Tribunal: STF
Processo: ADPF 786
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-09
Data de publicação: 2021-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Rede Sustentabilidade, em que se pretende o reconhecimento de um estado de coisas inconstitucional do sistema tributário brasileiro, diante da existência de diversos atos omissivos e comissivos do Poder Executivo e Legislativo que, segundo se sustenta, mantém uma tributação regressiva, privilegiando os mais ricos em detrimento dos mais pobres. Mencionados atos estão assim resumidos pela parte autora:
    “No âmbito do Executivo, tais atos se revestem na forma de atos normativos administrativos editados no âmbito do poder regulamentar tributário, definindo alíquotas ou dando concretude a normas tributárias com algum grau de generalidade, que impactam o alcance e a extensão dos tributos e seu efeito regressivo dentro do sistema tributário. Revestem-se, também, em atos omissivos na adoção de regulamentos e, sobretudo, em iniciativa legislativa capazes de reverter tal estado de coisas inconstitucional.
    No Legislativo, por sua vez, os atos do Poder Público se consubstanciam na edição de reiteradas normas que mantém a regressividade do sistema tributário ao impor a maior carga tributária sobre o consumo e não a renda, como ocorre com a tributação de lucros, dividendos, além de atos que importam omissão de tributação, por exemplo, de grandes fortunas. Há que se mencionar ainda a profusão de medidas que concedem benefícios e isenções fiscais”.
    Inicialmente, com relação ao cabimento da arguição, o Partido Político afirma preenchidos os requisitos previstos na Lei 9.882/99, pois não haveria outro meio idôneo para sanar a lesividade e atender aos objetivos fundamentais da construção de uma sociedade justa e solidária (art. 3º, I), livre de desigualdades (art. 3º, III) e ao direito à igualdade, incluindo a promoção de igualdade material tributária (art. 5º, caput).
    Apresenta dados e gráficos que visam demonstrar o caráter ineficiente e regressivo do sistema de tributação brasileiro em comparação com outros países. Salienta o acirramento das desigualdades e o aumento da pobreza durante a pandemia de COVID-19, somados ao colapso tributário dos Estados federados no enfrentamento do surto pandêmico, a omissão da União em promover a transferência de verbas, o aumento de gastos em ações de saúde e sociais e a queda de arrecadação.
    Acrescenta que a manutenção da inconstitucionalidade do sistema tributário brasileiro, já bastante danosa, tem sido agravada pela vigência do Novo Regime Fiscal implementado pela EC 95, que determinou o congelamento das despesas primárias, incluídas aquelas destinadas ao financiamento das políticas de saúde e de educação, justamente as que atuam como principal fator de redução da desigualdade.
    Recorda a atuação do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL em casos contra majoritários na materialização do princípio da igualdade, tal como se orienta a própria Constituição Federal. Indica como papel do STF o reconhecimento da incompatibilidade do sistema tributário regressivo com as garantias constitucionais, de modo a se fazer necessária uma decisão que seja capaz de instar o Poder Executivo e o Poder Legislativo federais a promoverem uma ampla reversão do sistema.
    Aponta ser o momento propício para a adoção de medida de cautela de urgência, considerada a instauração, em 19/02/2020, da Comissão Especial mista do Congresso Nacional destinada a consolidar o texto da reforma tributária, mediante a análise de duas Propostas de Emenda à Constituição – a PEC 45/2019, da Câmara dos Deputados, e a PEC 110/2019, do Senado Federal. 
    Argumenta que ambas as propostas, apesar de se destinarem a uma reforma da tributação sobre o consumo, são insuficientes para a solução do grave problema da regressividade do sistema, pois ignoram a necessidade de redistribuir a carga tributária da tributação sobre consumo para a tributação sobre a renda e a patrimônio, além de destinar uma parte insatisfatória do orçamento à seguridade social e às ações de educação pública.
    Busca, diante disso, a concessão de medida cautelar para, reconhecendo liminarmente a inconstitucionalidade da regressividade do sistema tributário, determinar (a) à Comissão Parlamentar Mista responsável pela reforma tributária, bem como às Comissões em atuação durante a pandemia e ao Plenário em todas as propostas legislativas que tratarem de reforma tributária, para que adotem o parâmetro da progressividade e da igualdade material; e (b) aos Poderes Legislativo e Executivo federais, para que condicionem a expansão de gastos tributários a uma análise de seus impactos no sistema tributário, fazendo-o em decisão fundamentada. 
    Requer, por fim, o definitivo reconhecimento do estado de coisas inconstitucional do atual sistema tributário nacional, com as seguintes determinações aos Poderes Executivo e Legislativo por parte desta CORTE:
    “b.1) em seis meses, a elaboração de proposta de reforma tributária com vistas a corrigir a regressividade do sistema tributário brasileiro, cuja comprovação dependerá de relatório estimativo da Receita Federal indicando a progressividade da estrutura da carga tributária, por tributo e total, por 0,2 percentil de renda (padrões já usados em relatórios);
    b.2) a realização de audiências públicas no âmbito da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Poder Executivo para acolher contribuições de toda a sociedade sobre diferentes propostas para se atingir o objetivo de corrigir a regressividade do sistema tributário brasileiro; 
    b.3) a reavaliação, pelo Senado Federal, com fundamento no artigo 52, XV da CF/88, de todos os gastos tributários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em seis meses, tendo como parâmetros impacto extrafiscal almejado e a regressividade do sistema tributário brasileiro, com a emissão de respectivo relatório indicando quais devem ser mantidas e quais devem ser extintas; 
    c) seja mantida a jurisdição, por este E. Supremo Tribunal Federal, após o acórdão decisório e durante o prazo estabelecido para implementação das medidas constantes no pedido b) acima, para acompanhamento da implementação das medidas exigidas para sanar a lesividade a preceitos fundamentais”
    É o relatório. 
    Decido.
    A Constituição Federal determinou que a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental decorrente da Constituição seja apreciada pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, na forma da lei (Pet 1140 AgR, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ de 31/5/1996), que, editada em 3 de dezembro de 1999 (Lei 9.882/1999), regulamentou o art. 102, § 1º, da Constituição Federal, consagrando a ADPF como integrante de nosso controle concentrado de constitucionalidade (ADPF 43 AgR, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, DJ de 19/12/2003), com cabimento em três hipóteses: (a) para evitar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público; (b) para reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público; e (c) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição.
    Com a edição da referida lei, esta CORTE ampliou o exercício da jurisdição constitucional abstrata, passando a admitir o ajuizamento de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental em virtude de controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição (ADPF 130, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, DJ de 6/11/2009; ADPF 291, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJ de 11/5/2016), ainda que, excepcionalmente, revogados (ADPF 84 AgR, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 27/10/2006) ou cuja eficácia já tenha se exaurido (ADPF 77 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 24/8/2006), inclusive com a possibilidade de concessão de medida liminar, desde que presentes todos os demais requisitos constitucionais.
    A ADPF, portanto, deve ostentar, como outras das condições de procedibilidade, considerado o disposto no § 1º do art. 4º da Lei 9.882/1999, o atendimento ao critério da subsidiariedade, sendo esse a confirmação de que inexistente outro meio eficaz apto a superar o defeito jurídico sob questão.
    O cabimento da ADPF será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito (ADPF 186/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20/10/2014).
    Caso os mecanismos utilizados de maneira exaustiva mostrem-se ineficazes, será cabível o ajuizamento da arguição. Da mesma forma, se desde o primeiro momento se verificar a ineficiência dos demais mecanismos jurisdicionais para a proteção do preceito fundamental, será possível que um dos legitimados se dirija diretamente ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, por meio de arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    É necessário, pois, que não exista, para a hipótese in concreto, qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (ADPF 13-1, Rel. Min. ILMAR GALVÃO; ADPF 15-7/PA, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA), pois esse mecanismo de efetividade dos preceitos fundamentais não substitui as demais previsões constitucionais que tenham semelhante finalidade, tais como o habeas corpus, o habeas data; o mandado de segurança individual e coletivo; o mandado de injunção; a ação popular; a ADI estadual, entre outras possibilidades (ADPF 3-QO, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Pleno, DJ de 27/2/2004; ADPF 12-2/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Pleno, DJ de 26/3/2001).
    Com relação ao caso em exame, a partir da análise dos pedidos feitos na inicial, verifica-se absolutamente incabível a presente Arguição, que pretende, judicialmente, reconstruir todo o Sistema Tributário Nacional.
    A Constituição Federal de 1988 consagrou o Sistema Tributário Nacional como a principal diretriz do Direito Tributário (GERALDO ATALIBA. Hermenêutica e sistema constitucional tributário. Justitia – Revista do Ministério Público do Estado de São Paulo, nº 77, p. 121; BRAZ DE SOUSA ARRUDA. O melhor sistema tributário. 1917. Trabalho apresentado para o concurso ao lugar de Professor Substituto da 5ª Seção da Faculdade de Direito de São Paulo – Fadusp, São Paulo; GERALDO ATALIBA. Evolução do sistema constitucional tributário brasileiro. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 5, nº 18, p. 63, abr./jun. 1968), estabelecendo regras básicas regentes da relação do Estado/Fisco com o particular/contribuinte e definindo as espécies de tributos, as limitações do poder de tributar, a distribuição de competências tributárias e a repartição das receitas tributárias (PAULO DE BARROS CARVALHO. Curso de direito tributário. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1988. p. 11; VITTORIO CASSONE. Sistema tributário nacional na nova Constituição. São Paulo: Atlas, 1989. p. 16.), caracterizando-se, pois, pela rigidez e complexidade (WANDERLEY JOSÉ FEDERIGHI. Direito tributário: parte geral. São Paulo: Atlas, 2000. p. 29).
    A Constituição Federal reservou à lei complementar as matérias básicas de integração do Sistema Tributário Nacional, como garantia constitucional explícita ao contribuinte. Em especial, o inciso II, do art. 146, estabelece competir à lei complementar regular as limitações constitucionais ao poder de tributar.
    Ressalte-se que essa previsão constitucional tem duas grandes características: a possibilidade de ampliação das restrições já previstas no texto constitucional e a impossibilidade de suprimir ou restringir as competências tributárias constitucionalmente deferidas.
    Dessa forma, competirá à lei complementar:
    Dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
    Regular as limitações constitucionais ao poder de tributar.
    Estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: definição de tributos e de suas espécies, bem como em relação aos impostos discriminados na Constituição, a definição dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; e o adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.
    A parte autora, genérica e abstratamente, questiona a constitucionalidade integral do sistema tributário brasileiro; impugnando em bloco, por ação, a constitucionalidade da legislação vigente e, por omissão, a ausência de legislação tributária.
    Em outras palavras, pretende utilizar a presente ADPF para que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL substitua integralmente a função legiferante do Congresso Nacional, dando curso a uma ampla reforma tributária, buscando, como já detalhado no relatório, entre outras medidas:
    “em seis meses, a elaboração de proposta de reforma tributária com vistas a corrigir a regressividade do sistema tributário brasileiro, cuja comprovação dependerá de relatório estimativo da Receita Federal indicando a progressividade da estrutura da carga tributária, por tributo e total, por 0,2 percentil de renda (padrões já usados em relatórios);
    a realização de audiências públicas no âmbito da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Poder Executivo para acolher contribuições de toda a sociedade sobre diferentes propostas para se atingir o objetivo de corrigir a regressividade do sistema tributário brasileiro; 
    a reavaliação, pelo Senado Federal, com fundamento no artigo 52, XV da CF/88, de todos os gastos tributários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em seis meses, tendo como parâmetros impacto extrafiscal almejado e a regressividade do sistema tributário brasileiro, com a emissão de respectivo relatório indicando quais devem ser mantidas e quais devem ser extintas”.
    Há, assim, meios processuais “revestidos de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado” (ADPF 17-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 14/02/2003). Tem-se demonstrada, portanto, a presença de meios aptos a sanar a lesão e “solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata” (ADPF 33, Rel. Min. GLMAR MENDES, Pleno, DJ 6/8/2004).
    Incabível, portanto, a ADPF; restando ao Partido Político autor, se entender necessário, impugnar especificamente as leis e atos normativos tributários que entender inconstitucionais; bem como, arguir a inconstitucionalidade por omissão especificamente caso a caso, demonstrando a presença dos requisitos legais exigidos.
    Por fim, aponto não ser o caso da conversão da presente ADPF, ante a ausência de dúvida objetiva quanto aos instrumentos processuais cabíveis, tendo em vista que a jurisprudência desta SUPREMA CORTE consolidou-se no sentido de que a fungibilidade entre ações do controle concentrado de constitucionalidade apenas se viabiliza em situações excepcionais, quando ocorrente dúvida justificável a respeito de qual seria a ação apropriada, a fim de não legitimar o denominado “erro grosseiro” (ADPF 451 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 16/4/2018; ADPF 314 AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJe de 19/2/2015; ADPF 562 ED, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, DJe de 13/6/2019).
    Diante de todo o exposto, com base no art. 4º, caput e § 1º, da Lei 9.882/1999 e no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO à presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. 
    Publique-se.
    Brasília, 09 de fevereiro de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente