Tribunal: STF
Processo: ACO 3476
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-04
Data de publicação: 2021-03-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos.
    Cuida-se de ação cível originária, proposta pelo Estado da Bahia, em face da União e da Caixa Econômica Federal, com o fito de: 
    “determinar que a União se ABSTENHA de promover a inclusão do Estado da Bahia em qualquer de seus cadastros de inadimplentes, como o CAUC, CADIN, SIAFI, em razão da execução do Convênio nº 262.736-14/2008, antes de instaurado e exaurido o procedimento de tomada de contas, com oportunização de ampla de exercício do contraditório e da ampla defesa pelo Ente Federativo.”. 
    Narra o estado da Bahia que celebrou com a União, representada pela Caixa Econômica Federal, o Convênio nº 262.736-14/2008, para a construção de quadra poliesportiva coberta no Município de Remanso/BA. 
    Prossegue a narrativa aduzindo que foi comunicado pela Gerência Executiva da Caixa Econômica Federal, através do Ofício nº 1.590/2020, que teria que devolver o valor integral dos recursos à União, acrescido de correção monetária, vez que não teria comprovado a “funcionalidade do objeto”.
    Entende que os valores não deveriam ser cobrados em sua totalidade, pois o contrato fora executado parcialmente, sendo, portanto, necessária tomada de contas especial para apurar as supostas irregularidades na condução do projeto relacionado ao Convênio nº 262.736-14/2008.
    Argumenta que teve problemas com a empresa contratada para a execução da obra e que precisou realizar novo procedimento de licitação, solicitando prorrogação do prazo final do convênio; entretanto “a Caixa indeferiu o pedido (…), ao fundamento de que o Estado já havia sido alertado de que a obra deveria ser concluída em até 60 dias após o término da vigência do contrato, que se daria em 31/12/2019”. Nesse tocante, aduz que
    “Em virtude do indeferimento do pedido de prorrogação de vigência do Contrato, não foi possível dar continuidade à execução do objeto, a revelar que a não conclusão da obra ocorreu por circunstâncias alheias à vontade do Estado. A Caixa, todavia, solicitou a devolução de todo o recurso investido para execução da quadra, acrescidos dos rendimentos da correção financeira, totalizando o montante de R$ 191.276,89 (cento e noventa e um mil duzentos e setenta e seis reais e oitenta e nove centavos).”.
    Defende que, para a devolução do valor total do contrato, deve ser instaurada e concluída tomada de contas especial que garanta a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa ao estado, especialmente pelo fato de que “não há elementos que permitam a apuração de eventuais prejuízos que ensejem qualquer ressarcimento de valores ao erário federal”.
    Alega, ainda, que através da tomada de contas especial é “que será aferida a regularidade da execução do contrato de repasse – e as eventuais responsabilidades pela não conclusão das obras –, com a prévia notificação do Estado, sem o quê não é possível promover a inclusão do Ente nos cadastros de inadimplência federal”.
    Requer a antecipação da tutela de urgência, para: 
    “determinar que a União se abstenha de promover a inclusão do Estado da Bahia em qualquer de seus cadastros de inadimplentes, como o CAUC, CADIN, SIAFI, em razão da execução do Convênio nº 262.736-14/2008, antes de instaurado e exaurido o procedimento de tomada de contas.”. 
    É o relatório. 
    Decido:
    Reconheço, preliminarmente, nos termos do art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República, a competência originária deste Supremo Tribunal Federal para conhecer da presente ação. 
    Conforme decidido, não poucas vezes, por esta Corte: 
    “[existe] conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de supostas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado da Administração Financeira - Siafi e no Cadastro de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin, impossibilita sejam firmados acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre Estados e entidades federais. 2. O registro da entidade federada por suposta inadimplência nesses cadastros federais pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos” (AC nº 2.200/MT-MC, Tribunal Pleno, Relª. Minª. Cármen Lúcia, DJe de 27/2/09).
    Adentro, desse modo, na apreciação do requerimento de tutela de urgência, salientando – no que respeita ao perigo de dano – que é evidente que eventual inscrição no CADIN e no CAUC implicaria prejuízo imediato ao estado autor, inclusive com possível suspensão de linhas de crédito e não recebimento de repasses federais, conforme mencionado na exordial. É o que tem reconhecido esta Corte. Vide:
    “AÇÃO CAUTELAR. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI, NO CADASTRO INFORMATIVO DE CRÉDITOS NÃO QUITADOS DO SETOR PÚBLICO FEDERAL – CADIN E NO CADASTRO ÚNICO DE SAÚDE – CAUC. ÓBICE À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS E À REALIZAÇÃO DE OPERAÇÃO DE CRÉDITO. PROJETO DE FORTALECIMENTO DA GESTÃO FISCAL - PROFIS E PROGRAMA EMERGENCIAL DE FINANCIAMENTO AOS ESTADOS E AO DISTRITO FEDERAL - PEF/BNDES 2. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. REFERENDO. 1. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrência de conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de supostas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado da Administração Financeira do Governo Federal – Siafi, no Cadastro Único de Convênios – Cauc e no Cadastro de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin, impossibilita sejam firmados acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre Estados e entidades federais. 2. O registro da entidade federada, por suposta inadimplência, nesses cadastros federais pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 3. Em cognição primária e precária, estão presentes o fumus boni juris e o periculum in mora. 4. Medida liminar referendada.” (AC nº 2657 MC-REF, Tribunal Pleno, Relª. Minª. Cármen Lúcia, DJe de 6/12/10). 
    No que respeita à probabilidade do direito, observo que a jurisprudência desta Corte tem reconhecido a necessidade de observância do postulado do devido processo legal para inclusão de ente estadual em cadastro de inadimplência federal. Nesse sentido, o seguinte julgado de relatoria do Ministro Celso de Mello, bastante elucidativo quanto à indispensabilidade do devido processo legal:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (...) CAUC/SIAFI – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ESTADO-MEMBRO (POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIO CELEBRADO COM A UNIÃO FEDERAL) SEM QUE SE TENHA PROCEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE “TOMADA DE CONTAS ESPECIAL” – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) (...)
    A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.
    – A imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.
    LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.
    – A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.
    – A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. (...)” (ACO nº 2.131-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 20/2/15).
    Corroborando tal entendimento, finalizou-se, em 15/9/20, o julgamento virtual do Tema nº 327 de repercussão geral, da relatoria da Ministra Rosa Weber.
    Ao julgar referido tema, o qual discute a “inscrição de município no SIAFI/CADIN sem o prévio julgamento de tomada de contas especial”, o Plenário desta Suprema Corte fixou a seguinte tese:
    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.” (RE nº 1.067.086/BA, DJe de 21/10/20).
    Com efeito, a observância do devido processo legal é medida que se impõe. Seja por meio da tomada de contas especial (no caso de descumprimento do convênio ou a desaprovação de contas pelo concedente) ou por meio da notificação do ente faltoso (casos de não prestação de conta, descumprimento de gasto mínimo ou débito junto à administração).
    No caso destes autos, não há, ao menos na análise perfunctória própria das tutelas de urgência, notícia da instauração de tomadas de contas especial – ou de outro procedimento – que permita a apuração dos danos ao erário federal e as respectivas responsabilidades. 
    Desta feita, tenho – nos termos da recente jurisprudência desta Corte – que se encontra presente o fumus boni iuris. 
    Pelo exposto, concedo a tutela de urgência requerida, para determinar à União que se abstenha de inscrever ou que retire a inscrição, caso efetuada, do Estado da Bahia, nos cadastros de inadimplência federais, decorrente de descumprimento do Convênio nº 262.736-14/2008, até que se garanta ao Estado a observância da ampla defesa, por meio do procedimento adequado. 
    Cite-se, na forma da lei.
    Publique-se.
    Brasília, 4 de março de 2021.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente