Tribunal: STF
Processo: ARE 1270070
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-28
Data de publicação: 2021-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, assim ementado (eDOC 6, p. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE – INTERPOSIÇÃO DA AÇÃO PELOS PROCURADORES DE CARREIRA – ART. 132 DA CF - NECESSIDADE DE RATIFICAÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL PELO PROCURADOR GERAL E PELO GOVERNADOR – AUSÊNCIA DE AUTONOMIA FUNCIONAL PARA PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MANUTENÇÃO DA DECISÃO – DESPROVIMENTO DO APELO – UNANIMIDADE.”



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 132 da Constituição da República.



    Nas razões recursais, aduz-se, em suma, que :



     “o Procurador do Estado não tem autonomia funcional, nunca teve e nunca buscou essa afirmação; entretanto, esta premissa apenas serve para elucidar que, na defesa do Estado (erário), ele é obrigado - repita-se, tem o dever - a empreender a defesa do ente público por ofício, somente sendo exigido qualquer ato de ratificação ou de autorização pela Autoridade Superior quando a situação é de abertura de prerrogativa (transação, desistência de recurso, reconhecimento de pedido), ou quando há divergência de entendimento e a Administração precisa unificá-lo.” (eDOC 10, p. 11)



    Sustenta-se, que:



    “Procurador de Estado quando instado a defender a Fazenda Pública tem a obrigação, múnus, de patrocinar a melhor e mais abrangente preservação dos interesses públicos: age (com sua independência técnica) sem qualquer margem de autonomia funcional, pois é sua função defender o ente público. Apenas quando o caso requer a mitigação da defesa que há necessidade - sim - de ato produzido pela autoridade hierárquica superior, seja deferindo um pedido de dispensa recursal ou avocando um processo em caso de dissenso interno.” (eDOC 10, p. 12)



     



    A Presidência do TJSE inadmitiu o extraordinário mediante aplicação da Súmula 280 do STF (eDOC 13).



    Instada, a Procuradoria-Geral da República manifesta-se em parecer assim ementado: (eDOC 39, p.1)



    “CONSTITUCIONAL. PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE POR PROCURADOR DE ESTADO. I – EXIGÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DO GOVERNADOR DO ESTADO. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE (ART. 37, CAPUT, DA CF). II – EXIGÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DO PROCURADOR-GERAL DO ESTADO. CONSTITUCIONALIDADE. EMBORA OS PROCURADORES ESTADUAIS POSSUAM ISENÇÃO TÉCNICA PARA O EXERCÍCIO DE SUA FUNÇÃO, NÃO GOZAM DE AUTONOMIA FUNCIONAL. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS CONFERIDAS AOS MEMBROS DA MAGISTRATURA E DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUE NÃO SE ESTENDEM AOS PROCURADORES DE ESTADO. PRECEDENTE: ARE 1165456/SE. PARECER PELO CONHECIMENTO DO AGRAVO PARA PROVER PARCIALMENTE O RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (eDOC 39, p. 1)



    É o relatório. Decido.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou que (eDOC 6, pp. 3-5): 



    “(...)



    Assim, indiscutível a legitimidade do Estado para propor ação civil pública para apurar improbidade administrativa. Como é cediço, a representação do Estado é feita por sua Procuradoria, organizada em carreira, conforme determinação constitucional: 



    Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. 



    No exercício funcional dos Procuradores do Estado é obrigatória, e não meramente facultativa, a defesa dos interesses do Ente Público, todavia, não é lógico concluir que as atribuições do quadro incluam o ajuizamento de uma ação civil pública para apurar ato lesivo ao patrimônio da Administração, sem a autorização do Procurador Geral ou do Governador neste sentido. 



    (...)



    A Procuradoria do Estado, chefiada pelo Procurador Geral, nomeado livremente pelo Governador, representa o Estado judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo, nos termos da Lei Complementar. (art. 120 da Constituição Estadual) O teor da norma disposta no art. 7º da Lei Complementar Estadual nº 27/96 serve a indicar que a atuação dos procuradores deve ser orientada pelo Procurador Geral, inclusive, dispondo limites a esta atuação: 



    (...)



    Logo, não há que se falar em autonomia funcional do procurador em ajuizar ação civil pública, sem a devida autorização do Procurador Geral e do Governador do Estado. Transcrevo precedente do STF no sentido de que a lei que dá autonomia funcional e administrativa à Procuradoria do Estado é inconstitucional: 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NORMAS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO MATO GROSSO. RESTRIÇÃO DO PODER DO CHEFE DO EXECUTIVO. PRERROGATIVAS AOS PROCURADORES DO ESTADO. CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. A Constituição do Estado do Mato Grosso, ao condicionar a destituição do Procurador-Geral do Estado à autorização da Assembleia Legislativa, ofende o disposto no art. 84, XXV e art. 131, § 1º da CF/88. Compete ao Chefe do Executivo dispor sobre as matérias exclusivas de sua iniciativa, não podendo tal prerrogativa ser estendida ao Procurador Geral do Estado. A Constituição Estadual não pode impedir que o Chefe do Poder Executivo interfira na atuação dos Procurados do Estado, seus subordinados hierárquicos. É inconstitucional norma que atribui à Procuradoria-Geral do Estado autonomia funcional e administrativa, dado o princípio da hierarquia que informa a atuação dos servidores da Administração Pública. O cargo de Procurador Geral do Estado é de livre nomeação e exoneração pelo Governador do Estado, que pode escolher o Procurador Geral entre membros da carreira ou não. Precedentes. A garantia da inamovibilidade é conferida pela Constituição Federal apenas aos Magistrados, aos membros do Ministério Público e aos membros da Defensoria Pública, não podendo ser estendida aos Procuradores do Estado. Em síntese, a autonomia conferida aos Estados pelo art. 25, caput da Constituição Federal não tem o condão de afastar as normas constitucionais de observância obrigatória. Precedentes. Ação direta julgada parcialmente procedente. (ADI nº 291 – Mato Grosso, Relator: Ministro Joaquim Barbosa ,data do julgamento: 07/04/2010) 



    Assim, deve ser mantida a sentença, uma vez que a legitimidade ativa é do Estado, não possuindo os procuradores autonomia para propor ação civil pública por ato de improbidade sem a devida anuência do procurador geral e governador do Estado. 



    (...).”



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou: (eDOC 39)



    “Em recente julgado – ARE 1.165.456/SE –, a Primeira Turma dessa Corte Excelsa, por maioria, reconhecendo a índole eminentemente constitucional da matéria a respeito da atuação dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal na representação judicial dos respectivos entes federativos, em atenção ao disposto no art. 132 da Constituição Federal, entendeu pela incompatibilidade com a Constituição da exigência de autorização do Governador do Estado para propositura de ação de improbidade administrativa pelos Procuradores do Estado, uma vez que o interesse do ente público que a Procuradoria é instado a representar não pode ser confundido com o interesse do agente político. 



    Ainda, restou consignado ser incabível aos Procuradores Estaduais a extensão das garantias constitucionalmente previstas para a Magistratura, membros do Ministério Público e da Defensoria Pública (ADI 291, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJe 10/09/2010), observada a independência técnica necessária ao livre exercício livre de sua função. Assim, entendeu-se que a exigência de autorização do Procurador-Geral do Estado para o ajuizamento de ação civil pública não ofende a Constituição Federal. Esta a ementa do acordão: 



    (...).”



    A Primeira Turma desta Corte, ao apreciar o ARE 1.165.456/SE, por maioria, vencido o Min. Relator, deu parcial provimento ao recurso para “declarar incompatível com a Constituição o entendimento de que o Governador do Estado deve autorizar a propositura de ação de improbidade pela Procuradoria”. Nas razões de decidir, também restou consignado que “ exigência de autorização do Governador do Estado para a propositura de ação de improbidade aparentemente viola o princípio da impessoalidade, previsto no art. 37, caput, da Constituição.” O aresto restou assim ementado:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUTORIZAÇÃO DO PROCURADOR-GERAL E DO GOVERNADOR PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO DE IMPROBIDADE POR PROCURADOR DE ESTADO. 1. Agravo interno interposto contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, mantendo acórdão que afirmou que “os Procuradores de Estado não podem propor ação civil pública sem a anuência do Procurador Geral do Estado e autorização do Governador do Estado”. 2. O Supremo Tribunal Federal já afirmou ser incabível a extensão aos procuradores de estado das garantias constitucionais conferidas aos membros da Magistratura e do Ministério Público. Precedentes. 3. Os Procuradores de Estado não gozam da prerrogativa da autonomia funcional. Por outro lado, como os advogados em geral, gozam da isenção técnica necessária ao exercício livre da sua função. 4. A exigência da autorização do Procurador-Geral do Estado para o ajuizamento de ação de improbidade não ofende a Constituição Federal. Por outro lado, a exigência de autorização do Governador do Estado afronta o princípio da impessoalidade, previsto no art. 37, caput , da Constituição. Quando o interesse público demanda a atuação da Procuradoria, não pode a vontade do Governador impedir essa atuação. 5. Agravo interno e recurso extraordinário aos quais se dá parcial provimento.” 



    Colho, do voto-vista do Min. Luiz Roberto Barroso, os seguintes fragmentos:



    “(...)



    9. Por outro lado, tampouco se pode confundi-lo com a disciplina das demais funções essenciais à justiça. Em relação a elas, a Advocacia Pública guarda inúmeras diferenças importantes. Nas palavras do Ministro Ilmar Galvão, relator da ADI 470: “Evidente […] a incompatibilidade entre autonomia funcional e o mister desenvolvido pelas Procuradorias dos Estados, que, nos termos do art. 132 da Constituição Federal, exercem a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas, em atividade cuja parcialidade é necessária e que exige perfeita sintonia com as diretrizes fixadas pela Chefia da Administração. Emprestar à advocacia pública a autonomia típica do Ministério Público implica, pois, o desvirtuamento da configuração jurídica fixada pelo texto constitucional para as Procuradorias estaduais, em patente desrespeito à Carta da República.” (ADI 470, Plenário, Rel. Min. Ilmar Galvão) 



    10. Ressalvado o importante papel que desempenham no controle de juridicidade da Administração Pública, as Procuradorias frequentemente desempenham funções que podem exigir alguma parcialidade (e.g., na representação judicial da Fazenda), além de uma relativa afinidade de ideias, dentro da própria instituição e em relação à Chefia do Executivo. Por outro lado, como os advogados em geral, os Procuradores dos Estados, gozam da isenção técnica necessária ao exercício livre da sua elevada função. Garante-se, inclusive, o direito de se recusarem a defender certa pretensão em algumas hipóteses.



    11. Por todas essas razões, fica claro que a exigência, contida na lei estadual e afirmada no acórdão recorrido, da anuência do Procurador-Geral do Estado para o ajuizamento de ação civil pública, não ofende a Constituição Federal. 12. Por outro lado, a exigência de autorização do Governador do Estado para a propositura de ação de improbidade aparentemente viola o princípio da impessoalidade, previsto no art. 37, caput, da Constituição. A atividade estatal como um todo, e a administrativa em particular, deve observar o princípio da impessoalidade como um mandamento inafastável (CF/88, art. 37, caput). O interesse do ente público que a Procuradoria do Estado é constitucionalmente instada a representar não pode se confundir com o interesse do agente político que chefia o ente público. Nesse sentido, quando o interesse público demanda a atuação da Procuradoria – como ocorre, por exemplo, no controle de legalidade exercido por meio da ação de improbidade – não pode a vontade do Governador impedir essa atuação.” 



    Em sentido semelhante:



    “EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RECURSOS EM REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, PROPOSTA PERANTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PARTE LEGITIMADA PARA PROPOR A AÇÃO E PARA SUBSCREVER AS PEÇAS PROCESSUAIS. NECESSIDADE DA ASSINATURA DO CHEFE DO PODER NAS PEÇAS POSTULATÓRIAS, JUNTAMENTE COM O PROCURADOR. DOCUMENTO CONSTANTE DOS AUTOS, VEICULANDO AUTORIZAÇÃO INEQUÍVOCA DO LEGITIMADO PARA OS ADVOGADOS PROPOREM E IMPULSIONAREM A AÇÃO. DESNECESSIDADE DA ASSINATURA DO CHEFE DE PODER NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. A Segunda Turma manteve a decisão do eminente Relator que não admitiu o Recurso Extraordinário, pois “[a] legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, bem como dos recursos dela decorrentes é do prefeito municipal, e não do procurador do município.” 2. A Constituição Federal, no art. 103, prevê a legitimidade ativa do Chefe do Poder Executivo para propositura de ação de controle concentrado de constitucionalidade. 3. Com base nessa norma, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem jurisprudência no sentido de que os procuradores públicos, ou os advogados contratados pelo ente público, não possuem capacidade para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade, nem para interpor recursos, sem a subscrição da pessoa legitimada pela Constituição. 4. Nestes autos, consta documento com manifestação inequívoca do Chefe do Poder Executivo, conferindo poderes específicos ao procurador para instaurar o processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade, bem como para recorrer das decisões proferidas nos autos. 5. Recusar o Recurso Extraordinário neste contexto seria ceder a excessivo formalismo, o que não se admite, ainda mais se forem levados em conta os relevantes interesses em jogo no processo de controle concentrado de constitucionalidade. 6. Mesmo que assim não se entendesse, o Código de Processo Civil de 2015 traz uma nova perspectiva, voltada à primazia da resolução do mérito. 7. Portanto, seriam de todo aplicáveis os arts. 76 e 932, parágrafo único, do CPC/2015, que preveem concessão de prazo para a regularização, respectivamente, da incapacidade processual, da representação da parte e do vício sanável, ou para a complementação da documentação exigível, notadamente antes de se considerar inadmissível o recurso. 8. Embargos de Divergência providos, para admitir o Recurso Extraordinário, o qual deverá ser decidido pelo Eminente Relator, como de direito.” (RE 1068600 AgR-ED-EDv, rel. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno,DJe de 11.11.2020)



    Do exposto, dessumi-se que o acórdão vergastado, ao entender que a exigência da autorização do Procurador-Geral do Estado para o ajuizamento de ação de improbidade não ofende a Constituição Federal, está alinhado à jurisprudência desta Corte. Entretanto, o acórdão diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, que é firme no sentido de que a exigência de autorização do Governador do Estado afronta o princípio da impessoalidade, previsto no art. 37, caput, da Constituição.



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 932, IV, “b”, e 21, § 1º, do RISTF, para reconhecer que a exigência da autorização do Procurador-Geral do Estado para o ajuizamento de ação de improbidade não ofende a Constituição Federal, e que, por outro lado, a exigência de autorização do Governador do Estado afronta o princípio da impessoalidade, previsto no art. 37, caput, da Constituição.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 28 de outubro de 2021.



Ministro Edson Fachin



Relator



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