Tribunal: STF
Processo: ACO 3479
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-20
Data de publicação: 2021-04-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos.
    Cuida-se de mandado de segurança proposto pela Assembleia Legislativa do Estado de Roraima em face da Caixa Econômica Federal, com objetivo de obrigar o órgão federal a fornecer informações bancárias requeridas por comissão estadual de inquérito parlamentar.
    Narra a autora que “o Presidente da CPI da Saúde, Deputado Estadual Coronel Chagas, encaminhou o oficio n° 032/2020-ALERR/CPI/SAÚDE ao Presidente do Banco Central do Brasil, Senhor Roberto Campos Neto, solicitando a quebra do sigilo bancário dos investigados envolvidos em possíveis irregularidades oriundas dos contratos licitatórios da Secretaria do Estado da Saúde de Roraima- SESAU, em razão das inúmeras denúncias que noticiaram a compra superfaturada de equipamentos de proteção individual, dentre outros produtos, todos destinados ao combate da pandemia do COVID-l9” (v. 1, p. 8).
    Prossegue narrando que, no entanto, “a Caixa Econômica, empresa pública federal, encaminhou o ofício n° 26976/2020/RESIO, para esta Casa Legislativa, denegando a solicitação efetuada pela CPI da Saúde sob o argumento de que apenas as CPl’s constituídas pelo Poder Legislativo Federal (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal) possuem poderes inerentes à competência investigatória das Comissões Parlamentares de Inquérito, os quais se inclui a quebra de sigilo bancário” (v. 1, p. 8-9).
    Aduz a autora que o ato coator lhe violou direito líquido e certo, vez que impede, injustificadamente, o exercício do poder investigatório das comissões parlamentares de inquérito. Nesse tocante, defende
    “(...) apesar das CPIs não se destinarem a apurar crimes ou puni-los, elas são instrumentos que possibilitam ao Poder Legislativo o exercício da atividade fiscalizatória, financeira, contábil e orçamentária do patrimônio público (art. 70 da Constituição da República e 49 da Constituição do Estado), proporcionando a atuação direta do Parlamento na investigação de irregularidades que possam se fazer presentes no exercício de atividades públicas, participando indiretamente do combate a atos lesivos ao direito e ao patrimônio público. Isso porque, uma vez constatado, no curso de uma investigação, determinado fato criminoso, as CPIs darão ciência ao órgão do Ministério Público para que este providencie as medidas jurídicas cabíveis.
    Ademais, o papel de fiscalização e controle, constitui verdadeira função típica do Poder Legislativo, pois consagra a baliza do sistema de freios e contrapesos, como instrumento democrático. O Poder Legislativo, no inquérito parlamentar, externa sua função típica de fiscalizar e controlar a gestão da coisa pública, uma vez que o inquérito fornece ao Parlamento uma gama de conteúdo e conhecimento que possibilitam a promoção de uma legislação mais eficiente, assim como subsídios para uma atuação administrativa mais ilibada. 
    Atuação essa que, seja por intermédio dos atos do Poder Executivo ou da Administração Indireta, está sujeita à fiscalização e ao controle do Poder Legislativo (art. 49, inciso X da Constituição da República e ad. 33, inciso XXIX da Constituição do Estado), cabendo às CPIs a apuração dos fatos relacionados com a Administração. 
    No entanto, para que essa atividade seja desempenhada eficazmente, as Comissões Parlamentares necessitam de autonomia para poderem apurar os fatos que possuem relevância para vida pública, como a ordem constitucional, legal, econômica e social do pais, o que inclui o direito à quebra dos sigilos bancário, fiscal e telefônico de quaisquer pessoas sujeitas à sua investigação.
    (…)
    É por essa razão, que o legislador constituinte atribuiu às Comissões Parlamentares de Inquérito poderes próprios das autoridades judiciais, conforme determina o texto do art. 58, §3° da Constituição da República.” (v. 1, p. 17-18).
    Afirma que legislação federal própria regulamenta a questão (Lei Complementar nº 105/01, sendo, portanto, “dever da instituição financeira conceder as informações protegidas por sigilo às Comissões Parlamentares de Inquérito para o exercício de suas competências constitucionais e legais, urna vez que essas comissões possuem poderes próprios das autoridades judiciais, não constituindo óbice ao fornecimento de informações às CPIs estaduais, a hipótese normativa citada” (v. 1,p. 19).
    Assevera que a disposição constitucional que cuida dos poderes investigativos das comissões parlamentares foi reproduzida pela constituição estadual e também está regulada pelo regimento interno da AL/RR.
    Alega, ainda, que “a CPI da Saúde, instalada constitucionalmente pela Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, tem direito líquido e certo à obtenção das informações requeridas pelo inquérito parlamentarem curso, consoante preconiza jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que já decidiu com fundamento no art. 58, §3° da Constituição da República que as CPIs estaduais podem requerer a quebra dos sigilos, sem a intervenção do Poder Judiciário” (v. 1, p. 20).
    Requer, ao final, “que o Coordenador Centralizador/Filial da Representação de Sigilo Bancário-RESIG, Senhor Edgar Bruno de Almeida Pinto, e a Gerente Nacional de Administração de Créditos de Terceiros, Senhora Micheile Targa Borges, disponibilize as informações requeridas pela Assembleia Legislativa, que foram por eles negadas, afastando o sigilo bancário dos investigados, pelo prazo fixado no Anexo 1 desta petição” (v. 1, p. 25). 
    Impetrado originalmente na Justiça Federal, Seção Judiciária do Distrito Federal, a juíza da 5ª Vara Federal Cível declinou da competência em favor do Supremo Tribunal Federal, em razão de previsão expressa no art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição Federal.
    Distribuídos os autos à minha relatoria como mandado de segurança, determinei a reautuação como ação cível originária e a citação do réu para apresentação de resposta.
    Contestação apresentada, a Caixa Econômica Federal, interpretando conjuntamente as normas da Constituição Federal e da Lei Complementar nº 105/2001, entende que:
    “da análise das normas acima reproduzidas, extrai-se que cumpre às instituições financeiras o fornecimento, mediante pedido fundamentado, de informações e documentos sigilosos tão somente ao Congresso Nacional, suas Casas e comissões, inexistindo tal obrigação naquilo que pertine aos Poderes Legislativos Estaduais e Municipais” (v. 10, p. 4). 
    Prossegue salientando que 
    “A CAIXA, na condição de empresa pública federal, sujeita-se aos princípios que regem a Administração Pública, dos quais se destaca, no que aqui interessa, o da legalidade. Não cabe a esta instituição bancária, portanto, atuar em contrariedade à lei ou no silêncio da lei, mormente quando tal atuação potencialmente atingir garantias constitucionais” (v. 10, p. 4-5). 
    Pede, por fim, a total improcedência dos pedidos formulados pela parte autora.
    Por se tratar a discussão dos autos de matéria pacífica nesta Suprema Corte, passo ao julgamento do feito.
    É o relatório. 
    Decido:
    Reconheço, preliminarmente, nos termos do art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República, a competência originária deste Supremo Tribunal Federal para conhecer da presente ação. 
    No mérito, é o caso de se acolher o pleito autoral.
    Isso porque o Plenário do Supremo Tribunal Federal já firmou entendimento no sentido da possibilidade de as comissões parlamentares de inquérito estaduais requererem a quebra de sigilo bancário, ainda que seja omissa a Lei Complementar nº 105/01. Nesse sentido: 
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. QUEBRA DE SIGILO DE DADOS BANCÁRIOS DETERMINADA POR COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO DE ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. RECUSA DE SEU CUMPRIMENTO PELO BANCO CENTRAL DO BRASIL. LEI COMPLEMENTAR 105/2001. 
    Potencial conflito federativo (cf. ACO 730-QO).
    Federação. Inteligência. Observância obrigatória, pelos estados-membros, de aspectos fundamentais decorrentes do princípio da separação de poderes previsto na Constituição federal de 1988.
    Função fiscalizadora exercida pelo Poder Legislativo. Mecanismo essencial do sistema de checks-and-counterchecks adotado pela Constituição federal de 1988. Vedação da utilização desse mecanismo de controle pelos órgãos legislativos dos estados-membros. Impossibilidade. Violação do equilíbrio federativo e da separação de Poderes.
    Poderes de CPI estadual: ainda que seja omissa a Lei Complementar 105/2001, podem essas comissões estaduais requerer quebra de sigilo de dados bancários, com base no art. 58, § 3º, da Constituição.
    Mandado de segurança conhecido e parcialmente provido.” (ACO nº 730/RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 1º/10/04).
    Como destacado pelo eminente Ministro Joaquim Barbosa, relator da ACO nº 730/RJ:
    “(...) entendo que essa matéria há de ser examinada à luz do princípio federativo. Em outras palavras, a questão deve ser vista sob uma perspectiva estrutural e sistemática, tendo como norte o princípio federativo.
    Já advertiu o eminente ministro Sepúlveda Pertence, no julgamento da ADI 98 (cf. igualmente a ADI 1.749, rel. min. Sepúlveda Pertence, Pleno, 18.12.1997), ao tratar do princípio da separação de poderes, que para este não há fórmula universal apriorística, sendo necessário extrair da atual Constituição o traço essencial da atual ordem, para efeito de controle de constitucionalidade das normas constitucionais estaduais, sobretudo em face do que o ministro descreve como uma terceira modalidade de limitações à autonomia constitucional dos Estados: além dos grandes princípios e das vedações – esses e aqueles, implícitos ou explícitos – hão de acrescentar-se as normas constitucionais centrais que, não tendo o alcance dos princípios, nem o conteúdo negativo das vedações, são, não obstante, de absorção compulsória – com ou sem reprodução expressa – no ordenamento parcial dos Estados e Municípios.
    Entendo que a possibilidade de criação de comissões parlamentares de inquérito seja uma dessas normas de absorção compulsória nos estados-membros, destinada a garantir o potencial do poder legislativo em sua função de fiscal da administração.
    Assim, em nossa estrutura federativa, um dos traços fundamentais da separação de poderes - que é a fiscalização da administração pelo Legislativo reforçada pelos meios a ela inerentes - não autoriza eventual pretensão restritiva dos estados-membros. Esta Corte, ao examinar alegações de excesso dos constituintes estaduais, sistematicamente procura assegurar a reprodução nas Constituições estaduais das noções de equilíbrio na separação de poderes estaduais (v.g., ADI 165, rel. min. Sepúlveda Pertence, Pleno, 07.08.1997; ADI 217, rel. min. Ilmar Galvão, Pleno, 28.08.2002), de impossibilidade de renúncia à autonomia estadual (ADI 1.425, rel. min. Marco Aurélio, Pleno, 1º.10.1997) ou de competências concorrentes (ADI 2.544, rel. min. Sepúlveda Pertence, Pleno, 12.06.2002). A extensa relação de julgados em que se constatou o excesso por parte dos estados não eclipsa, por outro lado, as ressalvas desta Corte sobre a disciplina de questões orgânicas, a exemplo do que ocorre em questões referentes à organização das casas legislativas (cf. Rp 1.245-RN, rel. min. Oscar Corrêa, Pleno, 15.10.1986; ADI 792-RJ, rel. min. Moreira Alves, Pleno, 26.05.1997) ou a normas procedimentais para a eleição indireta destinada a suprir a vacância dos cargos de governador e vice-governador para exercício de mandato residual (ADI 1.057-MC, rel. min. Celso de Mello, Pleno, 20.04.1994), ressalvas essas que avançam até mesmo para uma compreensão mais elaborada dos meandros das relações entre entes da Federação.
    (…)
    A quebra de sigilo bancário, quando regularmente determinada por comissões parlamentares de inquérito, constitui ferramenta indispensável ao exercício da função de fiscalização pelos órgãos legislativos. Como se sabe, a fiscalização exercida pelos órgãos legislativos, aí incluídos os legislativos estaduais, é um mecanismo essencial dos checks and counterchecks por meio dos quais um ramo do poder controla o outro, assegurando, assim, um certo equilíbrio no exercício das funções governamentais, tendo por objetivos derradeiros a liberdade e a satisfação do bem comum. Dessa ferramenta de fiscalização muitas vezes depende a efetividade das investigações levadas a efeito pelas comissões parlamentares de inquérito. Não é por outra razão que a Constituição federal, em seu art. 58, § 3º, afirma que essas comissões têm poderes investigatórios próprios das autoridades judiciais. Esse dispositivo ilustra bem a importância que a Carta Magna atribui à função fiscalizadora exercida pelo Legislativo, conferindo a esse Poder os meios eficazes de exercer a sua missão constitucional.
    Aliás, essa importância conferida à função de fiscalização decorre talvez de uma simples constatação daquilo que já foi avançado por alguns juristas mais argutos: o fato de que, na configuração moderna do Estado, a função de fiscalização tende a superar em relevo a própria função legislativa do Estado.
    No quadro constitucional e federativo brasileiro, a fiscalização dos órgãos da Administração exercida sem exclusividade pelos órgãos legislativos constitui um pendant necessário, uma decorrência natural de um princípio constitucional sensível, o princípio da obrigatoriedade da prestação de contas da administração pública, direta e indireta (art. 34, VII, d), princípio esse cujo descumprimento pode ensejar o mais traumático dos eventos constitucionais suscetíveis de ocorrer em um Estado federal: a intervenção federal no estado-membro.
    Ora, se a Constituição federal autoriza a União a intervir no estado-membro em razão de descumprimento do princípio da prestação de contas da Administração, parece-me juridicamente insustentável o ato do Banco Central, uma entidade integrante da estrutura administrativa da União, de recusar à assembleia legislativa um instrumento fundamental para o exercício da sua função fiscalizadora, cujo acionamento pode dar-se, entre outras hipóteses, precisamente na de violação, pela Administração, do princípio constitucional da prestação de contas.
    Para sintetizar esse primeiro e mais importante fundamento do meu voto, eu diria que a quebra de sigilo bancário pelas comissões parlamentares de inquérito constitui instrumento inerente ao exercício da função fiscalizadora ínsita aos órgãos legislativos e, como tal, dela também podem fazer uso as CPIs instituídas pelas assembleias legislativas, desde que observados os requisitos e as cautelas preconizadas em inúmeras decisões desta Corte acerca do tema.
    O contrário, ou seja, retirar dos legislativos estaduais a possibilidade de se utilizarem desse instrumento, equivale a criar um elemento adicional de apoucamento das já institucionalmente fragilizadas unidades integrantes da nossa Federação.
    A respeito desse tópico, concluo, portanto, que em termos gerais, ressalvadas diferenças orgânicas entre o Legislativo federal e os estaduais, o art. 58, § 3º, da Constituição pressupõe inegável semelhança entre as comissões parlamentares de inquérito federais e estaduais, do que resulta a impossibilidade de os estados-membros as vedarem.
    Dessa primeira conclusão decorre a impossibilidade de a legislação federal limitar os Legislativos estaduais ou estabelecer-lhes proibições desproporcionais. Tanto seria assim que acredito que a expressa exclusão das CPIs estaduais e municipais da redação original do projeto de lei complementar (emenda apresentada pelo senador Vilson Kleinübing na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal, no Projeto de Lei do Senado 219/1995, Parecer 58/1998) não tem resultado prático, pois não tem o condão de negar a aplicação natural da Constituição federal sobre os poderes das CPIs.
    É que a possibilidade de as CPIs estaduais determinarem a quebra de sigilo permanece, ainda que sem tratamento legal específico, por aplicação direta da Constituição federal e das normas estaduais aplicáveis, sendo impossível ignorar que a Constituição do Estado do Rio de Janeiro legitima a atuação da CPI em questão.
    Reforça ainda minha convicção o fato de que a lei complementar de regência da matéria viabilizou o fornecimento de dados bancários a órgãos fiscalizadores puramente administrativos (como a COAF do Ministério da Fazenda e a CVM) e até mesmo a entidades privadas (entidade de proteção ao crédito – SERASA – v. art. 1º, § 3º, II, da LC 105/2001), mantendo-se, contudo, omissa quanto às CPIs estaduais.”
    Referido posicionamento tem sido amplamente aplicado, ainda que em sede liminar, pelos Ministros desta Corte. Confira-se: ACO nº 2.054-MC, Rel. Min. Gilmar Mendes; ACO nº 1.390-MC, Rel. Min. Marco Aurélio; ACO nº 1.190-MC, Rel. Min Celso de Mello.
    Ademais, quando do julgamento, pelo Plenário, da ACO nº 1.271/RJ, não obstante a conclusão final tenha sido pela perda do objeto da ação, apresentei voto-vista no qual me posicionei a favor da possibilidade de quebra de sigilo pelas comissões estaduais. Cito a conclusão de meu voto:
    “Concluo, portanto, que a quebra de sigilo fiscal pelas comissões parlamentares de inquérito constitui instrumento inerente ao exercício da função fiscalizadora ínsita aos órgãos legislativos e, como tal, dela também podem fazer uso as CPI instituídas pelas Assembleias Legislativas e pela Câmara Distrital, desde que observados, em resumo, os seguintes requisitos:
    1º) deve dar-se mediante deliberação colegiada devidamente fundamentada;
    2º) deve haver pertinência entre o objeto da investigação e as informações requisitadas, sendo necessário que se indique fato concreto que justifique tal medida excepcional;
    3º) a atuação da comissão parlamentar estadual deve restringir-se à área de competência constitucional do Poder Legislativo do estado, somente sendo investigáveis por ele os fatos que possam ser objeto de disciplina em lei, de controle ou de fiscalização parlamentar estadual; e
    4º) os dados obtidos podem ser usados somente no âmbito da investigação que lhe deu causa, devendo haver, obrigatoriamente, a preservação da confidencialidade dos dados fiscais, bancários e telefônicos repassados ao parlamento estadual.” 
    Com efeito, trata-se, in casu, da intitulada CPI da Saúde, criada por resolução da Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, devidamente instaurada e fundamentada nos normativos legais cabíveis, que tem por objetivo apurar irregularidades oriundas dos contratos licitatórios da Secretaria do Estado da Saúde de Roraima - SESAU, em razão das inúmeras denúncias que noticiaram a compra superfaturada de equipamentos de proteção individual, dentre outros produtos, destinados ao combate da pandemia do COVID-l9.
    O requerimento do acesso ao sigilo bancário dos investigados, feito pelo relator da CPI em questão, foi devidamente justificado (v. 1, p. 30-48) e houve aprovação da solicitação pela comissão (v. 1, p. 49-63).
    Na esteira, portanto, do firme entendimento desta Corte, alinhado ao fato de estar bem justificado o requerimento de acesso, com o objeto de investigação da comissão, é o caso de concessão do pleito autoral.
    Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para que a Caixa Econômica Federal forneça as informações requeridas pela Comissão Parlamentar de Inquérito da Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, destinada a investigar irregularidades na Secretaria Estadual de Saúde. 
    Pela sucumbência experimentada, condeno a requerida no pagamento das custas processuais, e em honorários advocatícios, que arbitro, nos termos do art. 85, § 8º, do CPC, em R$ 1.000,00
    Publique-se. 
    Brasília, 20 de abril de 2021.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente