Tribunal: STF
Processo: ACO 3486
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-17
Data de publicação: 2021-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS (LC Nº 173/2020). AUXÍLIO FINANCEIRO DA UNIÃO AOS MUNICÍPIOS. CONTROVÉRSIA QUE NÃO SE SUBSUME ÀS HIPÓTESES TAXATIVAMENTE PREVISTAS NO ART. 102, I, “F”, DA CONSTITUIÇÃO. LITÍGIO ENTRE UNIÃO E MUNICÍPIO. FALTA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PEDIDO NÃO CONHECIDO.
O Supremo Tribunal Federal, à luz do art. 102, I, da Constituição da República, regra de direito estrito e a comportar exegese restritiva, não dispõe de competência para processo e julgamento, em sede originária, de ações entre a União Federal e Municípios, ainda que o litígio verse sobre a prestação de serviços sociais de saúde pública. 
    Vistos etc.
    Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, proposta pelo Município de Betim/MG contra a União Federal, via da qual alegado o abandono do custeio, pela ré, da manutenção dos leitos de UTI necessários ao enfrentamento da pandemia da COVID-19.
    Alega, o requerente, que, não obstante o notório recrudescimento das taxas de internação decorrentes do Coronavírus, o número de leitos de UTI custeados pela União vem sendo reduzido sem justificativa razoável nos últimos meses. 
    Argumenta que o comportamento omissivo atribuído à União Federal estaria privando a população municipal dos serviços essenciais de saúde pública (arts. 6º, 197 e 198, da CF).
    Afirma que a presente controvérsia faz instaurar conflito federativo entre o Município de Betim/MG e a União Federal, atraindo a competência originária desta Suprema Corte de acordo com a norma inscrita no art. 102, I, “f” da Constituição. 
    É o relatório. 
    Decido.
    Conforme restou acima consignado, a presente ação foi ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal por força do disposto no art. 102, I, “f”, da Constituição Federal, considerando o autor configurado conflito federativo qualificado, único capaz de atrair a competência desta Corte.
    Tal dispositivo constitucional estabelece a competência deste Tribunal para julgar, in verbis, as causar e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta.
    Conveniente que se destaque, neste ponto, a evolução pela qual passou a jurisprudência desta Corte Suprema quanto à interpretação do dispositivo invocado, que se firmou no sentido de que a competência originária prevista no art. 102, I, “f”, da Constituição se circunscreve aos casos em que a controvérsia havida entre os entes federativos apresenta potencialidade lesiva apta a vulnerar a harmonia do Pacto Federativo. Trata-se, de fato, de interpretação restritiva, calcada fortemente na posição do Supremo Tribunal Federal como Tribunal da Federação, a quem cabe zelar por sua intangibilidade, resguardando o equilíbrio federativo.
    Tal redução teleológica do alcance ao dispositivo em exame vem sendo adotada pelo Tribunal desde longa data, De mencionar que inicialmente este entendimento somente era aplicado aos processos envolvendo entes federativos e entidade da administração indireta.
    Ressalto, como exemplos emblemáticos desta fase inicial, os julgamentos exarados na ACO’s 359-8/SP e 555-QO/DF, cujas ementas seguem abaixo reproduzidas, respectivamente. Anoto que, na ACO 555-QO/DF, foi reconhecida a competência do Tribunal tão-somente em razão da qualidade das partes. Confira-se:
    AÇÃO DE EXECUÇÃO MOVIDA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA CONTROLADA PELO ESTADO DE SÃO PAULO CONTRA O ESTADO DO MARANHAO - INCOMPETENCIA DO STF - INTELIGENCIA DO ART. 102, I, F, DA CONSTITUIÇÃO - INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO - PEDIDO NÃO CONHECIDO. - O art. 102, I, f, da Constituição confere ao STF a posição eminente de Tribunal da Federação, atribuindo-lhe, nessa condição, o poder de dirimir as controvérsias que, irrompendo no seio do Estado Federal, oponham as unidades federadas umas as outras. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na definição do alcance dessa regra de competência originaria da Corte, tem enfatizado o seu caráter de absoluta excepcionalidade, restringindo a sua incidência as hipóteses de litígios cuja potencialidade ofensiva revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Ausente qualquer situação que introduza a instabilidade no equilíbrio federativo ou que ocasione a ruptura da harmonia que deve prevalecer nas relações entre as entidades integrantes do Estado Federal, deixa de incidir, ante a inocorrência dos seus pressupostos de atuação, a norma de competência prevista no art. 102, I, f, da Constituição. - Causas de conteúdo estritamente patrimonial, fundadas em títulos executivos extrajudiciais, sem qualquer substrato político, não justificam se instaure a competência do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, I, f, da Constituição, ainda que nelas figurem, como sujeitos da relação litigiosa, uma pessoa estatal e um ente dotado de paraestatalidade.
    (ACO 359 QO/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 04/08/1993, DJ 11/03/1994.) 
    Supremo Tribunal Federal: competência originária (CF, art. 102, I, f): ação proposta por uma unidade federada, o Distrito Federal, contra a União, caso em que, à fixação da competência originária do Tribunal, sempre bastou a qualidade das pessoas estatais envolvidas, entidades políticas componentes da Federação, não obstante a estatura menor da questão: precedentes
    (ACO 555 QO/DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, j. 04/08/2005, p. 16/09/2005.) 
    A noção defendida nas ementas acima transcritas sofreu significativa evolução na jurisprudência do Tribunal, sendo certo que tem prevalecido atualmente o entendimento da absoluta excepcionalidade da regra de competência, que deve abarcar apenas os litígios com potencialidade para vulnerar o pacto federativo, em detrimento da simples qualidade subjetiva das partes, ainda que o conflito envolva entes políticos.
    A propósito desta segunda fase da jurisprudência do STF, cito o precedente firmado pelo plenário desta Corte na Ação Cível Originária nº 1.048-QO/RS, proposta pelo Estado do Rio Grande do Sul contra a União, de relatoria do eminente Ministro Celso de Mello:
    CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO "DUE PROCESS OF LAW" E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 
    CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. 
    - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, "f"), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes.
    LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. 
    - A imposição estatal de restrições de ordem jurídica, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do "due process of law", assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.
    A RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL QUALIFICA-SE COMO INSTRUMENTO CONSTITUCIONAL DE PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DE DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS. 
    - O princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação constitucional ao poder do Estado, cuja competência regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigações. Nenhum ato regulamentar pode criar obrigações ou restringir direitos, sob pena de incidir em domínio constitucionalmente reservado ao âmbito de atuação material da lei em sentido formal. - O abuso de poder regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua "contra legem" ou "praeter legem", não só expõe o ato transgressor ao controle jurisdicional, mas viabiliza, até mesmo, tal a gravidade desse comportamento governamental, o exercício, pelo Congresso Nacional, da competência extraordinária que lhe confere o art. 49, inciso V, da Constituição da República e que lhe permite "sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (...)". Doutrina. Precedentes (RE 318.873-AgR/SC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). Plausibilidade jurídica da pretensão cautelar deduzida pelo Estado do Rio Grande do Sul. Reconhecimento de situação configuradora do "periculum in mora". Medida cautelar deferida. 
    (ACO 1.048-QO/RS , Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, j. 30/08/2007, p. 31/10/2007. Grifos inovados.) 
    Por óbvio, no caso acima citado houve o reconhecimento da competência do Tribunal, mas importa referir que esta competência não prescindiu do exame detalhado do conteúdo do litígio, tido como grave o bastante para configurar autêntico conflito federativo, de todo insuficiente o mero antagonismo entre Estado Membro e União.
    Clara a tendência do Tribunal de, ao interpretar a cláusula invocada pela parte autora, não se deixar guiar exclusivamente pela qualidade subjetiva das partes, de maneira que imprescindível, para a aceitação da competência da Corte, a análise objetiva do conflito para aferir-lhes a gravidade e aptidão para vulnerar o pacto federativo.
    Esta análise objetiva do conflito para além da qualidade das partes em litígio, no entanto, não autoriza o alargamento do alcance do dispositivo, a fim de fazê-lo abarcar as lides entre Municípios e a União ou entre aqueles e os Estados Membros, porquanto os entes federados locais foram excluídos da norma de competência examinada.
    Com efeito, o entendimento da jurisprudência desta Casa acerca do preceito versado no inciso, como emerge das ementas acima transcritas, mostra sua índole absolutamente restritiva, considerada sua competência como excepcionalíssima, inocorrendo em tal quadro espaço para seu alargamento para além das hipóteses expressamente previstas.
    Como consequência, impõe-se o reconhecimento de que não são da competência desta Corte conflitos envolvendo Municípios ou suas entidades da administração pública direta e indireta e os demais entes federados.
    Neste sentido, já se manifestou o Plenário desta Casa:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE MUNICÍPIO NO SIAFI/CAUC. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO ENTRE MUNICÍPIO E UNIÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I - A competência do Supremo Tribunal Federal para apreciar ação cível originária se limita às hipóteses em que os interesses em jogo possam produzir riscos ao pacto federativo, o que se não observa no caso em questão. 
    II - A Constituição prevê no art. 102, II, ‘f’ a possibilidade conflito federativo entre os Estados e União, sem mencionar o ente municipal como parte nesse conflito. 
    III - Agravo regimental ao qual se nega provimento.
    (STF, Pleno, ACO 3.272-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, j. 18.10.2019, DJe 29.10.2019) 
    AÇÃO PROMOVIDA PELA EMPRESA BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA (INFRAERO) CONTRA MUNICÍPIO - AUSÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO - FALTA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - EXEGESE DO ART. 102, I, "f", DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - REGRA CONSTITUCIONAL DE DIREITO ESTRITO - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O Supremo Tribunal Federal, em face da regra de direito estrito consubstanciada no art. 102, I, da Constituição da República (RTJ 171/101-102), não dispõe, por ausência de previsão normativa, de competência para processar e julgar, em sede originária, causas instauradas entre Municípios, de um lado, e a União, autarquias federais e/ou empresas públicas federais, de outro. Em tal hipótese, a competência para apreciar esse litígio pertence à Justiça Federal de primeira instância. Precedentes.
    (STF, Pleno, ACO nº 1364-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16.9.2009, DJe 6.8.2010.)
    Ação civil originária. Infraero contra município. Imunidade recíproca. Ausência de conflito federativo. Literalidade da competência originária do Supremo Tribunal Federal. Art. 102, I, “f”. Agravo regimental não provido. 1. Não compete a esta Corte, em sede originária, processar e julgar causas que antagonizem empresa pública federal a município. A literalidade do art. 102, I, “f”, da Constituição não indica os municípios no rol de entes federativos aptos a desencadear o exercício da jurisdição originária deste Tribunal. 2. Nos termos da jurisprudência desta Corte, “[a] aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação” (ACO 1.048-QO, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ de 31/10/07). Contudo, esse entendimento não tem o efeito de ampliar a competência definida no art. 102, I, “f”, da Carta Magna, às causas envolvendo municípios. 3. Diferença entre conflito entre entes federados e conflito federativo: enquanto no primeiro, pelo prisma subjetivo, observa-se a litigância judicial promovida pelos membros da Federação, no segundo, para além da participação desses na lide, a conflituosidade da causa importa em potencial desestabilização do próprio pacto federativo. Há, portanto, distinção de magnitude nas hipóteses aventadas, sendo que o legislador constitucional restringiu a atuação da Corte à última delas, nos moldes fixados no Texto Magno, e não incluiu os litígios e as causas envolvendo municípios como ensejadores de conflito federativo apto a exigir a competência originária da Corte. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.
    (STF, Pleno, ACO nº 1295-AgR-Segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 14.10.2010, DJe 2.12.2010.)
    Assim, partindo-se, da absoluta excepcionalidade da competência deste Supremo Tribunal, conclui-se indubitavelmente que o caso em tela não se subsume à hipótese do art. 102, I, “f”, da Constituição, por ausência de expressa menção aos conflitos envolvendo Municípios no mencionado dispositivo.
    Reconheço, pois, a incompetência desta Corte para processar e julgar originalmente a presente ação, pelo que determino a remessa dos autos à Justiça Federal de primeira instância do Estado de Minas Gerais, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.
    Publique-se.
    Intimem-se.
    Brasília, 17 de março de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora