Tribunal: STF
Processo: ARE 1316564
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-19
Data de publicação: 2021-08-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos.
    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário deduzido perante o Superior Tribunal de Justiça.
    O apelo extremo foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.
    Eis a ementa do acórdão recorrido: 
    “PROCESSUAL PENAL. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. INTERPRETAÇÃO DE DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. ANÁLISE DA PRÓPRIA COMPETÊNCIA. PODER-DEVER DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DO ART. 105, I, "A", DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA. LIMITAÇÃO DO FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. DELITOS PRATICADOS EM RAZÃO E NO EXERCÍCIO DO CARGO. CONSELHEIRO DE TRIBUNAL DE CONTAS DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL. 1. Compete ao Superior Tribunal de Justiça interpretar o art. 105, I, "a", da Constituição Federal, que trata de sua competência originária, hipótese em que atua como qualquer juiz, sendo, portanto, apto para conhecer de questões relativas à própria competência. Como qualquer magistrado e tribunal, também o Superior Tribunal de Justiça tem o poder-dever de prestar a jurisdição e, para tanto, decidir, quando necessário, sobre as regras de sua competência. No Brasil, a regra sempre foi a de controle difuso de constitucionalidade, estabelecida inclusive na atual Carta Magna. Assim, a todo juiz compete interpretar a Constituição, não sendo função privativa do Supremo Tribunal Federal. 2. O art. 105, I, "a", da CF, ao estabelecer as regras de competência, fixou o foro especial na esfera penal, sendo prerrogativa destinada a assegurar a independência e o livre exercício de determinados cargos e funções de especial importância. Contudo, a norma não foi fixada de forma a restringir o foro às hipóteses de crimes praticados em razão do cargo ou no exercício do mandato. Trata-se de texto aberto, cabendo ao intérprete delimitá-lo. 3. O Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal têm funções constitucionais distintas. Portanto, no que tange às regras de competência originária, não há necessidade de interpretação simétrica, ou seja, de o STJ adotar, no tocante ao texto do art. 105, I, "a", da CF, o mesmo entendimento adotado pelo STF em relação ao art. 102, I, "b" e "c", da CF. 4. A prerrogativa de foro é outorgada ratione muneris a determinadas autoridades em razão da natureza de certos cargos ou oficios titularizados por aquele que sofre persecução penal. Originalmente pensado como uma necessidade de assegurar a independência de órgãos e garantir o livre exercício de cargos constitucionalmente relevantes, esse foro atualmente, dada a evolução do pensamento social, provocada por situações inexistentes no passado, impõe a necessidade de que normas constitucionais que o estabelecem sejam interpretadas de forma restritiva. Assim, deve-se conferir ao texto do art. 105, I, "a", da CF a interpretação de que as hipóteses de foro por prerrogativa de função no STJ restringem-se aos casos de crime praticado em razão e durante o exercício de cargo ou função. 5. A publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais constitui o marco temporal para a prorrogação da competência do STJ para julgar ações penais originárias. 6. Reconhecida a incompetência do STJ, determina-se a remessa dos autos a uma das varas criminais do Distrito Federal para prosseguimento da presente ação penal.”
    No recurso extraordinário, sustenta-se violação dos arts. 5º, incisos LII e LIV, 56, inciso I, e 93, inciso IX, da Constituição Federal.
     Defende o recorrente, em síntese, que o processo deveria ter sido enviado ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, uma vez que este seria o órgão competente para julgar crimes cometidos por Deputados Distritais.
    Ouvida a douta PGR, manifestou-se pelo não provimento do agravo, em parecer que apresenta a seguinte ementa:
    “Recurso extraordinário com agravo. Crimes de estelionato. Autos baixados para Vara Criminal. Recorrente que não é mais Deputado Distrital. Fatos delituosos narrados nos autos ocorreram antes de o Agravante tornar-se Conselheiro do TCDF. Inexistência de motivos que atraiam a prerrogativa de função. Precedente do STF. Parecer pelo não provimento do Agravo Regimental.”
    Decido.
    A irresignação não merece prosperar.
    Na espécie, é fato incontroverso que o recorrente foi denunciado pela suposta prática, na condição de Deputado Distrital, do crime descrito no art. 171, § 3º, do Código Penal, no período de 2011 a 2013.
    Como os supostos fatos delituosos precederam a posse como Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal (cargo atualmente ocupado pelo recorrente) e com este não guardam qualquer relação de pertinência, entendeu o Superior Tribunal de Justiça pela incompetência da Corte, determinando a remessa dos autos à alguma das Varas Criminais do Distrito Federal, para prosseguimento da ação penal.
    Registro que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em sessão realizada em 3 de maio de 2018, ao julgar Questão de Ordem na AP nº 937, Relator o Ministro Roberto Barroso, assentou a tese de que “o foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas”.
    Naquela oportunidade, definiu-se também que, em caso de inaplicabilidade da regra constitucional de foro, os processos devem ser remetidos ao juízo de primeira instância competente.
    No caso dos autos, verifico que a decisão recorrida harmoniza-se perfeitamente com o precedente supramencionado, inclusive no que concerne à remessa dos autos ao órgão jurisdicional de primeiro grau competente.
    A pretensão recursal cinge-se a discutir para qual órgão jurisdicional devem ser encaminhados os autos. 
    Para o recorrente, o correto seria operar-se o declínio de competência em favor do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, já que, à época dos fatos descritos na denúncia, ocupava o cargo de Deputado Distrital, ao qual a Lei nº 11.697/2008 assegura prerrogativa de foro (art. 8º, I, alínea b). Acrescenta que os supostos crimes que lhe são imputados diriam respeito às atribuições daquele cargo. Estariam preenchidos, assim, a seu ver, os requisitos legitimadores da competência do Tribunal de Justiça local, conforme AP Nº 937-QO.
    Todavia, não prospera a tese da defesa.
    Atualmente o recorrente é Conselheiro do Tribunal de Constas do Distrito Federal e há muito tempo não ocupa o cargo de Deputado Distrital. O afastamento desse último cargo, independentemente da motivação, acarretou perda do conjunto de prerrogativas que eventualmente lhe seja conferido.
    Aliás, a jurisprudência da Corte é pacífica no sentido de que a prerrogativa de foro não configura privilégio de caráter pessoal, sendo concedida exclusivamente ‘ratione muneris’. 
     Já entendia o saudoso Ministro Nelson Hungria que “[a] prerrogativa é concedida em obséquio à função, a que é inerente, e não ao cidadão que a exerce” (HC 33.440/SP, Tribunal Pleno, Rel. p/ o ac. Min. Nelson Hungria, publicado no DJ de 23/5/1955).
    Esse entendimento ainda hoje é válido e orienta a jurisprudência do Supremo Tribunal. Vide:
    “(...) A prerrogativa de foro é outorgada, constitucionalmente, ‘ratione muneris’, a significar, portanto, que é deferida em razão de cargo ou de mandato ainda titularizado por aquele que sofre persecução penal instaurada pelo Estado, sob pena de tal prerrogativa - descaracterizando-se em sua essência mesma - degradar-se à condição de inaceitável privilégio de caráter pessoal. (...)” (INQ 1.376-AgR/MG, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, publicado no DJ de 16/3/07).
    No mesmo sentido, já tive a oportunidade de me manifestar:
    “Nos termos do art. 102, inciso I, alíneas b e c, da Constituição de 1988, compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, nas infrações penais comuns, o presidente da República, o vice-presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios ministros e o procurador-geral da República, e, nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os ministros de Estado e os comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, os membros dos tribunais superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente.
    É importante que se diga que a prerrogativa de foro não tem como objetivo favorecer aqueles que exercem os cargos listados, mas garantir a independência do exercício de suas funções, além de evitar manipulações políticas nos julgamentos e a subversão da hierarquia.
    Não se trata de privilégio, pois, nas palavras do saudoso professor Hélio Tornaghi 
    ‘[esse] refere-se à pessoa; não assim à prerrogativa. Não há foro especial para conde, barão ou duque; para Jafet, Café ou Mafé; não existe acepção de pessoas; a lei não tem preferências nem predileções. Mas leva em conta a dignidade da função, a altitude do cargo, a eminência da posição. Se a pessoa deixa a função, perde a prerrogativa, que não é sua, mas dela’ (Instituições de Processo Penal. vol. III. 1 edição. Editora: Forense: Rio de Janeiro, 1959. p. 56).
    Logo, é equivocada a ideia de que a prerrogativa de foro é um privilégio e que os seus detentores são beneficiados pelo foro com a demora no julgamento, com a consequente impunidade. Essa percepção, decorre, em verdade, da existência, até 2001, da imunidade formal para deputados e senadores, os quais não podiam ser processados criminalmente sem a licença da respectiva Casa Legislativa. 
    Em 2001, a Emenda Constitucional nº 35 alterou essa imunidade formal, não sendo mais necessária a licença, mas apenas a comunicação do recebimento da denúncia pelo Supremo Tribunal Federal à Casa respectiva, que poderá sustar o andamento da ação (art. 53, § 3º, CF/88). Ou seja, esse controle deixou de ser prévio e passou a ser posterior.
    Após essa reforma constitucional, os inquéritos passaram a tramitar regularmente e as ações penais começaram a ser julgadas, resultando na condenação de vários parlamentares. Desde 1988, tramitaram na Corte 628 ações penais, sendo que 622 foram autuadas após a Emenda Constitucional nº 35/20011.
    O papel do Supremo Tribunal Federal como Corte Criminal relaciona-se intrinsecamente com o princípio constitucional do juiz natural, segundo o qual ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente (CF, art. 5º, inciso LIII). 
    José Frederico Marques, ao tratar do princípio do juiz natural, afirma que “ninguém pode ser subtraído de seu juiz constitucional” (Elementos de Direito Processual Penal. Campinas: Bookseller, 1997. v. I, p. 190).
    Como aduzem Ada Pellegrini Grinover, Antônio Scarance Fernandes e Antônio Magalhães Gomes Filho, 
    '[a] expressão constitucional do art. 5º, LIII (‘ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente’), deve ser lida, portanto, como garantia do juiz constitucionalmente competente para processar e julgar' (As Nulidades no Processo Penal. 9 ed. rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p.54). 
    A relevância dessa garantia foi bem destacada pelo Ministro Celso de Mello no voto condutor do HC nº 106.171/AM, quando assentou que
    ‘(...) o princípio da naturalidade do juízo representa uma das mais importantes matrizes político-ideológicas que conformam a própria atividade legislativa do Estado e que condicionam o desempenho, por parte do Poder Público, das funções de caráter penal-persecutório, notadamente quando exercidas em sede judicial. 
    Daí a advertência de JOSÉ FREDERICO MARQUES (O Processo Penal na Atualidade, in Processo Penal e Constituição Federal, p. 19, item n. 7, 1993, Ed. Acadêmica/Apamagis, São Paulo), no sentido de que, ao rol de postulados básicos, deve acrescer-se 'aquele do Juiz natural, contido no item nº LIII do art. 5º, que declara que ‘ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente'. É que autoridade competente só será aquela que a Constituição tiver previsto, explícita ou implicitamente, pois, se assim não fosse, a lei poderia burlar as garantias derivadas do princípio do Juiz independente e imparcial, criando outros órgãos para o processo e julgamento de determinadas infrações (grifei).
    A essencialidade do princípio do juiz natural impõe, ao Estado, o dever de respeitar essa garantia básica que predetermina, em abstrato, os órgãos judiciários investidos de competência funcional para a apreciação dos litígios penais.
    Na realidade, o princípio do juiz natural reveste-se, em sua projeção político-jurídica, de dupla função instrumental, pois, enquanto garantia indisponível, tem, por titular, qualquer pessoa exposta, em juízo criminal, à ação persecutória do Estado, e, enquanto limitação insuperável, incide sobre os órgãos do poder incumbidos de promover, judicialmente, a repressão criminal.
    Vê-se, desse modo, que o postulado da naturalidade do juízo, ao qualificar-se como prerrogativa individual (ex parte subjecti), tem, por destinatário específico, o réu, erigindo-se, em conseqüência, como direito público subjetivo inteiramente oponível ao próprio Estado. Esse mesmo princípio, contudo, se analisado em perspectiva diversa, ex parte principis, atua como fator de inquestionável restrição ao poder de persecução penal, submetendo, o Estado, a múltiplas limitações inibitórias de suas prerrogativas institucionais.
    Isso significa que o postulado do juiz natural deriva de cláusula constitucional tipicamente bifronte, pois, dirigindo-se a dois destinatários distintos, ora representa um direito do réu (eficácia positiva da garantia constitucional), ora traduz uma imposição ao Estado (eficácia negativa dessa mesma garantia constitucional).
    O princípio da naturalidade do juízo, portanto, encerrando uma garantia constitucional, limita, de um lado, os poderes do Estado (impossibilitado, assim, de instituir juízos “ad hoc” ou de criar tribunais de exceção) e assegura ao acusado, de outro, o direito ao processo perante autoridade competente, abstratamente designada na forma de lei anterior (vedados, em conseqüência, os juízos ex post facto).
    É por essa razão que ADA PELLEGRINI GRINOVER - após destacar a importância histórica e político-jurídica do princípio do juiz natural - acentua, com apoio no magistério de JORGE FIGUEIREDO DIAS (Direito Processual Penal, vol. 1/322-323, 1974, Coimbra), que esse postulado constitucional acha-se tutelado por garantias irredutíveis que se desdobram, 'na verdade, em três conceitos: só são órgãos jurisdicionais os instituídos pela Constituição; ninguém pode ser julgado por órgão constituído após a ocorrência do fato; entre os juízes pré-constituídos vigora uma ordem taxativa de competências, que exclui qualquer alternativa deferida à discricionariedade de quem quer que seja' (O Processo em Sua Unidade – II, p. 39, item n. 6, 1984, Forense – grifei)’ (Segunda Turma, DJe de 13/4/11).
    A esse propósito, a Constituição italiana, ao tratar do princípio do juiz natural em seu art. 25, inciso 1, estabelece que nessuno pò essere distolto dal giudice naturale precosttituito per legge.
    Como aduz Paolo Tonini, não existe poder discricionário de escolha a respeito da competência: o princípio do juiz natural impede que um órgão jurisdicional possa subtrair discricionariamente um procedimento de um determinado juiz (Manuale di procedura penale. 14 ed. Milão: Giuffrè Editore, 2013. p. 86)” (RHC nº 135.683/GO, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 3/4/17).
    Ademais, não se pode olvidar que a Súmula 394/STF, segundo a qual “[c]ometido o crime durante o exercício funcional prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício”, foi cancelada por decisão unânime do Tribunal Pleno da Corte, em sessão realizada em 25/8/99, quando do julgamento de Questão de Ordem no Inquérito nº 687, Relator no Relator Sydney Sanches. 
    A partir de então, pacificou-se na jurisprudência da Corte, como regra geral, que a competência penal originária por prerrogativa de função cessa quando encerrado o exercício funcional correlato. Nesse sentido:
    “EMENTA: (...) III. Foro especial por prerrogativa de função: extensão, no tempo, ao momento posterior à cessação da investidura na função dele determinante. Súmula 394/STF (cancelamento pelo Supremo Tribunal Federal). Lei 10.628/2002, que acrescentou os §§ 1º e 2º ao artigo 84 do C. Processo Penal: pretensão inadmissível de interpretação autêntica da Constituição por lei ordinária e usurpação da competência do Supremo Tribunal para interpretar a Constituição: inconstitucionalidade declarada. 1. O novo § 1º do art. 84 CPrPen constitui evidente reação legislativa ao cancelamento da Súmula 394 por decisão tomada pelo Supremo Tribunal no Inq 687-QO, 25.8.97, rel. o em. Ministro Sydney Sanches (RTJ 179/912), cujos fundamentos a lei nova contraria inequivocamente. 2. Tanto a Súmula 394, como a decisão do Supremo Tribunal, que a cancelou, derivaram de interpretação direta e exclusiva da Constituição Federal. 3. Não pode a lei ordinária pretender impor, como seu objeto imediato, uma interpretação da Constituição: a questão é de inconstitucionalidade formal, ínsita a toda norma de gradação inferior que se proponha a ditar interpretação da norma de hierarquia superior (...)” (ADI 2.797/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJe de 19/12/05)
    “Recurso extraordinário. Processo penal. Competência. 2. Crime de formação de quadrilha e peculato submetido ao Órgão Especial do Tribunal de Justiça em razão do privilégio de foro especial de que gozava o primeiro acusado. Preliminar de incompetência acolhida, em face de o referido réu já se encontrar aposentado. (…) 4. Com o cancelamento da Súmula 394,pelo Plenário do STF, cessa a competência especial por prerrogativa de função quando encerrado o exercício funcional que a ela deu causa, ainda que se cuide de magistrado. Precedente: Questão de Ordem no Inquérito n.º 687-4. (...) 6. Recurso extraordinário não conhecido” (RE nº 295.217/RJ, Segunda Turma, Relator o Ministro Néri da Silveira, DJ de 26/4/02)
    “Agravo regimental em reclamação. 2. Direito Processual Penal e Constitucional. 3. Extensão da prerrogativa de foro de ex-agentes públicos. 4. Cancelamento da Súmula 394 desta Corte. Declaração de inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do art. 84, do Código de Processo Penal com a redação dada pela Lei 10.682/2002 (ADI 2.797, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 19.12.2006). 5. Superado o entendimento pretérito sobre a subsistência da prerrogativa de foro dos ex-agentes públicos. 6. Ofensa ao princípio do juiz natural não configurada. 7. Agravo regimental a que se nega seguimento.” (Rcl nº 3302-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Dje de 19/05/2014). 
    “PRERROGATIVA DE FORO - OBJETO. A prerrogativa de foro não visa beneficiar o cidadão mas proteger o cargo ocupado. COMPETÊNCIA - PRERROGATIVA DE FORO - AFASTAMENTO DO CARGO. Não mais ocupando o envolvido no inquérito o cargo que deu margem à prerrogativa de foro, cessa a competência do Supremo.” (Inq nº 2010-QO, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Marco Aurélio, Dje de 06/06/2008).
    Tal entendimento não restou superado com o julgamento da Questão de Ordem na AP nº 937. Primeiro, porque nada foi mencionado nesse sentido durante os debates. Segundo, porque o Ministro Relator, Luís Roberto Barroso, no voto condutor do respectivo acórdão, faz referência ao cancelamento da Súmula 394/STF com lastro na mesma diretriz hermenêutica de interpretação restritiva das exceções, o que indica que ambos os entendimentos convivem harmoniosamente. Confira:
    “24. Assim, parece claro que se o foro privilegiado pretende ser, de fato, um instrumento para garantir o livre exercício de certas funções públicas, e não para acobertar a pessoa ocupante do cargo, não faz sentido estendê-lo aos crimes cometidos antes da investidura nesse cargo e aos que, cometidos após a investidura, sejam estranhos ao exercício de suas funções. Fosse assim, o foro representaria reprovável privilégio pessoal. Trata-se, ainda, de aplicação da clássica diretriz hermenêutica – interpretação restritiva das exceções –, extraída do postulado da unidade da Constituição e do reconhecimento de uma hierarquia material ou axiológica entre as normas constitucionais. Não há dúvida de que direitos e princípios fundamentais da Constituição, como o são a igualdade e a república, ostentam uma preferência axiológica em relação às demais disposições constitucionais. Daí a necessidade de que normas constitucionais que excepcionem esses princípios – como aquelas que introduzem o foro por prerrogativa de função – sejam interpretadas sempre de forma restritiva, de modo a garantir que possam se harmonizar ao sistema da Constituição de 1988.
    25. Esse postulado foi adotado pelo STF em inúmeros casos. Especificamente em relação à prerrogativa de foro, na ADI 2587, esta Corte declarou a inconstitucionalidade da norma de Constituição estadual que conferia o foro especial aos delegados de polícia. No julgamento, assentou-se que os Estados não têm “carta em branco” para assegurar o privilégio a quem bem entendam, pois não se trata de “simples opção política”, mas “um sistema rígido de jurisdição excepcional, que por diferir dos postulados basilares do Estado de Direito Democrático exige uma interpretação restritiva e expressa” (Red. p/ acórdão Min. Carlos Britto, j. 01.12.2004). Essa lógica já foi também aplicada pelo Tribunal no julgamento de questão de ordem no Inquérito 687 (Rel. Min. Sydney Sanches, j. 25.08.1999), quando houve o cancelamento da Súmula 394 e se passou a entender que, após a cessação do exercício do cargo que conferia ao seu ocupante foro privilegiado, cessa igualmente a competência do STF para o julgamento. Na ocasião, esta Corte assentou que “as prerrogativas de foro, pelo privilégio que, de certa forma, conferem, não devem ser interpretadas ampliativamente, numa Constituição que pretende tratar igualmente os cidadãos comuns”. - Grifo nosso.
    Por fim, registro que não se desconhece decisão monocrática do Ministro Gilmar Mendes na RCL 419.10-MC/RJ, publicada no DJe de 26/1/21. Todavia, constato que as premissas fáticas ali delineadas diferem daquelas presente na hipótese dos autos. 
    Na RCL 419.10-MC/RJ discutiu-se a questão relativa ao foro de prerrogativa em casos de “mandatos cruzados”, ou seja, aqueles em que um parlamentar deixa de ocupar o cargo eletivo, por causa do término da legislatura, para assumir um outro, mas em uma casa legislativa diferente, o que não é o caso dos autos. 
    É certo ainda que a decisão na RCL 419.10-MC/RJ não guarda relação jurídica com as teses aqui discutidas, uma vez que em atendimento ao poder geral de cautela, meramente determinou a abstenção do Tribunal de Justiça estadual até o julgamento de mérito da reclamação.
    Nesse contexto, no caso dos autos, inexiste razão fática e jurídica para determinar a remessa dos autos ao Tribunal de Justiça local, consoante requerido. 
    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 
    Publique-se.
    Brasília, 19 de agosto de 2021.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente
1 Dados de 24 de junho de 2016.