Tribunal: STF
Processo: ARE 1349609
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-29
Data de publicação: 2021-11-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná.



    Na origem, cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS em face da Lei Estadual 19.939/2019, de iniciativa parlamentar, que “Dispõe sobre a obrigação das empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná de realizar o resgate e a assistência veterinária de emergência de animais acidentados nas rodovias e estradas por elas administradas, e dá outras providências”.



    Narra, a parte autora, que em outubro de 1996, a UNIÃO transferiu ao ESTADO DO PARANÁ, mediante convênios, a gestão de rodovias federais. Assim, foram assinados seis contratos de concessão entre o referido Estado e diversas empresas associadas da autora.



    Destaca que todas as condições das outorgas foram definidas de forma unilateral pelo Poder Executivo, na condição de concedente, com a devida anuência da UNIÃO, dando destaque para as obrigações impostas às concessionárias bem como as tarifas a serem praticadas. 



    No entanto, com o advento da Lei estadual 19.939, publicada em 24 de setembro de 2019, o Poder Legislativo estadual estabeleceu novos encargos aplicáveis aos contratos de concessão já firmados com o Poder Executivo, e que deverão ser incluídos também nos próximos contratos a serem celebrados.



    Assevera que a referida lei impõe às concessionárias o dever de resgatar e prestar assistência veterinária aos animais domésticos e silvestres que sofrerem acidentes nos trechos por elas administrados, bem como a adoção de diversas medidas redutoras do número de acidentes, estabelecendo multa pelo descumprimento de tais encargos.



    Sustenta a inconstitucionalidade da Lei 19.939/2019 do Estado do Paraná, por ofensa a diversos preceitos constitucionais, tais como (a) ato jurídico perfeito (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal), aduzindo que o rol de medidas redutoras de acidentes, positivado no art. 2º da lei impugnada, alterou os contratos em curso; (b) independência e harmonia entre os poderes (arts. 7º e 87, I, III e XVIII da Constituição Estadual), pois a lei questionada “representa intolerável ingerência do Poder Legislativo em atividade de competência típica do Poder Executivo – a celebração e gestão de contratos administrativos – notadamente, as concessões de serviço público” (fl. 11, Doc. 2); (c) princípio do equilíbrio econômico-financeiro e à licitação prévia (art. 27, XX, e 146, caput, III, da Constituição Estadual), argumentando que “o rol de medidas imposto pelo art. 2º da nova lei cria pesados ônus às concessionárias, sem a previsão simultânea de qualquer compensação” (fl. 16, Doc. 2); e (d) segurança jurídica, já que a lei estadual “modifica contratos pretéritos, rompe com seu equilíbrio de maneira arbitrária, desvirtua os projetos concessórios e atropela competências do Poder Executivo” (fl. 19, Doc. 2).



    Afirma estarem presentes os requisitos para concessão de medida cautelar, a fim de suspender, com eficácia ex tunc, a eficácia da Lei estadual contestada, ou, subsidiariamente, que seja adotado o rito abreviado previsto no art. 12 da Lei 9.868/1999, com o fito de submeter o processo diretamente ao Órgão Especial do Tribunal de origem e proceder o julgamento definitivo de mérito.



    Requer, ao final (a) “medida cautelar para o fim de suspender, com eficácia ex tunc, todo e qualquer efeitos que porventura possa resultar da lei estadual n. 19.939/2019”; e (b) “a declaração de inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc e sem qualquer modulação, da Lei estadual n. 19.939/2019 do ESTADO DO PARANÁ, por afronta direta aos art. 1º, inc. I; art. 7º; art. 27, inc. XX; art. 87, incs. I, III e XVIII e art. 146, todos da Constituição do Paraná” (fl. 23, Doc. 2).



    A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ prestou informações (fl. 4, Doc. 5), defendendo, em preliminar, a carência a ação, uma vez que o autor não se desincumbiu de especificar as normas hostilizadas. 



    No mérito, argumentou que a novel legislação transcorreu com fiel observância das normas regimentais e legais. 



    Ponderou que as teses sobre suposta ofensa ao ato jurídico perfeito, à separação dos poderes, à segurança jurídica e ao equilíbrio econômico-financeiro não prosperam porque o art. 1º, §3º, da norma impugnada, excluiu seus efeitos dos contratos atualmente vigentes. 



    Sustentou que as normas gozam do atributo da presunção de constitucionalidade, de modo que a Lei guerreada deve ser preservada em todos os seus efeitos. 



    Afirmou a ausência dos requisitos para concessão de medida cautelar. 



    Requereu a rejeição da cautelar, a extinção do processo sem exame do mérito ou, subsidiariamente, a improcedência da ação. 



    Inicialmente, o Relator da ação na Corte de origem negou o pedido acautelatório, bem como deliberou pela adoção do rito abreviado da ação direta (fl. 79, Doc. 5). 



    Interposto Agravo Interno pela parte autora, em juízo de retratação, o Relator deferiu monocraticamente o pedido cautelar o que foi posteriormente ratificado pelo Colegiado (fl. 100, Doc. 5; e Doc. 6).



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná julgou, conjuntamente, a Ação Direta de Inconstitucionalidade, bem como os Embargos de Declaração opostos pela ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ em face da decisão que concedeu a liminar. Eis a ementa do Acórdão ora recorrido (fls. 1-2, Doc. 16):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 19.939/2019, QUE OBRIGA AS CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIA A REALIZAR O RESGATE E A ASSISTÊNCIA DE ANIMAIS ACIDENTADOS, BEM COMO ADOTAR MEDIDAS PARA EVITAR ESSES ACIDENTES, TAIS COMO, A CONSTRUÇÃO DE PASSARELAS E PONTES, MANUTENÇÃO DE CADASTROS PUBLICOS DE ACIDENTES, INTENSIFICAÇÃO DA ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA E PROMOÇÃO DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL. DIPLOMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR. PRELIMINARMENTE. RECURSO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM FACE DO ACÓRDÃO QUE CONCEDEU MEDIDA CAUTELAR. PREJUDICADO EM RAZÃO DA APRECIAÇÃO DO MÉRITO DA AÇÃO DIRETA. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DA LEI. REJEIÇÃO. PEÇA INAUGURAL ATACOU TODOS DOS DISPOSITIVOS DA NORMA OBJURGADA. MÉRITO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. OCORRÊNCIA. VÍCIO QUE INQUINA A ÍNTEGRA DA LEI. NOVAS OBRIGAÇÕES CONTRATUAIS QUE IMPÕEM SIGNIFICATIVAS ALTERAÇÕES NA POLÍTICA TARIFÁRIA DE PACTOS DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. GESTÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. MATÉRIA TIPICAMENTE ADMINISTRATIVA. INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA AO GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ. PRESERVAÇÃO DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. ART. 7º DA CARTA ESTADUAL. PRECEDENTES. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. OCORRÊNCIA. VÍCIO QUE AFETA SOMENTE O SEGUNDO ARTIGO DA NORMA IMPUGNADA. INDEVIDA VULNERAÇÃO DA EQUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA ORIGINAL DE CONTRATOS VIGENTES. ART. 27, INCISO XX, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA PROCEDENTE.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 20), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ alega ter o acórdão recorrido violado dispositivos constitucionais. Em suma, sustenta a constitucionalidade da lei ora impugnada, aos argumentos de que: 



    (a) “No caso em tela, inexiste a violação ao disposto no artigo 7º, da Constituição do Estado do Paraná, porquanto, a Lei n. 19.939/2019, versa sobre direito ambiental, cuja competência legislativa é concorrente entre a União, Estados e Municípios, conforme dispõe o artigo 23, inciso VI e VII, da Constituição Federal, e reproduzidos pela Constituição do Estado, em seu artigo 12, incisos VI e VII” (fl. 6, Doc. 20);



    (b) “sendo a proteção do meio ambiente e proteção à fauna, matéria de competência concorrente, inexiste vício de iniciativa do Poder Legislativo, à matéria discorrida pela Lei objurgada, eis que não encontra descrito como matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, cujo rol está delimitado pelo artigo 61, da Constituição Federal” (fl. 8, Doc. 20);



    (c) não há que se falar em ofensa ao artigo 37, XXI, da Constituição Federal, considerando que “o artigo 1º, parágrafo 3º, da Lei 19.939/2019, expressamente, exclui seus efeitos em relação aos contratos vigentes, sendo cristalino que o legislador cuidou em preservar os princípios do ato jurídico perfeito, da separação dos poderes, do equilíbrio econômico-financeiro, da licitação prévia e da segurança jurídica” (fl. 8, Doc. 20); e



    (d) o acórdão recorrido incorreu em equívoco “ao determinar a suspensão dos efeitos da Lei Estadual n. 19.939/2019, antes mesmo de sua vigência (ocorrida não, a partir de sua publicação, mas após o transcurso da “vacacio legis”), quando, salvo melhor juízo, a suspensão dos efeitos da lei guerreada deveria ocorrer (...) após o prazo estabelecido pelo artigo 5º, do referido diploma legal” (fl. 9, Doc. 20).



    Requer, por fim, “seja provido o presente Recurso Extraordinário para invalidar o Acórdão (…) proferido nos Embargos Declaratórios 0003303-06.2020.8.16.0000/2, a fim de afastar a declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual n. 19.939/2019” (fl. 9. Doc. 20). 



    Nos aludidos declaratórios, a recorrente, entre outras questões, aponta obscuridade no acordão que determinou a suspensão dos efeitos da Lei Estadual 19.939/2019, antes de sua vigência (ocorrida não de sua publicação, mas após o transcurso da “vacacio legis”) (fl. 8, Doc. 14).



    Em contrarrazões (Doc. 22), a ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS – ABCR, sustentou, preliminarmente, (a) ausência de prequestionamento da questão, incidindo o óbice da Súmula 282/STF; e (b) ausência de fundamentação a respeito da repercussão geral da matéria. 



    Quanto ao mérito, alegou que, “ao inserir novos conteúdos a contratos já existentes e vindouros, o ato consubstancia inconstitucional ingerência do Poder Legislativo em atividade típica do Poder Executivo: a gestão de contratos administrativos. Bem vistas as coisas, o Legislativo intentou substituir a Administração no exercício de suas competências privativas”(fl. 6, Doc. 22). Requer o não conhecimento do Recurso Extraordinário, ou, se conhecido, seja-lhe negado provimento.



    O Juízo de origem inadmitiu o RE, aos argumentos de que (a) “não se vislumbra o prequestionamento dos artigos 4º, §º único, 5º, §§ 1º e 2º, XIII, ambos da Constituição, uma vez que o Colegiado não examinou a controvérsia sob os enfoques constitucionais indicados ou sequer mencionou os aludidos dispositivos”, incidindo o óbice da Súmula 282/STF; e (b) “em relação ao artigo 61 da Constituição Federal e os vícios formais e materiais apontados na decisão objurgada, o entendimento adotado pela Corte Estadual está em harmonia com as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em situações similares” (fl. 2, Doc. 24).



    No Agravo, a parte recorrente defendeu a inaplicabilidade da Súmula 282/STF, em razão da existência de prequestionamento dos dispositivos constitucionais indicados no Recurso Extraordinário, bem como afastou a incidência dos precedentes indicados na decisão agravada ao argumento de que “sendo a proteção do meio ambiente e proteção à fauna, matéria de competência concorrente, inexiste vício de iniciativa do Poder Legislativo, à matéria discorrida pela Lei objurgada, eis que não se encontra descrita como matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, cujo rol está delimitado pelo artigo 61, da Constituição Federal” (fl. 10, Doc. 28),



    É o relatório. Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Inicialmente, pontuo, que na presente hipótese, o Juízo de origem não analisou a questão acerca da suspensão dos efeitos da Lei Estadual 19.939/2019, antes de sua vigência, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.



    No que remanesce, conforme acima narrado, cuida-se de Recurso Extraordinário interposto pela ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS em que se debate acerca da constitucionalidade da Lei Estadual 19.939/2019.



    Eis o teor da norma ora impugnada:



    “Lei 19.939 - 24 de Setembro de 2019 



    Publicada no Diário Oficial nº. 10528 de 24 de Setembro de 2019 



    Dispõe sobre a obrigação das empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná de realizar o resgate e a assistência veterinária de emergência de animais acidentados nas rodovias e estradas por elas administradas, e dá outras providências. 



    A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná decretou e eu sanciono a seguinte lei: 



    Art. 1.º Obriga as empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná a providenciar o resgate e a assistência veterinária de emergência aos animais domésticos e silvestres que sofrerem acidentes nos trechos de estradas e rodovias estaduais por elas administrados. 



    § 1.º O atendimento emergencial deverá ser prestado por médico veterinário devidamente inscrito e regularizado no Conselho Regional de Medicina Veterinária do Paraná. 



    § 2.º A obrigação disposta no caput deste artigo poderá ser cumprida por funcionários próprios das empresas concessionárias, ou através de convênios com Organizações Não Governamentais e Associações de Proteção aos Animais, desde que permaneça garantida a efetiva prestação do serviço de resgate e assistência veterinária de emergência. 



    § 3.º A obrigação de que trata o art. 1º desta Lei, aplicar-se-á apenas aos contratos de concessão cuja assinatura ou execução inicie-se após a entrada em vigor da presente medida. 



    Art. 2.º As empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná deverão adotar as seguintes medidas redutoras do número de acidentes com animais domésticos e silvestres nas estradas e rodovias estaduais do Paraná que estejam sob concessão: 



    I - criação de cadastro público de acidentes com animais domésticos e silvestres em estradas e rodovias estaduais sob concessão, na forma de banco de dados, no qual sejam registrados todos os acidentes desta natureza, bem como demais informações de pesquisa e localização de passagens de animais, cadastro o qual deverá ser criado individualmente por cada empresa concessionária relativamente aos trechos por ela administrados, e ser de fácil acesso à população para consultas; 



    II - fiscalização e monitoramento constante nas áreas de maior incidência de atropelamentos de animais domésticos e silvestres, identificadas a partir dos dados do banco de dados previamente disposto, a qual poderá ser realizada mediante celebração de acordos e convênios com profissionais capacitados; 



    III - implantação de medidas que auxiliem a fauna silvestre a realizar a travessia das estradas e rodovias, tais como instalação de sinalização apropriada, redutores de velocidade, passagens aéreas ou subterrâneas, passarelas, pontes, cercas e refletores, dentre outras; 



    IV - promoção da educação ambiental no território paranaense, visando à redução no número de acidentes com animais domésticos e silvestres, com a realização de campanhas que visem à conscientização dos motoristas e da população, as quais poderão ser: 



    a) virtuais, realizadas através dos respectivos websites das concessionárias; ou 



    b) físicas, mediante a adoção de medidas como a distribuição de panfletos, a instalação de placas ou outdoors, dentre outras. 



    Art. 3.º O descumprimento do disposto na presente Lei poderá ensejar na aplicação de multa, no valor mínimo de 500 UPF/PR (quinhentas vezes a Unidade Padrão Fiscal do Paraná), e não superior a 2000 UPF/PR (duas mil vezes a Unidade Padrão Fiscal do Paraná), a ser definida e aplicada pela autoridade fiscalizadora competente. 



    Art. 4.º O Poder Executivo do Estado do Paraná poderá regulamentar a presente Lei no tocante à sua devida aplicação e fiscalização. 



    Art. 5.º Esta Lei entra em vigor 180 (cento e oitenta) dias após a data de sua publicação.”



    O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da lei impugnada, nos termos da seguinte fundamentação (fls. 4-15, Doc.16):



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO: 



    No recurso de embargos de declaração 0003303-06.2020.8.16.0000/02, o recorrente apontou a existência de vícios de omissão e de contradição no acórdão deste Colegiado que ratificou a medida cautelar concedida monocraticamente pelo relator. 



    Acontece que a ação direta está madura para julgamento, de sorte que o pronunciamento, em juízo exauriente, deste Colegiado sobre o mérito da ação tem o condão de modificar ou revogar a tutela provisória outrora concedida, inteligência do art. 296 do Código de Processo Civil[1], ou seja, os eventuais vícios contidos no acórdão que concedeu o pleito acautelatório ficam suplantados com o julgamento do mérito desta ação direta. 



    (...)



    Diante disso, verifica-se a perda superveniente de objeto do recurso de embargos de declaração.



    CARÊNCIA DA AÇÃO – AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA: 



    Em suas informações, a E. Assembleia Legislativa do Estado do Paraná arguiu esta preliminar sob o argumento de que a parte “(...) autora não se desincumbiu de especificar as normas hostilizadas, como estabelece o art. 3°, inciso I, da Lei n. 9869/1999”, requerendo, em virtude disso, a extinção da ação sem exame do mérito. 



    Melhor sorte, entretanto, não socorre a esta tese. 



    Em sua peça inaugural, a autora impugnou toda a Lei 19.939/2019: no tópico n° 24 e seguintes, questionou o comando do art. 1º, apontando vício referente à separação dos poderes: “(...) nestas obrigações de providenciar resgate de animais acidentados, a Assembleia Legislativa está indevidamente invadindo a competência do Poder Executivo, em nítida violação à separação das funções do Estado” (mov. 1.1, fls. 11/16). 



    De igual modo, nos tópicos 32 seguintes, a autora impugnou o art. 2º: “(...) o rol de medidas imposto pelo art. 2º da nova lei cria pesados ônus às concessionárias sem a previsão da simultânea de qualquer compensação. Ou seja, para além de invadir a reserva da administração, a lei ainda acarreta desequilíbrio econômico-financeiro nas relações contratuais” (mov. 1.1, fls. 16/19).



    Por outro lado, embora não conste fundamentação específica sobre os art. 3º, 4º e 5º, registre-se que eles são meramente instrumentais porquanto dispõem sobre a fixação de multas por descumprimento e a regulamentação/fiscalização do art. 1º e 2º, bem como estipulam a vacatio legis da novel legislação, respectivamente. 



    Sobre o assunto, a doutrina pontuou: Pela referida teoria da inconstitucionalidade:



    (…)



    Diante disso, impõe-se a conclusão de que a parte autora impugnou especificamente os artigos 1º e 2º da novel legislação e os artigos 3º ao 5º são meros instrumentalizadores dos dois primeiros, razão pela qual se afasta a preliminar.



    MÉRITO



    Ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Estadual 19.939/2019, a seguir transcrita: 



    (…)



    De início, esclareça-se a norma impugnada está estruturada em 2 (dois) eixos:



     a) art. 1º: criação de obrigação para que as concessionárias realizem a assistência e o resgate de emergência de animais acidentados nas margens da rodovia por meio de médicos veterinários regulamente inscritos no órgão de classe; 



    b) art. 2º: criação de obrigação de que as concessionárias pratiquem medidas ligadas à prevenção de acidentes com animais nas proximidades das rodovias, tais como, a construção de estruturas mitigadoras (redutores de velocidade, passagens aéreas ou subterrâneas, passarelas, pontes, cercas e refletores), criação de cadastros públicos de acidentes, fiscalização e monitoramento nos pontos de maior incidência de atropelamentos e medidas de educação ambiental no Estado do Paraná. 



    Feita esta distinção, consoante será explicado no corpo deste voto, tem-se que: 



    a) o referido art. 1º contém vício de ordem formal (iniciativa legislativa); 



    b) o art. 2º apresenta o mesmo vício formal de iniciativa e, também, material (vulneração do equilíbrio econômico-financeiro).



    A razão de ser de tal distinção decorre do fato que o art. 1º, §3º, da norma impugnada, restringiu a aplicabilidade do art. 1° “aos contratos de concessão cuja assinatura ou execução inicie-se após a entrada em vigor da presente medida”, daí o porquê não se poder falar em transgressão ao equilíbrio econômico-financeiro do referido art. 1º; do contrário, o aludido §3º não regeu o art. 2º da Lei questionada, daí se poder cogitar a referida transgressão. 



    À margem desse esclarecimento introdutório, passa-se a análise da inconstitucionalidade formal (vício de iniciativa legislativa), que tem o condão de inquinar toda a Lei, visto que se cuida de projeto de lei cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo. 



    Eis o dispositivo violado: “CE/PR. Art. 7º. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. 



    Pois bem. 



    Consoante informações contidas no mov. 14.3, o Projeto de Lei 420/2019, que originou a norma objurgada, foi protocolado por Deputado Estadual; apesar disso, por se cuidar de matéria tipicamente administrativa (gestão de contratos), essa proposta legislativa deveria ter começado com a atuação do Chefe do Poder Executivo. 



    A propósito, acerca das funções típicas dos três poderes, o professor Hely Lopes Meirelles lecionou: 



    (…)



    Assim, o diploma guerreado se arvorou na política remuneratória de contratos administrativos de concessão, impondo cláusulas contratuais com significativo impacto na tarifa do serviço público, cujos critérios de sua modicidade (art. 6º, §1º, da Lei 8.987/1995) estão submetidos à esfera política do Chefe do Poder Executivo, auxiliado pela Secretaria de Estado e Infraestrutura e, notadamente, o seu Órgão de perfil técnico vinculado, o Departamento de Estradas e Rodagens do Paraná (DER/PR). 



    Em outras palavras, ao ordenar às concessionárias de rodovia a prestação de auxílio de emergência a animais acidentados, bem como adotar postura preventiva de acidentes, tais como, construção de pontes, refletores e passarelas, a realização de campanhas preventivas e a fiscalização constante da rodovia, a norma impugnada criou elevado feixe de novas obrigações contratuais, que trarão aumento de custos às concessionárias e, por conseguinte, exigirão a majoração das tarifas cobradas nos postos de pedágio. 



    Para melhor explicar a questão, cumpre transcrever trecho do parecer da D. Procuradoria-Geral de Justiça (mov. 51.1):



    (…)



    Em síntese, portanto, ao estabelecer substanciosas modificações em contratos geridos pelo Poder Executivo sem a participação do Departamento de Estradas e Rodagens do Paraná (Órgão técnico vinculado à Secretaria do Poder Executivo), o Legislativo, ainda que imbuído de nobres objetivos para preservação da vida animal, deixou de entabular o adequado diálogo interpoderes, impondo-se o reconhecimento de vício formal de iniciativa legislativa na integralidade da novel legislação. 



    Sob outro viés, o art. 2º da Norma impugnada, além do supracitado defeito formal, também ostenta vício de ordem material consistente na indevida modificação da equação econômico-financeira original de contratos administrativos vigentes.



    (…)



    Nesse cenário, as adaptações determinadas pela Lei impugnada são volumosas e implicam imediato desbalanceamento da equação econômico-financeira de contratos vigentes celebrados entre o Poder Público e as concessionárias de rodovias, implicando violação da regra contida no art. 27, inciso XX, da Carta Estadual, a seguir transcrita: 



    (…)



    Não se desconhece que a supremacia do interesse público sujeita os contratos administrativos a cláusulas exorbitantes e outros eventos supervenientes capazes de afetar a equação econômico-financeira original dos pactos, o que poderia ser solucionado com a readequação da aludida equação. 



    Acontece que as medidas previstas pelo art. 2º da novel legislação são de grandes proporções, notadamente porque impõem a construção de “redutores de velocidade, passagens aéreas ou subterrâneas, passarelas, pontes, cercas e refletores”, o que coloca em xeque a possibilidade de se corrigir a equação econômico-financeira original, salientando-se, por oportuno, que a própria Lei geral de contratos e licitações estabelece parâmetros máximos para alteração do contrato original (Lei 8.666/99, art. 65, §1°[2]). 



    De toda sorte, ainda que fosse possível tal modificação, a novel legislação deixou de estipular em seu texto qualquer medida compensatória do aludido aumento de gastos, confirmando o desequilíbrio contratual e gerando, por conseguinte, zona de incerteza jurídica quanto à efetiva recomposição futura da equação original. 



    (…)



    Em vista do exposto, impõe-se o reconhecimento de vício formal na íntegra da Lei 19.939/2019 e, também, de vício material no art. 2º da mesma Lei. “ (grifo nosso)



    Efetivamente, o diploma legal contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a contratos administrativos celebrados com as concessionárias de rodovias estaduais. 



    Dessa forma, contrariou as regras de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como a separação de poderes.



    Esse é o entendimento que tem sido sufragado nesta CORTE, conforme os precedentes abaixo elencados:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 



    1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação.



    2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.” (ADI 2733, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 3/2/2006))



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 



    1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal).



    3. Agravo regimental não provido.” (ARE 929.591-AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 27/10/2017)



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LEI ESTADUAL 14.824/2009 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ISENÇÃO DA TARIFA DE PEDÁGIO EM RODOVIAS FEDERAIS DO ESTADO PARA VEÍCULOS EMPLACADOS EM MUNICÍPIOS DETERMINADOS. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 19, III, 37, XXI, E 175, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA 



    (...) 



    3. Ao isentar determinados veículos do pagamento do pedágio em rodovias federais, a lei catarinense afetou o equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão de exploração de rodovias federais, contrariando o art. 37, XXI, da Carta Constitucional.



    4. Ação direta conhecida e julgada procedente.” (ADI 4382, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2018) 



    A propósito dos princípios constitucionais da reserva de administração e separação de poderes, o eminente Min. CELSO DE MELLO, ao relatar a ADI 776-MC, Tribunal Pleno, DJ de 15/12/2006, consignou:



    “RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. 



    - O princípio constitucional da reserva de administração