Tribunal: STF
Processo: MS 37937
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-02
Data de publicação: 2021-06-02

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Ato concessivo de aposentadoria. Apreciação, para fins de registro, dentro do prazo de cinco anos iniciado com a chegada do processo ao TCU. Tese firmada ao julgamento do tema nº 445 da repercussão geral. Garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Parte final da súmula vinculante nº 3. Apontamento do exaurimento da eficácia de título executivo judicial. Possibilidade. Tese firmada ao julgamento do tema nº 494 da repercussão geral. Indeferimento da inicial.
    Vistos etc. 
    1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, contra o Acórdão nº 7268/2021, por meio do qual, negado provimento a pedido de reexame, resultou mantido o Acórdão nº 102/2021, em que Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União deliberou, nos autos do processo TC nº 015.359/2018-2, por considerar ilegal e recusar registro ao ato inicial concessivo de aposentadoria à ora impetrante, Maria Regina Silva da Cruz.
    2. No intuito de evidenciar ilegalidade na conduta da autoridade impetrada, a impetrante argumenta que decorreu prazo superior a cinco anos entre a submissão do ato de aposentadoria ao crivo da Corte de Contas da União e a prolação do Acórdão nº 102/2021-TCU-Primeira Câmara. Invoca o decidido por esta Suprema Corte quando do julgamento do RE nº 636.553, paradigma do tema nº 445 da repercussão geral. Sustenta ultrajadas as garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa, do direito adquirido e do ato jurídico perfeito. Acrescenta que, ao impor a glosa do percentual de 84,32% (Plano Collor), a autoridade impetrada incidiu em ofensa à coisa julgada formada nos autos da reclamação trabalhista nº 318/1991, que tramitou na 2ª Junta de Conciliação e Julgamento, atual 2ª Vara do Trabalho de Porto Velho/RO. Cita precedentes que reputa favoráveis a suas teses. Consigna (inicial, fls. 5-6):
    “Excelência, o Tribunal de Contas da União, de forma diversa da prova documental trazida pela impetrante, insiste em dizer que somente teve conhecimento do seu Processo de Aposentadoria, em 10 de maio de 2018, embora a UNIR tenha-o incluído no Sistema de Apresentação e Registro dos Atos de Admissão e Concessões – SISAC, em 06 de dezembro de 2013, Sistema esse administrado pela Corte de Contas.
    (…)
    Ainda que os atos da administração gozem de presunção de veracidade, a alegação da impetrada afirmando que só recebeu os autos do Processo Administrativo nº 23118.002496/2013-67, em maio de 2018, não pode ser aceita.”
    3. Com respaldo em tais fundamentos, e sob invocação dos requisitos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, foram deduzidos os seguintes pedidos:
    “a) a concessão de liminar determinando a imediata suspensão dos efeitos do Acórdão nº 7.268/2021, proferido pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos do Processo TC nº 015.359/2018-2, com aplicação de multa diária de R$ 1.000,00, em caso de descumprimento;
    (…)
    f) em julgamento final, a confirmação da liminar tonando, definitivamente nulos, os atos tomados pela autoridade coatora nos autos do Processo TC nº 015.359/2018-2, tornando definitivamente nulo o Acórdão nº 7.268/2021, proferido pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União.”
    4. Dispensada a remessa dos autos ao Ministério Público (art. 52, parágrafo único, do RISTF).
    É o relatório.
    Decido. 
    1. Somente com a chegada do ato de aposentadoria ao Tribunal de Contas da União teve início o lustro para a apreciação da respectiva legalidade, nos termos fixados quando do julgamento do recurso extraordinário paradigmático nº 636.553, ocasião em que, examinado o tema nº 445 da repercussão geral, este Supremo Tribunal Federal assentou a seguinte tese:
    “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.”
    2. Considerada a natureza complexa de que revestido, o ato de aposentadoria só se aperfeiçoa com a apreciação de sua legalidade e respectivo registro pelo Tribunal de Contas da União. Enquanto não registrado, ainda que de forma tácita, pelo decurso de prazo superior a cinco anos, iniciado com a chegada do respectivo processo ao TCU, não há situação consolidada, suscetível de exigir a observância de garantias de índole procedimental, como medida prévia à apreciação da validade do ato inicial concessivo de aposentadoria.
    3. Na espécie, apreciado o ato inicial concessivo de aposentadoria no prazo de cinco anos deflagrado com a respectiva chegada ao Tribunal de Contas da União, não há falar em ofensa às garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, como, aliás, decorre da parte final do enunciado da Súmula Vinculante nº 3 (com acréscimo de destaques):
    “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
    4. A apreciação do ato submetido a registro dentro do lustro contado a partir da chegada do processo respectivo ao Tribunal de Contas da União está demonstrada no seguinte excerto da instrução incorporada às razões de decidir do acórdão impugnado (evento 11, fl. 4; destaques no original):
    “5.8. Destarte, constata-se que os atos de aposentadoria de Maria Lucimar dos Santos, Maria Regina Silva da Cruz e Marluce Peixoto de Oliveira passaram a viger, respectivamente, a partir de 27/9/2006, 1/10/2013 e 22/3/2013, sendo disponibilizadas ao TCU em 10/5/2018 (conforme formulários SisacNet às peças 146-147 e 149), tendo sido julgadas pela ilegalidade em 26/1/2021, perfazendo, portanto, interstícios inferiores ao lapso quinquenal aludido.”
    5. A informação de que o ato de aposentadoria da impetrante somente foi disponibilizado ao TCU, para fins de registro, em 10.5.2018 não é infirmada pela documentação coligida com a peça de ingresso. Com efeito, o formulário de concessão de aposentadoria extraído do Sistema de Apreciação dos Atos de Admissão e Concessões (SISAC) e juntado com a inicial apenas registra a disponibilização do ato de aposentadoria da impetrante ao controle interno em 05.12.2013. Não há informação, no referido documento, sobre a data da disponibilização do ato de aposentadoria à Corte de Contas da União.
    6. No tocante à glosa do percentual de 84,32%, enfatizo, para bem delimitar a controvérsia, não estar em causa a denominada relativização da coisa julgada, inviável o desrespeito, pelo Tribunal de Contas da União, da garantia prevista no art. 5º, XXXVI, da Constituição da República.
    7. O que está em debate nestes autos, na realidade, nada mais é do que a possibilidade de o Tribunal de Contas da União, ante a modificação do substrato fático-jurídico de relação de caráter continuativo, ocorrida após o trânsito em julgado, verificar o exaurimento da eficácia do provimento judicial acobertado pela coisa julgada.
    8. O Plenário desta Suprema Corte julgou, na sessão de 24.9.2014, o RE 596.663/RJ, ocasião em que decidiu o tema nº 494 da repercussão geral, a versar sobre os limites objetivos da coisa julgada em sede de execução, assentando a tese de que “a sentença que reconhece ao trabalhador ou a servidor o direito a determinado percentual de acréscimo remuneratório deixa de ter eficácia a partir da superveniente incorporação definitiva do referido percentual nos seus ganhos”. Para melhor elucidação da tese, transcrevo a ementa do referido julgado:
    “Ementa: CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA AFIRMANDO DIREITO À DIFERENÇA DE PERCENTUAL REMUNERATÓRIO, INCLUSIVE PARA O FUTURO. RELAÇÃO JURÍDICA DE TRATO CONTINUADO. EFICÁCIA TEMPORAL. CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS. SUPERVENIENTE INCORPORAÇÃO DEFINITIVA NOS VENCIMENTOS POR FORÇA DE DISSÍDIO COLETIVO. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DA SENTENÇA. 1. A força vinculativa das sentenças sobre relações jurídicas de trato continuado atua rebus sic stantibus: sua eficácia permanece enquanto se mantiverem inalterados os pressupostos fáticos e jurídicos adotados para o juízo de certeza estabelecido pelo provimento sentencial. A superveniente alteração de qualquer desses pressupostos (a) determina a imediata cessação da eficácia executiva do julgado, independentemente de ação rescisória ou, salvo em estritas hipóteses previstas em lei, de ação revisional, razão pela qual (b) a matéria pode ser alegada como matéria de defesa em impugnação ou em embargos do executado. 2. Afirma-se, nessa linha de entendimento, que a sentença que reconhece ao trabalhador ou servidor o direito a determinado percentual de acréscimo remuneratório deixa de ter eficácia a partir da superveniente incorporação definitiva do referido percentual nos seus ganhos. 3. Recurso extraordinário improvido.” (RE 596663, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 24/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-232 DIVULG 25-11-2014 PUBLIC 26-11-2014) 
    9. Vale dizer: o Plenário deste Supremo Tribunal Federal consagrou a tese de que o provimento judicial transitado em julgado, quando voltado a disciplinar relação jurídica de caráter continuativo, se sujeita à cláusula rebus sic stantibus (art. 471, I, do CPC/ 1973 e 505, I, do CPC/2015), razão pela qual modificações posteriores nas premissas de fato e/ou de direito adotadas na decisão acobertada pela res iudicata devem ser levadas em conta na delimitação de sua eficácia.
    10. Na mesma linha, ambas as Turmas desta Corte, ao exame de mandados de segurança, consignaram não vulnerar a coisa julgada deliberação do Tribunal de Contas da União que, à luz de alterações legislativas implementadoras de reestruturação remuneratória na carreira de servidor público, verifica exaurida a eficácia de decisão judicial acobertada pela res iudicata, ante a subsequente incorporação, aos estipêndios – com efeitos ex nunc e observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV, da Constituição da República) -, de parcela até então paga em virtude de provimento judicial condenatório.
    11. A propósito, por ilustrativos desse entendimento, cito os seguintes precedentes:
    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROVENTOS. APOSENTADORIA. REGISTRO. ACÓRDÃO DO TCU QUE DETERMINOU A IMEDIATA INTERRUPÇÃO DO PAGAMENTO DA URP DE FEVEREIRO DE 1989 (26,05%). NATUREZA DE ANTECIPAÇÃO SALARIAL. PREVISÃO LEGAL. DECISÃO JUDICIAL. ALCANCE. PRAZO DECADENCIAL. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99. INAPLICABILIDADE. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA À CORTE DE CONTAS. MODIFICAÇÃO DE FORMA DE CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA, COISA JULGADA, SEGURANÇA JURÍDICA E IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. INOCORRÊNCIA. PLANOS ECONÔMICOS. REAJUSTES SALARIAIS. VANTAGEM SALARIAL RECONHECIDA POR DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. REMUNERAÇÃO. ALCANCE. INEXISTÊNCIA DE OFENSA A DIREITO ADQUIRIDO. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO À COISA JULGADA. SEGURANÇA DENEGADA. 1. O processo de registro de aposentadoria, desde que não tenha transcorrido período de tempo superior a cinco anos entre o início do processo no TCU e o indeferimento do registro, não impõe o contraditório nesse lapso de tempo, nos termos da Súmula Vinculante nº 03 do Supremo Tribunal Federal, verbis: ‘Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão’. 2. A decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 não se consuma no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (CRFB/88, art. 71, III) -, porquanto o respectivo ato de aposentação é juridicamente complexo, que se aperfeiçoa com o registro na Corte de Contas. Precedentes: MS 30916, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 08.06.2012; MS 25525, Rel. Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19.03.2010; MS 25697, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 12.03.2010. 3. As URPs – Unidade de Referência de Preço - foram previstas visando a repor o poder aquisitivo de salários e vencimentos até a data-base da categoria, quando verificado o acerto de contas; entendimento sumulado pelo egrégio Tribunal Superior do Trabalho, verbis: ‘Súmula 322: Os reajustes salariais decorrentes dos chamados ‘Gatilhos’ e URP's, previstos legalmente como antecipação, são devidos tão-somente até a data-base de cada categoria.’ 4. A alteração por lei do regramento anterior da composição da remuneração do agente público, assegura-se-lhes somente a irredutibilidade da soma total antes recebida, assim concebido: os vencimentos e proventos constitucionais e legais. Precedentes: RE 563.965/RN-RG, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 20.03.2009; MS 24.784, Rel. Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJe 25.06.2004; RE 185255, Rel. Ministro Sydney Sanches, Primeira Turma, DJ 19.09.1997. 5. A boa-fé na percepção de parte imotivada de vencimentos, reconhecido no acórdão do TCU, conjura o dever de devolução. 6. A garantia fundamental da coisa julgada (CRFB/88, art. 5º, XXXVI) não resta violada nas hipóteses em que ocorrerem modificações no contexto fático-jurídico em que produzida - como as inúmeras leis que reestruturam as carreiras dos servidores do Poder Judiciário da União e fixam novos regimes jurídicos de remuneração. 7. In casu, restou demonstrado nos autos a improcedência do pedido de continuidade do pagamento da URP, tendo em vista, sobretudo, os reajustes salariais advindos após à sua concessão, com destaque ao aumento salarial provocado pela reestruturação de carreira dos docentes em universidades federais - verbi gratia, Lei nº 11.784/2008 -, que vieram a incorporar o valor que era pago em separado a título de antecipação salarial. 8. Segurança denegada.” (Destaquei. MS 31642, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 02/09/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-184 DIVULG 22-09-2014 PUBLIC 23-09-2014)
    “Ementa: I - CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA DECLARADA ILEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CÁLCULO DO ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO COM BASE NA REMUNERAÇÃO. DIREITO RECONHECIDO POR DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. SUPERVENIÊNCIA DE NOVO REGIME JURÍDICO. PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA DECISÃO JUDICIAL, EM RAZÃO DA ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE LHE DERAM SUPORTE. SUBMISSÃO À CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À GARANTIA DA COISA JULGADA. NÃO COMPROVAÇÃO DE VIOLAÇÃO À IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. AGRAVO REGIMENTAL DA IMPETRANTE NÃO PROVIDO. 1. Ao pronunciar juízos de certeza sobre a existência, a inexistência ou o modo de ser das relações jurídicas, a sentença leva em consideração as circunstâncias de fato e de direito que se apresentam no momento da sua prolação. Tratando-se de relação jurídica de trato continuado, a eficácia temporal da sentença permanece enquanto se mantiverem inalterados esses pressupostos fáticos e jurídicos que lhe serviram de suporte (cláusula rebus sic stantibus). Assim, não atenta contra a coisa julgada a superveniente alteração do estado de direito, em que a nova norma jurídica tem eficácia ex nunc, sem efeitos retroativos. 2. No caso, com o advento da Lei 8.112/1990, houve perda da eficácia vinculativa da sentença proferida nos autos da Ação Ordinária 9248005, não mais subsistindo o direito da impetrante ao cálculo do adicional por tempo de serviço com base em sua remuneração, não se caracterizando qualquer inconstitucionalidade no Acórdão TCU 3.370/2006-2ª Câmara, especialmente no que diz respeito à garantia da coisa julgada. 3. Não há elementos probatórios suficientes que demonstrem ter havido, com a nova forma de cálculo do adicional por tempo de serviço, desrespeito ao princípio constitucional da irredutibilidade dos vencimentos. 4. Agravo regimental da impetrante a que se nega provimento. II – CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA DECLARADA ILEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NEGATIVA DE REGISTRO. BOA-FÉ DO SERVIDOR. DEVOLUÇÃO DOS VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. TERMO INICIAL. DATA DA CIÊNCIA DA DECISÃO DO ÓRGÃO DE CONTAS. AGRAVO REGIMENTAL DA UNIÃO PROVIDO. 1. Havendo boa-fé do servidor público que recebe valores indevidos a título de aposentadoria, o termo inicial para devolução dos valores deve corresponder à data em que teve conhecimento do ato que considerou ilegal a concessão de sua aposentadoria. 2. Agravo regimental da União provido.” (Destaquei. MS 26980 AgR, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, julgado em 22/04/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-086 DIVULG 07-05-2014 PUBLIC 08-05-2014)
    12. A autoridade impetrada, no acórdão questionado, registrou que a parcela correspondente ao percentual de 84,32% (Plano Collor), cujo pagamento decorria de decisão judicial prolatada nos autos de reclamação trabalhista, que tramitou na então 2ª Junta de Conciliação e Julgamento, atual 2ª Vara do Trabalho de Porto Velho/RO, terminou posteriormente absorvida por reestruturações remuneratórias ocorridas na carreira da impetrante.
    13. Observo, ainda, que a jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à ausência de direito adquirido a regime jurídico, inclusive a regime jurídico remuneratório, podendo o Poder Público alterar a estrutura dos vencimentos de seus servidores, desde que com eficácia ex nunc e sem redução nominal dos estipêndios. Nesse sentido, dentre vários, cito os seguintes precedentes:
    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO. AUSÊNCIA DE PRELIMINAR FUNDAMENTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO E À FORMA DE CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO. PRECEDENTES. A parte recorrente não apresentou mínima fundamentação quanto à repercussão geral das questões constitucionais discutidas, limitando-se a fazer observações genéricas sobre o tema. A peça de recurso, portanto, não atende ao disposto no art. 543-A, § 2º, do CPC. Precedente. O Supremo Tribunal Federal possui firme entendimento no sentido de que não há direito adquirido a regime jurídico, sendo assegurada somente a irredutibilidade de vencimentos. Precedentes. Hipótese em que dissentir da conclusão do Tribunal de origem no sentido de que a remuneração dos agravantes não sofreu nenhuma redução nominal exigiria o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 833399 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 18/11/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-246 DIVULG 15-12-2014 PUBLIC 16-12-2014) 
    “EMENTA: DIREITOS CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ESTABILIDADE FINANCEIRA. MODIFICAÇÃO DE FORMA DE CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO. OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IRREDUTIBILIDADE DA REMUNERAÇÃO: AUSÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA. LEI COMPLEMENTAR N. 203/2001 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE: CONSTITUCIONALIDADE. 1. O Supremo Tribunal Federal pacificou a sua jurisprudência sobre a constitucionalidade do instituto da estabilidade financeira e sobre a ausência de direito adquirido a regime jurídico. 2. Nesta linha, a Lei Complementar n. 203/2001, do Estado do Rio Grande do Norte, no ponto que alterou a forma de cálculo de gratificações e, conseqüentemente, a composição da remuneração de servidores públicos, não ofende a Constituição da República de 1988, por dar cumprimento ao princípio da irredutibilidade da remuneração. 3. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento.” (RE 563965, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 11/02/2009, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-053 DIVULG 19-03-2009 PUBLIC 20-03-2009 EMENT VOL-02353-06 PP-01099 RTJ VOL-00208-03 PP-01254)
    14. Não diviso, portanto, também sob essa perspectiva, ilegalidade ou abuso de poder no ato do TCU, uma vez que este se limitou a apontar o exaurimento da eficácia do comando judicial transitado em julgado, tendo em vista a alteração, no curso de relação de caráter continuativo, do substrato fático-jurídico objeto de certificação na sentença acobertada pelo manto da coisa julgada.
    15. Ante o exposto, forte no art. 10, caput, da Lei nº 12.016/2009, indefiro a inicial da presente impetração.
    Publique-se.
    Brasília, 02 de junho de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora