Tribunal: STF
Processo: MS 37499
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-16
Data de publicação: 2021-07-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado por Luciana Rosas Guimarães almejando “a suspensão dos efeitos da decisão publicada através da Portaria nº 13.262, de 27 de julho de 2020, emanada por esta Impetrada e por consequência dos acórdãos de nº 7972/2017 2ª Câmara; acórdão nº 2.780/2016 – Plenário do Tribunal de Contas da União perante o caso dos autos” (doc. 1, fl. 17).
    Na inicial, a parte autora apresenta o seguinte contexto (fls. 5/6):
    A Impetrante era beneficiária de pensão decorrente do falecimento do seu genitor – JOSÉ DE ALBUQUERQUE GUIMARÃES, ocorrido em 08/01/1974, que manteve cargo de agente da polícia federal, com amparo na Lei nº 3.373/19581 combinada com a Lei nº 6.782/1980.
    A concessão do benefício iniciou quando a Impetrante atingiu 21 (vinte e um) anos – 01/09/1993, gerando matrícula SIAPE nº 198943, contando atualmente com 27 (vinte e sete) anos de recebimento contínuo, enquadrando-se, portanto, no disposto do art. 5º, inciso II, parágrafo único da citada lei. (...)
    É de ver-se, portanto que durante este lapso temporal JAMAIS houve qualquer interrupção em seus proventos decorrente de uma possível violação a legislação nº 3.373/1958.
    Eis que, após 27 anos de recebimento contínuo, a Impetrante fora notificada de “irregularidades” em seu processo de pensão, sob argumento “pensionista em união estável enquadrada como filha maior solteira”, sob o fundamento de que “a pensionista possui filho em comum (LUCAS GABRIEL GUIMARÃES QUEIROZ) e compartilha os mesmos números de CEP (56800000) e de telefone (38382988) com CLAÚDIO KENNEDY DA SILVA QUEIROZ (CPF 863.454.604-78)”.
    Em sede de processo administrativo restou obedecido o contraditório e ampla defesa, tendo sido apresentado defesa administrativa, publicada no Diário Oficial da União, aos 18/08/2020, obtendo negativa nos seguintes termos: (...)
    Insatisfeita, a Impetrante recorreu administrativamente a fim de revisar o ato, porém sem êxito, vindo a autoridade administradora da pensão decidir pela manutenção do CANCELAMENTO de pensão nos termos do parecer final “(...) dessa forma, pelas razões acima expostas e considerando que a interessada não trouxe fatos novos, que pudessem ensejar a mudança da decisão de cancelamento do benefício em questão, ratifico o inteiro teor do parecer nº 15672920/2020-SEI, no sentido de manter o cancelamento do benefício previdenciário, sugerindo que a interessada seja cientificada”.
    Apesar de satisfatoriamente demonstrado o preenchimento autorizadores da obediência ao art. 5º, inciso II, parágrafo único da Lei 3.373/1958, que ensejou a concessão do benefício, a Impetrada manteve o ato administrativo o qual está revestido de ILEGALIDADE, nos termos que seguem. (...)
    Na sequência, apresenta as alegações de direito (fls. 7/10):
    Em sede administrativa, os fundamentos legais para proferir com o ato de CANCELAMENTO de pensão, o qual se almeja NULIDADE, advém de alteração jurisprudencial do TCU conforme acórdão 7972/2017-2ªC, que trata-se de atualização de entendimento buscando refletir o esforço legal e jurisprudencial de equiparar o instituto do casamento ao instituto da união estável (...) o TCU tem buscado ELEGER EVIDÊNCIAS que comprovem a relação entre companheiros e, dessa forma, caracterizar a situação de perda do direito ao recebimento da referida pensão. (...) Assim, estabeleceu ser SUFICIENTE para a suspensão da pensão a existência de filho comum entre a beneficiária e o provável companheiro, acrescida da comprovação de residência em comum por algum período de tempo (item 15 do Acórdão 7972/2017-2ªC).
    Incongruências jurídicas são verificadas no fundamento legal utilizado pelo Impetrado face ao caso em comento. Primeiro, tem-se que a Impetrante é beneficiária da pensão há 27 (vinte e sete) anos e à época da concessão o entendimento era estritamente legal, isto é, a observância ao parágrafo único do art. 5º, da Lei nº 3.373/1958 era e deve ser o único requisito a ser preenchido. (...)
    Observa-se, que ao longo do tempo o Tribunal de Contas da União vem adotando posição legislativa, através de acórdãos, com intuito de condicionar requisitos NÃO PREVISTOS EM LEI, para o recebimento de pensões das filhas solteiras maiores de 21 anos, o que fere explicitamente o princípio da legalidade.
    É de ver-se que a aplicabilidade dos acórdãos ao caso dos autos deve observar os princípios constitucionais que regem a relação entre o Poder Público e os cidadãos. Logo, os atos são meramente executórios e o órgão não tem aptidão para interferir na análise de manutenção ou cassação do benefício titularizado pela Impetrante.
    Ademais, está consolidado entendimento no âmbito do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o direito à pensão regula-se pela norma vigente ao tempo do óbito do instituidor. (...)
    As únicas exigências que se depreendem da leitura do art. 5º da Lei nº 3.373/1958, são a manutenção da condição de solteira e a não ocupação de cargo público permanente. (...)
    Deste modo, a intepretação do TCU aplicada pelos Acórdãos 892/2012 e 2780/2016 é extremamente restritiva e não pode ser aplicada para restringir direitos assegurados por lei.
    Requer a concessão dos benefícios da gratuidade de justiça e, ao final, o deferimento de medida liminar, a ser confirmada no mérito, para que seja concedida a segurança, declarando “a NULIDADE da decisão administrativa que cancelou o benefício da Impetrante, através da Portaria nº 13.262, de 27 de julho de 2020 e DETERMINE o IMEDIATO restabelecimento do pagamento da pensão, em prazo a ser fixado por Vossa Excelência, e por consequência a suspensão dos acórdãos de nº 7972/2017 2ª Câmara; acórdão nº 2.780/2016 – Plenário do Tribunal de Contas da União perante o caso dos autos, fixando-se a penalidade de multa para caso de descumprimento da obrigação; (doc. 1, fl. 18).
    É o breve relato do necessário. Decido.
    DEFIRO a gratuidade de Justiça, pois não há elementos que possam afastar a presunção de insuficiência de recursos de que trata o § 3º do art. 99 do CPC.
    Segundo o art. 102, I, d, da Constituição Federal, compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar originariamente o Mandado de Segurança contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio STF. 
    O presente Mandado de Segurança não instaura a competência desta CORTE, tendo em vista que o suposto ato coator foi praticado pela Diretoria de Gestão de Pessoal do Departamento da Polícia Federal, autoridade não incluída no rol exaustivo do art. 102, I, d, da Constituição Federal. 
    Inicialmente, esclareço que o Acórdão 2.780/2016, indicado como ato coator pela Impetrante, não possui pertinência temática com a controvérsia debatida nestes autos. Tal Acórdão direcionou-se, expressamente, “às unidades jurisdicionadas em que tenham sido identificados os 19.520 indícios de pagamento indevido de pensão a filha solteira, maior de 21 anos, em desacordo com os fundamentos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958”, a partir da interpretação da Corte de Contas no sentido da necessidade de comprovação da dependência econômica como requisito para a manutenção da pensão temporária. Reconheceu-se, para estes casos, a competência do Supremo Tribunal Federal para conhecer de mandados de segurança que tivessem por objeto a simples execução da determinação do referido acórdão pelos órgãos da administração pública, limitada à exigência da comprovação da dependência econômica, atribuindo-se suficiente concretude ao ato do TCU (MS 35.414-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, j. 29/03/2019; MS 27.031-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, j. 08/09/2015). 
    O caso concreto distingue-se da situação descrita nos diversos mandados de segurança contra o referido Acórdão 2.780/2016 do TCU, pois o ato administrativo contra o qual se impetra o writ decorreu do exercício do dever de fiscalização pelo órgão pagador quanto à manutenção dos requisitos necessários ao reconhecimento da pensão temporária, no caso, a manutenção da condição de solteira. 
    A distinção fora bem salientada na decisão monocrática proferida na Medida Cautelar no Mandado de Segurança 34.677, tendo por objeto a ilegalidade do Acórdão 2.780/2016 do TCU, assentando o Ministro EDSON FACHIN o seguinte: “considero, a priori, plausíveis de serem revistos apenas os atos de concessão de pensões por morte cujas titulares deixaram de se enquadrar na previsão legal vigente na época do preenchimento dos requisitos legais, ou seja, é possível a revisão das pensões cujas titulares ocupem cargo público de caráter permanente ou recebam outros benefícios decorrentes da alteração do estado civil, com a pensão prevista no art. 217, inciso I, alíneas a, b e c, Lei 8.112/90, ou a pensão prevista no art. 74 c/c art. 16, I, ambos da Lei 8.213/91, ou seja, pensões por morte de cônjuges”. 
    Concluiu-se, no citado MS 34.677 e em outras dezenas de casos semelhantes, pela nulidade apenas parcial do Acórdão 2.780/2016 no que diz respeito à necessidade de manutenção e comprovação da dependência econômica das pensionistas, “mantendo-se igualmente a possibilidade de revisão em relação às pensões cujas titulares ocupem cargo público de caráter permanente ou recebam outros benefícios decorrentes de alteração do estado civil, como a pensão prevista no art. 217, inciso I, alíneas a, b e c, da Lei 8.112/90, ou a pensão prevista no art. 74 c/c art. 16, I, ambos da Lei 8.213/91, ou seja, pensões por morte de cônjuges”. 
    Nessas circunstâncias, tem-se em foco que os Acórdãos 2780/2016- Plenário e 7972/2017-2ª Câmara-TCU, foram utilizados pela autoridade coatora para fundamentar o ato impugnado, consistindo, em relação ao ato impetrado, apenas razão de decidir. Assentada essa premissa, duas consequências se observam. Primeiro, que do teor dos Acórdãos apontados (docs. 39 e 40), não se extraem determinações específicas, concretas e diretas direcionadas à esfera jurídica da impetrante. Segundo, que o ato coator propriamente dito, ou seja, o ato decisório que determinou a exclusão da pensão então recebida pela impetrante, foi emanado pela Diretora de Gestão de Pessoal da Polícia Federal (doc. 41). 
    Portanto, no Acórdão 2.780/2016, o TCU limitou-se a determinar às unidades jurisdicionadas em que tenham sido identificados indícios de pagamento indevido de pensão a filha solteira, maior de 21 anos, em desacordo com os fundamentos legais, que tomassem providências para sua regularização. Eis a ementa do Acórdão:
    RELATÓRIO DE AUDITORIA. PESSOAL. IDENTIFICAÇÃO DE INDÍCIOS DE PAGAMENTOS INDEVIDOS DE PENSÕES ESPECIAIS INSTITUÍDAS POR EX-SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL EM FAVOR DE FILHAS MAIORES SOLTEIRAS, COM BASE NA LEI 3.373/1958. CONSIDERAÇÕES SOBRE A MATÉRIA. DETERMINAÇÃO PARA QUE AS UNIDADES JURISDICIONADAS RESPONSÁVEIS PELOS PAGAMENTOS ASSEGUREM ÀS INTERESSADAS O CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA, E, APÓS, EXCLUAM AS PENSÕES CUJAS IRREGULARIDADES NÃO SEJAM ELIDIDAS. 
    Já o Acórdão 7972/2017-2ªT-TCU limitou-se a apreciar concretamente a concessão de pensão civil da Srª. Sara Freitas de Almeida, terceira estranha ao presente caso, conforme demonstra o trecho a seguir transcrito:
    ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 2ª Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 71, inciso III, da Constituição Federal; 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei 8.443/1992, em:
    9.1. considerar ilegal o ato de concessão de pensão civil referente a Sara Freitas de Almeida (CPF 573.911.575-20) ; negando-lhe o respectivo registro;
    9.2. dispensar oressarcimento das quantias indevidamente recebidas, em boa-fé, consoante o disposto no Enunciado 106 da Súmula de Jurisprudência do TCU;
    9.3. determinar ao órgão de origem que:
    9.3.1. faça cessar os pagamentos decorrentes do ato impugnado, no prazo de 15 (quinze) dias, contado a partir da ciência desta deliberação, sujeitando-se a autoridade administrativa omissa à responsabilidade solidária, ante o disposto nos arts. 71, inciso IX, da Constituição Federal e 262, caput, do Regimento Interno-TCU;
    9.3.2. dê ciência, no prazo de 15 (quinze) dias, contado da notificação, do inteiro teor desta deliberação à interessada cujo ato foi considerado ilegal, alertando-a de que o efeito suspensivo proveniente da interposição de eventuais recursos não a exime da devolução dos valores percebidos indevidamente, caso o recurso não seja provido;
    9.4. determinar à Sefip que proceda à verificação do cumprimento das medidas indicadas nos subitens anteriores, representando a este Tribunal, caso necessário.
    Dessa forma, a impetrante pretende impugnar ato praticado pela Diretora de Gestão de Pessoal do Departamento da Polícia Federal que decidiu, por meio da Portaria 13.262/2020, pela exclusão do pagamento do benefício de pensão por ela recebida. Eis o teor da referida Portaria (doc. 41):
    A DIRETORA DE GESTÃO DE PESSOAL DA POLÍCIA FEDERAL, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelos incisos XIV e XIX do art. 43 do Regimento Interno da Polícia Federal, aprovado pela Portaria MSP nº 155, de 27/9/2018, publicada no Diário Oficial da União nº 200, de 17/10/2018, Seção I, pp. 51/56, e tendo em vista o que consta do Processo nº 08400.005439/1981-94, e em cumprimento aos Acórdãos nº 2780/2016-TCU-Plenário e nº 7972/2017 - 2ª Câmara, resolve:
    Cancelar a pensão estatutária de LUCIANA ROSAS GUIMARÃES, matrícula SIAPE nº 198.943, beneficiária de pensão na condição de filha maior solteira do ex-servidor JOSÉ DE ALBUQUERQUE GUIMARÃES, matrícula SIAPE nº 188.003.
    Frisa-se que, contra tal decisão, foi interposto recurso administrativo, o qual foi indeferido, ratificando-se, portanto, o inteiro teor do Parecer 15672920/2020-SEI, no sentido de manter o cancelamento do benefício previdenciário, com base nos seguintes fundamentos (doc. 42):
    EMENTA: RECURSO ADMINISTRATIVO. NÃO APRESENTOU FATOS NOVOS. ACÓRDÃO Nº 7972/2017-TCU-SEGUNDA CÂMARA. MANUTENÇÃO DO CANCELAMENTO DA PENSÃO. 
    7. A Administração está vinculada ao Poder-Dever de autotutela, ao se deparar com irregularidade de atos praticados, encontra-se impelida a revisá-los, sob pena de responsabilização do gestor, não cabendo à Polícia Federal dar interpretação diversa à decisão do TCU em revisar a pensão da interessada.
    8. Ademais, a interessada no exercício de seu direito de defesa, não logrou desconstituir a situação indicada pelo Tribunal de Contas da União, ou apresentar argumentos que afastem a legalidade estrita que impõe à Policia Federal a revisão da pensão, não há justa causa para a manutenção do benefício.
    9. No momento em que ingressou com o pedido de pensão, a interessada tomou conhecimento dos requisitos necessários a percepção dos valores: ser maior de idade e solteira. Apresentou a documentação comprobatória de sua condição e agora, diante dos indícios veementes de que vive em união estável, não comprovou que permaneceu com este estado civil durante todo o período em que recebeu a pensão.
    10. Tendo a pensão caráter temporário, não existindo mais as condições em que fora deferida, é dever da Administração suspendê-la, sob pena de responsabilização do gestor, notadamente quando as provas apresentadas pela própria interessada apontam para a ocorrência de relação duradoura e com filhos com CLAUDIO KENNEDY DA SILVA QUEIROZ.
    11. No que se refere a decadência, esta deve ser alegada, se for o caso, perante o poder judiciário, não cabendo a Polícia Federal analisar. Conforme orientação expedida pela da CONJUR/MJSP, a quem cabe emitir orientações aos órgãos do Poder Executivo, também não cabe à Polícia Federal administrativamente deixar de dar cumprimento à ordem emanada do Tribunal de Contas da União.
    12. Dessa forma, pelas razões acima expostas e considerando que a interessada não trouxe fatos novos, que pudessem ensejar a mudança da decisão de cancelamento do benefício em questão, ratifico o inteiro teor do Parecer nº 15672920/2020-SEI, no sentido de manter o cancelamento do benefício previdenciário, sugerindo que a interessada seja cientificada. 
    Como se observa, caberia ao Departamento de Polícia Federal a conclusão sobre o cancelamento ou não da pensão em questão, a partir da análise de provas quanto à manutenção ou não da condição de solteira da impetrante, emanando deste órgão o ato considerado pela impetrante como ilegal. Daí a incompetência do STF para avançar em tais desdobramentos, limitada a competência da CORTE no plano constitucional. 
    Com efeito, no tocante a mandado de segurança, a competência originária do Supremo Tribunal Federal é fixada em razão da autoridade impetrada. 
    Assim, a viabilidade do presente mandamus exige a comprovação da prática de ato, omissivo ou comissivo, por parte de qualquer das autoridades elencadas na alínea “d” do inciso I do art. 102 da Constituição Federal, quais sejam: Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal. 
    Verifica-se que o ato concreto afirmado por ilegal não decorreu de deliberação de alguma das autoridades descritas no art. 102, I, d, da Constituição Federal, falecendo competência ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para seu conhecimento. 
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, evidenciada a incompetência desta CORTE, NÃO CONHEÇO DO PEDIDO. 
    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se.
    Brasília, 16 de julho de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente