Tribunal: STF
Processo: AC 3081
Classe: AC
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-31
Data de publicação: 2021-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cautelar ajuizada pelo Estado do Piauí em face da União, na qual objetiva impedir sua inscrição no CAUC/SIAFI/CADIN, em razão de supostas irregularidades nos Convênios i) 650885 – 1327/2008 – registro no SICONV: 700711/2008; ii) 702522 – 1512/2008 – registro no SICONV: 700075/2008; iii) 632940 – 995/2008 – registro no SICONV: 54001257200800995 e iv) 622665 – 665/2007, realizados com a PIEMTUR, hoje absorvida pela Secretaria de Turismo.
    Inicialmente, o Estado-autor alega violação ao princípio do federalismo, uma vez que a União não estaria aplicando corretamente a Instrução Normativa STN 1/1997, a qual, em seu art. 5º, §2º, estabelece a suspensão da inadimplência quando os gestores faltosos não se encontrarem mais como administradores do órgão que firmou o convênio e quando a nova gestão instaurar a devida tomada de contas especial. 
    Alega que o ex-gestor, José Patrocínio Paes Ladim, atualmente não se encontra à frente do órgão público responsável por firmar os referidos convênios e que a União tem realizado tomadas de contas especiais, devendo lhe ser assegurado o benefício previsto no art. 5º, § 2º, da Instrução Normativa STN 1/1997.
    Aduz, ainda, que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções deveria ser aplicado ao caso vertente, uma vez que as supostas irregularidades nos aludidos convênios estariam relacionadas com a atuação de ex-gestor, de maneira que o ente público não poderia ser responsabilizado.
    Sustenta, também, que a jurisprudência do STF posiciona-se no sentido de suspender cautelarmente as inscrições dos entes federativos no Siafi em situações análogas.
    Desse modo, assevera estar presente o fumus boni iuris e o periculum in mora, na medida em que a anotação de irregularidade no Siafi/Cadin serve para impedir ou obstaculizar a formalização ou execução de convênios já formalizados em outros níveis do governo. 
    Destaca que, caso o Estado do Piauí seja inscrito no Siafi/Cadin, não terá mais acesso aos convênios firmados com a União, ocasionando a cessação de diversas ações administrativas nas áreas da saúde, da educação, da segurança pública e de infraestrutura, com prejuízos à população.
    Sendo assim, o Estado do Piauí requer o provimento da cautelar para:
    “a) a concessão de medida cautelar initio litis et inaudita altera pars, determinando à União Federal que não promova à inserção ou, se já houver inserido, que proceda à baixa do nome do Estado do Piauí no CADIN ou em qualquer outro cadastro de inadimplentes de responsabilidade da requerida, em virtude dos Convênios 650885 – 1327/2008 – nº de Registro no SICONV: 700711/2008; 702522 – 1512/2008 – nº de Registro no SICONV: 700075/2008; 632940 – 995/2008 – nº de Registro no SICONV: 54001257200800995 e 622665 – 665/2007, vedando a União de exigir, para transferências voluntárias de recursos para essa unidade federativa, prova de regularidade dos convênios acima citados; 
    b) que, por sentença, confirme a liminar inicialmente concedida”. (eDOC 1)
    A União ofereceu contestação (eDOC 22), alegando que o Siafi não é cadastro de inadimplentes mas, tão somente, cadastro de consulta que visa a facilitar a fiscalização da administração federal no que se refere à concessão de convênios. 
    Nesse sentido, ressalta o caráter facultativo da consulta, uma vez que a forma de comprovação do cumprimento das exigências constitucionais e legais para conveniar seria uma escolha exclusiva do Ente da Federação interessado, podendo ocorrer também pela via documental, conforme determinam as últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) e a Portaria interministerial MP/MF/CGU 507/2011, além de constar na Instrução Normativa STN 2/2012, que o instituiu em substituição ao extinto Cadastro Único de Convênio (CAUC).
    Afirma que não há a necessidade da existência de uma decisão final na Tomada de Contas Especial (TCE) para a inclusão do Ente Federativo no CAUC, conforme decidido na ACO 1860, mas que, conforme os Memorandos 800 e 806120151 ADOC/SPOA/SE-MTur, que foram anexados aos autos, o Ministério do Turismo instaurou Tomada de Contas Especial em relação aos convênios objeto do presente processo, estando todos em situação de inadimplência. 
    Sustenta que não se aplicaria ao caso o princípio da intranscendência subjetiva, pois não haveria comprovação de que o atual Governador do Estado do Piauí tenha tomado as devidas e efetivas providências em relação aos ex-gestores para regularizar a situação de inadimplência.
    Nesse passo, assevera que “a simples mudança do mandatário local não tem o condão de fazer cessar as restrições legais e administrativas ao repasse de recursos federais”, pois iria de encontro à ideia de permanência e continuidade da Administração Pública, que não pode ser transitória como os governos. 
    Outrossim, alega ausência de risco pois os convênios consistem em transferências voluntárias e, ao contrário das transferências obrigatórias, devem preencher dois requisitos para que o ente público faça jus a elas, isto é, deve haver a vontade de ambas as partes para a celebração do convênio e devem restar atendidos os requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
    Aduz, ainda, que os recursos destinados para as ações sociais possuem fundos próprios, não sendo, desse modo, atingidos por eventual inscrição no Siafi.
    Por fim, sustenta que, ao entender de modo diverso, configurar-se-á o periculum in mora inverso, um vez que a Lei de Responsabilidade Fiscal concede à União o poder de fiscalizar os recursos federais repassados mediante convênio e, ao se minorar tal fiscalização, esvaziar-se-á o conteúdo da própria LRF.
    Em 30.11.2016, deferi a tutela cautelar para:
    “(…) determinar à União Federal que não promova à inscrição ou, se já houver inserido, que proceda à baixa do nome do Estado do Piauí no CADIN ou em qualquer outro cadastro de inadimplentes de responsabilidade da requerida, em virtude dos Convênios 650885 – 1327/2008 – nº de Registro no SICONV: 700711/2008; 702522 – 1512/2008 – nº de Registro no SICONV: 700075/2008; 632940 – 995/2008 – nº de Registro no SICONV: 54001257200800995 e 622665 – 665/2007, impedindo-lhe da prática de exigir prova de regularidade dos convênios acima citados para transferências voluntárias a tal unidade federativa”. (eDOC 33) 
    Determinei, ainda, que a União se manifestasse sobre o andamento das tomadas de contas especiais. 
    Contra essa decisão a União interpôs agravo interno (eDOC 43) requerendo a revogação da tutela cautelar deferida, tendo em vista que: i) o princípio da intranscendência não se aplicaria ao caso dos autos, pois o Estado do Piauí deve responder pelas avenças anteriormente firmadas pela autarquia estadual extinta; e ii) foram devidamente instauradas as tomadas de contas necessárias para a apuração das irregularidades verificadas no âmbito do Ministério do Turismo, com regular instrução e processamento, exercício do contraditório e da ampla defesa, conforme demonstra a Coordenação-Geral de Convênios do Ministério do Turismo, por meio do Memorando 253/2016/CGCV/DIRAD/GSE/MTur, em anexo.
    Sobre as tomadas de contas especiais, a União informa, ainda, que:
    “a) o Convênio SIAFI nº 700711 (650885) foi objeto da TCE nº 72031.007933/2011-32, cujo julgamento foi finalizado no âmbito do TCU, por meio do Acórdão 2051/2016 - 2ª Câmara, com as seguintes deliberações: 
    a.l) com fundamento nos arts. 1°, inciso I, 16, inciso III, alínea c, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas do Sr. José do Patrocínio Paes Landim, condenando-o ao pagamento da quantia de R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais), atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora calculados a partir de 17/03/2009 até o efetivo recolhimento, com fixação de prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos da legislação em vigor; 
    a.2) aplicar a multa capitulada no art. 57 da Lei 8.443/1992 ao Sr. José do Patrocínio Paes Landim, no valor de R$ 23.000,00 (vinte e três mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso 111, alínea ‘a’, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da referida importância ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor; 
    a.3) autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, o parcelamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e sucessivas, esclarecendo ao responsável que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor (art. 217, § 2°, do Regimento Interno/TCU), sem prejuízo das demais medidas legais; 
    a.4) autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, caso não atendida a notificação; 
    b) o Convênio SIAFI nº 702522 foi objeto da TCE nº 72031.003614/2011-58, com a conclusão do processo no âmbito do Ministério e remessa ao Tribunal de Contas da União, para exame e julgamento, por meio do Ofício nº 2084/2014/AECI/MTur, de 31 de dezembro de 2014 (documento anexo). 
    c) o Convênio SIAFl n° 632940 foi objeto da TCE nº 72031.008971/2013-74, com a conclusão do processo no âmbito do Ministério e remessa ao Tribunal de Contas da União, para exame e julgamento, por meio do Ofício nº 2086/2014/AECI/MTur, de 31 de dezembro de 2014 (documento anexo).
    d) o Convênio SIAFI nº 622665 é objeto da TCE nº 72031.003615/2011-01, atualmente aguardando o Parecer Técnico Financeiro Conclusivo para regular prosseguimento da tomada de contas”. (eDOC 43)
    O Estado do Piauí apresentou contrarrazões (eDOC 14), reiterando que o Sr. José Patrocínio Paes Ladim, atualmente não se encontra à frente do órgão público responsável por firmar os referidos convênios, além de que a União ainda não havia instaurado a tomada de contas especial, de forma que o Estado do Piauí foi obstado a adquirir o benefício previsto no art. 5º, §2º, da Instrução Normativa STN 1/1997.
    Defende a manutenção da liminar e sua posterior confirmação, quando ocorrer o julgamento de mérito da ação.
    É o relatório. Passo a decidir. 
1) Competência do STF
    Ab initio, reitero a existência de conflito entre a União e o Estado do Piauí, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para julgar e processar este feito, nos termos do art. 102, I , “f”, da CF. Nesse sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles’. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ACO-AgR 2.066, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 31.8.2015, grifo nosso).
    “AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA – MEDIDA LIMINAR – CADIN (LEI Nº 10.522/2002) – AMEAÇA DE INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DE SERGIPE, POR EFEITO DE NÃO RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS ALEGADAMENTE DEVIDAS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DESSE MESMO ESTADO DA FEDERAÇÃO – CONFLITO DE INTERESSES ENTRE A UNIÃO E O ESTADO DE SERGIPE – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL”. (AC 3157 MC-Ref, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 04.10.2013, grifo nosso)
    No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado do Piauí, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.
2) Cautelar de natureza satisfativa: desnecessidade de ajuizamento da ação principal
    Na sequência, considerando ser inequívoca a competência desta Corte para o exame do pedido do Estado-autor, analisando a exordial, resta patente a satisfatividade da tutela cautelar, a qual fora ajuizada sob o prisma do Código de Processo Civil de 1973. Eis os pedidos da petição inicial:
    “Ante o exposto, requer-se a V. Exa.:
    a) a concessão de medida cautelar initio litis et inaudita altera pars, determinando à União Federal que não promova à inserção ou, se já houver inserido, que proceda à baixa do nome do Estado do Piauí no CADIN ou em qualquer outro cadastro de inadimplentes de responsabilidade da requerida, em virtude dos Convênios 650885 – 1327/2008 – nº de Registro no SICONV: 700711/2008; 702522 – 1512/2008 – nº de Registro no SICONV: 700075/2008; 632940 – 995/2008 – nº de Registro no SICONV: 54001257200800995 e 622665 – 665/2007, vedando a União de exigir, para transferências voluntárias de recursos para essa unidade federativa, prova de regularidade dos convênios acima citados;
    b) que, por sentença, confirme a liminar inicialmente concedida.
    Requer-se a citação da requerida para que conteste a presente ação cautelar no prazo legal de 20 (vinte) dias”. (eDOC 1)
    É bem verdade que, concedida a medida liminar em ação cautelar, havia imperiosa necessidade de ajuizamento de ação principal, no prazo de até 30 dias; todavia, em se tratando de ação cautelar de natureza satisfativa (que, ao final, esgota a entrega da prestação jurisdicional com a satisfação do bem da vida almejado), os Tribunais pátrios passaram a entender, antes da reforma operada no CPC/73 pela Lei 8.952/1994, como despiciendo o ajuizamento da ação principal.
    Isso porque, embora os arts. 806 a 808 do CPC/73, tratassem da eficácia temporal da medida cautelar, na situação em que seu objeto coincidisse com a pretensão do processo principal (como no caso em tela), a eficácia da medida se protrairia no tempo, não ocorrendo a cessação dos seus efeitos, mesmo com a perda do prazo de trinta dias para a propositura da ação principal, caso estivessem presentes os pressupostos justificadores da providência de urgência de natureza satisfativa.
    A ação principal, obrigatoriamente, teria que ser ajuizada com os mesmos pedidos: abstenção e/ou retirada de inscrição em cadastros restritivos de crédito operados pela União, vedando-se esta “de exigir, para transferências voluntárias de recursos para essa unidade federativa, prova de regularidade dos convênios acima citados”. 
    Sendo assim, tinha-se uma situação inusitada de desnecessária duplicidade de feitos – praticamente idênticos –, com o segundo processo “principal” apenas de efeito confirmativo, a despeito da instrumentalidade das formas e da economia processual.
    Nessa situação, houve uma construção jurisprudencial de compreender que se estaria diante de tutela cautelar satisfativa, o que tornaria desnecessário o ingresso de nova demanda – de natureza principal –, eis que a própria cautelar já teria cumprido essa finalidade.
    Sobre o tema, colhe-se de doutrina abalizada:
    “Diante dessa limitação imposta ao poder judicial de conceder medidas antecipatórias satisfativas, a tutela cautelar passou a ser desvirtuada. Passou-se a utilizar, na praxe forense, o poder geral de cautela para conceder-se medidas antecipatórias atípicas (satisfativas), como se cautelares fossem, criando-se, jurisprudencialmente, as chamadas ‘cautelares satisfativas’.
    Com isso, deformou-se, na sua essência, a tutela cautelar.
    (…)
    Através das ‘cautelares satisfativas ‘, a tutela antecipada satisfativa – medida, em si, mais agressiva – era concedida com o preenchimento dos pressupostos legais da tutela cautelar (fumus boni iuris e periculum in mora), mais singelos, como visto.
    Além disso, havia uma desnecessária ‘dobra de processos’: a ‘ação principal’ dessa ação cautelar nada mais era do que a renovação da ação cautelar satisfativa originária, uma espécie de demanda confirmatória dos termos da demanda anteriormente ajuizada.
    A prática disseminou-se, a ponto de, em certos tribunais do país, algumas ‘cautelares satisfativas’, de tão frequentes no foro, terem ganhado, inclusive ‘código próprio’ na distribuição’ (é o caso, por exemplo, da cautelar de sustação de processo, de nítido caráter satisfativo)”. (JÚNIOR, Fredie Didier; BRAGA, Paulo Sarno; OLIVEIRA, Rafael. Curso de Direito Processual Civil, vol. 2, Salvador: JusPodivm, 2008, p. 604/605. grifo nosso)
    “O processo cautelar, originariamente concebido para garantir a efetividade da tutela ressarcitória – que poderia ser prestada através do processo de conhecimento ou do processo de execução –, transformou-se, em razão da criatividade dos operadores jurídicos e das novas necessidades de tutela de direitos, não só em técnica de sumarização do processo de conhecimento (tutela antecipatória) como também em instrumento para viabilizar a tutela preventiva (ocupando o lugar da atual ação inibitória)”. (MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Manual do Processo de Conhecimento, 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 77, grifo nosso)
    Esse entendimento encontra amparo, inclusive na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, órgão responsável pela uniformização de entendimento quanto à legislação infraconstitucional, diante das inúmeras situações de urgência que são levadas ao Poder Judiciário e que são resolvidas com base nos princípios da efetividade e da instrumentalidade da tutela jurisdicional.
    Nesse sentido, confiram-se:
    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REINTEGRAÇÃO DE SERVIDOR POR ATO ILEGAL DE DEMISSÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 165, 458 E 535 DO CPC/73. INEXISTÊNCIA. AÇÃO CAUTELAR. NATUREZA SATISFATIVA. SENTENÇA EXTRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Verifica-se não ter ocorrido ofensa ao arts. 165, 458, II e 535, I, do CPC, na medida em que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, não se podendo, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 2. A jurisprudência desta Corte Superior é firme no sentido de que ‘a natureza satisfativa da medida cautelar torna desnecessária a postulação de pedido em caráter principal’. Precedentes. 3. Consoante entendimento sedimentado no STJ, ‘não ocorre julgamento ultra petita se o Tribunal local decide questão que é reflexo do pedido na exordial. O pleito inicial deve ser interpretado em consonância com a pretensão deduzida na exordial como um todo, sendo certo que o acolhimento da pretensão extraído da interpretação lógico-sistemática da peça inicial não implica julgamento extra petita’ bem como ‘entende que não há julgamento extra petita quando há o deferimento do pleito de reintegração do servido ao serviço público e, por consequência, defere-se o pagamento de vantagens pecuniárias decorrentes.’ Precedentes. 4. Agravo interno a que se nega provimento”. (STJ, no AgInt no REsp 1582076/SE, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 7.5.2018, grifo nosso)
    “AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. OMISSÃO. SÚMULA Nº 284/STF. AÇÃO CAUTELAR. NATUREZA SATISFATIVA. AJUIZAMENTO DA AÇÃO PRINCIPAL. DESNECESSIDADE. SÚMULA Nº 83/STJ. 1. O recurso especial que indica violação do artigo 535 do Código de Processo Civil de 1973, mas traz somente alegação genérica de fundamentação, o que atrai o óbice da Súmula nº 284 do Supremo Tribunal Federal. 2. A natureza satisfativa da medida cautelar torna desnecessária a postulação de pedido em caráter principal. Súmula nº 83/STJ. 3. Agravo interno não provido”. (STJ, no AgInt no REsp 915.586, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe 29.11.2016, grifo nosso)
    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CAUTELAR INOMINADA. NATUREZA SATISFATIVA. REALIZAÇÃO DE TRATAMENTO MÉDICO. AJUIZAMENTO DA AÇÃO PRINCIPAL. DESNECESSIDADE. SÚMULA N. 83/STJ. 1. É desnecessária a propositura de ação principal quando a medida cautelar possui natureza satisfativa. 2. Quando o tratamento médico objeto da medida cautelar foi satisfeito nos moldes pretendidos pela parte recorrida, torna-se desnecessária a propositura de ação principal com idêntica causade pedir e pedido. 3. Agravo regimental desprovido”. (STJ, no AgRg no AREsp 670.289/GO, Rel. Min. João Otávio de Noronha, Terceira Turma, DJe 11.5.2015, grifo nosso)
    “AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CAUTELAR. EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS. CHEQUES. INDICAÇÃO. INÉPCIA. REEXAME. SÚMULA N. 7-STJ. AÇÃO PRINCIPAL. INDICAÇÃO. CAUTELAR SATISFATIVA. DESNECESSIDADE. NÃO PROVIMENTO. 1. Concluindo as instâncias ordinárias que a petição inicial indicou suficientemente os documentos que o autor pretende sejam exibidos, possibilitando sua exata identificação, reexaminar a questão encontra o óbice de que trata o verbete n. 7, da Súmula. 2. ‘Em regra, as ações cautelares têm natureza acessória, ou seja, estão, em tese, vinculadas a uma demanda principal, a ser proposta ou já em curso. Ocorre que, em hipóteses excepcionais, a natureza satisfativa das cautelares se impõe, como no caso vertente, em que a ação cautelar de exibição de documentos exaure-se em si mesma, com a simples apresentação dos documentos, inexistindo pretensão de ajuizamento de ação principal. Desta feita, nos casos em que a ação cautelar tem caráter satisfativo, não há que se falar no indeferimento da petição inicial pela inobservância do requisito contido no art. 801, III, do CPC, segundo o qual "o requerente pleiteará a medida cautelar em petição escrita, que indicará a lide e seu fundamento’. (REsp 744.620/RS, Rel. Ministro JORGE SCARTEZZINI, QUARTA TURMA, julgado em 23/08/2005, DJ 12/09/2005, p. 344) 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (STJ, no AgRg no Ag 1418187, Rel. Min. Isabel Gallotti, Quarta Turma, DJe 3.9.2012, grifo nosso)
    Portanto, tratando-se de medida cautelar de cunho marcadamente satisfativo, revela-se desnecessário o ajuizamento de demanda principal e passo ao mérito da demanda.
3) Intranscendência das medidas restritivas de direito
    Como já demonstrado na decisão que deferiu a tutela cautelar, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos desconcentrados, excluídos atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta. 
    Sobre o tema, além dos precedentes citados na decisão que deferiu a tutela de urgência e na decisão agravada, confiram-se:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO FINANCEIRO. SANÇÕES FINANCEIRAS. INTRANSCENDÊNCIA. IRREGULARIDADES PRATICADAS POR ÓRGÃOS E PODERES AUTÔNOMOS. SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIAS E DE GARANTIA A OPERAÇÕES DE CRÉDITO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. 1. É dever da parte Agravante impugnar especificamente os fundamentos apresentados na decisão recorrida que responderam uma a uma suas irresignações, cuidando apenas de replicar sua pretensão. Súmula 287 do STF. 2. É aplicável o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras em matéria de limites setoriais de gastos com pessoal aos poderes com autonomia financeira, a despeito da personalidade jurídica una do ente federativo, pois o Poder Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos demais órgãos autônomos. Precedentes. 3. Recusa-se o pedido de sobrestamento do feito, pois não guarda pertinência com a presente demanda o Tema 743 da sistemática da repercussão geral, pois neste versa-se sobre os efeitos da inadimplência fiscal do Poder Legislativo na situação da municipalidade perante a Administração Tributária para fins de emissão de certidão de débito. De todo modo, a compreensão iterativa do STF é pela inaplicabilidade da sistemática aos processos originário do Tribunal. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC”. (ACO-AgR-segundo 3.047, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 31.8.2018, grifo nosso)
    “Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de Estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Julgamento por decisão monocrática. Artigo 21, § 1º, RISTF. Sistemática da repercussão geral. Inexistência de óbice à apreciação do mérito de ação cível de competência originária do Supremo Tribunal. Princípio da intranscendência subjetiva das sanções. Ocorrência de violação. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não há que se falar em obrigatoriedade de julgamento colegiado se a decisão monocrática segue entendimento firmado em precedente do Plenário (ACO nº 1.612-AgR/MS), sob expressa permissão do art. 21, § 1º, do RISTF. 2. O reconhecimento da existência de repercussão geral da questão constitucional veiculada em recurso extraordinário implica o sobrestamento tão somente de recursos que versem a mesma controvérsia, efeito que não atinge as ações de competência originária do Supremo Tribunal Federal. 3. A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. 4. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei, que permita a apuração dos danos ao erário federal e as respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 5. Agravo regimental não provido”. (ACO-AgR 2.648, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 2.6.2016, grifo nosso)
    Desse modo, repise-se que o Poder Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos demais órgãos autônomos, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes.
    Essa foi razão pela qual esta Corte entendeu inconstitucional o § 3º do art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal na ADI 2.238, dispositivo que autorizava o Poder Executivo a limitar os valores financeiros de outros Poderes que houvessem descumprido as metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. Veja-se a ementa daquele julgado na parte em que interessa:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 101/2000. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF). IMPUGNAÇÃO PRINCIPAL COM BASE NO PRINCÍPIO FEDERATIVO (artigos 4º, § 2º, II, parte final, e § 4º; 11, parágrafo único; 14, inciso II; 17, §§ 1º a 7º; 24; 35, 51 e 60 da LRF). IMPUGNACÃO PRINCIPAL COM BASE NOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DE PODERES (artigos 9, § 3º; 20; 56, caput e § 2º; 57; 59, caput e § 1º, IV, da LRF). IMPUGNAÇÃO PRINCIPAL COM BASE EM PRINCÍPIOS E REGRAS DE RESPONSABILIDADE FISCAL (artigos 7º, § 1º; 12, § 2º; 18, caput e § 1º; 21, II; 23, §§ 1º e 2º; 26, § 1º; 28, § 2º; 29, inciso I e § 2º ; 39; 68, caput, da LRF).
    (…)
    4. ARTIGOS 9, § 3º, 23, § 2º, 56, CAPUT, 57, CAPUT. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE COM DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS.
    4.1. A norma estabelecida no § 3º do referido art. 9º da LRF, entretanto, não guardou pertinência com o modelo de freios e contrapesos estabelecido constitucionalmente para assegurar o exercício responsável da autonomia financeira por parte dos Poderes Legislativo, Judiciário e da Instituição do Ministério Público, ao estabelecer inconstitucional hierarquização subserviente em relação ao Executivo, permitindo que, unilateralmente, limitasse os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias no caso daqueles poderes e instituição não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput. A defesa de um Estado Democrático de Direito exige o afastamento de normas legais que repudiam o sistema de organização liberal, em especial na presente hipótese, o desrespeito à separação das funções do poder e suas autonomias constitucionais, em especial quando há expressa previsão constitucional de autonomia financeira. Doutrina.
    (…)
    7. Ação Direta de Inconstitucionalidade NÃO CONHECIDA quanto aos arts. 7º, §§ 2º e 3º, e 15 da LRF, e aos arts. 3º, II, e 4º da MP 1980-18/2000; JULGADA PREJUDICADA quanto aos arts. 30, I, e 72 da LRF; JULGADA IMPROCEDENTE quanto ao art. 4º, § 2º, II, e § 4º; art. 7º, caput e § 1º; art. 11, parágrafo único; 14, II; art. 17, §§ 1º a 7º; art. 18, § 1º; art. 20; art. 24; art.