Tribunal: STF
Processo: SS 5464
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-12
Data de publicação: 2021-02-12

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CÂMARA DE VEREADORES. ELEIÇÕES PARA MESA DIRETORA E COMISSÕES PREMANENTES. REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL DE PARTIDOS OU BLOCOS PARLAMENTARES. ART. 58, §1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DECISÃO QUE SUSPENDE AS ELEIÇÕES INTERNAS. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM PÚBLICA. INOCORRÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE ATOS MERAMENTE INTERNA CORPORIS. VIOLAÇÃO A REGRA CONSTITUCIONAL EXPRESSA. LEGITIMIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL. INTERPRETAÇÃO QUE ALIJA A PARTICIPAÇÃO DE BLOCO PARLAMENTAR. PLURALISMO POLÍTICO QUE É FUNDAMENTO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. PEDIDO DE SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pela Câmara Municipal de Porto Alegre - CMPA, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, nos autos do Agravo de Instrumento nº 50217901320218217000, “que suspendeu os efeitos das eleições realizadas para os cargos da Mesa Diretora e para as Presidências e Vice-Presidências das Comissões Permanentes e determinou novo processo (nova eleição) em que fosse garantido ao Bloco Partidário (PT, PSOL e PCdoB) 1 (um) cargo na Mesa Diretora, 1 (uma) Presidência e 1 (uma) Vice-Presidência de Comissão Permanente”.
    Narra que se trata, na origem, de mandado de segurança impetrado pelo Bloco Partidário formado pelo PT, PSOL e PCdoB, objetivando assegurar representação proporcional dos partidos na eleição da Mesa Diretora e dos Presidentes e Vice-Presidentes das Comissões Permanentes na Câmara Municipal de Porto Alegre. Relata que o juízo de primeiro grau indeferiu o pedido liminar, decisão contra a qual foi interposto agravo de instrumento, no qual foi deferida parcialmente a tutela para suspender os efeitos das eleições realizadas. 
    Nesse sentido, aponta que “a formação de um bloco parlamentar com 10 (dez) integrantes lhes garantiria 2 (dois) cargos ou representantes na Mesa Diretora ou, no mínimo 1 (um), duas Presidência e duas Vice-Presidência de Comissão Permanente ou, no mínimo 1 (um), de acordo com o princípio da proporcionalidade partidária”. Sustenta que a decisão impugnada viola o princípio da separação dos poderes e causa grave insegurança jurídica, constituindo óbice ao funcionamento da Mesa Diretora e risco de grave lesão à ordem pública. Aduz que “havendo intervenção inoportuna do Poder Judiciário na atividade específica do Poder Legislativo, eleições internas, fica configurado a ameaça de grave lesão à ordem pública, traduzida em indevida interferência do Poder Judiciário em matéria “interna corporis” da Câmara de Vereadores de Porto Alegre”.
    Requer, por estes fundamentos, o deferimento da presente medida de contracautela, para suspender a decisão liminar proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 50217901320218217000, até o trânsito em julgado da ação principal.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 50217901320218217000, que deferiu parcialmente a tutela antecipada, para o fim de suspender os efeitos das eleições realizadas para os cargos da Mesa Diretora e para as Presidências e Vice-Presidências das Comissões Permanentes da Câmara Municipal de Porto Alegre, determinando a realização de nova eleição em que seja observada a proporcionalidade, garantido ao Bloco Partidário (PT, PSOL e PCdoB) um cargo na Mesa Diretora, um cargo na Presidência e um cargo na Vice-Presidência de Comissão Permanente. Considerando que a decisão impugnada proferida por Tribunal e que a controvérsia da causa versa matéria constitucional, relacionada ao critério de representação proporcional para composição das comissões parlamentares à luz do artigo 58, § 1º, da Constituição Federal, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    Avançando sobre a questão de fundo do presente incidente, nos limites cognitivos próprios dos pedidos de suspensão, consigno, em primeiro lugar, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é assente no sentido da insindicabilidade dos chamados atos interna corporis do Poder Legislativo, relativos ao funcionamento intestino das Casas Parlamentares. Trata-se de entendimento que deflui forçosamente do princípio da separação dos Poderes e da prescrição constitucional segundo a qual os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si (CF, art. 2º). À luz deste princípio fundamental, não é dado ao Judiciário substituir-se ao Poder Legislativo na interpretação de normas meramente regimentais. Neste sentido: 
    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE ATRIBUÍDA AO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. INOCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. IMPOSSIBILIDADE. ASSUNTO INTERNA CORPORIS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    1. Não é possível o controle jurisdicional em relação à interpretação de normas regimentais das Casas Legislativas, sendo vedado ao Poder Judiciário, substituindo-se ao próprio Legislativo, dizer qual o verdadeiro significado da previsão regimental, por tratar-se de assunto interna corporis, sob pena de ostensivo desrespeito à Separação de Poderes, por intromissão política do Judiciário no Legislativo.
    2. É pacífica a orientação jurisprudencial desta SUPREMA CORTE no sentido de que, a proteção ao princípio fundamental inserido no art. 2º da CF/1988, segundo o qual, são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, afasta a possibilidade de ingerência do Poder Judiciário nas questões de conflitos de interpretação, aplicação e alcance de normas meramente regimentais.
    3. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (MS 36.662 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 07/11/2019). 
    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. INSTALAÇÃO E COMPOSIÇÃO DE COMISSÃO ESPECIAL. SUPOSTA NECESSIDADE DE PLENO FUNCIONAMENTO DAS COMISSÕES PERMANENTES. INTERPRETAÇÃO DE DISPOSITIVOS REGIMENTAIS DA CASA LEGISLATIVA. ATO INTERNA CORPORIS, NÃO SUJEITO AO CONTROLE JUDICIAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. ORDEM DENEGADA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 
    1. O Poder Judiciário não possui competência para sindicar atos das Casas Legislativas que se sustentam, unicamente, na interpretação conferida às normas regimentais internas. Precedentes: MS 25.144 AgR, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 28.02.2018; MS 31.951 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 31.08.2016, MS 24.356, Relator Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 12.09.2003.
    2. A inexistência de fundamento constitucional no ato emanado do Poder Legislativo, cujo alicerce decorre unicamente da exegese do Regimento Interno das Casas Legislativas, revela hipótese de ato interna corporis insindicável pelo Poder Judiciário.
    3. In casu, a despeito de o impetrante invocar o art. 58, caput, da CRFB/1988, para amparar seu direito líquido e certo, o ato coator está baseado na interpretação dos arts. 33, §§ 1º e 2º, e 34, § 1º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que só deve encontrar solução no âmbito do Poder Legislativo, não ficando sujeito à apreciação do Poder Judiciário.
    4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO”. (MS 35.581 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 22/06/2018).
    Não obstante, a leitura atenta dos precedentes acima elencados revela, a contrario sensu, que o princípio constitucional da inafastabilidade da jurisdição (CF, art. 5º, XXXV) impõe a intervenção judicial nos casos em que se depreende do ato parlamentar questionado ofensa a norma com direto assento constitucional. É neste sentido a jurisprudência do Plenário deste Supremo Tribunal: 
    “COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO - DIREITO DE OPOSIÇÃO - PRERROGATIVA DAS MINORIAS PARLAMENTARES - EXPRESSÃO DO POSTULADO DEMOCRÁTICO - DIREITO IMPREGNADO DE ESTATURA CONSTITUCIONAL - INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO PARLAMENTAR E COMPOSIÇÃO DA RESPECTIVA CPI - TEMA QUE EXTRAVASA OS LIMITES "INTERNA CORPORIS" DAS CASAS LEGISLATIVAS - VIABILIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL - IMPOSSIBILIDADE DE A MAIORIA PARLAMENTAR FRUSTRAR, NO ÂMBITO DO CONGRESSO NACIONAL, O EXERCÍCIO, PELAS MINORIAS LEGISLATIVAS, DO DIREITO CONSTITUCIONAL À INVESTIGAÇÃO PARLAMENTAR (CF, ART. 58, § 3º) - MANDADO DE SEGURANÇA CONCEDIDO. CRIAÇÃO DE COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO: REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. (…)
    O CONTROLE JURISDICIONAL DOS ATOS PARLAMENTARES: POSSIBILIDADE, DESDE QUE HAJA ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO A DIREITOS E/OU GARANTIAS DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL. 
    - O Poder Judiciário, quando intervém para assegurar as franquias constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da Constituição, desempenha, de maneira plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República, ainda que essa atuação institucional se projete na esfera orgânica do Poder Legislativo. 
    - Não obstante o caráter político dos atos parlamentares, revela-se legítima a intervenção jurisdicional, sempre que os corpos legislativos ultrapassem os limites delineados pela Constituição ou exerçam as suas atribuições institucionais com ofensa a direitos públicos subjetivos impregnados de qualificação constitucional e titularizados, ou não, por membros do Congresso Nacional. Questões políticas. Doutrina. Precedentes. 
    - A ocorrência de desvios jurídico-constitucionais nos quais incida uma Comissão Parlamentar de Inquérito justifica, plenamente, o exercício, pelo Judiciário, da atividade de controle jurisdicional sobre eventuais abusos legislativos (RTJ 173/805-810, 806), sem que isso caracterize situação de ilegítima interferência na esfera orgânica de outro Poder da República. (…). (MS 24.831, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 04/08/2006 - grifei).
    Deveras, no presente caso concreto, a impetração na origem não tem como causa de pedir unicamente suposta ofensa a regra constante do Regimento Interno da Câmara dos Vereadores de Porto Alegre, fundando-se, antes, em alegação de inobservância da regra constante do §1º do art. 58 da Constituição Federal – norma de reprodução obrigatória para todos os entes subnacionais, que prescreve ser assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares na constituição das mesas diretoras e das comissões das casas parlamentares. A alegada ocorrência de ofensa a regra constitucional expressa acerca do funcionamento interno do Poder Legislativo afasta, primo ictu oculi, a natureza meramente interna corporis do ato impugnado, de modo a possibilitar o controle jurisdicional sobre o ato parlamentar com vistas à preservação da ordem constitucional. 
    Nesse mister, pontuo que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de se manifestar acerca da disposição do §1º do art. 58 da Constituição Federal no julgamento da Medida Cautelar na ADPF 378, sob a relatoria do Ministro Roberto Barroso (Tribunal Pleno, DJe 08/03/2016). Naquela ocasião, em que se discutia o rito do processo de impeachment na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, restou assentado que a mencionada disposição constitucional cria para partidos e blocos parlamentares direito subjetivo à indicação de membros da mesas diretoras e das comissões das casas parlamentares, na proporção de sua representação, e que a eleição realizada no âmbito dos parlamentos para a definição destas cadeiras tem a função de ratificar ou impugnar as indicações previamente feitas pelos partidos e blocos. É o que se depreende dos seguintes trechos da ementa e do voto do Ministro Roberto Barroso naquele acórdão, in verbis: 
    “(...) É incompatível com o art. 58, caput e § 1º, da Constituição que os representantes dos partidos políticos ou blocos parlamentares deixem de ser indicados pelos líderes, na forma do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, para serem escolhidos de fora para dentro, pelo Plenário, em violação à autonomia partidária. Em rigor, portanto, a hipótese não é de eleição. Para o rito de impeachment em curso, contudo, não se considera inválida a realização de eleição pelo Plenário da Câmara, desde que limitada, tal como ocorreu no caso Collor, a ratificar ou não as indicações feitas pelos líderes dos partidos ou blocos, isto é, sem abertura para candidaturas ou chapas avulsas. Procedência do pedido. (…)”
    “A PROPORCIONALIDADE NA FORMAÇÃO DA COMISSÃO ESPECIAL PODE SER AFERIDA EM RELAÇÃO A BLOCOS (ITEM D DO PEDIDO CAUTELAR): O art. 19 da Lei nº 1.079/1950, no ponto em que exige proporcionalidade na Comissão Especial da Câmara dos Deputados com base na participação dos partidos políticos, sem mencionar os blocos parlamentares, foi superado pelo regime constitucional de 1988. Este estabeleceu expressamente: (i) a possibilidade de se assegurar a representatividade por bloco (art. 58, § 1º) e (ii) a delegação da matéria ao Regimento Interno da Câmara (art. 58, caput). A opção pela aferição da proporcionalidade por bloco foi feita e vem sendo aplicada reiteradamente pela Câmara dos Deputados na formação de suas diversas Comissões, tendo sido seguida, inclusive, no caso Collor. Improcedência do pedido. (…)”
    “Se por força do art. 58, § 1º da Constituição, a representação proporcional é do partido ou bloco parlamentar, os nomes do partido não podem ser escolhidos heteronomamente, de fora para dentro, em violação ao princípio constitucional da autonomia partidária (CF/1988, art. 17, § 1º). Isso, é claro, desfiguraria a proporcionalidade. De acordo com as normas regimentais, as comissões devem ser compreendidas como órgãos formados por partidos ou blocos parlamentares, sendo a estes que se assegura, tanto quanto possível, o direito de participação proporcional à representação no Plenário da Casa. Há, portanto, direito subjetivo dos partidos ou blocos de serem contemplados nas comissões, na proporção que ocupem no Plenário (...)”. 
    Com efeito, a regra insculpida no §1º do art. 58 da Constituição Federal impõe que a direção das casas parlamentares também espelhe a representação popular, permitindo a participação, tanto quanto possível, das minorias na condução administrativa dos órgãos legislativos. Trata-se de regra constitucional que dá concreção ao princípio do pluralismo político, fundamento da República Federativa Brasileira (CF, art. 1º, V). 
    À luz destas premissas, verifica-se, nos termos do que restou consignado na decisão cuja suspensão se requer e nos limites cognitivos possíveis no presente incidente de contracautela, que a presidência da Câmara dos Vereadores de Porto Alegre conduziu o processo de definição das cadeiras da mesa diretiva e das comissões do Legislativo municipal de modo a alijar por completo a participação de bloco parlamentar que compreende mais de um quarto dos vereadores daquela casa. Ao fazê-lo, a presidência da referida edilidade negou a eficácia do art. 58, §1º, da Constituição, ao argumento de que referida disposição constitucional teria “caráter não cogente”. Neste cenário, a intervenção jurisdicional efetivada pela decisão cuja suspensão se requer se mostra, a primeira vista, legítima, de modo a preservar a força normativa da Constituição. 
    Destarte, neste juízo de delibação sobre a matéria de fundo, não se verifica plausibilidade na alegação do órgão legislativo autor de que a decisão impugnada estaria a gerar risco à ordem pública apto a ensejar a concessão da excepcional medida de contracautela, haja vista a aparente adequação constitucional da decisão cuja suspensão se requer. 
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 12 de fevereiro de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente