Tribunal: STF
Processo: ACO 3528
Classe: ACO
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-21
Data de publicação: 2021-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação cível originária com pedido de tutela provisória de urgência ajuizada pelo Estado do Piauí contra a União, para afastar a aplicação da Portaria 9.365/2021, do Ministério da Economia, que suspendeu a análise de capacidade de pagamento e a concessão de garantia da União à futura operação de crédito entre o referido Estado e o Banco Itaú (Processo Administrativo SEI 17944.102973/2021-68).
    Os fatos relatados na inicial são essencialmente os seguintes: 
    “[...] no último dia 10 de setembro, a Coordenação-Geral de Operações de Crédito de Estados e Municípios do Ministério da Economia encaminhou ao Banco Itaú Unibanco S/A o Ofício SEI nº 240293/2021/ME, em cujo teor noticiou a suspensão da análise da capacidade de pagamento do Estado e [portanto] o impedimento à concessão de garantia da União, medidas que se sabe IMPRESCINDÍVEIS à formalização do financiamento pretendido pelo Estado Autor. Tal negativa, pelo menos em âmbito administrativo, ergueu-se como obstáculo intransponível à obtenção do crédito pretendido pelo Ente subnacional, com a consequente frustração de investimentos públicos sobremodo relevantes ao interesse coletivo em âmbito estadual. Eis o teor da negativa oficial:
    [...] 
    1. Refiro-me aos pedidos efetuados para obter a garantia da União e contratar a operação de crédito entre o Estado do Piauí - PI e o Banco Itaú Unibanco S/A, no valor de R$ 600.000.000,00 (seiscentos milhões de reais), cujos recursos são destinados a ações de infraestrutura e aporte de capital em empresas estatais, integrantes do plano plurianual e do orçamento geral do Estado. (...) 
    Documentos/informações necessários 
    1. Efeitos da Portaria ME nº 9.365, de 04/08/2021 
    a. Conforme disposto no artigo 3º da Portaria ME Nº 9.365/2021, de 04/08/2021, estão suspensas as análises da capacidade de pagamento, bem como as concessões de garantias da União a operações de crédito de Estados, Distrito Federal ou Municípios. 
    b. Portanto, enquanto mantidas as suspensões, esta Secretaria fica impossibilitada de concluir a análise da presente operação, prosseguindo a análise do pleito para itens não relacionados à capacidade de pagamento. c. Assim que cessarem as suspensões, a STN comunicará às partes interessadas” (págs. 5 e 6 da inicial; grifos no original). 
    O autor aduz, preliminarmente, que o Supremo Tribunal Federal é competente para julgar e processar causas em que haja iminente vulneração do pacto federativo, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição Federal.
    Ademais, assevera que 
    “[...] a Portaria 9.365/2021 não resiste ao mais breve controle de juridicidade. Por dedução, conclui-se também que a Subsecretária de Relações Financeiras Intergovernamentais, ao sustar a tramitação do processo SEI 17944.102973/2021-68, recusando aval da União ao financiamento negociado entre Estado do Piauí e Banco Itaú Unibanco S/A (ofício suso referenciado – doc. 06), deu cumprimento a ato administrativo enodoado de grave inconstitucionalidade, devendo, ipso facto, colapsar juntamente com ele” (pág. 16 da inicial; grifos no original).
    Outrossim, afirma que 
    “ [...] ao simplesmente sustar, ainda que apenas em parte, os efeitos da Portaria nº 501/2017, objetivando declaradamente rever critérios de aferição da capacidade de endividamento dos Estados para a concessão de garantias em contratações de mútuo bancário, a União/Ministério da Economia na prática atribuiu efeitos retroativos ao novo administrativo.
    [...]
    A União, portanto, nega aplicabilidade a norma ainda em vigor, instituindo vácuo normativo hostil ao art. 32 da LRF e a art. 31 da Resolução 43/2001 do Senado Federal, as quais, insista-se, DETERMINAM que a União decida, à luz do que nelas mesmas se contém, se concederá ou não o aval pretendido pelo Ente subnacional, e que o faça no máximo em 10 (dez) dias.
    [...] 
    A sustação das análises de capacidade de pagamento e de concessões de garantia, portanto, não se fundamentou em nenhuma razão juridicamente sustentável, reputando-se nula de pleno direito, ipso facto. 
    [...]
    Pontue-se, a bem da clareza: O processo SEI nº 17944.102973/2021- 68, causa de pedir nestes autos, foi protocolado no Ministério da Economia em 25.08.2021, portanto após a publicação da malsinada Portaria ME nº 9.365/2021. Ocorre que, como visto acima, referida Portaria em verdade não impôs alterações substanciais à Portaria 501/2017; apenas deflagrou consulta pública de que poderá resultar, ou não, na revogação desse ato normativo por outro a ser futuramente e eventualmente editado” (págs. 18, 19, 21 e 23 da inicial; grifos no original). 
    Indica que estão presentes os requisitos para concessão de tutela de urgência, uma vez que 
    “[...] necessidade imediata de um provimento provisório está presente e decorre da necessidade de obtenção do crédito no importe de R$ 600.000.000,00 (seiscentos milhões de reais) junto ao Banco Itaú Unibanco S/A.
    [...] a recusa da União de firmar contrato de garantia e contragarantia com o Estado configura violação do princípio da proteção da confiança, e que a aplicação de futuro ato normativo, a ser produzido com base na malsinada Portaria nº 9.365/2021, ao processo SEI 17944.102973/2021-68, com o efeito de inviabilizar a obtenção do crédito pretendido pelo Estado-Autor, configura tentativa de atribuir indébitos efeitos retroativos a novatio legis de direito material, em grave atentado à segurança jurídica e aos ditames de confiança e previsibilidade das relações jurídicas havidas entre órgãos/entes da Administração Pública” (pág. 24 da inicial; grifos no original).
    Ao final, requer, que
    “b) Seja liminarmente concedida tutela de urgência inaudita altera pars que ordene à União Federal, no prazo regulamentar máximo de 10 (dez) dias, proceda à conclusão do Processo Administrativo SEI nº 17944.102973/2021-68 (PVL 02.001944/2021-17) decidindo de maneira fundamentada o pedido que nele se contém à luz da vigente Portaria ME nº 501/2017 e da Resolução SF nº 43/2001, e, eventualmente positiva a resposta ao pleito estatal, seja determinado à União Federal que, nas 48 (quarenta e oito) horas subsequentes, formalize com o Estado autor o correspondente contrato de garantia com vistas à liberação do crédito junto à Instituição creditícia (Banco Itaú Unibanco S/A);
    [...]
    d) Ao final, seja confirmada a ordem liminar em julgamento mérito, tornando definitiva a liminar acima requerida, afastando-se em definitivo, no caso concreto, o disposto no art. 3º da Portaria ME nº 9.365/2021 do Ministério da Economia, pelos bastos motivos acima aduzidos;” (págs. 31 e 32 da inicial; grifos no original). 
    É o relatório. Decido. 
    Bem examinados os autos, reconheço, de início, a competência desta Corte Suprema para processar e julgar originariamente a presente ação, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição Federal, uma vez que se trata de litígio entre a União e Estado-Membro com potencial conflito federativo. 
    Em juízo de cognição sumária, compatível com esta fase procedimental, verifico que estão preenchidos os requisitos do art. 300 do CPC/2015 para concessão de tutela provisória de urgência, quais sejam: a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito (tradicionalmente conhecida como fumus boni iuris) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (o chamado periculum in mora).
    No caso sub examine, o Estado autor busca afastar a aplicação da Portaria ME 9.365/2021, que suspendeu a análise de capacidade de pagamento e a concessão de garantia da União à futura operação de crédito entre o referido Estado e o Banco Itaú, conforme consta do Ofício SEI 240.293/2021/ME (documento eletrônico 7). 
    Transcrevo abaixo a íntegra do artigo 3º da referida Portaria, objeto de específica impugnação nestes autos:
    “Art. 3º Ficam suspensas as análises da capacidade de pagamento, bem como as concessões de garantias da União a operações de crédito de interesse de Estado, Distrito Federal ou Município:
    I - até a conclusão da Comissão de Avaliação, de que trata o art. 2º; ou
    II - se a Comissão de Avaliação, de que trata o art. 2º, concluir pela necessidade de alteração da Portaria nº 501, de 2017, do extinto Ministério da Fazenda:
    a) até a publicação de despacho rejeitando a proposta, nos termos do disposto no parágrafo único do art. 2º; ou
    b) até a publicação de nova portaria contendo a análise de capacidade de pagamento, caso a proposta de que trata o art. 2º seja validada.”
    Em uma apreciação liminar, entendo que a plausibilidade jurídica está devidamente comprovada, já que a aludida Portaria, condicionou a suspensão das análises de capacidade de pagamento, bem como as concessões de garantias da União a operações de crédito de interesse de Estado, Distrito Federal ou Município, a eventos futuros e de contornos imprecisos. 
    Ainda, observo a inobservância, pela União, dos princípios da proteção da confiança legítima e da lealdade federativa, que se traduzem no dever de colaboração e cooperação entre o governo central e os governos locais, especialmente para conferir estabilidade e previsibilidade aos atos administrativos que os afetem reciprocamente.
    É da própria essência do federalismo a obrigação cometida à União e aos entes federados de se comportarem com solidariedade nas relações que mantêm entre si. É o que a doutrina constitucional alemã chama de princípio da lealdade federativa (Bundestreue), cujo objetivo é fomentar uma relação construtiva, amistosa e de colaboração entre as partes integrantes do pacto federal, protegendo a boa-fé e a confiança que devem nortear o trato dos interesses comuns. 
    Isso se traduz no dever de amparo da União para com os Estados, Distrito Federal e Municípios, para o pleno exercício de suas competências, que, nesse mister, contribuem para o bem comum de todos os associados (LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Pressupostos Materiais e Formais da Intervenção Federal no Brasil. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 52). 
    Nesse sentido, confiram-se as decisões tomadas na ADI 6586 / DF, de minha relatoria, e na ACO 3.262/GO, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes. 
    Por outro lado, o perigo de dano mostra-se evidente, pois é notória a situação precária das finanças públicas dos entes federados que se encontram fragilizadas pela crise sanitária, humanitária e econômica, causada pela pandemia da Covid-19, de modo que o acesso ao crédito objeto do contrato de financiamento é de extrema relevância para que o Estado requerente possa levar a cabo os investimentos públicos regularmente pactuados.
    Esse foi o entendimento, em sede de liminar, nos autos da ACO 3.517/PI, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, que afastou a aplicação da Portaria ME 9.365/2021 para determinar a formalização de contratos de garantia e contragarantia entre a União e o Estado do Piauí, litteris:
    “[...] a suspensão das análises de capacidade de pagamento, bem como as concessões de garantias da União a operações de crédito de interesse de Estado, Distrito Federal ou Município, ficou condicionada a eventos futuros e de contornos imprecisos, como se verifica dos incisos I e II do art. 3º da mencionada Portaria (Portaria nº 9.365/2021).
    [...] concedo a tutela provisória requerida, nos termos do pedido supletivo, para determinar à Ré a formalização, no prazo de 5 (cinco) dias, de contratos de garantia e contragarantia com o Estado do Piauí, concernentes à liberação dos recursos objeto do Contrato de Financiamento mediante Abertura de Crédito nº 40/00020-6, firmado com o Branco do Brasil S/A, abstendo-se de opor quaisquer obstáculos à liberação dos referidos créditos, na forma, nos prazos e segundo as condições já avençadas na aludida pactuação”. 
    Nesse mesmo sentido: ACO 3.519/SE e ACO 3.523/PE, de relatoria do Ministro Roberto Barroso.
    Ante o exposto, concedo a tutela provisória para suspender a aplicação da Portaria ME 9.365/2021 e dar seguimento ao Processo Administrativo SEI 17944.102973/2021-68, referente à análise da capacidade de pagamento pleiteada pelo Estado do Piauí com relação à operação de crédito junto ao Banco Itaú, de acordo com o trâmite da contratação suspenso pela referida Portaria. 
    Cite-se a União. 
    Publique-se.
    Brasília, 21 de setembro de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator