Tribunal: STF
Processo: RE 1330078
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-18
Data de publicação: 2021-06-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pela 5ª Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais do Rio Grande do Sul, o qual manteve sentença que julgara improcedente o pedido de extensão da imunidade tributária para o IPTU de imóvel vinculado ao Fundo de Arrendamento Residencial - FAR ocupado pela parte autora (Doc. 11).
    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 15), foram rejeitados (Doc. 17).
    No apelo extremo (Doc. 21), interposto com amparo no art. 102, III, ‘a’, a parte recorrente alega, ter o acórdão recorrido violado o art. 150, inciso VI, alínea “a”, da Constituição, bem como o entendimento firmado pelo STF no julgamento do Tema 884 da Repercussão Geral. Sustenta, em síntese, que, “conquanto houvera discussão pelos Ministros no RE nº 928.902/SP, no que tange aos arrendatários e ao IPTU, e assentara-se, naquele precedente, que, mesmo nessa hipótese a qual existe relação contratual do beneficiário do programa e do sujeito passivo do tributo (FAR), há incidência da imunidade, não havendo que se falar em cobrança de IPTU em desfavor do arrendatário” (fl. 3, Doc. 21). Aduz, ainda, que “a incidência de IPTU sobre os imóveis – que são de propriedade do FAR, mas cujo imposto é adimplido pelo arrendatário - inviabiliza o exercício pleno de moradia, pois são penalizados a suportar a reintegração de posse pela CEF, quando não paga a exação tributária – situação recorrente no programa federal. ” (fl. 13, Doc. 21).
    É o relatório. Decido. 
    O Juízo de origem solucionou a controvérsia nos seguintes termos (fls. 1-7, Doc. 11):
    “Trata-se de recurso interposto pelo parte autora contra a sentença que julgou improcedente o pedido de extensão da imunidade tributária para o IPTU de imóvel vinculado ao Fundo de Arrendamento Residencial - FAR por ela ocupado. 
    Em suas razões recursais, a parte autora aduz que o Supremo Tribunal Federal, no RE nº 928.902, reconheceu que os imóveis do FAR, os quais compõem o PAR - Programa de Arrendamento Residencial, permanecem de propriedade da União, e atendendo à finalidade para as quais foram adquiridos, portanto, são imunes por força da Constituição Federal. 
    As razões da recorrente são insuficientes para infirmar as conclusões do magistrado "a quo" no sentido da impossibilidade de estender a imunidade tributária à parte autora, haja vista o caráter pessoal desta espécie de imunidade (relativa aos imóveis pertencentes ao FAR, administrado e operacionalizado pela CEF - art. 1º, §1º, da Lei 10.188/01), assim como o fator finalístico da norma (afetação dos bens à função pública), de modo que a sentença de improcedência merece ser confirmada pelos seus próprios fundamentos, evitando-se repetição: 
    II. Fundamentação
    Cuida-se de ação por meio da qual a parte autora objetiva a extensão do benefício da imunidade tributária para o IPTU de imóvel vinculado ao Fundo de Arrendamento Residencial - FAR e por ela ocupado. Relata, em síntese, que é arrendatário de imóvel no âmbito Programa de Arrendamento Residencial - PAR. Afirma que o contrato prevê a obrigação de pagamento do IPTU referente à unidade habitacional, o que está em descompasso com a decisão proferida pelo STF, RE 928.902, julgado pela sistemática da repercussão geral, que conferiu imunidade tributaria aos imóveis de propriedade do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). 
    Ao final, requer seja a CEF compelida a realizar o aditamento contratual para excluir a obrigação de pagamento do IPTU, bem como sejam ambas as rés condenadas à repetição do indébito, com a devolução dos valores pagos indevidamente pelo beneficiário a título do referido imposto. 
    Eis o breve relato. 
    Preliminar. 
    Da Legitimidade Passiva da Representante do Fundo de Arrendamento Residencial 
    A CEF aponta que não teria legitimidade, na medida em que a cobrança do tributo é realizada pela municipalidade, e não pela representante do FAR. No caso, tratando-se de imóvel vinculado ao Programa de Arrendamento Residencial, a atuação da empresa pública federal se dá na qualidade de representante judicial do Fundo de Arrendamento Residencial (art. 4º, VI, da Lei 10.188/2001). Nesse passo, a parte autora formula pedido específico de alteração do contrato firmado com a requerida, razão pela qual não merece prosperar a sua insurgência quanto à ilegitimidade passiva ad causam. 
    Sem mais, rejeito a preliminar. 
    Mérito. 
    Da Imunidade Tributária Recíproca para os Imóveis do PAR/FAR 
    As imunidades são normas negativas de competência tributária, e encontram-se previstas na Constituição como garantias, delimitando o grande poder de tributar do Estado. Sobre o ponto, transcreve-se lição de Heleno Taveira Torres2: 
    A Constituição, por si só, formalmente, já é forma de limitação de poder. Seria incompreensível que o poder de tributar fosse anterior ou superior à Constituição. Foi neste propósito que a Suprema Corte dos Estados Unidos firmou posição em defesa da limitação dos poderes constitucionais em matéria tributária, segundo a qual o “poder de tributar traz consigo o poder de destruir” (the power to tax involves the power to destroy), como assinalado pelo Chief of Justice Marshall, no caso McCulloch v. Maryland, de 1819, quando o Estado de Maryland insistia em cobrar impostos do Second Bank of the United States. Marshall, porém, estabelece as bases de uma imunidade tributária para o instrumento de fomento bancário da Nação, ao dizer que a tributação não lhe poderia reduzir ou tolher nas suas possibilidades criadoras e de estímulo (that the power to destroy may defeat and render useless the power to create). 
    A imunidade tributária, da forma prevista no texto constitucional, consiste em limitação ao poder de tributar, impedindo que certas pessoas ou bens sejam alvo do exercício do poder fiscal. Em outras palavras, trata-se de regra constante da Constituição Federal que traz situações que não podem ser objeto de tributação. Dentre as espécies de imunidade tributária, o artigo 150, inciso VI, alínea "a", da Constituição Federal cuida da denominada imunidade recíproca ou intergovernamental, dispondo o seguinte (grifei): 
    Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 
    [...] VI - instituir impostos sobre: 
    a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros [...] 
    Tal garantia constitucional, que tem como base o princípio federativo, impede que os entes federados instituam impostos sobre o patrimônio, a renda ou serviços uns dos outros e visa assegurar a execução federativamente equilibrada das atribuições dos diferentes níveis de governo e a preservar o desempenho dos órgãos públicos. 
    Na lição da tributarista Regina Helena Costa, é possível classificá-la como sendo uma imunidade subjetiva ou pessoal, uma vez outorgada em função da condição de certas pessoas - segundo a literalidade do texto constitucional, aos entes políticos -, e ontológica, uma vez que decorrente da força dos princípios que edificam o texto constitucional, como o princípio federativo e o da isonomia entre os entes políticos. 
    Via de regra, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, entidades integrantes da Administração Pública Indireta, serão destinatárias de impostos, bem porque a própria Constituição impõe que não poderão desfrutar de privilégios fiscais não extensivos às empresas do setor privado (art. 173). Contudo, mais recentemente - notadamente a partir do julgamento do RE 407.099/RS, em 22/06/2004 -, o STF ampliou o espectro da norma imunizante p a r a certas empresas públicas, executoras de serviços públicos de prestação obrigatória e exclusiva do Estado gozarão dessa imunidade, por atuarem como verdadeiras “longa manus” das pessoas políticas. 
    Importante ressaltar que a nota distintiva que confere ou não a extensão da imunidade tributária recíproca à Administração Pública Indireta consiste na natureza jurídica dos serviços prestados cumulada com a finalidade lucrativa ou não desta atividade. 
    Foi com base neste entendimento que o Plenário do Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese no julgamento do RE nº 928.902 em 17/10/2018, paradigma do Tema nº 884, trazido pela parte autora como base para os pedidos formulados: "Os bens e direitos que integram o patrimônio do fundo vinculado ao Programa de Arrendamento Residencial - PAR, criado pela Lei 10.188/2001, beneficiam-se da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, "a", da Constituição Federal". 
    Destaque-se que a norma constitucional invocada pela Suprema Corte para decidir pela não incidência de IPTU (art. 150, VI, “a”, da CRFB) traz a imunidade prevista para os entes políticos, suas autarquias e fundações (art. 150, §2º, da CRFB). Como visto, o STF ainda estende tal imunidade para impedir a incidência de tributação mútua entre outros entes públicos (no caso, entre a Caixa, na qualidade de administradora de programa habitacional da União, e os Municípios onde estão situados os imóveis subvencionados), garantindo o equilíbrio federativo, a autonomia dos entes, bem como a forma federativa do Estado. 
    Além disso, deve-se contextualizar que o objeto central da discussão do referido Recurso Extraordinário paradigma no Tema 884 era se o FUNDO DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL - FAR, representado judicialmente pela CEF (art. 4º, VI, da Lei 10.188/01), proprietário e na posse de imóvel vinculado ao PAR, poderia ser onerado com o IPTU incidente sobre o bem. Ou seja, fez-se uma análise baseada na finalidade social daquele fundo público e de seu patrimônio afetado ao Programa, concluindo-se que o patrimônio social afetado ao FAR trata de atividade constitucionalmente atribuída à União cuja operacionalização foi delegada, por lei era imune à cobrança do IPTU. A imunidade não foi estendida à CEF, em momento algum, na medida em que seu patrimônio é distinto do FAR (art. 2º, §3º, da Lei 10.188/01). 
    Nesse contexto, tanto o caráter pessoal desta espécie de imunidade (relativa aos imóveis pertencentes ao FAR, administrado e operacionalizado pela CEF - art. 1º, §1º, da Lei 10.188/01), assim como o fator finalístico da norma (afetação dos bens à função pública) foram destacados dentro do voto do Ministro Relator Alexandre de Moraes, em inúmeros momentos, dentre os quais destaco: 
    Em última análise, é a vinculação às finalidades públicas que legitima a norma imunizante, e é também ela que incompatibiliza o conceito de capacidade contributiva com as receitas públicas. Dada a essencialidade do elemento teleológico, a imunidade recíproca tende a encontrar limitação nas hipóteses em que o patrimônio pertencente aos entes federados perca sua pertinência com vertentes do interesse público. Eis a razão por que as normas do art. 150, §§ 2º e 3º, da CF atrelam a incidência da imunidade ao cumprimento de finalidades públicas 
    [...] 
    Na presente hipótese, a imunidade recíproca deve ser aplicada em relação ao exercício dessa importante atuação governamental, não havendo nenhuma natureza comercial na questão. A Caixa Econômica Federal é empresa pública que, em essência, explora atividade econômica. Todavia, não restam dúvidas de que o patrimônio afetado à execução do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) é mantido por um fundo cujo patrimônio não se confunde com o da CEF, sendo formado por recursos da União e voltado à prestação de serviço público e para concretude das normas constitucionais anteriormente descritas 
    [...] 
    Não há como negar, portanto, que o PAR não representa exploração de atividade econômica pela CEF, mas sim prestação de serviço público, uma vez que se trata de atividade constitucionalmente atribuída à União cuja operacionalização foi delegada, por lei, a empresa pública federal, visando à consecução de direito fundamental. 
    [grifei] 
    É possível depreender da decisão proferida que a imunidade recíproca quanto ao IPTU alcançará o patrimônio do Fundo de Arrendamento Residencial, representado pela CEF, que atua como prestadora de serviço público no âmbito dos Programas Habitacionais desenvolvidos com recursos públicos da União (art. 2º-A da Lei 10.188/01 e art. 2º, II, da Lei 11.977/09). Em nenhum momento, portanto, ficou estabelecido que a pessoa física gozaria de igual prerrogativa, já que não se enquadra no âmbito de proteção da norma constitucional em discussão. 
    Nesse contexto, a imunidade é do FAR, enquanto gestor das unidades ociosas em processo de ocupação, e não dos beneficiários do Programa habitacional, sob pena de ampliação indevida do alcance do julgado proferido pela Corte Suprema, o qual não discutia a relação da pessoa física com o tributo (tanto que as partes do Leading Case afetado eram a Caixa Econômica Federal e o Município de São Vicente/SP). 
    Consigna-se que os imóveis do FAR podem ser arrendados ou vendidos aos beneficiários contemplados, a depender da modalidade do Programa habitacional realizado. Quando vendidos, deixam de ser propriedade do ente imunizado (afastando qualquer possibilidade de incidência da norma constitucional), e quando arrendados (como é o caso dos autos - evento 1, CONTR11), perdem a vinculação direta com o ente público imunizado, fazendo surgir um novo sujeito passivo do tributo (o possuidor, nos termos do art. 34, do CTN). 
    Veja-se que no julgamento do RE 594.015/DF (julgado em repercussão geral em 06.04.2017), o STF já teve a oportunidade de analisar situação na qual um bem público de propriedade da União estaria arrendado para terceiros. Na hipótese, entendeu-se que o simples fato de o imóvel ser da União e ser utilizado para fins de interesse público não atrairia, por si só, a imunidade para o IPTU, razão pela qual seria descabida a extensão da imunidade tributária recíproca. A ementa do julgado ficou assim redigida: 
    IMUNIDADE – SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA ARRENDATÁRIA DE BEM DA UNIÃO – IPTU. Não se beneficia da imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, inciso VI, alínea “a”, da Constituição Federal a sociedade de economia mista ocupante de bem público. (RE 594015, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 06/04/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-188 DIVULG 24-08-2017 PUBLIC 25-08-2017) 
    No julgado, embora se discutisse a posse precária exercida por uma empresta estatal, ressaltou-se a natureza subjetiva da imunidade tributária recíproca e assentou-se o entendimento de que o arrendatário ocupante de um bem afetado a uma finalidade pública não estará automaticamente imune à tributação, eis que "a imunidade recíproca das pessoas jurídicas de direito público foi criada pelo constituinte para proteção do pacto federativo". 
    Interpretando-se teleologicamente a norma no caso em tela, se o objetivo do constituinte com a criação da aludida imunidade foi a proteção do pacto federativo, não haveria sentido abranger os beneficiários do Programa de Arrendamento Residencial. Com efeito, estendê-la aos particulares que fazem uso de imóveis imunes à tributação, implicaria conceder-lhes, sem previsão legal, novos benefícios além daqueles inerentes à própria aquisição ou arrendamento da moradia com recursos incentivados e de origem pública, que sabidamente são oferecidos a preços módicos. 
    Do cotejo do acima exposto, seja adquirente, seja arrendatário, não há como ser reconhecida a inexigibilidade do IPTU ora pleiteada, porquanto, reitero, essa imunidade favorece apenas o FAR, cujo patrimônio é basicamente oriundo de recursos públicos da União. 
    A Quinta Turma Recursal do Rio Grande do Sul não discrepa deste entendimento (vide decisões proferidas nos autos do Recurso Cível nº 5062634-71.2019.4.04.7100, de relatoria do Juiz Federal Giovani Bigolin, julgado em 08/06/2020; e Recurso Cível nº 5071080- 63.2019.4.04.7100/RS, de relatoria da Juíza Federal Joane Unfer Calderaro, julgado em 19/07/2020). 
    Impende registrar que embora o IPTU incida sobre a propriedade (art. 32), o artigo 34 do Código Tributário Nacional prevê expressamente que o IPTU pode incidir não somente sobre o proprietário, como também sobre o possuidor ou aquele que possui domínio útil do bem: 
    Art. 32. O IPTU tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. 
    Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título. 
    Portanto, mesmo o beneficiário arrendatário, que certamente tem a posse do bem, poderá estar sujeito ao pagamento do IPTU, independentemente de quem, no momento, esteja formalmente inscrito no cadastro imobiliário da Prefeitura. 
    A corroborar, o art. 72 da Lei nº 11.977, de 2009, que instituiu o Programa Minha Casa Minha Vida, prevê a responsabilidade do possuidor investido nos direitos aquisitivos do bem para arcar com o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana: 
    Art. 72. Nas ações judiciais de cobrança ou execução de cotas de condomínio, de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana ou de outras obrigações vinculadas ou decorrentes da posse do imóvel urbano, nas quais o responsável pelo pagamento seja o possuidor investido nos respectivos direitos aquisitivos, assim como o usufrutuário ou outros titulares de direito real de uso, posse ou fruição, será notificado o titular do domínio pleno ou útil, inclusive o promitente vendedor ou fiduciário. 
    Tal responsabilidade é reafirmada por ocasião da assinatura do contrato firmado com o(a) beneficiário(a), o qual prevê em suas cláusulas a responsabilidade destes pelo pagamentos de todos os tributos incidentes sobre o imóvel (vide Cláusula Terceira). 
    Aqui também é importante referir que os beneficiários que arrendaram os imóveis têm perspectiva de adquiri-los (vide art. 7º da Lei 10.188/01, na sua redação original, e art. 8º do mesmo diploma), e alguns o fazem antecipadamente. 
    Ou seja, em relação ao beneficiário, a capacidade passiva tributária relativa ao IPTU somente poderia ser afastada por lei municipal - do que não há provas nos autos, sendo inviável este Juízo fazer as vezes do legislador municipal para estender a isenção prevista. 
    Assim sendo, são improcedentes os pedidos de aditamento contratual e de repetição do indébito tributário.
    A tais fundamentos, acrescento que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 432.251, firmou o entendimento de que a imunidade tributária recíproca não se aplica quando o imóvel do ente político estiver cedido a terceiros (no caso analisado, a empreendimento privado explorador de atividade econômica - rel. p/ Acórdão Min. Cármen Lúcia, julgado em 19/04/2017), lógica que leva à sua inaplicabilidade à situação em apreço, em que o imóvel do FAR está arrendado à parte autora. 
    No mesmo sentido, o Recurso Cível nº 50626311920194047100, julgado em 28/04/2020. 
    Destarte, voto por negar provimento ao recurso da parte autora.”
    Não há reparos a fazer no acórdão recorrido. A imunidade tributária reconhecida no precedente paradigma se refere apenas ao Fundo de Arrendamento Residencial – FAR, e não aos arrendatários, pessoas físicas, que venham a morar posteriormente no imóvel. Veja-se a ementa do acórdão: 
    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. PROGRAMA DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL – PAR. POLÍTICA HABITACIONAL DA UNIÃO. FINALIDADE DE GARANTIR A EFETIVIDADE DO DIREITO DE MORADIA E A REDUÇÃO DA DESIGUALDADE SOCIAL. LEGÍTIMO EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIAS GOVERNAMENTAIS. INEXISTÊNCIA DE NATUREZA COMERCIAL OU DE PREJUÍZO À LIVRE CONCORRÊNCIA. INCIDÊNCIA DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 
    1. Os fatores subjetivo e finalístico da imunidade recíproca em relação ao Programa de Arrendamento Residencial estão presentes, bem como a estratégia de organização administrativa utilizada pela União – com a utilização instrumental da Caixa Econômica Federal – não implica qualquer prejuízo ao equilíbrio econômico; pelo contrário, está diretamente ligada à realização e à efetividade de uma das mais importantes previsões de Direitos Sociais, no caput do artigo 6º, e em consonância com um dos objetivos fundamentais da República consagrados no artigo 3º, III, ambos da Constituição Federal: o direito de moradia e erradicação da pobreza e a marginalização com a redução de desigualdades sociais.
    2. O Fundo de Arrendamento Residencial possui típica natureza fiduciária: a União, por meio da integralização de cotas, repassa à Caixa Econômica Federal os recursos necessários à consecução do PAR, que passam a integrar o FAR, cujo patrimônio, contudo, não se confunde com o da empresa pública e está afetado aos fins da Lei 10.188/2001, sendo revertido ao ente federal ao final do programa.
    3. O patrimônio afetado à execução do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) é mantido por um fundo cujo patrimônio não se confunde com o da Caixa Econômica Federal, sendo formado por recursos da União e voltado à prestação de serviço público e para concretude das normas constitucionais anteriormente descritas.
    4. Recurso extraordinário provido com a fixação da seguinte tese: TEMA 884: Os bens e direitos que integram o patrimônio do fundo vinculado ao Programa de Arrendamento Residencial – PAR, criado pela Lei 10.188/2001, beneficiam-se da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal”. (RE 928.902, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 12/9/2019)
    A respeito da específica controvérsia, veja-se recente julgado da Primeira Turma:
    “EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IPTU. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. IMÓVEL VINCULADO AO FUNDO DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL – FAR. TEMA 884. INAPLICABILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. 1. A imunidade tributária reconhecida no precedente paradigma (RE 928.902, Tema 884), refere-se apenas ao Fundo de Arrendamento Residencial – FAR, e não aos arrendatários, pessoas físicas, que venham a morar posteriormente no imóvel. 2. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenada a agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).
    (RE 1318437 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 31/05/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-107 DIVULG 04-06-2021 PUBLIC 07-06-2021)”
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 
    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 
    Ficam TODAS AS PARTES advertidas de que: 
    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;
    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem. 
    Publique-se. 
    Brasília, 18 de junho de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente