Tribunal: STF
Processo: AC 3456
Classe: AC
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-13
Data de publicação: 2021-12-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Cuida-se de ação cautelar, com pedido de liminar, promovida pelo Estado de Goiás em face da União, na qual intenta obstar a sua inscrição no SINCONV/Cadin, em decorrência de controvérsia acerca do ressarcimento de valores objeto de convênio. 



     Narra o requerente que a União, por meio do Ministério da Integração Nacional, firmou o Convênio 702903/2008 com a Secretaria da Agricultura e Pecuária do Estado de Goiás (SEAGRO/GO), tendo por objeto a realização de “Estudo de Viabilidade e Projeto Básico -Bloco Rio Verde/ Santa Helena de Goiás com 30 barragens.” 



    No entanto, assevera que, em 7.7.2013, o convênio foi cancelado unilateralmente pela União, não obstante as razões expostas pelo Estado de Goiás com vistas a prorrogação do ajuste. 



    Nesse contexto, informa que o Estado foi notificado, por meio de ofício do Diretor do Departamento de Gestão Interna do Ministério da Integração Nacional, a recolher, no prazo de quinze dias, a importância de R$ 3.342.713,17, conforme demonstrativo de débito juntado com a inicial, sob pena de inscrição do Estado no SINCONV/CADIN. 



    Relata que, ao promover o cancelamento do Convênio e a atualização dos valores para restituição, a União serviu-se de metodologia de cálculo do sistema disponibilizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), utilizando-se do IPCA-IBGE, acrescido de juros de 1% (um por cento) ao mês, entre 17.11.2009 e 31.7.2011 e, a partir de 1º.8.2011 até 16.8.2013, utilizou-se da taxa Selic, sem a incidência de juros, o que fez com que o débito alcançasse o montante de R$ 3.342.713,17 (três milhões, trezentos e quarenta e dois mil, setecentos e treze reais e dezessete centavos), até 16.8.2013. 



    Todavia, alega que, segundo a cláusula décima primeira do convênio em questão, o valor a ser restituído deveria ser atualizado consoante os débitos para com a Fazenda Nacional (taxa Selic), resultando na importância a ser restituída de R$ 2.954.443,94 (dois milhões, novecentos e cinquenta e quatro mil, quatrocentos e quarenta e três reais e noventa e quatro centavos), quantia que teria sido repassada à União em 15.8.2013.



    Em seguida, o Estado relata que expediu contra-notificação à União, com o objetivo de retificação do demonstrativo de débito para que seja considerado o recolhimento do montante de R$ 2.717.904,77 – que fora devolvido pelo requerente –, bem como para aplicação da taxa Selic durante todo o período de correção do débito, em consonância com as cláusulas pactuadas no instrumento de convênio e na legislação de regência.



    Aduz que, ante a ausência de resposta a contra-notificação e a iminência de sua inscrição no citado cadastro restritivo de crédito – o que frustrará a realização de operações de créditos já pactuadas – e tendo em vista, por outro lado, a apuração unilateral do valor a ser ressarcido, em desacordo com o prescrito no convênio, além da ausência de decisão administrativa, nos termos do art. 48 da Lei 9.784/1999, é que ajuíza a presente cautelar.



    Entende que a União estaria se utilizando da inscrição no rol de inadimplentes “in limine”, sem a observância do devido processo administrativo, em afronta aos princípios constitucionais da ampla defesa, do contraditório e do federalismo cooperativo. 



     Justifica a concessão da medida cautelar na plausibilidade do direito alegado, diante da inobservância da Cláusula 11ª (décima primeira) do convênio, em ofensa ao devido processo administrativo, sendo “coagido” a restituir quantia a maior. 



    Já o periculum in mora estaria na lesividade ao interesse público, uma vez que com a inscrição do convenente no Cadin, ter-se-á a vedação de transferência de recursos federais ao Ente público supostamente inadimplente quanto à quantia indevida, o que causará à comunidade danos graves e de difícil reparação. 



    Em 1º.10.2013, concedi a medida cautelar, a fim de obstar que a União promova a inscrição do autor no SINCONV/Cadin em decorrência de obrigações referentes ao Convênio 702903/2008. (eDOC 7)



    A União interpôs agravo contra essa decisão, requerendo a reconsideração da decisão agravada ou o provimento do recurso. (eDOC 15)



    Na contestação (eDOC 21), a União alega que a não prorrogação do prazo do convênio e a determinação, através de ofício, para que houvesse a devolução dos recursos repassados ocorreu em virtude de inúmeras irregularidades constatadas no processo licitatório, oportunidade em que alertou-se sobre as consequências advindas do não cumprimento do recolhimento dos valores e, em respeito ao contraditório e à ampla defesa, também objetivou-se o oferecimento de resposta por parte do ente interessado. 



    Afirma que, consoante as informações prestadas pelo Ministério da Integração Nacional, na data da contra-notificação apresentada pelo Estado de Goiás (Oficio n. 1121/2013-GAB), em 13.9.2013, anteriormente ao ajuizamento desta ação, não havia inscrição do Estado no cadastro de inadimplência, o que comprova que foi aberta oportunidade para discussão sobre o quantum devido.



    Argumenta que a concessão de oportunidade para o exercício do contraditório pelo Estado autor é incontroversa, tanto que houve o acolhimento da contra-notificação por ele enviada ao Ministério da Integração Nacional, e, conforme a mensagem eletrônica anexa, a Coordenação-Geral de Prestação de Contas de Convênios do Ministério da Integração Nacional informou ao Estado que, após prestação de contas, o débito remanescente é de apenas R$ 14.592,05. 



    Defende a ausência de periculun in mora, porquanto não houve qualquer comprovação de possível lesão ao equilíbrio financeiro do Estado, com o comprometimento irreversível à serviços essenciais, sendo tal alegação impertinente e genérica. 



    Destaca que a impossibilidade de recebimento de transferências voluntárias decorre dos ditames constantes da própria Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 25, § 1°, IV, alínea "b") e que não haveria razão para para o temor demonstrado, pois, além de haver outras fontes de receita (transferências obrigatórias), a regra que dispõe acerca das transferências voluntárias é sensível às necessidades essenciais da população, como demonstra o art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.



    Ao final, pugna que sejam julgados improcedentes os pedidos deduzidos pelo autor.



    O Estado de Goiás foi intimado, em duas ocasiões, para informar o número do processo principal, tendo apresentado manifestação aduzindo o seguinte (eDOC 33):



    “(…) Ocorre que, máxima vênia, o pedido apresentado pelo Estado, nos termos anteriormente transcritos, tem natureza satisfativa. De fato, a jurisprudência dessa e. corte caminhou no sentido de assinalar a natureza satisfativa de provimentos em casos idênticos ao dos autos. 



    (…) 



    Mesmo sob a égide do CPC de 1973, ainda vigente quando apresentado o pedido pelo Estado de Goiás e exarada a decisão liminar no caso vertente, a possibilidade de existência de cautelares satisfativas e sua eventual confusão com a antecipação de tutela foram contempladas pelo legislador com a introdução do art. 273, § 7º a referido instrumento legislativo. (…) 



     Tendo em vista o princípio da fungibilidade, também pode o julgador converter a ação cautelar em antecipação de tutela sem que se possa falar em violação ao princípio da inércia. 



    (…) 



    Na linha do que vem sendo exposto, é que também o novo Código de Processo Civil não prevê mais o processo cautelar autônomo ou os procedimentos cautelares específicos, podendo-se suscitar, ao revés, o poder geral de cautela. E da mesma forma, prevê a fungibilidade entre as tutelas antecipadas e as cautelares (CPC/2015, art. 305, parágrafo único)”. 



    Ao final requer:



    “(...) que pelo princípio da fungibilidade, bem como tendo em vista o princípio da instrumentalidade das formas, que a ação cautelar proposta anteriormente seja considerada ordinária com pedido de antecipação de tutela para todos os efeitos legais, sendo consolidados (estabilizados) os efeitos da tutela já deferida, com a suspensão da inscrição do Estado de Goiás em cadastros de inadimplência quando decorrente do convênio apontado, de modo a que possa contratar com a União, bem como receber transferências legais e créditos. 



    Na improvável hipótese de que o pedido nos termos formulados não seja atendido, o Estado de Goiás requer seja concedido prazo para o aditamento da inicial (ou sua emenda), abrindo-se prazo, a seguir, para a manifestação do réu”. 



    Diante do teor da contestação oferecida pela União (eDOC 21), informando que a contranotificação do Estado de Goiás fora acolhida pelo então Ministério da Integração Nacional, constando como débito a quantia de apenas R$ 14.592,05, intimei o Estado de Goiás para se manifestar (eDOC 35).



    Em resposta, o requerente informou que “foi pago não apenas o montante informado na petição inicial, mas também o valor de R$ 14.592,05(...), que a União apontava como débito derivado deste ajuste, como demonstra a Prestação de Contas final e os comprovantes de depósito que seguem anexos”. (eDOC 39)



    Na sequência, após determinar a oitiva da União (eDOC 46), esta respondeu que:



    “(...) o montante de R$ 14.592,05 foi quitado pelo Estado de Goiás. Ademais, conforme documentos anexos, também foi informado que ‘a situação atual do Convênio no Siafi é de Aprovado conforme consulta (3448100), não restando, portanto, quaisquer pendências da Secretaria em razão deste Convênio nº 702903/2008 perante o Ministério do Desenvolvimento Regional’ (doc. anexo – grifou-se).



    Nesse cenário, constata-se a perda superveniente do objeto da demanda, tendo em vista que o pedido formulado pelo autor se limita a discutir a sua inscrição nos cadastros federais em decorrência do Convênio nº 702903/2008, o qual, como visto, agora já se encontra encerrado e com as contas aprovadas.



    Diante do exposto, a União requer seja extinto o processo, sem exame de mérito, por perda superveniente do objeto, nos termos do artigo 485, inciso VI, do CPC. Tendo em vista que a presente perda do objeto decorre do fato de o autor ter regularizado, após o ajuizamento da demanda, a situação do Convênio nº 702903/2008, na via administrativa, a União requer a sua condenação em honorários advocatícios, pois foi ele quem deu causa ao ajuizamento da presente ação cautelar (art. 85, § 10, do CPC)”. (eDOC 49, grifo nosso)



    É o breve relatório. Passo à análise.



1) Perda superveniente de interesse de agir e honorários advocatícios



    Do contexto fático narrado, percebe-se com clareza tratar-se de controvérsia resolvida na via administrativa, de forma independente da concessão da medida liminar nesta ação cautelar. 



    Não se discutia o cumprimento do convênio, mas o simples encontro de contas que, à época do ajuizamento desta ação cautelar, não teria sido examinado pelo então Ministério da Integração Nacional. 



    Ocorre que a causa subjacente, a qual ocasionou o receio de inscrição no Cauc/Siafi/Cadin, qual seja, apontamentos decorrentes do Convênio 702903/2008, que se encontra “encerrado e com as contas aprovadas”, deixou de existir, circunstância que conduz à perda superveniente de objeto desta ação. 



    Considerando, por conseguinte, que o motivo ensejador da inadimplência não mais subsiste, não persistem as consequências ensejadoras do ajuizamento da ação (risco de inclusão do Estado de Goiás em cadastros restritivos mantidos pela União), o que autoriza a extinção do processo, sem julgamento de mérito, por perda superveniente do objeto. 



    A questão que remanesce dos autos, resume-se, então, em definir se é cabível a fixação de honorários advocatícios e qual das partes irá se responsabilizar pelo seu pagamento, considerando a extinção do feito.



    O art. 85, §10, do Código de Processo Civil de 2015 dispõe que: 



    “§ 10. Nos casos de perda do objeto, os honorários serão devidos por quem deu causa ao processo”.



    Ainda que não subsistam os motivos que levaram ao ajuizamento da ação, ocasionando a perda do objeto, é cabível, em tese, a condenação em honorários, em razão do princípio da causalidade. 



    Tal postulado prevê a condenação em honorários com base em quem deu causa à propositura da demanda. Assim, ante a perda superveniente do objeto a parte que possuiria a maior propensão a lograr-se vencido, dever arcar com os ônus sucumbenciais.



    Nesse sentido, confiram-se ementas:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. PROCESSO CIVIL. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA PRÉVIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO INTERPOSTOS PELA UNIÃO CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA. PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE. RECEPÇÃO COMO AGRAVO REGIMENTAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. ARBITRAMENTO POR EQUIDADE. ART. 20, § 4º, DO CPC. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS, FIXADOS EM R$ 5.000,00 (CINCO MIL REAIS). AGRAVOS REGIMENTAIS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO. 1. É desarrazoada a anotação do Poder Executivo e órgãos da administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão do suposto descumprimento de convênios sem que se obedeça ao devido processo legal em suas dimensões material e substancial. 2. Em relação ao recurso interposto pela União, o Supremo Tribunal Federal tem conhecido dos embargos de declaração opostos objetivando reforma da decisão do relator como agravo regimental, que é o recurso cabível, por força do princípio da fungibilidade. 3. In casu, o autor teve reconhecida sua inscrição indevida nos cadastros federais restritivos de crédito, isto é, não deu causa à propositura da presente demanda. Na fixação dos honorários advocatícios, o princípio da sucumbência deve ser examinado em conjunto com o principio da causalidade. 4. No que concerne ao quantum da verba honorária, o elevado valor da causa e o disposto nas alíneas a, b e c do § 3º do art. 20 do Código de Processo Civil, impõem a fixação dos honorários por apreciação equitativa (art. 20, § 4º, do CPC), razão pela qual se mantém a fixação dos honorários advocatícios em R$ 5.000,00 (cinco mil reais). 5. Agravos regimentais aos quais se nega provimento”. (ACO-AgR-segundo 1.908, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 13.8.2015, grifo nosso) 



    “AÇÃO ORDINÁRIA PRORROGAÇÃO DE CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE O ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE E A UNIÃO FEDERAL (CONVÊNIO Nº 102/2009 SENASP/MJ). DECISÃO QUE EXTINGUIU A PRESENTE AÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO PRETENSÃO DA AGRAVANTE DE CONDENAR O ENTE FEDERAL EM VERBA HONORÁRIA. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE APLICABILIDADE. PRECEDENTES. DOUTRINA. RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. Ilegítima a condenação do Estado do Rio Grande do Norte e a imposição, a ele, dos ônus financeiros justificados pelo estado de sucumbência que deve ser suportado, em face do princípio da causalidade, por aquele que, em razão de sua injustificada resistência à pretensão de direito material deduzida pela parte contrária, tornou necessária a instauração da demanda judicial. Precedentes. Doutrina”. (ACO-AgR 2.018 , Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 12.12.2014, grifo nosso)



    Vê-se, pois, que aquele que resistiu injustificadamente à pretensão do direito material deduzido pela parte contrária, levando ao ajuizamento da demanda, deve arcar com o ônus sucumbenciais.



    De pronto, observa-se a existência de atribuição de responsabilidades recíprocas das partes.



    O Estado de Goiás somente efetuou o pagamento administrativo, reconhecendo o débito da quantia restante de R$ 14.592,05 no final do mês de outubro (29.10.2013 - eDOC 50, p. 15), ou seja, após o ajuizamento desta demanda (ocorrido em 23.9.2013 – eDOC 1) e a concessão da antecipação de tutela (sucedida em 1º.10.2013 - eDOC 7). 



    Caso o Estado-autor tivesse procedido ao pagamento dessa diferença, antes do ajuizamento da demanda, nenhum risco de negativação teria sucedido, diante da observação de que a União não teria ameaçado de inscrevê-lo em cadastros administrados por ela.



    De outro lado, a União também logrou em equívocos, ao apontar a possibilidade de inscrição do Estado de Goiás em cadastros restritivos, a despeito de não existir, à época, a finalização da tomada de contas especial.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que, para proceder à inscrição dos demais entes federativos em cadastros restritivos, a União deve realizar o procedimento da tomada de contas especial, garantindo, assim, o exercício efetivo do contraditório e da ampla defesa. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. AGRAVOS REGIMENTAIS NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa (ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015). 2. Agravos regimentais improvidos”. (ACO-AgR 2.703, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 23.11.2016, grifo nosso)



    “Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Legitimidade passiva ad causam da União. Inscrição sem o prévio julgamento de tomada de contas especial. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI. Precedentes: ACO nº 1.995-AgR/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732-AgR/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131-AgR/MT, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 3. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 4. Agravo regimental não provido”. (ACO-AgR 2.811, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 15.9.2017, grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DO ESTADO DO MARANHÃO NO SIAFI/CAUC. NECESSIDADE DE PRÉVIA NOTIFICAÇÃO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Esta Corte possui entendimento no sentido de que viola as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa a inscrição do Estado em cadastro de inadimplência federal enquanto não ultimado o processo tomada de contas especial. 2. Inocorrência de violação ao princípio da colegialidade. Tema 327 da Repercussão Geral. RE 607.420, Rel. Min. Rosa Weber. Existência de inúmeros precedentes do Plenário do STF no mesmo sentido da decisão agravada (art. 21, § 1º, do RISTF). 3. Agravo a que se nega provimento”. (ACO-AgR 1.470, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 22.5.2018, grifo nosso)



    Esse entendimento restou consolidado no julgamento do RE-RG 1.067.086, tema 327, julgado pelo Plenário desta Corte sob a sistemática da repercussão geral, ficando decidido que:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União. 2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal. 3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quando tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto. 4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial. 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral”. (RE 1.067.086, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 21.10.2020, grifo nosso)



    Desse modo, verifica-se que o Plenário desta Corte pacificou o entendimento quanto à necessidade de observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, reconhecido após tomada de contas especial perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio e prestação de contas rejeitada, que é a situação em epígrafe.



    Nessa linha de raciocínio, no momento do ajuizamento da ação, em tese, havia irregularidades de ambas as partes: a União não poderia inscrever o ente federativo, sem que tivesse oportunizado o contraditório e a ampla defesa, somente sendo autorizada a incutir ameaça de negativá-lo, após a finalização da tomada de contas especial; ao revés, o Estado estava inadimplente com a União e somente quitou, espontaneamente – na esfera administrativa –, a parcela do que lhe era devido, no curso desta demanda (após a concessão da medida liminar).



    Sobre a aplicação do princípio da causalidade, cito, ainda, os seguintes precedentes sobre o tema:



    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. RECONHECIMENTO DA PERDA DO OBJETO DA AÇÃO E EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE PARA FINS DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Havendo perda superveniente do objeto, os honorários advocatícios, por força do princípio da causalidade adotado pelo art. 85, § 10 do Código de Processo Civil/2015, serão devidos por quem deu causa ao processo. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ACO-AgR 2.931, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 1º.8.2018, grifo nosso) 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CAUTELAR. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CAUTELAR. INTERESSE PROCESSUAL AUSENTE. EXTINÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL. OMISSÃO. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. 1. Extinto processo por falta de interesse de agir, responde a parte que deu causa à instauração do processo pelos ônus sucumbenciais. 2. Embargos de Declaração que se conhece e a que se dá provimento, para, suplantando a omissão apontada, observados os termos do art. 85, § 2º, do Código de Processo Civil, impor a fixação de honorários advocatícios”. (AC-ED 3537, Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 1º.6.2018, grifo nosso)



    “AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. AÇÃO JULGADA PREJUDICADA. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS POR APRECIAÇÃO EQUITATIVA. CONDENAÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA NOS TERMOS DO ART. 85, §§ 8º e 10, DO CPC/2015. MANUTENÇÃO DO CRITÉRIO DE FIXAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA, QUANTIFICADOS EM R$ 3.000,00 (TRÊS MIL REAIS). AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO”. (ACO-AgR 1.027, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 15.10.2017)



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. EXTINÇÃO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ÔNUS SUCUMBENCIAIS. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. 1. Havendo a perda superveniente do objeto, os ônus da sucumbência, por força do princípio da causalidade, devem ficar a cargo de quem deu causa à instauração do processo. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ACO 915, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 6.2.2017) 



    Entretanto, uma questão de lei processual no tempo persiste definir: quais as regras processual-materiais devem aplicar em caso de sucumbência: o CPC/1973 ou o CPC/20215.



    Quais normas devem incidir no caso concreto, considerando a pretensão ter sido ajuizada sob o pálio do antigo CPC/1973.



    Sobre o tema, tive oportunidade de escrever em obra doutrinária:



    “É possível que a aplicação da lei no tempo continue a ser um dos temas mais controvertidos do Direito hodierno. Não raro, a aplicação das novas leis às relações já estabelecidas suscita infindáveis polêmicas. De um lado, a ideia central de segurança jurídica, um das expressões máximas do Estado de Direito; de outro, a possibilidade e a necessidade de mudança. Constitui grande desafio tentar conciliar essas duas pretensões, em aparente antagonismo.



    A discussão sobre direito intertemporal assume delicadeza ímpar, tendo em vista a disposição constante no art. 5º, XXXVI, da Constituição, que reproduz norma tradicional do Direito brasileiro. Desde 1934, e com exceção da Carta de 1937, todos os textos constitucionais brasileiros tem consagrado cláusula semelhante.



    O Direito, por natureza, deve existir para disciplinar o futuro, jamais o passado, não sendo razoável entender que normas construídas a posteriori possam dar definições e consequências novas a eventos já ocorridos no mundo fenomênico”. (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 365).



    Especificamente sobre os processos judiciais em curso, transcrevo o magistério de Galeno Lacerda, in verbis:



    “Ensina o clássico Roubier, em sua magnífica obra Les Conflits de Lois dans le Temps (I/371, que a base fundamental do direito transitório reside na distinção entre o efeito retroativo e o efeito imediato da lei. Se ela atinge facta praeterita é retroativa; se facta pendentia, será necessário distinguir entre situações anteriores à mudança da legislação, que não podem ser atingidas sem retroatividade, e situações posteriores, para as quais a lei nova, se aplicável, terá efeito imediato.



    Como o processo compreende uma sequência complexa de atos que se projetam no tempo, preordenados para um fim, que é a sentença, deve ele ser considerado, em termos de direito transitório, como um fato jurídico complexo e pendente, sobre o qual a normatividade inovadora há de incidir.



    A aplicação imediata será sempre a regra de direito comum (Roubier, I/558). A retroatividade, ao contrário, não se presume; decorre de disposição legislativa expressa, exceto no direito penal, onde constitui princípio a retroação da lei mais benéfica.



    Estudando a aplicação da lei nova aos fatos pendentes, distingue Roubier na situação jurídica três momentos: o da constituiçã