Tribunal: STF
Processo: ARE 1319027
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-30
Data de publicação: 2021-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RESPONSABILIDADE DO PARECERISTA JURÍDICO. ALEGADA INVIOLABILIDADE DE ATOS E DE MANIFESTAÇÕES NO EXERCÍCIO DA PROFISSÃO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Relatório
    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo:
    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. PAGAMENTO INDEVIDO DE DÍVIDA PRESCRITA. LESÃO AO ERÁRIO. Pretensão à condenação dos réus na devolução dos valores pagos indevidamente. Sentença de procedência na origem. Agravo retido recurso interposto contra decisão que acolheu o pedido da Prefeitura Municipal de Ilhabela, para encampar o pedido do autor e figurar no polo ativo da ação. Pessoa jurídica de direito público que, chamada à ação popular, pode, confessando tacitamente o pedido do autor, a ele aderir, diante do interesse público e a juízo exclusivo de seu representante. Inteligência do art. 6, § 3º, da Lei n.º 4.717/65. Decisão mantida. Preliminares a) Falta de interesse de agir. Inocorrência. Adequação e necessidade da tutela jurisdicional; b) nulidade da sentença por ausência de fundamentação e cerceamento de defesa. Inocorrência. Fundamentação sucinta que não configura a sua inexistência. Decisão que obedeceu ao inc. IX do art. 93 da Constituição Federal. c) desnecessidade de produção de prova pericial. A tese debatida é exclusivamente de direito, ou seja, se o ente público deveria ou não efetuar o pagamento de dívida prescrita, não se exigindo, portanto, prova técnica para demonstrar sua legalidade; e) Legitimidade passiva dos corréus Pedro Talavasso Vassovínio, Edina Pasquini Vassovínio, Alexandre Talavasso Vassovínio e Odair Barbosa dos Santos, porquanto beneficiários direto do ato impugnado. Inteligência do art. 6º, da Lei de regência. Preliminares rejeitadas. Mérito Pagamento de dívida prescrita. Configurada a lesão ao erário, impondo-se o dever de ressarcimento. Ofensa ao art. 37, § 1º, da CF/88. Observância aos princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público. Inobservância das cautelas e procedimentos a serem adotados pelos agentes públicos em situações como a do presente jaez. Delimitação da responsabilidade dos réus que se afigura imperativo de justiça. Agentes públicos Réus que concorreram efetiva e decisivamente para a lesão ao erário. Atuação com inobservância das cautelas e dos procedimentos vigentes. Evidente violação aos princípios da legalidade, indisponibilidade do interesse público e moralidade, a denotar a responsabilidade indistinta dos demandados. Credores beneficiários Pagamento de dívida prescrita, que por se constituir em obrigação natural, é inexigível, mas não autoriza a restituição dos valores adimplidos aos credores. Inteligência do art. 884, do CC/2002. Embora incobrável a dívida já que o serviço foi prestado, houve inadimplemento e escoado o prazo legal para cobrança , o pagamento voluntário, como ocorrido, estabelece a irrepetibilidade, resultando que o credor pode reter o pagamento que tenha lhe sido feito (soluti retentio). Importância, porém, paga a maior, pois não eram devidos juros moratórios. Restituição da quantia indevida que se impõe, sob pena de enriquecimento sem causa. Inteligência dos arts. 876 c/c 884, ambos do CC/2002. Juros incidentes a partir da citação. Sentença parcialmente reformada. Agravo retido não provido; matéria preliminar rejeitada; recurso dos réus parcialmente providos, para delimitar a responsabilidade dos credores beneficiados à restituição dos valores recebidos indevidamente, bem como consignar que os juros incidem a partir da citação. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. Insurgência manifestada pela parte, visando à majoração da verba honorária fixada. Descabimento. Ausência de legitimidade da parte recorrente. Impossibilidade de postular direito alheio em nome próprio. Honorários que pertencem ao advogado atuante na causa e não à parte. Interpretação do art. 23 da Lei Federal n.º 8.906/94 (Estatuto da Advocacia) e art. 6º do Código de Processo Civil. Recurso do autor popular não conhecido” (fls. 61-62, vol. 5).
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 109-113, vol. 5).
    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 133 da Constituição da República e argumenta que “proferiu parecer que não era vinculativo ou decisório, enquanto Procurador Jurídico Chefe do Município de Ilha Bela, restando evidente o zelo com o qual atuou, solicitando, inclusive, correções ao departamento financeiro, e apresentando tese técnica e juridicamente defensável, conforme parecer acostado aos autos. Entretanto, data maxima venia, sem maiores fundamentações, o Magistrado Sentenciante declarou que o Recorrente contribuiu para o suposto dano ao erário, por meio de seu parecer” (fl. 181, vol. 5).
    Ressalta que “não foi cometido nenhum erro grosseiro uma vez que a tese de possibilidade/legalidade do pagamento apresentada pelo Recorrente é plenamente defensável técnica e juridicamente, corroborada, inclusive, por parecer do professor Carlos Ari Sundfeld apresentado nos autos, não havendo qualquer prova em contrário disto” (fl. 185, vol. 5).
    Assinala que “não pode ser responsabilizado por emitir parecer meramente consultivo, sem qualquer poder vinculante sobre os atos administrativos, sob pena de ser violado o livre exercício de sua profissão de advogado” (fl. 191, vol. 5).
    3. O recurso extraordinário foi inadmitido sob os fundamentos de ausência de ofensa constitucional direta e incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (fls. 254-255, vol. 5).
    4. No agravo, o agravante aponta “ofensa ao art. 133 da Constituição Federal, vez que o Agravante está sendo responsabilizado por parecer meramente consultivo emitido no exercício de sua profissão” (fl. 305, vol. 5). 
    Ressalta que “a análise da contrariedade ao disposto dos artigos mencionados não encontra óbice no enunciado da Súmula 279 desse Supremo Tribunal Federal, pois não é necessário qualquer reexame de provas” (fl. 305, vol. 5).
    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo. 
    5. Em 17.5.2021, foi determinada vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo, em parecer com a seguinte ementa:
    “Agravo em Recurso Extraordinário. Ação Popular. Anulação de ato administrativo e ressarcimento ao erário. Consultor jurídico e emissão de parecer. Alegada responsabilidade do ora Agravante, parecerista jurídico. Adução de que haveria inviolabilidade de atos e de manifestações no exercício da profissão. Artigo 133 da Constituição da República. Pretensão que implica inevitável incursão no material fático-probatório dos Autos. Súmula n. 279/STF. Parecer pelo não provimento do Agravo em Recurso Extraordinário” (e-doc. 11). 
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    6. Razão jurídica não assiste ao agravante. 
    7. Cumpre anotar que o advogado, assessor jurídico, não pode ser responsabilizado pelo entendimento exarado em parecer jurídico, pela inviolabilidade das prerrogativas profissionais de advogado, estabelecida na Constituição da República (“Art. 133. O advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei”) e no Estatuto da Advocacia (§ 3º do art. 2º, art. 32 e inc. IX do art. 34 da Lei n. 8.906/1994), e porque essa manifestação não vincula o destinatário, especialmente a Administração Pública, que pode ou não aceitá-la.
    No julgamento do Mandado de Segurança n. 24.631, quanto às repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico, este Supremo Tribunal assentou:
    “a) Nos casos de omissão legislativa, o exercício de função consultiva técnico-judiciária meramente opinativa não gera responsabilidade do parecerista. (...)
    b) Nos casos de definição, pela lei, de vinculação do ato administrativo à manifestação favorável no parecer técnico-jurídico, a lei estabelece efetivo compartilhamento do poder administrativo de decisão, e assim, em princípio, o parecerista pode vir a ter que responder conjuntamente com o administrador” (Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Plenário, julgado em 9.8.2007).
    No mesmo sentido, no julgamento do Mandado de Segurança n. 24.073, Relator o Ministro Carlos Velloso, este Supremo Tribunal decidiu que “o parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei”. 
    O parecer consultivo não gera responsabilização do seu autor, pois o advogado ou assessor jurídico parecerista não pratica atos de gestão de recursos públicos. Por ser mera opinião, não há por que atribuir qualquer responsabilidade a seu autor. 
    Entretanto, esse entendimento comporta temperamentos, não podendo ser invocada a imunidade profissional para respaldar a participação no cometimento de eventuais atos ilícitos, pois, do contrário, apresentar-se-ia de modo inconciliável com a dignidade da profissão. Eventual atuação fora dos estritos limites da legalidade, a acarretar favorecimento nos meios empregados, torna possível o comprometimento ilegal do agir.
    O parecerista poderá ser responsabilizado quando o parecer aprseente fundamentação absurda, contrária à disposição literal de lei ou com nítida deturpação de precedente jurisprudencial, desarrazoada ou claramente insuficiente e tenha servido de fundamentação jurídica para a prática de crime. 
    8. No art. 133 da Constituição da República, dispõe-se que o advogado é “inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei”. Na espécie vertente, o Tribunal de origem, analisando essa disposição constitucional, assentou:
    “O Magistrado a quo mencionou as razões pelas quais reconheceu a responsabilidade dos requeridos pela devolução do valor pago indevidamente, ainda que de forma sucinta, mencionando que todos tiveram algum benefício em razão dos fatos, mas, como não se desconhece, a fundamentação sucinta não configura a sua inexistência. (…)
    Os documentos comprobatórios da divida se resumem a dois extratos datados do ano de 1995 e 2000, com anotação em balanço patrimonial (fls. m 168/169), não cuidando o Secretário de Finanças em exigir as competentes notas de empenho, hábeis à comprovação da divida. No ensejo de saldar as dividas, o então prefeito municipal Manoel Marcos de Jesus Ferreira determinou o pagamento do débito, através de suplementação orçamentária necessária ao pagamento, sem se dar conta de que se tratava de divida prescrita e, o que é pior, em favor de seu concunhado (fls. 179/205). (…)
    Nessas circunstâncias, entende-se que está comprovada não apenas a ilegalidade, como também o ofensa à moralidade administrativa e, sobretudo, a lesividade ao patrimônio público, provocada pela conduta dos réus. (...)
    Por sua vez, o Procurador Jurídico Chefe, o corréu Odair Barbosa dos Santos, aquiesceu com procedimento encetado, mesmo diante de dívida indevida - seja por estar prescrita, ou mesmo, decaída, pelo decurso do prazo para seu exercício -, e da indisponibilidade dos bens públicos. 
    Ora, sabedor das normas legais incidentes na hipótese, até pela sua condição de profissional da área jurídica, ele não poderia ter concordado com a cobrança de dívida inexigível, por ausência de causa jurídica. 
    No tocante ao então Prefeito Manoel Marcos de Jesus Ferreira, sem adotar qualquer cautela, determinou o pagamento, em favor de seu concunhado Alexandre Talavasso Vassovio, por intermédio das empresas corrés, consumando o prejuízo ao erário público, motivado por favorecimento pessoal. 
    Em síntese, os réus Elcio Roefeto, Odair Barbosa dos Santos e Manoel Marcos de Jesus Ferreira concorreram efetivamente e decisivamente para a lesão ao erário, atuando com inobservância das cautelas e procedimentos a serem adotados, em evidente violação aos princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público. 
    O procedimento de constituição de divida acima delineado, perpetrado pelos agentes, para pagamento ilegal e lesivo ao patrimônio público, denota a responsabilidade indistinta dos demandados” (fls. 66-78, vol. 5).
    Rever o decidido nas instâncias antecedentes demandaria o reexame do conjunto fático-probatório, procedimento inviável em recurso extraordinário, como disposto na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. 
    A apreciação do pleito recursal exigiria também a avaliação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei n. 8.906/1994 e Código de Processo Civil). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo:
    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Matéria criminal. Alegada ofensa ao art. 133 da Constituição Federal. Ofensa meramente reflexa ao texto constitucional. Precedentes. Regimental não provido. 1. A jurisprudência pacífica da Corte não deixa dúvidas de que os temas relativos à imunidade profissional do advogado demandam análise da legislação infraconstitucional. Logo, ofensa à Constituição Federal, se houvesse, seria indireta ou reflexa. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 887.888-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 14.4.2016).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. OAB. INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE. ILEGITIMIDADE. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 133 DA CF. OFENSA INDIRETA. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 5º, LV, DA CONSTITUIÇÃO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – A eventual ofensa ao art. 133 da Constituição Federal se dá, no caso, de forma indireta, por depender do prévio reexame de normas infraconstitucionais. II – A alegada violação ao art. 5º, LV, da Constituição, pode configurar, em regra, situação de ofensa reflexa ao texto constitucional, por demandar a análise de legislação processual ordinária. III – Agravo regimental improvido” (AI n. 788.541-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJe 30.6.2011).
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 133 DA CF. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE PROVA. 1. A inviolabilidade do advogado por seus atos e manifestações no exercício da profissão se dá nos limites da lei. A depender o exame da ofensa ao art. 133 da Constituição Federal de prévia análise de matéria infraconstitucional, inviável o recurso extraordinário. 2. Incidência do enunciado da Súmula STF nº 279. 3. Agravo regimental improvido” (RE n. 239.655-AgR, Relatora A Ministra Ellen Gracie, Segunda Turma, DJ 3.9.2004).
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DEMONSTRAÇÃO INSUFICIENTE DA PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA N. 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PARECER. FRAUDE. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.327.950, de minha relatoria, decisão monocrática, DJe 29.6.2021).
    Tem-se, ainda, em parecer do Ministério Público Federal:
    “O Agravo em Recurso Extraordinário não merece prosperar. Odair Barbosa dos Santos, ora Agravante, aduz que emitiu parecer opinativo, como Procurador Jurídico Chefe do Município de Ilha Bela/SP, e que não pode ser responsabilizado pelos atos administrativos que não foram vinculados à referida apreciação. Assim, busca seja reconhecida a ofensa ao artigo 133 da Constituição Federal, já que o seu direito, como advogado, restou afrontado, quando foi responsabilizado por ter contribuído por dano ao erário por parecer meramente consultivo emitido no exercício de sua profissão.
    Todavia, é de se destacar que, independente do mérito da questão posta nos autos, não poderia mesmo ser o Recurso Extraordinário admitido, já que, de fato, a reforma do Acórdão recorrido demandaria a revisão do quadro fático-probatório dos autos, vedada pela Súmula 279/STF. 
    Assim, correta a inteligência do TJSP ao inadmitir o Extraordinário, sob o argumento de que: (…)
    O entendimento do Tribunal de origem para negar o seguimento ao Recurso Extraordinário harmoniza-se com a inteligência dessa Suprema Corte de Justiça sobre o tema, como é possível depreender-se da leitura do Julgado abaixo colacionado: 
    ‘RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 133 DA CF. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE PROVA. 1. A inviolabilidade do advogado por seus atos e manifestações no exercício da profissão se dá nos limites da lei. A depender o exame da ofensa ao art. 133 da Constituição Federal de prévia análise de matéria infraconstitucional, inviável o recurso extraordinário. 2. Incidência do enunciado da Súmula STF nº 279. 3. Agravo regimental improvido’. (RE 239655 AgR, Relator(a): ELLEN GRACIE, Segunda Turma, julgado em 17/08/2004, DJ 03-09-2004 PP-00029 EMENT VOL-02162-02 PP00237 LEXSTF v. 27, n. 313, 2005, p. 265-270).
    Como se vê, o acolhimento da pretensão, de maneira a infirmar as conclusões a que chegou o Tribunal de origem, implica nítido reexame de prova, o que é vedado na via do Extraordinário, nos termos da Súmula nº 279/STJ. Ante o exposto, opina o Ministério Público Federal pelo desprovimento do Agravo em Recurso Extraordinário” (e-doc. 11). 
    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.
    10. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 30 de junho de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora