Tribunal: STF
Processo: SL 1484
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-24
Data de publicação: 2021-11-24

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADI ESTADUAL. FISCAIS DE RENDAS MUNICIPAIS. REMUNERAÇÃO. ACÓRDÃO QUE DECLARA A INCONSTITUCIONALIDADE DE GRATIFICAÇÃO PAGA A ATIVOS E INATIVOS. RISCO À ECONOMIA PÚBLICA. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE ATINGE APENAS A ESFERA PATRIMONIAL DE NÚMERO LIMITADO DE SERVIDORES. INTERESSES PRIVADOS QUE NÃO PODEM SERVIR DE FUNDAMENTO AO INCIDENTE DE CONTRACAUTELA. PERICULUM IN MORA INVERSO, CONSISTENTE NA MANUTENÇÃO DE SITUAÇÃO JURÍDICA EM DESCONFORMIDADE COM A ORDEM CONSTITUCIONAL. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar, ajuizado pelo Município de Guarulhos e seu Prefeito, em face de decisão proferida pelo Órgão Especial do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2191295-97.2020.8.26.0000, que declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Municipal nº 4.823, de 22 de outubro de 1996, vedando a concessão de gratificação de produtividade aos servidores públicos efetivos que ocupam o cargo de Inspetor Fiscal de Rendas.



    Relata que se trata, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, impugnando o conteúdo da Lei Municipal nº 4.823, de 22 de outubro de 1996, do Município de Guarulhos, por violação ao princípio da reserva legal e aos princípios da razoabilidade, moralidade e impessoalidade. Relata que a ação foi julgada parcialmente procedente, em razão da existência de vício formal, relativo à violação ao princípio da reserva legal. Narra que, em face dessa decisão, o Prefeito Municipal interpôs recurso extraordinário, estando pendente de julgamento no Supremo Tribunal Federal o agravo em recurso extraordinário.



    Afirma que a Lei Municipal nº 4.823/1996 foi criada com o objetivo de incentivar o aumento da produtividade, a fim de aumentar a receita tributaria própria municipal, sendo que “os aposentados atingidos por esta declaração de inconstitucionalidade realizaram os pagamentos correspondentes à contribuição para seguridade social desde 1997, inclusive incidindo sobre as alíneas relativas à gratificação de produtividade”. Alega, nesse sentido, que a decisão impugnada implica na retirada dos incentivos para aumento de produtividade dos servidores públicos da ativa e na redução imediata dos proventos de aposentadoria dos servidores inativos, causando impacto imediato na administração tributária municipal e ameaçando o equilíbrio econômico-financeiro do município. 



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão do acórdão proferido pelo Órgão Especial do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade nº 2191295-97.2020.8.26.0000, até o julgamento do recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município de Guarulhos.



    O Ministério Público de São Paulo, autor da ação direta de inconstitucionalidade de origem, apresentou contrariedade ao pedido de suspensão (doc. 08), sustentando, em síntese, não haver na espécie risco à ordem pública a autorizar a concessão da contracautela. Argumenta que as gratificações impugnadas na origem foram instituídas sem a observância do princípio da legalidade, na medida em que a “a fixação do valor mensal da gratificação (…) foi objeto de delegação ao Chefe do Executivo”, e que haveria inconstitucionalidade na extensão a inativos de vantagem pro labore faciendo, como se deu no caso concreto. 



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc.11):



     “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE. INSPETOR FISCAL DE RENDAS. LEI 4.823/1996 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO. VÍCIO FORMAL. PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL ABSOLUTA PARA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA MEDIDA DE CONTRACAUTELA. PARECER PELO INDEFERIMENTO DO PEDIDO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal é competente para conhecer de pedido de suspensão em face de decisão pela qual Tribunal de Justiça estadual declara a inconstitucionalidade de lei municipal que, ao instituir gratificação por produtividade para o cargo de inspetor fiscal de rendas por meio de um sistema de pontuação, delega ao Poder Executivo a definição dos critérios de atribuição desses pontos, por ofensa ao princípio da reserva legal.



    2. A ausência de comprovação de grave risco de lesão aos valores da ordem e economia públicas impede o deferimento da medida excepcional de contracautela, sendo insuficiente, para tanto, a mera alegação genérica de riscos abstratos à municipalidade.



    — Parecer pelo indeferimento do pedido”. 



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei)



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.



    In casu, a controvérsia em discussão deriva de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2191295-97.2020.8.26.0000, que foi julgada parcialmente procedente para suspender dispositivos de lei do Município de Guarulhos/SP que trata da concessão de gratificação de produtividade aos servidores públicos efetivos que ocupam o cargo de Inspetor Fiscal de Rendas. Haja vista a decisão impugnada ter sido proferida por Tribunal e considerando a natureza constitucional da controvérsia, relacionada ao princípio da reserva legal (CF, art. 37, X), vislumbro cabível o presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 



    Nada obstante cabível o pedido de suspensão, não se verifica no caso concreto potencial lesão ao interesse público a ensejar a concessão da medida pleiteada. De fato, dos elementos constantes nos autos não se vislumbra a existência de plausibilidade na argumentação do Município requerente de que o imediato cumprimento do acórdão impugnado seria capaz de, por si só, ameaçar o “equilíbrio econômico-financeiro do município” pela “extirpação de ferramentas que incrementam a produtividade do fisco”, ou ainda ameaçar “o equilíbrio atuarial do instituto (de Previdência)”, na medida em que a decisão atinge a esfera privada de um número delimitado de servidores ocupantes do cargo de inspetor fiscal de rendas, não se estendendo a todo o funcionalismo municipal. Deveras, a decisão impugnada, além de gerar de plano economia aos cofres públicos, tem no máximo o condão de atingir interesses patrimoniais privados de determinados servidores (inspetores fiscais de rendas, ativos e inativos, além de seus pensionistas) - interesses os quais, conquanto relevantes, não podem ser equiparados ao interesse público que constitui a ratio essendi dos incidentes de contracautela. 



    Com efeito, a supressão de gratificação de número limitado de servidores públicos, decorrente da identificação de situação de inconstitucionalidade, não pode servir de fundamento para o manejo do pedido de suspensão, sob pena de desvirtuamento do instituto para a defesa de interesses meramente privados. Saliente-se, no ponto, que apenas a lesão ao interesse público qualificada como “grave” pode dar ensejo à concessão excepcional da medida de contracautela, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e 297 do RISTF.



    Ademais, tendo o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo assentado a inconstitucionalidade das gratificações em comento, vislumbra-se a existência de periculum in mora inverso na manutenção de situação jurídica em desconformidade com a ordem constitucional, consistente no dispêndio de verbas públicas de forma irregular, sem a possibilidade de futura restituição ao erário.



    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 24 de novembro de 2021. 



Ministro Luiz Fux



Presidente



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