Tribunal: STF
Processo: RE 1289570
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-03
Data de publicação: 2021-05-03

Ementa:

Inteiro teor:
a    Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos: 
    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE. ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE (ERB). PRÉVIO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. NECESSIDADE. ATIVIDADES CAUSADORAS DE DEGRADAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. CUSTOS (TAXAS). LEGALIDADE. CONTRAPRESTAÇÃO. PODER DE POLÍCIA DO PODER PÚBLICO. LEI MUNICIPAL. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. SENTENÇA MANTIDA. I. Apesar de a Constituição da República não atribuir, explicitamente, aos Municípios competência para legislar sobre meio ambiente, como fez com a União e os Estados (art. 24, inciso VI), o art. 30, incisos I e II, estabelece que, em sendo o Município uma entidade estatal autônoma, detém competência para dispor sobre assunto de direito local e legislar, de forma suplementar, à legislação federal e estadual. Em sendo assim, os Municípios podem legislar sobre direito ambiental afeto ao seu interesse, a fim de proteger o bem estar da coletividade, a ordem pública, a segurança nacional, inclusive o meio ambiente. - II. O licenciamento ambiental é uma regra que deve ser cumprida pelo poder público, no exercício do poder de polícia, a fim de assegurar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, nos termos do art. 225 da C R188 III. Atividades consideradas potencialmente causadoras de degradação ao meio ambiente dependerão de prévio licenciamento ambiental municipal. IV. Deve-se afastar a aventada ilegalidade na cobrança da taxa inicial para obtenção do licenciamento ambiental, que serve de mecanismo de redução dos impactos ambientais negativos, bem como na "condicionante" imposta pelo Poder Municipal, a título de "colaboração" ao Fundo para Reparação de Danos ao Meio Ambiente” (eDOC 3, p. 26)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, “c” e “d”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21; 22; 30; 170, do texto constitucional. 
    Nas razões recursais, alega-se que o Município de Divinópolis, ao regular a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de torres de transmissão, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Defende-se que a competência municipal se resume ao estabelecimento de regras de ordenação do território que não pode ser exercida de modo a obstruir, embaraçar, impedir ou onerar a atividade de telecomunicações, sob pena de inconstitucionalidade por violação do pacto federativo (eDOC 3, p. 93-114).
    É o relatório.
    Decido. 
    O recurso merece prosperar. 
    O Tribunal de origem consignou que os Municípios podem legislar sobre direito ambiental afeto ao seu interesse, a fim de garantir o bem-estar de seus munícipes. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
    “Conquanto a Constituição Federal não tenha atribuído, explicitamente, aos Municípios competência para legislar sobre meio ambiente, como fez com a União e os Estados (art. 24, inciso VI), o art. 30, incisos I e II, estabelece que, em sendo o Município uma entidade estatal autônoma, detém competência para dispor sobre assunto de direito local e legislar, de forma suplementar, à legislação federal e estadual. Irrefutável, portanto, que os Municípios podem legislar sobre direito ambiental afeto ao seu interesse, a fim de garantir o bem-estar de seus munícipes. 
    Vale, ainda, registrar que a Lei Federal n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, determina alguns mecanismos para promover o licenciamento ambiental, conforme preconiza o art. 6°. Senão vejamos: 
    ‘Art. 6° - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado: 1..] VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições; (Incluído pela Lei n° 7.804, de 1989) 1.1 § 2° O s Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior’ 
    (...)
    A Lei Complementar n° 140, de 08 de dezembro de 2011, que fixa normas de cooperação entre a União, Estados, Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas atinentes ao meio ambiente, de forma geral, buscou sanar qualquer lacuna legislativa quanto à competência para fiscalizar e instaurar processo administrativo, bem como .licenciar atividades e empreendimentos que podem causar algum dano ao meio ambiente. É o que se constata do seu art. 1°. 
    "Art. 1°. Esta Lei Complementar fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a -.... - 'União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora". 
    Portanto, à luz das competências constitucionais asseguradas pelos art. 23, inciso, VI, art. 30, I e art. 225, os Municípios prestam serviços públicos de interesse local, preservam o meio ambiente em seu território e podem legislar, de forma complementar e supletiva, no âmbito ambiental, a fim de resguardar e proteger o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
    (...)
    Ocorre que, no caso propriamente dito, não se discute o preenchimento dos requisitos legais para o exercício de atividade de telefonia móvel, mas apenas os custos de análise para o licenciamento que devem ser repassados à FUMED e são baseados nos três níveis de potencial poluidor/degradador do meio ambiente. 
    A Lei Federal n° 6.938, de 1981, aqui já citada, preconiza, em seu art. 17A, que: 
    "Art. 17-A. São estabelecidos os preços dos serviços e produtos do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, a serem aplicados em âmbito nacional, conforme Anexo a esta Lei". 
    Valendo-se de suas atribuições que são conferidas pela Lei n° 6.938, de 1981, o Conselho Nacional do Meio Ambiente / CONAMA, através Resolução n° 237/97, do prevê em seu art.13, que: 
    "Art. 13. O custo de análise para a obtenção da licença ambiental deverá ser estabelecido por dispositivo legal, visando o ressarcimento, pelo empreendedor, das despesas realizadas pelo órgão ambiental competente. Parágrafo único: Facultar-se-á ao empreendedor à planilha de custos realizados pelo órgão ambiental para a análise da licença". 
    Portanto, para que seja possível a cobrança de custos para obtenção da licença ambiental, que antes passa pelo licenciamento, que é o procedimento administrativo por meio do qual se verificam as condições para a concessão da licença, torna-se imprescindível que venha instituído por dispositivo legal. 
    No âmbito do Município de Divinópolis, a fim de preservar, conservar e recuperar o meio ambiente, entrou em vigência a Lei n° 5.451, na data de 17 de setembro de 2002. Então, sob o aspecto técnico, para aquelas atividades que podem causar impacto ao meio ambiente, torna-se imprescindível a prévia licença ambiental, que será concedida pelo Conselho Municipal de Conservação e Defesa do Meio Ambiente / CODEMA, depois de análise pela Fundação Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável / FUMED (...)” (eDOC 3, p. 33-34)
    Na espécie, trata-se de legislação municipal que regulou a necessidade de elaboração de estudos ambientais visando avaliar os impactos ao meio ambiental na instalação de rede de telecomunicações no Município de Divinópolis/MG e, assim, autorizar o licenciamento ambiental para a instalação mediante o pagamento da taxa correspondente.
    Pois bem.
    O Tribunal de origem, ao considerar que a matéria debatida nos autos se refere à competência para legislar sobre direito ambiental, decidiu em descompasso com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
    Efetivamente, esta Corte reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista.
    No recente julgamento da ADI 3.110, este Tribunal declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001 do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, a Corte afasta a possibilidade de Estados ou Municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão: 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente” (ADI 3110, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)
    Seguindo essa orientação, confiram-se os seguintes julgados: 
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 2.871/2003, DO MUNICÍPIO DE MURIAÉ/MG. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 2. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que “a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União”. 3. Agravo Interno e Recurso Extraordinário aos quais se dá provimento, para julgar procedente o pedido inicial.” (RE 817040 AgR-segundo, Rel. ROSA WEBER, Rel. p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 17.9.2020) 
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. INSTALAÇÃO DE ANTENA DE TELEFONIA MÓVEL. LEI 10.995/2001 DO ESTADO DE SÃO PAULO. LEI 224/2002 DO MUNICÍPIO DE ESTÂNCIA TURÍSTICA DE ITU. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTIGOS 21, INCISO XI, E 22, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.902 E 3.110. A PROMOÇÃO DO ADEQUADO ORDENAMENTO TERRITORIAL, MEDIANTE PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO, DO PARCELAMENTO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO E A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICOCULTURAL LOCAL, NÃO AUTORIZAM OS MUNICÍPIOS A DISPOR SOBRE MATÉRIAS QUE A PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO FEDERAL RESERVA ÀS COMPETÊNCIAS LEGISLATIVA E MATERIAL DA UNIÃO. AGRAVO INTERNO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE 929738 AgR, Rel. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 4.9.2020) 
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. O Supremo Tribunal Federal Federal julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110/SP, declarando a inconstitucionalidade da Lei nº 10.995/2001, do Estado de São Paulo, que estabeleceu condições para a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por adentrar à esfera de competência privativa da União (art. 22, IV, da CF). 2. O acórdão do Tribunal de origem, ao reputar válidas normas locais com restrições de instalação e licenciamento de equipamentos de telefonia celular, divergiu do entendimento firmado pelo plenário deste Supremo Tribunal Federal. 3. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos, para prover o recurso extraordinário e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial” (ARE 1257435 AgR-ED, Rel.: ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 4.9.2020) 
    Assim, tendo em vista a similaridade entre as matérias suscitadas na ADI 3.110/SP e no presente recurso extraordinário, há de ser seguido o posicionamento desta Corte, adotado, por unanimidade, na referida ação direta de inconstitucionalidade. 
    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, para cassar o acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais (eDOC 3, p. 26) e determinar o retorno do autos à origem para que se realize novo julgamento com a observância das diretrizes firmadas por esta Corte.
    Publique-se. 
    Brasília, 3 de maio de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente