Tribunal: STF
Processo: ADPF 623
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-17
Data de publicação: 2021-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão Monocrática. Julgamento do mérito da demanda constitucional suspenso por pedido de vista. Fatos normativos supervenientes ao início do julgamento. Reuniões ordinárias e extraordinárias do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, com impactos na disciplina normativa da sua composição. Consolidação do desmantelamento das estruturas orgânicas que viabilizam a participação democrática de grupos sociais heterogêneos nos processos decisórios do CONAMA. Risco de implementação de um sistema decisório hegemônico, concentrado e não responsivo, incompatível com a arquitetura constitucional democrática das instituições públicas e suas exigentes condicionantes. Reabertura da jurisdição provisória. Pressupostos de concessão da medida cautelar configurados. Deferimento. Suspensão da eficácia do Decreto n. 9.806, de 29 de maio de 2019.



    Vistos etc.



    Contexto argumentativo do processo



    1. A questão constitucional versada na presente arguição de descumprimento de preceito fundamental diz com a validade constitucional do Decreto n. 9.806, de 28 de maio de 2019, editado pelo Presidente da República, que, ao dispor sobre regras de composição e funcionamento do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, instituiu alterações no Decreto n. 99.274/1990, quanto à representação de seus membros e seu processo decisório.



    Apontam-se como violados os preceitos fundamentais da participação popular direta (art. 1º, parágrafo único, CRFB), da proibição do retrocesso institucional e socioambiental (art. 1º, caput e III; art. 5º, inciso XXXVI e § 1º; art. 60, § 4º, IV, e art. 225, CRFB), da igualdade política (art. 5º, I, CRFB); e da proteção adequada e efetiva do meio ambiente (art. 225 CRFB).



    2. As alterações que justificariam a alegação de inconstitucionalidade do ato normativo estão assim identificadas na peça de ingresso:



    (i) redução de 11 para 4 representantes de entidades ambientalistas com assento no Conselho;



    (ii) redução do mandato das entidades ambientalistas de 2 anos para 1 ano, passando a ser vedada a recondução;



    (iii) substituição do método de escolha das entidades representantes desse setor, que se fazia por processo eleitoral dentre as organizações cadastradas perante o Ministério do Meio Ambiente, pelo método de sorteio;



    (iv) elegibilidade para o assento no Conselho apenas das entidades ambientalistas ditas de âmbito nacional;



    (v) perda de assento no Conselho de órgãos de ligação estreita com o meio ambiente, como o Instituto Chico Mendes da Biodiversidade (ICMBio) e a Agência Nacional de Águas (ANA), bem como do Ministério da Saúde e de entidades ligadas à questão indígena;



    (vi) redução de assentos para os Estados, que tinham direito a indicar um representante cada, para apenas cinco, sendo um para cada região geográfica;



    (vii) redução dos assentos dos Municípios de oito para apenas duas vagas, restritas às capitais (o que desconsidera os Municípios do interior); e



    (viii) extinção dos cargos de conselheiros sem direito a voto, que eram ocupados por representantes do Ministério Público Federal, dos Ministérios Públicos estaduais e da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados.



    3. Segundo a Procuradora-Geral da República, requerente, na rearticulação da composição do CONAMA houve redução significativa do número de vagas destinadas à sociedade civil (de vinte e dois para quatro representantes), correspondente a um decréscimo de 82% na sua representação, antes a compreender um grupo heterogêneo de trabalhadores, comunidades indígenas, comunidade científica, entidades ambientais e sociedade civil em geral. E a diminuição da representação da sociedade civil, com a unificação da sua identidade representativa na figura das entidades ambientalistas de caráter nacional, para além da perda de assentos no Plenário do CONAMA, teria englobado, ainda, sua exclusão do quadro votante das Câmaras Técnicas, ocasionada com a revogação do art. 8º, §2º, do Decreto n. 99.274/90.



    Por outro lado, em proporção contrária, registra-se o aumento de representantes do Governo Federal no órgão colegiado. Em uma perspectiva geral do quórum do colegiado, o setor do Governo Federal passou a deter 43,47% dos votos, enquanto o bloco governamental, resultado da soma dos planos federal, estadual e municipal, 74%. Explicita-se que o número de conselheiros com direito a voto nessa reestruturação foi reduzido de 93 (noventa e três) a 23 (vinte e três).



    4. Indica-se a retirada da representação dos órgãos federais vocacionados à temática do meio ambiente, como o ICMBio, IBAMA, Agência Nacional das Águas - ANA, bem como aqueles que atuam na formulação de políticas públicas e controle de direitos fundamentais conexos ao meio ambiente, a exemplo do Ministério da Saúde.



    5. Sublinha-se a alteração no procedimento de escolha das entidades ambientalistas integrantes da nova composição. Nesse ponto, aponta-se a substituição do método de escolha democrático, baseado em eleição por seus pares, para o método de sorteio informado pela aleatoriedade.



    Assinala-se que a seleção por sorteio das entidades ambientalistas desrespeita o direito de participação da sociedade na formulação das políticas públicas, na medida em que remove o seu poder de auto-organização no procedimento de escolha do representante mais apto e adequado a atuar no Conselho. Complementando o argumento, enfatiza-se, como consequência da modificação do procedimento de sufrágio para um de perfil aleatório, a possibilidade de seleção de entidades sem capacidade estrutural e funcional de representação, a obstar a efetividade da participação. Ilustra-se com o ocorrido no processo de sorteio realizado em julho de 2019, no qual duas entidades sorteadas declararam não ter interesse em compor o colegiado.



    6. Observa-se que a redução da duração do mandato das entidades ambientalistas de dois para um ano, sem direito a recondução, conduz à inviabilidade temporal de desenvolvimento de projetos e trabalhos consistentes, bem como à desigualdade institucional em relação ao setor empresarial. O fator tempo, segundo a tese defendida, mostra-se relevante para a adequada deliberação sobre as matérias em formulação no Conselho, dificultando, o mandado de um ano, quando não inviabilizando, o exercício competente dos trabalhos dessas entidades.



    7. Para a requerente, a reforma institucional do CONAMA nas dimensões de composição e funcionamento do processo decisório tem por objetivo reduzir as instâncias de participação da sociedade civil no processo de formação das ações e políticas públicas na área ambiental. E a desconstrução da estrutura organizacional do Estado pretendida na área de proteção e preservação ambiental teria como objetivo favorecer projeto voltado para interesses econômicos e governamentais. Frente a esse cenário, argumenta-se que o Decreto impugnado implementa retrocesso institucional nos processos decisórios do CONAMA, ao esvaziar o caráter democrático-participativo deste órgão encarregado da elaboração de políticas ambientais.



    Consoante a inicial, o CONAMA, por ser órgão de finalidade constitucional e legal vinculada à tutela do meio ambiente, deveria ter sua composição formada preponderantemente pela sociedade civil e por entidades ambientalistas, em razão do seu caráter técnico e científico. Ademais, representaria técnica necessária para a efetiva participação e influência social nos processos decisórios ambientais.



    8. Em contraponto jurídico, o Ministério do Meio Ambiente, a Presidência da República e o Advogado-Geral da União defendem a validade constitucional do Decreto n. 9.806/2019, forte em cinco argumentos principais: (i) liberdade política e discricionariedade do Chefe do Poder Executivo na reestruturação administrativa do CONAMA, (ii) observância do princípio da eficiência e da racionalidade na atividade e gestão administrativa do órgão, sem que isso implique um estado de retrocesso institucional ou socioambiental, (iii) garantia da representação proporcional, em números absolutos, da sociedade civil na composição do colegiado, na relação com a forma prevista em desenho institucional anterior, (iv) observância da pluralidade representativa e do acesso democrático às entidades ambientalistas com o método de escolha por sorteio e (v) dever de deferência do Judiciário ao Executivo em matéria de organização administrativa.



    9. O Procurador-Geral da República, em nova manifestação, requereu prioridade na apreciação do pedido de medida liminar, formulado na inicial (edoc. 43)



    10. Encontrando-se o processo devidamente instruído para julgamento do mérito, consideradas as manifestações jurídicas acerca da controvérsia constitucional oferecidas pelas autoridades competentes e pelos amici curiae admitidos, nos termos do relatório, propus, na linha da consolidada jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, no início do ano judiciário em curso, a conversão do procedimento do art. 5º da Lei nº 9.882/1999, referente ao julgamento da medida cautelar, no julgamento definitivo de mérito desta arguição de descumprimento de preceito fundamental. Somou-se para esta decisão procedimental o fato de a ADPF 622, da relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, com objeto de deliberação semelhante ao presente, ter sido julgada pelo Supremo Tribunal Federal, no Plenário Virtual, por unanimidade, na semana antecedente. Ou seja, na pauta 10 do Plenário Virtual, correspondente ao período entre 19.02.2021 e 26.02.2021.



    11. Nessa linha, o presente feito foi liberado para julgamento no Plenário Virtual na Lista 44-2021, com início da deliberação em 05.3.2021. Em 10.3.2021, contudo, o eminente Ministro Nunes Marques veio a pedir vista dos autos, na forma regimental (ata de julgamento publicada em 22.3.2021), com a consequente suspensão do julgamento, que perdura até a presente data.



    Contexto informacional superveniente ao início do julgamento do mérito no plenário virtual 



    12. Por força da suspensão do julgamento e diante de fatos supervenientes, os amici curiae juntaram aos autos manifestações, no curso deste segundo semestre de 2021, relativas, especificamente, à continuidade das atividades deliberativas do CONAMA, por meio da convocação de reuniões ordinárias e extraordinárias, nas quais pautadas propostas de mudança de Resoluções para tomada de decisão.



    13. Assim, na petição do edoc. 106, os amici curiae WWF-Brasil, Instituto Socioambiental – ISA, Transparência Internacional, Laboratório do Observatório do Clima e Rede de Organizações não governamentais da Mata Atlântica, em petição conjunta, noticiam a ocorrência de fatos novos, dentre os quais o agendamento da “136ª Reunião Ordinária do CONAMA para o dia 10 de agosto de 2021, em cuja ‘ordem do dia’ inclui-se pauta deliberativa com potencial de cercear, ainda mais, o espaço cívico socioambiental (doc. 01). Agendaram-se, também, outras quatro reuniões plenárias, que devem acontecer em 21/11/2021, 22/02/2022, 24/05/2022 e 09/08/2022.” Sugerida, em decorrência, na forma do art. 5º, §1º, da Lei n. 9.882/99, a apreciação, bem como o acolhimento, do pedido de medida cautelar pleiteado pelo requerente, para o fim de, “antes da ocorrência da sessão plenária deliberativa do CONAMA de 10.08.2021, suspender imediatamente a vigência do decreto nº 9.806/2019”.



    14. A Abrampa e o Conamp, em petições conjuntas (edoc. 106 e 112), igualmente peticionam, trazendo ao processo informações sobre o agendamento da 136ª Reunião Ordinária do CONAMA, para o dia 10.8.2021, em cuja pauta prevista a deliberação do processo n. 02000.007907/2019-43, que tem por objeto discutir reformas na Resolução n. 292/2002. Noticiada também a calendarização da 26ª Reunião Extraordinária do CONAMA, em que pautado o processo n. 02000.004685/2020-81, cujo objeto diz respeito às propostas de alteração da Resolução n. 382/2006, responsável por estabelecer os limites máximos de emissão de poluentes atmosféricos para fontes fixas, com potencial de impacto e irreversível retrocesso ambiental.



    Relatam: “A proposta de Resolução elimina quaisquer limites normativos para as emissões de poluentes atmosféricos de plataformas de exploração de petróleo, especificamente as ‘plataformas totalmente eletrificadas, localizadas além do mar territorial brasileiro, quando a geração elétrica por cada turbogerador for inferior a 100 MW’. Ocorre que a matéria não foi debatida com a necessária profundidade no âmbito do Conselho, tendo em vista sua tramitação extremamente agilizada, sem qualquer justificativa plausível para tanto, prejudicando qualquer possibilidade de diálogo técnico ou não dentro do colegiado.” 



    Sugerem, “na forma do art. 5º, §1º, da Lei n. 9.882/99, seja apreciado e dado provimento ao pedido de medida cautelar pleiteado pelo requerente, para determinar a suspensão da eficácia das normas impugnadas, suspendendo, consequentemente, a realização de reuniões do CONAMA enquanto sua composição não estiver adequada à ordem constitucional vigente”.



    15. Em nova manifestação, a Abrampa e o Conamp, em petição conjunta (edoc. 108), trazem ao processo informações a respeito da convocação da 137ª Reunião Ordinário do Conselho Nacional do Meio Ambiente, marcada para o dia 01.12.2021, conforme documento convocatório anexado. Aduzem prevista na pauta da Reunião deliberação sobre o Processo n. 02000.007907/2019-43, que versa propostas de modificação da Resolução n. 292/2002, a qual disciplina o cadastramento, recadastramento e descadastramento de entidades ambientalistas no Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas – CNEA. Considerado o teor das propostas colocadas em pauta, em particular os critérios exigidos, alertam para o iminente perigo de aprofundamento da deficiência representativa na composição do CONAMA. 



    Quanto ao ponto, afirmam “Ressalte-se que eventual decisão que venha a ser tomada no próximo dia 01.12.2021, sobre as regras de participação da sociedade civil no colegiado será tomada sob a égide de um Conselho cuja composição distorcida é questionada nos presentes autos, agravando ainda mais a crise de legitimidade já enfrentada pelo CONAMA e a probabilidade de judicialização das suas deliberações.” 



    Retomam, na manifestação, os dados já apresentados neste processo, acerca da 136ª Reunião Ordinária e da 26ª Reunião Extraordinária do CONAMA, as quais também tiveram como objeto a discussão de regras essenciais para a proteção adequada do meio ambiente. 



    16. Em mais uma manifestação, os amici curie WWF-Brasil, Instituto Socioambiental – ISA, Transparência Internacional, Laboratório do Observatório do Clima e Rede de Organizações não governamentais da Mata Atlântica, em petição conjunta (edoc. 123), comunicam que na 137ª Reunião do CONAMA, realizada em 01.12.2021, foi aprovada, por maioria, proposta de alteração da Resolução n. 292/2002, que disciplina o cadastramento e recadastramento das Entidades Ambientalistas no CNEA (processo n. 02000.007907/2019-43).



     De acordo com as informações trazidas, as alterações propostas na Resolução n. 292/2002 possuem o seguinte conteúdo:



    “I. Revoga o artigo 2º, que estabelecia direitos políticos para as entidades ambientalistas que se registrassem no CNEA, especialmente os direitos de votar e concorrer a cargos eletivos. 



    “II. Altera o status e o nome da Comissão Permanente do CNEA, que deixaria de ser permanente para se tornar provisória, com prazo de existência de 1 ano, passível de renovação ao exclusivo arbítrio do Ministro do Meio Ambiente (nova redação para o artigo 3º). Com isso, a comissão deixaria de ser nomeada Comissão Permanente do CNEA – CP-CNEA e passaria a se chamar, unicamente, Comissão do CNEA – CCNEA. 



    “III. Altera a composição da Comissão, que passaria a ser conformada por 4 entidades ambientalistas, e não mais por 6 (nova redação para o artigo 4º). Note-se que as 4 entidades ambientalistas equivalem à totalidade dos representantes ambientalistas no Conama, de acordo com a composição estabelecida pelo Decreto 9.806/2019. Na composição anterior do Conama, as 06 entidades que integravam o CP-CNEA equivaliam a uma parcela das 14 entidades ambientalistas com assento no Conama, [antes] havendo processo eleitoral interno para seleção das entidades que conformariam a Comissão Permanente do CNEA.



    “IV. Altera os documentos exigidos para o cadastro das entidades ambientalistas (nova redação para o artigo 5º), substituindo a exigência de “atestado ou declaração de pleno e regular funcionamento” (que poderia ser “fornecido por autoridade judiciária, ou membro do ministério público ou por três entidades ambientalistas da região registrada no CNEA”) por: “a) ‘declaração de Corpo Técnico com experiência em pelo menos uma das seguintes áreas: Biodiversidade, Áreas Protegidas, Florestas, Educação Ambiental, Controle e Qualidade Ambiental e Gestão Territorial’; e, “b) ‘comprovação por meio de atestados técnicos de experiência em projetos e pesquisas socioambientais em pelo menos um bioma. 



    “V. Altera o critério do tempo de existência prévia ao cadastro, que passa de um para dois anos (nova reação para o parágrafo 2º do artigo 5º). 



    “VI. Estabelece um período fixo anual para as atividades de cadastramento e recadastramento (de 1º de janeiro a 30 de abril), impondo às entidades ambientalistas a obrigação de atualização anual do cadastro, sob a pena de descadastramento (nova redação para o artigo 6º, combinada com a inclusão de novo parágrafo único para o artigo 7º e com a nova redação ao que se passou a numerar como artigo 9º, caput e parágrafo 1º). 



    “VII. Estabelece procedimento sumário para o descadastramento, reduzindo pela metade o prazo de defesa das entidades ambientalistas em processo de descadastramento (que passou de 60 para 30 dias) e extinguindo a necessidade de reunião para se deliberar sobre a exclusão (nova redação ao que se passou a numerar como artigo 9º, parágrafos 2º a 4º). 



    “VIII. Reduz o prazo de habilitação para pedido de recadastramento após exclusão, que passou de dois para um ano (nova redação ao que se passou a numerar como artigo 9º, parágrafo 6º). 



    “IX. Altera a instância de deliberação sobre casos omissos, que deixou de ser a Comissão e passou a ser a Secretaria Executiva do Ministério [do Meio Ambiente] (nova redação ao que se passou a numerar como artigo 10)”.



    Nesse sentido, articulam que essas alterações promovem o acentuamento do déficit representativo no CONAMA, como as concentrações de poder na tomada de decisão do colegiado. Isso porque os requisitos impostos às representações sindicalistas para o cadastramento no CNEA limitariam o perfil das entidades aptas à representação, fato que agravaria a dimensão da heterogeneidade social na composição do Conselho. 



    O qualificativo da gravidade é demonstrado com o argumento do resultado da deliberação levada a cabo na referida 137 ª Reunião, no qual todas as organizações ambientalistas presentes, ao lado do representante do Ministério Público Federal, votaram pela rejeição. Evidenciam a inconstitucionalidade do projeto de reforma da Resolução n. 292/2002, porque contrário à interpretação constitucional definida em precedente deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 622 e no voto apresentado por esta Relatora no julgamento desta ADPF.



    17. O Procurador-Geral da República, intimado a se manifestar a respeito das informações e fatos novos aportados ao processo, veio a requerer à Presidência do Supremo Tribunal Federal prioridade na devolução do pedido de vista para continuidade de julgamento, conforme arts. 53, 130 e 134 do Regimento Interno.



    Relatados os principais elementos argumentativos, decido.



    Pressupostos da Medida Cautelar 



    18. Como relatei, não obstante o pedido de medida liminar formulado na inicial, e a reiteração do pedido de prioridade pelo requerente, liberei para julgamento no Plenário Virtual o próprio mérito desta ação, convertendo o procedimento, uma vez que, com a coleta de todos os argumentos e informações necessários, o processo se encontrava pronto para imediata decisão definitiva, e nessa linha apontava o deliberado em caso semelhante - ADPF 622, da relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso -, por unanimidade de votos, com o quórum de julgamento completo, na semana imediatamente anterior. 



    19. Todavia, considerada a suspensão do julgamento do mérito desta arguição de descumprimento de preceito fundamental, em razão do pedido de vista do eminente Ministro Nunes Marques, desde 10.3.2021, e a superveniência de fatos normativos relevantes, impõe-se a apreciação de medida de urgência necessária e adequada para a proteção da ordem constitucional, sob pena de indesejável subversão dos direitos fundamentais e, mais de perto, do desenho democrático acolhido na Constituição Federal.



    20. Primeiro, sublinho a ausência de capacidade postulatória dos amici curiae para requererem medida cautelar, conforme jurisprudência consolidada desta Suprema Corte, e assinalo que não o fizeram. Em verdade, circunscrita ficou, a atuação dos amici curiae, acima identificada, ao aporte de informações e fatos novos relevantes, com implicações diretas na controvérsia constitucional em deliberação, em virtude dos problemas constatados com a continuidade da vigência do Decreto n. 9.806/2019 impugnado, e à possibilidade de análise de pedido cautelar feito pelo próprio requerente na peça de ingresso. 



    21. É verdade que o pedido de medida cautelar consta desde a inicial, e foi reiterado pelo requerente Procurador-Geral da República. Todavia, com a conversão do procedimento para o julgamento desde logo do mérito, ficou prejudicado.



    Ocorre que o prolongamento da deliberação do Plenário e a superveniência de fatos novos, materializados na continuidade das atividades normativas do CONAMA, com a convocação das Reuniões Ordinárias (136ª e 137ª) e Extraordinárias (26ª), reabrem a necessidade e urgência de sua apreciação e decisão. Tanto assim que o Procurador-Geral da República veio a requer prioridade no julgamento desta ação constitucional.



    Ademais, o art. 5º, §1º, da Lei n. 9.882/99, autoriza que, “em caso de extrema urgência ou perigo de lesão grave, ou ainda, em período de recesso, poderá o relator concede a liminar, ad referendum do Plenário”. Claramente esta técnica processual permite a atuação monocrática excepcional do Relator ou da Relatora, vale dizer, do próprio Tribunal, para a concessão de tutela de urgência com o propósito de assegurar a tutela adequada da força normativa da Constituição, sob pena de subversão desta aos fatos, práticas e atos inconstitucionais.



    Os fatos normativos e a realidade, em suas múltiplas facetas e com suas premências, demandam justa conformação do texto constitucional e se impõem ao tempo do processo. Por isso, o papel do processo constitucional é o de oferecer as técnicas adequadas para a efetividade da jurisdição constitucional, enquanto guardiã dos direitos fundamentais e dos processos decisórios democráticos. E neste sentido atuam satisfatoriamente os procedimentos das ações de controle ao autorizarem a jurisdição provisória como resposta para os problemas da prática e interpretação constitucionais, seja na dimensão fática seja na processual. 



    22. Assim, ante a reabertura da jurisdição provisória neste processo, passo a analisar a configuração dos pressupostos exigidos a seu exercício.



    23. No voto proferido no Plenário Virtual, com julgamento iniciado em 05.3.2021, acompanhada na oportunidade pelos Ministros Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Marco Aurélio, apresentei solução normativa ao problema jurídico posto no sentido da declaração da inconstitucionalidade das modificações implementadas na composição e funcionamento do CONAMA por meio do Decreto n. 9.806, de 28 de maio de 2019.



    Justifiquei essa solução a partir das premissas constitucionais que conformam os processos decisórios democráticos e os direitos fundamentais de participação e procedimentais ambientais. Outra premissa definida foi o estabelecimento da competência do Poder Executivo na escolha da organização-procedimental mais adequada aos distintos processos decisórios normativos de natureza administrativa. Esta escolha, todavia, deveria ocorrer no espaço da moldura democrática e dos direitos fundamentais a serem respeitados, sem os quais o vício da inconstitucionalidade é patente.



    Não cabe aqui trazer toda a fundamentação acerca dos direitos constitucionais valorados, assim como dos argumentos apresentados no processo, seja para acolhê-los ou rechaçá-los, porquanto em julgamento no mérito, ora suspenso pelo pedido de vista. Por isso, trago nesta justificação os argumentos identificados na ementa proposta, que traduzem a plausibilidade dos direitos ora vindicados:



    DIREITO CONSTITUCIONAL. ARRANJOS INSTITUCIONAIS DA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL. DEMOCRACIA DIRETA E ENGAJAMENTO CÍVICO. PARTICIPAÇÃO SOCIAL E POLÍTICAS PÚBLICAS. IGUALDADE POLÍTICA. ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL E SUA DIMENSÃO ORGANIZACIONAL-PROCEDIMENTAL. DIREITOS PROCEDIMENTAIS AMBIENTAIS. PERFIL NORMATIVO E DELIBERATIVO DO CONAMA. REFORMULAÇÃO DA COMPOSIÇÃO E PROCESSO DECISÓRIO. DECRETO N. 9.806/2019. INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS PROCEDIMENTAIS AMBIENTAIS E DA IGUALDADE POLÍTICA. REDUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO COMO DIREITO DE EFETIVA INFLUÊNCIA NOS PROCESSOS DECISÓRIOS. RETROCESSO INSTITUCIONAL-DEMOCRÁTICO E SOCIOAMBIENTAL. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA DO PODER EXECUTIVO ENCONTRA LIMITES NA ARQUITETURA CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL PARA A OBSERVÂNCIA DOS PADRÕES E PRÁTICAS NECESSÁRIAS PARA A OPERAÇÃO DA DEMOCRACIA.



    1. O CONAMA é instância administrativa coletiva que cumula funções consultiva e deliberativa (art. 6º, II, da Lei n. 6.938/1981). Esse perfil funcional autoriza a sua categorização como autêntico fórum público de criação de políticas ambientais amplas e setoriais, de vinculatividade para o setor ambiental e para a sociedade, com obrigação de observância aos deveres de tutela do meio ambiente.



    2. A governança ambiental exercida pelo CONAMA deve ser a expressão da democracia enquanto método de processamento dos conflitos. A sua composição e estrutura hão de refletir a interação e arranjo dos diferentes setores sociais e governamentais. Para tanto necessária uma organização procedimental que potencialize a participação marcada pela pluralidade e pela igualdade política, bem como a real capacidade de influência dos seus decisores ou votantes.



    3. Na democracia constitucional, o cidadão deve se engajar nos processos decisórios para além do porte de título de eleitor. Esse engajamento cívico oferece alternativas procedimentais para suprir as assimetrias e deficiências do modelo democrático representativo e partidário.



    4. A igualdade política agrega o qualificativo paritário à concepção da democracia, em sua faceta cultural e institucional. Tem-se aqui a dimensão procedimental das instituições governamentais decisórias, na qual se exigem novos arranjos participativos, sob pena do desenho institucional isolar (com intenção ou não) a capacidade ativa da participação popular.



    5. Ao conferir à coletividade o direito-dever de tutelar e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), a Constituição Federal está a exigir a participação popular na administração desse bem de uso comum e de interesse de toda a sociedade. E assim o faz tomando em conta duas razões normativas: a dimensão objetiva do direito fundamental ao meio ambiente e o projeto constitucional de democracia participativa na governança ambiental.



    6. Análise da validade constitucional do Decreto n. 9.806/2019 a partir das premissas jurídicas fixadas: (i) perfil institucional normativo-deliberativo do CONAMA, (ii) quadro de regras, instituições e procedimentos formais e informais da democracia constitucional brasileira, (iii) igualdade política na organização-procedimental, e (iv) direitos ambientais procedimentais e de participação na governança ambiental.



    7. O desmantelamento das estruturas orgânicas que viabilizam a participação democrática de grupos sociais heterogêneos nos processos decisórios do Conama tem como efeito a implementação de um sistema decisório hegemônico, concentrado e não responsivo, incompatível com a arquitetura constitucional democrática das instituições públicas e suas exigentes condicionantes.



    8. A discricionariedade decisória do Chefe do Executivo na reestruturação administrativa não é prerrogativa isenta de limites, ainda mais no campo dos Conselhos com perfis deliberativos. A moldura normativa a ser respeitada na organização procedimental dos Conselhos é antes uma garantia de contenção do poder do Estado frente à participação popular, missão civilizatória que o constitucionalismo se propõe a cumprir. O espaço decisório do Executivo não permite intervenção ou regulação desproporcional.



    9. A Constituição Federal não negocia retrocessos, sob a justificativa de liberdade de conformação decisória administrativa. A eficiência e a racionalidade são vetores constitucionais que orientam o Poder Executivo na atividade administrativa, com o objetivo de assegurar efetividade na prestação dos serviços públicos, respeitados limites mínimos razoáveis, sob pena de retrocessos qualitativos em nome de incrementos quantitativos. Inconstitucionalidade do Decreto n. 9.806/2019.



    10. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente.



    Soma-se, aos fundamentos do voto, o precedente formado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal na ADPF 622, semelhante, como já ressaltei, à presente ação. Na ADPF 622, a controvérsia constitucional consistia na validade do Decreto n. 10.003/2019, que alt