Tribunal: STF
Processo: Rcl 50770
Classe: Rcl
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-17
Data de publicação: 2021-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido liminar ajuizada pelo Deputado Federal Elias Vaz de Andrade e pelo Senador da República Jorge Kajuru Reis da Costa Nasser contra Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal 01/2021, que, ao adotar medidas de transparência e da publicidade acerca das dotações orçamentárias resultantes de emenda de relator (identificação dos parlamentares proponentes da emenda e dos beneficiários), vetou a sua aplicação retroativa, em contrariedade ao decidido por esta Suprema Corte nas ADPF’s 850/DF, 851/DF e 854/DF. 



    Aduzem que:



    “[...] Segundo consta na decisão da Medida Cautelar restou consignado ao Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados), à Presidência da República, à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Economia as seguintes medidas: 



    (a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, que seja dada ampla publicidade, em plataforma centralizada de acesso público, aos documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP-9), no prazo de 30 (trinta) dias corridos; 



    (b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), que sejam adotadas as providências necessárias para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001, à qual assegurado amplo acesso público, com medidas de fomento à transparência ativa, assim como sejam garantidas a comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva execução, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3º da Lei 12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, também no prazo de 30 (trinta) dias corridos; e 



    (c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, que seja suspensa integral e imediatamente a execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento. (grifo nosso).



    Não obstante, o ato em conjunto impugnado sob a argumentação de que seria impossível estabelecer retroativamente de dar publicidade aos inúmeros registros formais de pedidos de demandas formulado ao Relator-Geral pelos parlamentares, prefeitos, governadores, prefeitos, Ministros de Estado, associações, cidadãos, assegura que somente adotará o princípio da transparência e da publicidade das solicitações a partir do tempo presente, isto é, efeitos ex nunc, o que não encontra harmonia com a decisão do Supremo Tribunal Federal. 



    [...]



    Portanto, nos parece uma verdadeira manobra jurídica a arguição de que seria inviável a publicização da identificação dos proponentes das emendas indicadas pelo Relator-geral em decorrência de uma impossibilidade fática.” (e-doc. 1)



    Ao final, pedem:



    “[...] a) que seja julgada procedente a presente Reclamação, monocraticamente, para suspender os efeitos do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal de nº 01, de 2021, determinando-se que o Congresso Nacional cumpra integralmente a decisão proferida no sentido de indicar o nome dos parlamentares autores das emendas acolhidas pelo Relator-Geral nas ações orçamentárias anuais de 2020-2021, por expressa violação a ADF 850, 851 e 853 MC-REF/ DF;



     b) alternativamente, que seja deferida a liminar, para os mesmos fins, com a subsequente intimação das autoridades Reclamadas para que preste informações; 



    c) a oitiva do Procurador-geral da República, nos termos do art. 160 do RISTF;



     d) ao final a integral procedência da Reclamação.” (e-doc. 1)



    A reclamação foi distribuída, originalmente, ao gabinete da Ministra Rosa Weber em 26/11/2021.



    Todavia, com esteio no art. 70, § 1º, do Regimento Interno do STF, a Ministra Rosa Weber submeteu a distribuição do presente feito à consideração da Presidência desta Suprema Corte. 



    Na data de 13/12/2021, o Presidente do STF, Ministro Luiz Fux, determinou à Secretaria a livre redistribuição dos autos. 



    É o relatório.



    Rememoro, inicialmente, que a reclamação constitucional perante o STF é cabível “para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões”, nos termos do art. 102, I, l, da Constituição. Idêntica é a dicção do art. 156, caput, do Regimento Interno desta Corte. O citado remédio processual pode ser empregado também para assegurar a “observância de enunciado de súmula vinculante” (grifei), assim como de julgado proferido em controle concentrado de constitucionalidade, a teor do art. 988, III, do CPC/2015.



    Feitos estes registros iniciais, passando, agora, ao exame dos pressupostos legais para a concessão de medida liminar, constato que não está evidenciado, ao menos em juízo perfunctório típico desta fase processual, a presença dos requisitos legais, sobretudo a plausibilidade do direito invocado pelos reclamantes.



    Nesse cenário, indica-se como confrontado os acórdãos que referendaram a medida liminar nas ADPFs 850/DF, 851/DF e 854/DF, todos de relatoria da Ministra Rosa Weber, com o escopo de sustentar a ilegalidade da vigência do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal de 01, de 2021 – edificado para cumprimento das referidas decisões – a partir da sua edição, e não com eficácia ex tunc.



    Assim, para permitir o confronto entre o ato reclamado e o paradigma invocado, reproduzo abaixo a ementa do acórdão correspondente:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DESPESAS PÚBLICAS DECORRENTES DE EMENDAS DO RELATOR DO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. PRETENSÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FUNDADA TANTO EM SITUAÇÕES VERIFICÁVEIS NO PLANO OBJETIVO NORMATIVO (PRÁTICAS INSTITUCIONAIS) QUANTO EM ALEGAÇÕES SOMENTE PASSÍVEIS DE CONSTATAÇÃO POR MEIO DE INVESTIGAÇÃO FÁTICOPROBATÓRIA (CONDUTAS INDIVIDUAIS). INADMISSIBILIDADE DO CONHECIMENTO DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO QUANTO AO SUPOSTO ESQUEMA DE DESVIO DE VERBAS PÚBLICAS DENOMINADO “TRATORAÇO”. CONTROVÉRSIA CUJA ANÁLISE DEMANDA APROFUNDADO EXAME DE FATOS E INSTAURAÇÃO INCIDENTAL DE FASE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME DE FATOS CONCRETOS E SITUAÇÕES ESPECÍFICAS EM SEDE DE PROCESSOS DE PERFIL OBJETIVO. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DAS EMENDAS DO RELATOR (CLASSIFICADAS PELO IDENTIFICADOR RP 9). CONSTATAÇÃO OBJETIVA DA OCORRÊNCIA DE TRANSGRESSÃO AOS POSTULADOS REPUBLICANOS DA TRANSPARÊNCIA, DA PUBLICIDADE E DA IMPESSOALIDADE NO ÂMBITO DA GESTÃO ESTATAL DOS RECURSOS PÚBLICOS. PRÁTICAS INSTITUCIONAIS CONDESCENDENTES COM A OCULTAÇÃO DOS AUTORES E BENEFICIÁRIOS DAS DESPESAS DECORRENTES DE EMENDAS DO RELATOR DO ORÇAMENTO FEDERAL. MODELO QUE INSTITUI INADMISSÍVEL EXCEÇÃO AO REGIME DE TRANSPARÊNCIA NO ÂMBITO DOS INSTRUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. REFERENDO.



    1. As práticas institucionais e padrões de comportamento verificáveis objetivamente na esfera dos Poderes Públicos traduzem formas de atuação estatal subsumíveis à noção jurídica de atos de poder (Lei nº 9.882/99, art. 1º, caput). Precedentes.



    2. A jurisprudência desta Corte reconhece possível a utilização da arguição de descumprimento para impugnar omissões sistêmicas e práticas institucionais dos Poderes Públicos, sempre que – diante da inexistência de outro meio capaz de sanar a controvérsia de forma geral, imediata, eficaz – os atos impugnados, transcendendo interesses meramente individuais, ostentam os atributos da generalidade, da impessoalidade e da abstração, justificando a intervenção judicial para a tutela de direitos fundamentais ou de interesses políticos e jurídicos socialmente relevantes. Precedentes.



    3. A natureza dos processos de índole objetiva é incompatível com a análise aprofundada de fatos envolvendo supostas práticas ilícitas, atos de improbidade administrativa ou infrações criminais imputadas a particulares, servidores públicos ou autoridades políticas, pois a apuração desses fatos, além de envolver ampla dilação probatória, também exige a observância dos postulados que informam o devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla defesa. Precedentes.



    4. O Congresso Nacional institucionalizou uma duplicidade de regimes de execução das emendas parlamentares: o regime transparente próprio às emendas individuais e de bancada e o sistema anônimo de execução das despesas decorrentes de emendas do relator. Isso porque, enquanto as emendas individuais e de bancada vinculam o autor da emenda ao beneficiário das despesas, tornando claras e verificáveis a origem e a destinação do dinheiro gasto, as emendas do relator operam com base na lógica da ocultação dos efetivos requerentes da despesa, por meio da utilização de rubrica orçamentária única (RP 9), na qual todas as despesas previstas são atribuídas, indiscriminadamente, à pessoa do relator-geral do orçamento, que atua como figura interposta entre parlamentares incógnitos e o orçamento público federal.



    5. Enquanto a disciplina normativa da execução das emendas individuais e de bancada (RP 6 e RP 7) orienta-se pelos postulados da transparência e da impessoalidade, o regramento pertinente às emendas do relator (RP 9) distancia-se desses ideais republicanos, tornando imperscrutável a identificação dos parlamentares requerentes e destinatários finais das despesas nelas previstas, em relação aos quais, por meio do identificador RP 9, recai o signo do mistério.



    6. Mostra-se em tudo incompatível com a forma republicana e o regime democrático de governo a validação de práticas institucionais por órgãos e entidades públicas que, estabelecidas à margem do direito e da lei, promovam o segredo injustificado sobre os atos pertinentes à arrecadação de receitas, efetuação de despesas e destinação de recursos financeiros, com evidente prejuízo do acesso da população em geral e das entidades de controle social aos meios e instrumentos necessários ao acompanhamento e à fiscalização da gestão financeira do Estado. Precedentes.



    7. Medida cautelar deferida, “ad referendum” do Plenário, para determinar a adoção das seguintes medidas:



    (a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, ampla publicização aos documentos embasadores da distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP-9); 



    (b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), implementação de medidas para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência (CF, arts. 37, caput, e 163-A);



      e (c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, a suspensão integral e mediata da execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento. 8. Medida liminar referendada.“ (grifei)



     



    Confira-se, ainda, o ato normativo impugnado nesta reclamação, naquilo que interessa:



     “Art. 1 º Este Ato Conjunto dispõe sobre os procedimentos para assegurar maior publicidade e transparência à execução orçamentária das despesas classificadas com indicador de Resultado Primário (RP) 9 ( despesa discricionária decorrente de emenda de Relator-Geral) das Leis Orçamentárias Anuais de 2020 e de 2021. 



    Art. 2° O detalhamento da execução orçamentária das despesas a que se refere o art. 1 º, até a data de publicação deste Ato Conjunto, será publicado no Diário da Câmara dos Deputados e no Diário do Senado Federal, por emenda, órgão orçamentário, dotação atualizada, empenhada, liquidada e paga, conforme Anexo I. 



    Art. 3° A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização acompanhará a execução orçamentária das despesas classificadas com indicador de Resultado Primário (RP) 9 constantes da Lei Orçamentária Anual de 2021 e adotará as providências necessárias para assegurar ampla publicidade e transparência em relação a cada emenda indicada pelo Relator-Geral, mediante: 



    I - disponibilização de relatórios atualizados periodicamente com a execução orçamentária por emenda de Relator-Geral, contendo a identificação do beneficiário, do instrumento jurídico, dos valores empenhados, liquidados e pagos, conforme Anexo II; 



    II - disponibilização de relatório atualizado periodicamente com a execução orçamentária por emenda de Relator-Geral, contendo a identificação do beneficiário, do instrumento jurídico, do objeto e das respectivas notas de empenho, conforme Anexo III; 



    III - disponibilização de relatório atualizado periodicamente com a identificação dos entes subnacionais beneficiários das programações com o indicador de Resultado Primário nº 09 da Leis Orçamentárias Anuais de 2020 e de 2021, e os partidos políticos de seus governantes em exercício (Governadores e Prefeitos), conforme Anexo IV; 



    IV - link de acesso à consulta personalizada na Plataforma Mais Brasil, que permite o acompanhamento da execução orçamentária das emendas do relator-geral e demais recursos decorrentes de transferências voluntárias da União, por meio de diversos filtros, tais como ano da proposta, Unidade da Federação, Município, Órgão Superior e situação do convênio ou da proposta; 



    Art. 4 ° As solicitações que fundamentam as indicações a serem realizadas pelo Relator-Geral, a partir da vigência deste Ato Conjunto, serão publicadas em sítio eletrônico pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização e encaminhadas ao Poder Executivo. Art. 5° Os Anexos I, II, III e IV integram este Ato Conjunto e serão adotados como padrão para o seu cumprimento. 



    Art. 6° A exigência constante do art. 4° será submetida a referendo do Congresso Nacional por meio do Projeto de Resolução, constante do Anexo V, que altera a Resolução do Congresso Nacional nº 01, de 2006. 



    Art. 7° Este Ato entra em vigor na data de sua publicação.” (grifei)



    A melhor compreensão hermenêutica do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal de 01, de 2021, não autoriza concluir, ao menos em simples juízo de cognição sumária, o descumprimento intencional (e parcial) dos acórdãos proferidos por esta Corte. 



    Vale dizer, o simples fato de o ato normativo não prever expressamente uma eficácia retroativa, por si só não explicita, de forma indene de dúvida, a intenção das autoridades reclamadas em confrontar as diretrizes previstas nos acórdãos que referendaram a medida liminar nas ADPFs 850/DF, 851/DF e 854/DF. 



    Daí porque, confrontados o teor do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal com aquilo que se contém na peça inicial desta reclamação, não vejo, neste juízo precário e efêmero, de mera delibação, uma afronta direta aos paradigmas invocados. 



    Isso posto, por entender ausentes os pressupostos nos termos do art. 989, II, do novo CPC, indefiro a medida cautelar. 



    Solicitem-se informações às autoridades apontadas como reclamadas, no prazo de 10 dias (art. 989, I, do CPC/2015).



     



    Com a juntada destas, abra-se vista dos autos à Procuradoria-Geral da República. 



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de dezembro de 2021.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator (centralizar)