Tribunal: STF
Processo: SL 1335
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-01
Data de publicação: 2021-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. NÃO PAGAMENTO DE APOSENTADOS E PENSIONISTAS. BLOQUEIO DE VERBAS EM CONTAS DO MUNICÍPIO. INCIDÊNCIA SOBRE DEPÓSITOS EM CONTAS NÃO VINCULADAS. ALEGAÇÃO DE RISCO À SAÚDE E À ORDEM ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Belém de São Francisco/PE, com pedido liminar, em face de decisão proferida pelo Desembargador Relator da 3º Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco (TJPE), no Agravo de Instrumento nº 0003562-37.2020.8.17.9000. A decisão impugnada manteve decisão interlocutória, em autos da Ação Civil Pública, que determinou o bloqueio da quantia de R$ 1.100.000,00 (um milhão e cem mil reais) nas contas bancárias do Município de Belém de São Francisco, para repasse ao Fundo Previdenciário local (IPSEBE), consoante transcrição do seguinte trecho:
    “Pelo exposto, CONCEDO A MEDIDA LIMINAR, com base no art. 1º, III, da CRFB/88, art. 12 da Lei nº 7.347/85 e art. 300 do CPC, para determinar o arresto das verbas creditadas a favor do Município de Belém do São Francisco, no Banco do Brasil, no montante de R$1.100.000,00 (um milhão e cem mil reais), necessário para pagamento de duas folhas de salários dos servidores públicos municipais aposentados e pensionistas. 
    Oficie-se o Banco do Brasil, na agência local e na pessoa de seu gerente/representante legal, para providenciar a retenção do valor estabelecido e, após, depositá-lo na conta do IPSEBE – Instituto de Previdência dos Servidores de Belém do São Francisco, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, sob pena de responder por crime de desobediência, com fixação de multa pessoal de R$1.000,00 (mil reais) por dia de descumprimento. 
    Fica ressalvado que o bloqueio não deverá incidir em verba destinada ao FUNDEF, a ordens judiciais de pagamento, vinculação orçamentária ou convênios específicos. 
    Caso não existam valores na conta do Município necessários para o pagamento determinado, deverá o bloqueio ocorrer até que a quantia seja creditada na referida conta bancária.” 
    O requerente narra que é um município de diminuta dimensão, com receita anual inferior a R$ 45.000.000,00 (quarenta e cinco milhões de reais), e com despesas fixas anuais, para a manutenção dos serviços públicos, mínimos, básicos e essenciais para a população, em torno de R$ 44.087.000,00 (quarenta e quatro milhões e oitenta e sete mil reais), não havendo, portanto, espaços para fatos supervenientes e extraordinários. Relata que no primeiro mês de 2017 a nova gestão do Município já constatara o atraso de dois meses nos vencimentos dos servidores efetivos, nos proventos de aposentadoria dos inativos e pensões e a ausência de recolhimento das contribuições a cargo dos servidores e da patronal, o que acarretou um déficit no Fundo de Previdência de aproximadamente R$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhões de reais). Informa que atualmente o Sistema de Previdência Municipal necessita de repasses mensais de R$ 350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais) pelo Tesouro Municipal. 
    Acrescenta que, em virtude da decisão ora impugnada, foram penhorados através do BacenJud R$ 1.100.000,00 (um milhão e cem mil reais), dos quais foram liberados, por serem receitas vinculadas, R$ 910.000,00 (novecentos e dez mil reais), permanecendo em conta judicial cerca de R$ 190.000,00 (cinto e noventa mil reais), dos recursos do FPM. Diante desse cenário, somado à queda na arrecadação dos Estados e da União, cujos tributos compõem o Fundo de Participação dos Município, e ao agravamento das questões sanitárias para o combate à expansão do Coronavírus (Covid-19), sustenta que a manutenção da decisão impugnada traz prejuízo à saúde pública do Município e à ordem administrativa. Defende a inexistência no caso de dano imediato a justificar a concessão da tutela de urgência, isto é, ausência de periculum in mora, uma vez que o atraso de dois meses nos proventos e aposentadorias transcendem cinco exercícios. Afirma que pretende usar a verba do FUNDEF para solucionar a crise no sistema previdenciário local. Aduz que as medidas constritivas perpetradas pelo Judiciário apenas agravam as agruras locais e não solucionam a crise do sistema previdenciário. 
    Requer, ao final, a suspensão dos “efeitos da tutela antecipada concedida pelo Juízo da Vara única da comarca de Belém de São Francisco/PE, na Ação Civil Pública NPU 0000512-14.2019.8.17.2250”. 
    Em decisão proferida em 3 de junho de 2020, indeferi a liminar pleiteada, consistente no pedido de imediato desbloqueio das quantias constritas, mantendo, assim, a eficácia da decisão de origem. 
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado:
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. NÃO PAGAMENTO DE APOSENTADOS E PENSIONISTAS DO MUNICÍPIO. BLOQUEIO DE VERBAS MUNICIPAIS. RESSALVA DAS VERBAS VINCULADAS. RISCO DE LESÃO À ORDEM, À ECONOMIA E À SAÚDE PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. INDEFERIMENTO. 
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de contracautela ajuizado contra decisão pela qual se manteve medida liminar determinando o bloqueio nas contas municipais para o pagamento de aposentadorias e pensões dos servidores públicos inativos e pensionistas, vinculados ao regime próprio de previdência municipal.
    2. Inexiste ofensa à ordem pública na decisão judicial que, fundada na grave crise financeira do município e no princípio da dignidade da pessoa humana, determina o bloqueio nas contas municipais para o pagamento de aposentadorias e pensões em atraso, com ressalva às verbas do FUNDEB, a ordens judiciais de pagamento e a verbas com vinculação orçamentária ou convênios específicos.
    3. Inexiste risco de lesão à saúde e à economia públicas pela constrição judicial realizada nas contas municipais que apenas incide sobre verbas desvinculadas quando o município não demonstra que a medida representa efetivo risco aos valores protegidos pela medida suspensiva.
    — Parecer pelo indeferimento do pedido de suspensão.” (doc. 19)
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. 
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990. 
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco que manteve decisão interlocutória, em autos da Ação Civil Pública, que determinou o bloqueio da quantia de R$ 1.100.000,00 (um milhão e cem mil reais) nas contas bancárias do Município de Belém de São Francisco, para repasse ao Fundo Previdenciário local (IPSEBE). Haja vista a natureza da controvérsia da causa de origem, relativa ao bloqueio de verbas de ente público, verifico o cabimento em tese do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 
    Nada obstante, não se verifica no caso concreto potencial lesão de natureza grave ao interesse público a possibilitar a concessão da medida pleiteada. Com efeito, da análise dos autos não se observam elementos capazes de atestar que o imediato cumprimento da decisão impugnada seria capaz de causar, por si só, grave prejuízo à saúde pública e à ordem administrativa do Município.
    Sobre a questão ora discutida, o Supremo Tribunal Federal tem se pronunciado pela ilegalidade de bloqueios de verbas públicas nos casos em que se atinge contas com destinação própria, isto é, quando se constata o caráter vinculado do recurso objeto do bloqueio, como por exemplo repasses para aplicação em saúde, educação, dentre outros. Deveras, assim já se pronunciou esta Corte em diversas ocasiões, eis que se tratava de recursos cujo repasse ou percepção se dava de forma vinculada a determinada aplicação ou finalidade: SL 1006/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 18/10/2019; STA 852/PE, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 31/1/2017; SL 1119/PE, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 13/3/2020; SL 1.107/PA, Rel. Min. Cármen Lúcia, e SL 1113/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 20.03.2020, e SL 1050/CE, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 7/10/2016. 
    Ocorre que, no caso sub examine, não foi bloqueado recurso com destinação vinculada. A controvérsia em discussão deriva de ação civil pública em que foi determinado o arresto de verbas do Município de Belém do São Francisco no montante necessário para pagamento de duas folhas de salários dos servidores públicos municipais aposentados e pensionistas, tendo sido determinado o imediato depósito na conta do Instituto de Previdência local (IPSEBE). Com efeito, a própria decisão impugnada assentou expressamente que “o bloqueio não deverá incidir em verba destinada ao FUNDEF, a ordens judiciais de pagamento, vinculação orçamentária ou convênios específicos”. Outrossim, esse comando foi efetivamente cumprido, tendo em vista a notícia de que da quantia total bloqueada de R$ 1.100.000,00 (um milhão e cem mil reais), R$ 910.000,00 (novecentos e dez mil reais) foram liberados, por se tratar de receitas vinculadas, permanecendo em conta judicial cerca de R$ 190.000,00 (cento e noventa mil reais). 
    Destarte, respeitados os limites cognitivos da suspensão de segurança, os quais autorizam um juízo de mera delibação com vistas ao mérito do processo subjacente, é fundamental ter em conta que na decisão ora impugnada há ressalva de que o bloqueio não deverá incidir em verba destinada ao FUNDEF, a ordens judiciais de pagamento, vinculação orçamentária ou convênios específicos. E, diante tais restrições, o juízo consignou que, no caso de inexistência de valores suficientes, deverão ocorrer sucessivos bloqueios sobre a quantia não vinculada, até se atingir a quantia necessária. 
    Desse modo, verifica-se que a decisão impugnada mostra-se consoante com a jurisprudência desta Corte. Deveras, dado seu caráter excepcional, em sede de apreciação da contracautela não é suficiente a mera alegação de dano em potencial da decisão atacada. É imprescindível que se demonstre a efetiva lesão a que estaria submetido o interesse público. 
    Além disso, a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF. Quanto ao ponto, salienta-se que, como relatado pelo próprio município requerente, em virtude da decisão ora impugnada, não foi penhorada a totalidade do valor devido, qual seja, de R$ 1.100.000,00 (um milhão e cem mil reais), mas sim cerca de R$ 190.000,00 (cinto e noventa mil reais), uma vez que foram liberados, por serem receitas vinculadas, R$ 910.000,00 (novecentos e dez mil reais). 
    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 1º de fevereiro de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente