Tribunal: STF
Processo: MS 35754
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-22
Data de publicação: 2021-10-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União. 



1.  Mandado de Segurança impetrado contra ato do TCU que determinou a citação da impetrante para apresentar alegações de defesa em tomada de contas especial. 



2. No julgamento do Recurso Extraordinário 636.886 (tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, o Plenário do STF definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso.



3.  A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Embora se trate, aqui, não da imposição de sanções, mas de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 



4. O art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia da Corte de Contas.



5. Segurança denegada.



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado contra determinação de citação da empresa impetrante para apresentar defesa nos autos da Tomada de Contas Especial (TCE) nº 028.690/2016-8, em trâmite perante o Tribunal de Contas da União (TCU). A impetrante formula pedido liminar para que seja determinada, sem a oitiva da parte contrária, a suspensão da eficácia do ato impugnado e a consequente suspensão do processo de tomada de contas especial, até o julgamento do mérito deste mandado de segurança. No mérito, pede a confirmação da liminar para que seja reconhecida a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário no presente caso.



    2.  Segundo a petição inicial, a tomada de contas especial foi instaurada após auditoria do TCU, que identificou irregularidades nas obras de construção da Rodovia BR-010, no Estado de Tocantins, trecho Divisa TO/MA – Aparecida do Rio Negro, executadas com recursos oriundos do Convênio TT-223/2003-00, celebrado entre o extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER - atualmente Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT) e a Secretaria de Infraestrutura do Estado de Tocantins (SEINF/TO). A impetrante foi citada no dia 23.04.2018 para apresentar defesa nos autos da tomada de contas especial.



    3. Sustenta a impetrante que a determinação de citação viola: (i) os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, já que houve um grande lapso de tempo desde a ocorrência das supostas irregularidades e o ato citatório; (ii) o princípio da segurança jurídica, já que não foi observado sequer o maior prazo prescricional do direito civil (CC, art. 205); (iii) o princípio da isonomia, uma vez que, em casos semelhantes, o TCU entendeu pelo arquivamento do procedimento de apuração de irregularidades. Alega, ainda, que há a iminência de dano irreparável, tendo em vista que o prazo para apresentação de defesa se esgota em 08.06.2018. 



    4. Indeferi a liminar, por considerar que não estavam presentes os pressupostos para a medida de urgência. Entendi, quanto à plausibilidade do direito, que seria prematuro interromper a tomada de contas especial, sem que o TCU tivesse apreciado as alegações do impetrante. Tampouco identifiquei perigo na demora, porque não havia decisão ou determinação que pudesse causar lesão ou ameaça direta de lesão de um direito líquido e certo da impetrante (doc. 21).



    5. A União requereu seu ingresso no feito (doc. 23).



    6. A Procuradoria-Geral da República apresentou manifestação pela denegação da segurança (doc. 26). Argumentou que a impetrante teve oportunidade de apresentar sua defesa, inclusive com a dilação de prazo, o que afasta a violação ao contraditório e à ampla defesa. Indicou que a impetrante não realizou o cotejo entre os precedentes citados na inicial com sua situação, de modo que não seria possível identificar quebra da isonomia. Por fim, defendeu a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do TCU, nos termos do MS 26.210, que representaria a jurisprudência aplicável, nada obstante o reconhecimento da repercussão geral no RE 636.883 (Tema 899).



    7. O TCU apresentou informações (doc. 31). Sustentou que a matéria apresentada neste writ não foi objeto de análise daquela Corte de Contas, não havendo ainda pronunciamento acerca das alegações deduzidas pelo impetrante. Defendeu que há base indiciária na tomada de contas especial impugnada, que autoriza a citação da requerente. Alegou que seria imprescritível a pretensão de ressarcimento ao erário e que não teria havido violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Aduziu que não teria se passado o prazo decenal, que dispensaria a instauração da TCE, conforme suas instruções normativas 56/2007 e 71/2012.



 



    8. É o relatório. Passo à análise do mérito.



     



    9. Entendo que a solução da controvérsia apresentada neste caso envolve a análise da prescrição e da eventual ocorrência dos respectivos fatos interruptivos. 



    10. Ao longo dos últimos anos, o Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de consolidar o seu entendimento relativo à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de diversas espécies de ilícitos. No julgamento do Recurso Extraordinário 669.069 (tema nº 666 da repercussão geral), em 03.02.2016, o Plenário desta Corte firmou a tese de que “[é] prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. Na ocasião, analisou-se pretensão de reparação de danos em decorrência de acidente de trânsito que envolvera um veículo de propriedade da União, ajuizada mais de cinco anos a contar do fato. O STF, então, estabeleceu distinção entre os ilícitos civis, como o de que se tratava na hipótese, e os ilícitos administrativos e penais, para definir que, naqueles casos, a pretensão de reparação de danos se submetia a prazo prescricional.



     



    11. No julgamento do Recurso Extraordinário 852.475 (tema nº 897 da repercussão geral), em 08.08.2018, a tese firmada definiu que “[s]ão imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. No caso concreto submetido a juízo, o Ministério Público do Estado de São Paulo pleiteava a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, inclusive a de ressarcimento ao erário, a ex-servidores públicos que haviam atuado em procedimento licitatório pelo qual foram alienados dois automóveis de propriedade pública por valor inferior ao preço de mercado. O Plenário deste Tribunal, com fundamento no art. 37, § 5º, da Constituição, decidiu pela imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, desde que constatada pelo juízo competente a prática de ato doloso de improbidade administrativa. 



     



    12. Por fim, no julgamento do Recurso Extraordinário 636.886 (tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, consolidou-se que “[é] prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. O caso dizia respeito à decisão do TCU que condenara presidente de associação privada a restituir recursos recebidos por meio de convênio firmado com o Ministério da Cultura em razão da ausência de prestação de contas. Esta Corte decidiu, por unanimidade, que as condições enunciadas no julgamento do tema nº 897, que autorizavam o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, não estão presentes nos julgamentos realizados pela Corte de Contas, já que estes não possuem natureza jurisdicional e não se prestam à verificação da existência de ato doloso de improbidade administrativa. Como consequência, foi mantido o acórdão recorrido que reconhecia a ocorrência de prescrição no curso da ação de execução em que se buscava a satisfação do título executivo formado pelo TCU. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso. 



     



    13. Quanto ao prazo de prescrição aplicável na hipótese, esta Corte já decidiu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Embora não se trate, no caso, de pretensão punitiva, mas sim de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.



     



    14. Em vista do parâmetro estabelecido acima, não é possível reconhecer a prescrição no presente caso. Isso porque o art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, conforme o relatório da Unidade Técnica do TCU que recomendou a citação da impetrante (doc. 10, fls. 4), os fatos irregulares lesivos ao erário ocorreram entre 09.06.2005 e 21.05.2007. Em 19.01.2011, nos autos do processo de monitoramento nº 019.824/2009-4, o TCU proferiu o Acórdão nº 23/2011, em que se determinou ao DNIT que providenciasse a instauração de tomada de contas especial para apuração dos débitos decorrentes de irregularidades perpetradas no âmbito dos contratos celebrados pelo Estado de Tocantins e pagos com os recursos federais carreados ao convenente. Deu-se, nessa oportunidade, uma interrupção do prazo prescricional, uma vez que tal ato configura inequívoca apuração do fato. 



    15. Ressalto que essas irregularidades já estavam sendo investigadas pelo TCU, no relatório de levantamento nº 011.547/2008-8, em que proferido o Acórdão nº 1535/2008, de 06.08.2008 (doc. 3), que determinou a suspensão cautelar dos pagamentos de obrigações contratuais com recursos federais e do qual a impetrante foi cientificada (v. item 9.9). Em 22.03.2011, o DNIT instaurou a TCE, em sua fase interna. Em 11.02.2016 sobreveio nova interrupção do prazo prescricional, com a expedição do Relatório do Tomador de Contas Especial, outro ato de inequívoca apuração do fato. A citação da impetrante pelo TCU, para responder à TCE, em sua fase externa, ocorreu em 23.04.2018, antes do transcurso do prazo prescricional reiniciado em 11.02.2016.



    16. É relevante enfatizar que, embora a análise da Unidade Técnica do TCU tenha sido no sentido da prescrição da pretensão punitiva, tal apreciação teve por fundamento o modelo de contagem de prazo prescricional definido no Acórdão TCU nº 1441/2016-Plenário, aresto normativo que autoriza a interrupção da prescrição uma única vez pelo ato que ordenar a citação, audiência ou oitiva da parte. Portanto, tais razões não podem ser usadas para fundamentar o reconhecimento da prescrição, para a hipótese da pretensão de ressarcimento, considerados os precedentes e as normas de regência da matéria definidos pelo STF e expostos acima.



    17. Em vista de todos os atos inequívocos de apuração de irregularidades mencionados acima - que se verificam ao menos desde 2008 -, não se pode imputar inércia ao TCU ou ao órgão fiscalizador que justifique o reconhecimento da prescrição no presente caso. Apesar do longo lapso temporal desde a ocorrência dos fatos até a citação da impetrante, as autoridades competentes vinham procedendo à apuração das irregularidades de forma constante e com a ciência dos envolvidos.



     



    18. Diante do exposto, denego a segurança. Admito o ingresso da União nos autos. Sem honorários (Súm. STF, 512 e art. 25 da Lei nº 12.016/2009). Custas pelo impetrante.



     



          Publique-se. Intimem-se.



     



          Brasília, 22 de outubro de 2021.



     



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator