Tribunal: STF
Processo: ARE 1278001
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-24
Data de publicação: 2021-08-24

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 
    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Peruíbe. Mosaico de áreas protegidas Juréia-Itatins. Área de Proteção Ambiental Cananéia/Pertale/Iguape. DE n° 24.646/86. LF n° 9.985/00. LE n° 14.982/13. DE n° 90.347/84. Ocupação. Reparação de danos. Reintegração de posse. - 1. Sentença 'citra petita'. A expressão 'citra petita' refere-se aos pedidos, não à causa de pedir ou às teses defensivas. As questões relevantes foram analisadas na sentença e não há omissão que justfique a sua nulidade. Hipótese em que o recurso devolve ao tribunal o reexame da matéria discutida no processo, permitindo a correção de eventuais falhas. Preliminar afastada. - 2. Legitimidade ativa. Cerceamento de defesa. Laudo pericial. A área objeto dos autos está inserida em terra devoluta do Estado de São Paulo, conforme laudo pericial produzido em juízo, laudo de dano ambiental elaborado pela Fundação Florestal e manifestação da própria União Federal. Simples fato da construção se assentar em terreno de marinha que não desloca a competência para a Justiça Federal; a natureza da relação material - desmatamento e ocupação de área de proteção ambiental, sem autorização dos órgãos competentes e com dano local - deixa certa a competência da Justiça Estadual, conforme já assentado no julgamento do AI n° 0271714-22.2012, 1° Câmara Reservada ao Meio Ambiente, 21-3-2013, Rel. Torres de Carvalho. Conclusão que afasta o inconformismo dos réus em relação à legitimidade ativa, à higidez do laudo pericial e ao alegado cerceamento do direito de defesa. Preliminares afastadas. - 3. LE n° 14.982/13. Perda superveniente da causa de pedir da ação. A causa de pedir é a ocupação irregular de área de propriedade do Estado. Na condição de proprietário da área, o Estado de São Paulo tem o direito de reivindicar sua posse independentemente da proteção ambiental que recaia ou não sobre o imóvel; destarte, a declaração de inconstitucionalidade ou não da LE n° 14.982/13 não é relevante para a resolução da ação ora analisada e não prejudicará seu resultado. Preliminar afastada. - 4. Reintegração de posse. Morador tradicional. A titularidade da Fazenda sobre o imóvel restou comprovada, assim como o fato dos réus não preencherem os requisitos necessários à caracterização de moradora tradicional, nos termos da LE n° 14.982113. Imóvel utilizado eventualmente, aos fins de semana, feriados e férias, para lazer. A permissão para ocupação por moradores tradicionais deve ser concedida por ato discricionária do Estado, não cabendo ao Poder Judiciário intervir, salvo comprovação de ilegalidade, o que não se observa nos autos. Reintegração de posse procedente. S. Indenização. Eventual indenização pela perda da posse, caso entenda devida, deverá ser postulada pelos réus através da via própria e contra quem de direito. 6. Edificacões. Licenciamento. Em se tratando de ação possessória e restando comprovada a propriedade do Estado de São Paulo sobre a área, apenas a este poderia ser facultado o licenciamento das construções existentes no local. Possibilidade afastada, ante a demonstração de interesse do autor na demolição das construções existentes e recuperação ambiental da área. 7.Recomposição ambiental. Desocupação da área, demolição das construções, remoção do entulho e recomposição no estado anterior a cargo dos réus, que deram causa à degradação verificada. O prazo para apresentação do projeto de recuperação da área degradada fixado na sentença é exíguo e fica estendido para 180 dias, com início da execução em data a ser estabelecida pelo Órgão Ambiental competente. S. Honorários advocatícios. LF n° 7.347/85. art. 18. Dispositivo aplicável somente ao autor da ação civil pública. Jurisprudência pacífica do STJ. Procedência. Recurso dos réus parcialmente provido”. (eDOC 6, p. 123)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, “b”, “c” e “d” da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 20,VIII; e 225, do texto constitucional. 
    Na origem, trata-se de Ação Civil Pública movida com o objetivo de pleitear a desocupação da recorrente de área pública objeto de limitações administrativas decorrente da qualificação do local como unidade de conservação, bem como a demolição de edificações e a recuperação das áreas degradadas.
    O pedido foi julgado procedente e confirmado no bojo de recurso de apelação. 
    No recurso extraordinário, alega-se que o Estado de São Paulo reivindica imóvel cuja propriedade é da União, por ser tratar de terreno da marinha, e que, portanto, seriam indevidos os atos possessórios movidos pelo ente estatal (eDOC 6, p. 173-189).
    Nesse passo, sustenta-se ainda que a Lei Estadual nº 14.982/2013, que altera os limites da Estação Ecológica da Jureia-Itatins, está eivada com vício de inconstitucionalidade, pois teria alterado os atributos de unidade de conservação em desacordo com a legislação federal, que exige a elaboração de estudo prévio de impacto ambiental e a realização de estudo para identificar os moradores pertencentes às comunidades tradicionais beneficiadas com o direito de permanência no local (eDOC 6, p. 179-180).
    Argumenta-se que “no sistema do SNUC existe a consulta PRÉVIA que é de suma importância para a mencionada Unidade de Conservação, pois é nesse ato que HAVERÁ A IDENFICAÇÃO DOS MORADORES TRADICIONAIS ali presentes, que deveria ser feito em até 180 dias após a publicação da Lei Estadual que criou a área em questão, conforme prevê o artigo 2, Inciso II, do Dec 4340/02 que regulamenta a Lei 9985/00, abaixo descrito”(eDOC 6, p. 185).
    Por fim, alega-se que houve a violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, visto que, com a alteração da legislação vigente no curso do processo (edição da Lei nº 14.982/2013), houve a alteração superveniente da causa de pedir, o que seria supostamente inviável (eDOC 6, p. 187).
    Parecer do Procurador-Geral da República, assim ementado:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSO CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. ATO DE INTERVENÇÃO ILEGAL DESOCUPAÇÃO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE EM FAVOR DO ESTADO DE SÃO PAULO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INADMISSÃO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE FUNDAMENTOS DA DECISÃO IMPUGNADA. REITERAÇÃO DO RECURSO INADMITIDO. FUNDAMENTAÇÃO INSUFICIENTE. SÚMULAS 284 E 287/STF. REEXAME DE PROVAS DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. DESCABIMENTO DO RECURSO. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO”. (eDOC 16, p. 1)
    É o relatório.
    Decido. 
    A irresignação não merece prosperar. 
    Inicialmente, registro que a controvérsia quanto ao contraditório, ampla defesa, devido processo legal e limites da coisa julgada, se dependente de reexame prévio de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral, como reconhecido por este Tribunal no julgamento do ARE 748.371 RG, de minha relatoria, tema 660 do Plenário Virtual. Transcrevo sua ementa:
    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”.
    No mais, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação local aplicável à espécie (Lei Estadual nº 14.982/2013) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou (1) que o imóvel em questão configura terra devoluta de propriedade do Estado de São Paulo, (2) que a ré não se qualifica como moradora tradicional para fins de permanência no local e (3) que compete ao Estado de São Paulo, de acordo com sua discricionariedade e na condição de proprietário do imóvel, realizar o licenciamento para fins de autorização de edificação. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
    “A preliminar não prospera por duas razões. Primeiramente, é preciso ter em mente que a causa de pedir da ação é a ocupação irregular de área de propriedade do Estado, que alega que a posse da área deve ser-lhe devolvida ante a precariedade da posse exercida pelos réus; destarte, a declaração de inconstitucionalidade ou não da Lei n° 14.982/13 não é relevante para a resolução da ação ora analisada e não prejudicará seu resultado. Na condição de proprietário da área, o Estado de São Paulo pode reivindicar sua posse independentemente da proteção ambiental que recaia ou não sobre o imóvel; eventual reparação do dano ambiental considerará a legislação aplicável à época da execução da sentença. Em segundo lugar, a permissão para ocupar a propriedade do Estado na condição de morador tradicional (nos termos do art. 4° da Lei n° 14.982/13) deve ser concedida pela própria administração após a verificação dos requisitos exigidos na lei para tanto; nesse aspecto, a intervenção do judiciário só será permitida se comprovada alguma ilegalidade na conduta administrativa, matéria essa que exige a análise de prova. Observo que a ADI n° 0199748-62.2013, Rel. Paulo Dimas Mascaretti, foi julgada improcedente em 4-6-2014; e em 22-3-2017 o recurso extraordinário foi redistribuído ao Ministro Alexandre de Moraes e está pendente de julgamento. Rejeito a preliminar. 
    Lide. Trata-se de ação civil pública que tem por objeto a reintegração de posse do lote 12 localizado no município de Peruíbe, sob as coordenadas GPS W-290512 e S-7295724. O imóvel ocupa área de 2.395,08 m2, incluído nas glebas de matrículas n° 200.010 e 200.011 do Cartório de Registro de Imóveis de Itanhaém, que indicam pertencerem as áreas ao Estado de São Paulo, por domínio de terras devolutas (fls. 83/85, vol. 1); a área fica próxima à barra do Rio Una, a menos de 300 metros da praia e no interior da Reserva de Desenvolvimento Sustentável da Barra do Una, que faz parte do Mosaico das Unidades de Conservação de Juréia-Itatins (fls. 27/31, vol. 1). 
    A propriedade da Fazenda Estadual está devidamente comprovada, tratando-se de terras devolutas do Estado, conforme já analisado no item 3 retro. A Fundação Florestal apresentou informação técnica dando conta de que a área é considerada de preservação permanente, de acordo com a Lei n° 4.771/65, art. 2°, alíneas 'a' e T e Resolução CONAMA n° 303/2002, art. 3°, parágrafo I e IX; a área está inserida no interior da Reserva de Desenvolvimento Sustentável de Barra do Una, conforme Lei n° 12.406/06, que criou o Mosaico de Áreas Protegidas Juréia-Itatins (fls. 27/31, vol. 1). 
    Lei n° 12.406/06. Laudo pericial. A declaração de inconstitucionalidade da Lei n° 12.406/06 não deixou a área desprovida de proteção ambiental, conforme se extrai das conclusões obtidas pelo perito judicial. Segundo o laudo pericial e seu complemento (fls. 444/474, 919/922, vols. 3 e 5), verifica-se que a propriedade está inserida no 9° Perímetro de Iguape, mais precisamente na Vila da Barra do Una, município de Peruíbe; o imóvel ocupado pelos réus está inserido na Estação Ecológica Juréia-Itatins, criada pelo DE n° 24.646/86; a construção existente no local (uma casa de alvenaria) data aproximadamente da segunda metade dos anos 1970, portanto anterior à criação da Reserva Ecológica Juréia-Itatins, que nos termos do art. 7° da Lei n° 9.985/00 classifica-se como unidade de proteção integral; sobre o imóvel recaem, ainda, outras limitações ambientais, dentre as quais se destacam as seguintes: DE n° 10.251/77 (cria o Parque Estadual da Serra do Mar), DE n° 90.347/84 (institui a APA - Área de Proteção Ambiental da Cananéia/Peruíbe/Iguape) e DF n° 750/93 (dispõe sobre a proibição de corte da vegetação da Mata Atlântica) (fls. 444/474, vol. 3). O 'expert' não constatou danos ambientais relevantes praticados recentemente, eis que o desmatamento da vegetação nativa ocorrera na década de 1970; o principal dano ambiental verificado, segundo o perito, está relacionado ao impedimento de regeneração natural da vegetação em razão da existência de uma casa de alvenaria e de processos sistemáticos de limpeza e capina aplicados ao terreno, além da inserção de vegetação exótica composta principalmente por gramíneas (fls. 465/467, vol. 3); o perito acrescentou que o imóvel possui área de preservação permanente aos fundos em razão de um curso d'água com aproximadamente dois metros de largura e distante sete metros da edificação (fls. 467, 471, vol. 3); e que o local é utilizado como casa de veraneio, para lazer aos fins de semana, feriados e férias (fls. 471, vol. 4).
    Morador tradicional. A Lei n° 14.982/13, que estabelece os limites da Estação Ecológica Juréia-Itatins, define a comunidade tradicional como aquela que vive em estreita relação com o meio ambiente, dependendo de seus recursos naturais para a reprodução sócio cultural por meio de atividades de baixo impacto ambiental; o morador tradicional é protegido pela lei por essa vinculação antiga com o local, anterior à criação da unidade de conservação, além do interesse na preservação de uma forma de vida e de produção transmitida de pai para filho. Com ele não se confunde o comprador da propriedade do morador tradicional, que não sucede na proteção legal. As conclusões do laudo pericial são no sentido de que a construção existente no imóvel é anterior à criação da Estação Ecológica Juréia-Itatins, mas não se pode afirmar que os réus sejam considerados moradores tradicionais, já que residem no município de Guarujá (fls. 33/34, 328/333, vols. 1 e 2) e utilizam o imóvel apenas aos fins de semana, feriados e férias, com finalidades recreativas (fls. 471, vol. 3). Ao contrário do que alegam os réus, o autor. se desincumbiu do ônus de comprovar que eles não se enquadram no conceito de morador tradicional, seja com os documentos produzidos administrativamente, seja pelas conclusões obtidas na perícia judicial; cumpria aos réus impugnar e afastar a prova produzida nos autos com fato que demonstrasse efetivamente sua condição de moradora tradicional; na ausência de prova que refute os elementos dos autos, tem-se por comprovada a ocupação do imóvel para fins recreativos. 
    O imóvel é de titularidade da Fazenda e, conforme indicado pelo laudo pericial, está inserido em área de proteção ambiental; diante disso, os réus devem desocupar a área, demolir as construções e retirar o entulho. Não há como enquadrar os réus na hipótese de moradores tradicionais, tendo em vista que o imóvel é utilizado apenas eventualmente, aos fins de semana, feriados e férias, para lazer; de qualquer modo, trata-se de decisão discricionária do Estado, não cabendo ao Poder Judiciário intervir, salvo comprovação de ilegalidade, o que não se observa nos autos. Eventual indenização pela perda da posse, caso entendam devida, deverá ser postulada através da via própria e contra quem de direito (eDOC 6, p. 123-135).
    (...)
    Na hipótese dos autos, contudo, essa solução não pode ser adotada; em se tratando de ação possessória e restando comprovada a propriedade do Estado de São Paulo sobre a área, apenas a este poderia ser facultado o licenciamento das construções existentes no local; contudo, na própria peça vestibular o autor demonstrou interesse na demolição das construções existentes e recuperação ambiental da área (eDOC 6, p. 127-132)
    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito da legislação local, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório. Nesses termos, incidem no caso as Súmulas 280 e 279 do STF. 
    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 19.05.2020. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. RESERVA EXTRATIVISTA. PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA. OFENSA CONSTITUCIONAL MERAMENTE REFLEXA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto à determinação da reintegração do Estado de Rondônia na posse do imóvel rural em questão, seria necessário o reexame de fatos e provas constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. A alegada ofensa ao princípio da dignidade da pessoa humana revela-se adstrita à análise de legislação infraconstitucional, tornando reflexa eventual ofensa à Constituição Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 1261054 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 18.09.2020)
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 2.459/1990, 3.158/1995 E 3.179/1995 DO MUNICÍPIO DE CRICIÚMA – SC. CRIAÇÃO DE ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL NA SUB-BACIA DO RIO SANGUÃO E DO RIO DOS PORCOS. PROIBIÇÃO DE CONCESSÃO DE LICENÇA AMBIENTAL. AMPLIAÇÃO DA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. TEMA DE INTERESSE LOCAL. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA, DA LIVRE CONCORRÊNCIA, DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE 956737 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 13.02.2020)
    Acrescente-se que, na espécie, o Tribunal de origem não julgou válida lei local contestada em face de lei federal. Efetivamente, o recorrente não sustenta a eventual usurpação da competência legislativa para disciplinar a matéria, mas meramente a existência de um conflito material aparente entre as disposições da lei local em face da lei federal, bem como a falta de titularidade do imóvel pelo Estado de São Paulo a lhe autorizar os atos possessórios.
    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MATÉRIA RESTRITA AO ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE MATERIAL PROBATÓRIO E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 279 e 280/STF. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal já decidiu que as decisões judiciais não precisam ser necessariamente analíticas, bastando que contenham fundamentos suficientes para justificar suas conclusões (AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 2. Dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem pressupõe, necessariamente, a análise de legislação infraconstitucional e o reexame do material probatório contantes dos autos. Incidem, no caso, as Súmulas 279 e 280/STF. 3. Quanto à interposição do recurso extraordinário pelo art. 102, III, c, da Constituição Federal, faz-se necessário que o acórdão recorrido tenha considerado válida lei ou ato de governo local contestados ante a Constituição, o que não se deu no caso. 4. Por sua vez, o enquadramento do recurso na hipótese de cabimento inscrita no art. 102, III, d, da CF exige a demonstração, pela parte recorrente, de que o Tribunal de origem ofendeu o sistema de repartição de competências legislativas no condomínio federativo brasileiro, ao julgar válida lei local contestada em face de lei federal (RE 927.274-AgR, Rel. Min. Edson Fachin), situação que também não ocorre no caso. 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 6. Agravo interno a que se nega provimento” (RE 1303494 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 29.06.2021)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 08.03.2021. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO. VERIFICAÇÃO DA OCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. LEI ESTADUAL 10.261/68, LCE 942/2003 E CÓDIGO PENAL. ALEGADA OFENSA AO ART. 5º, XL, DA CF. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DA LEGISLAÇÃO LOCAL PERTINENTE. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. ART. 102, III, ALÍNEA “D”. NÃO CABIMENTO DO APELO EXTREMO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, §1º, DO CPC E 317, § 1º, DO RISTF. PRECEDENTES. 1. É ônus do recorrente, nos termos do art. 1.021, § 1º, do CPC e 317, § 1º, do RISTF impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada. 2. Ademais, a controvérsia referente à ocorrência, ou não, de prescrição da pretensão punitiva tem natureza infraconstitucional. 3. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos e o exame da legislação local aplicável à espécie (Lei Estadual 10.261/1968 – Estatuto dos Funcionários Públicos do Estado de São Paulo e Lei Complementar Estadual 942/2003), o que impede o processamento do apelo extremo. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. 4. Inviabilidade do recurso extraordinário fundamentado na alínea “d” do permissivo constitucional, pois o seu conhecimento, com apoio em referida alínea, exige que a parte recorrente demonstre a ofensa, pela Corte de origem, do sistema constitucional de repartição de competências legislativas ao julgar válida lei local contestada em face de lei federal, o que não se verifica na espécie. 5. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, CPC. Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que se trata de mandado de segurança impetrado na origem (Súmula 512 do STF e art. 25 da Lei 12.016/2009)” (ARE 1302283 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 21.05.2021)
    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.
    Publique-se. 
    Brasília, 24 de agosto de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente