Tribunal: STF
Processo: SL 1420
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-15
Data de publicação: 2021-03-15

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. TRIBUNAL DE CONTAS DO MATO GROSSO. ADI ESTADUAL. MEDIDA CAUTELAR QUE SUSPENDE A EFICÁCIA DE DISPOSITIVOS DA LEI ORGÂNICA DO TCE. MEDIDAS CAUTELARES DETERMINADAS PELAS CORTES DE CONTAS. ALEGAÇÃO DE RISCO DE GRAVE DANO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. DESCOMPASSO COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE O TEMA. RISCO À EFETIVIDADE DA FISCALIZAÇÃO. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1018699-44.2020.8.11.0000, que suspendeu o exercício do poder geral de cautela pela corte de contas estadual.
    Narra que se trata, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em face de dispositivos da constituição estadual, da lei orgânica e regimento interno do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso e do regimento interno do Ministério Público junto ao TCE/MT. Sustenta que, em sede liminar, foi suspensa a possibilidade de expedição de medidas cautelares pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, em especial a decretação de indisponibilidade de bens e o afastamento temporário de servidores.
    Alega que a decisão que se busca suspender causa grave lesão ao interesse público e à ordem e economia públicas, na medida em que impõe ao TCE/MT a renúncia ao poder geral de cautela, afetando suas atividades de fiscalização e controle. Pondera que as medidas cautelares permitem à Corte de Contas salvaguardar o direito tutelado, garantindo a efetividade do controle externo, sendo “instrumentos essenciais e intimamente interligadas ao tempo e à urgência, notadamente neste período pandêmico, quando alguns gestores públicos tem procedida à má utilização do erário no seu enfrentamento”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão liminar proferida pelo órgão especial do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso, autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 1018699-44.2020.8.11.0000. 
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento parcial da suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 14)
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LIMINAR DEFERIDA. PODER GERAL DE CAUTELA DE TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. SUSPENSÃO DE DISPOSITIVOS. INDISPONIBILIDADE DE BENS. LESÃO À ORDEM PÚBLICA NA ACEPÇÃO JURÍDICOCONSTITUCIONAL. DECRETO DE AFASTAMENTO CAUTELAR DE SERVIDOR PÚBLICO. AUSÊNCIA DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DEFERIMENTO PARCIAL DA CONTRACAUTELA. 
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça estadual que suspende dispositivos da Lei Orgânica e do Regimento Interno do TCE/MT.
    2. É cabível pedido de suspensão de decisões cautelares proferidas por tribunais de justiça estaduais em controle concentrado quando da subtração de efeitos da legislação impugnada decorram efeitos concretos e imediatos.
    3. Tribunais de contas têm legitimidade ativa para o incidente suspensivo na defesa de suas prerrogativas constitucionais e legais.
    4. Importa grave risco de lesão à ordem pública, na acepção jurídico-constitucional, a decisão judicial que suspende os efeitos de previsão normativa que atribui ao Tribunal de Contas do Estado a possibilidade de decretar indisponibilidade de bens visando a assegurar o cumprimento de suas decisões, por vulnerar as prerrogativas constitucionais da corte da Corte de Contas e inviabilizar a efetividade da fiscalização dos contratos administrativos e das medidas que asseguram o ressarcimento ao erário.
    5. A decisão pela qual se entende incompatíveis com a constituição estadual dispositivos que atribuem amplo poder geral de cautela a tribunal de contas, por ofensa ao princípio da reserva de jurisdição, e afasta liminarmente os efeitos de dispositivo que prevê o poder à Corte de Contas de afastar servidor público do exercício de suas funções não representa grave risco de lesão à ordem pública, podendo as liminares eventualmente deferidas ser submetidas à apreciação judicial por representação do Ministério Público.
    — Parecer pelo deferimento parcial do pedido suspensivo. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra acórdão do Tribunal de Justiça do Mato Grosso que, em Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual, deferiu medida cautelar para suspender a eficácia de dispositivos de lei local que atribuem poder geral de cautela à Corte de Contas estadual. Considerando que a decisão impugnada foi proferida por Tribunal e que há natureza constitucional na matéria controvertida, relacionada aos limites das atribuições constitucionais de controle externo dos tribunais de contas (artigo 71, da CF), verifica-se cabível o presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 
    A leitura da decisão cuja suspensão se requer revela que o Tribunal de Justiça do Mato Grosso veiculou entendimento provisório no sentido de que a Constituição Federal não atribuiu expressamente competência para a decretação de medidas cautelares aos Tribunais de Contas, de sorte que referidas medidas estariam submetidas à cláusula de reserva de jurisdição. É o que se depreende do seguinte excerto da decisão impugnada (doc. 04):
    “(...) De fato, a cláusula de reserva de jurisdição, pelo próprio sentido etimológico, implica a delimitação ou demarcação de institutos jurídicos ao âmbito do Poder Judiciário, notadamente quando há incidência sobre direitos fundamentais do indivíduo, especialmente protegidos por cláusulas pétreas (CF, art.5º). 
    Ao Judiciário foi concebido a função jurisdicional, a qual absorve a autoridade e devido processo destinado a privar o indivíduo de seus bens, por medida cautelar ou sentença, ex vi do art. 5º, LIII [ninguém será processado nem sentenciado senão por autoridade competente] e LIV [ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal]. E mais, não há na República Federativa do Brasil juízo ou tribunal de exceção para impor qualquer restrição a direitos políticos e patrimoniais, quiçá por um órgão de controle externo, na seara administrativa. 
    Realmente, não se apresenta plausível a tomada de decisões cautelares, em apreciação de contas públicas ou contratos administrativos, ao considerar o dever do Tribunal de Contas representar ao Poder competente [e assim ao Ministério Público e à Polícia Judiciária Civil] irregularidades ou abusos, que deve também representar, à luz do Código Penal e/ou da Lei de Improbidade Administrativa, representar aos órgãos com atribuições constitucionais de persecução penal e de probidade, para que estes promovam perante o judiciário as medidas cautelares, ou mesmo inibitórias, para preservação da ordem administrativa e recuperação do patrimônio público, se constatados ilícitos, materialidade e autoria. 
    Com efeito, o afastamento da função ou cargo público pressupõe devido processo penal ou de improbidade administrativa, por imperativo dos incisos LIII e LIV, retrocitados. Tanto o CPP (Título V, Capítulo VI – Das Medidas Assecuratórias), com LIA (Lei nº. 8.429/1992, art. 16)) dispõe sobre as medidas cautelares constritivas, tão somente pelo Sistema de Justiça. Quanto às medidas inespecíficas, rotuladas de cautelares, não dispensam igualmente a autoridade judicial e devido processo legal, por serem subjacentes ao processo principal, seja penal, seja de improbidade administrativa. (...)”. 
    Nada obstante os fundamentos que embasaram a decisão impugnada, entendo, nos limites da cognição possível nos incidentes de contracautela, plausível a argumentação do Tribunal de Contas autor, à luz da jurisprudência desta Suprema Corte. Com efeito, como foi inclusive referido na decisão impugnada, o Supremo Tribunal Federal assentou entendimento de que os Tribunais de Contas possuem competência constitucional para determinar medidas cautelares - inclusive a indisponibilidade de bens - necessárias à garantia da efetividade de suas decisões e à prevenção grave lesões ao erário, nos seus processos de fiscalização. Nesse sentido, os seguintes julgados:
    “Agravos regimentais em Suspensão de Segurança. Embargos de declaração convertidos em agravo. Fiscalização do Tribunal de Contas estadual em procedimento licitatório. Grave lesão à ordem pública demonstrada. Concessão parcial da contracautela. Agravos não providos.
    1. Em razão dos fundamentos de mérito apresentados nos embargos de declaração, devem eles ser recebidos como agravo regimental, do qual se deve conhecer.
    2. Os argumentos utilizados pelos agravantes não se mostram aptos a modificar a decisão recorrida, revelando, em verdade, mera insatisfação com as razões adotadas.
    3. No exercício do poder geral de cautela, os tribunais de contas podem determinar medidas em caráter precário que visem assegurar o resultado final dos processos administrativos. O exame realizado pelas cortes de contas ultrapassa a análise meramente burocrática, porque abarca não apenas os elementos formais que norteiam o processo de despesa, mas também a relação custo-benefício, a aferição de quão ótimas são as ações administrativas, que devem ser as mais rentáveis possíveis, tendo em vista o interesse público envolvido, a legitimidade do ato e a consequente relação de adequação de seu conteúdo.
    4. A decisão da Presidência do Supremo Tribunal Federal mostra-se acertada e provida de razoabilidade, pois, de um lado, autoriza a continuidade das apurações no âmbito do Tribunal de Contas estadual reconhecendo e legitimando a função constitucional do órgão e, de outro, possibilita o prosseguimento da execução do contrato objeto da licitação em causa, impedindo que haja suspensão da prestação de serviço público essencial, de forma a evitar prejuízos à população envolvida.
    5. Agravos regimentais não providos”. (SS 5.179 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 27/11/2019).
    “Mandado de Segurança. 2. Tribunal de Contas da União. Tomada de contas especial. 3. Dano ao patrimônio da Petrobras. Medida cautelar de indisponibilidade de bens dos responsáveis. 4. Poder geral de cautela reconhecido ao TCU como decorrência de suas atribuições constitucionais. 5. Observância dos requisitos legais para decretação da indisponibilidade de bens. 6. Medida que se impõe pela excepcional gravidade dos fatos apurados. Segurança denegada”. (MS 33.092, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 17/8/2015).
    Haja vista a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal e a finalidade das medidas cautelares previstas na legislação local impugnada, vislumbra-se que a manutenção da decisão impugnada pode causar grave lesão à ordem e à economia públicas, obstaculizando a atuação preventiva do Tribunal de Contas do Mato Grosso de resguardo e eventual reparação de danos ao erário. Neste sentido, decisão monocrática da Ministra Carmén Lúcia, quando do exercício da presidência desta Corte, in verbis:
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. TOMADA DE CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS DO RIO GRANDE DO NORTE. PODER GERAL DE CAUTELA. BLOQUEIO DE BENS DA INTERESSADA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. SEGURANÇA CONCEDIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA PARA ANULAR ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO RIO GRANDE DO NORTE. RISCOS DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS CONFIGURADOS. SUSPENSÃO DEFERIDA”. (SS 5205, Rel. Min. Cármen Lúcia, decisão monocrática, DJe de 11/04/2018).
    O cotejo analítico entre a decisão cuja suspensão se requer e os precedentes mencionados revela, portanto, nos limites cognitivos próprios deste incidente, que a decisão impugnada está em descompasso com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal sobre o tema e que sua manutenção tem o condão gerar risco à ordem e à economia públicas. Destarte, evidenciada a plausibilidade da argumentação formulada e haja vista a existência de periculum in mora decorrente da possibilidade de frustração da utilidade do resultado final da fiscalização da Corte de Contas Estadual, verifica-se a necessidade de concessão da contracautela pleiteada, nos termos do que preveem os artigos 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992 e 297 do RISTF.
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, com fundamento no art. 4º, caput, da Lei 8.437/92, para suspender a decisão cautelar proferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual nº 1018699-44.2020.8.11.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Mato Grosso, exclusivamente na parte em que se refere ao poder geral de cautela do Tribunal de Contas daquele Estado, até o trânsito em julgado do processo de origem.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 15 de março de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente