Tribunal: STF
Processo: RE 1278802
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-26
Data de publicação: 2021-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município de Porto Alegre e Município de Porto Alegre contra acórdão assim ementado:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO AO PARÁGRAFO 2º DO ARTIGO 1º DA LEI N.º 12.248, DE 23 DE MAIO DE 2017, DO MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. REMUNERAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO INVESTIDO NO CARGO DE SECRETÁRIO MUNICIPAL. REVOGAÇÃO DO ART. 67 DA LEI N.º 6.203, DE 3 DE OUTUBRO DE 1988, E O ART. 77 DA LEI N.º 6.309, DE 28 DE DEZEMBRO DE 1988. EMENDA PARLAMENTAR QUE ACRESCENTOU O REFERIDO DISPOSITIVO A PROJETO DE LEI DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. CRIAÇÃO DE NOVO LIMITE REMUNERATÓRIO A TODOS OS SERVIDORES ATIVOS, INATIVOS E PENSIONISTAS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA, BEM COMO DO PODER LEGISLATIVO DO MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE, CORRESPONDENTE AO SUBSÍDIO DOS DESEMBARGADORES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. UTILIZAÇÃO INDEVIDA DO PARÁGRAFO 7º DO ARTIGO 33 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL.
    Preliminar: 
    Caso em que se afasta preliminar de não conhecimento da ação na parte em que se funda no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal, sob o argumento de que tal preceito não seria de reprodução obrigatória, em razão do § 12 do mesmo artigo 37. Norma que é de reprodução obrigatória, conforme se extrai do seu conteúdo normativo, tornando viável o controle concentrado de constitucionalidade, pela Corte Estadual, em razão da omissão na Constituição do Estado, de norma de reprodução obrigatória. Precedentes jurisprudenciais. 
    Mérito: 
    Manifesta violação ao artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal (norma de reprodução obrigatória), combinado com os artigos 8º, caput, 10, 31, parágrafo 1º, inciso III, 60, inciso II, alínea “a”, e 61, inciso I, todos da Constituição Estadual. 
    Presença de vício de ordem formal, consubstanciado na circunstância de que a emenda legislativa, que ensejou a normativa guerreada, não observou a pertinência temática, em relação ao projeto de lei original, encaminhado pelo chefe do Executivo, bem como por apresentar evidente aumento de despesa, malferindo o disposto no inciso I do artigo 61 da Constituição da República. 
    Também do ponto de vista material, há inconstitucionalidade na norma atacada, na medida em que o subteto remuneratório municipal, expressamente previsto na sistemática constitucional, é limitado em valor equivalente ao subsídio do respectivo Prefeito. Precedentes jurisprudenciais e referência doutrinária. 
    Por outro lado, ainda que se quisesse lançar mão da tese de que a expressão “Vereadores” – ao final do § 12 do artigo 37 da CF/88 – permitisse interpretar que os Estados Membros podem alterar o teto remuneratório também dos Municípios; tem-se que – por dedução lógica – a absoluta ausência da expressão “Vereadores”, na Constituição Estadual, acarreta concluir que o Constituinte Estadual não pretendeu estender o subsídio dos Desembargadores do TJRS também ao Municípios, ao redigir o § 7º do art. 33 da Constituição do Estado. 
    Caso em que se reconhece inconstitucionalidade do § 2º da Lei Municipal nº 12.248, do Município de Porto Alegre e também, por arrastamento, a inconstitucionalidade do artigo 3º da mesma Lei, o qual, por força do dispositivo objeto do pedido, revogou os artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei Municipal 6.309/1988. 
    POR MAIORIA, REJEITARAM A PRELIMINAR E JULGARAM PROCEDENTE O PEDIDO” (págs. 1-2 do documento eletrônico 15 – grifos no original.
    Os embargos de declaração em seguida opostos foram desprovidos (documento eletrônico 34).
    Consta também petição do NOVO – Diretório Municipal de Porto Alegre do Estado do Rio Grande do Sul, em que pleiteia sua intervenção no feito, na qualidade de amicus curiae (documento eletrônico 61). 
    No RE, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se a violação dos arts. 5º, LIV e LV; 37, § 12; 61, §1º, II; 93, IX; 102, caput e § 1º; e 125, § 2º , da mesma Carta (págs. 5-31 do volume eletrônico 42).
    A pretensão recursal não merece acolhida.
    De início, observo que os recorrentes, apesar de afirmarem a existência de repercussão geral no recurso extraordinário, não demonstraram as razões pelas quais entendem que a questão constitucional aqui versada seria relevante, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, e ultrapassaria os interesses subjetivos do processo. A mera alegação de existência do requisito, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2º, do CPC/2015. Nesse sentido, destaco o ARE 882.864-AgR/DF, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, cuja ementa segue transcrita:
    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. OFENSA CONSTITUCIONAL MERAMENTE REFLEXA. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF.
    1. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o Supremo Tribunal Federal, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.
    2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo.
    3. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente.
    4. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário).
    5. Agravo interno a que se nega provimento. Não se aplica o art. 85, § 11, do CPC/2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem (grifei).
    Destaco que os recorrentes buscaram demonstrar a presença do requisito, sustentando apenas que a matéria controvertida ultrapassa os interesses subjetivos do processo, pois abrange todos os servidores municipais (pág. 9 do volume eletrônico 42).
    Acrescendo, ainda, que o art. 102, caput, § 1º, da CF, não foi prequestionado. Assim, como tem consignado este Tribunal, por meio da Súmula 282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, se os embargos declaratórios não foram opostos com a finalidade de suprir essa omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356/STF. Nessa linha, transcrevo a ementa do julgamento do AI 769.897-AgR/RJ, de relatoria do Ministro Ayres Britto, que bem elucida a questão:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. TRIBUTÁRIO. ICMS. SIMPLES DESLOCAMENTO DE MERCADORIA. PRECEDENTES. OFENSA AOS INCISOS LIV E LV DO ART. 5º, AO INCISO IX DO ART. 93 E AO INCISO III DO ART. 105 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INSUBSISTÊNCIA. AFRONTA AO ART. 97 DO MAGNO TEXTO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.
    1. O ICMS não incide no simples deslocamento da mercadoria entre estabelecimentos de uma mesma empresa. Precedentes.
    2. A jurisdição foi prestada de forma completa pelo Superior Tribunal de Justiça, em acórdão devidamente fundamentado, embora em sentido contrário aos interesses da parte recorrente, sem afronta aos incisos LIV e LV do art. 5º, ao inciso IX do art. 93 e ao inciso III do art. 105 da Constituição Federal.
    3. A suposta ofensa ao art. 97 do Magno Texto não foi apreciada pelo aresto impugnado. Tampouco foi suscitada nos embargos declaratórios opostos. Falta, portanto, o necessário prequestionamento, nos termos das Súmulas 282 e 356/STF.
    4. Agravo regimental desprovido” (grifei).
    Ademais, esta Corte firmou orientação no sentido de ser inadmissível, em regra, a interposição de recurso extraordinário para discutir matéria relacionada aos limites da coisa julgada e à ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da prestação jurisdicional, quando a verificação dessas alegações depender de exame prévio de legislação infraconstitucional, por não configurar situação de ofensa direta à Constituição. Esse entendimento foi consolidado no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Tema 660), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em que se rejeitou a repercussão geral da matéria em acórdão assim ementado:
    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”.
    Outrossim, os Ministros deste Tribunal, no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Tema 339 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, reafirmaram a jurisprudência desta Corte no sentido de que a exigência do art. 93, IX, da Constituição não impõe que a decisão seja exaustivamente fundamentada. O que se busca é que o julgador indique de forma clara as razões de seu convencimento, tal como ocorreu. Nesse sentido, transcrevo a ementa do referido precedente:
    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral” (grifei).
    Por fim, constato que o Tribunal de origem decidiu a questão posta nos autos com fundamento na interpretação da legislação local aplicável à espécie (Leis Municipais 6.203/1988 e 6.309/1988 revogadas pela Lei Municipal 12.248/2017 e Constituição do Estado do Rio Grande do Sul), conforme se observa do seguinte trecho da decisão impugnada:
    “[...]
    Como visto, ao incluir o “§ 2º”, o parlamento municipal definiu que o teto remuneratório, não só dos Secretários Municipais, mas também de todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Direta e da Administração Indireta, bem como do Poder Legislativo, do Município de Porto Alegre não poderia ultrapassar o limite único previsto no § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.
    Ou seja, bem entendido, o projeto original apresentado pelo Chefe do Executivo – que tratava exclusivamente da matéria relativa à verba de representação/remuneração de servidor público investido em cargo de Secretário Municipal, após a emenda legislativa, passou a tratar de limite/teto remuneratório de todo o serviço público municipal, incluído o Legislativo Municipal. 
    Tanto é assim e tanto desbordou os limites temáticos do projeto original que, também inseriu o “artigo 3º” que revogou os artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei 6.309/1988.
    Artigos esses que já previam – repito – no âmbito legislativo municipal, que “nenhum servidor ou funcionário do Município de Porto Alegre, poderá perceber, a qualquer título, remuneração total superior a percebida pelo Prefeito Municipal.” 
    Ou seja, o desrespeito à pertinência temática é de tal modo flagrante que a redação final da Lei nº 12.248/17, após a promulgação do § 2º via emenda legislativa, revogou dispositivos das Leis Municipais nº 6.203/1988 e 6.309/1988, que sequer foram mencionados no projeto de Lei original encaminhado pelo Prefeito (projeto substitutivo). 
    Em outras palavras, o tema do projeto original era:
    - remuneração/verba de representação de servidor público investido em cargo de Secretário Municipal.
    E o tema incluído no § 2º - via emenda legislativa é: 
    - alteração do teto remuneratório de todo o serviço público municipal, mediante vinculação do teto único estabelecido no § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.
    Portanto, há flagrante desatendimento do requisito da pertinência temática na emenda legislativa que acrescentou o “§ 2º” e o “artigo 3º” da Lei Municipal nº 12.248/17. 
    Só por aqui já teríamos fundamento suficiente para se dizer que o “§ 2º”, incluído na Lei via emenda parlamentar, atacado nesta ação, é inconstitucional por não respeitar o requisito da pertinência temática.
    Tanto é assim, que o atacado “§ 2º” foi alvo de veto do Sr. Prefeito, vindo o referido dispositivo a ser “Promulgado em 05/07/2017 com derrubada de veto em sessão legislativa de 11/07/2017”, como consta do próprio texto de Lei publicado em diário oficial. 
    Mas esse debate acerca do “veto” do Sr. Prefeito ao “§ 2º”, incluído via emenda legislativa, tem relação com o segundo requisito para emenda parlamentar, qual seja: a proibição de aumento de despesas. 
    [...]
    Portanto, importante ficar muito claro: a aplicação do limite definido na emenda parlamentar, como sendo aquele teto único do Estado, previsto no § 7º do art. 33 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, somente representou “redução de despesa”, porque NÃO ESTAVA SENDO APLICADO TETO NENHUM. 
    Ora, se “o Município não aplicava limite remuneratório nenhum”, como dito no parecer da Comissão de Orçamento da Câmara Municipal (CEFOR) e também pelo próprio amicus curiae, então o “céu era o limite” para a remuneração do funcionalismo municipal. 
    E se “o céu era o limite”, então, a fixação de um teto correspondente ao subsídio do Desembargador do Judiciário Estadual, logicamente, irá significar economia.
    Isso por que, pelo menos, passa a existir um teto. 
    Contudo, esse teto (subsídio dos Desembargadores do TJRS) é inadequado. 
    Primeiro, porque como visto antes, já havia, no plano legislativo municipal, a fixação de teto remuneratório, correspondente à remuneração do Prefeito. 
    Era o que previa os artigos 67 da Lei Municipal 6.203/1988 e 77 da Lei 6.309/1988, revogados expressamente pelo artigo 3º da Lei nº 12.248/17 ora em exame, inserido na redação final da lei, em razão da redefinição do teto remuneratório pelo § 2º aqui atacado. 
    Isso no plano legal, infraconstitucional, em razão da revogação de dispositivos das Leis Municipais de 1988, até então vigentes. 
    Nesse passo, o aumento de despesa se revela na medida em que – caso fosse aplicado o teto correto (subsídio do Prefeito) – não haveria dúvida de que o Município teria economia de gastos se comparado com teto mais elevado (subsídio de Desembargador do TJRS). 
    Por tudo isso, resta demonstrado que a alteração do teto remuneratório, pelo § 2º da Lei Municipal nº 12.248/17, inserido via emenda parlamentar, para além de não apresentar pertinência temática, também implicou evidente aumento de despesa. 
    Ou seja, HÁ VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL no § 2º da referida e Lei e, por consequência, também no “artigo 3º” que revogou o limite remuneratório – já vinculado à remuneração do Prefeito – no plano legal, infraconstitucional” (pág. 34 do documento eletrônico 15 e págs. 1-2 e 11-12 do doc. eletrônico 16 – grifos no original). 
    Dessa forma, o exame da alegada ofensa ao texto constitucional envolve a reanálise da interpretação dada àquelas normas pelo Juízo a quo, o que inviabiliza o extraordinário, nos termos da Súmula 280/STF. Nesse sentido, menciono as seguintes decisões de ambas as Turmas desta Corte: 
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL. VÍCIO FORMAL NO PROCESSO LEGISLATIVO. LEI MUNICIPAL N. 6.550/2017. OFENSA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DOS LIMITES DA COISA JULGADA: AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 660). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE 1.224.312-AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia – Segunda Turma).
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES.
    1. O Tribunal de origem declarou lei municipal inconstitucional com base em dispositivo de controle normativo local que não é fruto de reprodução obrigatória de artigos da Constituição Federal. Tal situação afasta a competência do Supremo Tribunal Federal para a análise da questão (Súmula 280/STF). Precedentes.
    2. Inaplicável o art. 85, §11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios.
    3. Agravo interno a que se nega provimento” (RE 859.170-AgR-Segundo/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso – Primeira Turma).
    Isso posto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF). Prejudicado o pedido de ingresso de amicus curiae.
    Publique-se.
    Brasília, 26 de fevereiro de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator