Tribunal: STF
Processo: SL 1474
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-21
Data de publicação: 2021-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. SERVIDOR PÚBLICO. VENCIMENTOS. DECISÃO LIMINAR QUE RESTABELECEU A REMUNERAÇÃO ANTERIORMENTE PERCEBIDA. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E ECONOMIA PÚBLICAS. DESCABIMENTO. CONTROVÉRSIA QUE NÃO OSTENTA NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. LIMINAR FUNDADA NA EXISTÊNCIA DE COISA JULGADA. DECISÃO DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO ARE 748.371 - TEMA 660 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar, ajuizado pelo Município de Itaúna contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, nos autos do Agravo de Instrumento nº 1.0000.21.045946-7/001, que manteve decisão de retomada do pagamento de verbas de apostilamento a servidores públicos municipais. 
    Narra o requerente que se trata, na origem, de ação anulatória ajuizada pelos ora beneficiários, objetivando a concessão de verba remuneratória referente ao apostilamento, prevista na Lei Complementar 36/2005. Relata que restou deferido o pedido de antecipação dos efeitos da tutela, determinando o restabelecimento do pagamento das referidas verbas, tendo sido mantida em sede de agravo de instrumento. 
    Alega que a jurisprudência desta Suprema Corte já pacificou o entendimento de que a concessão de verbas apostilatórias é inconstitucional, sendo que a manutenção da decisão que se busca suspender causa grave danos ao erário e lesão às finanças públicas municipais, comprometendo o atendimento de demandas sociais, como saúde e educação. Aduz, nesse sentido, que “a manutenção dos efeitos da decisão ora atacada, eternizaria o esquema7 inconstitucional de concessão de verbas apostilatórias, perpetuando a violação sistemática e permanente aos interesses públicos primários (impessoalidade, moralidade, legalidade, isonomia e eficiência)”.
    Requer, por estes fundamentos, o deferimento da liminar para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos da Ação 5001028-02.2021.8.13.0338 e mantida no Agravo de Instrumento nº 1.0000.21.045946-7/001.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão monocrática proferida no âmbito do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, pela qual foi mantida liminar de primeira instância que suspendeu ato administrativo que havia a redução de vencimentos de servidores públicos com fundamento na inconstitucionalidade do apostilamento de determinadas verbas. 
    A leitura da decisão de primeira instância mantida no Agravo de Instrumento nº 1.0000.21.045946-7/001 e cuja suspensão se requer revela que o julgado na origem fundamentou a liminar essencialmente na aparente existência de coisa julgada sobre a matéria controvertida. É o que se verifica dos seguintes excertos (doc. 37, pp. 278/279): 
    “(...) Nesse passo, em que pese à autonomia dos poderes constituídos, não se pode ignorar a interdependência deles por força de aplicação do sistema de freios e contrapesos, segundo o qual o poder é controlado pelo próprio poder, como forma de reprimir abusos e manter o equilíbrio e a harmonia, constituindo um Estado Democrático de Direito. Exatamente por isso incumbe ao Poder Judiciário exercer o controle externo do ato administrativo (mister primário do Poder Executivo) e decidir, mediante ato judicial imutável (alcançada a coisa soberanamente julgada), sobre a conformidade constitucional das normas concebidas pelo Poder Legislativo.
    Por conseguinte, no que diz respeito a questão de fundo, é sabido pelo réu quea constitucionalidade de Lei Complementar Municipal nº 36/05 foi examinada e atestada pelo Judiciário, mediante controle difuso de constitucionalidade, exercido no âmbito da ação civil nº 0338.14.001897-3, valendo ressaltar que o Município de Itaúna figurou como parte nesse processo, tendo inicialmente ocupado o polo passivo, migrando posteriormente para o polo ativo. 
    Além disso, nessa indigitada ação civil pública, proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em face dos autores desta ação, não se cogitou da má-fé desses últimos, tanto que o órgão ministerial, ao delimitar o pedido “4.3”, considerou de boa-fé o recebimento dos valores pertinentes ao apostilamento, conforme referência expressa: “a restituírem aos cofres públicos do Município de Itaúna todas as vantagens pecuniárias recebidas desde a data do ajuizamento da ação (o recebimento no período anterior presume-se de boa-fé, além de se tratar de verba alimentícia)”. Veja-se o documento de f. 7, do ID-2557581425. 
    Portanto, é evidente que a decisão judicial proferida no âmbito da referida ação civil pública nº 0338.14.001897-3, concebida a partir do contraditório exercido pelo Município, irradia sobre ele inexoráveis efeitos, vinculando-o às premissas ali estabelecidas, razão por que não vulnera o postulado da separação dos poderes. 
    Aliás, porque a juridicidade do ato administrativo de concessão do apostilamento foi submetida a controle do Poder Judiciário pelo próprio Município, enquanto parte da ação, bem assim porque não existe jurisdição administrativa independente no sistema jurídico brasileiro, o efeito das decisões judiciais, notadamente a sentença proferida no processo nº 0338.14.001897-3, inibe o exercício da autotutela sobre esse indigitado ato administrativo. 
    Nesse contexto, exatamente porque somente o ato judicial goza do atributo da imutabilidade, o reconhecimento judicial da prescrição do fundo de direito, cujos efeitos são equivalentes à decadência para o exercício da autotutela prevista no artigo 54 da Lei 9.784/99, aplicável subsidiariamente ao município de Itaúna, traduz obstáculo ao reexame da juridicidade do ato administrativo no âmbito interno do Poder Administrativo, resultando daí a probabilidade do direito dos autores. 
    Ou seja, cabe reconhecer, a princípio, que, depois de judicializada a validade dos atos concessivos de apostilamento aos autores em ação civil pública da qual o MUNICÍPIO DE ITAÚNA foi parte, a Administração Pública Municipal de Itaúna não tem o poder, por ato próprio e mediante uso da via transversa da autotutela, de escapar dos efeitos da sentença proferida na ação civil pública nº 0338.14.001897-3, que, albergando a ocorrência de prescrição (ou mais bem assentado: decadência), considerou inalcançáveis de anulação referidos atos. (...)”. 
    Em que pese a argumentação do Município requerente, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência de questão constitucional direta controvertida na origem, eis que, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta. Com efeito, o cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional, ao passo que a fundamentação essencial da decisão impugnada no presente caso concreto gira em torno da existência de coisa julgada - matéria de caráter eminentemente infraconstitucional, como já reconhecido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 748.371, de Relatoria do Eminente Ministro Gilmar Mendes, in verbis:
    Tema-RG 660: A questão da ofensa aos princípios do contraditório, da ampla defesa, do devido processo legal e dos limites à coisa julgada, tem natureza infraconstitucional, e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral, nos termos do precedente fixado no RE n. 584.608, rel. a Ministra Ellen Gracie, DJe 13/03/2009.
    Neste mesmo sentido, pelo não cabimento de incidentes de contracautela em casos em que a matéria controvertida não ostenta natureza constitucional direta, é o seguinte precedente do Plenário do Supremo Tribunal Federal:
    “Agravo regimental em incidente de suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Matéria infraconstitucional. Suspensão não admitida. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não se abre a via excepcional da suspensão para decisões em que se promova o afastamento de prefeito em ação de improbidade administrativa com base em previsão legal e em elementos fáticos concretos, tendo em vista o caráter infraconstitucional da questão e a necessidade de reexame de fatos e provas. Precedentes. 2. A apreciação da suposta violação da ordem pública exigiria amplo revolvimento do quadro fático definido na origem, o que não se mostra viável em sede de incidente de suspensão. 3. Agravo regimental não provido”. (SL 1.214 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2019).
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 21 de setembro de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente