Tribunal: STF
Processo: RE 1298758
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-01-27
Data de publicação: 2021-01-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Vol. 4). 
    Cuida-se, na origem, de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Ministério Público de São Paulo em face do artigo 54, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 59, de 29 de fevereiro de 2016, do Município de Paulínea – SP (Estatuto da Guarda Municipal), que tem a seguinte redação:
    “Art. 54 Considera-se infração disciplinar a ação ou omissão praticada por Guarda Municipal de Paulínia que implique violação aos deveres e proibições previstos nesta Lei Complementar, sendo graduada, segundo o seu grau de intensidade, em:
    I - leve;
    II - média;
    III - grave;
    IV - gravíssima.
    § 1º Considera-se infração disciplinar de natureza leve as seguintes condutas funcionais:
    I - apresentar-se ao trabalho com barba por fazer, bem como bigode, cabelos ou unhas que não sejam condizentes com a dignidade da instituição”.
    Na inicial, sustenta-se que o acórdão recorrido violou os artigos 111; 144; e 147 da Constituição Estadual; bem como o artigo 144, § 8º, da Constituição da República. As alegações estão bem sintetizadas na ementa da exordial (Vol. 1, fls. 1-2):
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISO I DO § 1 ° DO ART. 54 DA LEI COMPLEMENTAR N. 59, DE 29 DE FEVEREIRO DE 2.016, QUE "DISPÕE SOBRE O ESTATUTO DA GUARDA MUNICIPAL DE PAULÍNIA, COMPOSTO POR PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E VENCIMENTOS, ORGANIZAÇÃO DA GUARDA MUNICIPAL DE PAULÍNIA E CÓDIGO DISCIPLINAR". CONFIGURAÇÃO DE INFRAÇÃO DISCIPLINAR PELA LEI MUNICIPAL EQUIVALENTE À DISPOSIÇÃO DE REGULAMENTO DISCIPLINAR DE NATUREZA MILITAR. VIOLAÇÃO AO PACTO FEDERATIVO. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE. 
    1. A caracterização de infração disciplinar de "apresentar-se ao trabalho com barba por fazer, bem como bigode, cabelos ou unhas que não sejam condizentes com a dignidade da instituição", que sujeita guardas municipais, é equiparada a disposição de regulamento disciplinar de natureza militar, a violar o art. 144, § 8°, da Constituição Federal, comprometendo a própria higidez do pacto federativo. 
    2. Ademais, a normativa contestada afronta os princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como o da liberdade de expressão, porquanto a situação descrita pelo preceito não promove, por si só, embaraço à atividade ou autoridade de guarda municipal, nem demérito à imagem da instituição. 
    3. Violação aos arts. 111, 144 e 147 da CE e ao art. 144, § 8°, 
    da CF”.
    Requer, ao final, seja julgada procedente a ação, “reconhecendo-se a inconstitucionalidade do inciso I do § 1º do art. 54 da Lei Complementar n. 59, de 29 de fevereiro de 2.016, do Município de Paulínea” (Vol. 1, fl. 10).
    O Tribunal de origem julgou improcedente a ação, aos fundamentos de que (a) “não houve desrespeito aos artigos 144, § 8º, da Constituição Federal e 147 da Constituição Estadual, pois a possibilidade de ‘código próprio’ é prevista no Estatuto Geral das Guardas Municipais criado em obediência à norma constitucional, inexistindo, assim, invasão de competência ou afronta à higidez do pacto federativo” (Vol. 4, fl. 7); e (b) “quanto à razoabilidade, entende-se que a norma não tem natureza estritamente militar, podendo perfeitamente – as exigências de asseio e representação pessoais – ser estabelecidas a servidores públicos civis” (Vol. 4, fl. 7). Eis a ementa do julgado (Vol. 4, fl. 2):
    “Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Ministério Público visando a impugnar o inciso I do § 1° do art. 54 da Lei Complementar n° 59, de 29/02/2016, de Paulínia, que dispõe sobre o Estatuto de sua guarda municipal, por prever como infração leve "apresentar-se ao trabalho com barba por fazer, bem como bigode, cabelos ou unhas que não estejam condizentes com a dignidade da instituição". Alegação de se tratar de matéria de competência legislativa federal, ferindo ainda o princípio da razoabilidade, por não trazer correlação lógica com a atividade da categoria. Ofensa alegada aos artigos 147 da Constituição Estadual e 144, § 8°, da Constituição Federal. Conflito de legalidade inexistente, porque alegada violação direta e não reflexa às normas constitucionais; preliminar rejeitada. Improcedência, no mérito. Ausência de invasão à competência federal e de afronta à razoabilidade. Exigências de apresentação e asseio pessoais que correspondem à postura e aos cuidados esperados pela comunidade a um guarda municipal, pela natureza das funções exercidas. Ação improcedente”. 
    No apelo extremo (Vol. 7), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a parte recorrente sustenta que houve violação ao artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, bem como aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, pois:
    (a) “a redução do alcance do dispositivo municipal efetuada pelo Tribunal local, que admitiu que o Código de Conduta próprio de cada Guarda Municipal possa prever regras de asseio pessoal, inseridas na organização administrativa da instituição, ignorando que tal preceito é equiparado a disposição de regulamento disciplinar de natureza militar, o que foi vedado pela União, no exercício de sua competência privativa legislativa, comprometeu a própria higidez do pacto federativo” (Vol. 7, fl. 5);
    (b) “a imposição de determinado padrão estético a integrantes da Guarda Municipal, que não guarda relação lógica com o próprio exercício da função pública, fere os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade” (Vol. 7, fl. 5); 
    (c) “o princípio federativo está assentado nos arts. 1° e 18 da Constituição da República e um de seus desdobramentos encontra-se no § 8° do art. 144, que prevê a possibilidade de os Municípios constituírem guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei” (Vol. 7, fl. 9);
    (d) com o escopo de conferir uniformidade à matéria, foi editada a Lei Federal 13.022/2014, que prevê, em seu artigo 14, a vedação a que as guardas municipais sujeitem-se a regulamentos disciplinares de natureza militar;
    (e) o artigo 147 da Constituição do Estado de São Paulo autoriza que os municípios observem a legislação federal, qual seja, o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei 13.022/2014), no que concerne às guardas municipais; e
    (f) a responsabilização administrativa do guarda municipal contida no inciso I do § 1° do art. 54 da Lei Complementar 59, de 29/2/2016, do Município de Paulínea, é desproporcional e despida de razoabilidade, haja vista que a imposição de determinado padrão estético a integrantes da guarda municipal não guarda relação lógica com o exercício da função pública desenvolvida.
    É o relatório. Decido. 
    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do apelo extremo, passo à análise do mérito.
    Discute-se, in casu, a constitucionalidade do inciso I do § 1° do artigo 54 da Lei Complementar 59, de 29/2/2016, do Município de Paulínea, que impõe sanções administrativas a guardas municipais que se apresentarem ao trabalho com barba por fazer, bem como bigode, cabelos ou unhas que não estejam condizentes com a dignidade da instituição. 
    Em suas razões recursais, o Procurador-Geral de Justiça de São Paulo alega que a norma impugnada fere os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, bem como o artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, que assim dispõe:
    “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
    I - polícia federal;
    II - polícia rodoviária federal;
    III - polícia ferroviária federal;
    IV - polícias civis;
    V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
    VI - polícias penais federal, estaduais e distrital. 
    […]
    § 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.” (grifo nosso)
    O Tribunal de origem utilizou os seguintes fundamentos para julgar improcedente a ação (Vol. 4, fls. 4-5):
    “No mérito, a autonomia municipal prevê a criação das guardas municipais por expressa disposição constitucional federal, em seu artigo 144, § 8°: "Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei". O Estatuto Geral das Guardas Municipais, outrossim, é a lei n° 13.022, de 8.8.2014, que no seu artigo 14 estabelece que as guardas deverão ter código de conduta próprio, não podendo "ficar sujeitos a regulamentos disciplinares de natureza militar"; conquanto se trate, sim, de instituição civil e não militar, a própria lei federal admite que tenham as guardas municipais regulamentos quanto à conduta pessoal de seus membros, pelo que a disposição, em si, de regras de asseio pessoal em nada invalidam a reserva legal, enquadrando-se - tais regras - na organização administrativa admitida pelo Estatuto Geral.
    Quanto à razoabilidade, não se vislumbra lesão em se exigir que um guarda municipal apresente-se ao cidadão que paga seus salários de modo limpo e que demonstre, sim, preocupação com o asseio corporal e a estética que se esperam de um servidor ligado à segurança da comunidade (e inegavelmente assim o é, ao menos aos olhos da sociedade, independentemente da discussão teórica sobre a ligação intrínseca da instituição ao conceito jurídico de segurança pública)”.
    O acórdão recorrido não merece reparos.
    A Constituição Federal conferiu aos Municípios a possibilidade de instituírem suas guardas municipais, conforme o artigo 144, §8º, acima citado. Não obstante, a norma está dentro de um sistema constitucional federativo estruturado, de forma que a regulamentação deve ser compatível com as normas da própria Constituição Federal, da Constituição Local, bem como da Lei Federal que disciplina a matéria.
    Nesse passo, o artigo 147 da Constituição Local prevê que “Os Municípios poderão, por meio de lei municipal, constituir guarda municipal, destinada à proteção de seus bens, serviços e instalações, obedecidos os preceitos da lei federal”. 
    Por sua vez, o artigo 14, parágrafo único, da Lei Federal 13.022/2014 - que dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais - disciplina que:
    “Art. 14. Para efeito do disposto no inciso I do caput do art. 13, a guarda municipal terá código de conduta próprio, conforme dispuser lei municipal.
    Parágrafo único. As guardas municipais não podem ficar sujeitas a regulamentos disciplinares de natureza militar”.
    Amparado nas determinações legais e constitucionais acima expostas, o Município de Paulínea, no âmbito de suas atribuições, editou o Código de Conduta de sua Guarda Municipal, através da Lei Complementar 59, de 29 de fevereiro de 2016, cujo inciso I, § 1º, do art. 54, considera infração disciplinar de natureza leve apresentar-se ao trabalho com barba por fazer, bem como bigode, cabelos ou unhas que não sejam condizentes com a dignidade da instituição.
    Ora, nem mesmo com muito esforço interpretativo poder-se-ia chegar à conclusão de que a norma versando sobre critérios relacionados à aparência do guarda municipal, tais como barba e bigode feitos e cabelos e unhas aparados, configura regulamento de caráter militar, vedado pelo parágrafo único do art. 14. Trata-se, isto sim, de regras de asseio pessoal, condizentes com a postura de qualquer servidor público.
    Nota-se, ainda, que não raras vezes, corporações de natureza civil impõem obrigações semelhantes a seus agentes, como se observa no estatuto da polícia civil de alguns Estados-Membros. A título de exemplo, vejam-se:
    “Lei nº 12.124, de 06 de julho de 1993. Dispõe sobre o Estatuto da Polícia Civil de Carreira do Estado do Ceará:
    Art. 103 –São transgressões disciplinares: a) do primeiro grau:
    [...] 
    II - usar vestuário incompatível com o decoro da função;
    III – descurar-se de sua aparência física ou do asseio;”
    “Lei Complementar 14, de 26 de maio de 1982. Estatuto da Polícia Civil Paraná:
    Art. 213. São, especificamente, transgressões disciplinares:
    [...]
    X - usar vestuário incompatível com o decoro da função ou descuidar de sua aparência física ou de asseio;
    Penalidade: suspensão de dois a dez dias;
    (Redação dada pela Lei Complementar 89 de 25/07/2001)”
    Logo, afasta-se qualquer alegação de que a norma local possui natureza militar.
    Registre-se que o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei 13.022/2014) prevê, em seu art. 14, que as guardas deverão ter código de conduta próprio “conforme dispuser lei municipal” - que, no caso do Município de Paulínea, é a Lei Complementar 59/2016, ora em debate, inexistindo, assim, qualquer violação ao pacto federativo.
    Por fim, a determinação legal não carece de razoabilidade, haja vista que a imposição de sanção de natureza leve é proporcional à falha na conduta do servidor público. 
    Tampouco há falar em violação ao direito de personalidade, ao direito à liberdade, à imagem, bem como à dignidade da pessoa humana, haja vista que o zelo com a aparência, como dito acima, é o que se espera do agente estatal, especialmente daqueles que lidam diretamente com a população. 
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Publique-se. 
    Brasília, 27 de janeiro de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente