Tribunal: STF
Processo: ACO 3517
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-24
Data de publicação: 2021-08-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 
    Vistos.
    Em decisão publicada em 20/08/21 (DJe divulgado em 19/08/21), deferi a tutela provisória de urgência requerida, nos termos do pedido supletivo, “para determinar à Ré a formalização, no prazo de 05 (cinco) dias, de contratos de garantia e contragarantia com o Estado do Piauí, concernentes à liberação dos recursos objeto do Contrato de Financiamento mediante Abertura de Crédito nº 40/00020-6, firmado com o Banco do Brasil S/A, abstendo-se de opor quaisquer obstáculos à liberação dos referidos créditos, na forma, nos prazos e segundo as condições já avençadas na aludida pactuação”. 
    Na mesma decisão, determinei a intimação da União para prestação de informações prévias em 48 horas, a fim de subsidiar a apreciação completa do requerimento de urgência. 
    Por meio da Petição nº 81.717/2021, apresentada em 21/8/21, a União interpõe agravo interno contra o aludido decisum de deferimento da tutela provisória e presta informações. 
    Aduz, em síntese, que:
•     conforme disposto na alínea ‘a’ da cláusula segunda do Contrato de Financiamento Mediante Abertura de Crédito nº 40/00020-6, “os recursos devem ser disponibilizados ao Estado do Piauí até 30 de dezembro de 2021. O parágrafo terceiro da referida cláusula ainda permite que a data limite para realização do desembolso seja prorrogada, a critério do banco financiador, por até 12 (doze) meses” (eDoc. 17 – fl. 5);
•     “a cláusula terceira do contrato estabelece diversas condições para o desembolso dos recursos, a exemplo da regularidade fiscal, trabalhista e previdenciária (alínea ‘c’), da apresentação do Contrato de Garantia da União, celebrado entre a UNIÃO e o FINANCIADO” (alínea ‘b’) e da adimplência junto à instituição financiadora (parágrafo primeiro)”;
•      o referido contrato “prevê, em sua cláusula sexta, a expectativa de garantia fidejussória a ser prestada pela União, notadamente por meio de contrato específico que, depois de assinado e rubricado pelas partes, faria parte do contrato de financiamento”; 
•      a norma contratual que exige a assinatura de um contrato próprio de garantia com a União (pacto acessório) “se justifica na medida em que o ente central não é parte do contrato de financiamento (pacto principal), firmado apenas entre o Estado do Piauí e o Banco do Brasil S.A”; 
•     “conforme exposto no Parecer SEI nº 12625/2021/ME (doc. anexo), da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, faz-se necessária a celebração de ‘Contrato de Garantia entre a União e o Estado, com interveniência do Banco do Brasil S/A e contrato de Vinculação de Receitas e de Cessão e Transferência de Crédito, em Contragarantia, entre a União e o Estado do Piauí (PI), com a interveniência do Banco do Brasil S.A’”; 
•     tal medida “visa permitir, uma vez configurada a inadimplência do ente subnacional, que o ente central, após pagar a dívida, venha a sub-rogar-se nos direitos da instituição financeira contra o ente devedor, na forma estabelecida no respectivo contrato de vinculação de receitas e de cessão e transferência de crédito em contragarantia”;
•     “a garantia pretendida pelo Estado-autor foi objeto de exame pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional quando da edição do Parecer SEI nº 9905/2021/ME (doc. anexo), de 07 de julho de 2021, que concluiu, sob o aspecto jurídico-financeiro, pela inexistência de óbices à outorga da garantia, desde que condicionada à verificação da adimplência do ente estadual e à formalização do respectivo contrato de contragarantia”;
•     “em despacho proferido no dia 12 de julho de 2021 (doc. anexo), o Sr. Secretário Especial de Fazenda aprovou o Parecer SEI nº 9278/2021/ME, de 23 de junho de 2021, da Secretaria do Tesouro Nacional, certificando o ‘cumprimento das condições estabelecidas no art. 1º da Portaria ME nº 198, de 25 de abril de 2019, ressalvada a necessidade de verificação, pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, do disposto nos incisos II e III do § 5º do art. 1º da Portaria MF nº 151, de 12 de abril de 2018, além da formalização do respectivo contrato de contragarantia’”;
•     em 03 de agosto de 2021, o contrato de financiamento entre o Estado do Piauí e o Banco do Brasil S.A. foi assinado pelas partes contratantes, que o remeteram à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional no dia 04 de agosto de 2021;
•     “no mesmo dia 04 de agosto de 2021, foi editada a Portaria ME nº 9.365, publicada em 05 de agosto de 2021, estabelecendo processo de consulta pública para substituição da metodologia de análise de Capacidade de Pagamento (CAPAG) prevista na Portaria MF nº 501, de 23 de novembro de 2017”;
•     a mencionada portaria “estabeleceu que ficam suspensas, até o advento de alguma das hipóteses mencionadas no seu art. 3º, as análises de Capacidade de Pagamento, bem como as concessões de garantias da União a operações de crédito de interesse de Estados, Distrito Federal e Municípios”;
•     “a suspensão das concessões de garantias da União a operações de crédito firmadas por Estados, Distrito Federal e Municípios perdurará (i) até a conclusão da Comissão de Avaliação; ou, (ii) caso a citada Comissão entenda pela necessidade de alteração da atual Portaria MF nº 501/2017, (ii.1) até a publicação de despacho do Secretário Especial do Tesouro e Orçamento rejeitando a proposta; ou (ii.2) até a publicação do novo ato normativo sobre a matéria, na hipótese de validação da proposta da Comissão” (eDoc. 17 – fls. 5 a 12). 
    A União sustenta que a Portaria ME nº 9.365/2021 encontra fundamento no art. 40, caput e § 11, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal); e no art. 1º, § 8º, da Lei Complementar nº 178/2021, que prevêem a alteração da metodologia utilizada para fins de classificação da Capacidade de Pagamento e a necessidade de prévia consulta pública para tanto, que assegure a manifestação de Estados e Municípios.
    No tocante às razões que motivaram a suspensão da concessão de novas garantias, afirma que 
     “a Nota Técnica SEI nº 39562/2021/ME (doc. anexo) informa que se deveu à necessidade ‘de se minimizar tanto o risco operacional decorrente da dualidade de critérios após a entrada em vigor da norma proposta, quanto à insegurança jurídica, derivada de possível interpretação de que possa haver tratamento não isonômico entre os pleiteantes a operações de crédito com garantia da União’.
    (…)
    Assim, caso a avaliação da Capacidade de Pagamento e a provisão de garantias da União a operações de crédito de interesse de Estados, Distrito Federal e Municípios não fossem suspensas durante o período proposto na Portaria ME nº 9.365/2021, aumentar-se-ia o risco operacional decorrente da dualidade de critérios após a entrada em vigor da nova metodologia” (eDoc. 17 – fl. 14). 
    Assevera que 
    “no que toca ao risco de insegurança jurídica, a Nota Técnica SEI nº 39562/2021/ME (doc. anexo) a expõe nos seguintes termos:
    ‘14. Em relação à insegurança jurídica, essa avaliação decorreu da experiência durante o processo de substituição da Portaria MF nº 306, de 12 de setembro de 2012, pela Portaria atualmente vigente nº 501, de 2017. Na ocasião, a transição entre a norma antiga e a atual ensejou impugnações por parte de entes federados perante o Poder Judiciário, por entendimento de que a metodologia anterior deveria ser aplicada em detrimento da mais atual.
    15. O Município de Porto Alegre, por exemplo, arguiu, por meio da ação judicial nº 5015884-45.2018.4.04.7100, que teve investimentos frustrados, uma vez que a União negou aval a operação de crédito em decorrência da mudança da avaliação da capacidade de pagamento do Município, que detinha situação fiscal ‘B’ em fevereiro de 2017, mas foi rebaixado para ‘C’ com a aplicação de metodologia publicada pelo então Ministério da Fazenda em novembro de 2017. A fim de evitar situações como essa, decidiu-se incluir a previsão contida no artigo 3º na Portaria ME nº 9.365/2021’.” (eDoc. 17 – fl. 15).
    Com base nesses argumentos, defende que 
    “houve prudência na suspensão de novas garantias federais, por se tratar de medida que, além de mitigar riscos de natureza operacional, buscou garantir a isonomia de tratamento entre os entes públicos pleiteantes, reduzindo a insegurança jurídica. Aliás, sendo uma medida de aplicação comum a todos os entes federativos, não subsistem as especulações de natureza meramente política levantadas pelo autor na exordial”. (eDoc. 17 – fl. 15). 
     Alega que a análise quanto à Capacidade de Pagamento de entes federativos que pretendem obter aval da União a operações de crédito detém expressa previsão em normativos do Senado Federal, os quais encontram seu fundamento no próprio texto constitucional. 
    Aduz que, do ponto de vista econômico, 
    “a análise do risco de crédito é medida basilar tanto para a boa gerência dos recursos públicos federais, como para o efetivo controle da exposição financeira da União a Estados e Municípios; afinal, em caso de inadimplência, incumbe à União a honra do aval. A avaliação da CAPAG dos entes locais pelo Ministério da Economia é, dessa forma, um mecanismo indispensável à efetivação da responsabilidade na gestão fiscal” (eDoc. 17 – fl. 20). 
    A União sustenta, ainda, que a expressão “a critério do Ministério da Fazenda” contida na parte final do caput do art. 1º da Lei nº 10.552/2020, com redação dada pela Lei nº 12.872/2013, “denota a natureza discricionária da concessão de garantias por parte da União”, de modo que não haveria “direito público subjetivo dos entes subnacionais, ainda quando já realizadas análises meramente técnicas, à obtenção de garantia federal a operação de crédito por eles desejada” (eDoc 17 – fl. 22). 
    Afirma que 
    “O que se há de respeitar, em todo caso, é o princípio da isonomia perante os mutuários, postulado que decorre da própria concepção de federalismo adotada pela Constituição de 1988, e que, com a edição da Portaria ME nº 9.365/2021, não restou abalado.
    Desse modo, ao contrário do que consta da decisão agravada, não há falar em ofensa ao princípio da proteção da confiança legítima, nem ao dever de cooperação entre os entes federados.
    Tratando-se de ato jurídico discricionário ainda não perfectibilizado, cujos atos antecedentes, como reconhece o próprio autor na exordial, ostentam ‘natureza simplesmente opinativa, consistindo em etapas preparatórias da decisão final da União sobre a outorga de garantia’ (peça nº 1, fl. 21), não há espaço para se cogitar de ter ocorrido justo receio de que o aval fosse concedido ao autor”. (eDoc. 17 – fl. 22). 
    Argumenta que “a natureza discricionária que aqui se sustenta, ínsita à própria autonomia do ente público central, também afasta o fundamento decisório de que a suspensão das análises de Capacidade de Pagamento e das concessões de garantias federais teria ocorrido de modo condicionado a eventos futuros e de contornos imprecisos” (eDoc. 17 – fl. 23). 
    Alega ter havido proporcionalidade no aguardo do desfecho da nova metodologia para a avaliação da CAPAG dos entes, “não havendo elementos que possam indicar que sua definição vá se prolongar por tempo desarrazoado” (eDoc. 17 – fl. 24). 
    Pleiteia a concessão de efeito suspensivo ao agravo interno, sob as seguintes alegações: 
    “(...) o risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, advém da fixação do exíguo prazo de 5 (cinco) dias – não previsto em qualquer ato legal ou infralegal – para a formalização dos contratos de garantia e de contragarantia. 
    (…)
    Aliás, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, ao se referir ao pedido subsidiário formulado pelo autor, concedido pela decisão ora agravada, destaca a ausência de razoabilidade do prazo fixado, ‘na medida em que a assinatura desses contratos se dá de forma eletrônica, no sistema SEI, sendo antecedida, como relatado acima, por uma série de trâmites e assinaturas que dependem da ação de todas as partes contratantes, notadamente o mutuário, o Banco do Brasil e, por fim, a União’” (eDoc. 17 – fl. 27).
    No que se refere ao pedido principal de tutela provisória de urgência requerido pelo Estado do Piauí, a União aduz que a operação de crédito tem como partes o Estado do Piauí e o Banco do Brasil S.A., de modo que “não possui ingerência sobre a atividade econômica desempenhada pela instituição financeira – que possui personalidade jurídica própria de Direito Privado – a ponto de ‘autorizar’ ou mesmo ordenar a liberação de recursos” (eDoc. 17 – fl. 28).
    Quanto ao ponto, acrescenta que
    “o pedido de disponibilização imediata de recursos também se mostra frontalmente colidente com a cláusula terceira do contrato de financiamento, que estabelece diversas condições para o desembolso dos recursos, a exemplo da regularidade fiscal, trabalhista e previdenciária (alínea ‘c’), da ‘apresentação do Contrato de Garantia da União, celebrado entre a UNIÃO e o FINANCIADO’ (alínea ‘b’) e da adimplência junto à instituição financiadora (parágrafo primeiro).
    Ou seja, há condições e regras contratuais para a liberação do crédito, que hão de ser seguidas pelas partes contratantes, sendo descabido o pedido de desembolso imediato por meio de ordem liminar.
    Ressalte-se que não foram colacionadas pela parte autora quaisquer razões que justifiquem o afastamento das disposições contratuais, consensualmente acordadas entre mutuário e mutuante, sendo de rigor a observância do princípio da força obrigatória dos contratos (pacta sunt servanda)” (eDoc. 17 – fl. 30).
    Por fim, requer 
    “seja concedido efeito suspensivo a este agravo interno, a fim de sustar todos os efeitos da decisão que deferiu o pedido subsidiário de tutela provisória de urgência, até que ocorra o julgamento definitivo deste recurso pelo órgão colegiado competente.
    Ademais, requer a reconsideração da decisão agravada, para que seja indeferido o pedido de tutela provisória de urgência. 
    Subsidiariamente, considerando as negativas implicações decorrentes dos termos atuais em que concedida a liminar, requer a reconsideração da decisão agravada, para que a tutela provisória de urgência se limite apenas a afastar os efeitos da suspensão determinada no art. 3º da Portaria ME nº 9.365/2021 ao pedido de concessão de garantia da União ao ‘Contrato de Financiamento Mediante Abertura de Crédito nº 40/00020-6’, de que são partes o Estado do Piauí e o Banco do Brasil S.A.
    Caso assim não se entenda, requer a inclusão do processo em pauta, para que o órgão colegiado dessa Suprema Corte julgue o presente recurso nos termos acima propostos.
    Por fim, em atenção à determinação de que fossem prestadas informações prévias à apreciação integral do requerimento de urgência, a União manifesta-se pela rejeição da parcela ainda não analisada do pedido de liminar.” (eDoc. 17, fl. 31).
    É o relato do necessário. Decido. 
    Não obstante as alegações apresentadas pela União, não é caso de reconsideração da decisão que concedeu a tutela de urgência. 
    Mantenho a compreensão já adotada quando da apreciação do pedido supletivo de tutela de urgência, no sentido de que a não preservação dos instrumentos contratuais já celebrados ou outros ajustes em curso, no caso, denota violação ao princípio da proteção da confiança legítima, o qual confere deveres de colaboração e cooperação endereçados entre os entes federados com o propósito de promover estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dos atos administrativos já praticados.
    No tocante ao pedido principal do requerimento de tutela de urgência deduzido pelo Estado-autor, indefiro-o, porquanto a liberação dos recursos objeto do Contrato de Financiamento Mediante Abertura de Crédito nº 40/00020-6, firmado com o Banco do Brasil S/A., consiste em etapa posterior, a qual depende da prévia conclusão da celebração do contrato de garantias e contragarantias entre os entes federados envolvidos. 
    Ante o exposto, indefiro o pedido de reconsideração formulado pela União, mantendo a decisão de tutela provisória de urgência já deferida, nos termos do pedido supletivo, para manter o trâmite da contratação, suspenso com base na Portaria ME 9.365/2021. 
    Concedo, contudo, prazo suplementar de 5 (cinco) dias úteis à União para que providencie a formalização do contrato de garantia e contragarantia com o Estado do Piauí, concernentes à liberação dos recursos objeto do aludido contrato. 
    A União, embora tenha interposto agravo, ainda não foi formalmente citada para contestar a ação, providência que determino, no prazo legal. 
    Cite-se a União. Intimem-se ambas as partes dessa decisão. Publique-se. 
    Brasília, 24 de agosto de 2021.
Ministro DIAS TOFFOLI
Relator