Tribunal: STF
Processo: RE 1323769
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-16
Data de publicação: 2021-06-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (fls. 1-3, Doc. 1):
    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TEMPESTIVIDADE. COMPETÊNCIA. LEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA. LITISCONSÓRCIO. INTERESSE DE AGIR. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA DE MÉRITO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. REQUISITOS. 
    1) O recurso foi interposto em 03/02/2015, pelo que tempestivo, considerando o disposto nos artigos 522 e 188 do CPC, vez que a intimação se deu por carta precatória, a qual foi juntada aos autos em 15/01/2015, o que se constata no sistema informatizado deste e. Tribunal, em observância ao princípio da instrumentalidade das formas.
    2) O objeto desta ação não cuida de dano que possa ser caracterizado como de abrangência regional, vez que se refere a realização de obras no âmbito do Município de Duas Barras.
    3) Conexão com outras ações que têm como causa de pedir o conhecido desastre ambiental que atingiu a região serrana no ano de 2011 não configurada, vez que o objeto das mencionadas demandas é distinto, refere-se a outros Municípios, nem restou demonstrado interesse da União na causa, pelo que não há como acatar o pretendido deslocamento de competência.
    4) A ação transcende a esfera de direitos individuais, vez que tem por objetivo a incolumidade pública, a segurança, a vida, a saúde dos munícipes e de visitantes e a preservação do meio ambiente, o que ostenta maior amplitude, não sendo possível determinar, de plano, quais os beneficiários, pelo que não deve ser afastada a legitimidade do Ministério Público, sendo evidente o interesse de agir.
    5) É admissível a antecipação da tutela de mérito, mesmo contra a Fazenda Publica, desde que presente os seus pressupostos (Súmula nº 60 TJ-RJ).
    6) E, ainda que deferida contra Pessoa de Direito Público, não se exige a prévia oitiva do representante judicial desta, uma vez que a Lei nº 9.494/97, ao elencar em seu art. 1º os dispositivos da Lei nº 8.437/92 que devem ser observados como regra especial, não incluiu o art. 2º, aplicável para efeito de concessão de liminar.
    7) Segundo o verbete sumular nº 59 deste Tribunal, somente se reforma decisão concessiva ou não de antecipação de tutela, se teratológica, contrária à lei ou à evidente prova dos autos.
    8) O recorrente não carreou para os autos do agravo qualquer prova capaz de elidir a verossimilhança das alegações autorais, a qual se lastreia em relatórios do Serviço Geológico do Estado do Rio de Janeiro que apontam para o risco de deslizamento na localidade descrita na decisão recorrida.
    9) O direito fundamental à vida e à segurança pública não deve se submeter, em seu processo de concretização, a avaliações meramente discricionárias da Administração Pública, estando o Poder Judiciário autorizado a determinar, excepcionalmente, nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, a sua implementação pelos órgãos inadimplentes, em prol da preservação de direitos constitucionalmente salvaguardados.
    10) Segundo a Súmula 241 deste e. Tribunal cabe ao ente público o ônus de demonstrar o atendimento à reserva do possível nas demandas que versem sobre efetivação de políticas públicas estabelecidas pela Constituição, o que não restou comprovado.
    11) Inexistência de dano reverso, vez que se eventualmente o Estado do Rio de Janeiro despender recursos indevidamente, sendo verificada a responsabilidade de outro ente da federação, poderá ser ressarcido pelas vias próprias.
    12) O cumprimento da medida judicial – realização de obras de estabilização e/ou contenção, ou realocação dos moradores – se restringe à área delimitada como “DB-PR-008”(situada na Rua Maria de Jesus Batista), razão pela qual o prazo de 180 dias estabelecido na decisão recorrida se mostra razoável.
    13) O montante da multa diária, fixada em R$ 50.000,00 para a hipótese de descumprimento da medida, mostra-se excessivo, considerando o impacto financeiro sobre o erário, podendo até comprometer a materialização da medida deferida, pelo que deve ser reduzida para R$ 10.000,00. Precedente da Quinta Câmara Cível.
    14) Recurso ao qual se dá parcial provimento.”
    No apelo extremo (Vol. 5), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição, o ESTADO DO RIO DE JANEIRO alega violação aos seguintes dispositivos constitucionais: (a) arts. 18; 30, VIII; 35; 60, §4º, I; e 182, defendendo a competência do Município para executar as medidas objeto da liminar deferida, “não competindo ao ente político estadual a intervenção em assuntos afetos à esfera das municipalidades” (fl. 9, Vol. 5); (b) arts. 21, XVIII; e 109, I, pois, caso seja ultrapassada a competência do Município para realização das medidas requeridas na inicial, competirá à Justiça Federal a análise e julgamento da presente demanda, porque “não se pode conceber uma responsabilidade solidária para a efetivação de medidas de contingência (...) sem a participação da União” (fl. 11, Vol. 5); (c) arts. 1º e 2º, aduzindo que a interferência do Poder Judiciário em tarefa atribuída ao Poder Executivo afronta os princípios democráticos e da separação de poderes; (d) arts. 165; 166, § 5º; e 167, “em razão da inexistência de orçamento para a realização das obras, bem como da necessidade de observância da reserva do possível e as normas orçamentárias atinentes à matéria” (fl. 22, Vol. 5); (e) art. 37, XXI, da Constituição, sustentando a impossibilidade de realização da obra no prazo estipulado nas instâncias inferiores; e (f) princípio da razoabilidade, na medida em que a multa fixada não atende a um parâmetro mínimo de razoabilidade. 
    É o relatório. Decido.
    De início, quanto à discussão acerca da ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro para figurar no polo passivo da presente ação, a análise de tal questão está situada no contexto normativo infraconstitucional, o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 
    Nesse sentido:
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Processual civil. Legitimidade passiva. Infraconstitucional. Necessidade de reexame do conjunto fático probatório. Súmula nº 279/STF. 1. Para superar o entendimento do Tribunal de origem acerca da ilegitimidade do Estado de Goiás para figurar no polo passivo da lide, seria necessário o reexame da causa à luz da legislação infraconstitucional pertinente e do conjunto fático probatório constante dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 938.374-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 2/5/2016) 
    No que diz respeito à necessidade de a União integrar o polo passivo da presente demanda, o Tribunal de origem decidiu que (fl. 7, Vol. 1):
    “No que tange ao entendimento do agravante no sentido de que a União deve integrar o polo passivo da lide, verifica-se que não restou comprovada qualquer circunstância que obrigasse desde logo a formação do pretendido litisconsórcio, em especial pela natureza da causa, a qual cuida, dentre outras, de questões ambientais, pelo que, ainda que a ofensa tenha mais de um autor, nada impediria a parte autora de escolher um ou mais causadores de dano para integrar o polo passivo da demanda. Neste particular, deve ser ressaltado que, até o momento, não restou demonstrado qualquer interesse da União na causa.”
    No tocante à multa fixada e a exiguidade do prazo para a implementação das obras, eis os fundamentos do acórdão recorrido (fl. 12, Vol. 1):
    “Por seu turno, o prazo de 180 dias conferido para a efetivação da medida se mostra razoável, considerando que esta se restringe à apenas uma localidade específica - “DB-PR-008” (Rua Maria de Jesus Batista). 
    Por sua vez, a fixação de multa diária para a hipótese de descumprimento da medida judicial é plenamente cabível e aceita pela jurisprudência. 
    No entanto, quer-nos parecer que o valor estabelecido na decisão agravada, de R$ 50.000,00, se mostra excessivo, sobretudo considerando que o seu impacto financeiro sobre o erário poderá eventualmente comprometer a própria materialização da medida deferida. 
    Em vista disso, à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, impõe-se a redução das astreintes para R$ 10.000,00 (Dez mil reais), importância esta que se mostra suportável pelo ente público e suficiente para impeli-lo a cumprir a decisão judicial em comento.”
    Incide, quanto a ambos os pontos, o óbice previsto na Súmula 279/STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário), pois para se concluir de modo diverso ao entendimento formulado no acórdão recorrido, faz-se necessária a análise do conteúdo probatório constante dos autos, providência vedada nesta sede recursal.
    Veja-se:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 11.01.2019. CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. RECOLHIMENTO APENAS AO IPERGS. EC 20/98. TRANSPOSIÇÃO NÃO EFETUADA. ALEGAÇÃO DE INTERESSE DO INSS NO JULGAMENTO DA LIDE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL NÃO CONFIGURADA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. 1. É firme o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a mera alegação de existência de interesse de um dos entes enumerados no art. 109, I, da Constituição, não é suficiente para promover o deslocamento da competência para a Justiça Federal. 2. Para divergir da conclusão adotada pelo tribunal a quo seria necessário analisar o reexame de fatos e provas da causa, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não houve prévia fixação de honorários na origem.” (ARE 1.127.200-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 29/11/2019)
    “AGRAVO INTERNO. AGRAVO DE INSTRUMENTO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OFENSA CONSTITUCIONAL MERAMENTE REFLEXA. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. ACORDÃO DEVIDAMENTE FUNDAMENTADO, NOS TERMOS DO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL 1. A mera alegação de existência de interesse da União não é suficiente para justificar o deslocamento da competência para a Justiça Federal. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento. Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que o julgado recorrido foi publicado antes da vigência da nova codificação processual.” (AI 686255-AgR, Rel. ALEXANDRE DE MORAES, Segunda Turma, DJe de 1º/9/20217)
    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Concurso público. Candidata desclassificada em razão do não comparecimento à convocação para aceitação da vaga e entrega de documentos. Alegação de que o prazo concedido pela Administração era exíguo. 4. Necessidade de reexame do acervo probatório e das cláusulas constantes do edital. Súmulas 279 e 454 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.124.183-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 25/9/2018)
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESCUMPRIMENTO. ASTREINTES. VALOR EXCESSIVO. ALEGADA AFRONTA AO ART. 5º, INCS. V E X, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 957.173, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 28/4/2016)
    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. ÔNUS DO RECORRENTE. MULTA COMINATÓRIA (ASTREINTES). QUANTUM FIXADO. REVISÃO. SÚMULA 279 DO STF. ANÁLISE DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INVIABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 750.060-AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe 21/8/2013). 
    No tocante à impossibilidade de o Poder Judiciário interferir em tarefa atribuída ao Poder Executivo e à inexistência de orçamento para a realização das obras determinadas em sede antecipação de tutela, o acórdão recorrido está assim fundamentado (fl. 8, Vol. 1):
    “Em breve análise do feito, é possível verificar que a Ação Civil Pública foi proposta pelo Ministério Público para obrigar a parte ré a promover obras destinadas à contenção de encosta e prevenção contra deslizamentos e eventos geológicos na área determinada como de risco em estudo técnico, bem como adotar medidas de desenvolvimento urbano hábeis a alocar as famílias que lá residam em locais próprios à habitação. 
    A rigor, o implemento de políticas públicas (metas, diretrizes ou objetivos que direcionam a atividade estatal) se insere na esfera da discricionariedade administrativa, cabendo ao administrador avaliar a conveniência e oportunidade na concretização de determinadas ações, de acordo com as prioridades públicas. 
    Não se deve, porém, olvidar que a discricionariedade administrativa não é absoluta, uma vez que seu campo de atuação é delimitado pelo interesse público, e se submete à observância dos princípios consagrados pela ordem constitucional vigente. 
    Resulta daí que se extravasar os lindes da razoabilidade e da proporcionalidade, a escolha do administrador se caracteriza como arbitrária, hipótese em que o próprio Direito Administrativo lhe nega validade, por excesso ou desvio de poder, a autorizar sua revisão pelo Judiciário. 
    Isto significa que é dado ao Judiciário examinar se a Administração exerceu seu poder discricionário dentro dos limites da razoabilidade e da proporcionalidade, isto é, se agiu de modo a alcançar o fim para o qual esse poder lhe havia sido concedido e se escolheu meios idôneos para obtê-lo. Todas estas condições, vale dizer, entram no exame da pura legitimidade da ação administrativa, não interferindo no campo do juízo de conveniência e oportunidade. 
    (…)
    Assim, conclui-se que não restou demonstrada qualquer ofensa ao princípio federativo, bem como ao disposto nos artigos 30, VIII e 182 da Constituição Federal e 2º, e seus incisos, da Lei 10.257/2001. 
    (…)
    Não foi aleatória a opção do legislador constituinte de prestigiar a ordem urbanística enquanto objetivo de política pública, uma vez que não são poucos os danos causados pelo Poder Público, seja por ação, seja por omissão, nesta seara.
    Neste particular, interessa precisamente saber que o não-agir da Administração Pública, no campo das políticas públicas, afronta a fruição das garantias constitucionalizadas vocacionadas à concretização da ordem social e à preservação da vida. 
    E, no que concerne aos direitos sociais assegurados constitucionalmente, dentre os quais se incluem a saúde, a moradia, a segurança e a assistência aos desamparados, seu efetivo gozo pelos destinatários pressupõe uma atuação positiva do Estado. Portanto, a norma do art. 6º da Lei Maior confere ao cidadão direito a uma prestação estatal, que pode ser exigida inclusive judicialmente, com fundamento no princípio da inafastabilidade da jurisdição. 
    Assim, o princípio da inafastabilidade da jurisdição permite afirmar a possibilidade de controle da Administração Pública quando sua ação ou omissão venha de encontro à pretensão constituinte de assegurar a dignidade, o bem-estar e a justiça social almejados pela Ordem Social. 
    É de amplo conhecimento a tragédia que se abateu sobre a região serrana do estado fluminense em janeiro de 2011 em decorrência de fenômenos climáticos extremos, os quais decerto foram agravados pelo avanço populacional desordenado em áreas qualificadas como de risco, dadas a suas características geológicas. 
    E neste particular, observa-se que o recorrente não carreou para os autos qualquer prova capaz de elidir a verossimilhança das alegações autorais. 
    E neste aspecto, os documentos aportados aos autos, em especial as cópias do inquérito civil instaurado pelo Ministério Público e dos relatórios referentes aos levantamentos de áreas de risco elaborados pelo Serviço Geológico do Estado do Rio de Janeiro, evidenciam o risco de morte a que estão sujeitos os moradores da referida região. 
    Sequer se alegue a ausência de recursos financeiros para atender a tal finalidade, porquanto, o próprio agravante em suas razões recursais (fls. 10/17), relaciona diversas obras realizadas e em andamento, bem como a verba aplicada, sem esclarecer a razão da não inclusão do Município de Duas Barras dentre os atendidos. 
    Neste particular, observa-se à fl. 68, embora com as ressalvas do recorrente, a disponibilização dos recursos necessários, razão pela qual, até o momento, não restou configurada a inexistência de previsão orçamentária.”
    Nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal, compete ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL julgar, mediante recurso extraordinário, somente as causas decididas em ÚNICA ou ÚLTIMA INSTÂNCIA, diversamente do que ocorre na presente hipótese, em que há possibilidade de a decisão impugnada sofrer alterações durante o processo principal. Aplicação da Súmula 735/STF: Não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar.
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.
    Publique-se. 
    Brasília, 16 de junho de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente