Tribunal: STF
Processo: ADI 6964
Classe: ADI
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-20
Data de publicação: 2021-10-20

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pelo Instituto de Comunicação e Educação em Defesa dos Consumidores e Investidores - ICDESCA, em face da RESOLUÇÃO HOMOLOGATÓRIA Nº 2.920, DE 3 DE AGOSTO DE 2021 da ANEEL, que aprovou o resultado do Reajuste Tarifário Anual de 2021 da EQUATORIAL PARÁ DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A. - EQTL PA, a vigorar a partir de 7 de agosto de 2021, e dá outras providências e RESOLUÇÃO HOMOLOGATÓRIA Nº 2.886, DE 22 DE JUNHO DE 2021 da ANEEL, que aprovou resultado da Revisão Tarifária Periódica de 2021 da COPEL DISTRIBUIÇÃO S/A - COPEL-DIS, as Tarifas de Energia TE e as Tarifas de Uso do Sistema de Distribuição TUSD, e dá outras providências (pág. 1 da inicial).
    O requerente narra que, 
    “[e]m 22 de junho de 2021 a ANEEL aprovou a RESOLUÇÃO HOMOLOGATÓRIA Nº 2.886 (doc. 06), que autorizou resultado da Revisão Tarifária Periódica de 2021 da COPEL DISTRIBUIÇÃO S/A - COPEL-DIS, as Tarifas de Energia – TE e as Tarifas de Uso do Sistema de Distribuição – TUSD, e dá outras providências, que consta no Processo nº 48500.004621/2020-18, considerando que:
    ‘Em 18 de junho de 2021 a COPEL protocolou a Carta RECDIS-1322/20219 na qual complementa seus pleitos anteriores e requer o reconhecimento de componente financeiro negativo referente ao Bônus Itaipu no montante de R$ 102.968.407,62, assim como o componente financeiro negativo de R$ 702.000.000,00 referente à devolução dos créditos de PIS e COFINS.’ Grifou-se
    Posteriormente em 03 de agosto de 2021 a ANEEL aprovou a RESOLUÇÃO HOMOLOGATÓRIA Nº 2.920 (doc. 06), que autorizou a utilização de R$623.500.000,00 (seiscentos e vinte e três milhões, quinhentos mil reais) para redução do reajuste tarifário da EQUATORIAL PARÁ DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S/A., a vigorar a partir de 7 de agosto de 2021, especificados no Processo: 48500.005032/2020-49, da seguinte forma:
    ‘Créditos de PIS/COFINS: os créditos de PIS/COFINS acerca de ações judiciais em que se questiona a incidência sobre ICMS ainda serão matéria de regulamentação específica pela ANEEL, no âmbito da Consulta Pública nº 005/2021. No entanto, o Despacho nº 36110, de 9 de fevereiro de 2021, autorizou, em situações excepcionais, o uso antecipado desses recursos antes da conclusão da consulta pública, limitado a 20% do valor total de potencial crédito associado às ações judiciais. Isso posto, conforme declarado pela EQTL PA, os créditos habilitados são na ordem de R$ 935 milhões. Assim para este processo a Distribuidora solicitou aplicação de R$ 623,5 milhões destes créditos, o que representa um impacto de -11%. Dessa forma, será considerado neste reajuste tarifário aproximadamente 67% do valor habilitado, sendo superior, portanto, ao limite estabelecido pelo Despacho n.º 361/2021. Todavia, não se identifica risco para a concessionária, uma vez que cerca de R$ 368 milhões já foram creditados’ (grifo)”
    Argumenta, assim, que 
    “A Resolução Homologatória Nº 2.920, de 3 de Agosto de 2021, que aprovou o resultado do Reajuste Tarifário Anual de 2021 da Equatorial Pará Distribuidora de Energia S.A. - EQTL PA e Resolução Homologatória Nº 2.886, de 22 de junho de2021, que aprovou o resultado da Revisão Tarifária Periódica de 2021 da Copel Distribuição S/A - COPEL-DIS não pode prosperar pois, ofendem o direito de propriedade dos consumidores previsto no inciso XXII do Artigo 5º da Constituição Federal com a transferência de créditos de consumidores que contribuíram para formação para consumidores que não contribuíram, além de autorizar a retenção de forma indevida de valores já compensados pelas Distribuidoras, ofendendo o artigo 62 da Emenda Constitucional n.º 32, de 2001 e alterar a base de cálculo dos tributos incidentes sobre as faturas de energia, sem levar em consideração o artigo 146, II, “a”, da Constituição Federal, motivo pelo qual foi proposta a presente ação.” (pág. 14 da inicial)
    Aponta a ocorrência de inconstitucionalidade das referidas normas e dos impactos nos créditos retidos indevidamente, a utilização dos valores de forma indiscriminada ferindo o direito de propriedade, além de haver evasão fiscal com desconto financeiro sem autorização legal, alterando a base de cálculo dos Tributos Federais e Estaduais. (pág. 32 da inicial)
    Ao final, requer 
    “[a] concessão da medida cautelar para suspender os efeitos da RESOLUÇÃO HOMOLOGATÓRIA - ANEEL Nº 2.920 de 03 de agosto de 2021 e RESOLUÇÃO HOMOLOGATÓRIA Nº 2.886, de 03 de junho de 2021.
    [...]
    d) A procedência do pedido, para que a referida norma seja declarada inconstitucional.” (pág. 34 da inicial). 
    As informações foram juntadas aos autos (documento eletrônico 61).
    O Advogado-Geral da União apresentação manifestação pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido, conforme ementa transcrita abaixo:
    “Resolução Homologatória ANEEL nº 2.886, de 22 de junho de 2021, que aprovou resultado da revisão tarifária periódica de 2021 da Copel Distribuição S/A, bem como da Resolução Homologatória ANEEL nº 2.920, de 3 de agosto de 2021, que aprovou o resultado do reajuste tarifário anual de 2021 da Equatorial Pará Distribuidora De Energia S.A. Preliminares. Ausência de procuração com poderes específicos. Ilegitimidade ativa ad causam. Ofensa reflexa ao Texto Constitucional. Mérito. Atos normativos que resultam de decisão política de órgão da Administração Pública, respaldada em sua competência para tratar da matéria. Medidas que buscam solução adequada para a restituição dos valores pagos a maior de PIS/COFINS, em razão da incidência do ICMS sobre referida base de cálculo, que foi declarada inconstitucional por esse STF. Observância da modicidade tarifária e da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Legitimidade da decisão da ANEEL que, diante de situação de excepcionalidade, autorizou, de acordo com sua competência e com as devidas limitações, a utilização do crédito para redução da tarifa de energia elétrica. Necessidade de autocontenção judicial. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido.” (pág. 1 do documento eletrônico 63) 
    O Procurador-Geral da República ofertou parecer pelo não conhecimento, nos termos da seguinte ementa: 
    “ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇOES HOMOLOGATÓRIAS 2.920, DE 3.8.2021, E 2.886, DE 22.6.2021, DA AGENCIA NACIONAL DE ENERGIA ELETRICA – ANEEL. HOMOLOGACAO DO REAJUSTE TARIFARIO ANUAL DE 2021 DA EQUATORIAL PARA DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A. – EQTL PA E DA COPEL DISTRIBUIÇÃO S/A – COPEL-DIS. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ENTIDADE REQUERENTE. AUSENCIA DA HOMOGENEIDADE DO SEGMENTO REPRESENTADO. NORMAS DE EFEITOS CONCRETOS IMPASSIVEL DE EXAME NA VIA DO CONTROLE CONCENTRADO. OFENSA REFLEXA A CONSTITUICAO FEDERAL. PARECER PELO NAO CONHECIMENTO.
    1. Procuração outorgada aos advogados subscritores da petição inicial de ação direta de inconstitucionalidade há de mencionar, especificadamente, os dispositivos impugnados, sob pena de não conhecimento da ação.
    2. Não tem legitimidade ativa para o ajuizamento de ação direta a entidade de classe que não ostente homogeneidade da categoria econômica ou profissional representada. Precedentes.
    3. Atos normativos que individualizam os efeitos e os destinatários consubstanciam atos estatais de efeitos concretos, estando ausente coeficiente de generalidade e abstração necessário a instauração do processo objetivo, ressalvada a possibilidade de controle de constitucionalidade pela via difusa. Precedentes.
    4. Incabível ação direta de inconstitucionalidade para analisar ofensa reflexa ou indireta a Constituição Federal. Precedentes.
    — Parecer pelo não conhecimento da ação.” (pág. 1-2 do documento eletrônico 66).
    Posteriormente, o requerente juntou aos autos procuração específica para ajuizar a presente ação (documentos eletrônicos 68 e 69).
    É o relatório necessário. Decido.
    Inicialmente, extraio do Estatuto Social da associação requerente, acostado aos autos:
    “Art. 6°. O ICDESCA tem como objetivos: 
    I. A proteção e educação ao consumidor e aos investidores em todo território nacional, podendo-se valer de todos os meios de tutela para sua preservação e reparação dos direitos difusos e coletivos.
    […]
    Art. 7°. O ICDESCA é constituído por número ilimitado de associados e que estejam comprometidos com seus objetivos sociais.
    § 1°. Associado fundados é aquele que participou da Assembleia que aprovou a ata de fundação do ICDESCA.
    § 2°. Poderão associar-se pessoas físicas maiores de 18 anos ou emancipadas, e pessoa jurídica que tenha interesse comum ao objeto da associação.” (págs. 1-2 do documento eletrônico 5; grifei). 
    Bem examinados os autos, verifico ser caso de negativa de seguimento.
    Isso porque a presente demanda carece de um dos pressupostos de conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade quando ajuizada por confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
    Com efeito, a Ministra Cármen Lúcia, consignou no seu voto proferido no julgamento da ADI 6.206-AgR/DF, da qual é relatora, que, nesta Suprema Corte, 
    “[...] consolidou-se o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade por confederações sindicais e entidades de classe (inc. IX do art. 103 da Constituição da República c/c inc. IX do art. 2º da Lei n. 9.868/1999) pressupõe: a) caracterização como entidade de classe ou sindical decorrente da representação de categoria empresarial ou profissional (ADI n. 4.294-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.9.2016); b) abrangência ampla desse vínculo de representação, exigindo-se que a entidade represente toda a categoria, não apenas fração (ADI n. 5.320- AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 7.12.2015); c) caráter nacional da representatividade aferida pela demonstração da presença da entidade em pelo menos nove estados brasileiros (ADI n. 4.230-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 14.9.2011); e d) pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da impugnação (ADI n. 4.722-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 15.2.2017).” (grifei) 
    Observo, ainda, que, no julgamento da ADI 894-MC/DF, de relatoria do Ministro Néri da Silveira, o Plenário do Supremo Tribunal Federal entendeu que a União Nacional dos Estudantes – UNE não ostentaria a condição de “entidade de classe de âmbito nacional” para os fins previstos no art. 103, IX, da Constituição Federal, já que “classe” não poderia ser entendida como simples segmento social, de “classe social”, mas de “categoria profissional”.
    Nesse sentido, a entidade postulante, voltada, sobretudo, à proteção e educação ao consumidor e aos investidores, não atende aos requisitos exigidos pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, in verbis:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECRETOS MUNICIPAIS. MEDIDAS DE RECOLHIMENTO NOTURNO RELACIONADAS À COVID-19. ILEGIMITIDADE ATIVA. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA PROFISSIONAL. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO EM SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO PERANTE TRIBUNAIS DE JUSTIÇA LOCAIS. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.
    1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, a representatividade de categoria empresarial ou profissional.
    2. Sob esse enfoque, a Associação Nacional de Juristas Evangélicos – ANAJURE carece de legitimidade para a propositura da presente arguição, na medida em que congrega associados vinculados por convicções e práticas intelectuais e religiosas. Precedentes.
    3. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE.
    4. A possibilidade de impugnação de ato normativo municipal perante o Tribunal de Justiça local, em sede concentrada, tendo-se por parâmetro de controle dispositivo da Constituição estadual, ou mesmo da Constituição Federal, desde que se trate de norma de reprodução obrigatória, caracteriza meio eficaz para sanar a lesividade apontada pela parte, de mesmo alcance e celeridade que a arguição de descumprimento de preceito fundamental perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, em razão do que se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999). 
    5. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADPF 703-AgR/BA, Rel. Min. Alexandre de Moraes; grifei)
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA, ART 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. CONSELHO INTERDENOMINACIONAL DE MINISTROS EVANGÉLICOS DO BRASIL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM CARACTERIZADA. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA PROFISSIONAL OU ECONÔMICA. PRECEDENTES DESTA SUPREMA CORTE.
    1. A legitimidade das entidades de classe para a propositura de ações no controle concentrado de constitucionalidade, ex vi do art. 103, IX, 1ª parte, pressupõe o preenchimento dos seguintes requisitos: (i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos – LOPP).
    2. O Conselho Interdenominacional de Ministros Evangélicos do Brasil – CIMEB –, a despeito de demonstrar formalmente em seu estatuto o caráter nacional da entidade, não se afigura como categoria profissional ou econômica, razão pela qual não possui legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade.
    3. Nego provimento ao agravo regimental.” (ADI 4.294-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux; grifei)
    Na espécie, proponente “é associação civil que não se qualifica nem como confederação sindical nem como entidade de classe de âmbito nacional, de forma que lhe falta legitimidade para provocar o controle normativo abstrato”, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (ADI 4.384-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello)
    Assim, considerando que esta Corte tem a compreensão de que as entidades de classe somente podem ajuizar ações de controle concentrado quando representarem nacionalmente interesses profissionais típicos da classe representada, a presente demanda não preenche os requisitos relativos ao interesse processual de tais ações coletivas especiais.
    Ademais, observo que a entidade requerente representa, conforme seu estatuto, pessoas físicas e jurídicas que tenham interesse comum ao objeto da associação, fato esse que também impede sua caracterização como representante de uma classe profissional bem definida. Nesse sentindo, cito, por oportuno, trecho da decisão proferida pelo Min. Celso de Mello na ADI 835/DF:
    “[...]
    Cabe assinalar, ainda, para além do hibridismo dessa composição social, que os estatutos da autora admitem, como associados, pessoas físicas que sequer pertencem a uma categoria econômica específica, como 'os filhos, genros e noras de proprietários ...' (art. 7º, § 1º), o que também se revela suficiente para deslegitimar, a UDR, ao exercício da prerrogativa de fazer instaurar o concernente processo de controle normativo abstrato, tal como bem ressaltou a douta Procuradoria-Geral da República.
    Cumpre ter presente, bem por isso, a jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal, cuja orientação - reiterada em sucessivas decisões - tem advertido falecer, a entidades que apresentem composição híbrida, a necessária qualidade para agir em sede de controle normativo abstrato, pois, sob tal circunstância, o caráter heterogêneo do quadro social desqualifica essas instituições para a pertinente instauração do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade (RTJ 152/782, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 49-DF Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - ADI 271-DF (Medida Cautelar), Rel. Min. MOREIRA ALVES - ADI 444-DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES - ADI 1.340-MG, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - ADI 1.387-DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - ADI 1.409-ES, Rel. Min. MOREIRA ALVES - ADI 1.412-DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - ADI 1.427-PE (Medida Cautelar), Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - ADI 1.471-DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - ADI 1.565-PE, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - ADI 1.532-MG, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - ADI 2.205-SP, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - ADI 2.360-MS (Medida Cautelar), Rel. Min. MOREIRA ALVES).
    [...]” (grifos no original).
    A esse respeito, o Advogado-Geral da União assevera que: 
    “O Instituto de Comunicação e Educação em Defesa dos Consumidores e Investidores - ICDESCA agremia pessoas físicas e jurídicas que tenham interesse comum ao objeto da associação, qual seja, proteção e educação ao consumidor e aos investidores em todo o território nacional (artigo 6º, inciso I). 
    Assim, o autor não representa os interesses de uma categoria específica, mas tão somente congrega pessoas físicas e jurídicas vinculadas a finalidades distintas, que têm como único liame o fato de terem interesse comum na proteção e educação do consumidor.” (pág. 9 do documento eletrônico 63) 
    A jurisprudência da Corte é firme no sentido de que somente se considera entidade de classe aquela que reúna membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional ou econômica, conforme se verifica nas decisões dos seguintes julgados: ADI 3.900/AM, Redator para o acórdão Min. Joaquim Barbosa, ADI 941/DF, Rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.804/RS, Rel. Min. Ilmar Galvão; ADI 31/DF, Rel. Min. Nelson Jobim. 
    É dizer, configurada a heterogeneidade da associação requerente, evidencia-se sua ilegitimidade ativa para propor ações de controle abstrato de constitucionalidade.
    Se tudo isso não fosse o suficiente, observo que os atos questionados não se prestam ao controle concentrado de constitucionalidade, haja vista que são destituídos de normatividade. Sobre o assunto:
    “[...]
    - A noção de ato normativo, para efeito de controle concentrado de constitucionalidade, pressupõe, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação de seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade. Esses elementos - abstração, generalidade, autonomia e impessoalidade - qualificam-se como requisitos essenciais que conferem, ao ato estatal, a necessária aptidão para atuar, no plano do direito positivo, como norma revestida de eficácia subordinante de comportamentos estatais ou de condutas individuais.
    [...]” (ADI 2.321 MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello).
    Nessa direção, inclusive, foi a manifestação ministerial:
    “Os atos questionados apenas homologam os resultados do Reajuste Tarifário Anual aplicável as operações da Equatorial Pará Distribuidora de Energia S.A. – EQTL PA e da COPEL Distribuição S/A – COPEL-DIS, os quais teriam previsto forma de restituição, redução de tarifa, dos valores referentes ao PIS/COFINS pagos a maior pelos consumidores devido a incidência inconstitucional do ICMS sobre referida base de calculo, reputada inadequada pelo requerente.
    A individualização a priori do universo subjetivo alcançado pelos efeitos dos atos impugnados e, ainda, o caráter patrimonial da controvérsia, a qual tangencia a questão do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos firmados com as referidas distribuidoras, tornam inviável o conhecimento da irresignação nesta via, seja por constituir norma de efeitos concretos, seja por cuidar de situações individuais.” (pág. 13 do documento eletrônico 66; grifei)
    Isso posto, em face da manifesta ilegitimidade ad causam da requerente, julgo extinta esta ação direta de inconstitucionalidade, sem resolução de mérito (RISTF, art. 21, § 1º). 
    Publique-se.
    Brasília, 20 de outubro de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator