Tribunal: STF
Processo: RE 1317130
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-22
Data de publicação: 2021-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (Vol. 3).
    Cuida-se, na origem, de Representação de Inconstitucionalidade, com pedido de liminar, ajuizada por ELDERSON FERREIRA DA SILVA, então prefeito do Município de Volta Redonda – RJ, em que alega a inconstitucionalidade formal e material da Lei Municipal 5.491, de 11 de junho de 2018 (que dispõe sobre a obrigatoriedade de ensino de noções básicas sobre a Lei Maria da Penha nas escolas municipais de Volta Redonda), originada em projeto de iniciativa parlamentar, por violação aos artigos 22, XXIV; 24, IX; 205, § 1º; 206 e 214, da Constituição Federal; aos artigos 7º; 112, § 1º, II, “d”; e 145, VI, da Constituição Estadual; e ao artigo 53 da Lei Orgânica do Município.
    Eis o inteiro teor da norma contestada:
    “Art. 1° Torna-se obrigatório, nos estabelecimentos da Rede Pública Municipal de Ensino de Volta Redonda, o ensino de noções básicas sobre a Lei Federal n° 11.340/2006, a Lei Maria da Penha. 
    Art. 2° A execução desta Lei estará a cargo da Secretaria Municipal de Educação de Volta Redonda, em parceria com a Secretaria Municipal de Políticas para Mulheres, Idosos e Direitos Humanos - SMIDH, com possível participação de entidades governamentais e não governamentais ligadas ao tema da luta pelos direitos das mulheres e contra a violência à mulher. 
    Parágrafo único. A SMIDH acompanhará a execução de todo o processo, ampliando o controle social sobre as políticas públicas para as mulheres. 
    Art. 3° Esta Lei tem como propósito: 
    I - contribuir para o conhecimento, no âmbito das comunidades escolares, da Lei Federal n° 11.340/2006, a Lei Maria da Penha; 
    II - impulsionar a reflexão crítica, entre estudantes, professores e comunidade escolar, sobre a violência contra a mulher; 
    III - abordar a necessidade do registro, nos órgãos competentes, das denúncias dos casos de violência contra a mulher, bem como da adoção das medidas protetivas previstas na Lei Federal n° 11.340/2006; 
    IV - promover a igualdade de gênero, prevenindo e evitando, dessa forma, as práticas de violência contra a mulher. 
    Art. 4° O ensino será desenvolvido ao longo de todo o ano letivo, realizando, no dia 8 de março (Dia Internacional da Mulher), anualmente, uma programação ampliada e específica em alusão à data e ao tema abordado por esta Lei. 
    Parágrafo único. O conteúdo referente às noções básicas sobre a Lei n° 11.340/2006 será ministrado no âmbito do currículo escolar já existente, sendo o mesmo regulamentado pelo Poder Público Municipal. 
    Art. 5° Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 
    Sustenta o autor, em síntese, que:
    (a) a lei impugnada padece de vício de inconstitucionalidade formal, por violação à competência da União para editar normas que versem sobre diretrizes e bases da educação nacional, conforme disposto no artigo 22, XXIV, da Constituição Federal;
    (b) há violação ao artigo 206 da Constituição Federal, que prevê entre seus princípios a liberdade de ensinar e o pluralismo de ideias;
    (c) ao impor obrigatoriedade de ensino não prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educação, violou a competência da União para editar normas sobre educação e ensino (artigo 24, IX, e § 1º, da Constituição Federal);
    (d) houve interferência indevida do Poder Legislativo nas atribuições conferidas ao Poder Executivo, “no que tange ao funcionamento e organização da Administração Pública e dos serviços públicos, em clara violação aos artigos 112, § 12, II, "d" e 145, VI da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, bem como ao art. 53 da Lei Orgânica do Município de Volta Redonda” (Vol. 2, fl. 7); e
    (e) a norma municipal é materialmente inconstitucional, por violação aos artigos 205, 206 e 2014 da Constituição Federal, que preveem os os princípios constitucionais de liberdade de ensinar, de aprender e do pluralismo de ideias.
    O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou procedente a ação, declarando a inconstitucionalidade da norma municipal, aos fundamentos de que (a) por ser de origem parlamentar, violou o princípio da separação dos Poderes; e (b) a lei versa sobre matéria que extrapola o interesse local. Eis a ementa do julgado (Vol. 3, fl. 1):
    “Representação por inconstitucionalidade. 
    Lei nº 5.491, de 11 de junho de 2018, do Município de Volta Redonda, que dispõe sobre a obrigatoriedade de ensino de noções básicas sobre a Lei Maria da Penha nas escolas públicas municipais de Volta Redonda. 
    Controle concentrado de constitucionalidade da legislação municipal. 
    Lei Municipal 5.491/2018, que além de não contemplar interesse local, avança em matéria de competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, qual seja, educação e ensino, tal como prevê o art. 24, IX, da Constituição Federal, em flagrante afronta aos princípios federativo e de repartição constitucional das competências legislativas. 
    Hipótese que não comporta suplementação válida da legislação federal, a indicar que o conteúdo da norma não se justifica nem mesmo pelo art. 358, I e II, da Constituição Estadual, cujo texto é ademais reproduzido no art. 30, II da Constituição da República. 
    Existência, ademais, de legislação estadual sobre a matéria – cujo conteúdo é extremamente semelhante ao da lei objeto desta representação – que dispõe sobre o ensino de noções básicas acerca da Lei Maria da Penha, circunstância que, por si só, impede a criação de lei sobre a matéria no âmbito municipal, conforme entendimento deste Órgão Especial. 
    A pretexto de difundir o ensino sobre noções básicas sobre a Lei Maria da Penha nas escolas públicas municipais de Volta Redonda, a lei impugnada excede sua competência legislativa na medida em que a política municipal de ensino se afigura reservada à competência privativa do Chefe do Poder Executivo, violado, portanto o princípio da Separação de Poderes -- arts. 7º; 112, § 1º, II, ‘d’; e 145, VI, ‘a’, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 
    Precedentes deste Órgão Julgador. 
    Representação de inconstitucionalidade acolhida, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 5.491, de 11 de junho de 2018, do Município de Volta Redonda”.
    No apelo extremo (Vol. 5), interposto pela MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIAL DE VOLTA REDONDA, com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a parte recorrente sustenta que o acórdão recorrido violou o artigo 30, I e II, da Carta da República, reproduzidos nos incisos I e II do artigo 358 da Constituição do Estado. 
    Aduz, em suma, que a competência para legislar sobre educação é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, conforme dispõe o artigo 24, IX, da CF/1988. Nesse quadro, à União compete a elaboração de normas gerais sobre a matéria (artigo 24, § 1º, da CF/1988), o que foi concretizado na edição da Lei Federal 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação). 
    Logo, tratando-se de matéria concorrente, compete aos Municípios, demonstrado o interesse local, suplementar a legislação federal e estadual sobre a matéria (art. 30, I e II, da CF/1988). Assim, conclui que a Lei Municipal 5.491, de 11 de junho de 2018 não padece de qualquer vício, devendo ser reformado o acórdão recorrido.
    Sem contrarrazões (Vol. 8). 
    É o relatório. Decido.
    No caso, trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que declarou a inconstitucionalidade da Lei 5.491/2018, do Município de Volta Redonda, que dispõe sobre a obrigatoriedade de ensino de noções básicas sobre a Lei Maria da Penha nas escolas municipais.
    O Tribunal de origem entendeu que a norma invade a competência da União para legislar sobre normas gerais de educação, ultrapassando os limites do interesse local; bem como que viola o princípio da separação de Poderes, na medida em que “a introdução no currículo escolar municipal de uma nova disciplina, mobiliza o quadro funcional e implica despesas adicionais” (Vol. 3, fl. 9). Logo, reconheceu indevida ingerência do Poder Legislativo nas atribuições do Poder Executivo.
    O acórdão recorrido deve ser mantido.
    A Constituição Federal atribuiu à União competência para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional, condicionando a atuação legislativa dos Estados-membros sobre questões específicas relacionadas ao tema à edição de lei complementar autorizadora. 
    Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
    [...]
    XXIV – diretrizes e bases da educação nacional;
    [...] 
    Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas ds matérias relacionadas neste artigo. 
    Em complemento, a Constituição também conferiu primazia à União ao imputar-lhe a competência para estabelecer normas gerais sobre educação e ensino, reservando aos Estados e ao Distrito Federal um espaço de competência suplementar, consistente no “poder de formular normas que desdobrem o conteúdo de princípios ou normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas“ (JOSÉ AFONSO DA SILVA, Curso de Direito Constitucional Positivo. 30ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 481), e, aos Municípios, apenas a possibilidade de suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber, e em conformidade com seu interesse local. 
    Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
    [...] 
    IX – educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;
    [...] 
    § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
    § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência sumplementar dos Estados.
    § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
    § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
    Art. 30. Compete aos Municípios:
    [...] 
    II – suplementar a legislação federal e estadual no que couber;
    Dessa forma, a repartição de competências desenhadas no texto constitucional – “exigência da estrutura federal, para assegurar o convívio de ordenamentos que compõem o Estado Federal“, no dizer de RAUL MACHADO HORTA (Direito Constitucional. 5ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 309) – expressamente comina à União a edição de legislação sobre as diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV), além de relacionar a educação e o ensino como temas de competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal (art. 24, IX, CF). Nesse sentido: ADI-MC-Ref. 5.341, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 28/3/2016; ADI 4060, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 30/4/2015; ADI 3098, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, DJ 10/3/2006; ADI 1399, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ 11/6/2004.
    No exercício dessa competência legislativa constitucionalmente assegura, a União editou a Lei 9.394/1996, mediante a qual foram fixadas diretrizes e bases da educação nacional: 
    Constituição Federal
    Art. 205. A educação, direto de todos e dever do Estado e da família, será promovisa e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
    Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
    [...] 
    II – liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
    III – pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas
    [...]. 
    Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e defiir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:
    [...] 
    V – promoção humanística, científica e tecnológica do País. 
    Lei 9.394/1996
    Art. 2º A educação, dever da família e do Estado, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
    Art. 3º O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
    [...]
    II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber;
    III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas;
    IV - respeito à liberdade e apreço à tolerância”;
    Nesse contexto, os Municípios não dispõem de competência legislativa para a edição de normas que tratem de currículos, conteúdos programáticos, metodologias de ensino ou modos de exercício da atividade docente. A eventual necessidade de suplementação da legislação federal, com vistas à regulamentação de interesse local, jamais justificaria a edição de proibição ou implementação à conteúdo pedagógio, não correspondente às diretrizes fixadas na Lei 9.394/1996. 
    A proibição ou implementação de conteúdos na atividade de ensino em estabelecimentos educacionais, nos moldes efetivados pela lei municipal impugnada, implica ingerência explícita do Poder Legislativo municipal no currículo pedagógio ministrado por instituições de ensino vinculadas ao Sistema Nacional de Educação (art. 214, CF, c/c Lei Federal 13.005/2014) e, consequentemente, submetidas à disciplina da Lei Federal 9.394/1996, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
    Reconheço, portanto, a inconstitucionalidade formal da lei impugnada.
    No mesmo sentido, cito os seguintes precedentes:
    “GÊNERO’ OU ‘ORIENTAÇÃO SEXUAL’”. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO. A PROIBIÇÃO GENÉRICA DE DETERMINADO CONTEÚDO, SUPOSTAMENTE DOUTRINADOR OU PROSELITISTA, DESVALORIZA O PROFESSOR, GERA PERSEGUIÇÕES NO AMBIENTE ESCOLAR, COMPROMETE O PLURALISMO DE IDEIAS, ESFRIA O DEBATE DEMOCRÁTICO E PRESTIGIA PERSPECTIVAS HEGEMÔNICAS POR VEZES SECTÁRIAS. A CONSTRUÇÃO DE UMA SOCIEDADE SOLIDÁRIA, LIVRE E JUSTA PERPASSA A CRIAÇÃO DE UM AMBIENTE DE TOLERÂNCIA, A VALORIZAÇÃO DA DIVERSIDADE E A CONVIVÊNCIA COM DIFERENTES VISÕES DE MUNDO. PRECEDENTES ARGUIÇÃO CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 
    1. A competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (artigo 22, XXIV, da Constituição Federal) impede que leis estaduais, distritais e municipais estabeleçam princípios e regras gerais sobre ensino e educação, cabendo-lhes somente editar regras e condições específicas para a adequação da lei nacional à realidade local (artigos 24, §§ 1º e 2º, e 30, I e II, CRFB). Precedentes: ADPF 457, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, julgado em 24/4/2020; ADPF 526, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, julgado em 8/5/2020; e ADPF 467, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, julgado em 28/5/2020.
    2. A vedação da abordagem dos temas de “gênero” e de “orientação sexual” no âmbito escolar viola os princípios da liberdade, enquanto pressuposto para a cidadania; da liberdade de ensinar e aprender; da valorização dos profissionais da educação escolar; da gestão democrática do ensino; do padrão de qualidade social do ensino; da livre manifestação do pensamento; e da livre expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença (artigos 1º, II e V; 5º, IV e IX; e 206, II, V, VI e VII, da Constituição Federal).
    3. A cidadania, fundamento da República Federativa do Brasil assim como o pluralismo político, está consagrada na Constituição ao lado de objetivos fundamentais de construção de uma sociedade livre, justa e solidária e de combate à discriminação (artigos 1º, II e V; e 3º, I e IV, CRFB), sendo certo que o sistema político se funda na representação dos diversos setores da sociedade, todos com liberdade para alcançar o poder por meio de processo político livre e democrático e com educação que os habilite a exercer essa liberdade”. (ADPF 460, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 13/8/2020)
    “Direito à educação. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Lei municipal que veda o ensino sobre gênero e orientação sexual, bem como a utilização desses termos nas escolas. Procedência do pedido. 
    1. Violação à competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (CF/88, art. 22, XXIV), bem como à competência deste mesmo ente para estabelecer normas gerais em matéria de educação (CF/88, art. 24, IX). Inobservância dos limites da competência normativa suplementar municipal (CF/88, art. 30, II).
    2. Supressão de domínio do saber do universo escolar. Desrespeito ao direito à educação com o alcance pleno e emancipatório que lhe confere a Constituição. Dever do Estado de assegurar um ensino plural, que prepare os indivíduos para a vida em sociedade. Violação à liberdade de ensinar e de aprender (CF/88, arts. 205, art. 206, II, III, V, e art. 214).
    3. Comprometimento do papel transformador da educação. Utilização do aparato estatal para manter grupos minoritários em condição de invisibilidade e inferioridade. Violação do direito de todos os indivíduos à igual consideração e respeito e perpetuação de estigmas (CF/88, art. 1º, III, e art. 5º).
    4. Violação ao princípio da proteção integral. Importância da educação sobre diversidade sexual para crianças, adolescentes e jovens. Indivíduos especialmente vulneráveis que podem desenvolver identidades de gênero e orientação sexual divergentes do padrão culturalmente naturalizado. Dever do estado de mantê-los a salvo de toda forma de discriminação e opressão. Regime constitucional especialmente protetivo (CF/88, art. 227).
    5. Declaração de inconstitucionalidade do art. 3º, X, da Lei 3.468/2015. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente”. (ADPF 461, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 22/9/2020).
    “EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI 1.516/2015 DO MUNICÍPIO DE NOVO GAMA – GO. PROIBIÇÃO DE DIVULGAÇÃO DE MATERIAL COM INFORMAÇÃO DE IDEOLOGIA DE GÊNERO EM ESCOLAS MUNICIPAIS. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA LEGISLATIVA DA UNIÃO. DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL (ART. 22, XXIV, CF). VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ATINENTES À LIBERDADE DE APREENDER, ENSINAR, PESQUISAR E DIVULGAR O PENSAMENTO A ARTE E O SABER (ART. 206, II, CF), E AO PLURALISMO DE IDEIAS E DE CONCEPÇÕES PEDAGOGICAS (ART. 206, III, CF). PROIBIÇÃO DA CENSURA EM ATIVIDADES CULTURAIS E LIBERDADE DE EXPRESSÃO (ART. 5º, IX, CF). DIREITO À IGUALDADE (ART. 5º, CAPUT, CF). DEVER ESTATAL NA PROMOÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMBATE À DESIGUALDADE E À DISCRIMINAÇÃO DE MINORIAS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL RECONHECIDAS. PROCEDÊNCIA”. (ADPF 457, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 3/6/2020).
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Publique-se. 
    Brasília, 22 de abril de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente