Tribunal: STF
Processo: RE 1332017
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-16
Data de publicação: 2021-07-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA NO PROCESSO LEGISLATIVO DE NORMA URBANÍSTICA. VÍCIO FORMAL NO PROCESSO LEGISLATIVO. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo:
    “I. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n° 7.559, de 14 de janeiro de 2020, de Mogi das Cruzes, que dá nova redação a dispositivo previsto em lei municipal de parcelamento do solo urbano. Significativas modificações de regras a serem observadas na implantação de condomínios residenciais. II. Relevância do impacto da lei impugnada no âmbito municipal. Possibilidade, em tese, de que sua execução gere desdobramentos no meio ambiente urbano que sejam indesejados pela população local. Presença dos requisitos estabelecidos pela jurisprudência do OE para que se exija a participação comunitária no processo legislativo de norma urbanística. Interpretação da determinação constitucional para a elaboração de leis dessa natureza. III. Ausência de participação popular no processo legislativo. Infringência aos artigos 180, caput, e inciso II, e 191, ambos da Constituição do Estado. Precedentes deste Órgão Especial. IV. Inconstitucionalidade da Lei nº 7.559/2020 e, por arrastamento, da Lei n° 7.508/2019, ambas de Mogi das Cruzes. Liminar convalidada. Pedido julgado procedente” (fl. 2, e-doc. 4).
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 18).
    2. Os recorrentes alegam ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o caput do art. 25, os incs. I e VII do art. 30 e a al. c do inc. VII do art. 34 da Constituição da República (e-doc. 9).
     Salientam que o “Tribunal a quo reconheceu a inconstitucionalidade da Lei nº. 7.559/2020 e, por arrastamento, a Lei nº. 7.508/19, ambas responsáveis por alterarem o artigo 156, da Lei 7.201/16, a qual dispõe sobre o parcelamento do solo urbano no Município de Mogi das Cruzes (…) Sucede, entretanto, que o parâmetro de constitucionalidade, fundamento do Acórdão, concessa venia, é inconstitucional, por afrontar direta e literalmente o disposto na Constituição Federal, principalmente, o princípio sensível da autonomia do Município” (fl. 6, e-doc. 8).
    Defendem terem “absoluta competência legislativa para promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (fl. 11, e-doc. 8).
    Ressaltam que, “ante a absoluta inconstitucionalidade do artigo 180, inciso II, da Constituição Estadual de São Paulo, inviabiliza-se o manejo do prescritivo para fulminar as normas municipais de inconstitucionalidade, vez que infringe de forma direta e literal a autonomia municipal ao criar condição inexistente na Constituição Federal, no que pertine à competência legislativa para ordenação, uso e parcelamento do solo municipal” (sic, fl. 9, e-doc. 8).
    Sustentam que, “além da violação do princípio da separação dos poderes, há que se considerar que deve ser observada a autonomia municipal, prevista expressamente no art. 30, da Constituição Federal. A análise do capítulo reservado aos Municípios na Lei Maior leva à conclusão de que são eles entes federativos dotados de autonomia própria, materializada por sua capacidade de auto-organização, autogoverno, auto-administração e auto-legislação” (sic, fl. 12, e-doc. 8).
    Pedem o provimento do “presente Recurso Extraordinário, reformando o v. acórdão hostilizado, julgando improcedentes os pedidos formulados pelo recorrido em face do Município de Mogi das Cruzes” (fl. 12, e-doc. 8).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    3. Razão jurídica não assiste aos recorrentes.
    4. O Tribunal de Justiça de São Paulo decidiu:
    “Logo, não pode o Município, a pretexto de exercer sua autonomia legislativa (de natureza, frise-se, não absoluta), deixar de observar os preceitos da Constituição do Estado concernentes ao processo legislativo em matéria de norma urbanística. (...)
    4. Observados os requisitos fixados por este Órgão Especial no julgamento da ADI n° 2101558-20.2019.8.26.0000, deve ser declarada a inconstitucionalidade da Lei n° 7.559, de 14 de janeiro de 2020 e, por arrastamento, da Lei n° 7.508, de 11 de outubro de 2019, ambas do Município de Mogi das Cruzes.
    Com efeito, por ocasião do julgamento da ADI n° 2101558-20.2019.8.26.0000, o colegiado fixou importantes critérios interpretativos a serem observados quando examinadas alegações de infringência aos artigos 180, inciso II, e 191, ambos da Constituição do Estado de São Paulo. Tais dispositivos exigem, em suma, a participação comunitária na elaboração de normas e diretrizes relacionadas ao desenvolvimento urbano. (...)
    6. No caso em julgamento, a lei questionada altera importantes regras a serem observadas na implantação de condomínios residenciais, como a exigência de área de recriação, salão de reuniões, sala para administração, salão de jogos ou quadra de esportes, destinação de área institucional ao Município e frente mínima, tudo a depender da quantidade de unidades residenciais.
    É evidente, portanto, o potencial de alteração das construções e empreendimentos imobiliários da municipalidade com a introdução e aplicação das normas ora impugnadas, o que pode impactar o desenvolvimento urbano.
    Tal medida constitui mecanismo de ampla abrangência, possuindo, até por conta de sua própria natureza, considerável impacto positivo ou negativo, a depender das medidas implementadas, no ambiente urbano.
    7. Dessa forma, não há dúvida a respeito da (i) relevância do impacto da lei impugnada no âmbito municipal, tampouco quanto à (ii) possibilidade, em tese, de que sua execução gere desdobramentos indesejados pela população local, no meio ambiente urbano.
    Aliás, sem qualquer juízo de valor a respeito do conteúdo da lei em questão, é preciso pontuar que um munícipe representou ao Procurador-Geral de Justiça, com o objetivo de levar ao conhecimento do Ministério Público o vício de constitucionalidade ora apurado. Nessa oportunidade, o representante salientou que a alteração legislativa contrariava interesses de parte da população e gerava prejuízo à qualidade de vida e ao bem-estar das crianças, em decorrência da retirada da exigência de área de recreação dos condomínios residenciais de até determinada área (fls. 13/20).
    Devem incidir, portanto, as disposições dos artigos 180, inciso II, e 191, ambos da Constituição Estadual, sendo exigível a participação comunitária na elaboração do diploma em análise.
    8. Assim, uma vez preenchidos os requisitos estabelecidos por este Órgão Especial para a aplicação das regras previstas nos artigos 180, inciso II, e 191, ambos da Constituição Paulista, e não tendo a Lei n° n° 7.559, de 14 de janeiro de 2020, contado com a mínima participação comunitária em seu processo de elaboração (cf. cópias do processo legislativo às fls. 13/85), está clara a incompatibilidade do diploma combatido com o ordenamento constitucional.
    Como decorrência lógica dos fundamentos aqui adotados e para que não ocorram os efeitos repristinatórios da invalidação da lei, declara-se a inconstitucionalidade igualmente da Lei n° 7.508, de 11 de outubro de 2019, maculada com o mesmo vício de constitucionalidade, consoante se observa dos documentos acostados às fls. 48/55. (...)
    10. Ante o exposto, convalida-se a liminar e julga-se procedente o pedido da ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei n° 7.559, de 14 de janeiro de 2020, e, por arrastamento, da Lei n° 7.508, de 11 de outubro de 2019, ambas do Município de Mogi das Cruzes, por infringência aos artigos 180, inciso II, e 191, ambos da Constituição do Estado de São Paulo” (fls. 5-16, e-doc. 4).
    5. Apesar da importância da matéria objeto da legislação questionada, a controvérsia trazida na espécie envolve questão de prova sobre a participação popular a contaminar o processo legislativo, por ser exigência prevista na Constituição paulista.
    A apreciação do pleito recursal demandaria a análise da legislação local aplicável ao processo (Leis ns. 7.559/2020 e 7.508/2019 do Município de Mogi das Cruzes e Constituição de São Paulo). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL. VÍCIO FORMAL NO PROCESSO LEGISLATIVO. LEI MUNICIPAL N. 6.550/2017. OFENSA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DOS LIMITES DA COISA JULGADA: AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 660). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.224.312-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 28.11.2019).
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 15.802/2013 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO – SP. INCORPORAÇÃO DA PRAÇA MARIA HELENA MONTEIRO DE BARROS SAAD AO PARQUE IBIRAPUERA. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. TEMA DE INTERESSE LOCAL. VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DO PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO. NECESSIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. ALEGAÇÕES DE VIOLAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE, DA LIBERDADE DE CIRCULAÇÃO E DE RESTRIÇÃO DE FRUIÇÃO DE BEM PÚBICO PELOS MUNÍCIPES. REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO. INEXISTÊNCIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 894.213-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 20.5.2019).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 23.08.2018. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL 572/2015. REGULARIZAÇÃO DE EDIFICAÇÕES QUE ESTEJAM EM DESACORDO COM A LEI DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO E COM O CÓDIDO DE EDIFICAÇÃO DO MUNICÍPIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280. NORMA DE INTERESSE LOCAL. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame da teleologia da legislação municipal, tendo em vista que o acórdão recorrido deixou explícita a natureza manifesta e inequívoca do interesse local da norma, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 280 do STF 2. O aresto recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Corte no sentido de que compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local, respeitada a legislação federal e estadual. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC” (RE n. 1.064.603-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 27.11.2018).
    6. O cotejo analítico entre o dispositivo da Constituição estadual e a normatividade da Constituição da República é outro óbice a inviabilizar o presente recurso, pois este Supremo Tribunal fixou entendimento no sentido de que os recursos extraordinários interpostos contra os acórdãos proferidos em ações diretas de inconstitucionalidade nos Tribunais estaduais não prescindem da demonstração de que o dispositivo afrontado na Constituição estadual corresponderia à norma de reprodução obrigatória da Constituição da República. Neste sentido, por exemplo:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PERANTE O TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL. LEI MUNICIPAL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO PARÂMETRO DE CONTROLE NORMATIVO LOCAL QUE CORRESPONDE À NORMA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS DEMAIS ENTES INTEGRANTES DA FEDERAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário de ação direta de inconstitucionalidade estadual ou distrital somente é admitido quando o parâmetro de controle normativo local corresponder a norma da Constituição Federal de observância obrigatória pelos demais entes integrantes da Federação. Assim, é pressuposto de cabimento do recurso extraordinário interposto contra acórdão prolatado em ação direta, a demonstração de qual norma de repetição obrigatória inserida na Constituição local foi violada. Precedentes: RCL nº 383, Plenário, Relator o Ministro Moreira Alves, DJ de 21/05/1993; RCL nº 596-AgR, Plenário, Relator o Ministro Néri da Silveira, Plenário, DJ de 14/11/1996. 2. Ademais, ao julgar a ADI nº 3.225/RJ, esta Corte declarou constitucional o artigo 112, § 2º, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 588.426-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 28.2.2013).
    “Reclamação com fundamento na preservação da competência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça na qual se impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem dispositivos constitucionais federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficacia jurídica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos Estados-membros. - Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta. Reclamação conhecida, mas julgada improcedente” (Rcl n. 383, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 21.5.1992).
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREVISÃO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PRECEDENTES. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. RESTRIÇÃO AO PODER DE AUTO-ORGANIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. INVIABILIDADE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 1.156.016-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 16.5.2019).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 2.037/1992 DO MUNICÍPIO DE CUBATÃO/SP EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. NECESSIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com base em norma da Constituição estadual que não é de observância obrigatória pelos entes Federados, o que inviabiliza, portanto, a análise do recurso extraordinário, nos termos da Súmula 280/STF. Precedentes. II - Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.058.463-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 6.11.2018).
    Nada há a prover quanto às alegações dos recorrentes.
    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 16 de julho de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora