Tribunal: STF
Processo: MS 37926
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-25
Data de publicação: 2021-06-25

Ementa:

Inteiro teor:
D E C I S Ã O
    Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Hilton Gonçalo de Sousa, contra ato de Ministro do Tribunal de Contas da União – TCU, consubstanciado no Acórdão 2376/2021-TCU-1ª Câmara, proferido na Tomada de Contas Especial 012.388/2018-1.
    Alega o impetrante que foi citado para apresentar alegações de defesa na TC 012.388/2018-1, que apura supostas irregularidades ocorridas quando era Prefeito Municipal de Santa Rita/MA, envolvendo recursos repassados ao ente federativo no âmbito do Programa de Alimentação Escolar – PNAE (exercício 2005), vigente de 01/01/2005 a 31/12/2005, cujo prazo para apresentação de prestação de contas expirou em 28/02/2006.
    Aduz que, em sua defesa, comprovou a regularidade das contas por ele apresentadas, demonstrou a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do TCU e a intenção de ressarcimento na tomada de contas. 
    Aponta que a Primeira Câmara da Corte de Contas, em que pese ter reconhecido a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva, entendeu pela imprescritibilidade da determinação de ressarcimento ao erário. 
    Informa que o Supremo Tribunal Federal reconheceu que a pretensão de ressarcimento em face de agentes públicos, reconhecida em acórdão do TCU, prescreve na forma da Lei nº 6.830/1980.
    Sustenta que não há qualquer alusão no processo administrativo no sentido de que os atos tidos por irregulares tenham sido praticados com dolo, bem como que não há identificação de ato de improbidade, o que afasta o argumento de imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de valores.
    Assevera que o Supremo Tribunal Federal (RE 636886 – Tema 899) delimitou não apenas prazo o prescricional para a pretensão executória dos acórdãos dos Tribunais de Contas, mas também para a fase administrativa de constituição do título executivo, ou seja, da pretensão de ressarcimentos dos valores buscados, que é de 5 (cinco) anos
    Requer a concessão de medida liminar para “para ordenar à autoridade coatora que suspenda a Tomada de Contas Especial nº 012.388/2018-1 e, consequentemente, os efeitos do Acórdão nº 2376/2021 do Tribunal de Contas da União, até o julgamento do mérito do presente Mandado de Segurança, uma vez que esse vai de encontro com a jurisprudência desse Colendo Supremo Tribunal Federal, à qual foi atribuída Repercussão Geral”.
    Postula, ao final, que “seja confirmada a liminar concedida, com a consequente procedência do pedido sendo reconhecida a prescrição da pretensão de ressarcimento por Tomada de Contas de fatos que ocorreram em 2005, sendo que o mandato de Prefeito do impetrante a que se referem esses fatos terminou em 2008, a Tomada de Contas foi instaurada somente em 2018 e o ato que ordenou a citação do impetrante para apresentar Alegações de Defesa nos autos da Tomada de Contas se deu, somente, em 31 de janeiro de 2019”.
    É o relatório. Decido.
    O ato impugnado ' Acórdão 2376/2021-TCU-1ª Câmara, proferido na Tomada de Constas Especial 012.388/2018-1, julgou irregulares contas apresentadas pelo impetrante e o condenou ao pagamento de valores.
    Insurge-se o impetrante contra o não reconhecimento da ocorrência da prescrição da prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário.
    Em juízo de cognição sumária, reputo presentes os requisitos autorizadores do deferimento da medida liminar.
    O voto impugnado apontou, entre outros argumentos, que: 1) se impugna parte da aplicação dos recursos repassados ao Município de Santa Rita/MA, no âmbito do PNAE, que vigorou de 01/01/2005 a 31/12/2005; 2) o prazo para apresentação de prestação de contas expirou em 28/02/2006; 3) a citação do impetrante se deu em 31/05/2019; 4) é pacífico o entendimento do TCU no sentido de ser imprescritível as ações de ressarcimento; 5) a desnecessidade da comprovação do agir doloso do responsável para que haja a imprescritibilidade da devolução de valores.
    Ocorre que o Supremo Tribunal Federal tem entendido que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei nº 9.873/1999, ao fazer uma interpretação sistemática do disposto nos seus arts. 1º e 2º, não podendo ser aplicado o prazo de 10 (dez) anos previsto no art. 205 do Código Civil (MS 35940, Relator Ministro Luiz Fux, DJ de 13/07/2020, e MS 32201, Relator Ministro Roberto Barroso, DJ de 04/08/2017). 
    Por outro lado, esta Corte, ao apreciar o RE 636886, em sede de Repercussão Geral – Tema 899, que tratou em especial da prescrição de execução fundada em acórdão do TCU, reafirmou seu entendimento anterior pela incidência da prescrição quinquenal.
    Não obstante não ter sido a discussão principal do citado RE 636866, foram feitas observações laterais sobre a possibilidade da ocorrência da prescrição quinquenal nos processos de tomada de conta especial em curso no TCU, ou seja, aspectos da prescrição em relação à formação de débito objeto de cobrança.
    Vejam-se, por oportuno, os apontamentos do Relator, Ministro Alexandre de Moraes:
    “4) Prazo prescricional aplicável
    É importante ressaltar que a fiscalização pelos Tribunais de Contas, em sede de tomada de contas especial, satisfaz o cumprimento do princípio da segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, e o princípio da legalidade dos atos da Administração Pública, levando em conta as garantias fundamentais da ampla defesa e do contraditório e sua incidência no âmbito dos processos administrativos. Por isso, conforme visto acima, o § 3º do art. 71 da CF estipula que as “decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo”.
    (...)
    Entretanto, não há prazo específico – previsto legalmente – envolvendo a tomada de contas especial e de cobrança de eventuais valores decorrentes das decisões dos Tribunais de Contas. No âmbito federal e infralegal, o TCU aplica o prazo decenal, diante do teor do art. 6º, II , da Instrução Normativa TCU 71, de 28 de novembro de 2012.
    O que há, do ponto de vista doutrinário e jurisprudencial, no âmbito federal, é a adoção supletiva do art. 1º da Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a “prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”), verbis in verbis:
    (...)
    Ou seja, a própria legislação, que disciplina sobre a ação civil de improbidade administrativa, estipula que se computa o prazo quinquenal a contar da apresentação à Administração Pública “da prestação de contas final pelas entidades”.
    Portanto, interpretando sistematicamente o ordenamento jurídico, é seguro afirmar a existência de prazos decadencial (prescricional punitivo impróprio) e prescricional quinquenais, salvo em se tratando de fato que também constitua crime.
    Por oportuno, registro a incidência de prazos diferenciados a depender da fase fiscalizatória em que se encontre o fato que cause prejuízo ao erário.
    Primeiro, há prazo decadencial (prescricional punitivo, nos termos da lei) quinquenal entre a data da prestação de contas e o início da fase preliminar de tomada de contas especial (citação ou notificação do interessado ou responsável pela prestação de contas na fase preliminar de tomada de contas pelos órgãos internos ou externos), com a observância de causas de interrupção (retificação da prestação de contas pelo responsável) e de suspensão (enquanto durar a fiscalização preliminar realizada pelo controle interno do Ente Público, diante da inexistência de inércia estatal na averiguação do fato). Pela obviedade, em se tratando de ato de fiscalização prévia (controle externo preventivo), sequer existe a inércia estatal a justificar o início de qualquer decurso de tempo.
    Secundariamente, uma vez iniciada a tomada de contas pelo órgão de controle interno ou externo, de forma preliminar, em decorrência de ser causa interruptiva legal, reinicia-se novo prazo decadencial (prescricional punitivo) até a decisão condenatória recorrível pelo Tribunal de Contas.
    Terceiro, a contar da decisão final do Tribunal de Contas, inicia-se prazo prescricional (próprio) para ajuizamento da correspondente ação de execução. Explico.
    (...)
    Sendo obrigação constitucional e legal, a prestação de contas, que descreva pormenorizadamente a forma e o modo que foram geridos os recursos públicos, inaugura o prazo decadencial (prescricional punitivo) de apuração do ato ilícito que tenha causado prejuízo ao erário, o qual resta interrompido pela retificação das informações prestadas, reiniciando o cômputo do prazo por inteiro.
    Existindo fiscalização prévia das contas prestadas (que não se confunde com a tomada de contas especial), no exercício do controle interno pelo Poder Público (órgão concedente), há a suspensão do prazo punitivo.
    Finalizada a análise prévia pelo Poder Público, passa-se à tomada de contas pelo órgão de controle interno ou externo, de forma preliminar, sendo causa de interrupção do prazo decadencial (prescricional punitivo) até a decisão condenatória recorrível pelo Tribunal de Contas.
    O art. 10 da Lei 8.443/1992 disciplina as fases da tomada de contas, a saber:
    (...)
    Assim, nos termos do § 1º do art. 10 da Lei 8.443/1992, a “notificação ou citação do indicado ou acusado” importa interrupção do prazo decadencial de fiscalizar as contas prestadas (art. 2º, I, da Lei 9.873/1999).
    De outra banda, não sendo prestadas as contas, sequer o prazo decadencial (prescricional punitivo) se inicia, por se tratar de descumprimento de obrigação constitucional. Assim, enquanto persistir o ato omissivo inconstitucional, a fiscalização poderá ocorrer independentemente do tempo transcorrido entre a prática do ato ilícito e o início da fiscalização. Nessa situação omissiva, apenas iniciará o cômputo decadencial com o início da tomada de contas especial pelo controle interno ou externo.
    No passo seguinte, ultrapassada a fase preliminar, reinicia o cômputo do prazo punitivo que deve ser observado pelos órgãos de controle interno e/ou externo na tomada de contas especial.
    Nesse ponto, é importante citar o teor da Súmula Vinculante 3 desta Suprema Corte, a saber:
    “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
    (...)
    Assim, o Tribunal de Contas ou o órgão de controle interno que proceda à tomada de contas especial possui o prazo de cinco anos para finalizá-la (decisão condenatória recorrível), sob pena de não poder mais fazê-lo por decurso do tempo razoável para tanto.
    Por fim, assento que incide o lustro prescricional (próprio) nos casos de ressarcimento ao erário decorrente de decisão das Cortes de Contas, a contar da finalização da tomada de contas especial até o ajuizamento da correspondente ação civil (ação de execução).
    Assim, uma vez encerrada a fase administrativo-fiscalizatória (art. 19 e art. 23, III, “b”, c/c art. 24, todos da Lei 8.443/1992), o Poder Público possui o prazo de cinco anos para ajuizar a correspondente ação de ressarcimento, sob pena de restar fulminada a prescrição executória própria.
    Por conseguinte, há, em regra, prazos quinquenais diferenciados a depender da fase fiscalizatória em que se encontre o fato que cause prejuízo ao erário: fase administrativo-fiscalizatória (prazo decadencial ou prescricional punitivo) e fase executória (prazo prescricional próprio), observadas as causas suspensivas ou interruptivas dos cômputos.”
    Em seu voto, o Ministro Alexandre de Moraes explicou os marcos interruptivos da prescrição quinquenal, decorrentes da interpretação sistemática da legislação infraconstitucional sobre o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, da Lei sobre Improbidade Administrativa e a Lei de Execuções Fiscais (Leis nºs 9.873/1999, 8.443/1992, 8.429/92 e 6.830/1980). 
    Ao final, o magistrado concluiu pela (1) prescrição quinquenal entre a data da prestação de contas e o início da fase preliminar da tomada de contas, definido pela decisão em que se determina a citação ou a notificação do interessado/responsável, (2) interrupção da prescrição (2.1) pela decisão em que se determina a citação ou notificação do interessado/responsável ou por qualquer ato inequívoco que importe em apuração do fato e (2.2) pela decisão recorrível ou por qualquer ato inequívoco que importe manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória na Administração Pública Federal.
    Aludido entendimento foi adotado pela Ministra Cármen Lúcia quando da apreciação do MS 27514 e do MS 36274, casos similares ao colocado neste feito. 
    No caso dos autos, decorridos mais de 10 (dez) anos entre a data final de prestação de contas (28/02/2006) e a citação do impetrante (31/05/2019), e não havendo demonstração da existência de ato com força de interromper a prescrição, parece que está caracterizada sua ocorrência. Presente, assim, a plausibilidade jurídica da tese articulada pelo impetrante.
    O periculum in mora também está demonstrado em razão de o acórdão impugnado ter fixado o prazo de 15 (quinze) dias para pagamento dos valores, bem como por ter dado autorização judicial para cobrança, no caso de inadimplemento.
    Dispositivo.
    Em face do exposto, defiro o pedido de liminar para suspender os efeitos do Acórdão 2376/2021-TCU-1ª Câmara, proferido na Tomada de Constas Especial 012.388/2018-1.
    Notifique-se a autoridade coatora para, no prazo de 10 (dez) dias, apresentar as informações (art. 7º, inc. I, da Lei nº 12.016/2009).
    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União, para os termos do art. 7º, inc. II, da Lei nº 12.016/2009.
    Após, colha-se a manifestação do Ministério Público Federal (art. 12 da Lei nº 12.016/2009).
    Publique-se.
    Brasília, 25 de junho de 2021.
Ministro NUNES MARQUES
Relator