Tribunal: STF
Processo: ADPF 694
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-28
Data de publicação: 2021-07-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica – ABRADEE, tendo por objeto os arts. 10, caput e §§ 1º, 2º, 4º e 5º; 13, II; 17, d; e 19, caput e parágrafo único, da Lei 1.790/2006, do Município de Itapevi/SP, que “dispõe sobre a limpeza nos imóveis, fechamento de terrenos não edificados, a construção, manutenção e a utilização dos passeios públicos, e dá outras providências”. Eis o teor dos dispositivos impugnados:
    Art. 10. Nenhum equipamento mobiliário poderá ser instalado ou mantido nas vias e logradouros públicos do município de Itapevi, sem autorização da Prefeitura. 
    § 1º Para fins desta lei, consideram-se equipamentos mobiliários, as instalações nas vias e logradouros públicos do município, de tubulações, galerias técnicas, cabeamentos, posteamento, equipamento de telefonia, bem como todas as instalações de infraestrutura urbana. 
    § 2º Somente serão autorizadas as instalações e/ou as permanências de equipamentos mobiliários nos passeios públicos, se for observado o mínimo de 0,90m (venta centímetros) de espaço livros para circulação de pedestres. 
    […] 
    § 4º As entidades de direito público ou privado, responsáveis pelos armários e compartimentos de telefonia, poços de visita e de ventilação, caixas de correio, postes e outros equipamentos mobiliários instalados e/ou mantidos nas vias e logradouros públicos do município que a Prefeitura julgar necessário, deverá encaminhar ao Departamento de Obras até o dia 15 do Mês de março de cada exercício, laudo técnico atestando suas condições de segurança para análise e fiscalização. 
    § 5º No prazo de 120 (cento e vinte) dias, a contar da publicação desta lei, as entidades de direito público ou privado deverão regularizar a situação dos seus equipamentos mobiliários, instalados e/ou mantidos nas vias e logradouros públicos do município, sobre pena de multas mensais até a sua regularização. 
    Art. 13. Consideram-se responsáveis pelas obras e serviços previstos nos capítulos anteriores: 
    […] 
    II – as concessionárias de serviços públicos ou de utilidade pública e as entidades a elas equiparadas, se as obras e serviços exigidos resultarem de danos pro elas causados; e; 
    Art. 17. O não atendimento a notificação, a que se refere o artigo 14, desta lei, acarretará na aplicação de multa por irregularidade constatada, em Unidade Fiscal do Município – UFM, a data da respectiva autuação, na seguinte conformidade: 
    […]
    d) Mobiliário urbano instalado ou mantido sem autorização municipal, não observação dos 0,90 m (noventa centímetros) livre de passeio; não observação das normas de segurança e estética urbana; não apresentação anual do laudo técnico de segurança dos equipamentos mobiliários. Disposição violada: art. 10. Multa UFMS: 300 (trezentas) por equipamento. 
    Art. 19. A Prefeitura poderá, a seu critério, executar as obras e serviços ao realizados nos prazos estipulados, cobrando dos responsáveis omissos o custo apropriado, acrescido de 20% (vinte por cento) a título de administração, sem prejuízo da multa cabível, juros, eventuais acréscimos legais e demais despesas advindas de sua exigibilidade e cobrança. 
    Em síntese, a associação requerente sustenta que, ao exigir da concessionária distribuidora de energia elétrica a apresentação anual de laudos técnicos que atestem as condições de segurança de postes mantidos nos logradouros públicos, sob pena de multa administrativa, a legislação impugnada “ofende o princípio federativo, constitui exercício abusivo de competência tributária e viola, por consequência, o disposto nos artigos 21, inciso XII, alínea “b”, 22, inciso IV, 30, incisos I e VII e 175, parágrafo único, incisos I, II, III e IV, da Constituição Federal de 1988”. 
    Nesse contexto, destaca que as competências privativas e exclusiva da União para legislar sobre a matéria e para explorar os serviços e instalações de energia elétrica afastariam, por si só, “a pretensão legislativa dos demais entes federativos sobre o tema, que, inclusive, já se encontra normatizado por ampla legislação federal”, concluindo que os Municípios “não possuem competência para fiscalizar os serviços e equipamentos de distribuição de energia prestados pelas empresas concessionárias e, tampouco, para exigir-lhes multa administrativa”. 
    Ainda, assevera que a Lei 8.987/1995, que regulamenta o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, atribui ao poder concedente a incumbência para fiscalizar a prestação do serviço, e que a Lei federal 9.427/1996, que disciplina o regime das concessões de serviços públicos de energia elétrica e dá outras providências, dispõe caber à Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) regular e fiscalizar a produção, transmissão e distribuição de energia elétrica, seja diretamente, seja mediante convênio com órgãos estaduais, firmado, no caso, com a Comissão de Serviços Públicos e Energia (CSPE). 
    Aduz que a ANEEL e a CSPE já estabelecem regras e condições técnicas a serem observadas pelas concessionárias para a instalação e manutenção de postes, suficientes para garantir a segurança dos equipamentos, razão pela qual, a legislação impugnada, a despeito de ser uma medida local, “tem impactos mais amplos e pode colocar em risco o arcabouço regulatório e legal do setor de distribuição elétrica atualmente existentes”. 
    Em sede cautelar, requer a suspensão da Lei Municipal 1.790/2006, com efeitos retroativos, “suspendendo-se, também, o andamento dos processos judiciais e administrativos que tratam sobre o tema ou discutam as penalidades impostas pelo Município de Itapevi/SP”. 
    Ao final, postula a procedência do pedido, declarando-se que “é vedada a usurpação da competência material e legislativa da União para legislar sobre energia e, por conseguinte, que são inconstitucionais os artigos 10, caput e parágrafos 1º, 2º, 4º e 5º, 13, inciso II, 17, alínea “d”, e 19, caput e parágrafo único da Lei Municipal nº 1.790/2006 do Município de Itapevi”. 
    Foi adotado o rito do art. 5º, § 2º, da Lei 9.882/1999.
    O Prefeito do Município suscitou o não conhecimento desta Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental por ausência de legitimidade ativa, inobservância do critério da subsidiariedade e inocorrência de controvérsia judicial relevante sobre a matéria. No mérito, defendeu a constitucionalidade dos dispositivos impugnados, que cuidariam de matéria de interesse local, relacionado ao planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, I e VIII, da Constituição Federal. 
    A Câmara Municipal de Itapevi deixou de apresentar informações. 
    Por sua vez, o Advogado-Geral da União manifestou-se pelo deferimento parcial da medida cautelar, em peça assim ementada:
    Constitucional. Lei nº 1.790/2006 do Município de Itapevi/SP, que impõe obrigações às concessionárias do serviço de energia elétrica para a instalação e manutenção de equipamentos mobiliários em vias e logradouros públicos. Competência da União para explorar os serviços instalações de energia elétrica, bem como para legislar sobre a matéria. Violação aos artigos 21, inciso XII, alínea “b”; 22, inciso IV; e 175 da Constituição Federal. Precedentes dessa Suprema Corte, Presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Manifestação pelo deferimento parcial da medida cautelar pleiteada. 
    Por fim, o Procurador-Geral da República ofereceu parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela procedência parcial do pedido, conforme a seguinte ementa:
    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS MATERIAL E LEGISLATIVA. LEI 1.790/2006 DO MUNICÍPIO DE ITAPEVI/SP. ENERGIA ELÉTRICA. EXIGÊNCIAS IMPOSTAS ÀS CONCESSIONÁRIAS COM PREVISÃO DE APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. PRELIMINAR: NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (CF, ART. 125, § 2º). CARÁTER SUBSIDIÁRIO DA ADPF. MÉRITO: MEDIDAS QUE INVADEM A COMPETÊNCIA PRIVATIVA LEGISLATIVA E MATERIAL DA UNIÃO. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO.
    1. Em observância ao caráter subsidiário, não há de se conhecer de ADPF quando presente a possibilidade de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade no Tribunal de Justiça estadual. Precedentes. 
    2. É inconstitucional, por usurpação da competência privativa material e legislativa da União, lei municipal que discipline questões sobre energia elétrica, com imposição de obrigações e previsão de multas às prestadoras dos serviços. Precedentes.
    - Parecer pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela procedência parcial do pedido, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade dos arts. 10, caput, §§ 1º, 2º, 4º e 5º/ 13, II; 17, “d”; e 19, caput e parágrafo único, todos da Lei 1.790, de 17.4/2006, do Município de Itapevi/SP, no que se aplica às concessionárias de energia elétrica. 
    É o relatório. Decido.
    A Constituição Federal determinou que a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental decorrente da Constituição seja apreciada pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, na forma da Lei (Pet 1140 AgR, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ de 31/5/1996), que, editada em 3 de dezembro de 1999 (Lei 9.882/1999), regulamentou o art. 102, § 1º, da Constituição Federal, consagrando a ADPF como integrante de nosso controle concentrado de constitucionalidade (ADPF 43 AgR, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, DJ de 19/12/2003), com cabimento em três hipóteses: (a) para evitar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder público; (b) para reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público; e (c) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição. 
    Com a edição da referida lei, esta CORTE ampliou o exercício da jurisdição constitucional abstrata, passando a admitir o ajuizamento de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental em virtude de controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição (ADPF 130, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, DJ de 6/11/2009; ADPF 291, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJ de 11/5/2016), ainda que, excepcionalmente, revogados (ADPF 84 AgR, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 27/10/2006) ou cuja eficácia já tenha se exaurido (ADPF 77 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 24/8/2006), inclusive com a possibilidade de concessão de medida liminar, desde que presentes todos os demais requisitos constitucionais. 
    Considerado o disposto no § 1º do art. 4º da Lei 9.882/1999, a ADPF deve ostentar, como outras das condições de procedibilidade, o atendimento ao critério da subsidiariedade, sendo esse a confirmação de que inexistente outro meio eficaz apto a superar o defeito jurídico em questão. 
    O cabimento da ADPF será viável, portanto, desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito (ADPF 186/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20/10/2014). 
    Casos os mecanismos utilizados de maneira exaustiva mostrem-se ineficazes, será cabível o ajuizamento da arguição. Da mesma forma, se desde o primeiro momento se verificar a ineficiência dos demais mecanismos jurisdicionais para a proteção do preceito fundamental, será possível que um dos legitimados se dirija diretamente ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, por meio de arguição de descumprimento de preceito fundamental. 
    É necessário, pois, que não exista, para a hipótese in concreto, qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (ADPF 13-1, Rel. Min. ILMAR GALVÃO; ADPF 15-7/PA, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA), pois esse mecanismo de efetividade dos preceitos fundamentais não substitui as demais previsões constitucionais que tenham semelhante finalidade, tais como o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurança individual e coletivo, o mandado de injunção, a ação popular, a ADI estadual, entre outras possibilidades (ADPF 3-QO, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Pleno, DJ de 27/2/2004; ADPF 12-2/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Pleno, DJ de 26/3/2001).
    Não é, porém, o que ocorre na presente hipótese, pois a presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental não atende ao referido critério da subsidiariedade. 
    O conteúdo do ato normativo impugnado afeta um universo bem delimitado de destinatários – no caso, as concessionárias do serviço de energia elétrica em atividade no âmbito do Município de Itapevi/SP. 
    Em razão dessa circunstância, a utilização dos mecanismos de jurisdição ordinária por parte dos respectivos interessados já proporciona um ambiente processual adequado para a discussão ampla da validade da norma. De fato, conforme informado pela própria Associação Autora, os alegados vícios constitucionais envolvidos na edição da Lei nº 1.790/2006 têm sido discutidos no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo desde meados de 2007 (doc. 41), tendo a Prefeitura da Municipalidade informado, também, a existência de mandados de segurança “com um já na Corte Suprema, para discutir o mesmo que aqui” (doc. 35).
    Em hipótese semelhante, negou-se seguimento à ADPF 553 (Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Decisão Monocrática, DJe de 5/12/2018), decisão confirmada na Sessão Virtual de 22/3/2019 a 28/3/2019 (ADPF 553 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 16/4/2019). 
    No caso, em que a mesma ABRADEE questionava lei municipal que “criou a obrigação das concessionárias de serviços públicos de eletricidade, telefonia e televisão a cabo, instalarem sua fiação no subsolo urbano, no prazo de 5 anos, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00”, o TRIBUNAL reafirmou a vedação da defesa, em ADPF, de direitos e interesses individuais e concretos, em decorrência do perfil objetivo que caracteriza o controle abstrato de constitucionalidade (ADI 1.254 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJ de 19/9/1997; ADI 1.434 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJ de 22/11/1996; ADI 2.551 MC-QO, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJ de 20/4/2006). Assim firmou-se a ementa do agravo regimental: 
    EMENTA: CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE DISTRIBUIDORAS DE ENERGIA ELÉTRICA – ABRADEE. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL 111/2011 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TUTELA DE SITUAÇÕES JURÍDICAS INDIVIDUAIS. INTERESSE SINGULAR DA EMPRESA ASSOCIADA À AGRAVANTE. PROCESSO DE NATUREZA OBJETIVA. DESCABIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 
    1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE.
    2. Os processos objetivos do controle abstrato de constitucionalidade, tal qual a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, não constituem meio idôneo para tutelar situações jurídicas individuais. Precedentes desta CORTE. 
    3. Agravo Regimental a que se nega provimento. 
    Além disso, constato ser possível o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei da Lei 1.790/2006, do Município de Fortaleza, no âmbito do Tribunal de Justiça local. 
    De fato, o modelo de repartição de competências desenhado pela Constituição Federal, alegadamente afrontado pela legislação municipal impugnada, caracteriza-se como de reprodução obrigatória pelos entes da Federação, mostrando-se, assim, passível de ser validamente invocado como parâmetro de controle de constitucionalidade estadual. 
    Confira-se, a propósito, o precedente firmado no julgamento do RE 650.898 (Rel. Min. MARCO AURÉLIO, redator p/ o acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 24/5/2019, Tema 484), em que o TRIBUNAL assentou que os Tribunais de Justiça “podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados”. Em sede de controle concentrado de constitucionalidade, mas em idêntico sentido, destaco a ADI 5646 (Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 8/5/2019), em cuja tese de julgamento firmou-se o seguinte entendimento: “é constitucional o exercício pelos Tribunais de justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros”. 
    Além disso, observo que a Constituição do Estado de São Paulo (www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/constituicao/1989/compilacao-constituicao-0-05.10.1989.html) expressamente impôs aos entes municipais o atendimento aos “princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição” (art. 144), de modo a viabilizá-los como parâmetro de confronto, como também é reconhecido pela jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: 
    EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – INCIDÊNCIA, NA ESPÉCIE, DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE, PORQUE INSTAURÁVEL, PERANTE O TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO DE LEIS MUNICIPAIS (CF, ART. 125, § 2º) – POSSIBILIDADE DE CONCESSÃO, EM REFERIDO PROCESSO DE ÍNDOLE OBJETIVA, DE MEDIDA CAUTELAR APRTA A SANAR, DE IMEDIATO, A LESIVIDADE DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO – ADPF NÃO CONHECIDA – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESSA ESPÉCIE RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO NÃO PROVIDO.
    - A possibilidade de instauração, no âmbito do Estado-membro, de processo objetivo de fiscalização normativa abstrata de leis municipais contestadas em face da Constituição Estadual (CF, art. 125, § 2º) torna inadmissível, por efeito da incidência do princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    - É que, nesse processo de controle abstrato de normas locais, permite-se ao Tribunal de Justiça estadual a concessão, até mesmo “in limine”, de provimento cautelar neutralizador da suposta lesividade do diploma legislativo impugnado, a evidenciar a existência, no plano local, de instrumento processual de caráter objetivo apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de lesividade, atual ou potencial, alegadamente provocada por leis ou atos normativos editados pelo Município. Doutrina. Precedentes.
    - A questão da parametricadade das cláusulas constitucionais estaduais, de caráter remissivo, para fins de controle concentrado, no âmbito do Tribunal de Justiça local, de leis e atos normativos estaduais e/ou municipais contestados em face da Constituição do Estado-membro. 
    Revela-se legítimo invocar, como referência paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de caráter remissivo, que, inscrita na Constituição Estadual, remete, diretamente, às regras normativas constantes da própria Constituição Federal, assim incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão, ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. 
    Com a técnica de remissão normativa, o Estado-membro confere parametricidade às normas que, embora constantes da Constituição Federal, passam a compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feitas, o “corpus” constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se refere o art. 125, § 2º, da Constituição da República, a própria norma constitucional estadual de conteúdo remissivo.
    (ADPF 534 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 17/9/2020). 
    Assim, há meios processuais “revestidos de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado” (ADPF 17-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 14/02/2003), contexto em que não se tem por atendido o requisito da subsidiariedade para o cabimento da ADPF, como destacado pelo Procurador-Geral da República em seu parecer: 
    A repartição de competência legislativa definida pela Constituição qualifica-se como norma de preordenação, na definição de Raul Machado Horta. Por afetar diretamente a organização dos entes federativos, ingressam de modo automático nos ordens jurídicas parciais, independentemente de previsão expressa. Não há discricionariedade quanto a absorção de tais preceitos pelos ordenamentos jurídicos parciais.
    […] 
    Os preceitos tidos por afrontados pela lei municipal são de reprodução obrigatória, pois consubstanciam premissas básicas do Estado Democrático de Direito e do modelo federativo vigente. Portanto, revelam-se como parâmetros passíveis de invocação em ação direta ajuizada perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
    […]
    Evidenciada a existência de outro meio juridicamente eficaz e apto a solver a suscitada violação de preceitos fundamentais, não se tem por atendido o requisito da subsidiariedade para o cabimento da ADPF. 
    Ante o exposto, NEGO SEGUIMENTO à presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com base no art. 4º, caput e § 1º, da Lei 9.882/1999 e no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Publique-se.
    Brasília, 28 de julho de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente