Tribunal: STF
Processo: RE 1180311
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-29
Data de publicação: 2021-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Sergipe, que deu provimento ao recurso de Tiago Luiz Xavier dos Santos e reformou a sentença de 1º grau, por entender que a MP nº 767/2017 padece de vício de inconstitucionalidade, devido à ausência de urgência quando da sua edição (eDOC 30).
    Os embargos de declaração foram parcialmente providos, com atribuição de efeitos infringentes, para retificar o voto nos seguintes termos (eDOC 37, p. 1):
    “Onde se lê: "Fica facultado à autarquia submeter a parte autora a novas perícias, a fim de constatar a cessação da incapacidade ou a sua reabilitação, porém não antes de expedido o certificado de capacidade previsto no art. 47, inciso I, alínea "a", da Lei n.º 8.213/91, sob pena das cominações legais aplicáveis à espécie em caso de cessação indevida do benefício, contrária ao aqui estabelecido."
    Leia-se: "Fica facultado à autarquia submeter a parte autora a novas perícias, a fim de constatar a cessação da incapacidade ou a sua reabilitação, porém não antes de comprovar a notificação do(a) segurado(a) para se submeter a nova perícia, conceder-lhe direito de defesa e ao contraditório, o que deverá ser comprovado documentalmente, sob pena das cominações legais aplicáveis à espécie em caso de cessação indevida do benefício, contrária ao aqui estabelecido".”
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 2º e 5º, XXXV, LIV e LV, da Constituição Federal. 
    Nas razões recursais, aduz-se que, “Conforme entendimento jurisprudencial já pacificado no âmbito do Supremo Tribunal Federal, a análise dos pressupostos de relevância e urgência, para edição de medidas provisórias, está jungida à discricionariedade do Chefe do Poder Executivo (...)” (eDOC 43, p. 15). 
    Sustenta-se, ainda, que “Não se pode olvidar a relevância do tema e a urgência das medidas legislativas propostas pelo Poder Executivo no bojo da Medida Provisória 739/2016 e 767/17, em que se busca uma reestruturação do sistema previdenciário pátrio, em específico no subsistema de benefícios por incapacidade, pelas razões de relevante interesse público que serão demonstradas ao longo desta petição” (eDOC 43, 17). 
    Defende-se, portanto, que, “em conformidade com a firme posição do colendo STF, não há que se falar em ausência de relevância e urgência no caso da edição da Medida Provisória 767/17” (eDOC 43, p. 18). 
    A Presidência da Turma Recursal de Sergipe admitiu o recurso extraordinário (eDOC 39).
    Encaminhados os autos ao Supremo Tribunal Federal, o feito veio à minha relatoria, ocasião em que abri vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo provimento do recurso extraordinário. Confira-se a síntese do parecer (eDOC 56):
    “Recurso extraordinário. Medida Provisória 767/2017. Fixação de prazo para cessação do benefício de auxílio-doença. Vícios de inconstitucionalidade afirmados na origem que não se positivam. Parecer pelo provimento do recurso extraordinário.”
    É o relatório. Decido.
    Quando do julgamento do recurso inominado, o Tribunal a quo assentou suas razões no seguinte sentido (eDOC 30, p. 1-5):
    “Sobre a questão de se estabelecer data de cessação do benefício, seja na própria sentença, seja pela aplicação do estabelecido pelo art. 60, § 9º, da Lei n.º 8.213/91, alterada pelas Medidas Provisórias - MP n.º 739/2016 (perdeu eficácia), n.º 767/2017 e pela Lei (de conversão) n.º 13.457/2018, aqueles dispositivos não podem ser aplicados.
    Isso porque a fixação de data de cessação do benefício com base no art. 60, § 11, da Lei n° 8.213/91, inserido a primeira vez no Plano de Benefícios da Previdência Social - PBPS pela Medida Provisória - MP nº 739/2016, que perdeu sua eficácia, e depois pela MP n.º 767/2017, padece de vício de inconstitucionalidade, vício este extensível à Lei n.º 13.457/20174 (lei de conversão da MP).
    A uma, porque, embora pudesse haver relevância na matéria por ela tratada – alteração da regulamentação da Seguridade Social para adequá-la às novas realidades demográficas e sociais –, nenhuma urgência havia que autorizasse o Chefe de Poder Executivo a lançar mão daquele veículo de legislação extraordinária.
    A Lei n.º 8.213/91 é vigente desde 25/07/1991 e o mesmo regramento básico foi ali mantido desde então.
    Ou seja, nenhuma urgência havia em alterar uma normatização vigente em sua essência há mais de 20 (vinte) anos sob a Constituição Federal de 1988 – CF/88, que justificasse o Presidente da República se valer do veículo extraordinário da medida provisória.
    Ora, questões previdenciárias devem ser pensadas, geridas e reguladas com balizas demográficas e atuariais, pois dizem respeito ao modo como uma geração espera prover a subsistência de outra, motivo pelo qual não pode ser alterada de afogadilho, já que impactam de forma relevante o tecido social, especialmente a manutenção da sobrevivência dos seres humanos com menor capacidade econômica.
    (…) 
    No caso, é patente e evidente a ausência do requisito da urgência, hipótese em que o Supremo Tribunal Federal – STF tem autorizado o seu exame judicial (por todos os precedentes, confira-se o RE n.º 526.353/RJ, decisão de 22/09/2015).
    É mais do que notório que o Poder Executivo abusou – e abusa – da iniciativa de editar medidas provisórias, pretendendo, com isto, suprimir a iniciativa e a atuação do Congresso Nacional, além de lhe impor uma pauta muitas vezes dissociada dos interesses da Nação e do Parlamento, em razão dos efeitos que tais veículos normativos exercem sobre a rotina das suas duas Casas.
    (…) 
    Por isso, todas as alterações promovidas pelas MP n.º 739/2016 e n.º 767/2017 relativas a direito previdenciário, bem como pela lei de conversão daquela última, são inconstitucionais por ofensa ao art. 62 caput e ao art. 246 da CF/88 e, por isso, não podem ser aplicadas, permanecendo íntegra a legislação anterior a sua edição.
    (…) 
    Assim, a máxima eficácia do art. 246 da CF/88 determina a vedação do uso de medidas provisórias quer para regular originariamente quer para alterar regulação já existente.
    (…) 
    Afastando-se a aplicação da norma em tela, o benefício deve ser implantado sem data de cessação, já que o prazo estimado para o restabelecimento da parte não passa de mero juízo de probabilidade, nunca de certeza, que somente pode ser aferido - o restabelecimento - acaso a autarquia submeta o(a) segurado(a) a uma nova perícia em que se lhe assegure o contraditório.”
    Do exposto, verifico que o acórdão vergastado destoa do entendimento pacificado nesta Corte Suprema, no sentido de que somente se admite o exame jurisdicional do mérito dos requisitos de urgência e relevância das Medidas Provisórias em casos excepcionais, quando a ausência desses pressupostos seja evidente. Nesse sentido:
    “Ementa: Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Medidas Provisórias Nº 577/2012 e Nº 579/2012, convertidas nas Leis Nº 12.767/2012 e Nº 12.783/2013, respectivamente. Prestação do serviço público de energia elétrica. Juízo excepcionalíssimo dos requisitos. Violação ao art. 62, caput, da Constituição Federal não verificada. 1. As Medidas Provisórias nº 577/2012 e nº 579/2012, convertidas nas Leis nº 12.767/2012 e nº 12.783/2013, respectivamente, que reduzem o custo da energia elétrica para o consumidor brasileiro e viabilizam a adequada prestação do serviço público de energia elétrica em caso de extinção por falência ou caducidade da concessão ou permissão de serviço público de energia elétrica, não violam os pressupostos previstos no art. 62, caput, da Constituição Federal, visto que foram observados, pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Congresso Nacional, os requisitos da urgência e relevância, como demonstrado nas exposições de motivos de ambas as medidas provisórias, e não há nenhum indício de excesso ou abuso por parte do Chefe do Executivo que enseje e justifique a censura judicial. 2. A conversão em lei de medida provisória impugnada, mesmo se introduzidas alterações substanciais, não necessariamente acarretará em perda de objeto da ação direta de inconstitucionalidade, cabendo a esta Corte prosseguir no julgamento da respectiva ação, quando forem questionados os pressupostos constitucionais – urgência e relevância – para a edição daquele ato normativo. Nesse sentido: AgR na ADI 5.599, Rel. Min. Edson Fachin, decisão monocrática proferida em 01.08.2017, DJe 03.08.2017. 3. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que somente se admite o exame jurisdicional do mérito dos requisitos constitucionais de relevância e urgência na edição de medida provisória em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja manifesta e evidente. Precedentes: RE 526.353, Rel. Min. Roberto Barroso; RE 700.160, Rel. Min. Rosa Weber; ADI 2.527, Rel. Min. Ellen Gracie. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.” (ADI 5018, rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 11.09.2018 – grifei).
    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MP Nº 1.195/1996. ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO. EXAME DA RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. CASOS EXCEPCIONAIS. CONVERSÃO 1/3 FÉRIAS EM ABONO PECÚNIARIO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. 1. A decisão agravada está alinhada à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, firme no sentido de que somente se admite o exame jurisdicional do mérito dos requisitos de relevância e urgência na edição de medida provisória em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja evidente. Precedentes. 2. Hipótese em que, para divergir da conclusão do Tribunal de origem, acerca do preenchimento dos requisitos ao direito à conversão do terço de férias em abono pecuniário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, o que inviabiliza o recurso extraordinário. Precedentes 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 526353 AgR, rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 08.10.2015).
    No que se refere à suposta violação ao art. 246 da Constituição Federal, observo que a Emenda Constitucional 20/1998 não promoveu modificações consideráveis no art. 201 da C.F., que trata do auxílio-doença, objeto da presente demanda. A esse respeito, reproduzo, por relevante, o que restou consignado no parecer emitido pelo e. Representante do Ministério Público Federal (eDOC 56, p. 5/6):
    “Por outro lado, está assentado que o art. 246 da Constituição da República impede a medida provisória tão somente na regulamentação de preceitos constitucionais que tenham sofrido alteração substancial pelo Poder Constituinte reformador no período de 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da EC 32/2001. Nesse sentido:
    A redação do § 2º do art. 201 do Texto Constitucional não foi alterada pela EC 20/1998. Na verdade, a referida emenda apenas promoveu o deslocamento da norma dentro do próprio art. 201, reposicionando-a no § 4º. Pelo que sua regulamentação por medida provisória não afronta o art. 246 da Carta Magna. (AI 570.849-AgR, rel. Min. Ayres Britto, DJe 28.4.2011.)
    O art. 201, I, da CF - dispositivo que trata do benefício previdenciário, objeto da demanda-, em sua redação originária, estava assim redigido:
    Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei, a: (...)
    I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e reclusão;
    Com o advento da Emenda Constitucional 20/1998, a redação do dispositivo passou a ser esta:
    Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (...)
    I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
    A EC 20/98 não imprimiu, assim, mudanças substanciais no dispositivo constitucional que trata do auxílio-doença, nada impedindo a edição de medidas provisórias disciplinadoras do benefício. Não merece prosperar o fundamento do acórdão recorrido de que a Medida Provisória 767/2017, ao tratar de auxílio-doença, infringiu o art. 246 da Constituição Federal.”
    Por fim, destaco que esta Corte não tem reconhecido os supostos vícios de inconstitucionalidade da MP 767/2017, assentados no acórdão aqui recorrido. Em casos análogos ao ora analisado, confira-se as seguinte decisões monocráticas: RE 1.183.265, de minha relatoria, DJe 03.05.2019; RE 1.183.295, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 1º.06.2020; RE 1.185.676, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 18.02.2020; e RE 1.181.286, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 25.10.2019.
    De todo modo, vale ressaltar que o INSS deve trabalhar de forma contínua e ininterrupta para ampliar as formas de acesso dos segurados a seus direitos. No contexto da emergência sanitária provocada pela COVID-19, essa necessidade que fica ainda mais premente. 
    Assim, a concessão de auxílio-doença, uma vez que o segurado formule pedido de prorrogação, somente deve cessar após reavaliação, mediante nova perícia. O pedido de prorrogação, ademais, deve ser admitido pela autarquia da forma mais simples e acessível ao segurado, seja por telefone, seja por outros meios eletrônicos, sem necessidade de comparecimento presencial. Nesse sentido, é exemplo de boa prática a possibilidade de prorrogação automática de benefícios concedidos judicialmente, permitida durante o período em que as agências do INSS ficaram fechadas, em razão da pandemia, conforme art. 1ª, § 1º da Portaria 552/2020 do INSS: 
    “§ 1º Ficam afastadas as restrições previstas nas alíneas "a" a "c" do inciso II do art. 1º da IN nº 90/PRES/INSS, de 2017, permitindo assim, a prorrogação automática em benefícios judiciais, ou, em que a última ação tenha sido de estabelecimento, ou ainda, via recurso médico.” 
    Ante o exposto, provejo o recurso, nos termos do artigo 932, V, “a”, do CPC/2015, com a finalidade de cassar o acórdão recorrido e determinar que outro seja proferido pelo juízo de origem.
    Publique-se.
    Brasília, 29 de junho de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente