Tribunal: STF
Processo: RMS 38173
Classe: RMS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-09
Data de publicação: 2021-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



Trata-se de recurso em mandado de segurança, interposto contra acórdão do STJ, por meio do qual foi denegada a ordem e cassada a liminar anteriormente concedida, cuja ementa transcrevo a seguir:



ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. CADASTRO DE EMPREGADORES QUE TENHAM SUBMETIDO TRABALHADORES A CONDIÇÃO ANÁLOGA À DE ESCRAVO. AUTORIDADE APONTADA COATORA. MINISTRO DE ESTADO DO TRABALHO E EMPREGO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. PRECEDENTES DO STJ. SEGURANÇA DENEGADA. I. Trata-se de Mandado de Segurança preventivo, impetrado por Emival Ramos Caiado Filho contra o Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, alegando justo receio de ser incluído no Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condição análoga à de escravo, então regulamentado pela Portaria Interministerial 2/2011, porquanto, após apresentação de defesa administrativa, em primeira e segunda instâncias, em quinze autos de infração, por supostas irregularidades no cumprimento da legislação trabalhista, houve decisão administrativa final sobre o assunto. II. Conquanto alegue o impetrante que há omissão do Ministro de Estado do Trabalho e Emprego na análise de pedidos – para que a aludida autoridade avoque a apreciação dos processos relativos a quinze autos de infração contra ele lavrados, por descumprimento da legislação trabalhista, para declará-los insubsistentes, determinando o seu arquivamento –, ele pretende, no presente writ preventivo, é evitar a sua inscrição no Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condição análoga à de escravo, conforme expresso pedido formulado na inicial. III. Esta Corte, em caso análogo – MS 19.793/DF, de relatoria do Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES –, em que houve requerimento dirigido ao Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, também não respondido, reconheceu a ilegitimidade passiva ad causam da autoridade indicada coatora, sustentando o voto condutor do julgado que, "embora o impetrante tenha indicado como autoridade coatora o Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, o ato coator foi praticado pelo Secretário de Inspeção do Trabalho, uma vez que os atos de inclusão e exclusão de nomes do cadastro são realizados no âmbito da Secretaria de Inspeção do Trabalho - SIT, o que afasta a competência constitucionalmente atribuída a esta Corte Superior para o julgamento do presente mandamus" (STJ, MS 19.793/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 11/03/2014). IV. No caso, os documentos que instruíram a inicial consistem, tão somente, em pedidos de decisão avocatória, formulados pelo impetrante ao Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, com fundamento no art. 5º, XXXIV, a, da Constituição Federal e no art. 638 da CLT, não tendo eles o condão de comprovar, por si só, a iminência de prática de atos, pelo Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, tendentes a incluir seu nome no aludido Cadastro. Por outro lado, os documentos apresentados pela autoridade apontada como coatora demonstram que o Relatório de Fiscalização e os autos de infração foram lavrados por Agentes de Inspeção do Trabalho. V. A Portaria Interministerial 2/2011 foi revogada pela Portaria Interministerial 2/2015, que, em seu art. 1º, § 2º, estabeleceu, expressamente, quanto ao Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condição análoga à de escravo, que "a organização e divulgação da relação ficará a cargo da Divisão de Fiscalização para Erradicação do Trabalho Escravo - DETRAE, inserida no âmbito da Secretaria de Inspeção do Trabalho - SIT, do Ministério do Trabalho e Emprego". Em igual sentido dispôs, em seu art. 2º, § 3º, a Portaria Interministerial 4/2016 – que revogou a Portaria Interministerial 2/2015 –, bem como a Portaria MTB 1.293, de 28/12/2017, em seu art. 14, §§ 2º e 3º. VI. Segundo entendimento desta Corte, "os atos de inclusão/exclusão no Cadastro de Empregadores que submetem trabalhadores a condições análogas às de escravo competem à Secretaria de Inspeção de Trabalho - SIT e não ao Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, razão pela qual falece competência ao STJ para processar e julgar o presente mandamus, tendo em vista a ilegitimidade passiva da autoridade apontada como coatora" (STJ, AgRg no MS 21.158/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 04/03/2021). No mesmo sentido: STJ, MS 21.116/DF, Rel. Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 12/02/2021; MS 10.116/DF, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 18/12/2006; AgRg no MS 19.191/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 15/03/2013; MS 14.067/DF, Rel. Ministra ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 11/05/2009. VII. Sobre a teoria da encampação – que mitiga a indicação errônea da autoridade coatora, em mandado de segurança –, a Primeira Seção do STJ firmou o entendimento de que esta se aplica ao mandado de segurança, quando preenchidos os seguintes requisitos, cumulativamente: (a) existência de subordinação hierárquica entre a autoridade que efetivamente praticou o ato e aquela apontada como coatora, na petição inicial; (b) manifestação a respeito do mérito, nas informações prestadas; (c) ausência de modificação de competência, estabelecida na Constituição, para o julgamento do writ, requisito que, no presente caso, não se encontra atendido. Nesse sentido: STJ, AgInt nos EDcl no MS 23.399/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 11/10/2017; MS 17.435/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 01/02/2013; AgRg no MS 19.461/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 21/08/2013. VIII. Assim, exsurge a ilegitimidade passiva ad causam do Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, porquanto o ato cuja prática se pretende evitar, no presente writ, não se insere no âmbito de sua competência, devendo ser denegada a segurança e revogada a liminar deferida, restando prejudicado o Agravo Regimental contra ela interposto. IX. Segurança denegada. Agravo Regimental prejudicado.



Em suas razões recursais, Emival Ramos Caiado Filho apresenta as seguintes alegações:



a)     Na petição inicial do Mandado de Segurança o impetrante denunciou severas inconstitucionalidades e ilegalidades oriundas da Portaria Interministerial no 2/2011, veículo normativo que fundamenta o ato que se pretende coibir.



b)     ao emendar a inicial, o impetrante argumentou que a referida revogação teve o intuito exclusivo de provocar a perda do objeto da ADIN 5209, em que fora concedida medida liminar para suspender os efeitos da Portaria Interministerial no 2/2011;



c)     não merece subsistir a conclusão, perfilhada no acórdão do STJ, pois “a manifestação da União deixa clara a existência de hierarquia entre a autoridade impetrada (detentor da competência originária) e o órgão para quem teria sido delegada a competência”, e, por sua vez, o art. 638 da Consolidação das Leis do Trabalho assegura que é facultado ao Ministro do Trabalho chamar para si a competência de examinar e decidir questões referentes à fiscalização dos preceitos estabelecidos na no aludido diploma legal; 



d)     no caso em apreço, o Ministro do Trabalho e Emprego atuou diretamente para a inclusão do impetrante no cadastro combatido, ao conhecer e apreciar o mérito o Pedido de Decisão Avocatória por ele formulado; 



e)     deve-se aplicar, no caso, a teoria da encampação, albergada pela jurisprudência do STJ, pois a autoridade apontada como coatora defendeu a validade do ato que este writ pretende evitar, adentrando o mérito da discussão, isto é, não se limitou a alegar sua ilegitimidade para compor polo passivo da presente demanda;



f)     superada a questão da legitimidade passiva, o recurso ordinário deve ser provido para que se conceda a segurança ao impetrante, especialmente em razão da inconstitucionalidade das portarias que regulamentaram a lista dos empregadores que exploram o trabalho escravo;



g)     referidas portarias possibilitam a imputação do crime previsto no artigo 149 do Código Penal, além de impor severas restrições financeiras ao suposto infrator, devendo-se reconhecer que os Ministros de Estado extrapolaram o âmbito de sua competência normativa, delimitada pelo inciso II, do artigo 87, da CF, inovando o ordenamento jurídico pátrio para instituir, em detrimento da competência exclusiva do Poder Legislativo, sanção não prevista em lei;



h)     tais razões levaram o Ministro Ricardo Lewandowski a conceder medida liminar na ADIN 5209 MC-AgR/DF, para suspender os efeitos da malsinada Portaria;



i)     em evidente manobra do Ministro do Trabalho e Emprego, referida ADIN perdeu o objeto em razão da edição da portaria 02/2015, que revogou a portaria outrora discutida naqueles autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade. Cabe destacar que, em que se pese este Colendo Supremo Tribunal Federal tenha julgado o mérito da ADPF 509/DF pela constitucionalidade das referidas portarias, a questão ainda está sendo discutida no âmbito desta Egrégia Corte;



j)     eventual ato administrativo que importe na inclusão do Impetrante no “Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condições análogas à de escravo”, por se tratar de sanção, deve ser precedido de intimação para que ele produza as provas que entender necessárias à defesa de seus interesses, garantindo-se-lhe, também, o direito de interpor recursos;



k)     a expressão “condições análogas à de escravo”, por ser muito vaga e imprecisa, deve ser examinada por um órgão paritário, dotado de neutralidade objetiva e funcional do Ministério do Trabalho e Emprego, não podendo ficar entregue, exclusivamente, a membros do Poder Executivo.



Ao final, requer sejam deferidos os pedidos apresentados na Impetração na origem, e, particularmente, seja reconhecida a legitimidade ad causam do Ministro de Estado do Trabalho e Emprego.



No mérito, pugna pelo provimento do presente recurso e concedida definitivamente a segurança para que se exclua o nome do Impetrante do rol de empregadores que exploram o trabalho escravo.



Em contrarrazões, a União apresenta os seguintes argumentos:



a)     desde sempre, a Divisão de Fiscalização para Erradicação do Trabalho Escravo da Secretaria de Inspeção do Trabalho (DETRAE/SIT) é quem detém competência para organizar e manter o cadastro em referência, incluindo e excluindo nomes - Portaria MTE 483/2004, Anexo VI, art. 12, inciso VII (vigente ao tempo dos fatos, em disposição que se repetiu nas normativas posteriores);



b)      o próprio impetrante cuidou de fabricar uma suposta competência do então Ministro do Trabalho, mediante pedido para avocação por parte dessa autoridade, o qual, diga-se de passagem, sequer foi apreciado ao tempo da impetração, conforme noticiado pelo próprio autor ;



c)     narra a inicial que a fiscalização ocorreu em janeiro de 2010 e, por seu turno, o relatório de fiscalização foi emitido em 01.02.2010 (fl. 405, dos autos), o que acarreta a decadência da impetração, protocolizada em 08.04.2015, muito depois dos 120 preconizados em lei;



d)     o impetrante sequer adentra no mérito dos 22 autos de infração lavrados, limitando-se a impugnar a constitucionalidade da Portaria, e a indicar suposta inobservância do devido processo legal;



e)     lado outro, no concernente à suposta inobservância do devido processo legal, vale recordar a impetração é preventiva, isto é, sequer houve inclusão do nome da lista do trabalho escravo, razão por que não há se falar em inobservância de contraditório e ampla defesa, e, menos ainda, do devido processo legal;



f)     como houve deferimento de liminar, que perdurou de junho de 2015 a 31.05.2021, somente a partir dessa data é que deixou de haver impedimento para a inclusão do nome do impetrante no cadastro;



g)     em 09.06.2020, a DETRAE/SIT emitiu despacho referindo que, na operação fiscal 001/2010, foram lavrados 22 autos de infração, dentre eles o AI nº 01926134-9, capitulado no art. 444 da CLT, que teve decisão administrativa final e irrecorrível de procedência em 09/10/2014, com observância do contraditório e ampla defesa, mas o nome do impetrante não foi aludido no aludido cadastro;



h)     com referência à apontada constitucionalidade das portarias interministeriais versando sobre trabalho escravo, em particular da Portaria Interministerial MTPS/MMIRDH 4/2016, há recente decisão do STF na ADPF 509, em que se entendeu pela consonância da normativa com o princípio da reserva legal; bem como que tais atos constituíam (em) fator de implementação do direito à informação, em aplicação do princípio da transparência ativa, e dos princípio da dignidade humana e do valor social do trabalho.



É o relatório. 



Decido. 



O presente mandamus, ora em sede de recurso ordinário, foi impetrado com o objetivo de questionar norma que disciplina o Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condições análogas à de escravo” do Ministério do Trabalho e Emprego. 



Todavia, o recurso deve ser tido por prejudicado, pois a Portaria Interministerial MTE/SDH nº 2/2011 foi revogada pela Portaria Interministerial 2/2015, que, em seu art. 1º, § 2º, estabeleceu, expressamente, quanto ao Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condição análoga à de escravo, que "a organização e divulgação da relação ficará a cargo da Divisão de Fiscalização para Erradicação do Trabalho Escravo - DETRAE, inserida no âmbito da Secretaria de Inspeção do Trabalho - SIT, do Ministério do Trabalho e Emprego"



Veja o que dispunha o art. 8º da Portaria Interministerial SEDH/MTE nº 2/2015 (atualmente revogada):



    Art. 8º Revoga-se a Portaria Interministerial nº 2, de 12 de maio de 2011.



Nessa conformidade, perdeu-se o objeto da presente impetração, a qual, dada sua própria natureza, não é dotada de efeito retroativo, mostrando-se desnecessário, destarte, analisar-se a eventual legalidade de diploma normativo que não mais subsiste no mundo jurídico.



Nesse diapasão, evidenciada a perda superveniente do objeto do mandado de segurança, fica consequentemente prejudicado o presente recurso ordinário em mandado de segurança. Nesse sentido:



    “EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO ORDINÁRIO. PORTARIAS Nº 77/2000 E 93/2000, DE MINISTRO DE ESTADO. PERDA DE OBJETO. Fica prejudicado, por perda de objeto, o mandado de segurança ajuizado contra portaria ministerial que, conquanto determinasse a suspensão do pagamento de créditos trabalhistas oriundos de decisões judiciais transitadas em julgado, teve seus efeitos suspensos por ato superveniente da mesma natureza e da mesma autoridade, esvaziando de eficácia os atos praticados com base no ato impugnado. Recurso a que se nega provimento” (RMS 23.910/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Primeira Turma, DJ 29.6.2001).



    “RECURSO ORDINÁRIO - MANDADO DE SEGURANÇA - PERDA DO OBJETO. Estando o mandado de segurança dirigido contra ato de Ministro de Estado que, mediante portaria, fixou preços máximos a serem observados na venda ao consumidor de derivados de petróleo e álcool etílico hidratado, para fins de carburantes e ocorrendo na tramitação do processo o cancelamento de tal portaria sem que antes haja sido concedida liminar, impõe-se a declaração da perda de objeto. (...)” (RMS 21.749/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Segunda Turma, DJ 25.11.1994).



    “Mandado de Segurança. - Tendo em vista a revogação expressa da Portaria nº 104/99 do TCU, ficou prejudicado o presente mandado de segurança nessa parte (...)” (MS nº 23.450/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ de 2/5/03).



Acresce, ainda, que a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 509/DF, ajuizada contra as Portarias Interministeriais 4/2016, 2/2015 e 2/2011 e a Portaria MTE 540/2004 – já revogadas as três últimas normas – teve seu mérito julgado, pelo STF, em 16/09/2020, ocasião em que, por maioria, na parte conhecida (não atingida pelo prejuízo da ação no tocante aos artigos 5º a 12 da Portaria Interministerial MTE/MMIRDH nº 4, de 11 de maio de 2016, revogados pela Portaria MTB nº 1.129/2017) julgando-se improcedente o pedido quanto aos demais preceitos, nos termos do voto do Relator, Ministro Marco Aurélio, assentando-se que o aludido cadastro de empregadores que tenham submetido trabalhadores a condição análoga à de escravo não ostenta caráter sancionador, mas visa a conferir concretude ao princípio da publicidade. 



Eis a ementa da ADPF 509/DF: 



ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – CABIMENTO – SUBSIDIARIEDADE. A adequação da arguição de descumprimento de preceito fundamental pressupõe inexistência de meio jurídico para sanar lesividade – artigo 4º da Lei nº 9.882/1999. PORTARIA – CADASTRO DE EMPREGADORES – RESERVA LEGAL – OBSERVÂNCIA. Encerrando portaria, fundamentada na legislação de regência, divulgação de cadastro de empregadores que tenham submetido trabalhadores a condição análoga à de escravo, sem extravasamento das atribuições previstas na Lei Maior, tem-se a higidez constitucional. CADASTRO DE EMPREGADORES – PROCESSO ADMINISTRATIVO – CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA – OBSERVÂNCIA. Identificada, por auditor-fiscal, exploração de trabalho em condição análoga à de escravo e lavrado auto de infração, a inclusão do empregador em cadastro ocorre após decisão administrativa irrecorrível, assegurados o contraditório e a ampla defesa. CADASTRO DE EMPREGADORES – NATUREZA DECLARATÓRIA – PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. Descabe enquadrar, como sancionador, cadastro de empregadores, cuja finalidade é o acesso à informação, mediante publicização de política de combate ao trabalho escravo, considerado resultado de procedimento administrativo de interesse público.



    Não bastassem o óbice supramencionado, que inviabiliza, por completo, a pretensão recursal, consta do acórdão recorrido que 



[...] os quinze pedidos de avocatória foram dirigidos ao Ministro de Estado do Trabalho e Emprego em 22/12/2014, e, como consta das informações, "todos os processos tiveram decisão de procedência e estão arquivados, sendo que sete deles foram arquivados por pagamento de multa em 2014, enquanto que os demais quinze foram arquivados em razão da notificação e do pagamento das multas em janeiro de 2015" (fl. 345e), pagamento efetuado antes mesmo do ajuizamento do presente Mandado de Segurança, em 08/04/2015. 



Apesar de o impetrante afirmar, a fl. 653e, que "o Ministro do Trabalho e Emprego atuou diretamente para a inclusão do impetrante no cadastro combatido, ao conhecer e apreciar o mérito do Pedido de Decisão Avocatória por ele formulado", não consta dos autos resposta subscrita pelo Ministro de Estado do Trabalho e Emprego aos referidos requerimentos, de forma a corroborar a tese acerca de sua legitimidade passiva ad causam.



    Consignou-se, ainda, que “nas informações prestadas, a autoridade indicada coatora defende a sua ilegitimidade passiva ad causam, de forma a corroborar conclusão em tal sentido”. 



    A propósito da teoria da encampação, já se decidiu, no âmbito desta Corte Suprema, que “a competência para o julgamento de mandado de segurança decorre da autoria do ato apontado como ilegal”,(RMS 30918, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe de 26.03.2013).



    Logo, não havendo ato concreto a ser imputado à autoridade apontada como coatora, o que se reforça pela natureza preventiva da qual se reveste o presente mandamus, nada há a prover nesta via recursal.



    Ante o exposto, nego seguimento presente recurso ordinário, nos termos do artigo 21, inciso IX, do Regimento Interno desta Corte. 



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 09 de dezembro de 2021.



Ministro Dias Toffoli



Relator



Documento assinado digitalmente