Tribunal: STF
Processo: SL 1435
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-24
Data de publicação: 2021-03-24

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADI ESTADUAL. COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. DECISÃO QUE SUSPENDE A EFICÁCIA DE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. PREVISÃO DE RESTRIÇÕES DIVERSAS DAS ESTABELECIDAS PELO GOVERNO ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE RISCO À SAÚDE E À ECONOMIA PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA. EXERCÍCIO REGULAR DAS COMPETÊNCIAS DO ESTADO-MEMBRO. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DESCARACERIZAÇÃO DO INTERESSE MERAMENTE LOCAL. ESTREITOS LIMITES COGNITIVOS DOS INCIDENTES DE CONTRACAUTELA. PERICULUM IN MORA INVERSO. PEDIDO DE SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Tupã/SP contra liminar proferida por desembargador do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2058032-32.2021.8.26.0000, que determinou a suspensão provisória da eficácia da Lei nº 4.989/2021 e do Decreto nº 8.979/2021 do Município de Tupã, apenas nos pontos em que contraria o Plano São Paulo de combate à pandemia da Covid-19. 
    Narra o requerente que se trata, na origem, de ADI estaduais proposta pelo Procurador-Geral de Justiça de São Paulo contra normas locais, no âmbito da qual foi proferida liminar com vistas à efetividade do decreto estadual que instituiu o Plano São Paulo. Sustenta o Município requerente que a decisão em tela padeceria de “flagrante inconstitucionalidade”, pelo fato de “contrapor uma Lei Municipal, que estabelece condições de natureza muitíssimo restritiva, ponderada e adaptada aos interesses locais, a um mero Decreto estadual, ato de natureza infralegal e sem o condão de poder abarcar as situações díspares dentro de realidade agigantada do estado de São Paulo”. Aduz que a decisão impugnada acaba por usurpar competências constitucionais da Câmara Municipal e do Poder Executivo local. Argumenta que “a estagnação das atividades de suporte econômico-material” naquele município estaria gerando “o colapso do arranjo social local, que, como sabido, difere em muito da realidade econômica da região metropolitana de São Paulo”, e que “nas pequenas cidades do interior é possível que o pequeno sistema microeconômico local tarde décadas para retornar à normalidade”. 
    Alega que o decreto do Governador do Estado de São Paulo, instituidor do Plano São Paulo, teria se baseado na realidade verificada na Região Metropolitana de São Paulo, não sendo adequado à realidade específica da cidade de Tupã, que apresentaria reduzido número de habitantes e baixa densidade populacional. Defende que, no julgamento da ADI 6.341, o Plenário do Supremo Tribunal Federal teria assentado a ausência de hierarquia entre os entes federativos para a adoção de medidas de combate à pandemia e “predominância da municipalização, pois o critério adotado no plenário do referido julgamento por via do controle concentrado de constitucionalidade se deu pela alusão à Lei 8.080/1990, a Lei do SUS”. Sustenta que a lei municipal impugnada na origem teria “características mais rígidas que as do Plano São Paulo”, sendo “melhor, tecnicamente falando, e muito mais restritiva que as disposições do ato infralegal unilateral e monocrática do governador”. 
    Por estes fundamentos, requer a suspensão liminar da decisão proferida na ADI estadual nº 2058032-32.2021.8.26.0000, com a posterior confirmação da liminar. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016). 
    In casu, a controvérsia em discussão deriva de ação direta de inconstitucionalidade estadual proposta contra lei municipal que estabelece medidas restritivas relacionadas ao combate da pandemia da Covid-19 diferentes daquelas previstas em normas estaduais. A decisão ora impugnada, que suspendeu a eficácia da legislação municipal, fundamentou-se essencialmente na existência de competência concorrente do Estado para a matéria e no entendimento de que a legislação municipal, que seria mais branda, seria capaz de gerar risco à saúde pública dos munícipes e dos moradores das cidades do entorno de Tupã/SP. É o que se depreende do seguinte excerto (doc. 04): 
    “É o relatório. 
    Observadas as regras de competências comum e concorrente entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, previstas nos arts. 23 e 24 da Constituição Federal, compete aos Municípios, consoante o art. 30 da Constituição Federal, legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, bem como, prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população. (...)
    Contudo, a competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local não afasta a incidência das normas estaduais e federais expedidas com base na competência concorrente, e a suplementação legislativa encontra limites devendo estar em consonância com todo o sistema constitucional vigente. (... )
    Deve-se ter em mente as particularidades de cada município do Estado de São Paulo, contudo, o Estado de São Paulo editou normas de flexibilização gradual, observando-se protocolos sanitários intersetoriais e setoriais específicos com diretrizes voltadas a evitar o contágio e a propagação da COVID-19 em diferentes atividades, serviços e situações, pormenorizando medidas de distanciamento social, limites de ocupação, regras de higiene, obrigatoriedade do uso de máscaras etc. 
    Verifica-se, portanto, que a flexibilização da quarentena por meio de legislação municipal supletiva em momento crítico da pandemia, pode gerar sérios prejuízos no controle da pandemia não apenas no município de Tupã, mas em toda a macrorregião em que está inserido, bem como ao Estado de São Paulo. 
    Isto posto, DEFIRO A LIMINAR para suspender a eficácia da Lei nº 4.989/2021 e Decreto nº 8979/2021 do município de Tupã apenas nos pontos em que contraria o Plano São Paulo, sem prejuízo da reanálise da questão, sempre com vistas à evolução da pandemia relacionada à Covid-19”. 
    Com efeito, na presente situação de pandemia da COVID-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341, ao se consignar que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal. 
    Sobre o tema, também deve ser destacada o que assentado na ADPF 672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”.
    Deveras, o Supremo Tribunal Federal tem seguido essa compreensão, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência legislativa concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse sob questão for predominantemente de cunho local. Trata-se da jurisprudência já sedimentada neste Tribunal, no sentido de que, em matéria de competência federativa concorrente, deve-se respeitar a denominada predominância de interesse. 
    Neste sentido, verifica-se que o agravamento recente da pandemia da Covid-19 causado, entre outros fatores, pelo surgimento de variantes do vírus e cujos efeitos, por óbvio, extrapolam as fronteiras dos municípios e estados, parece indicar, mais que nunca, a necessidade de existência de harmonia e de coordenação entre as ações públicas dos diversos entes federativos, de sorte que as medidas governamentais adotadas para o enfrentamento da aludida pandemia extrapolam em muito o mero interesse local, referido no inciso I do art. 30 da Constituição Federal. 
    É neste sentido, por exemplo, a fundamentação técnica do Decreto nº 65.545/2021, expedido pelo Governador do Estado de São Paulo (decreto que determinou o enquadramento de todo o território do Estado de São Paulo na fase vermelha do Plano São Paulo), conforme consta da Nota Técnica do Centro de Contingência do Coronavírus, datada de 03/03/2021, que integra o referido ato normativo, in verbis:
    “Com fundamento no artigo 6º do Decreto nº 64.994, de 28 de maio de 2020, este Centro de Contingência vem apresentar as recomendações que seguem.
    Nos últimos dias, observou-se um alarmante agravamento da pandemia em todo o país, possivelmente gerado pela alta transmissibilidade da nova cepa de Coronavírus detectada em Manaus.
    Atento a isso e de modo preventivo, este Centro sugere que em todo o Estado, de 6 a 19 de março, a circulação de pessoas se limite às atividades consideradas essenciais, nos termos do Decreto nº 64.881, de 22 de maio de 2020. Para tanto, devem ser observadas as restrições correspondentes à fase 1 - vermelha de que trata o Anexo III do Decreto nº 64.994, de 28 de maio de 2020. 
    Esta medida é essencial e imprescindível para tentar reduzir ou, ao menos, estabilizar a curva de contágio pela Covid-19, o número de óbitos e, principalmente, as internações no Estado, de modo a preservar a capacidade de resposta do sistema de saúde. 
Cumpre destacar que, neste momento, há elevadíssimo número de internações em UTI Covid em todo território estadual, cabendo a este Centro alertar que as informações estratégicas em saúde sinalizam tendência de crescimento da curva de contágio com risco de prejuízo à saúde pública.
    Além disso, com fundamento nas evidências científicas reportadas em estudo da revista Nature (disponível em https://www.nature.com/articles/s41562-020-01009-0), recomenda-se que, nesses próximos 14 dias, seja dada preferência, sempre que possível, ao regime de teletrabalho ou trabalho remoto. E, em qualquer caso, destaca-se, novamente, a imprescindibilidade da observância, por toda população paulista, dos protocolos sanitários em vigor, em especial o uso de máscaras de proteção facial e o distanciamento social.
    São Paulo, 3 de março de 2021”.
    Destarte, verifica-se, nos limites cognitivos próprios deste incidente, a predominância na espécie de interesse supramunicipal, sobretudo em se considerando que o planejamento necessário à distribuição de leitos de UTI fica predominantemente a cargo dos Estados. À luz desta premissa e ante à verificação de que os atos normativos conflitantes com a legislação municipal impugnada na origem foram expedidos no exercício de competência legítima do Estado-membro, conforme já reconhecido pelo Plenário desta Corte, resta afastada a plausibilidade da argumentação do Município requerente no sentido de que a decisão cuja suspensão se requer teria incorrido em flagrante inconstitucionalidade. 
    Ademais, o Município autor não logrou demonstrar a existência de risco à saúde e à economia públicas na manutenção da decisão recorrida, vez que, conforme consignado na origem, as medidas adotadas em nível estadual seriam aparentemente mais restritivas e, portanto, mais adequadas ao enfrentamento da pandemia. Neste cenário, vislumbra-se periculum in mora inverso no deferimento da presente contracautela, consistente na real possibilidade que a aplicação da legislação municipal venha a desestruturar as medidas adotadas pelo Estado de São Paulo como forma de fazer frente à pandemia em seu território. 
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992. 
    Publique-se. Int.
    Brasília, 24 de março de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente