Tribunal: STF
Processo: RMS 37825
Classe: RMS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-09
Data de publicação: 2021-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO  



    1. Verenice Aparecida Barichello interpôs recurso ordinário em mandado de segurança contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça, por meio do qual foi denegada a ordem pleiteada no MS 22.586/DF, cuja ementa transcrevo a seguir:



    ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE REGULARIZAÇÃO DE OCUPAÇÃO DE TERRAS DA UNIÃO EM ÁREA DA AMAZÔNIA LEGAL. INDÍCIOS DE FRACIONAMENTO ILÍCITO DE IMÓVEL MAIOR QUE O LIMITE LEGAL PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA, MEDIANTE PLEITO DE REGULARIZAÇÃO DE GLEBA DELE INTEGRANTE, FORAM IDENTIFICADOS JÁ NA PRIMEIRA VISTORIA E CONFIRMADOS POSTERIORMENTE. ALEGAÇÃO DE IMPEDIMENTO DO SERVIDOR OCUPANTE DA FUNÇÃO DE CHEFE DA DIVISÃO ESTADUAL DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM MATO GROSSO EM JANEIRO DE 2015. A MANIFESTAÇÃO POR ELE DIRIGIDA AO COORDENADOR REGIONAL EXTRAORDINÁRIO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NÃO TEVE CARÁTER DECISÓRIO SOBRE A EXISTÊNCIA OU NÃO DE FRACIONAMENTO ILÍCITO DE IMÓVEL SUPERIOR AO LIMITE LEGAL DE 15 MÓDULOS FISCAIS, MAS APENAS OPINATIVO. ALEGADA INEFICÁCIA DOS LAUDOS DE VISTORIA PARA SUBSIDIAREM A DECISÃO PELO INDEFERIMENTO DO PLEITO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. O PRAZO DE VALIDADE DE 2 ANOS DE CADA LAUDO, PREVISTO NO PARÁG. ÚNICO DO ART. 19 DA PORTARIA MDA 23/2010, PRESSUPUNHA QUE HOUVESSEM SIDO ELES CONCLUSIVOS PELO DEFERIMENTO SEM RESSALVAS DO PLEITO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA, O QUE NÃO OCORREU NO CASO DOS AUTOS. A DECISÃO QUE INDEFERIU O ALUDIDO PLEITO NÃO SE BASEOU APENAS NO CONTEÚDO DOS LAUDOS DE VISTORIA, MAS EM OUTROS ELEMENTOS DE PROVA CONSTATADOS NA TRAMITAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. OS DOCUMENTOS JUNTADOS AOS AUTOS NÃO DENOTAM A MENCIONADA VIOLAÇÃO DO DIREITO DA IMPETRANTE DE PRODUZIR PROVAS OU EXISTÊNCIA DE INSTRUÇÃO PROBATÓRIA UNILATERAL, UMA VEZ QUE A SEGUNDA VISTORIA DA OCUPAÇÃO DO IMÓVEL FOI REALIZADA EXATAMENTE EM ATENDIMENTO A PEDIDO DA IMPETRANTE. PARECER DO MPF PELA DENEGAÇÃO DA ORDEM POR AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO PRÉVIA E DOCUMENTAL DO ALEGADO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO PELO PARTICULAR DENEGADO EM CONSONÂNCIA COM A MANIFESTAÇÃO DO MPF. PREJUDICADA A ANÁLISE DO AGRAVO INTERNO DF FLS. 1.008/1.029 CONTRA A DECISÃO LIMINAR.  



    1. Cuida-se de Mandado de Segurança impetrado por VERENICE APARECIDA BARRICHELLO contra decisão do MINISTRO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO, em razão do improvimento do Recurso Administrativo, por ela interposto.  



    2. O Recurso Administrativo foi interposto contra decisão do Coordenador Regional Extraordinário de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, no Estado do Mato Grosso, que indeferiu o pedido de regularização fundiária em razão da constatação de fracionamento de área maior que o limite permitido pela Lei 11.952/2009 em relação às ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal.  



    3. Na hipótese dos autos, os indícios de fracionamento ilícito de imóvel maior que o limite legal para regularização fundiária, mediante pleito de regularização de gleba dele integrante, foram identificados já na primeira vistoria realizada em 22.7.2009.  



     4. Nessa vistoria os peritos constataram que tanto a sede da área quanto a estrutura de produção, recepção, secagem e armazenamento de grãos era utilizada conjuntamente com outros requerentes de regularização fundiária de glebas também integrantes do mesmo imóvel, descaracterizando a parcela de terra objeto da pretensão da impetrante como unidade autônoma de produção por ela individualmente explorada.  



    5. Na segunda vistoria realizada no imóvel, em 19.4.2012 (fls. 156/159), feita em atendimento a requerimento da impetrante, foram confirmados os indícios de fracionamento ilícito de imóvel de tamanho superior ao teto legal, o que infirma sua alegação de que ambas as vistorias teriam sugerido o deferimento sem ressalvas da almejada regularização fundiária.  



    6. Essa segunda vistoria concluiu que, embora cumpridos os requisitos previstos no art. 5o. da Lei 11.952/2009, em especial os dos incisos III e IV, praticar cultura efetiva e comprovar o exercício de ocupação e exploração direta, mansa e pacífica, por si ou por seus antecessores, anterior a 1o. de dezembro de 2004, a regularização fundiária deveria ser condicionada à análise complementar da consultoria jurídica do Ministério do Desenvolvimento Agrário, justamente em virtude da constatação de que a Impetrante ocupava e explorava o imóvel rural de forma direta, mansa e pacificamente, porém com estreita parceria com seus vizinhos, que antes eram sócios da unidade produtiva.  



    7. Quanto à alegação de impedimento do servidor ocupante da função de Chefe da Divisão Estadual de Regularização Fundiária em Mato Grosso em janeiro de 2015, cumpre destacar que a manifestação por ele dirigida ao Coordenador Regional Extraordinário de Regularização Fundiária (fls. 213) não teve caráter decisório sobre a existência ou não de fracionamento ilícito de imóvel superior ao limite legal de 15 módulos fiscais, mas apenas opinativo.  



    8. Além disso, a segunda vistoria não concluiu pelo irrestrito deferimento do pedido de regularização fundiária, mas o condicionou à análise da Consultoria Jurídica do MDA sobre a provável existência de fracionamento ilícito do imóvel, situação já detectada inclusive na primeira vistoria, da qual não participou o servidor cujo impedimento foi cogitado.  



    9. No que se refere à suposta incompetência da Consultoria Jurídica do Ministério do Desenvolvimento Agrário, vale lembrar que o art. 33 da Lei 11.952/2009 transferiu do INCRA para o Ministério do Desenvolvimento Agrário a gestão do programa de regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal.  



    10. Em relação à apontada ineficácia dos laudos de vistoria para subsidiarem a decisão pelo indeferimento do pleito de regularização fundiária, deve-se destacar que o prazo de validade de dois anos de cada laudo, previsto no parágr. único do art. 19 da Portaria MDA 23/2010, pressupunha que houvessem sido eles conclusivos pelo deferimento sem ressalvas do pleito de regularização fundiária, o que não ocorreu no caso dos autos.  



    11. Ademais, a decisão que indeferiu o aludido pleito não se baseou apenas no conteúdo dos laudos de vistoria, mas em outros elementos de prova constatados na tramitação do processo administrativo, a exemplo da utilização, pela impetrante e por interessados em outros quatro requerimentos de regularização fundiária de glebas contíguas à da impetrante, do mesmo advogado, do mesmo escritório de advocacia e dos mesmos profissionais para a resolução de interesses comuns, o que denotaria a existência de fato de uma exploração conjunta do imóvel, situação noticiada pela decisão do Chefe da Divisão Estadual de Regularização Fundiária em Mato Grosso (fls. 283/284).  



    12. Por fim, os documentos juntados aos autos não denotam a mencionada violação do direito da impetrante de produzir provas ou existência de instrução probatória unilateral, porquanto a segunda vistoria da ocupação do imóvel foi realizada exatamente em atendimento a pedido da impetrante.  



    13. Manifestação do MPF pela denegação da ordem, ante a ausência de demonstração prévia e documental do alegado direito líquido e certo.  



    14. Desse modo, não resta demonstrado o direito líquido e certo à anulação do ato apontado como coator e do processo administrativo que o subsidiou, razão pela qual se denega o Mandado de Segurança impetrado pelo Particular, em consonância com o Parecer Ministerial. Prejudicada a análise do Agravo Interno contra a decisão liminar de fls. 1.008/1.029.



    Aduz a recorrente que o acórdão do STJ é nulo, sob a justificativa de que novos documentos, juntados no decorrer da ação, não foram considerados por aquela Corte em seu julgamento.  



    Afirma que o acórdão consigna premissa fática equivocada de que, durante o processo administrativo de regularização fundiária de área rural,  vistorias realizadas constataram indícios de fracionamento ilícito do imóvel. Segundo a recorrente, no imóvel, o que se tinha era uma regular utilização de estrutura de produção conjunta, o que seria compatível com o associativismo e cooperativismo que integra a própria política agrária no Brasil.



    Sustenta que o processo administrativo, que lastreou a decisão de indeferimento do pedido de regularização fundiária do Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário, seria nulo pelos seguintes motivos: i) violação à imparcialidade prevista no art. 18 da Lei n. 9.784/99;  ii) incompetência da Consultoria Jurídica do Ministro do Desenvolvimento Agrário para analisar o pedido de regularização fundiária, pois o Regimento Interno do Incra estabelecia a Procuradoria Federal Especializada como sendo o órgão competente; iii) padeceria do vício de motivo do ato, porque estaria lastreado em laudos de vistorias técnicas com prazo de validade expirado; e iv) cerceamento de defesa por negativa de pedido de produção de prova.  



    Em contrarrazões, a União requer o desprovimento do recurso, asseverando que o acórdão se encontra devidamente fundamentado com base nos documentos acostados nos autos.  



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não provimento do recurso, em parecer assim ementado:  



    DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGADO ERROR IN PROCEDENDO. JUNTADA DE DOCUMENTOS APÓS PROFERIDA A SENTENÇA. ARTS. 435 E 933 DO CPC. INAPLICABILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO QUE SE PRESTAM A SANAR OMISSÃO, CONTRADIÇÃO E OBSCURIDADE OU A SANAR ERRO MATERIAL. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. AMAZÔNIA LEGAL. INDÍCIOS DE FRACIONAMENTO ILEGAL DO IMÓVEL RURAL. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA INSUFICIENTE A COMPROVAR O DIREITO LÍQUIDO E CERTO DA RECORRENTE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. VIA ELEITA INADEQUADA. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. IMPEDIMENTO DE SERVIDOR. PRÁTICA DE MERO DESPACHO. ATO NÃO DECISÓRIO. IRRELEVÂNCIA. COMPETÊNCIA DA CONSULTORIA JURÍDICA DO MDA. ART. 9º DO DECRETO N. 7.255/2010, C/C ART. 33 DA LEI N. 11.952/2009. PRAZO DE VALIDADE DO LAUDO TÉCNICO. INAPLICABILIDADE. CONCLUSÃO DO PERITO COM RESSALVAS AO DEFERIMENTO DO PLEITO. VIOLAÇÃO AO DIREITO DO ADMINISTRADO DE PRODUZIR PROVAS. NÃO OCORRÊNCIA. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO.



    É o relatório.  



    2. Em que pesem os argumentos expendidos pelo recorrente, razão não lhe assiste.  



    No que toca à preliminar de nulidade do acórdão recorrido por ausência de apreciação dos supostos documentos novos apresentados após a impetração, não vislumbro a possibilidade de seu acolhimento.



    A alegação da recorrente, nesse ponto, é de que, após a impetração do mandado de segurança, em maio de 2016, houve a edição da Lei n. 13.465/2017, fruto da conversão da Medida Provisória n. 759/2016, autorizando os administrados a veicularem pedido revisão em face de decisões denegatórias em processos administrativos relativos à regularização fundiária de seu interesse, ainda que judicializadas. Sustenta que essa medida foi por ela adotada e que, em decorrência disso, foram produzidos novos documentos que lhes são favoráveis, após a impetração do mandado de segurança. 



    Ocorre que o controle judicial dos atos administrativos restringe-se à regularidade e à legalidade do ato, à exceção de manifesta ilegalidade. O  simples fato de ter sido elaborado novo parecer favorável à recorrente em sede de revisão, perpetrada no próprio processo administrativo, não autoriza o Poder Judiciário  a imiscuir-se  indevidamente  em decisão reservada unicamente à Administração.



    Sendo assim, independentemente de terem sido juntados novos documentos, observo que todas as teses relacionadas à regularidade e à legalidade do processo administrativo  foram devidamente apreciadas pelo Superior Tribunal de Justiça.



    O exame da legalidade do processo administrativo não se confunde com o mérito administrativo, tampouco com a análise de documentos produzidos para subsidiar eventual  decisão da Administração. 



    Não é demais lembrar que, ainda que em sede de pedido de revisão, eventual decisão favorável ao recorrente no âmbito administrativo poderá eventualmente ensejar inclusive a perda superveniente do objeto deste recurso ordinário, por ausência de interesse.



    No mérito, a primeira alegação é a de que o acórdão recorrido teria equivocadamente consignado que vistorias realizadas no terreno teriam atestado fracionamento ilegal do imóvel.



    Entretanto, para infirmar a conclusão a que chegou o Superior Tribunal de Justiça, demandaria, inevitavelmente, o revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos, para além daquele delineado no acórdão recorrido, o que é vedado em sede de recurso ordinário constitucional (RMS 37.258-AgR, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 7 de outubro de 2020; RMS 35.383-AgR, , ministro Gilmar Mendes, DJe de 6 de agosto de 2019).



    Além disso, considerando ainda que a atuação do Poder Judiciário limita-se a examinar a legalidade do ato, não há que se exigir do órgão julgador uma análise aprofundada das provas, visando à conclusão de mérito diversa da exarada pela autoridade administrativa competente à época, se ausente manifesta ilegalidade. 



    Quanto à tese de nulidade do processo administrativo, em virtude do fato de o servidor que realizou vistoria no terreno tivesse posteriormente se manifestado no procedimento administrativo, na condição de Chefe de Divisão Estadual de Regularização, observa-se que o ato indicado é completamente desprovido de conteúdo decisório, como bem consignado pelo STJ.



    Nesse ponto, vale destacar excerto do parecer da Procuradoria-Geral da República:  



     De fato, como observou o Superior Tribunal de Justiça, tratou-se de ato sem caráter decisório, sendo competente para decidir não o servidor impedido, mas o Secretário Extraordinário de Regularização Fundiária na Amazônia Legal. Recorde-se, ademais, que a própria Administração pode convalidar atos que apresentem defeitos sanáveis, desde que não acarretem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros (art. 55 da Lei n. 9.874/1999). Daí porque não há que se reconhecer a aventada nulidade.  



    Ademais, esta Corte possui jurisprudência consolidada, no sentido de que o reconhecimento de eventual nulidade, ainda que absoluta, no processo administrativo, depende da efetiva comprovação de prejuízo, em observância ao princípio pas de nullité sans grief, o que não ocorreu na hipótese. 



    Nesse sentido: RMS 31.622, ministro Marco Aurélio, DJe de 21 de junho de 2021; RMS 37.117-AgR, ministro Ricardo Lewandoski, DJe de 30 de novembro de 2020; e RMS 35.121-AgR-AgR, ministro Roberto Barroso, DJe 3 de setembro de 2020.



    De igual modo, no que se refere à nulidade por incompetência da Consultoria Jurídica do Ministério do Desenvolvimento Agrário para opinar no processo administrativo de regularização fundiária, tal alegação não há como prosperar.  



    Por óbvio que, se o art. 33 da Lei n. 11.952/2009 transferiu do Incra para o Ministério  do Desenvolvimento Agrário a competência para coordenar, normatizar e supervisionar o processo de regularização de áreas rurais na Amazônia Legal, não mais subsistem as distribuições de atribuições outorgadas relacionadas a tal matéria a autarquia, bem aos seu órgãos internos. 



    Por sua vez, relativamente à invalidade do ato impugnado, que, segundo a recorrente, teria se fundamentado em laudos de vistoria com prazo de validade expirado, também não há qualquer reparo a ser feito no fundamento vertido no acórdão recorrido. In verbis:



    [...] deve-se destacar que o prazo de validade de dois anos de cada laudo, previsto anos de cada laudo, previsto no parágr. único do art. 19 da Portaria MDA 23/2010, pressupunha que houvessem sido eles conclusivos pelo deferimento sem ressalvas do pleito de regularização fundiária, o que não ocorreu no caso dos autos.  



    12. Ademais, a decisão que indeferiu o aludido pleito não se baseou apenas no conteúdo dos laudos de vistoria, mas em outros elementos de prova constatados na tramitação do processo administrativo, a exemplo da utilização, pela impetrante e por interessados em outros quatro requerimentos de regularização fundiária de glebas contíguas à da impetrante, do mesmo advogado, do mesmo escritório de advocacia e dos mesmos profissionais para a resolução de interesses comuns, o que denotaria a existência de fato de uma exploração conjunta do imóvel, situação noticiada pela decisão do Chefe da Divisão Estadual de Regularização Fundiária em Mato Grosso (fls. 283/284).  



    O art. 19 da Portaria do Ministério do Desenvolvimento Agrário prevê:



    Art. 19. Para áreas superiores a quatro módulos fiscais é obrigatória a vistoria prévia, com confecção de laudo de vistoria da ocupação, conforme modelo aprovado pela Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal - SRFA, para verificação da prática de cultura efetiva, bem como do exercício da exploração e ocupação direta anterior a 1º de dezembro de 2004. Parágrafo único. O laudo de vistoria terá prazo de validade de um ano podendo ser prorrogado por igual período, desde que não haja alteração na detenção do imóvel e mediante autorização expressa do Chefe da Divisão Estadual de Regularização Fundiária na Amazônia Legal.



    A propósito, ao revés do apontado pela recorrente, esta Suprema Corte, ao apreciar o RMS 37.805/DF, impetrado por outro interessado, ocupante do mesmo terreno rural, não se opôs ao mencionado entendimento do STJ. 



    Na ocasião, o ministro Dias Toffoli destacou que:  



    Depreende-se da leitura da norma, como bem apontaram o Ministério Público Federal e o Superior Tribunal de Justiça, que o prazo de validade ali fixado pressupõe que o laudo seja conclusivo pelo deferimento, sem ressalvas, pois denota situação de fato que está de pleno acordo com a legislação que rege a regularização fundiária. Caso o laudo imponha alguma ressalva, ou opine pelo indeferimento do pleito, a ele não será imposto prazo de validade, visto que poderá ser realizada, a qualquer momento, nova vistoria que ateste o cumprimento das determinações previstas na legislação pertinente.  



    Por fim, também não subsiste a alegada nulidade do processo administrativo por cerceamento de defesa. Verifico que o STJ consignou expressamente que não há que se falar em instrução probatória unilateral, uma vez que a segunda vistoria somente ocorreu em virtude de requerimento da ora recorrente.



    3. Ante o exposto, nego provimento a este recurso ordinário, ficando prejudicado o pedido liminar.



    4. Intime-se. Publique-se.  



Brasília, 9 de dezembro de 2021.



Ministro NUNES MARQUES



Relator