Tribunal: STF
Processo: ADI 7045
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-16
Data de publicação: 2021-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 28 DA INSTRUÇÃO NORMATIVA N. 48, DE 24 DE SETEMBRO DE 2013, DO MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO. AÇÃO AJUIZADA POR DIRETÓRIO MUNICIPAL DE PARTIDO POLÍTICO: ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. CONTROLE ABSTRATO DE ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. DEPENDÊNCIA DE PRÉVIA APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE DO ATO. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. 



Relatório 



    1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada, em 7.12.2021, pelo diretório municipal do Partido Movimento Democrático Brasileiro - MDB contra o art. 28 da Instrução Normativa n. 48, de 24 de setembro de 2013, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, por alegada contrariedade ao inc. IV do art. 82, inc. II do art. 87 e parágrafo único do art. 170 da Constituição da República.



    2. Na norma impugnada se estabelece:



    “Art. 28 - Será permitida a produção de mudas de citros somente com a utilização de substrato que não contenha solo.”



    3. O autor noticia que, “de acordo com a Câmara Técnica de Fruticultura do Conselho Estadual de Política - Agrícola (Cepa), criada pela Secretaria de Agricultura, Pecuária e Abastecimento de Minas Gerais (Seapa), O Município de Dona Euzébia é atualmente o segundo produtor nacional de mudas cítricas (principalmente laranja, limão e tangerina), depois de Limeira, em São Paulo, respondendo pela produção de aproximadamente 2,5 milhões de mudas cítricas ao ano. Cabe esclarecer, ainda que existem cerca de três mil pequenos produtores no Município – cuja população é de 6000 habitantes, conforme o censo do IBGE” (fl. 1, e-doc. 1).



    Alega que “conforme o artigo 52 da referida Instrução Normativa, ficou estabelecido o prazo de quatro anos para cumprimento da exigência contida no artigo 28. Confira: Art. 52 - Fica estabelecido o prazo de 4 (quatro) anos. a partir da publicação desta Instrução Normativa, para o produtor de muda cítrica, inscrito no Renasem, se adequar às exigências estabelecidas nos arts. 17 e 28, sem prejuízo do previsto na legislação fitossanitária vigente” (fl. 2, e-doc. 1).



    Assevera que, “em razão da expiração do prazo previsto no artigo 52, o Ministério da Agricultura e Pecuária, através de sua fiscal federal agropecuária, especificamente na área de Sementes e Mudas, vem alertando que fará fiscalização aos produtores e os autuará, em razão do descumprimento dos dispositivos supramencionados, já que todos os produtores de mudas no município plantam utilizando o solo” (fl. 2, -e-doc. 1).



    Sustenta que, “conforme certidão emitida pelo coordenador técnico da EMTER — MG, Marco Aurélio Salgado Pires "não há condições técnicas de plantar mudas em substrato, ou seja, sem a utilização de solo, em ambiente que não seja o de estufas. Inviável, pois, se torna o plantio de mudas utilizando substrato. em céu aberto”. Sendo assim, os pequenos produtores terão que utilizar estufas, cujo valor aproximado gira e torno de R$ 80.000,00 com capacidade para cinquenta mil mudas. A MÉDIA DE PLANTIO DE MUDAS POR PRODUTOR É DE 40.000 MUDAS CÍTRICAS. Além da estufa, os pequenos produtores terão que adquirir substratos, sacolas próprias e fertirrigação. Atualmente o custo de produção de uma muda gira em torno de R$ 11,80, sendo que o preço médio de mercado para venda é de R$ 4,50. Caso haja cumprimento do artigo 28 da IN 48-23 do MAPA, o custo de produção de uma muda será de R$ 5,00 a R$ 8,00, o que tornará inviável sua venda no mercado” (fl. 2, e-doc. 1). 



    Afirma que “não há na Lei Federal n. 10771-2003, cuja IN 48-2013 pretende regulamentar, ou em qualquer outro diploma legal, qualquer dispositivo que vede o plantio de mudas no solo e determine que estas tenham que ser plantadas em substrato, tampouco há na mencionada lei normas específicas sobre mudas cítricas” (fl. 3, e-doc. 1). 



    Afirma presentes os requisitos do fumus boni iuris e periculum in mora para o deferimento da medida cautelar requerida, para tanto argumentando que “a verossimilhança das alegações expostas na presente petição inicial restou satisfatoriamente demonstrada: os documentos acostados à exordial são provas cabais quanto à probabilidade do direito alegado, além do óbvio direito alegado na peça de ingresso — e também pelo entendimento jurisprudencial pátrio em casos análogos, demonstrando, claramente, que o art. 28 da Instrução Normativa 48-2013, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, importa em ofensa ao art. 170 e seu parágrafo único, art. 82, IV e art. 87, II todos da Constituição Federal. (…). O periculum in mora expressa-se, assim, na iminente lesão direito ao trabalho, patrimônio e até mesmo as necessidades básicas vitais dos atingidos, como o direito à saúde mental e à alimentação. Sem contar que haverá a imediata falência geral de toda aquela região onde praticamente a economia gira em torno dessa atividade” (fls. 9-10, e-doc. 1).



    Requer medida cautelar para a “suspensão da eficácia do art. 28 da Instrução Normativa 48- 2013, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, em sua integralidade, até o final julgamento do processo” (fl. 10, e-doc. 1). 



    Pede seja “declara[da] a inconstitucionalidade do art. 28 da Instrução Normativa 48-2013, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, por ofensa ao art. 170 e seu parágrafo único, art. 82, IV e art. 87, II todos da Constituição Federal” (fl. 10, e-doc. 1). 



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    4. Este Supremo Tribunal assentou ser indispensável a apresentação de procuração com poderes específicos quanto ao ato normativo questionado nas ações de controle abstrato de constitucionalidade (ADI n. 5.469, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 25.8.2017; ADI n. 2.187-QO, Relator o Ministro Octavio Gallotti, DJe 12.12.03).



    O autor da presente ação direta, no instrumento de mandato juntado aos autos, não especifica o ato normativo impugnado.



    5. Não se há cogitar de concessão de prazo para regularização da representação processual, pois a presente ação direta de inconstitucionalidade não pode ser conhecida, considerada a ausência de legitimidade ativa ad causam do autor e a natureza regulamentar do ato normativo impugnado.



    6. Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.



    No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade: 



    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 



    I - o Presidente da República; 



    II - a Mesa do Senado Federal; 



    III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 



    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; 



    V o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 



    VI - o Procurador-Geral da República; 



    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 



    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; 



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.”



    7. Quanto à legitimidade ativa ad causam dos partidos políticos com representação no Congresso Nacional para o ajuizamento de ações de controle abstrato de constitucionalidade, apenas os Diretórios Nacionais podem atuar pela agremiação, mesmo que sejam as leis ou atos normativos estaduais ou municipais.



    Nesse sentido, a reiterada jurisprudência deste Supremo Tribunal, que afasta a legitimidade ativa ad causam do órgão municipal ou regional da agremiação partidária para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade: 



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO ATENDIMENTO DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que, nas ações de controle concentrado, a legitimidade ativa se circunscreve ao diretório nacional do partido político, o que afasta a legitimidade ativa ad causam do órgão municipal da agremiação partidária. Precedentes 2. É inadmissível a ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a suposta lesividade a preceito fundamental, em razão da subsidiariedade pela qual se rege este meio processual. Precedentes. 3. Agravo que se nega provimento” (ADPF n. 340 AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Plenário, DJe 23.5.2019). 



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - AJUIZAMENTO POR COMISSÃO DIRETORA ESTADUAL PROVISÓRIA DE PARTIDO POLÍTICO - HIPÓTESE DE CARÊNCIA - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - O Partido Político, com bancada parlamentar no Congresso Nacional, é carecedor da ação direta de inconstitucionalidade, quando representado, no processo objetivo de controle normativo abstrato, por Diretório Regional ou por Comissão Diretora Estadual Provisória, pois a representação partidária, em sede de fiscalização concentrada de constitucionalidade, instaurada perante o Supremo Tribunal Federal, compete, exclusivamente, ao Diretório Nacional ou, quando for o caso, à Comissão Executiva do Diretório Nacional da agremiação partidária, ainda que o objeto de impugnação seja lei ou ato normativo de origem local. Precedentes” (ADI n. 2.547 QO, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 1.2.2002). 



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - AJUIZAMENTO POR DIRETÓRIO MUNICIPAL DE PARTIDO POLÍTICO - INADMISSIBILIDADE - AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - Falece legitimidade ativa ad causam ao Diretório Municipal de Partido Político para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, ainda que o objeto de impugnação seja ato normativo de caráter estadual. A pertinência subjetiva para a instauração do controle normativo abstrato perante o S.T.F. assiste, no plano das organizações partidárias, exclusivamente aos respectivos Diretórios Nacionais. Precedentes” (ADI n. 1.426 MC, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 6.9.1996). 



    No mesmo sentido, por exemplo: Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 410/DF, Relator o Ministro Roberto Barroso, decisão monocrática, DJe 31.5.2016; Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 308/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJe 5.12.2013; Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 208/MG, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJe 4.5.2010; Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 136/DF, Relator o Ministro Ayres Britto, decisão monocrática, DJe 4.4.2008. 



    8. Na espécie, na procuração trazida aos autos expõe como outorgante Movimento Democrático Brasileiro, partido político, situado em Astolfo Dutra/MG (e-doc. 2).



    Tem-se na certidão de composição do diretório municipal emitida pela Justiça Eleitoral, também acostada aos autos, quanto à abrangência da agremiação partidária, sua delimitação circunscrita ao Município de Astolfo Dutra/MG (e-doc. 7). 



    Acolher a legitimidade ativa do diretório municipal do partido político, autor da presente ação, consistiria em ampliação indevida dos legitimados ativos previstos na Constituição da República, o que não é juridicamente admissível. 



    Portanto, há de exigir-se, para o reconhecimento da legitimidade ativa ad causam nas ações de controle abstrato de constitucionalidade, quanto aos partidos políticos, deliberação do órgão dirigente de atuação nacional da agremiação partidária, com representação no Congresso Nacional. 



    9. Também é de se anotar que, na presente ação direta, impugna-se o art. 28 da Instrução Normativa n. 48, de 24 de setembro de 2013, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, editada com fundamento na Lei nacional n. 10.711/2003, pela qual se dispõe sobre o Sistema Nacional de Sementes e Mudas e dá outras providências.



    Eventual análise da norma impugnada da Instrução Normativa n. 48, de 24 de setembro de 2013, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento dependeria de prévio exame da Lei nacional n. 10.711/2003, norma não questionada na presente ação.



    Os atos regulamentares ou de efeito interno dos órgãos da Administração não podem ser impugnados em sede de ação direta de inconstitucionalidade, pois a controvérsia sobre a adequação da Instrução Normativa questionada e a lei que lhe confere fundamento de validade não caracteriza questão de constitucionalidade, mas de legalidade. 



    10. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido de não se admitir o controle abstrato de constitucionalidade de ato normativo secundário por ser necessário o exame da lei na qual aquele se fundamenta, não impugnada na presente ação. Nesse sentido, por exemplo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DECRETO – CARÁTER REGULAMENTADOR – INADEQUAÇÃO. O controle normativo abstrato pressupõe o descompasso entre norma legal e o texto da Constituição Federal, revelando-se inadequado no caso de ato regulamentador, sob pena de ter-se o exame, em sede concentrada, de conflito de legalidade considerado o parâmetro envolvido” (ADI 5593 AgR, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 1.2.2019).



    “CONSTITUCIONAL. NATUREZA SECUNDÁRIA DE ATO NORMATIVO REGULAMENTAR. RESOLUÇÃO DO CONAMA. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Não se admite a propositura de ação direta de inconstitucionalidade para impugnar Resolução do CONAMA, ato normativo regulamentar e não autônomo, de natureza secundária. O parâmetro de análise dessa espécie de ato é a lei regulamentada e não a Constituição. Precedentes. 2. Agravo regimental desprovido” (ADI n. 3.074 AgR, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJe de 13.6.2014). 



    “AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 41.149/2008 DO GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. NATUREZA REGULAMENTAR. ATO SECUNDÁRIO. CONTROLE DE LEGALIDADE. PRETENSÃO INCOMPATÍVEL COM A VIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Decisão denegatória de seguimento de ação direta de inconstitucionalidade por manifesto descabimento. 2. Vocacionada ao controle da constitucionalidade das leis e atos normativos, a ação direta de inconstitucionalidade não constitui meio idôneo para impugnar a validade de ato regulamentar e secundário em face de legislação infraconstitucional. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido” (ADI 4.127 AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 5.11.2014). 



    11. Pelo exposto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida liminar requerida.



    Publique-se. 



    Arquive-se. 



    Brasília, 16 de dezembro de 2021. 



Ministra CÁRMEN LÚCIA 



Relatora