Tribunal: STF
Processo: AO 2539
Classe: AO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-16
Data de publicação: 2021-04-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Ação Originária, com pedido de liminar, ajuizada por Maria Eloá Hegele em face do Estado de Tocantins, Conselho Nacional de Justiça e da União, na qual se requer, liminarmente, a suspensão dos “efeitos do Provimento n° 77/2018 do CNJ, notadamente para atos realizados antes da sua vigência, garantindo a manutenção da autora na interinidade do Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, Títulos, Documentos, Protestos e Tabelionato 2º de Notas de Tocantínia/TO, suspendendo-se, por consequência, o procedimento administrativo SEI nº 19.0.000025765-9, em trâmite junto à Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Tocantins" e, no mérito, "a confirmação da tutela de urgência, limitando-se os efeitos jurídicos do Provimento n° 77 do CNJ para atos ocorridos após a sua vigência, garantindo-se a manutenção da autora na interinidade do Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, Títulos, Documentos, Protestos e Tabelionato 2º de Notas de Tocantínia/TO, uma vez que procedida antes da publicação da normativa, afastando-se os efeitos do procedimento administrativo SEI nº 19.0.000025765-9, em trâmite junto à Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Tocantins”.
    A presente ação foi originalmente ajuizada perante a 1ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Estado de Tocantins. A Autora narra que “em razão da renúncia da delegação do notário/registrador titular do Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, Títulos, Documentos, Protestos e Tabelionato 2º de Notas de Tocantínia/TO, a requerente foi indicada para assumir a interinidade cartorária, porquanto, era a substituta mais antiga”.
    Relata que, “posteriormente, o CNJ publicou o Provimento n° 77, de 07 de novembro de 2018, dispondo que a designação de substituto para responder interinamente pelo expediente não poderá recair sobre cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau do antigo delegatário ou de magistrados do Tribunal local (art. 1°, § 2°)”.
    Afirma que “comprovado o vínculo de parentesco entre a interina e o ex- titular do Cartório, a Corregedoria-Geral da Justiça do Tocantins instaurou o procedimento SEI nº 19.0.000025765-9, por entender que a designação caracteriza nepotismo e contraria o disposto no citado Provimento, ensejando a revogação da Portaria de designação da interinidade”.
    Alega que “os notários e registradores exercem em caráter privado atividade reservada ao Estado e não são detentores de cargo público, não estão submetidos às regras do nepotismo estabelecidas para os agentes públicos”.
    Sustenta que “a revogação da Portaria de designação da interinidade da autora, com fundamento exclusivo no Provimento n° 77 do CNJ, contraria os artigos 39, §2° da Lei n° 8.935/1994, 12, § 1° e 30 da Lei Complementar Estadual n° 112/2018”.
    Pontua que “retroagir entendimentos para fulminar pretensões cabíveis antes da publicação do Provimento n° 77/2018 significaria violar o resguardo da certeza do direito e da estabilidade das situações jurídicas, ou seja, o princípio da segurança jurídica”.
    O Juízo de origem deferiu a liminar, determinando a suspensão dos efeitos do Provimento nº 77/2018 do CNJ quanto ao ato de designação da autora para responder pela Serventia Extrajudicial do Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, Títulos, Documentos, Protestos e Tabelionato 2º de Notas de Tocantínia/TO, suspendendo-se o procedimento administrativo em trâmite junto à Corregedoria-Geral de Justiça do Estado do Tocantins e, por consequência, mantendo a autora na interinidade do aludido Cartório até o julgamento definitivo da presente demanda.
    Em contestação, o Estado de Tocantins alega que o interino é mero preposto do Poder Público, prestador, sob título precário, de serviço público pendente de delegação, razão pela qual é necessária a observância do regime jurídico administrativo, que veda o nepotismo.
    Aduz que o Plenário do CNJ firmou a orientação no sentido de que, extinta a delegação, a autoridade competente designará o substituto mais antigo para responder pelo expediente, desde que esse ato não viole a aplicação dos princípios constitucionais previstos no artigo 37 e na Súmula Vinculante 13 do STF.
    Afirma que "o Tribunal de Justiça a detém autonomia para apreciar e rever seus próprios atos e se assim o faz é por convicção de que o caso em análise viola os princípios regentes da Administração Pública. Destarte a pretensa decisão deve ser prestigiada".
    A União, por sua vez, alega ser “evidente que, caso concreto, a renúncia ao serviço notarial pelo titular para assumir novo cartório, sabedor de que seu parente próximo assumiria o comando da serventia, é flagrantemente indiciária de comportamento que fere de modo irremediável a boa-fé administrativa e, por arrastamento, a moralidade”.
    Aduz que "os interinos das serventias notariais e de registro são verdadeiros prepostos do Poder Público e, sendo-lhes aplicável o regime de direito público, não se mostra adequado afastar a sua designação dos princípios constitucionais do art. 37 da CF/88 (moralidade, sobretudo)"
    Após a suspensão do trâmite processual, em razão da determinação contida nos autos da Medida Cautelar na ADI 4412/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, o juízo de origem declinou da competência para apreciação da ação, considerando que “foi confirmada a medida cautelar antes concedida, determinando a remessa imediata ao STF de todas as ações ordinárias, em trâmite na justiça federal, que impugnem atos do CNJ praticados no âmbito de suas competências constitucionais estabelecidas no art. 103-B, § 4º, da CF, nos termos do voto do Relator”.
    É o breve relatório. Decido.
    Remetido o processo a esta CORTE, necessário se faz chamá-lo à ordem.
     De início, com base no entendimento firmado pelo Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, quando do julgamento da ADI 4412, Rel. Min. GILMAR MENDES, Sessão Plenária de 18/11/2020, no qual se fixou a tese de que “Nos termos do artigo 102, inciso I, r, da Constituição Federal, é competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, respectivamente, previstas nos artigos 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal”, assento a competência da CORTE para julgar a presente ação.
    Reconhecida a incompetência das instâncias ordinárias, declaro nulas todas as decisões anteriormente proferidas no âmbito deste processo, cassando, com isso, a decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Tocantins, a qual deferiu o pedido de tutela de urgência “para suspender os efeitos do Provimento nº 77/2018 do CNJ quanto ao ato de designação da autora para responder pela Serventia Extrajudicial do Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, Títulos, Documentos, Protestos e Tabelionato 2º de Notas de Tocantínia/TO (Portaria nº 07/2014, de 01 de julho de 2014, da Diretoria do Foro da Comarca de Tocantínia/TO), suspendendo-se o procedimento administrativo em trâmite junto à Corregedoria-Geral de Justiça do Estado do Tocantins e, por consequência, mantendo a autora na interinidade do aludido Cartório até o julgamento definitivo da presente demanda”.
    No mais, em observância ao princípio da celeridade processual, considerando que os réus já apresentaram contestação nos autos, considero válida as citações já realizadas pelo douto Juízo da instância ordinária, bem como as manifestações apresentadas pelas partes durante a instrução dos autos no Juízo de origem.
    Superados todos esses pontos, diante do atual estágio procedimental e da desnecessidade de produção de novas provas, entendo que o presente caso comporta julgamento antecipado da lide, em conformidade com o artigo 355, I, do CPC/2015. Importante destacar que o julgamento antecipado da lide não representa, por si só, hipótese de cerceamento de defesa ou ofensa ao contraditório. Como previsto expressamente na legislação processual em vigor, é possível o julgamento sem o percurso de todas as etapas do procedimento quando a questão de mérito for unicamente de direito, ou, sendo de direito e de fato, não houver necessidade de produzir novas provas, além daquelas já apresentadas nas peças vestibulares (artigo 355 do CPC 2015), como no presente caso.
    Preliminarmente, consigno que o valor da causa, corolário incontornável, deve se apresentar congruente, observados, sempre que possível, os correspondentes proveito ou benefício econômicos, mesmo que aferíveis de modo indireto, com o conteúdo econômico do objeto da ação. No entanto, ao contrário do alegado pela União, no caso concreto não é possível aferir conteúdo patrimonial da específica pretensão de invalidação do ato administrativo da Corregedoria Geral de Tocantins que fez cessar sua designação como interina de serventia extrajudicial, de modo a mensurar o proveito econômico decorrente do acolhimento desta pretensão. Desse modo, não procede a impugnação ao valor da causa.
    No mérito, não merece acolhida a pretensão da Autora.
    Para melhor delimitar o objeto desta ação, é importante constatar que, a despeito do pedido de “suspensão do Provimento nº 77/2018 do CNJ, notadamente para os atos realizados antes da sua vigência”, a autora pretende, na realidade, a invalidação de ato administrativo emanado da Corregedoria Geral de Justiça do Estado de Tocantins (proc. SEI 19.0.000025765-9) que fez cessar sua designação como interina do Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, Títulos, Documentos, Protestos e 2º Tabelionato de Notas de Tocantínia/TO. De forma mais específica, o ato administrativo de efeitos concretos, ora hostilizado, teve por fundamento o Provimento/CNJ 77/2018 que, em termos abstratos e ao dispor sobre a designação de responsável interino pelo expediente de serventias extrajudiciais vagas, definiu vedações com fundamento na indesejável prática do nepotismo. Em seu artigo 2º, § 2º, expressamente proibiu que a designação de interino recaia “sobre cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o terceiro grau do antigo delegatário ou de magistrado do tribunal local”. 
    No entanto, ao contrário do quanto sustentado pela autora, não se vê ilegalidade na regulamentação ditada pelo CNJ, que serviu de fundamento a escudar o ato administrativo que a afastou da interinidade de determinada serventia extrajudicial. 
    Com efeito, o Conselho Nacional de Justiça, no estrito âmbito de suas atribuições constitucionais, com destaque para a fiscalização do serviço notarial e de registro (arts. 103-B, § 4º, I e III, e 236, § 1º, da CF/88), ao proibir a prática do nepotismo no desempenho destes serviços em período de interinidade, apenas deu concretude a preceitos constitucionais, notadamente os previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal. Em outras palavras, o ato normativo editado pelo CNJ, no tópico ora impugnado, encontra seu fundamento de validade justamente nos princípios constitucionais que informam a Administração Pública, com destaque para o da moralidade. Por essa razão, tem-se por irrelevante a falta de previsão legal a estabelecer óbices para a designação de interino, segundo hipóteses caracterizadoras da prática de nepotismo. Não há que se cogitar, assim, de violação ao artigo 39, §2°, da Lei 8.935/1994, e artigos 12, § 1°, e 30 da Lei Complementar Estadual 112/2018. 
    Nessa linha, a jurisprudência desta CORTE é assente no sentido de que a vedação ao nepotismo é consequência lógica da norma insculpida no caput do artigo 37 da Constituição Federal, em obediência, notadamente, aos princípios da moralidade e da impessoalidade.
    O Plenário deste Tribunal, ao apreciar o RE 579.951, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 23/10/2008, que deu ensejo à edição da Súmula Vinculante 13, consignou que “as restrições impostas à atuação do administrador público pelo princípio da moralidade e demais postulados contidos no referido dispositivo da Constituição são autoaplicáveis, visto que trazem em si carga de normatividade apta a produzir efeitos jurídicos, permitindo, em consequência, ao Judiciário exercer o controle dos atos que vulnerem os valores fundantes do texto constitucional”. O referido acórdão restou assim ementado:
    “ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VEDAÇÃO NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE. I - Embora restrita ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita. II - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática. III - Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. IV - Precedentes. V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeação do servidor, aparentado com agente político, ocupante, de cargo em comissão.” (Grifo nosso)
    Descabe, ainda, o argumento de que a autora, ao desempenhar a atividade notarial ou de registro como interina, não estaria sujeita às regras que proíbem a prática de nepotismo aos agentes públicos em geral. Neste ponto, se tem por essencial a distinção entre o delegatário do serviço notarial e de registro, devidamente investido por concurso público, e o substituto, que provisoriamente assume a prestação destes serviços de forma interina, diante da vacância da delegação. 
    Como é cediço, o serviço notarial ou de registro, embora de natureza pública, é exercido em caráter privado mediante delegação. A investidura na delegação de tais serviços se dá de forma personalíssima, ou seja, depois da aprovação em concurso público, o candidato voluntariamente escolhe uma específica delegação vaga, que não guarda qualquer relação de afinidade ou de hierarquia com as demais. Em outras palavras, as serventias notarias ou de registro não são organizadas em cargos afins de modo a constituir uma só carreira. Em tal contexto, não estão sujeitos a determinado regime jurídico, próprio da estrutura organizacional da Administração Pública. Tanto é verdade que os delegatários tem liberdade na escolha de seus prepostos, seja na condição de escrevente, seja na de auxiliar, que, ao serem contratados, se sujeitam ao regime de direito privado, com remuneração livremente ajustada e sob o regime da legislação do trabalho (artigo 20, da Lei 8.935/1994). Por tais razões, ao procederem a escolha de seus prepostos e por seus atos se responsabilizarem, não se sujeitam às vedações relacionadas ao nepotismo. 
    Bem diversa, todavia, é a situação do substituto que é designado como interino, justamente porque vaga a delegação. Neste caso, de forma provisória e precária, atua como preposto do Estado no desempenho do serviço público notarial ou de registro, até que, por concurso público, seja outorgada a delegação a particular que prestará os serviços nos moldes previstos na Constituição e na Lei 8.935/1994, com as características já mencionadas.
    Exatamente por isso, se submetem os notários e registradores interinos aos princípios regentes da atuação da Administração Pública e, em especial, ao da moralidade administrativa, o que conduz à incidência das regras que visam coibir a prática do nepotismo, por sua vez esculpidas no Provimento 77/2018 do Conselho Nacional de Justiça. Não se mostra razoável, sob o ponto de vista da moralidade administrativa, que o delegatário, ao renunciar, falecer ou perder a delegação, abra caminho para que seja designado como interino, cônjuge, companheiro, ou parente até terceiro grau, inclusive por afinidade, justamente por ser o substituto mais antigo, tendo chegado a tal posição por livre iniciativa do delegatário. 
    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já firmou jurisprudência nesse sentido. Esse foi o entendimento do Min. ROBERTO BARROSO, no julgamento do MS 36.215, do qual destaco o seguinte trecho:
    “(…) O art. 39, § 2º, da Lei nº 8.935/1994, que estabelece a designação do substituto mais antigo em caso de extinção da delegação da serventia extrajudicial, foi adequadamente interpretado pelo CNJ à luz do art. 37, caput, da Constituição. De fato, é razoável entender que o princípio da moralidade impede que a filha de tabeliã falecida (doc. 8) seja alçada à função de interina, por configurar nepotismo, mesmo tendo atuado como substituta por mais tempo que os outros serventuários. Esta Corte já se pronunciou, em algumas oportunidades, no sentido de que “[o] titular interino não atua como delegado do serviço notarial e de registro porque não preenche os requisitos para tanto; age, em verdade, como preposto do Poder Público (...)” (MS 30.180-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli). Como tal, o interino se submete aos princípios regentes da atuação da Administração Pública, como o da moralidade. A influência familiar não pode ser o fio condutor das nomeações para funções públicas, o que não é eliminado pela morte superveniente da titular do cartório. Ao contrário: em vida, a titular pôde criar todas as condições para que a filha viesse a assumir o posto em questão.”
    Esse entendimento foi consagrado no Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, que, ao apreciar o RE 808.202, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 779 da repercussão geral, assentou que “os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais”. Por oportuno, trago à colação a ementa do referido julgado:
    “Direito Constitucional. Notários e registradores. Titulares e substitutos. Equiparação. Inviabilidade. Inteligência dos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da CF/88. Remuneração dos interinos designados para o exercício de função delegada. Incidência do teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da CF/88. Obrigatoriedade. Recurso extraordinário provido. 1. Os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal, para o ingresso originário na função. Jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal. 2. Diferentemente dos titulares de ofícios de notas e registros, que se classificam como agentes delegados, os substitutos ou interinos de serventias extrajudiciais atuam como prepostos do Estado e se inserem na categoria genérica dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República. 3. Tese aprovada: ‘os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República.’ 4. Recurso extraordinário provido.” (Grifo nosso)
    Por fim, melhor sorte não socorre à autora quanto à alegação da impossibilidade de aplicação retroativa do Provimento 77/2018 do CNJ, no tocante às hipóteses de vedação ao nepotismo, sob o argumento da anterioridade de sua designação para responder como interina pela serventia em relação à edição do ato normativo. No caso, não há que se falar em direito adquirido à interinidade, uma vez que a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (Súmula 473 do STF). Agrega-se, a isso, o fato já assentado de que a atividade desempenhada em caráter de interinidade, a despeito de iniciada por ato de designação, se desenvolve no tempo de forma precária e provisória, o que a sujeita a modificações decorrentes de fatos supervenientes, como o verificado na hipótese em apreço. 
    Seguindo essa orientação, menciono, ainda, as seguintes decisões monocráticas: MS 37.542, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe de 08/01/2021; e MS 36.654, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 21/10/2020.
    Frise-se que o parágrafo 3º do artigo 236 da Constituição Federal prevê que “o ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses”. No entanto, na presente hipótese, convive-se por muito tempo com este quadro irregular. A autora remanesce até hoje, inclusive por força da liminar deferida nesta ação pela instância ordinária, à frente da serventia, como interina, muito embora a renúncia de seu filho, antigo titular, tenha ocorrido há mais de sete anos.
    Portanto, em observância aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, a designação precária da parte autora deverá ser afastada, em obediência ao art. 2º, § 2º, do Provimento/CNJ 77/2018, sem prejuízo da validade dos atos notariais e registrais praticados como decorrência da atuação como interina.
    Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE A AÇÃO, cassada a tutela antecipada anteriormente concedida.
    No que concerne aos honorários advocatícios, tem-se que a autora atribuiu à causa o valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), valor que, corrigido monetariamente pelo IPCA-E de 09/2019 até 12/2020 (extraído da calculadora do cidadão no sítio do Banco Central do Brasil na internet), corresponde a R$ 10.565,92 (dez mil, quinhentos e sessenta e cinco reais e noventa e dois centavos). Caracterizada a sucumbência, condeno a Autora ao pagamento de honorários sucumbenciais, a ser pago, em partes iguais, em favor das partes rés, que ora arbitro em R$ 1.056,59 (mil e cinquenta e seis reais e cinquenta e nove centavos), nos termos do artigo 85, § 3º, I, c/c § 6º, do CPC de 2015.
    Oficie-se ao Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins, com urgência, sobre o inteiro teor desta decisão.
    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispensa-se remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se.
    Brasília, 16 de abril de 2021. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente