Tribunal: STF
Processo: AO 2624
Classe: AO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-16
Data de publicação: 2021-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Ação Originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada por Israel Siqueira de Abreu Campos em face do Estado do Tocantins, na qual se formulou pedido para que fosse declarado que o autor é “titular efetivo do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palmas/TO”.



    O autor relata que “duas são as matérias decididas pelo Conselho Nacional de Justiça: nulidade da investidura e ausência de prescrição. A pretensão do autor não se volta contra esta decisão, e não rediscute tais matérias, até porque já existe conclusão firmada pelo Supremo Tribunal Federal. Os pedidos que trazemos à apreciação de Vossa Excelência é sob outro fundamento, diz respeito ao direito à efetivação, na condição de titular da delegação, em razão da aplicação do princípio da segurança jurídica, da proteção da confiança, da teoria da aparência, que tem o efeito jurídico de convalidar atos nulos e, assim, tutelar a boa-fé e a confiança de terceiros, que organizam suas vidas em funções de atos praticados pelo Poder Público e que se projetam perante a comunidade como válidos e legítimos, seja pela ausência de questionamento, seja pela crença que tem as pessoas quanto a eles”.



    Sustenta que “o ordenamento jurídico protege a aparência sob uma perspectiva de conveniência e necessidade de dar segurança e viabilizar celeridade das relações jurídicas, que se realizam a partir das legítimas expectativas, da confiança criada. Quando o direito não dispõe de normas explícitas a proteger determinadas relações jurídicas, mas exige-se a validação de atos praticados por imperativo da segurança jurídica, tem-se aplicação da teoria da aparência, que permite atribuir efeitos jurídicos a situações que, normalmente, não os produziriam, porque praticados em desacordo com as prescrições legais. A aparência é, então, uma fonte de direito, ela cria direito. No Brasil, a aplicação dessa teoria atua como fator de limitação do poder de revisão dos atos administrativos pela administração pública.”.



    Afirma que “o Supremo Tribunal Federal, como forma de proteger a confiança e segurança jurídica, aplicou a mencionada teoria para validar atos nulos, mesmo quando era praticado como expressa disposição constitucional”.



    Alega que “desvesti-lo, neste momento, da confiança gerada pelo ato estatal, seria impor-lhe o ônus de redimensionar sua vida, coisa que é sobremaneira difícil, ou impossível, dado que há anos está focado exclusivamente na atividade notarial e registral, considerando o fato de sua idade está bem avançada, considerando ainda a sua idade”.



    Aduz que “sua boa-fé é manifesta, agiu com transparência, lealdade, probidade e honestidade, confiando na seriedade dos atos emanados do Estado, que produzem efeitos vinculativos a si próprios e aos administrados”.



    Assevera que “a constatação de eventual vício no ato administrativo, após 28 (vinte e oito) anos da prática do ato, não autoriza a sua invalidação, mas apenas proscreve vedações para o futuro. Respeita-se as situações consolidadas e evita-se novas outras, com vistas à constatação da irregularidade”.



    A presente ação foi originalmente ajuizada perante a Primeira Vara da Fazenda e Registros Públicos da Comarca de Palmas/TO, autuada sob o número Ação Ordinária 0026390-77.2019.8.27.2729.



    O juízo de primeiro grau deferiu a liminar determinando a exclusão do Cartório de Registro de Imóveis da comarca de Palmas/TO da lista geral de vacâncias publicada pela Corregedoria Geral de Justiça do Estado de Tocantins, até decisão definitiva.



    Nas instância ordinária, o Estado do Tocantins apresentou contestação alegando, em síntese, que “em face da Resolução 80/2009 do CNJ, a serventia de Registro de Imóveis da capital foi considerada vaga pelo CNJ. Essa decisão desafiou o MS n. 29536 no STF, que foi denegada a ordem em julgamento de mérito, tendo o Min. Teori Zavascki decidido que a titularidade em questão formalizou-se sem o prévio concurso público, o que não atende às exigências do art. 236, § 312, da Constituição". 



    Sustentou que “é absolutamente ilegítima a expectativa do impetrante à permanência notarial almejada. Em uma série de precedentes, esta Suprema Corte confirmou a necessidade de prévia aprovação em concurso público de provas e de títulos como condição para delegação notarial. O requisito aplica-se indistintamente à delegação inicial e à remoção ou ‘promoção’, como forma de evitar o que a Ministra Ellen Gracie chamou de ‘usucapião a função pública’ (MS 28.279, Pleno, STF)”.



    Salientou que “a obrigatoriedade de aprovação em concurso público para a obtenção da delegação em comento está imbricada com os princípios republicados e democráticos que regem toda a Carta de 1988, tais como: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência”.



    Afirmou que “situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de serventia extrajudicial sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superados pelo aspecto de ‘princípio da confiança ou boa-fé’, muito pior pela Teoria da Aparência (que apenas convalidará os atos praticados por agentes públicos incompetentes, mas nunca convalidará a nulidade da situação), sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal”.



    Finda a instrução, foi proferida sentença julgando procedente a pretensão inicial, decisão contra a qual foi interposta apelação pelo Estado do Tocantins.



    Após, o Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins declinou da competência para apreciação da ação, considerando que "a competência originária do STF foi definida para compreender os atos do CNJ/CNMP relacionados às suas atividades-fim, quais sejam, aquelas previstas nos artigos 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da CF". 



    É o relatório. Decido.



    O exame da causa demonstra o acerto da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins, uma vez que, da análise do conteúdo da referida Ação Ordinária, é possível verificar que a pretensão inicial da parte autora consiste na “exclusão do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palmas/TO da lista geral de vacâncias publicada pela Egrégia Corregedoria Geral da Justiça do Estado do Tocantins, bem como dar ao autor o status de efetivo, até decisão final deste processo”; e, no mérito, “a procedência dos pedidos para declarar o autor titular efetivo do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palmas/TO, como forma de proteção da confiança e segurança jurídica, através da aplicação da teoria da aparência”.



    Assim, o que pretende o autor, na realidade, é a invalidação de ato administrativo emanado do Conselho Nacional de Justiça, o qual anulou a sua efetivação feita pelo Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins, sob o fundamento de ser nula a nomeação para a titularidade de delegação de serviço de registro sem prévia aprovação em concurso público.



    Como já me manifestei em outros julgados que envolvem a mesma matéria, em casos relacionados à Resolução 80 do CNJ, tenho identificado que diversos interinos alcançados pela declaração de vacância, valendo-se do que decidiu o STF na AO 1706-AgR (Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 18/2/2014) – quando passou-se a entender que as ações a que se refere o art. 102, I, r da Constituição Federal são apenas as ações constitucionais de mandado de segurança, mandado de injunção, habeas data e habeas corpus – propuseram ações perante o juízo de primeiro grau, em clara intenção de contornar a autoridade desta CORTE e prolongar indevidamente a permanência irregular nas respectivas serventias.



    Ocorre que o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, quando do julgamento da ADI 4412, Rel. Min. GILMAR MENDES, Sessão Plenária de 18/11/2020, fixou a tese de que “Nos termos do artigo 102, inciso I, r, da Constituição Federal, é competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, respectivamente, previstas nos artigos 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal”, motivo pelo qual, constatado que a Ação Ordinária 0026390- 77.2019.8.27.2729 visa, de fato, afastar ato do CNJ, assento a competência desta CORTE para o julgamento da matéria.



    Logo, reconhecida a incompetência das instâncias ordinárias, DECLARO NULAS todas as decisões anteriormente proferidas no âmbito deste processo, cassando, com isso, a decisão proferida pelo Juízo da Primeira Vara da Fazenda e Registros Públicos da Comarca de Palmas/TO, a qual deferiu parcialmente o pedido de tutela provisória de urgência "para o fim de determinar a exclusão do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palmas/TO da lista geral de vacâncias publicada pela Egrégia Corregedoria Geral de Justiça do Estado de Tocantins, até decisão definitiva", bem como a sentença proferida pelo mesmo juízo, a qual, confirmando a tutela deferida, acolheu “os pedidos deduzidos na inicial, a fim de declarar o autor titular efetivo do Cartório de Registro de Imóveis a Comarca de Palmas-TO”.



    No mais, em observância ao princípio da celeridade processual, considerando que o Estado de Tocantins já se manifestou nos autos, considero válida a citação já realizada pelo douto Juízo da instância ordinária, bem como as manifestações apresentadas pelas partes durante a instrução dos autos no Juízo de origem.



    Superados todos esses pontos e assentada a competência, verifica-se que o caso comporta resolução do processo sem exame do mérito. Vejamos.



    Para melhor delimitar o objeto desta ação, é importante constatar que, a despeito do pedido de “exclusão do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palmas/TO da lista geral de vacâncias publicada pela Egrégia Corregedoria Geral da Justiça do Estado do Tocantins”, o autor pretende, na realidade, a invalidação de ato administrativo emanado pelo Conselho Nacional de Justiça que anulou a efetivação do autor como titular do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palmas/TO, por ter considerado irregular o ato de investidura, realizada sem prévia aprovação em concurso público. De forma mais específica, o ato administrativo de efeitos concretos, ora hostilizado, teve por fundamento a Resolução 80/2009 do CNJ, que declarou a vacância das serventias extrajudiciais cujos titulares não tenham sido investidos por concurso público. Logo, verifica-se que coube ao Tribunal de Justiça do respectivo Estado-membro o simples cumprimento da decisão administrativa do Conselho Nacional de Justiça, sem qualquer possibilidade de valoração do seu conteúdo, o que lhe retira pertinência subjetiva para integrar a relação jurídica processual, razão pela qual reconheço, ex officio, a ilegitimidade do Estado do Tocantins para figurar no polo passivo da ação. E, para regularização da relação processual, deverá a pretensão ser direcionada contra o Conselho Nacional de Justiça, como verificado em casos similares. 



    No mérito, conforme já afirmado, o autor, na realidade, busca o reconhecimento da titularidade sobre a delegação da serventia do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palmas/TO. E, como base de sua pretensão, defende que deve ser aplicada a teoria da aparência, por meio da proteção da confiança legítima e segurança jurídica, tendo em vista que desde sempre exerceu tal função amparado pelas portarias do Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins.



    Contudo, o Código de Processo Civil prevê, em seu artigo 485, V, que o Juiz não resolverá o mérito da demanda quando “reconhecer a existência de perempção, litispendência ou de coisa julgada”, pressupostos processuais negativos.



    Essa é exatamente a hipótese dos autos.



    O autor pretende ver reconhecida a invalidade da decisão do CNJ que declarou a nulidade de efetivação promovida sem o prévio concurso público, agora sob o fundamento de que seria aplicável a teoria da aparência, por meio da proteção da confiança legítima e segurança jurídica, a qual teria, supostamente, legitimado o ato de efetivação do autor.



    Ocorre que idêntico pedido também foi deduzido e, frise-se, já analisado por esta CORTE, em mandado de segurança por intermédio do qual se atacava o mesmo ato do CNJ. É o que se extrai da análise do MS 29.536, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, no qual o ora autor, impugnando decisão do Conselho Nacional de Justiça, requereu:



    “c) ao final, JULGAR PROCEDENTE A PRESENTE AÇÃO MANDAMENTAL, confirmando-se a liminar e concedendo-se definitivamente a ordem de segurança, a fim de cassar e anular a decisão da Corregedoria Nacional de Justiça, bem como todos os atos dela decorrentes, reconhecendo-se o direito líquido e certo do Impetrante em relação ao exercício da titularidade do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palmas/TO, CNS n.º 127613, como medida de Direito e Justiça”.



    O Min. TEORI ZAVASCKI, ao apreciar o mandado de segurança, por decisão monocrática, revogou a liminar deferida e negou seguimento ao pedido, afastando de forma expressa a aplicação dos princípios da confiança e da segurança, conforme se pode verificar no seguinte trecho da decisão que denegou a ordem:



    “3. Está consolidada a jurisprudência do STF sobre o regime jurídico-constitucional dos serviços notariais e de registro, fixado no art. 236 e seus parágrafos da Constituição, normas consideradas autoaplicáveis. Cuida-se de serviço exercido em caráter privado e por delegação do poder público, para cujo ingresso ou remoção exige-se concurso público de provas e títulos.



    Ou seja, a partir de 05.10.1988, a atividade notarial e de registro é essencialmente distinta da atividade exercida pelos poderes de Estado, e, assim, embora prestado como serviço público, o titular da serventia extrajudicial não é servidor e com este não se confunde (ADI 865-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 08.04.1994; ADI 2602, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Plenário, DJ de 31.03.2006; e ADI 4140, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Plenário, DJe de 20.09.2011).



    [...]



    Acrescenta-se que, a partir da Emenda Constitucional 22/82, promulgada em 29.06.1982 e publicada em 05.07.1982, que é exigida a realização de concurso público, por força da alteração dos arts. 206 e 207 na Constituição então vigente:



    [...]



    A eventual persistência de serventias judiciais privatizadas, como ainda ocorre em alguns Estados da Federação, ademais de incompatível com o preceito do art. 31 do ADCT e do art. 96, I, da CF, pelo qual ficou assentado serem organizadas as carreiras e cargos dos tribunais e serviços auxiliares seus e dos juízos a eles vinculados, não serve como referência para igualar os serviços judiciais com os das serventias notariais e de registro.



    De outra parte, a legislação estadual que os equipare ou assemelhe para qualquer finalidade, seja legislação de iniciativa do Poder Judiciário ou não, anterior à Constituição de 1988, deixou de ser compatível com a superveniente ordem normativa constitucional, o que, ressalvadas apenas as situações previstas no art. 32 do ADCT, importou sua não-recepção e, portanto, sua revogação.



    À base desse pressuposto, tem-se como certo que, a partir da vigência da Constituição de 1988, o ingresso ou a movimentação dos titulares de serviço notarial e de registro, devem sempre estrita observância ao novo regime, ficando dependentes de prévio concurso de provas e títulos.



    A superveniência da Lei 8.935/94 (de 18.11.1994), que regulamentou o art. 236 da Constituição, manteve a exigência de concurso de provas e títulos, tanto para o provimento originário quanto para o de remoção. Eis a redação originária do art. 16:



    [...]



    Com a nova redação dada ao art. 16 pela Lei 10.506/02 (de 9.7.2002), a exigência de provas e títulos permaneceu apenas para o provimento inicial. A partir de então, impõe-se, para remoção, apenas o concurso de títulos:



    [...]



    4. Esse entendimento foi cristalizado no Plenário desta Corte, no julgamento do MS 28.279 (Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe de 29.04.2011). Na ocasião, a Corte afirmou expressamente: que (a) o art. 236, caput e § 3º, da CF contêm normas de natureza autoaplicável, produzindo efeitos que independem da Lei 8.935/94; (b) a decadência (art. 54 da Lei 9.784/99, e art. 91, parágrafo único, do RICNJ) não se aplica a situações inconstitucionais; e (c) não há direito adquirido à titularidade de serventias que tenham sido efetivadas sem a observância das exigências do art. 236, quando o ato tiver ocorrido após a vigência da CF/88.



    Quanto à prevalência do regime constitucional novo e suas regras, não há dúvida de que a exigência de concurso de provas e títulos, específico para o ingresso na atividade e remoção dentro do serviço (sendo, nesse ultimo caso, depois de 2002, apenas de títulos), não poderia ser dispensada qualquer que fosse a legislação local anterior.



    5. Sustenta-se, com invocação dos princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica, da boa-fé e do ato jurídico perfeito, que o exercício precário e ilegítimo das serventias, mesmo não ocupadas de acordo com a Constituição anterior ou atual, não pode ser desconsiderado, devendo-se garantir aos ocupantes o direito de nelas se manterem, estando exaurido o poder de revisão dos atos administrativos correspondentes por força da decadência estabelecida pelo art. 54 da Lei 9.784/99.



    A questão não é nova. É certo que a norma invocada estabelece limites ao poder de revisão dos atos do Poder público de que decorram efeitos favoráveis ao administrado, uma vez corrido o prazo de 5 anos da vigência da lei, ou a partir do ato respectivo, já que a Administração, ao cabo dele, perde o poder de revê-los, exceto quando verificada a má-fé do beneficiário. Essa espécie de autolimitação instituída pelo legislador tem por razão a proteção da segurança jurídica do administrado e significa que a Administração, de ordinário, depois desse prazo, decai do direito de revisão.



    No entanto, a situação em exame tem outra conformação. A Constituição ordena a sujeição ao concurso público a quem não ostente essa condição de acesso à serventia ocupada, ordem essa que não está sujeita a prazo de qualquer natureza, não podendo cogitar de convalidação dos atos ou fatos que persistem em descumpri-la. Não há sentido algum, portanto, em se debater a respeito da decadência, nessas hipóteses.



    Em suma, o prazo decadencial de 5 anos para revisão de atos administrativos (art. 54 da Lei 9.784/1999, e art. 91, parágrafo único, do RICNJ) não se aplica a situações inconstitucionais, como a dos autos, em que houve a delegação de serventia extrajudicial sem a prévia realização do devido concurso público. Essa foi a tese adotada no julgamento do MS 28.273 (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Plenário, DJe de 21.02.2013), ocasião em que a Corte decidiu, por unanimidade, que o exame da investidura na titularidade de cartório sem concurso público não está sujeito ao prazo previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999.



    [...]



    Com efeito, a partir de 05.10.1988, o requisito constitucional do concurso público é inafastável em ambas hipóteses de delegação de serventias extrajudiciais e sem a incidência de prazo decadencial: no ingresso, exige-se o concurso público de provas e títulos; na remoção (a partir da redação dada pela Lei 10.506/2002 à Lei 9.835/1994), concurso de títulos.



    6. No caso da impetração, os documentos demonstram que a parte impetrante ingressou, precariamente, no cargo de Escrevente e Suboficial, pelo Cartório de Registro de Imóveis, Pessoas Jurídicas, Títulos, Documentos, Protestos e Tabelionato de Notas do Distrito Judiciário de Taquarussu do Porto/TO (Portaria 38/1989 – doc. 6). Após a transferência da Comarca de Taquarassu do Porto para Palmas, em 24/1/1991, a parte impetrante foi efetivada na titularidade do Registro de Imóveis e Tabelionato 1º de Notas da Comarca de Palmas. Conforme o despacho 29/1991 do TJTO (doc. 8), a efetivação baseou-se no extinto art. 19 do ADCT, da Constituição do Estado de Tocantins (Emenda Constitucional 3, de 25/1/1991). Em 7/6/1993, optou pelo Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palmas/TO (Despacho 669/1993). Essa investidura foi considerada ilegitima pelo CNJ, por ausência de concurso público.



    É evidente, portanto, que os documentos corroboram a pertinência fática apresentada na petição inicial, tornando incontroverso que a titularidade em questão formalizou-se sem o prévio concurso público, o que não atende às exigências do art. 236, § 3º, da Constituição” (grifo nosso). 



    Contra essa decisão foi interposto agravo regimental, o qual foi desprovido pela 2ª TURMA desta CORTE. Opostos, ainda, embargos de declaração, estes foram rejeitados pelo mesmo órgão julgador, sendo, então, certificado o trânsito em julgado em 17/04/2018.



    Deste cenário se infere que a pretensão ora deduzida pelo autor, qual seja, a de que seja reconhecido como delegatário titular do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palmas/TO, já foi submetida à análise da CORTE, restando patente que o que almeja a parte é rediscutir na presente ação matéria já versada no MS 29.536. Em outras palavras, o pedido ora deduzido nesta ação já foi devidamente apreciado e rejeitado. Importante ressaltar, como reproduzido no julgamento do agravo interno interposto da decisão monocrática que julgou o mandado de segurança, o ato administrativo do CNJ ora hostilizado teve sua validade preservada.



    Em tal contexto, descabe nova tutela jurisdicional que venha a obstar os efeitos do quanto decidido por esta CORTE CONSTITUCIONAL, nos autos do MS 29.536, de relatoria do Min. TEORI ZAVASCKI.



    Desse modo, tendo a questão já sido solucionada em definitivo por esta CORTE, deve ser reconhecida a existência de coisa julgada, e por consequência, ser esta ação resolvida sem resolução de mérito.



    Registre-se, ainda, que sequer aproveita ao autor o argumento de se tratar de ação diversa a afastar a incidência do pressuposto da coisa julgada, uma vez inovada a causa de pedir quanto à aplicação da teoria da aparência como base a sustentar a convalidação de atos nulos. Ao contrário do alegado na petição inicial, tal específico fundamento foi objeto de exame no mencionado mandado de segurança, inclusive invocado para concessão da medida liminar posteriormente revogada. E, ainda que assim fosse, esse fundamento seria imprestável a embasar a mesma pretensão em nova ação por aplicação do efeito preclusivo da coisa julgada (artigo 508 do CPC), visto que a questão poderia ter sido suscitada desde logo e, portanto, abrangida pela ação anterior.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:



    a) JULGO RESOLVIDO O PROCESSO, SEM EXAME DO MÉRITO, em relação ao Estado do Tocantins, em razão de sua ilegitimidade passiva, nos termos do artigo 485, VI c/c § 3º, do CPC/2015;



    b) JULGO RESOLVIDO O PROCESSO, SEM EXAME DO MÉRITO, em relação ao Conselho Nacional de Justiça, a quem se atribuiu pertinência para integrar o polo passivo, em razão da incidência da coisa julgada, nos termos do artigo 485, V c/c § 3º, do CPC/2015;



    Caracterizada a sucumbência e considerando o valor ínfimo dado à causa, condeno a parte autora ao pagamento de honorários sucumbenciais em favor do Estado de Tocantins, que ora arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), com base no 85, § 8º, do CPC/2015.



    Assentado que a parte se insurge, de fato, contra ato proferido pelo CNJ, retifique-se a autuação a fim de constar o Conselho Nacional de Justiça no polo passivo da ação.



    Em caso de interposição de agravo interno, proceda-se a citação do Conselho Nacional de Justiça, nos termos dos artigos 242, § 3º, c/c 246 do Código de Processo Civil.



    Oficie-se ao Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins, com urgência, sobre o inteiro teor desta decisão.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de dezembro de 2021. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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