Tribunal: STF
Processo: SS 5460
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-01-13
Data de publicação: 2021-01-13

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. COMPETÊNCIA PARA A FIXAÇÃO DE ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES. ART. 22, XXI, DA CF, COM A REDAÇÃO DA EC 103/2019. DECISÃO QUE ASSENTA A PRESERVAÇÃO DA COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERATIVOS PARA A FIXAÇÃO DAS ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO INCIDENTE SOBRE A REMUNERAÇÃO DE SEUS SERVIDORES. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA. ADEQUAÇÃO À JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Estado do Ceará contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, nos autos do Mandado de Segurança nº 0639770-11.2020.8.06.0000, que deferiu, em parte, liminar para impedir que fosse efetuado o desconto de 9,5% a título de contribuição previdenciária sobre a totalidade das parcelas que compõem os proventos da inatividade, afastando-se a aplicação in concreto dos dispositivos constantes da legislação federal (Lei nº 13.954/2019), de modo a preservar a incidência dos normativos de natureza estadual.
    Narra que, na origem, foi impetrado mandado de segurança objetivando a declaração de inconstitucionalidade do artigo 25 da Lei nº 13.954/2019, que fixou para os militares estaduais inativados a alíquota de 9,5% a título de contribuição previdenciária. Relata que a liminar restou deferida, ordenando que os descontos previdenciários sobre os estipêndios do impetrante voltassem a ser realizados de acordo com a sistemática anterior de 14% sobre o importe que ultrapassasse o valor do teto fixado para o Regime Geral da Previdência Social – RGPS. 
    Sustenta que a referida decisão causa grave violação à ordem e à economia públicas, na medida em que “o recente aumento da base de contribuição dos aposentados e pensionistas, objeto da presente ação, não são suficientes para eliminar as insuficiências financeiras para pagamento dos benefícios e eliminar o déficit atuarial do Sistema, no entanto, são medidas cruciais para reduzir a situação deficitária da previdência estadual, sendo um ajuste fiscal necessário, tudo com respaldo na Lei Federal nº 13.954/2019”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da liminar deferida nos autos do Mandado de Segurança nº 0639770-11.2020.8.06.0000, até o trânsito em julgado da ação.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei)
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, que sob o fundamento da inconstitucionalidade de norma federal que dispôs sobre a alíquota e a base de cálculo da contribuição previdenciária incidente sobre os proventos de militares estaduais inativos, deferiu liminar para que fosse restabelecida a cobrança da alíquota prevista na legislação do Ceará ao impetrante do mandado de segurança de origem. Com efeito, colhe-se da decisão impugnada, in verbis:
    “(...) Dessa forma, restam configurados os pressupostos autorizadores da concessão in limine da tutela mandamental, para fazer cessar o decesso imposto mensalmente aos proventos do impetrante, que apresentou prova pré-constituída mediante a juntada de seus contracheques, referentes aos meses de janeiro a outubro do corrente ano, sinalizando o periculum in mora que a providência liminar visa a afastar.
    Quero ressaltar, por oportuno, que, nada obstante a recente decisão proferida pelo Órgão Especial nos autos do MS 0628278-22.2020.8.06.0000 que fundamenta a presente concessão, certo é que, por ocasião da sessão realizada no dia 26 de novembro de 2020, o tema relativo à ilegitimidade passiva das autoridades impetradas voltou a ser objeto de discussão em outra impetração, notadamente porque agora aventados os termos da legislação estadual pela qual se criou a Cearaprev, autarquia fundacional responsável pela gestão do SUSPEC. Entretanto, gozando a referida decisão colegiada do Órgão Especial de efeito vinculante, não será este o momento próprio, nem a via, para levantar eventual divergência, mas tão-somente reconhecer a presença dos requisitos autorizadores da concessão da medida liminar.
    ISSO POSTO, defiro, em parte, a medida liminar requestada para determinar às autoridades impetradas que se abstenham de fazer incidir a nova alíquota sobre a nova base de cálculo da contribuição previdenciária segundo os moldes impugnados nesta impetração, afastando-se a aplicação in concreto dos dispositivos constantes da legislação federal, cuja incidência afigura-se, a priori, eivada de inconstitucionalidade, de modo a preservar a incidência dos normativos de natureza estadual, medida que deverá prevalecer até posterior decisão em contrário neste mandamus, como regramento de regência do desconto obrigatório de contribuição previdenciária.”
    Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e haja vista a natureza da controvérsia da causa de origem, relativa à distribuição de competências entre os entes federativos, verifico o cabimento em tese do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    Nada obstante, não se vislumbra, no caso concreto, a comprovação de potencial lesão de natureza grave ao interesse público a possibilitar a concessão da medida cautelar pleiteada. Isto porque a decisão cuja suspensão se requer está em conformidade com a jurisprudência desta Corte, firmada no sentido de que remanesce a competência dos Estados para a fixação das alíquotas da contribuição previdenciária incidente sobre os proventos de seus próprios militares inativos, tendo a Lei Federal nº 13.954/2019, no ponto, incorrido em inconstitucionalidade. É o que se extrai do seguinte precedente do Plenário deste Supremo Tribunal Federal:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 13.954/2019. ALÍQUOTA DE CONTRIBUIÇÃO PARA INATIVIDADE E PENSÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES ESTADUAIS. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER NORMAS GERAIS. ART. 22, XXI, DA CF/88. EXTRAVASAMENTO DO CAMPO ALUSIVO A NORMAS GERAIS. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
    1. Ação Cível Originária ajuizada por Estado-membro com o objetivo não afastar sanção decorrente de aplicação, aos militares, de alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista na legislação estadual, em detrimento de lei federal que prevê a aplicação da mesma alíquota estabelecida para as Forças Armadas.
    2. É possível a utilização da Ação Cível Originária a fim de obter pronunciamento que declare, incidentalmente, a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, particularmente quando esta declaração constituir-lhe a sua causa de pedir e não o próprio pedido.
    3. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.
    4. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).
    5. Cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1º, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3º, inciso X, dentre as quais as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais e a questões pertinentes ao regime jurídico.
    6. A Lei Federal 13.954/2019, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais, prevista no art. 22, XI, da Constituição, sobre “inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares”.
    7. Ação Cível Originária julgada procedente para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7º da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019. Honorários sucumbenciais arbitrados em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), nos termos do artigo 85, § 8º,do CPC de 2015, devidos ao Estado-Autor”. (ACO 3396, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 19/10/2020)
    Destarte, o juízo mínimo de delibação acerca da matéria de fundo, cabível em sede de pedido de suspensão de segurança, revela a ausência de plausibilidade na argumentação do Estado autor, de modo a restar obstado deferimento da medida de contracautela ora postulada.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 13 de janeiro de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente