Tribunal: STF
Processo: SS 5482
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-07
Data de publicação: 2021-04-07

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DO PARANÁ. PODER GERAL DE CAUTELA DAS CORTES DE CONTAS. IMPOSIÇÃO DE RESTRIÇÕES AO TRANSPORTE PÚBLICO MUNICIPAL. DECISÃO DE ORIGEM QUE RESTABELECEU A EFICÁCIA DE DECRETO MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À SAÚDE PÚBLICAS. DESCABIMENTO. EFETIVA CONTROVÉRSIA ACERCA DAS RECOMENDAÇÕES TÉCNICO-CIENTÍFICAS APLICÁVEIS À HIPÓTESE. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA ESTREITA DO INCIDENTE DE CONTRACAUTELA. ESTREITO ÂMBITO DE COGNIÇÃO DOS INCIDENTES DE CONTRACAUTELA. SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná contra decisão proferida pela Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, nos autos do Mandado de Segurança nº 016170-94.2021.8.16.0000, pela qual suspendeu decisão cautelar proferida pelo Tribunal de Contas paranaense.
    A Corte de Contas estadual relata que proferiu decisão cautelar nos autos do Processo Denúncia nº 16095-3/21, determinando que o Município de Curitiba suspendesse parcialmente a circulação de transporte público municipal, objetivando combater os efeitos da pandemia do Covid-19. Em face dessa decisão, o Município de Curitiba impetrou mandado de segurança, tendo o Desembargador Presidente em exercício do Tribunal de Justiça do Paraná deferido a liminar para suspender o ato coator e permitir o funcionamento do transporte público nos termos do Decreto Municipal nº 600/2021, sob o fundamento de que “o Tribunal de Contas do Estado do Paraná não poderia atuar preventivamente, mas apenas repressivamente (a posteriori)”.
    Sustenta que, ao assim proceder, a decisão impugnada nega a possibilidade da Corte de Contas se valer do seu poder de cautela para preservar a efetividade das suas fiscalizações, na tutela do interesse público. Aduz que a manutenção da decisão que se busca suspender causa grave risco à ordem e saúde públicas, na medida em que restabelece o pleno funcionamento do serviço público de transporte coletivo, “acima do percentual seguro de passageiros já estabelecido pela fiscalização do Tribunal de Contas”. Defende a competência desta Suprema Corte para apreciar o pedido de suspensão, uma vez que a matéria debatida envolve os limites da competência do Tribunal de Contas, especialmente quanto à concessão de medidas cautelares, sendo que “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é clara no sentido de que o Tribunal de Contas está investido em poderes instrumentais para acautelar bens jurídicos relevantes”. Aduz, ainda, que “a decisão objurgada lesiona a ordem pública, na medida em que subtrai um dos deveres-poderes do Tribunal de Contas, não só indispensável à eficiência da fiscalização, como também assegurado a partir da correta interpretação dos artigos 70 e seguintes da Constituição Federal”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 016170-94.2021.8.16.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, até o trânsito em julgado do processo de origem. 
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que restou assim ementado (doc. 32): 
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. COVID-19. MUNICÍPIO DE CURITIBA. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MEDIDA CAUTELAR DETERMINANDO A SUSPENSÃO DA CIRCULAÇÃO DE TRANSPORTE COLETIVO URBANO. INDEVIDA INGERÊNCIA EM MATÉRIA DE GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER GERAL DE CAUTELA. SUSPENSÃO DA DECISÃO PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. GRAVE RISCO DE DANO À ORDEM E À SAÚDE PÚBLICAS. NÃO CONFIGURAÇÃO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO. 
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná contra decisão do Tribunal de Justiça estadual que suspendeu decisão cautelar daquela corte de contas. 
    2. Tribunais de contas têm legitimidade ativa para o incidente suspensivo na defesa de suas prerrogativas constitucionais e legais. 
    3. Inexiste risco de lesão à ordem ou à saúde públicas na decisão pela qual o Tribunal de Justiça local suspende decisão cautelar do TCE que determina a paralisação total da circulação do transporte público coletivo municipal e determina que o governo providencie transporte para os profissionais de saúde e ancilares, por considerar a interferência inadequada e gravosa à população local.
    – Parecer pelo indeferimento da medida de contracautela”. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão provisória de desembargador do Tribunal de Justiça do Paraná, no exercício da presidência daquela Corte, que determinou a suspensão de medida cautelar determinada em procedimento administrativo no âmbito do Tribunal de Contas daquele Estado e permitiu, por conseguinte, o funcionamento do transporte público no Município de Curitiba nos termos previstos no Decreto Municipal n. 600/2021. Considerando que a decisão impugnada foi proferida por Tribunal e a natureza constitucional da matéria controvertida na origem, relacionada aos limites das atribuições constitucionais de controle externo dos tribunais de contas (artigo 71, da CF), verifica-se, a priori, cabível o presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    A leitura da decisão cuja suspensão se requer revela que o desembargador prolator fundamentou-se tanto na incompetência do Tribunal de Contas do Estado para a determinação da medida cautelar impugnada na origem quanto na existência de aspectos fáticos que denotariam a existência de relevante prejuízo social na adoção de medidas restritivas ao transporte público municipal mais severas do que aquelas estabelecidas pelo Poder Executivo Municipal. É o que se depreende dos seguintes excertos (doc. 10):
    “A relevância do fundamento, exigido pelo art. 7º, inc. III, emerge da ausência de competência, num exame preliminar, da autoridade impetrada para estabelecer ou determinar o cumprimento de medidas sanitárias contra a pandemia do coronavírus. 
    Consoante os artigos 70 e 71 da Constituição Federal de 1988, incumbe aos Tribunais de Contas, no exercício do controle externo da Administração Pública, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. (...)
    Neste aspecto salienta-se que o artigo 75 da Constituição da República estabelece que as normas relativas à organização, composição e fiscalização do Tribunal de Contas da União se aplicam, no que couber, aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal. 
    Considerando, portanto, a competência estabelecida pela Constituição Federal aos Tribunais de Contas, ao menos em um juízo perfunctório, não se vislumbra na competência do TCE-PR a aptidão para estabelecer ou determinar o cumprimento de medidas sanitárias contra a pandemia COVID-19. 
    Confira-se, a propósito, entendimento do Supremo Tribunal Federal na ADIN 916: O art. 71 da Constituição não insere na competência do TCU a aptidão para examinar, previamente, a validade de contratos administrativos celebrados pelo Poder Público. Atividade que se insere no acervo de competência da função executiva. É inconstitucional norma local que estabeleça a competência do Tribunal de Contas para realizar exame prévio de validade de contratos firmados com o Poder Público (STF, ADIn 916, rel. Min. Joaquim Barbosa, Pleno, j. 02.02.2009). 
    A doutrina não destoa da percepção exposta nesta decisão, faltando ao Tribunal de Contas função jurisdicional stricto sensu e atribuição para “invadir” o mérito administrativo com o objetivo de, em substituição ao gestor público, adotar a solução administrativa que repute a mais adequada. (...)
    Vê-se, pois, que há relevância nos fundamentos trazidos pelo impetrante não só pela impossibilidade do Tribunal de Contas em agir dentro de uma esfera de execução de políticas públicas, como também em antecipar medidas, haja vista que a sua competência deve ser exercida dentro do papel posterior de fiscalização. 
    O periculum in mora, além disso, é evidente. Ora, se persistir o ato coator – paralisação do sistema de transporte público desta Capital a partir da zero hora de amanhã – os prejuízos à população, principalmente a economicamente mais vulnerável, serão irreparáveis. Destituídas do seu principal meio de locomoção, as pessoas seriam impedidas de deslocar-se aos hospitais e às unidades de saúde e mesmo de usufruir dos serviços e atividades consideradas essenciais. 
    As escolhas feitas pelo impetrado, através do chamado ato coator, revelam que pode ocorrer um prejuízo em vários níveis dentro da Administração Pública: de ordem econômica, de ordem social, de ordem moral, de ordem da saúde, entre outros. 
    É fato que a escolha feita pela autoridade transborda da simples conduta de se coibir algo em troca de um possível bem maior – no caso, o recuo da transmissão do vírus por menos mobilidade urbana. Porém, a situação não pode ser simples assim, mas sim devendo ser tratada dentro de um consequencialismo jurídico, ou seja, que resultados podem advir da conduta realizada pela autoridade coatora. (…)
    Nessa ordem de ideias, o prejuízo à sociedade como um todo parece maior no caso de suspensão do uso do transporte público, uma vez que outras medidas de políticas públicas municipais estão sendo tomadas para o enfrentamento da pandemia causada pela Covid-19. 
    Assim, em sede cognição sumária, observa-se a presença dos requisitos concessivos da liminar como forma de se garantir uma maior estabilidade social. 
    Diante do exposto, concedo a liminar para suspender o ato coator e permitir o funcionamento do transporte público nos termos do Decreto Municipal n. 600/2021, da Prefeitura Municipal de Curitiba” (grifei). 
    No que pertine ao primeiro destes fundamentos, cumpre pontuar que, à luz da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, os Tribunais de Contas possuem competência constitucional para determinar medidas cautelares necessárias à garantia da efetividade de suas decisões e à prevenção grave lesões ao erário, nos seus processos de fiscalização, entre as quais, a declaração de indisponibilidade de bens. Nesse sentido, os seguintes julgados:
    “Agravos regimentais em Suspensão de Segurança. Embargos de declaração convertidos em agravo. Fiscalização do Tribunal de Contas estadual em procedimento licitatório. Grave lesão à ordem pública demonstrada. Concessão parcial da contracautela. Agravos não providos.
    1. Em razão dos fundamentos de mérito apresentados nos embargos de declaração, devem eles ser recebidos como agravo regimental, do qual se deve conhecer.
    2. Os argumentos utilizados pelos agravantes não se mostram aptos a modificar a decisão recorrida, revelando, em verdade, mera insatisfação com as razões adotadas.
    3. No exercício do poder geral de cautela, os tribunais de contas podem determinar medidas em caráter precário que visem assegurar o resultado final dos processos administrativos. O exame realizado pelas cortes de contas ultrapassa a análise meramente burocrática, porque abarca não apenas os elementos formais que norteiam o processo de despesa, mas também a relação custo-benefício, a aferição de quão ótimas são as ações administrativas, que devem ser as mais rentáveis possíveis, tendo em vista o interesse público envolvido, a legitimidade do ato e a consequente relação de adequação de seu conteúdo.
    4. A decisão da Presidência do Supremo Tribunal Federal mostra-se acertada e provida de razoabilidade, pois, de um lado, autoriza a continuidade das apurações no âmbito do Tribunal de Contas estadual reconhecendo e legitimando a função constitucional do órgão e, de outro, possibilita o prosseguimento da execução do contrato objeto da licitação em causa, impedindo que haja suspensão da prestação de serviço público essencial, de forma a evitar prejuízos à população envolvida.
    5. Agravos regimentais não providos”. (SS 5.179 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 27/11/2019).
    “Mandado de Segurança. 2. Tribunal de Contas da União. Tomada de contas especial. 3. Dano ao patrimônio da Petrobras. Medida cautelar de indisponibilidade de bens dos responsáveis. 4. Poder geral de cautela reconhecido ao TCU como decorrência de suas atribuições constitucionais. 5. Observância dos requisitos legais para decretação da indisponibilidade de bens. 6. Medida que se impõe pela excepcional gravidade dos fatos apurados. Segurança denegada”. (MS 33.092, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 17/8/2015).
    Nada obstante o reconhecimento da existência de poder geral de cautela atribuído às Cortes de Contas, da argumentação formulada pelo Tribunal de Contas do Paraná nestes autos não se depreende claramente, acima de dúvida razoável, a existência de potencial lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida pleiteada. Com efeito, sem embargo de as recomendações e a medida cautelar do Tribunal de Contas do Paraná estarem supostamente amparadas em dados técnicos, o Município de Curitiba colacionou aos autos igualmente elementos técnico-científicos que em tese atestariam (i) a geração de prejuízos sociais severos decorrentes do aumento das restrições ao transporte público naquela capital e (ii) a inexistência de evidências científicas que associem o “transporte coletivo como indutor de transmissão de doenças, tampouco ao contágio ao COVID-19”. 
    Deveras, a existência de controvérsia efetiva acerca das recomendações técnico-científicas aplicáveis à discussão havida no processo de origem afasta, por si só, a possibilidade de concessão da contracautela ora pleiteada, dado que, nos termos da pacífica jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, não se revela possível, na via estreita e excepcional do incidente de suspensão, a análise do conjunto probatório produzido nos autos de origem. Neste sentido, os seguintes precedentes:
    “Agravo regimental em suspensão de tutela antecipada. Princípio da separação dos Poderes. Tese de repercussão geral formada no RE nº 592.581/RS (Tema 220). Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 
    1. Impossibilidade de o Supremo Tribunal Federal, na via excepcional da contracautela, imiscuir-se no contexto fático -probatório do processo de origem, devendo a reapreciação da interpretação dada ao conteúdo ser buscada na via recursal.
    2. Agravo regimental não provido”. (STA 807 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, DJe 17/03/2020).
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 
    1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência.
    2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal.
    3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Portanto, havendo dúvida razoável acerca de quais sejam as recomendações técnico-científicas relativas à matéria controvertida na origem, deve-se privilegiar a decisão proferida pelas instâncias ordinárias, às quais é possível uma mais aprofundada apreciação dos aspectos fáticos colacionados aos autos.
    Consigno, ainda uma vez, que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à existência ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Destarte, a análise exauriente acerca da extensão do poder geral de cautela dos Tribunais de Contas e da constitucionalidade da medida cautelar determinada no caso concreto há de ser realizada nas vias recursais ordinárias e extraordinárias facultadas ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná e ao Município de Curitiba, não podendo constituir o objeto precípuo do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal.
    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 15, caput, da Lei 12.016/2009.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 7 de abril de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente