento, este Relator apenas se limitou a indicar a ausência dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora para a concessão do pedido liminar, sem adentrar no mérito da demanda. Tendo em vista que a suspensão da eficácia de atos normativos é medida excepcional, somente um exame aprofundado do mérito demonstrará se os dispositivos legais violaram os dispositivos constitucionais mencionados pela autora-agravante” (doc. 9, fls. 3-4). 
    Nessa linha de consideração, o ato reclamado possui inegável natureza transitória e precária, motivo pelo qual não pode ser objeto do presente expediente, sob pena de transformar a via reclamatória em sucedâneo recursal, reexaminando assim, o pedido de concessão da medida de liminar, o que é inviável, conforme jurisprudência desta CORTE:
    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO PROVISÓRIO. EXPEDIÇÃO. NEGATIVA. MEDIDA PROVISÓRIA 881/2019. ALEGAÇÃO DE OFENSA À SÚMULA VINCULANTE 10. INOCORRÊNCIA. MERO EXERCÍCIO DE INTERPRETAÇÃO JUDICIAL. NATUREZA TRANSITÓRIA DO ATO RECLAMADO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    1. O remédio constitucional da reclamação não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 
    2. No presente caso, não há juízo definitivo sobre o tema e, sendo assim, o reexame da medida acautelatória pode ocorrer a qualquer tempo. Consequentemente, o uso da reclamação atropelaria a marcha processual e serviria como sucedâneo de recurso ou de outras medidas cabíveis, o que é expressamente vedado pela jurisprudência desta Corte. Precedentes. 
    3. Não se vislumbra, in casu, violação ao disposto pela Súmula Vinculante 10. Ao revés, trata-se de hipótese de mero exercício de interpretação judicial. É dizer: a partir da análise das circunstâncias fáticas e jurídicas postas nos autos, entendeu-se prudente exercitar a autocontenção judicial, tendo em vista que, aos olhos dos magistrados, o objeto de discussão vertente dos autos não apresentava elementos que evidenciassem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Por conseguinte, na livre perspectiva da colenda Câmara, deve-se aguardar o julgamento definitivo do mérito da lide, mormente diante da inexistência dos motivos previstos no art. 300 do CPC, cuja presença justificariam a concessão de uma tutela provisória de urgência. 
    4. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, no caso em que ocorre tão só processo de interpretação legal, função inerente a toda atividade jurisdicional, não há falar em afronta à Súmula vinculante 10. Precedentes. 
    5. Agravo regimental a que se nega provimento
    (Rcl 37680 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 6/12/2019).
    Desse modo, não houve análise da incidência ou não dos precedentes desta CORTE ao caso concreto, limitando-se o ato impugnado a reconhecer a ausência dos requisitos necessários à concessão de medida liminar. 
    Portanto, o Reclamante demonstra seu intento de utilizar a via reclamatória como revisora da decisão sobre o pedido liminar, o que se mostra impossível, já que “o remédio constitucional da reclamação não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto do Supremo Tribunal Federal” (Rcl 4.381-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 5/8/2011).
    Diante do exposto, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO. 
    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 
    Publique-se.
    Brasília, 23 de junho de 2021. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente