Tribunal: STF
Processo: MS 38086
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-25
Data de publicação: 2021-08-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Lucy Leite de Souza em face do Tribunal de Contas da União e da União, no qual se requer "1) invalidar e cassar os efeitos do Acórdão 5929/2021-2ª Câmara, proferido pelo Tribunal de Contas da União – TCU nos autos nº 045.716/2020-0 pelo Tribunal de Contas da União – TCU, aludido na notificação (Ofício nº 225-OP/Div Pes/C Fron JAURU/66º BI Mtz) do Exército Brasileiro, recebida pela Impetrante na data 06/05/2021, com efeitos ex tunc; e2) determinar à autoridade coatora para fazer e/ou mandar fazer imediatamente retornar o pagamento da integralidade da pensão por morte militar, que vinha percebendo antes da redução ilegal, sob pena de multa diária ou, ao menos, determinar que as importâncias devidas a tal título sejam depositadas mensalmente em juízo, sob pena de multa; e3) pagar as importâncias devidas à Impetrante a título de diferenças do valor da pensão desde a data do ato impugnado ou, ao menos, a contar do mês de ajuizamento deste mandado de segurança”.
    A autora narra que, "em 06/05/2021, recebeu uma notificação (Ofício nº 225-OP/Div Pes/C Fron JAURU/66º BI Mtz) do Exército Brasileiro, pela qual lhe deu ciência a respeito da existência e resultado do julgamento proferido nos autos 045.716/2020-0 pelo Tribunal de Contas da União - TCU". 
    Relata que "ficou absolutamente surpresa com o teor do acórdão do TCU, seja por causa da denegação do registro do ato concessivo da pensão e que determinou a redução dos proventos da pensão a contar de 1º de maio de 2.021 (cujos valores o segurado instituidor – esposo – já percebia aproximadamente por 24 anos, cujo ato já tinha sido julgado legal pelo TCU na data 26/02/2008), seja porque não tinha ciência do processo e nem lhe foi dada oportunidade para manifestar-se a respeito, especialmente porque o julgamento causa danos em razão da redução dos proventos da pensão e, ainda, porque já decorrido mais de cinco anos do julgamento, pelo TCU, na data 26/02/2008, quando já tinha sido considerado legal o ato (Portaria n° 535-S1/DIP. de 12 DEZ 1997, publicada no DOU N° 243, de 16 DEZ 1997, o Diretor de Inativos e Pensionistas de acordo com a letra d, do item 1, art. 106, da Lei n° 6.880, de 9 de dezembro de 1980) que reformou o S Ten R/1 (019625970-9) NILSON DIAS CAMPOS por ter atingido em 11 DEZ 1996, a idade-limite de permanência na Reserva Remunerada do Exército. Tal Ato foi julgado legal pelo TCU, em sessão de 26 FEV 08 (cópia anexa do acórdão)".
    Alega que, "com a abrupta redução do valor dos proventos de pensão militar (que deve corresponder à integralidade dos proventos do militar falecido), o coator está causando grave lesão aos direitos da Impetrante, haja vista que viola o contraditório e ampla defesa, assim como ofende ato jurídico perfeito, o qual tem de ser respeitado em razão de mandamento constitucional (inciso XXXVI, art. 5º, CF) ainda que fosse ilícita a quantia da pensão concedida e, finalmente, por tratar-se de verba que está incorporada ao patrimônio da Impetrante, pelo que há de ser respeitado o princípio da segurança jurídica, pois, o orçamento familiar dela já foi ajustado aos rendimentos mensais percebidos e feitos inúmeros compromissos financeiros ao longo de todo este tempo considerando a remuneração mensal percebida”.
    Sustenta que "o caso em exame revela inequívoca ofensa direta ao direito do devido processo legal e ampla defesa nos procedimentos que resultem a redução dos proventos de pensão militar – verba tida de caráter alimentar, haja vista que, no caso, a pensão por morte militar deve corresponder ao valor integral dos vencimentos ou proventos do militar falecido".
    Argumenta que “por meio da Portaria n° 535-S1/DIP. de 12 DEZ 1997, publicada no DOU N° 243, de 16 DEZ 1997, o Diretor de Inativos e Pensionistas de acordo com a letra d, do item 1, art. 106, da Lei n° 6.880, de 9 de dezembro de 1980, reformou o segurado instituidor S Ten R/1 (019625970-9) NILSON DIAS CAMPOS por ter atingido em 11 DEZ 1996, a idade-limite de permanência na Reserva Remunerada do Exército. Tal Ato foi julgado legal pelo TCU, em sessão de 26 FEV 08".
    Aduz que "o segurado instituidor NILSON CAMPOS DIAS foi reformado no ano 1.997 e, no ano 2.008, o correspondente ato administrativo foi submetido à fiscalização/apreciação do TCU, ocasião em que o considerou LEGAL (apesar do decurso do prazo quinquenal para apreciação), sobretudo no tocante aos critérios e valores devidos ao segurado instituidor, cujos proventos de aposentadoria foram pagos a ele, sem qualquer modificação, até a data do óbito (22/06/2016) e, por conseguinte, a pensão por morte devida à Impetrante deve corresponder à totalidade dos proventos que foram pagos ao segurado instituidor, especialmente por sido julgada legal pelo TCU, pelo decurso de tempo superior a cinco anos, em respeito ao ato jurídico perfeito e à segurança jurídica".
    Pontua que, "ao modificar o entendimento acerca da questão no ano 2.021, o TCU não respeitou ato jurídico perfeito, visto que o ato que concedeu os proventos de aposentadoria ao militar falecido foi considerado legal pelo próprio TCU ao tempo de sua fiscalização/apreciação no ano 2.008 e, como corolário desta modificação de entendimento, o TCU não respeitou, também, o prazo decadencial de cinco anos, o direito adquirido e, em consequência disso, causa insegurança jurídica, à medida que atinge diretamente o direito ao recebimento do valor integral da pensão devida à Impetrante (que deve corresponder à integralidade dos proventos do militar falecido), a despeito de, no ano 2.008, ter considerado LEGAL o ato de reforma, que continha os mesmos critérios e valores dos proventos daquela época. E, o pior, tudo isto feito sem observância do devido processo legal e ampla defesa".
    Assevera que, "considerando que os proventos do militar falecido já eram pagos a ele por aproximadamente por 24 anos, cujo ato administrativo foi apreciado e considerado legal pelo TCU e, ainda, considerando que o valor da pensão deve corresponder à integralidade dos proventos do militar falecido, o TCU resolveu instaurar o processo de anulação do ato de concessão da pensão, sem o devido contraditório e ampla defesa, de modo que salta aos olhos a nulidade do procedimento, sobretudo por causar à Impetrante danos concretos em razão da redução do valor da pensão, a qual deve correspondente à totalidade dos proventos percebidos pelo militar falecido, quando em vida".
    Afirma que “sofre grave e sério risco de dano irreparável, caso a liminar pretendida seja postergada, já que, por capricho e maldade, a pensão reduzida ilegalmente constitui a remuneração e fonte de renda de sobrevivência da Impetrante e de sua família, visto que a remuneração percebida tem natureza salarial”. 
    Em 27/07/2021, concedi a medida liminar para suspender, unicamente em relação à impetrante, os efeitos do Acórdão 5929/2021-2ªCâmara até decisão final desta Corte, com comunicação às autoridades competentes para restabelecerem o valor do benefício.
    Em suas informações, o Tribunal de Contas da União sustenta a inexistência de violação aos princípios da ampla defesa e do contraditório, uma vez que “no caso concreto, o ato concessório da pensão militar da Impetrante foi encaminhado para análise do TCU em 28/06/2017, como consta do Sistema e-Pessoal (doc. 1), e o julgamento da concessão em apreço ocorreu por meio do Acórdão 5.929/2021-TCU-2ª Câmara, na Sessão de 13/04/2021 da 1ª Câmara, ou seja, antes de cinco anos contados da ciência do Tribunal de Contas da União acerca da existência do referido ato”.
    Afirma que, “mesmo com o novel entendimento do Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário 636.553, não há falar em decadência no presente caso, pois, como já descrito no tópico anterior, o julgamento do ato de concessão de pensão militar da Impetrante (13/04/2021), ocorreu antes do transcurso de cinco anos a partir da disponibilização do ato para análise do TCU (28/06/2017)”.
    Aduz que, "quanto ao aspecto objetivo, cumpre ressaltar, em primeiro lugar, que é remansosa a jurisprudência da Suprema Corte no sentido de classificar como complexo o ato de aposentação, reforma ou pensão (RMS 3881/SP, MS 19875/DF, RE 195861/ES e MS 23665/DF). Uma vez que o ato de concessão de pensão militar não chegou a se completar, não se tornou perfeito, do ponto de vista jurídico, pois, em sendo ato complexo, não obteve a aprovação deste Tribunal, que não o registrou por considerá-lo ilegal. Assim sendo, sob esse aspecto, não houve ofensa ao princípio da segurança jurídica, pois quando da decisão do TCU ainda não havia ato jurídico perfeito ou direito adquirido a ser protegido, consoante determina a Constituição Federal (art. 5º, XXXVI)".
    Assevera que "não há expectativa legítima no que concerne à Impetrante, pois com a negativa de registro pelo ato impugnado, a pensão militar não se aperfeiçoou, impondo-se reconhecer a natureza precária do ato concessório e do cálculo da pensão, na forma como vinha sendo percebida. Com efeito, sem o registro, é absolutamente temerário afirmar que a Impetrante possuía confiança digna de proteção, sob pena de se desprezar por completo a própria natureza jurídica do ato de registro de pessoal".
    Pontua que “os atos de reforma do Instituidor são distintos e dissociados do ato de concessão de pensão militar ora em discussão. Daí porque não cabe à pensionista, ora Impetrante, invocar ato jurídico perfeito oriundo dos atos de reforma do Instituidor, de cujus. Isto é, os julgamentos pela legalidade dos atos de reforma do Instituidor não são capazes de vincular o julgamento do respectivo ato de concessão de pensão militar, eis que tais atos (reforma e pensão), obviamente, têm natureza jurídica distinta”.
    Sustenta que, “por se constituírem em benefícios distintos a reforma e a pensão, a eles têm incidência as normas vigentes à data em que ocorrem os seus respectivos fatos geradores – implemento das condições para reforma, no primeiro caso, e óbito do instituidor, no segundo. Por tal razão, o processo de pensão militar há de ser examinado de forma autônoma e independente do processo de reforma do instituidor”.
    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela concessão da ordem, com a seguinte ementa:
    “Mandado de segurança. Pensão de ex combatente. Registro negado. Novos cálculos. Redução do benefício. Ilegalidades corrigidas pelo que dizem respeito à própria concessão da aposentadoria do militar, instituidor da pensão, cujo julgamento pela legalidade ocorreu na Sessão de 26/02/2008, e o de alteração da reforma, na Sessão de 03/05/2011. Prazo decadencial de cinco anos superado. Violação a direito líquido e certo da Impetrante configurada.
    Parecer pela concessão da segurança.”
    É o Relatório. Decido.
    Nos termos do artigo 5º, LXIX, da Constituição Federal e do artigo 1º da Lei 12.016/2009, o Mandado de Segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.
    Cabível, portanto, o Mandado de Segurança nas hipóteses em que estiverem presentes indícios razoáveis de possível lesão a direito líquido e certo (CAIO TÁCITO, Poder de polícia e seus limites. RDA 61/220; OTHON J. SIDOU, Habeas data, mandado de injunção, habeas corpus, mandado de segurança e ação popular. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 42; HELY LOPES MEIRELLES. Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data. 18. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. p. 3; CASTRO NUNES. Do mandado de segurança e de outros meios de defesa contra atos do poder público. 7. ed. Atualizada por José de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 73).
    Na hipótese dos autos, a impetrante insurge-se contra ato colegiado do TCU que negou, por ilegalidade, o registro de pensão por morte que já vinha recebendo desde 2016, determinando o recálculo de seus valores, resultando em significativa redução do benefício.
    Conforme já ressaltado, ainda que o controle dos atos administrativos concessivos de benefícios a servidores públicos esteja no âmbito de atribuição dos Tribunais de Contas, mostra-se relevante a tese desenvolvida pela impetrante no sentido da ilegalidade do ato reputado coator. 
    Com efeito, a negativa de registro da pensão e a determinação de seu recalculo, frise-se, não teve por fundamento o exame intrínseco dos requisitos exigidos para este benefício específico. Em outras palavras, não se discute o direito de a impetrante receber, a título de pensão por morte, a integralidade do valor correspondente aos proventos da aposentadoria do falecido, então instituidor.
    Muito pelo contrário, a glosa no registro da pensão, definida em maio de 2021, teve por fundamento o reconhecimento de possível ilegalidade nos valores recebidos pelo falecido a título de proventos de aposentadoria (cômputo de vantagem - posto/graduação acima a militar já reformado por limite de idade), frise-se, benefício este adquirido pelo militar no ano de 1997, cujo ato de concessão teve sua legalidade reconhecida pelo próprio TCU no ano de 2008. 
    Desse contexto se constata que, a rigor, o ato coator, para além de examinar a legalidade da pensão por morte, segundo os requisitos objetivos desse benefício, acabou por desconstituir o ato de concessão da aposentadoria do militar falecido, no que toca ao valor dos respectivos proventos, depois de decorridos mais de dez anos. E, não menos importante, o fez no ano de 2021 ao explícito fundamento de que a Corte de Contas "passou a rever posicionamento anterior" quanto ao tema. Vale transcrever o seguinte trecho do ato coator:
    “SITUAÇÃO DAS REFORMAS QUE ORIGINARAM AS PENSÕES EM ANÁLISE 1. É importante salientar que esta Corte de Contas, recentemente, mudou o entendimento quanto à possibilidade de o militar já reformado por limite de idade para permanência na reserva receber um posto/graduação acima, para fins de proventos, por ocasião de sua reforma por incapacidade, amparada no art. 110 da Lei 6.880/1980, firmando entendimento de que apenas militares da ativa ou da reserva podem receber a majoração no posto/graduação, conforme texto da lei a seguir: Lei nº 6880/80"
    Veja que a Procuradoria-Geral da República também bem destacou esse ponto, conforme se pode averiguar do seguinte trecho do parecer:
    “Não há dúvidas, portanto, que a ilegalidade apontada pela Corte de Contas, posteriormente corrigida pelo Acórdão 5.929/2021-TCU-2ª Câmara, diz respeito à própria concessão da aposentadoria do militar, instituidor da pensão, cujo julgamento pela legalidade ocorreu na Sessão de 26/02/2008, e o de alteração da reforma, na Sessão de 03/05/2011. Assim, ao contrário do que afirma o Tribunal de Contas da União, não há como examinar o processo de pensão militar de forma autônoma e independente do processo de reforma do instituidor, se a base de cálculo é a mesma! Verificada a extrapolação do prazo decadencial para essa revisão, o que fere direito líquido e certo da Impetrante”. (Grifos no original)
    Em suma, ao negar o registro do benefício da pensão por morte, retificando a sua base de cálculo (proventos de aposentadoria), além de impor efeitos retroativos a nova interpretação dada, alterando, com isso, entendimento que o próprio Tribunal de Contas havia firmado em relação ao caso concreto, ao apreciar a legalidade do ato de concessão de benefício previdenciário originário no ano de 2008, desrespeitou o prazo decadencial de 5 anos definido para revisão dos atos administrativos, tal como previsto no artigo 54 da Lei 9.784/99. Retratada, neste aspecto, a plausibilidade do direito líquido e certo invocado.
    Entendo, portanto, que a situação narrada nos autos fez surgir direito inquestionável, como necessário para a procedência do pedido (MS 21.865, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 2ª Turma, DJ de 1º/12/2006), sendo, portanto, cabível a concessão da ordem, pois, em lição do saudoso Ministro SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, o mandado de segurança é instrumento adequado à proteção do direito, desde que presentes os seus pressupostos, notadamente o direito líquido e certo, que ocorre quando a regra jurídica incidente sobre fatos incontestáveis configurar um direito da parte (STJ, 4ª Turma, ROMS 10.208, DJ de 12/4/1999). 
    Destaco, por fim, não ser cabível o pedido de devolução de valores concernentes a período anterior à data da impetração, tendo em vista que se revela aplicável, na espécie, a Súmula 271 desta CORTE que dispõe que a “Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria”.
    Diante do exposto, nos termos do art. 205, RISTF, CONCEDO PARCIALMENTE A SEGURANÇA, tornando definitiva a liminar implementada, para anular, unicamente em relação à impetrante, o Acórdão 5929/2021, proferido pela 2ª Câmara do TCU, com efeitos retroativos à data do ajuizamento da presente impetração, nos termos do artigo 14, § 4º, da Lei 12.016/2009. 
    Comunique-se ao Tribunal de Contas da União sobre o teor desta decisão.
    Publique-se. 
    Brasília, 25 de agosto de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente