Tribunal: STF
Processo: ARE 1343760
Classe: ARE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-30
Data de publicação: 2021-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo contra decisão por meio da qual foi negado seguimento ao recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão cuja ementa segue transcrita:
    “PROCESSO CIVIL - TRIBUTÁRIO - AGRAVO REGIMENTAL - DECISÃO MONOCRÁTICA - ARTIGO 557 DO CPC - TARE -- AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO - INTERESSE DE AGIR - ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - MÉRITO - BENEFÍCIO FISCAL - INOBSERVÂNCIA DA LEI COMPLEMENTAR N.º 24/75 - VIOLAÇÃO AO PACTO FEDERATIVO - NULIDADE DO ATO.
    1. O Ministério Público tem legitimidade ativa para o ajuizamento de ação civil pública sobre a matéria tributária referente a termo de acordo de regime especial para questionar possível lesão ao patrimônio público (Precedente do STF).
    2. É cabível o pedido de inconstitucionalidade de ato normativo em sede de ação civil pública, desde que incidentalmente (Precedente do STF).
    3. O Termo de Acordo de Regime Especial (TARE), celebrado sem a anuência dos demais Estados da Federação, consoante Lei Complementar n.º 24/75, configura violação ao pacto federativo e guerra fiscal, o que é vedado pela Constituição Federal.
    4. Agravo Regimental não provido” (pág. 17 do documento eletrônico 5).
    No RE, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se, em suma, ofensa aos arts. 5°, XXXV e LV; 32, § 1°; 97; 102, I, a e f; 155, § 2°, IV, V, a e b, e XII, g; e 170, IV, da mesma Carta. 
    A pretensão recursal não merece acolhida.
    Preliminarmente, observo que, à exceção dos arts. 97 e 155, § 2°, XII, g, da Lei Maior, os dispositivos constitucionais apontados pelo recorrente não foram prequestionados. Assim, como tem consignado este Tribunal, por meio da Súmula 282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, se os embargos declaratórios não foram opostos com a finalidade de suprir essa omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356/STF.
    É certo, ainda, que o Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de ser inadmissível, em regra, a interposição de recurso extraordinário para discutir matéria relacionada à ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da prestação jurisdicional, quando a verificação dessa alegação depender de exame prévio de legislação infraconstitucional, por configurar situação de ofensa reflexa ao Texto Magno. Esse entendimento foi consolidado no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Tema 660 da Repercussão Geral), de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em que se rejeitou a repercussão geral da matéria em acórdão assim ementado:
    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”.
    Além disso, quanto à legitimidade do recorrido para propor a ação que deu ensejo ao presente feito, verifico que o acórdão recorrido encontra amparo na jurisprudência desta Corte que, no julgamento do RE 576.155-RG/DF (Tema 56 da Repercussão Geral), de minha relatoria, fixou entendimento no sentido de que o Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública com o objetivo de anular Termo de Acordo de Regime Especial — TARE firmado entre o Poder Público e o contribuinte. 
    Observe-se que, em casos como o discutido nos autos, a ação civil pública não foi ajuizada para proteger direito de determinado contribuinte, mas na defesa de interesses metaindividuais, visto que o ato atacado, ao conceder benefício fiscal a determinada empresa privada, pode, em tese, mostrar-se lesivo ao patrimônio público e à higidez do processo de arrecadação tributária.
    No tocante ao cabimento da ação civil pública, verifico que o objeto do presente feito é a anulação de ato estatal de efeitos concretos. Daí que não há falar em pretensão de inconstitucionalidade, com efeitos erga omnes, de lei ou ato normativo.
    Aliás, esse Tribunal admite o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, ou seja, desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o próprio pedido da causa. Nesse sentido, transcrevo a ementa do RE 424.993/DF, de relatoria do Ministro Joaquim Barbosa:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. OCUPAÇÃO DE LOGRADOUROS PÚBLICOS NO DISTRITO FEDERAL. PEDIDO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM DA LEI 754/1994 DO DISTRITO FEDERAL. QUESTÃO DE ORDEM. RECURSO DO DISTRITIO FEDERAL DESPROVIDO. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL PREJUDICADO. 
    Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal com pedidos múltiplos, dentre eles, o pedido de declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum da lei distrital 754/1994, que disciplina a ocupação de logradouros públicos no Distrito Federal.
    Resolvida questão de ordem suscitada pelo relator no sentido de que a declaração de inconstitucionalidade da lei 754/1994 pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal não torna prejudicado, por perda de objeto, o recurso extraordinário. 
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que se pode pleitear a inconstitucionalidade de determinado ato normativo na ação civil pública, desde que incidenter tantum. Veda-se, no entanto, o uso da ação civil pública para alcançar a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes. 
    No caso, o pedido de declaração de inconstitucionalidade da lei 754/1994 é meramente incidental, constituindo-se verdadeira causa de pedir. 
    Negado provimento ao recurso extraordinário do Distrito Federal e julgado prejudicado o recurso extraordinário ajuizado pelo Ministério Público do Distrito Federal”.
    Com essa mesma orientação, destaco, ainda, os seguintes precedentes: AI 557.291-AgR/DF e AI 476.058-AgR/MG, Rel. Min. Ayres Bitto; Rcl 1.897-AgR/AC, Rel. Min. Cezar Peluso; RE 438.328-AgR/DF e Rcl 6.449-AgR/RS, Rel. Min. Eros Grau; e RE 511.961/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes.
    Ademais, verifico que o acórdão impugnado está em consonância com o entendimento desta Corte firmado no sentido de que a concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS depende da autorização prévia acordada entre os Estados e o Distrito Federal, nos termos da lei complementar prevista no art. 155, § 2°, XII, g, da Constituição Federal. Nesse sentido, cito os seguintes julgados: RE 637.959-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux; ADI 2.722/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes; ADI 2.345/SC, Rel. Min. Cezar Peluso; ADI 2.376/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio; ADI 3.794/PR, Rel. Min. Joaquim Barbosa; ADI 1.247/PA, Rel. Min. Dias Toffoli; ADI 1.467/DF, Rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.587/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti; e ADI 2.549/DF, de minha relatoria. Por oportuno, transcrevo a ementa desse último julgado:
    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL, DE INCINDIBILIDADE DA LEI, E DE IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE CONCENTRADO DE DECRETO REGULAMENTAR REJEITADAS. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA PARCIALMENTE ACOLHIDA. DECRETOS ATACADOS QUE FORAM REVOGADOS OU CUJOS EFEITOS SE EXAURIRAM. CARÊNCIA SUPERVENIENTE DA AÇÃO. INTERESSE PROCESSUAL. UTILIZAÇÃO DE POLÍTICA DESONERATÓRIA PELO DF. ICMS. ‘GUERRA FISCAL’. ARTIGO 155, § 2º, INCISO XII, g, DA CF. LEI COMPLEMENTAR 24/75. NECESSIDADE DE CONSENSO DE TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. PARCIAL PROCEDÊNCIA. 
    I - Rejeição da preliminar de inépcia da petição inicial pela ausência de indicação dos dispositivos legais apontados como violadores da Constituição Federal. Deixou evidenciado o autor que, no seu entender, os textos legais são, na sua integralidade, violadores do ordenamento constitucional pátrio. Possibilidade. Precedentes do STF.
    II - Rejeição da preliminar de incindibilidade das leis para efeitos do exercício do controle concentrado de constitucionalidade, posto que alegação dessa natureza não pode ser invocada quando o normativo atacado trata individualmente questões diferentes.
    III - Rejeição da alegação de impossibilidade de controle concentrado de decreto regulamentar, posto não se tratar de mero antagonismo entre ato infralegal, de um lado, e lei em sentido formal, de outro. A controvérsia enfrentada diz respeito ao ato administrativo normativo editado em perfeita consonância com a lei regulamentada, mas que, assim como ela, supostamente estaria a atentar contra o texto constitucional.
    IV - Alegação preliminar de ofensa indireta à Constituição que se confunde com próprio mérito da controvérsia travada.
    V - Acolhimento da alegação de ausência de pertinência temática do autor para a discussão da constitucionalidade da Lei 2.427, de 14 de julho de 1999, pois o mencionado diploma normativo não traz referência específica alguma à competência legislativa estadual, assim como não faz qualquer menção aos incentivos ou benefícios tributários relacionados ao ICMS.
    VI - O controle de constitucionalidade concentrado não encontra obstáculo na norma constitucional de eficácia contida. A regulamentação relegada à lei federal deve necessariamente respeitar os fins e os limites traçados pela norma constitucional, razão pela qual, quando violados algum destes, perfeitamente possível o exercício do controle de constitucionalidade.
    VII - O art. 155, § 2º, inciso XII, g, da Constituição Federal dispõe competir à lei complementar, mediante deliberação dos Estados membros e do Distrito Federal, a regulamentação de isenções, incentivos e benefícios fiscais a serem concedidos ou revogados, no que diz respeito ao ICMS. Evidente necessidade de consenso entre os entes federativos, justamente para evitar o deflagramento da perniciosa ‘guerra fiscal’ entre eles. À lei complementar restou discricionária apenas a forma pela qual os Estados e o Distrito Federal implementarão o ditame constitucional. A questão, por sua vez, está regulamentada pela Lei Complementar 24/1975, que declara que as isenções a que se faz referência serão concedidas e revogadas nos termos dos convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal.
    VIII - Necessidade de aprovação pelo CONFAZ de qualquer política extrafiscal que implique na redução ou qualquer outra forma de desoneração do contribuinte em relação ao ICMS. Precedentes do STF.
    IX - O Decreto 20.957, de 13 de janeiro de 2000 teve os seus efeitos integralmente exauridos, enquanto que os Decretos 21.077/00, 21.082/00 e 21.107/00 foram revogados, fato que implicou na carência superveniente da ação. Interesse processual.
    X - Parcial procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade do artigo 2º, inciso I e seus §§ 2º e 3º; do artigo 5º, seus incisos I, II e III e seu parágrafo único, inciso I; do artigo 6º, na sua integralidade; e dos parágrafos 1º e 2º, do artigo 7º, todos da Lei 2.483, de 19 de novembro de 1999” (Pleno – grifei).
    Assim, havendo pronunciamento do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, não há falar em violação do art. 97 da CF. Nessa linha, menciono os seguintes precedentes: RE 370.765-AgR/RS, Rel. Min. Marco Aurélio; RE 278.710-AgR/RS, Rel. Min. Joaquim Barbosa; AI 481.584-AgR/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia; e RE 440.458-AgR/RS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence.
    Outrossim, saliento que os Ministros deste Tribunal, no julgamento do ARE 914.045-RG/MG (Tema 856 da Repercussão Geral), de relatoria do Ministro Edson Fachin, reconheceram a repercussão geral e reafirmaram a jurisprudência no sentido de que é desnecessária a submissão à regra da reserva de plenário quando a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do Plenário ou em Súmula deste Supremo Tribunal Federal. A propósito, colaciono a ementa do referido julgado:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CLÁUSULA DA RESERVA DE PLENÁRIO. ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL PLENO DO STF. RESTRIÇÕES IMPOSTAS PELO ESTADO. LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA OU PROFISSIONAL. MEIO DE COBRANÇA INDIRETA DE TRIBUTOS. 
    1. A jurisprudência pacífica desta Corte, agora reafirmada em sede de repercussão geral, entende que é desnecessária a submissão de demanda judicial à regra da reserva de plenário na hipótese em que a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do Plenário do Supremo Tribunal Federal ou em Súmula deste Tribunal, nos termos dos arts. 97 da Constituição Federal, e 481, parágrafo único, do CPC. 
    2. O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente entendido que é inconstitucional restrição imposta pelo Estado ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quanto aquelas forem utilizadas como meio de cobrança indireta de tributos. 
    3. Agravo nos próprios autos conhecido para negar seguimento ao recurso extraordinário, reconhecida a inconstitucionalidade, incidental e com os efeitos da repercussão geral, do inciso III do §1º do artigo 219 da Lei 6.763/75 do Estado de Minas Gerais” (grifei).
    Por fim, o Tribunal de origem concluiu que a hipótese dos autos é de benefício fiscal na figura de crédito presumido, conforme se observa no seguinte trecho do voto condutor do acórdão atacado:
    “Consoante o § 1° do artigo acima transcrito, verifica-se que ao final da apuração do imposto deverá ocorrer o pagamento da diferença devida ou a compensação de crédito no período seguinte.
    Ocorre que a Lei Distrital n.° 1.254/1996, alterada pela Lei n.° 2.381/1999, permitiu a criação de regime especial de apuração, materializado pelo TARE, com o recolhimento do imposto por crédito presumido.
    O Decreto n.° 20.322/1999 estabeleceu os percentuais com os quais o contribuinte poderá abater do montante do imposto devido em operação e prestação anterior.
    Trata-se, logo, de benefício fiscal, na figura de crédito presumido, instituído sem amparo legal” (pág. 22 do documento eletrônico 5).
    Nesse contexto, para dissentir da conclusão adotada pelo Juízo de origem e verificar a procedência dos argumentos consignados no apelo extremo, seria necessário o reexame da legislação infraconstitucional local aplicável à espécie, o que é vedado pela Súmula 280/STF. Incabível, portanto, o recurso extraordinário. Com esse mesmo raciocínio, cito as seguintes decisões: ARE 806.374/DF, Rel. Min. Rosa Weber; ARE 1.204.710-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello; ARE 854.707/DF, Rel. Min. Luiz Fux; e ARE 1.086.742/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes.
    Isso posto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF). 
    Publique-se.
    Brasília, 30 de setembro de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator