Tribunal: STF
Processo: AR 2844
Classe: AR
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-28
Data de publicação: 2021-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação rescisória ajuizada pelo Partido Social Democrático – PSD contra o Prefeito do Município de São Bernardo do Campo/SP, com fundamento no art. 966, V, combinado com o § 2º, II, do Código de Processo Civil de 2015, com vistas a desconstituir acórdão da Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal proferido no Agravo Regimental no ARE 1.222.297/SP, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, a que se negou provimento, nos seguintes termos:  
    "AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 
    1. O acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL . 
    2. Agravo Interno a que se nega provimento” (documento eletrônico 17).  
    Na origem, cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido cautelar originariamente proposta pelo Prefeito do Município de São Bernardo do Campo no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – TJSP, em desfavor da Emenda Constitucional 46/2018.  
    O Órgão Especial do TJSP jugou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional Estadual, com efeitos ex tunc. O aludido acórdão recebeu a seguinte ementa, na parte que interessa ao presente julgamento:  
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL Nº 46, DE 08 DE JUNHO DE 2018, QUE FIXOU O SUBSÍDIO MENSAL DOS DESEMBARGADORES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA COMO SUBTETO ÚNICO PARA SUBSÍDIOS, PROVENTOS, PENSÕES OU OUTRA ESPÉCIE REMUNERATÓRIA, NO ÂMBITO DO ESTADO DE SÃO PAULO E SEUS MUNICÍPIOS - INADMISSIBILIDADE – INTERFERÊNCIA NA AUTONOMIA MUNICIPAL - VIOLAÇÃO AO PACTO FEDERATIVO - COMPETÊNCIA, ADEMAIS, DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DE CADA ENTE FEDERADO PARA DISPOR SOBRE TETO REMUNERATÓRIO DOS SERVIDORES PÚBLICOS, OBSERVADAS AS DIRETRIZES ESTABELECIDAS PELO CONSTITUINTE FEDERAL – AFRONTA AOS ARTIGOS 1º, 5º, 22, INCISO II, 24, §2º, ITEM 4, E 144, TODOS DA CONSTITUIÇÃO BANDEIRANTE, ALÉM DOS ARTIGOS 37, INCISO XI E § 12, E 60, § 4º, INCISO III, DA CARTA DA REPÚBLICA – INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE.
    A autonomia municipal é princípio constitucional sensível que repousa no artigo 34, inciso VII, alínea 'c', da Lei Maior, impondo-se ao legislador constituinte estadual observar os parâmetros definidos no plano federal, sob pena de ofensa ao pacto federativo.
    Infere-se claramente das alterações promovidas pelas EC nos 41/03 e 47/05 que a adoção do subteto único estadual ou distrital opera-se apenas 'em seu âmbito' e 'mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica', subsistindo para os servidores municipais o teto remuneratório específico previsto no inciso XI, do artigo 37, da Constituição Federal, correspondente ao subsídio do Prefeito.
    A faculdade conferida aos Estados e ao Distrito Federal para adotar o subteto único regional não permite que essas pessoas políticas estendam aos Municípios norma contrária ao sistema vigente, ampliando aos servidores municipais regra prevista apenas para entes federados diversos, mostrando-se a Emenda Constitucional Estadual nº 46/2018 incompatível com os artigos 1º e 144 da Carta Paulista. 
    As hipóteses previstas nos artigos 61, § 1º, da Lei Maior e 24, § 2º, da Carta Bandeirante não podem ser disciplinadas por meio de emenda constitucional de iniciativa parlamentar, incumbindo apenas ao Governador regular o assunto, seja em projeto de lei de sua autoria, seja mediante proposta de emenda, nos termos do artigo 22, inciso II, da Constituição Estadual.” (documento eletrônico 7).  
    Contra o referido acórdão, a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo interpôs recurso extraordinário, admitido na origem. Remetidos os autos ao Supremo Tribunal Federal, foi proferida decisão monocrática de negativa de seguimento do recurso.    
    Em desfavor da referida decisão, foi interposto agravo interno pela Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo. Por unanimidade, a Primeira Turma desta Corte negou provimento ao recurso, ausente argumento apto a desconstituir os óbices apontados.  
    Recursos extraordinários também foram interpostos pelo Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, pela Associação dos Agentes Fiscais de Renda de São Paulo – Afresp e pelo Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior – Andes Sindicato, todos inadmitidos pela ausência de legitimidade recursal (art. 138, §§ 1º e 3º, do CPC/2015). Os recorrentes interpuseram agravos internos, que tampouco foram conhecidos.  
    Na inicial destes autos, o autor aduz, preliminarmente, que  
    “[...] a ação direta de inconstitucionalidade foi ajuizada em Tribunal Estadual e, chegada a causa a este Pretório Excelso, não recebeu julgamento de mérito, eis que o recurso extraordinário não foi conhecido, pela decisão que é aqui objeto do pedido de rescisão e novo julgamento.
    [...]
    Afinal, insista-se, a causa anterior não recebeu julgamento de mérito nesta E. Corte máxima. A via rescisória ora apresentada, como visto, restituirá a competência deste E. Supremo Tribunal Federal para o exame final e definitivo da questão constitucional que foi objeto da ação anterior.
    Portanto, demonstrado está que, seja pela interpretação literal da norma, seja pela sua interpretação finalística, a vedação ao exercício da ação rescisória contida no artigo 26, da Lei Federal nº 9.868/1999, não se aplica à situação presente, em que a ADI anterior não foi proposta ‘perante o Supremo Tribunal Federal’, nem sequer foi julgada em seu mérito por esta E. Corte” (págs. 5 e 7 da inicial; grifos no original).  
    Nesse sentido, assevera que  
    “[...] diante da superveniência do Código de Processo Civil, permitindo a rescisão de decisão de inadmissibilidade recursal, temos que esta nova disposição há de prevalecer e não pode ser atingida por proibição anterior que claramente tratou de coisa diversa, isto é, vedou somente que o julgamento de mérito proferido por este E. Supremo Tribunal Federal seja desafiado pela via da ação rescisória.” (págs. 8 e 9 da inicial; grifos no original).  
    Afirma, ainda, que tem legitimidade para ajuizar a presente ação, pois  
    “[...] a legitimidade ativa para a ação direta de inconstitucionalidade é restrita aos sujeitos indicados no artigo 2º, da Lei nº 9.868/1999, é de se supor que todos os que estão ali relacionados, se não foram partes da ação, podem ser considerados terceiros juridicamente interessados no seu julgamento [art. 967, II do CPC/2015], pois a todos eles foi dada a legitimidade para suscitar a inconstitucionalidade das leis em abstrato, tornando-os todos verdadeiros zeladores da observância da hierarquia constitucional sobre as demais normas jurídicas pátrias” (pág. 11 da inicial).  
    Acrescenta que a competência originária para esta ação rescisória recai sobre esta Corte Constitucional, por força do disposto no art. 102, I, j, da Constituição Federal.  
    Quanto ao mérito, aduz que  
    “[r]estaram violados, o que é aqui arguido como fundamento para o presente pedido rescisório, o art. 37, § 12, e o art. 61, §1º, ambos da Constituição Federal.
    [...] o argumento invocado, a reserva legislativa prevista no art. 61, §1º, da Constituição Federal, não é aplicável à hipótese concreta, em que não se promoveu alteração no regime jurídico dos servidores públicos, não criou de cargos, nem tão pouco impingiu aumento de despesa a sobrecarregar o orçamento estadual.
    [...] que já consta literalmente no texto da Lei Maior a autorização para que os Estados – em assim querendo – optem pelo teto apontado e limitado pelo §12, do art. 37. Mais que isso, a Constituição da República autoriza que tal opção seja instituída pelos Estados ‘mediante emenda às respectivas Constituições’.
    Não exige o texto constitucional qualquer outra formalidade, nem tão pouco iniciativa especial, para que seja votada e aprovada uma Emenda Constitucional estadual que disponha sobre a alteração do teto remuneratório. Ademais, os limites com que o constituinte estadual poderá fazê-lo já estão previamente fixados na Lei Maior, isto é, que o teto máximo não ultrapasse ‘o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal’. 
    Diante disso, parece claro que a autorização expressamente dada aos Estados, neste §12 ao art. 37, não encontra qualquer limite no disposto no art. 61, §1º, também da Lei Maior” (págs. 20 e 21 da inicial; grifos no original).  
    Justifica o pedido rescisório com base na orientação desta Suprema Corte no julgamento da ADI 6.221/PA, redator para acórdão Ministro Alexandre de Moraes, que apreciou a constitucionalidade de norma da Constituição do Estado do Pará referente a subsídio dos membros do Tribunal de Justiça local como teto remuneratório único, também extensível aos servidores municipais, portando a seguinte ementa:  
    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA 72/2018 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARÁ. TETO REMUNERATÓRIO. SERVIDORES MUNICIPAIS. RESERVA DE INICIATIVA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ADOÇÃO DE SUBTETO ÚNICO PELOS ESTADOS (ART. 37, § 12, DA CF). LIMITAÇÃO DE SEU ALCANCE AOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE CONCEDIDA. 
    1. Ausência de inconstitucionalidade formal por violação à iniciativa reservada do Poder Executivo para dispor sobre regime jurídico dos servidores públicos (art. 61, § 1º, II, “a” e “c”, da CF), não incidindo a jurisprudência da CORTE que exige a observância das regras de exclusividade de iniciativa para proposituras de emendas às Constituições Estaduais. 
    2. A faculdade conferida aos Estados para a regulação do teto aplicável a seus servidores (art. 37, § 12, da CF) não permite que a regulamentação editada com fundamento nesse permissivo inove no tratamento do teto dos servidores municipais, para quem o art. 37, XI, da CF, já estabelece um teto único.
    3. Medida Cautelar parcialmente concedida, para suspender a eficácia da expressão “e dos Municípios”, constante do dispositivo impugnado, afirmando-se que o teto remuneratório aplicável aos servidores municipais, excetuados os vereadores, é o subsídio do prefeito municipal” (documento eletrônico 16; grifei).  
    Ao final, requer seja  
    “julgada procedente a presente ação rescisória para desconstituir o v. acórdão rescindendo (doc. 14) e dar julgamento de mérito ao recurso extraordinário denegado bem como à ação, e julgar improcedente a declaração de inconstitucionalidade, fundada em vício de iniciativa, da Emenda Constitucional nº 46/2018, restaurando-se as suas disposições que alteraram o teto remuneratório dos servidores estaduais de São Paulo” (pág. 29 da inicial).  
    É o relatório. Decido.  
    De início, observo que a ação é tempestiva, uma vez que ajuizada dentro do biênio exigido pelo art. 975 do CPC/2015, tendo em vista o trânsito em julgado da decisão rescindenda ocorrido em 5/3/2020.    
    Bem examinados os autos, verifico que a presente rescisória não merece prosperar.  
    Com efeito, o art. 5º, XXXVI, da Constituição, dispõe que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, a qual consiste em ato jurídico perfeito e acabado por excelência. A segurança jurídica desponta como garantia nuclear do Estado Democrático de Direito, exibindo elevado conteúdo ético, social e jurídico, devendo-se, salvo, como já dito, em casos excepcionalíssimos, preservar situações consolidadas e protegidas pelo fenômeno da res judicata, exceto quando a preservação desta representar ameaça maior ao ordenamento jurídico-positivo. Daí a razão de se ver com cautela a possibilidade de relativização da coisa julgada, compreendida no rol das garantias constitucionais, em parte admitida pelo próprio direito positivo por meio da ação rescisória, devendo-se conferir interpretação restritiva às suas hipóteses de cabimento.  
    Segundo o art. 102, I, j, da Constituição Federal, compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:  
    “I - processar e julgar, originariamente: 
    […] 
    j) a revisão criminal e a ação rescisória de seus julgados.”  
    Por sua vez, o art. 966 do Código de Processo Civil de 2015 vincula o cabimento da ação rescisória às hipóteses taxativamente previstas nos incisos do referido dispositivo processual, entre os quais são destacados nesta ação os seguintes:  
    “A decisão de mérito, transitada em julgado, pode ser rescindida quando:
    [...]
    V - violar manifestamente norma jurídica;
    [...]
    § 2º Nas hipóteses previstas nos incisos do caput, será rescindível a decisão transitada em julgado que, embora não seja de mérito, impeça:
    […]
    II - admissibilidade do recurso correspondente”.  
    A redação expressa do § 2º, II, do art. 966 supratranscrito se aplica à decisão transitada em julgado que, embora não seja de mérito, impeça admissibilidade do recurso correspondente, desde que verificada uma das hipóteses excepcionalíssimas previstas no caput deste dispositivo.  
    No caso sub examine, o autor busca desconstituir acórdão proferido pela Primeira Turma desta Corte Suprema, que negou provimento ao agravo interno interposto em face de provimento monocrático que não conheceu do apelo extremo, por ser inadmissível (ARE 1.222.297/SP-AgR). Utiliza-se como fundamento o art. 966, V, do CPC/2015, alegando-se que a decisão rescindenda violou manifestamente o disposto nos arts. 37, § 12 e 61, §1º da Constituição.  
    Segundo tese fixada no julgamento do Tema 136 da Repercussão Geral (RE 590.809/RS), não cabe ação rescisória quando o julgado estiver em harmonia com o entendimento firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal à época da formalização do acórdão rescindendo, ainda que ocorra posterior superação do precedente, sendo irrelevante a natureza da discussão posta no feito rescindendo para a observância do enunciado da Súmula 343/STF, in verbis:  
    “AÇÃO RESCISÓRIA VERSUS UNIFORMIZAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA. O Direito possui princípios, institutos, expressões e vocábulos com sentido próprio, não cabendo colar a sinonímia às expressões ação rescisória e uniformização da jurisprudência. AÇÃO RESCISÓRIA VERBETE Nº 343 DA SÚMULA DO SUPREMO. O Verbete nº 343 da Súmula do Supremo deve de ser observado em situação jurídica na qual, inexistente controle concentrado de constitucionalidade, haja entendimentos diversos sobre o alcance da norma, mormente quando o Supremo tenha sinalizado, num primeiro passo, óptica coincidente com a revelada na decisão rescindenda.’
    Decidiu o Plenário desta Corte que o fato de estar o acórdão rescindendo em conflito com o entendimento atual do Supremo a respeito da questão de fundo não implica a procedência do pedido rescisório, haja vista que a rescisória deve ser reservada a situações excepcionalíssimas, ante a natureza de cláusula pétrea conferida pela Constituição ao instituto da coisa julgada. Nesse sentido, decidiu-se que se deve prestigiar a coisa julgada se, quando formada, o teor da solução do litígio dividia a interpretação dos Tribunais pátrios.
    Reafirmou o Supremo Tribunal Federal, portanto, o teor da Súmula 343, que assim dispõe: ‘Não cabe ação rescisória por ofensa a literal disposição de lei, quando a decisão rescindenda se tiver baseado em texto legal de interpretação controvertida nos tribunais” (grifei).  
    Esse entendimento também se encontra consubstanciado na AR 2.297/PR, de relatoria do Ministro Edson Fachin, cujo teor da ementa transcrevo a seguir:  
    “AÇÃO RESCISÓRIA. DIREITO TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS – IPI. CREDITAMENTO. COMPREENSÃO JURISPRUDENCIAL À ÉPOCA DO JULGAMENTO DA DECISÃO RESCINDENDA. SÚMULA 343 DO STF. 
    1. Não cabe ação rescisória quando o julgado estiver em harmonia com o entendimento firmado pelo Plenário do Supremo à época da formalização do acórdão rescindendo, ainda que ocorra posterior superação do precedente. Precedente: RE 590.809, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 24.11.2014. Súmula 343 do STF. 
    2. A modificação posterior da diretriz jurisprudencial do STF não autoriza, sob esse fundamento, o ajuizamento de ação rescisória para desfazer acórdão que aplicara a firme jurisprudência até então vigente no próprio Tribunal. No particular, antes reconhecia e depois veio a negar o direito a creditamento de IPI em operações com mercadorias isentas ou com alíquota zero. Precedentes: AR 2.341, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski; AR 2.385, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, DJe 17.12.2015; e AR 2.370, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 12.11.2015. 
    3. Ação rescisória não conhecida” (grifei).  
    Nesse sentido, na AR 2.341/RS, de minha relatoria, esta Suprema Corte assentou que divergência jurisprudencial não enseja ação rescisória, em acórdão assim ementado :  
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO RESCISÓRIA. EXCEPCIONALIDADE DA RESCISÃO. COISA JULGADA. CLÁUSULA PÉTREA. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. NÃO CABIMENTO DE AÇÃO RESCISÓRIA. SÚMULA 343. INCIDÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I – Divergência jurisprudencial não enseja ação rescisória.
    II – Coisa julgada consiste em cláusula pétrea constitucional, do que decorre a excepcionalidade da rescisão. 
    III - Agravo regimental não provido” (grifei).  
    In casu, a decisão que ora se pretende rescindir (ARE 1.222.297/SP-AgR) foi exarada em absoluta harmonia com a orientação jurisprudencial então vigente nesta Casa, não sendo possível desconstituir tutela outorgada por esta Corte em virtude de posterior modificação de entendimento jurisprudencial.  
    Explico. A decisão rescindenda, proferida em 14/8/2019, embasou-se em precedentes do Supremo Tribunal Federal à época. Foram interpostos agravos regimentais, não providos, à unanimidade, pela Primeira Turma desta Corte em 25/10/2019, certificando-se o trânsito em julgado do ARE 1.222.297/SP em 5/3/2020.  
    Por seu turno, o posicionamento desta Corte Suprema na ADI 6.221/PA (Redator do acórdão Ministro Alexandre de Morares) é apontado, pelo autor, como marco da modificação da jurisprudência sobre a reserva de iniciativa do Poder Executivo para dispor sobre regime jurídico dos servidores públicos. Contudo, a ação foi apreciada pelo Plenário em 20/12/2019, com trânsito em julgado em 24/4/2020 – ou seja, após a decisão que nega seguimento ao ARE 1.222.297/SP e aos acórdãos que julgam os agravos regimentais.  
    Portanto, ainda que o posicionamento desta Corte Suprema tenha sido alterado na ADI 6.221/PA, como esta última teve trânsito em julgado após a decisão rescindenda, não cabe rescisória em razão de posterior modificação de entendimento jurisprudencial, com fundamento em violação manifesta de norma jurídica.  
    Por fim, advirto que o nítido propósito de utilização da ação rescisória como instrumento de uniformização de jurisprudência é expressamente rechaçado pela jurisprudência do STF. Com esse mesmo entendimento, confiram-se:  
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO RESCISÓRIA. DIREITO TRIBUTÁRIO. CRÉDITO-PRÊMIO. IMPOSTO SOBRE PRODUTO INDUSTRIALIZADO – IPI. BENEFÍCIO SETORIAL. ART. 41 DO ADCT. MARCO TEMPORAL. 
    1. A discussão sobre a extinção do crédito-prêmio de IPI por norma constitucional em data anterior à vigência da Constituição de 1988 cinge-se ao âmbito infraconstitucional. Precedente: RE-RG 577.302, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 27.11.2009.  
     2. Observa-se nítido propósito de utilizar-se da ação rescisória como instrumento de uniformização de jurisprudência, o que é expressamente rechaçado pela jurisprudência do STF. Precedentes. 
    3. Agravo regimental a que se nega provimento” (AR 2.517-AgR, Rel. Min. Edson Fachin; grifei).    
    “AÇÃO RESCISÓRIA – AUSÊNCIA DO PRESSUPOSTO DE RESCINDIBILIDADE A QUE SE REFERE O ART. 485, INCISO V, DO CPC – DECISÃO RESCINDENDA EM HARMONIA COM A ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO MOMENTO EM QUE PROFERIDA – UTILIZAÇÃO DA AÇÃO RESCISÓRIA COMO INSTRUMENTO DE UNIFORMIZAÇÃO  DE JURISPRUDÊNCIA – INADMISSIBILIDADE – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO “RECURSO DE AGRAVO REGIMENTAL” – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (AR 1.417-AgR, Rel. Min. Celso de Mello; grifei).    
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, §1º, do RISTF, nego seguimento à presente ação rescisória, por ser manifestamente inadmissível.  
    Sem condenação em honorários, diante da ausência de citação do réu.  
    Publique-se.  
    Brasília, 28 de outubro de 2021.  
 Ministro Ricardo Lewandowski
Relator