Tribunal: STF
Processo: ADI 6017
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-17
Data de publicação: 2021-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 29 DA LEI N. 13.681/2018: REGULAMENTAÇÃO DO ENQUADRAMENTO FUNCIONAL DE SERVIDORES DOS EX-TERRITÓRIOS FEDERAIS E DO AMAPÁ, RORAIMA E RONDÔNIA. CARREIRA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO E FINANÇAS E CONTROLE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DO COMPLEXO NO QUAL SE CONTÉM A NORMA IMPUGNADA. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. 
Relatório
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada por União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de Finanças e Controle – Unacon e Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Orçamento – Assecor contra o art. 29 da Lei federal n. 13.681, de 18.6.2018.
    Tem-se na norma impugnada: 
    “Art. 29. Os servidores de que trata o art. 3º da Emenda Constitucional nº 79, de 27 de maio de 2014, que se encontravam, nos termos do § 2º deste artigo, no desempenho de atribuições de planejamento e orçamento ou no desempenho de atribuições de controle interno nos órgãos e entidades da administração pública estadual direta, autárquica e fundacional, dos ex-Territórios Federais e dos Estados do Amapá, de Roraima e de Rondônia, observados os critérios de escolaridade exigidos em lei, serão enquadrados, respectivamente, nos cargos que compõem a carreira de Planejamento e Orçamento de que trata a Lei nº 8.270, de 17 de dezembro de 1991, e a carreira de Finanças e Controle de que trata a Lei nº 13.327, de 29 de julho de 2016. 
    § 1º Os servidores de que trata o caput deste artigo passam a ser remunerados exclusivamente por subsídio, fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória. 
    § 2º Para a comprovação do desempenho das atribuições referidas no caput deste artigo, será observado o disposto no art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 199 8 , e os demais requisitos fixados em regulamento. 
    § 3º Compete ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão analisar e julgar os requerimentos e a documentação para comprovação do desempenho das atribuições referidas no caput deste artigo. 
    § 4º Os valores do subsídio dos titulares dos cargos de nível superior a que se refere o caput deste artigo são os fixados na tabela a do Anexo IV da Lei nº 11.890, de 24 de dezembro de 2008. 
    § 5º Os valores do subsídio dos titulares dos cargos de nível intermediário da carreira de Finanças e Controle e da carreira de Planejamento e Orçamento a que se refere o caput deste artigo são os fixados, respectivamente, nas tabelas do Anexo IV da Lei nº 11.890, de 24 de dezembro de 2008. 
    § 6º Aplicam-se aos servidores de que trata este artigo as disposições dos arts. 11 a 16 da Lei nº 11.890, de 24 de dezembro de 2008. 
    § 7º Os cargos a que se refere o caput deste artigo integram o quadro em extinção da União e serão extintos quando vagarem”. 
    2. As autoras alegam contrariados o caput do art. 5º e o caput e os incs. I e II do art. 37 da Constituição da República.
    Sustentam que “o artigo 29 da Lei n. 13.681/2018, com respaldo na EC n. 98/2017, passou a autorizar que cidadãos que não cumpriram os requisitos previstos em lei (artigo 37, inciso I, CR) nem foram previamente aprovados em concurso para o exercício dos cargos de Auditor e Técnico Federal de Finanças e Controle e de Analista e Técnico de Planejamento e Orçamento (artigo 37, inciso II, CR), pudessem investir-se de todas as funções inerentes a esses cargos”. 
    Afirmam que “a simples existência de vínculo de qualquer natureza, pelo prazo mínimo de 90 (noventa) dias, entre determinada pessoa e a administração dos ex-Territórios, dos Estados deles originados, das prefeituras neles localizadas, das empresas públicas ou sociedades de economia mista ali constituídas, no período entre a instituição dos Estados do Amapá, de Rondônia e de Roraima até sua efetiva instalação, possibilitará que ela seja transformada em servidor público federal de uma Carreira típica de Estado”. 
    Asseveram que, “ainda que na transição para a atual ordem constitucional tenham sido albergadas situações excepcionais, como a prevista no artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), a inovação trazida pelo artigo 29 da Lei n. 13.681/2018, com base na EC n. 98/2017, desrespeita exigências constitucionais mínimas para a composição de quadros de pessoal da Administração Pública”. 
    Argumentam que “não é possível aferir a identidade substancial de cargos ocupados pelos servidores dos ex-Territórios com os cargos das Carreiras de Finanças e Controle e de Planejamento e Orçamento preconizada pela Corte Suprema. (…) Além disso, não há equivalência remuneratória. O impacto orçamentário estimado em 3 (três) bilhões de reais ao ano com a edição da MP n. 817/2018, posteriormente convertida na Lei n. 13.681/2018, por si só já demonstra a diferença remuneratória existente”. 
    3. Requerem medida cautelar para suspender-se a eficácia da norma impugnada até o julgamento final da presente ação. 
    4. No mérito, pedem seja julgado procedente o pedido e declarada a inconstitucionalidade do art. 29 da Lei n. 13.681/2018. 
    5. Após a autuação da presente ação direta neste Supremo Tribunal, o Senador da República João Capiberibe, representante do Amapá, juntou aos autos o Ofício n. 054/2018-GSJCAP, requerendo a extinção do feito, sem resolução de mérito, em razão da ilegitimidade ativa das requerentes para o ajuizamento da presente ação direta de inconstitucionalidade. Afirmou que as autoras "são na verdade entidade sindical de primeiro grau, no caso da União Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle Unacon, e com relação à Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Orçamento Assecor, entidade que não representa categoria econômica, eis que como dispõe seu Estatuto Social, reúne 'servidores públicos da carreira de Planejamento e Orçamento do Poder Executivo Federal, ativos e aposentados, constituída dos cargos de Analista e Técnico de Planejamento e Orçamento" (e-doc. 25). 
    6. Adotei o o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 26).
    7. O Presidente da República, adotando as informações prestadas pelo Consultor-Geral da União, afirmou que, “em caráter preliminar, impõe-se reconhecimento da ilegitimidade ativa ad causam das entidades requerentes, com consequente indeferimento da petição inicial (art. 330, inciso II, do Código de Processo Civil) extinção do processo sem resolução do mérito. (…) O exame da petição inicial revela que inconformismo, em verdade, não tem gênese nas disposições do artigo 29, da Lei n.° 13.681/2018, mas em toda disciplina normativa da qual decorre enquadramento dos servidores dos Ex-Territórios dos Estados do Amapá, de Roraima de Rondônia, cujo fundamento primário resultado da atividade do constituinte reformador. (…) Diante desse cenário, marcado pela necessidade de aperfeiçoamento normativo, foi apresentada Proposta de Emenda Constituição n°. 03/2016, que deu origem Emenda Constitucional n°. 98, de 2017, a qual trouxe nova redação ao art. 31 da Emenda Constitucional n°. 19, de 1998, possibilitando, assim, transposição para o quadro em extinção da Administração Federal de pessoas que tenham mantido vínculo com os ex Territórios ou estados de Amapá de Roraima. Depreende-se, portanto, que conteúdo do artigo 29, da Lei n.° 13.681/2018, assim como da própria EC 98/2017 qual faz referência, não constitui propriamente hipótese de inovação legislativa, mas, em verdade, foi pensada com vistas solução de questões de fato vividas época, que retratavam importantes vínculos ou relações de trabalho entre Estado particular, que não foram abarcadas pelas sucessivas normas que antecederam. 28. Sobre as razões lançadas na ação direta, Subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República apresentou, no corpo na Nota SAJ n. 2017/2018, argumento favor da semelhança entre as razões ora apresentadas aquelas postas na ADI n.° 5.935, ajuizada pela Procuradoria-Geral da República que tem por objeto conteúdo da EC n.° 98/2017 da Medida Provisória n.° 817/2018, posteriormente convertida na Lei n.° 13.681/2018: (…) Diante do exposto, pugna-se, preliminarmente, que não seja conhecida presente ação, com fundamento na ilegitimidade das entidades autoras na ausência de impugnação de todo complexo normativo afeto à matéria, de acordo com jurisprudência pacífica da Suprema Corte. Ultrapassadas as questões preliminares, no mérito, conclui-se pela total improcedência dos pedidos deduzidos pelo requerente” (e-doc. 32) .
    8. Nas informações prestadas pelo Presidente da Câmara dos Deputados, asseverou-se que “a Medida Provisória n. 817/2018, que deu origem à Lei n. 13.681/2018, foi processada nesta Casa dentro dos estritos trâmites constitucionais e regimentais inerentes à espécie, conforme se pode aferir da ficha de tramitação, cuja consulta pode ser realizada no Portal da Câmara dos Deputados na web” (e-doc. 34).
    9. O Presidente do Senado Federal asseverou que “houve uma ampla e irrestrita participação da sociedade no debate e, ao fim, foi tomada a decisão que os representantes da população brasileira entendiam a melhor possível sobre o tema. Não houve ofensa ao princípio da eficiência, como defendem as autoras, mas o contrário, pois haverá o efetivo emprego da força de trabalho dos servidores que já desempenhavam atribuições afins às carreiras apontadas. Ao fim, as atribuições da carreira contarão com mais servidores para reforçá-las. Quanto à exigência de prévio concurso público, o Parecer é expresso ao consignar que se buscou a isonomia de tratamento aos atuais servidores, destinando-lhes as regras que também foram aplicadas em 1991 no enquadramento nas carreiras federais de planejamento e orçamento. Finalmente, não há que se falar em ofensa à adequação orçamentária pois o próprio Parecer deixa claro que [as disposições da MPV] não impactam o orçamento uma vez que a MPV não cria qualquer despesa. Não resta, assim, qualquer argumento que possa sustentar os pedidos das autoras. Por todo o exposto, e face à aprovação no Poder Legislativo de texto legal, mesmo com opção que o requerente reputa menos adequada, o texto da lei deve ser considerado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, tendo em vista a observância dos princípios e regras constitucionais, a separação dos Poderes, bem como preservando-se a presunção de constitucionalidade das leis e a legitimidade da opção aprovada pela mais legítima representação democrática” (fl. 8, e-doc. 35).
    10. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido, em parecer cuja ementa se transcreve:
    “Administrativo. Lei n° 13.681/18, que disciplina o disposto nas Emendas Constitucionais n. 60/2009, n. 79/2014 e n. 98/2017, além de deliberar sobre as tabelas de salários, vencimentos', soldos e demais vantagens aplicáveis a servidores civis, militares e empregados dos ex-Territórios Federais, integrantes de quadro em extinção. Preliminares. Ilegitimidade ativa. Ausência de impugnação a todo o complexo normativo. Mérito. O artigo 29 da Lei ;V' 13.681/18 regulamenta o direito de enquadramento funcional assegurado diretamente pelas EC's n° 19/98 e seguintes. Inexistência de ofensa ao postulado do concurso público, aos princípios norteadores da administração pública e à isonomia. Legítima adequação da situação funcional de pessoas que prestaram serviços aos ex-Territórios Federais. Deferência de tratamento diferenciado àqueles que se submeteram a situação de trabalho excepcional. Improcedentes as alegações de ofensa aos dispositivos constitucionais invocados como parâmetro de controle. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, quanto ao mérito, pela improcedência do pedido” (e-doc. 37). 
    11. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FALTA DE LEGITIMIDADE ATIVA DAS ENTIDADES REQUERENTES. ART. 29 DA LEI 13.681/2018, QUE DISCIPLINA AS EMENDAS CONSTITUCIONAIS 60/2004, 79/2014 E 98/2017, QUANTO ÀS CARREIRAS DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E CONTROLE INTERNO. CONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Entidades sindicais de primeiro e segundo graus não dispõem de legitimidade ativa para ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes. 2. O reconhecimento da natureza sindical da entidade não a habilita a ajuizar ação direta na condição de entidade de classe de âmbito nacional. Precedentes. 3. Emenda Constitucional pode estabelecer exceção pontual ao princípio do concurso público para atender situação singular de instalação de estado-membro. Parecer pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido” (e-doc. 39). 
    12. Em 21.1.2021 (Petição n. 3624/STF), as autoras reiteraram o requerimento de concessão da medida cautelar para “suspender os efeitos da norma impugnada (art. 29 da Lei n. 13.681/2018) até o julgamento final da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, de modo a obstar o atual procedimento (Decreto n. 10.552/2020 e Portaria SGP/ME n. 24.859/2020) de enquadramento, nos cargos das Carreiras de Finanças e Controle e de Planejamento e Orçamento, de servidores dos Ex-Territórios Federais e nos Estados do Amapá, de Roraima e de Rondônia” (e-doc. 41).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    13. Pela análise do que posto nos autos, a presente ação direta de inconstitucionalidade não pode ser conhecida, considerada a ausência de legitimidade ativa ad causam das autoras.
    14. Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.
    No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade: 
    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 
    I - o Presidente da República; 
    II - a Mesa do Senado Federal; 
    III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; 
    V o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 
    VI - o Procurador-Geral da República; 
    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 
    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; 
    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.
    15. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é firme no sentido de que, entre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais são legitimadas para propor ações de controle abstrato. Assim, por exemplo:
    “EMENTA: Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 103, IX, CF. Controle concentrado. Entidade de classe de âmbito nacional. Ilegitimidade. Pertinência temática. Processo objetivo. Ausência de estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade. 1. A jurisprudência firme da Corte é no sentido de que, dentre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais possuem legitimidade para propor ação direta, conforme o disposto no art. 103, IX, da Constituição Federal. Precedentes. 2. As entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada. Precedentes. 3. A pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade requerente. 4. Não verificada correlação entre os objetivos institucionais perseguidos pela entidade e as normas impugnadas, as quais dizem respeito à majoração das alíquotas da contribuição ao PIS e da Cofins relativas à venda de combustíveis. 5. Nego provimento ao agravo regimental” (ADI n. 5.837 AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 17.10.2018). 
    Pelo decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.146, Relator o Ministro Luiz Fux, “a atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação” (Plenário, DJ 3.4.2019). 
    16. A natureza sindical da entidade não possibilita o reconhecimento como entidade de classe de alcance nacional para fins de legitimidade ativa ad causam para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade. Por exemplo, os seguintes julgados: 
    “(...) a fórmula alternativa prevista no inciso IX do art. 103 da Constituição da República, impede que determinada entidade considerada de natureza sindical, não enquadrável no conceito de confederação, venha a se utilizar do rótulo de entidade de classe de âmbito nacional, para fins de legitimação” (ADI n. 4.224-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 8.9.2011). 
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE PARA AJUIZAMENTO DE AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. CRITÉRIOS JURISPRUDENCIAIS PARA DEFINIR CONFEDERAÇÃO SINDICAL E ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. (…) AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO CIVIL QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM . PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. (...). A natureza sindical da requerente impede que se reconheça sua legitimidade ativa ad causam na condição de entidade de classe de âmbito nacional, pois se trata de hipóteses de legitimação distintas, que não admitem mescla de requisitos. Precedentes. 5. Agravo não provido” (ADI n. 4.384-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJ 19.2.2019). 
    Nesse mesmo sentido: ADI n. 4.501, de minha relatoria, DJe 6.5.2019; ADI n. 4.967, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 10.4.2015; ADI n. 4.440-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 29.5.2015; ADI n. 4.184-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; ADI n. 4.656-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 1º.9.2014; ADI n. 4.473-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 1º.8.2012; ADI n. 4.361-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 1º.2.2012; ADI n. 3.506-AgR, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ 30.9.2005. 
    17. Quanto às entidades de classe de alcance nacional, a jurisprudência deste Supremo Tribunal assentou que, para o reconhecimento de sua legitimidade ativa ad causam, pressupõe-se o preenchimento dos seguintes requisitos: (i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos LOPP” (ADI n. 4.294 AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 5.9.2016).
    Trata-se de legitimidade ativa especial, considerando-se que, apenas quando demonstrada, cumulativamente, a presença de todos os requisitos e a pertinência temática entre o conteúdo veiculado na norma impugnada e as finalidades da entidade, tem-se reconhecida a legitimidade ativa da entidade de classe para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade. 
    Em sede doutrinária, o Ministro Roberto Barroso anota sobre as condicionantes para o reconhecimento da legitimidade ativa ad causam das entidades de classe de alcance nacional:
    “A legitimação das entidades de classe de âmbito nacional tem envolvido um conjunto amplo de discussões, todas gravitando em torno da posição severa e restritiva adotada pelo Supremo Tribunal Federal na matéria (…). A despeito da subsistência de aspectos tormentosos, é possível sistematizar as principais linhas jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal nos tópicos seguintes: (i) Entidade de classe de âmbito nacional: exige-se, para reconhecimento de seu caráter nacional, que a entidade possua filiados em pelo menos nove Estados da Federação, em analogia com a Lei Orgânica dos Partidos Políticos. (ii) Classe: exige-se que os filiados da entidade estejam ligados entre si pelo exercício da mesma atividade econômica ou profissional. Não preenchem tal exigência associações que reúnam membros pertencentes a categorias profissionais ou econômicas diversas, por ausência de homogeneidade de interesses. Por outro lado, o STF tem entendido que a entidade postulante deve representar a integralidade da categoria econômica em questão, e não apenas uma parcela setorizada dessa. A exigência deve ser interpretada com cautela, sob pena de produzir efeito inverso ao que se pretendia obter, privilegiando entidades caracterizadas por vínculo associativo excessivamente genérico e, por isso mesmo, menos aptas a representar de maneira efetiva os interesses de seus membros (...). (iii) Composição da entidade: a jurisprudência antes dominante no STF exigia que a entidade tivesse como membros os próprios integrantes da classe, sem intermediação de qualquer outro ente que os representasse. Assim, pelo entendimento anterior do Supremo, não preenchiam tal exigência as entidades que, congregando pessoas jurídicas, se apresentassem como associações de associações, pelo hibridismo de sua composição social. Esta orientação foi revista, em posição liderada pelo Ministro Sepúlveda Pertence, passando-se a reconhecer o caráter de entidade de classe de âmbito nacional àquela constituída por associações estaduais cujo objetivo seja a defesa de uma mesma categoria social” (O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 8. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019. p. 232-236). 
    18. Buscando comprovar a legitimidade ativa ad causam, as autoras afirmam que “a UNACON e a ASSECOR, fundadas, respectivamente, em 15 de janeiro de 1989 e 23 de novembro de 1988, ambas sediadas na cidade de Brasília, Distrito Federal, são entidades de classe de âmbito nacional com duração indeterminada, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, de caráter assistencial e associativo. As Associações são representativas das categorias profissionais constituídas pelos integrantes da Carreira de Finanças e Controle e da Carreira de Planejamento e Orçamento, respectivamente” (fl. 2, e-doc. 1).
    19. A União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de Finanças e Controle— Unacon constitui-se como organização sindical, conforme situação cadastral no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (e-doc. 5). 
    No inc. I do art. 1º do Estatuto Social da UNACOM se estabelece:
     “A União Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle – Unacon, fundada em 15 de janeiro de 1989, passa a denominar-se União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de Finanças e Controle – Unacon, entidade civil com natureza de associação profissional e sem fins lucrativos, representativa da categoria profissional dos Auditores e Técnicos Federais de Finanças e Controle do Poder Executivo Federal, ou de categorias que venham a sucedê-la”. 
    No § 2º do art. 6º do mesmo Estatuto se prevê: 
    “Serão considerados associados da UNACON os Auditores e Técnicos Federais de Finanças e Controle, ativos e aposentados, que se inscreverem mediante manifestação em proposta de associação apresentada à Diretoria Executiva da Unacon acompanhada de autorização para desconto em folha de pagamento ou pagamento em conta corrente, em favor da Entidade, referente às contribuições previstas neste estatuto” (e-doc. 7).
    Não se tem por demonstrados os requisitos apontados no art. 535 da Consolidação das Leis do Trabalho para a configuração da entidade como confederação, caracterizada como entidade sindical de grau máximo, organizada por no mínimo três federações sindicais integrantes da mesma categoria econômica ou profissional, para figurar como legitimada ativa ad causam.
    A ilegitimidade ativa ad causam da União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de Finanças e Controle - Unacon para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade foi reconhecida por este Supremo Tribunal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.062:
    “Decisão: A União Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle – UNACON propõe ação direta, com pedido de medida cautelar, objetivando a declaração de inconstitucionalidade parcial do art. 40 da Lei nº 13.328/2016, limitada à inclusão do art. 7-A à Lei nº 9.625/1998. O dispositivo impugnado tem o seguinte teor: (…). É, em síntese, o relatório. Decido. Conforme se extrai do art. 103, IX, da Constituição, as confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional detém legitimidade para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade: ‘Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (...) IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.’ A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem entendido que a distinção feita pelo Texto Constitucional entre as confederações e as entidades de classe de âmbito nacional tem o sentido de excluir do rol de legitimados para iniciar o processo de controle concentrado de constitucionalidade as organizações sindicais de primeiro e segundo graus, sendo legítimas, portanto, somente as confederações sindicais. Confiram-se, a propósito, os seguintes julgados: (…) 1. Os sindicatos e as federações, mercê de ostentarem abrangência nacional, não detêm legitimidade ativa ad causam para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, na forma do artigo 103, inciso IX, da Constituição Federal. 2. As confederações sindicais organizadas na forma da lei ostentam legitimidade ad causam exclusiva para provocar o controle concentrado da constitucionalidade de normas (Precedentes: ADI n. 1.343-MC, Relator o Ministro. ILMAR GALVÃO, DJ de 6.10.95; ADI n. 1.562-QO, Relator o Ministro MOREIRA ALVES, DJ de 9.5.97 e ADI n. 3.762-AgR, Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 24.11.06). 3. In casu, à luz do estatuto (fls. 17/44) da agravante, resta clara sua natureza sindical, o que a exclui da categoria de associação de âmbito nacional, sendo irrelevante a maior ou menor representatividade territorial no que toca ao atendimento da exigência disposta na primeira parte do artigo 103, IX, da CF. (…). 4. In casu, é inaplicável o precedente firmado na ADI n. 3.153-AgR, porquanto não se trata de ação direta ajuizada por ‘associação de associações’, mas de entidade integrante de um sistema sindical, que tem representação específica. (...) Observo dos autos, a partir da leitura do art. 1º do Estatuto Social da Requerente (eDOC 5), que a entidade não congrega outras entidades que representam servidores de carreiras estaduais/municipais: ‘Art. 1º – O SINDICATO NACIONAL DOS ANALISTAS E TÉCNICOS DE FINANÇAS E CONTROLE – SINATEFIC, fundado em 24 de maio de 1989, passa a denominar-se SINDICATO NACIONAL DOS ANALISTAS E TÉCNICOS DE FINANÇAS E CONTROLE – UNACON SINDICAL, organização sindical sem fins lucrativos representativa da categoria profissional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle do Poder Executivo Federal, ou de categorias que venham a sucedê-la.’ Em situações como essa, forçoso reconhecer que a entidade não ostenta legitimidade para a proposição de ação direta de inconstitucionalidade. Em sentido semelhante, veja-se o precedente da ADI 4184 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 25.09.2014: ‘AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELO SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDORES DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO E DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA ENTIDADE SINDICAL DE PRIMEIRO GRAU REQUERENTE, A DESPEITO DE SUA ABRANGÊNCIA NACIONAL, POR NÃO SE TRATAR DE CONFEDERAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. I - A entidade agravante ostenta, inequivocamente, a condição de sindicato, com registro sindical concedido pelo Ministério do Trabalho e Emprego. II - O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por meio de diversos julgados, assentou que somente as entidades sindicais de terceiro grau, ou seja, as confederações, possuem legitimidade ativa para ajuizar ações diretas de inconstitucionalidade, o que, por óbvio, exclui os sindicatos e as federações, mesmo que possuam abrangência nacional. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento.’ Carente a legitimidade, é possível ao relator negar seguimento à inicial monocraticamente ante a ausência de legitimidade da parte. Neste sentido as seguintes decisões monocráticas: ADI 2207, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 04.09.2000 e ADI 563, Rel. Min. Paulo Brossard, DJ 20.08.1991. Ante o exposto, nego seguimento à inicial, pela ausência de legitimidade da autora, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Publique-se” (ADI n. 5.602, Relator o Ministro Edson Fachin, decisão monocrática, DJe 2.12.20