Tribunal: STF
Processo: RE 1308453
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-10
Data de publicação: 2021-02-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (Vol. 1, fl. 170): 
    “CONSTITUCIONAL. REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO IPI E DO IR. DEDUÇÃO DOS VALORES REFERENTES A BENEFÍCIOS, ISENÇÕES E INCENTIVOS FISCAIS. POSSIBILIDADE. 
    1. Apelação interposta pelo Município de Doutor Severiano/RN contra sentença que julgou improcedente o pedido de repasse da quota do Fundo de Participação do Município - FPM sem o abatimento dos benefícios, incentivos e isenções fiscais concedidos pela União. Honorários fixados em R$ 3.000,00.
    2. Sustenta o Município, em síntese, que, da interpretação dada ao art. 159 da CF pelo STF, extrai-se claramente que 23,5% da arrecadação do IR e do IPI pertencem aos Municípios, tendo a União o dever constitucional de arrecadar e transferir os referidos impostos para o FPM sem qualquer desconto. Aduz que a Carta Magna não autoriza nenhuma dedução ou restrição à entrega dos tributos que compõem o FPM.
    3. O Fundo de Participação dos Municípios, segundo preceitua o art. 159, inciso I, da CF/88, é constituído do percentual de 22,5% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI), acrescido de 1% incluído pela Emenda Constitucional 55/2007, que será entregue no primeiro decênio do mês de dezembro de cada ano, totalizando o percentual de 23,5%.
    4. A transferência constitucional de receitas tributárias aos Municípios deve ser feita com base no produto da arrecadação e não na receita bruta.
    5. O julgamento proferido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, quando da apreciação do Recurso Extraordinário 572.762/SC, não guarda similaridade com os pedidos aqui deduzidos pelo Município, não externando, portanto, a orientação do Pretório Excelso relativamente a este pleito.
    6. Apelação desprovida. Sem honorários recursais (sentença anterior ao CPC/2015)”.
    Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (Vol. 1, fl. 249).
    No apelo extremo (Vol. 1, fl. 282), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o Município de Doutor Severiano alega que o acórdão recorrido violou os artigos 159, I; e 161, II, ambos da Carta da República. Sustenta, em síntese, que tem direito a receber integralmente o repasse do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, sem dedução do montante referente ao PIN e PROTERRA no cálculo dos valores recolhidos a título de IRPJ (Vol. 1, fl. 283). Aduz que já houve manifestação dessa CORTE pela inconstitucionalidade do abatimento do PIN e PROTERRA (ACO 758/SE, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 1º/8/2017).
    Em contrarrazões (Vol. 1, fl. 357), a União alega que “as restituições de IR, os incentivos fiscais e as deduções ou exclusões determinadas constitucionalmente, a exemplo da prevista no § 1º do art. 159 da CF/88, não compõem a base de cálculo do FPM porque tais valores não ingressam no patrimônio da União, o que impossibilita sua classificação como valor arrecadado”, conforme fixado por essa CORTE no julgamento do Tema 635 (RE 705.423-RE) da repercussão geral. Defende, ainda, a inaplicabilidade dos precedentes firmados por esta CORTE na ACO 758/SE e no RE 572.762-RE (Tema 42) .
    É o relatório. Decido. 
    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do apelo extremo, passo à análise do mérito. 
    Merece ser reformado o acórdão recorrido, no que concerne à repercussão dos incentivos fiscais no montante a ser compartilhado com os Entes subnacionais por meio do Fundo de Participação dos Municípios - mais especificamente, a repercussão dos valores recolhidos a título de PIN e PROTERRA na base de cálculo do repasse do FPM.
    O Programa de Integração Nacional – PIN foi criado pelo Decreto- Lei 1.106/1970, e teve como objetivo “promover a maior integração à economia nacional das regiões compreendidas nas áreas de atuação da SUDENE e da SUDAM”. Entre outras verbas, foram-lhe destinados 30% do total das importâncias deduzidas do imposto de renda para aplicação em incentivos fiscais, nos termos do artigo 5º do mencionado diploma legislativo, que dispunha:
    “Art. 5º A partir do exercício financeiro de 1971 e até o exercício financeiro de 1974, inclusive, do total das importâncias deduzidas do imposto de renda devido, para aplicações em incentivos fiscais, 30% (trinta por cento) serão creditados diretamente em conta do Programa de Integração Nacional, permanecendo os restantes 70% (setenta por cento) para utilização na forma prevista na legislação em vigor.”
    Já o Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agroindústria do Norte e do Nordeste – PROTERRA foi criado pelo Decreto-Lei 1.179/1971, com o fim de promover “o mais fácil acesso do homem à terra, criar melhores condições de emprego de mão-de-obra e fomentar a agro-indústria nas regiões compreendidas nas áreas de atuação da SUDAM e da SUDENE”. O PROTERRA teve, entre outras verbas, a destinação de 20% do total das importâncias deduzidas do IRPJ para aplicação em incentivos fiscais, nos termos do artigo 6º do Decreto mencionado, que previa:
    “Art. 6º A partir do exercício financeiro de 1972 e até 1976, inclusive, do total das importâncias deduzidas do imposto de renda das pessoas jurídicas, para aplicações a título de incentivo fiscal, 20% (vinte por cento) serão creditados diretamente em conta do Programa.”
    A destinação dessas parcelas de incentivos fiscais ao PIN e ao PROTERRA foram prorrogadas por sucessivas alterações legislativas até o ano de 2017, nos termos do artigo 2º da Lei 8.167/1991, com a redação da Lei 12.995/2014, nos seguintes termos:
    “Art. 2º São mantidos até dezembro de 2017 os prazos e os percentuais para destinação dos recursos de que tratam o art. 5º do Decreto-Lei no 1.106, de 16 de junho de 1970, e o art. 6º do Decreto-Lei no 1.179, de 6 de julho de 1971, para aplicação em projetos relevantes para o desenvolvimento da Amazônia e do Nordeste, sob a responsabilidade do Ministério da Integração Nacional.”
    Verifica-se, portanto, que essas parcelas tinham como destinação o desenvolvimento da Amazônia, por meio da SUDAM, e do Nordeste do Brasil, por meio da antiga SUDENE, sob a responsabilidade do Ministério da Integração Social, órgão da União. Esse é o ponto que impactará no resultado da lide. Vejamos.
    O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao apreciar o mérito da repercussão geral reconhecida nos autos do RE 572.672-RG, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tema 42, fixou tese no sentido de que: 
    “A retenção da parcela do ICMS constitucionalmente devida aos municípios, a pretexto de concessão de incentivos fiscais, configura indevida interferência do Estado no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias”.
    Verifica-se que, no precedente mencionado, a controvérsia debatida era sobre a possibilidade, ou não, de o Estado postergar o repasse de parcela do ICMS devida aos Municípios (art. 158, IV, da CF/88), a pretexto de que o seu recolhimento foi adiado em virtude da concessão de incentivos fiscais a particulares. 
    Na ocasião, a CORTE concluiu que, considerando que o tributo era recolhido e ingressava na contabilidade do Estado, sendo destinado a um fundo específico na forma de benefício fiscal, a retenção dessa parcela consistiria em uma interferência ilegal no sistema de repartição das receitas tributárias. O julgado foi assim ementado:
    “CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPROVIDO.
    I – A parcela do imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a que se refere o art. 158, IV, da Carta Magna pertence de pleno direito aos Municípios.
    II - O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual.”
    Essa foi a mesma conclusão do Plenário da CORTE, que, ao apreciar a ACO 758, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 1º/8/2017, entendeu que os programas federais PIN e PROTERRA não podem onerar os outros entes federativos quando da partilha da receita dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados. Confira-se a ementa do julgado: 
    “FUNDO – ESTADOS – PARTICIPAÇÃO – ARTIGO 159, INCISO I, ALÍNEA ‘A’, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ALCANCE – PROGRAMAS PIN E PROTERRA – SUBTRAÇÃO – IMPROPRIEDADE. A participação dos Estados, no que arrecadado pela União, faz-se segundo o figurino constitucional, sendo impróprio subtrair valores destinados aos Programas PIN e PROTERRA. PRESCRIÇÃO – OBRIGAÇÃO DE DAR – QUINQUÊNIO. Uma vez reconhecido certo direito, cumpre observar o prazo prescricional.”
    Transcrevo, a seguir, trecho do voto condutor do acórdão, que bem esclarece a questão:
    "Assim, o que arrecadado pela União, mediante sistema conducente à diminuição do que devido a título de imposto sobre a renda, presentes os programas PIN e Proterra, destinados a financiar despesas públicas, não pode, sob o ângulo negativo, ser distribuído entre os Estados. Vale frisar, por oportuno, que em jogo estão programas federais e não estaduais. O primeiro PIN - para financiar o plano de obras de infraestrutura nas áreas de atuação da Sudene e da Sudan, promovendo a integração dessas áreas à economia nacional. O segundo Proterra tem como objetivo a redistribuição de terras e o estímulo à agroindústria do Norte e do Nordeste.
    Ressalto, mais uma vez, o resultado das incidências. Altera-se, em última análise, a rubrica, em termos de receita, do que devido pelas pessoas jurídicas a título de imposto sobre a renda, vindo-se a fatiar o bolo, com subtração de parcela, a ser alvo do compartilhamento. A entender-se de forma diversa, ficará aberta a porta a que, ao sabor de certa política governamental, venha a União a esvaziar o preceito do artigo 159, inciso I, alínea “a”, da Constituição Federal bem como outros que versem a partilha do que arrecadado a título de tributo."
    Bem elucidativo também foi o voto proferido pelo saudoso Min. TEORI ZAVASKI, que assim discorreu:
    “Senhor Presidente, tanto a contribuição para o PIN como para o Proterra materializam espécies peculiares de incentivos fiscais. Os contribuintes recolhem um valor diretamente para esses programas e depois deduzem o valor pago do que se é devido a título de Imposto de Renda Pessoa Jurídica.
    Portanto, os valores que financiam esses programas formalmente não se confundiriam com Imposto de Renda.
    Todavia, com adesão a esses incentivos pelos contribuintes, a receita que ingressaria nos cofres da União a título de Imposto de Renda e, portanto, desvinculada de qualquer finalidade, acaba ingressando em outro formato PIN e Proterra, como receita atrelada a uma finalidade específica.
    Ora, essa operação, embora possa resultar na atenuação de parte da carga tributária, revela um tipo de expediente que não se ajusta, a rigor, à noção de renúncia fiscal, afinal, parte dela reinvestida pelo ente federal.
    Portanto, esse tipo de incentivo pode realmente prejudicar a arrecadação das receitas para o Fundo de Participação dos Estados, deturpando o sentido das regras de distribuição das receitas na Constituição.”
    No mesmo sentido, são as seguintes decisões: ACO 716, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 3/10/2017; RE 1.075.421-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 9/10/2020; RE 611.671-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 25/10/2017; RE 1.179.685, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 2/10/2019; e RE 1.214.790, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 1º/10/2019.
    E o Plenário desta CORTE, nos autos da ACO 637, recentemente julgada no dia 8/2/2021, em que fui redator para acórdão, julgou parcialmente procedente a ação, para determinar que as deduções referentes ao PIN e ao PROTERRA sejam afastadas do cálculo dos valores repassados pela União para o Estado Autor, a título de Fundo de Participação dos Estados – FPE. O acórdão foi assim ementado:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS - FPE. ARTIGO 159, I, “B”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VALORES RECOLHIDOS PARA PIN E PROTERRA. INGRESSO DOS VALORES NOS COFRES DA UNIÃO. DEDUÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO FPE. IMPOSSIBILIDADE. COMPARATIVO DOS DADOS DO BALANÇO GERAL DA UNIÃO – BGU COM AS PORTARIAS DA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. INVIABILIDADE. DEDUÇÃO DE 5,6% PARA O FUNDO SOCIAL DE EMERGÊNCIA - FSE E FUNDO DE ESTABILIZAÇÃO FISCAL – FEF. LEGALIDADE. RESTITUIÇÕES DO IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE PELA UNIÃO. POSSIBILIDADE. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 
    1. Os programas federais PIN e PROTERRA não podem onerar os outros entes federativos quando da partilha da receita dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados. Precedentes.
    2. A divergência entre os cálculos baseados nas Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional e os valores apurados no Balanço Geral da União - BGU se dá em razão da “defasagem temporal existente entre essas duas fontes de informação, visto que por força da Lei Complementar n° 62, de 28 dezembro de 1989, os dados do relatório L88 cumprem um cronograma de distribuição de recursos estabelecido na referida Lei Complementar diferente do BGU que consolida os valores anualmente”.
    3. Não houve ilegalidade na dedução do percentual máximo de 5,6% relativo ao Fundo Social de Emergência - FSE, posteriormente denominado Fundo de Estabilização Fiscal - FEF, da base de cálculo dos repasses de Imposto de Renda previsto no art. 159, I, da CF.
    4. Os valores de Imposto de Renda restituídos nada mais são do que quantias arrecadadas antecipadamente as quais devem ser, por determinação legal, devolvidas ao contribuinte, não podendo ser, portanto, considerados como arrecadação de Imposto de Renda para os fins do art. 159, I, da CF/1988.
    5. Ação Cível Originária julgada parcialmente procedente para determinar que as deduções referentes ao PIN e ao PROTERRA sejam afastadas do cálculo dos valores repassados pela União para o EstadoAutor, a título de Fundo de Participação dos Estados - FPE, apurando-se as diferenças devidas em liquidação do julgado, observada a prescrição.
    6. Caracterizada a sucumbência parcial, nos termos do artigo 85, § 14, do Código de Processo Civil, condeno cada parte ao pagamento de honorários sucumbenciais, ora arbitrados em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), atualizados a partir desta decisão, com base no § 8º do mesmo dispositivo processual. No que concerne aos honorários periciais, determino o rateio em partes iguais, devendo a União, considerando que o valor já foi recolhido pelo Estado, ressarcir ao autor a sua metade, devidamente corrigida desde o pagamento ao perito, nos termos do artigo 82, § 3º, do CPC.” 
    Cabe destacar que não nos passa despercebido o entendimento firmado pelo Plenário da CORTE quando do julgamento do RE 705.423-RG, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tema 653, no qual foi fixada a seguinte tese:
    “É constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da União em relação ao Fundo de Participação de Municípios e respectivas quotas devidas às Municipalidades”.
    Entretanto, o precedente mencionado não se aplica ao caso concreto, comportando necessária distinção. Com efeito, ao analisar o Tema 653, a CORTE se debruçou sobre tese desenvolvida pelo Município que objetivava a exclusão dos valores de todos os benefícios, incentivos e isenções fiscais de IR e de IPI concedidos pelo Governo Federal. Naquela oportunidade, fruto de um exame geral do contexto fático, entendeu-se que “a desoneração tributária regularmente concedida impossibilita a própria previsão da receita pública. Logo, torna-se incabível interpretar a expressão ‘produto da arrecadação’, de modo que não se deduzam essas renúncias fiscais”. Ficou a ressalva, contudo, das hipóteses em que, embora diante de determinado benefício fiscal, tem-se a arrecadação, ainda que indireta, do seu produto, já que destinado pelo próprio credor tributário à satisfação de política pública sua. 
    Frise-se que, no voto condutor do acórdão, o Relator já tratou de fazer a distinção dos precedentes, ao afirmar: 
    “Posta a matéria nesses termos, não assiste razão à parte Recorrente, quando afirma divergência entre o acórdão recorrido e o decidido pelo STF no Tema 42 da sistemática da repercussão geral, cujo recurso-paradigma é RE-RG 572.762, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 18.06.2008, DJe 05.09.2008, o qual recebeu a seguinte ementa: 
    […]
    A rigor, consistem em controvérsias substancialmente distintas, porquanto são díspares os contextos fáticonormativos subjacentes aos litígios. No julgamento supracitado, o STF assentou que o repasse das receitas públicas tributárias transferidas, via fundo de participação, não podem sujeitar-se às técnicas e condicionantes previstos em programa estadual de benefício fiscal. Portanto, é inviável a retenção de parcela do produto da arrecadação do ICMS. Como já visto, não é disso que trata a presente demanda.” 
    Ou seja, a tese fixada pelo SUPREMO, no sentido de que as renúncias fiscais não podem compor a base de cálculo do repasse ao FPE, por não integrarem o produto de arrecadação do imposto de renda, é perfeitamente condizível com a tese firmada no sentido de que os valores recolhidos a título de PIN e PROTERRA devem integrar a base de cálculo, tendo em vista que, mesmo que indiretamente, foram arrecadados pela União e destinados a fundo específico na forma de benefício fiscal, conforme já afirmado.
    Essa distinção foi novamente destacada pelo eminente Min. EDSON FACHIN, que, ao analisar o RE 1.179.685, que tinha por objeto a mesma controvérsia ora em debate, assentou o entendimento de que o PIN e o PROTERRA não poderiam ser excluídos da base de cálculo do repasse do FPM, momento em que ressaltou:
    “De plano, verifica-se que a matéria debatida tem pertinência estrita com o decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos autos da ACO 758, a cujas conclusões curvo-me, ressalvado o entendimento pessoal pela improcedência da demanda. Confira-se a ementa:
    ‘FUNDO – ESTADOS – PARTICIPAÇÃO – ARTIGO 159, INCISO I, ALÍNEA ‘A’, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ALCANCE – PROGRAMAS PIN E PROTERRA – SUBTRAÇÃO – IMPROPRIEDADE. A participação dos Estados, no que arrecadado pela União, faz-se segundo o figurino constitucional, sendo impróprio subtrair valores destinados aos Programas PIN e PROTERRA. PRESCRIÇÃO – OBRIGAÇÃO DE DAR – QUINQUÊNIO. Uma vez reconhecido certo direito, cumpre observar o prazo prescricional’ (ACO 758, Relator:Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJe 31.07.2017).
    Ante a especificidade da matéria, torna-se inadequada a subsunção genérica à orientação perfilhada no Tema 653 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 705.423, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJ 02.02.2018.
    Nessa mesma linha, convém citar decisões recentes do Tribunal, tomadas no intuito de harmonizar a jurisprudência e de fortalecer o pacto federativo: RE 736.492, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes (DJe 26.11.2018); AI 794.118, de relatoria do Ministro Dias Toffoli (DJe 19.03.2018).” (RE 1.179.685, Rel. Min. EDSON FACHIN)
    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para que as deduções referentes ao PIN e ao PROTERRA sejam afastadas do cálculo dos valores repassados pela União para o Município, a título de Fundo de Participação dos Municípios – FPM.
    Publique-se. 
    Brasília, 10 de fevereiro de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente