Tribunal: STF
Processo: RE 1292739
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-11
Data de publicação: 2021-03-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, cujo trecho da ementa se reproduz a seguir (eDOC 7, p. 2- 3):
    I – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Dispositivos da Lei Complementar nº 514, de 05 de setembro de 2017, com redação dada pela Lei Complementar nº 526, de 06 de julho de 2018, do Município de Campo Limpo Paulista.
    (...)
    2 – Artigo 26, “caput” e alíneas “a”, “b”, “c”, “d”, “j” e “k”. Dispositivos que atribuem atividade típicas de advocacia à Secretaria e ao Secretário de Assuntos Jurídicos. Inadmissibilidade. Secretário Municipal que ocupa cargo político (CF, art. 29, V, artigo 39, §4º) e que, nessa condição, tendo atribuições próprias e específicas compatíveis com o munus governamental, não pode acumular as funções técnicas e permanentes dos itens “a”, “b”, “c”, “d”, “j” e “k” do artigo 26. Atribuições que, se mantidas, implicaria na criação de carreira paralela à Advocacia Pública. Inconstitucionalidade manifesta, por ofensa à disposição do artigo 111 da Constituição Estadual. Precedentes. Preservação, entretanto, das atribuições previstas nos incisos “e” e “h”, porque revelam atividades de coordenação, planejamento e articulação compatíveis com a natureza política do cargo de Secretário Municipal. Afinal, se esse agente público atua como auxiliar do prefeito, participando diretamente da gestão administrativa, não se compreende porque haveria de ser excluída – nesse campo de gestão (e não de advocacia) – sua competência para propor iniciativas de respeito à lei ou para propor a elaboração e adequação de normas, métodos e procedimentos. 
    2.1 – Artigo 27 da lei impugnada. Dispositivo que vincula a Procuradoria Jurídica Municipal (administrativamente) ao órgão da Secretaria de Assuntos Jurídicos. Alegação de incompatibilidade dessa norma com o artigo 98 da Constituição Paulista, que exige a subordinação da Procuradoria Jurídica diretamente ao Chefe do Poder Executivo. Rejeição. Constituição do Estado que não pode impor aos municípios, no que diz respeito à sua capacidade de auto-organização, outras restrições, além daquelas já revistas na Constituição Federal. Inaplicabilidade, nesse caso, do princípio da simetria ou da norma remissiva do artigo 144 da Constituição Estadual. Vinculação, ademais, que não retira da Procuradoria Municipal o atributo de instituição de natureza essencial à administração da Justiça e à Administração Pública; e também não afeta a garantia de independência (técnica) dos Procuradores, nem ofende o princípio da indisponibilidade do interesse público, sobretudo porque o dispositivo impugnado, depois das nulidades declaradas no item 2 acima, não exclui desses profissionais (nem atribui ao Secretário Municipal) atividades que seriam típicas de Advocacia Pública. Preservação da norma que, nesse caso, encontra fundamento no princípio da autonomia municipal; e que está alinhada ao entendimento (pacífico e atual) do Supremo Tribunal Federal sobre este tema específico, referente à constitucionalidade de vinculação da Procuradoria à Secretaria (...)
    4.AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE, com modulação.
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 131 e 132, da Constituição Federal.
    Sustenta-se, em síntese, que a lei impugnada, ao vincular a Procuradoria-Geral do Município, e seus órgãos, à Secretaria Municipal dos Negócios Jurídicos, violou o texto constitucional ao comprometer a autonomia técnico-jurídica dessa função essencial à Justiça. 
    Alega que “além da vinculação, as disposições acerca das finalidades, princípios institucionais e parte das competências conferidas a Secretaria Municipal de Assuntos Jurídicos revela a divisão de parcela do papel constitucional conferido unicamente à Procuradoria Geral do Município de função essencial à justiça e à Administração Pública (...)” (eDOC 9 ,p. 18). 
    Assevera que os preceitos da Constituição Estadual que estruturam a Procuradoria-Geral do Estado devem pautar a atividade normativa municipal no tocante ao órgão local de advocacia pública, sendo obrigatória não apenas sua criação, mas também exclusividade dos integrantes da carreira no desempenho das funções que lhes são atribuídas pelo modelo constitucional. 
    Por fim, alega que a chefia da advocacia pública, inclusive a municipal, é restrita aos servidores de carreira, não estando sujeita à livre nomeação. 
    A Presidência do Tribunal de Justiça admitiu, em parte, o recurso extraordinário (eDOC 19). 
    A  Procuradoria-Geral  da  República  apresentou parecer assim ementado: 
    Recurso extraordinário. Advocacia pública municipal. Alegação de ofensa aos arts. 131 e 132 da Constituição Federal. Normas constitucionais de reprodução não obrigatória pelos entes municipais. Parecer por que seja negado seguimento ao recurso. 
    É o relatório. Decido. 
    A irresignação não merece prosperar.
    Com efeito, conforme consignado na decisão agravada, o entendimento pacificado desta Corte é de que não há obrigatoriedade de criação, pelos municípios, de órgãos de Advocacia Pública, segundo os padrões da Constituição Federal. Nesse sentido:
     “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AUSÊNCIA DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL PARA A CRIAÇÃO DE ÓRGÃO DE ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, POR TRATAR-SE, AUSENTE SITUAÇÃO DE COMPROVADA MÁ-FÉ, DE PROCESSO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85, ART. 18) – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.”
    (RE 893.694-AgR/SE, 2ª Turma, Relator Ministro Celso de Mello, Dje 03.11.16).
    Confiram-se a propósito, os seguintes precedentes do STF: RE 1.156.016, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 27.09.2018; RE 1.117.576, Rel. Min. Marco Aurélio, Dje 13.06.2018; RE 1.064.618, Rel. Min. Roberto Barroso, Dje 23.08.2017; RE 690.675, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje 08.08.2014; RE 225.777, Redator para o acórdão, 11.03.2011. 
    Uma vez que inexistem normas constitucionais de reprodução obrigatória que imponham ao poder legislativo local a instituição de advocacia pública municipal, não há falar tampouco em simetria constitucional da regra que prevê a forma de provimento do cargo de chefia daquela carreira ou da forma da organização administrativa daquele órgão.
    Nesse sentido, saliento que esta Corte já firmou orientação no sentido de que o constituinte estadual não tem o poder de restringir ou abrandar o poder de auto-organização conferido aos entes municipais nos termos do art. 29 da Constituição Federal. É o que se infere do que decidiu a Corte no julgamento da ADI 2.112 MC, cuja ementa transcrevo:
    “EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade e emenda constitucional superveniente: critério jurisprudencial. Julga-se prejudicada a ação direta quando, de emenda superveniente à sua propositura, resultou inovação substancial da norma constitucional que - invocada ou não pelo requerente - compunha necessariamente o parâmetro de aferição da inconstitucionalidade do ato normativo questionado: precedentes. II. ADIn e emenda constitucional de vigência protraída: prejuízo inexistente. Proposta e ação direta contra emenda de vigência imediata à Constituição de Estado, relativa a limites da remuneração dos Vereadores, não a prejudica por ora a superveniência da EC 25/2000 à Constituição da República, que, embora cuide da matéria, só entrará em vigor em 2001, quando do início da nova legislatura nos Municípios. III. Município: sentido da submissão de sua Lei Orgânica a princípios estabelecidos na Constituição do Estado. 1. Dar alcance irrestrito à alusão, no art. 29, caput, CF, à observância devida pelas leis orgânicas municipais aos princípios estabelecidos na Constituição do Estado, traduz condenável misoneísmo constitucional, que faz abstração de dois dados novos e incontornáveis do trato do Município da Lei fundamental de 1988: explicitar o seu caráter de "entidade infra- estatal rígida" e, em conseqüência, outorgar-lhe o poder de auto- organização, substantivado, no art. 29, pelo de votar a própria lei orgânica. 2. É mais que bastante ao juízo liminar sobre o pedido cautelar a aparente evidência de que em tudo quanto, nos diversos incisos do art. 29, a Constituição da República fixou ela mesma os parâmetros limitadores do poder de auto-organização dos Municípios e excetuados apenas aqueles que contém remissão expressa ao direito estadual (art. 29, VI, IX e X) - a Constituição do Estado não os poderá abrandar nem agravar. IV - Emenda constitucional estadual e direito intertemporal. Impõem-se, em princípio, à emenda constitucional estadual os princípios de direito intertemporal da Constituição da República, entre os quais as garantias do direito adquirido e da irredutibilidade de vencimentos.”
    (ADI 2112 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 18.5.2001, grifei).
    Entendo que, no mesmo sentido dos precedentes colacionados, os dispositivos da Carta estadual não se impõem obrigatoriamente aos municípios, por força da autonomia que lhes foi garantida pela Constituição de 1988, não havendo que se restringir a auto-organização municipal para além dos parâmetros previstos no texto constitucional, sob pena de ofensa à própria forma federativa de Estado.
    Confira-se, ainda, precedentes relativos à mesma controvérsia debatida neste extraordinário: 
    DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL QUE CRIA CARGO EM COMISSÃO PARA A CHEFIA DA PROCURADORIA DO MUNICÍPIO. DIVERGÊNCIA COM O PREVISTO NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUTONOMIA MUNICIPAL.
    1. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal de que não cabe à Constituição Estadual restringir o poder de auto-organização dos Municípios de modo a agravar os parâmetros limitadores previstos na Constituição Federal.
    2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que, na hipótese, não é cabível condenação em honorários advocatícios.
    3. Agravo interno a que se nega provimento.
    (RE 883.446-AgR/SP, 1ª Turma, Relator Ministro Roberto Barroso, Dje 14.06.2017).
    AGRAVO INTERNO  NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.  AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREVISÃO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.  INEXISTÊNCIA DE NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PRECEDENTES. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. RESTRIÇÃO AO PODER DE AUTO-ORGANIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. INVIABILIDADE.  AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 
    (RE 1.157.047-AgR/SP, 1ª Turma, Relator Ministro Roberto Barroso, Dje 16.05.2019).
    Assim, frente à ausência de norma de reprodução obrigatória sobre a questão e em obediência ao princípio da auto-organização dos municípios, não há falar em inconstitucionalidade dos dispositivos questionados.
    Ademais, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo  acerca da constitucionalidade das atribuições conferidas à Secretaria Municipal de Assuntos Jurídicos, demandaria o reexame de legislação local e de fatos e provas constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido:
    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEIS MUNICIPAIS QUE CRIAM CARGOS EM COMISSÃO SEM CARÁTER DE CHEFIA, ASSESSORAMENTO E DIREÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. ANÁLISE DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS EM COMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 323 DO RISTF C.C. ART. 102, III, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DA MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA E DA LEGISLAÇÃO LOCAL. VEDAÇÃO. SÚMULAS N. 279 E 280 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A repercussão geral pressupõe recurso admissível sob o crivo dos demais requisitos constitucionais e processuais de admissibilidade (art. 323 do RISTF). 2. Consectariamente, quando a ofensa for reflexa ou mesmo quando a violação for constitucional, mas necessária a análise de fatos e provas, não há como se pretender seja reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso (art. 102, III, § 3º, da CF). 3. É inconstitucional a criação de cargos em comissão que não possuem caráter de assessoramento, chefia ou direção e que não demandam relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico (ADI 3.602, Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJ de 7.6.11). No mesmo sentido: AI 656.666-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 5.3.2012 e ADI 3.233, Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe 14.9.2007. 4. Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das atribuições relacionadas aos cargos em comissão, necessário seria o reexame da matéria fático-probatória e da legislação local que o orientou (Leis Municipais 14.375/04, 14.840/05, 14.841/05, 14.842/05, 14.843/05, 14.845/05), o que inviabiliza o extraordinário, a teor dos Enunciados das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, verbis: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário e Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário . 5. In casu , o acórdão originalmente recorrido assentou: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Expressões e dispositivos das Leis Municipais nº 14.375, de 27 de dezembro de 2007 e nºs 14.840, 14.841, 14.842, 14.843, 14.845m, de 18 dezembro de 2008, e seus anexos, que tratam da criação de cargos em comissão de assessoria na Prefeitura Municipal de São Carlos e em sua Administração Indireta, como fundações, PROHAB e Serviço Autônomo de Água e Esgoto Atribuições que não exigem necessidade de vínculo especial de confiança e lealdade, a justificar a criação de cargo em comissão Funções técnicas, burocráticas, operacionais e profissionais, típicas de cargos de provimento efetivo, a ser preenchido por servidor concursado Violação dos arts. 111, 115, II e V, e 144 da CE Procedência da ação. 6. Agravo regimental a que se nega provimento (RE 693.714-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 25.09.2012 - grifei).
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário, nos termos do arts. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil e 21, § 1º, do RISTF. 
    Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade. 
    Publique-se.
    Brasília, 11 de março de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
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