Tribunal: STF
Processo: ACO 2147
Classe: ACO
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-15
Data de publicação: 2021-03-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, distribuída por prevenção à AC 3.343, na qual o Estado do Amapá requer que não sofra os efeitos de sua indevida inscrição nos sistemas CAUC/SIAFI/CADIN em relação a dez convênios firmados entre as partes, notadamente 93.920/2001 (SIAFI 427.971), 179/2007 (SIAFI 598.694), 01664/2009 (SIAFI 730284), 66631/2009 (SIAFI 723414), 108/2001 (SIAFI 423.835), 109/2001 (SIAFI 423.836), 114/2001 (SIAFI 423.838), 115/2001 (SIAFI 423.839), 113/2007 (SIAFI 601.729) e 100/2009 (SIAFI 722.348).
    Assim, solicita que “seja considerado apto ao recebimento de transferências de recursos federais, à celebração de operações de crédito, bem como ao recebimento de garantia da União, e assegurar o contraditório e a ampla defesa previamente a qualquer inscrição no CAUC, em relação a eventual pendência própria, na forma preconizada pelo art. 8º da Lei nº 11.945, de 2009 e pelo § 2º, do art. 2º, da Lei nº 10.522/02, bem como a observância das causas suspensivas da exigibilidade de crédito a teor do contido no art. 151 do CTN e do art. 7º da Lei 10.552/02 e, a final, que os 283 (duzentos e oitenta e três) convênios submetidos à Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF), não constituam óbices à regularidade obrigacional do Autor, até o final da resolução pela via da conciliação.”
    Sustenta-se que a instauração de tomada de contas especial em desfavor de gestões pretéritas permite a contratação de novas operações de crédito e recebimento de transferências voluntárias pela gestão atual. Isso porque “a causa geradora de inscrição em registros cadastrais de entidades inadimplentes é exclusivamente imputável a Administrações Estaduais anteriores.”
    Indicam-se medidas tomadas com o fito de sanear as irregularidades em convênios imputáveis a gestões anteriores, notadamente a abertura de tomada de contas especial e submissão de convênios à Câmara de Conciliação da Administração Federal.
    Alude-se que não houve oportunidade de defesa prévia à inscrição de eventuais pendências no CAUC, o que afronta os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
    Alega-se, ainda, que houve violação à programação orçamentária do Estado Autor, pois os recursos públicos a que se visa bloquear estão insertos nas leis orçamentárias federais com o objetivo de implementar políticas públicas.
    Evoca-se a AC 2.866, de relatoria do Ministro Luiz Fux, como precedente ao presente caso.
    O feito foi sobrestado pelo E. Ministro Ricardo Lewandowski, relator originário da demanda, com a finalidade de oportunizar a celebração de termo de ajustamento de conduta pelas partes processuais.
    Após substituição da relatoria, deferi nova suspensão do processo para fins de autocomposição.
    Diante de impossibilidade de acordo e da informação trazida aos autos pela União segundo a qual “o acordo celebrado entre o Estado autor e a União, por intermédio da CCAF, no Processo nU 0400.002487/2013-85, não abrange os convênios objeto da presente demanda, bem como que não foram localizados, no âmbito da referida Câmara, registros de tratativas conciliatórias relacionadas aos convênios ora discutidos,” deu-se regular seguimento ao processo.
    Em contestação, a União manifestou-se preliminarmente pela falta de interesse de agir em relação à parcela dos convênios listados na exordial, haja vista não mais subsistir pendências, assim como a formação de litisconsórcio passivo necessário junto ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
    Defende o estrito cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao proceder registro de pendência do Estado Autor em relação aos convênios em tela.
    Pugna pela desnecessidade de tomada de contas especial ser previamente ultimada para que se proceda a inscrição no CAUC/CONCONV, por força do art. 25, §1º, da LC 101/2000.
    Articula também com a inaplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras, diante do argumento de que as irregularidades discutidas referem-se unicamente a gestões passadas, à luz da personalidade jurídica própria da pessoa política Autora.
    O Estado do Amapá apresentou réplica à resposta da Ré.
    Deferi a inclusão da FNDE para ingresso no feito na qualidade de litisconsorte passivo.
    Em contestação, a autarquia federal defendeu preliminarmente a incompetência do STF nessa questão em função da ausência de conflito federativo. No mérito, sustentou a correção da inscrição do autor no SIAFI/CAUC/CADIN. Alega, ainda, inexistência de danos ao Estado do Amapá decorrentes da inscrição em cadastro restritivo, nos seguintes termos:
    “Os Estados contam com as transferências constitucionais e legais (ambas obrigatórias). In casu, discute-se apenas as transferências voluntárias, às quais os Estados não possuem nenhum direito subjetivo, como indica a própria nomenclatura. Segundo porque há garantia legal de continuidade para a realização de convênios canalizados para áreas essenciais, como educação, saúde, e assistência social, além de apoio legal específico para casos de calamidade pública. Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece, no art. 25, § 3º, que ‘para fins de aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social’ (grifamos). Não há, assim, a mínima possibilidade de se deixar desamparada a população de Alagoas. 
    Trata-se, pois, de típico argumento ad terrorem, desvinculado de qualquer embasamento fático ou parâmetro legal. O prejuízo, para toda a popula- ção brasileira, é o enfraquecimento do poder fiscalizatório da Administração Federal, mediante o repasse de recursos federais sem a contrapartida de controle de sua aplicação, como parece querer o Estado-Autor.
    Perante manifestação das partes de que não haveria mais provas a produzir, declarei encerrada a instrução processual em 18.12.2018 (eDOC 93).
    O Autor e a União apresentaram alegações finais em que ratificam suas razões iniciais.
    Instado a manifestar-se, a Procuradora-Geral da República opinou pela extinção parcial do feito no tocante aos Convênios 66631/2009 e 93920/2001 e, na parte conhecida, pela improcedência desta ação, a partir de parecer assim ementado:
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONVÊNIOS. INSCRIÇÃO EM CADASTROS DE INADIMPLENTES. CONVÊNIO FIRMADO COM AUTARQUIA FEDERAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. RETIRADA DA INSCRIÇÃO. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE. EXTINÇÃO PARCIAL DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS SANÇÕES. INAPLICABILIDADE. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE. IMPROCEDÊNCIA. 1. Ação cível originária proposta com fundamento no art. 102– I–f da Constituição, para cancelar a inscrição do Estado do Amapá nos sistemas CAUC/SIAFI e possibilitar contratação de operações de crédito e transferência de recursos federais. 2. A União não atua de forma subsidiária à autarquia que celebrou o convênio com o Estado, de modo que deve ser reconhecida a sua ilegitimidade passiva, extinguindo-se parcialmente o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485–VI do Código de Processo Civil. 3. A inscrição nos cadastros federais de inadimplência não configura afronta aos princípios do devido processo legal e do contraditório, quando comprovadas a notificação prévia e a concessão de ampla defesa ao ente federado. 4. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se presta a eximir a pessoa jurídica de direito público de suportar as consequências jurídicas da constatação de irregularidades relacionadas a convênios celebrados em gestão anterior, devendo a situação reger-se, em tais casos, pelo princípio da impessoalidade. – Parecer pela extinção parcial do processo, em relação aos Convênios 66631/2009 e 93920/2001, nos termos do art. 485–VI do Código de Processo Civil, e, no mérito, pela improcedência do pedido.”
    Em 07 de março de 2019, em juízo monocrático, conheci parcialmente da presente ação cível originária e, na parte conhecida, neguei-lhe procedência em virtude de dois argumentos centrais: i) inaplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva das penas financeiras e; ii) inexistência de ofensa ao devido processo legal e prescindibilidade do encerramento de tomada de contas especial levada a efeito pela União para a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes. 
    Inconformado, o Estado do Amapá interpôs agravo regimental buscando demonstrar ter tomado todas as providências cabíveis para a responsabilização de agentes causadores de dano ligados a gestões pretéritas, bem como sustentando que a jurisprudência do STF vem se manifestando pela invalidade da inscrição do ente federado em cadastros restritivos antes da instauração da tomada de contas especial, por inobservância do princípio do do devido processo legal.
    É o relatório. Decido.
    Assiste razão à parte recorrente, de modo que a decisão monocrática anterior merece ser parcialmente reconsiderada.
    Inicialmente, permanece hígida a decisão pretérita no tocante a competência do STF para processar e julgar a presente ação. Nesse sentido, reitero que é iterativa a compreensão deste Tribunal no sentido de que a inscrição de Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência enquadram-se no preceito de conflito federativo presente na alínea “f” do inciso I do Texto Constitucional.
    Igualmente, permanece válida a decisão anterior na parte em que afastou a alegada ilegitimidade passiva da União quanto ao libelo, bem como no tocante ao acatamento da preliminar de ausência de interesse de agir esposada pela União. Assim, reafirmo que não mais remanesce interesse de agir da parte autora quanto aos Convênios 66631/2009 e 93920/2001, respectivamente, SIAFI 723.414 e SIAFI 427.971, não havendo mais regularidade a ser sanada quanto aos aspectos suscitados nesses acordos administrativos.
    Fixados tais pontos, passo à reanálise do mérito da controvérsia. 
    Verifico, de início, que esta Corte, em julgamento superveniente à prolação da decisão monocrática pretérita, ao analisar um dos temas centrais desta ação, teve entendimento contrário ao que assentei monocraticamente.
     No julgamento do RE 1.067.086, Tema 327 da sistemática da repercussão geral, de relatoria da Min. Rosa Weber, o Supremo fixou a seguinte tese:
    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.” (Grifei) 
    Por conseguinte, a par da discussão acerca da aplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva das penas financeiras ao presente caso, a alegada ofensa ao postulado do devido processo legal merece prosperar na medida em que – apesar da fundamentação do parecer ministerial per relationem quanto ao acervo fático-probatório aduzido aos autos e por mim adotado na decisão anterior – não houve, efetivamente, no presente caso, o julgamento da tomada de contas especial anteriormente à inscrição da parte autora nos sistemas CAUC/SIAFI/CADIN e congêneres.
    Assim, à luz da tese fixada no RE 1.067.086, para o cumprimento dos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, impõe-se consignar que, em relação aos 8 (oito) seguintes convênios firmados entre as partes, a inscrição do Estado do Amapá em cadastro de inadimplentes da União somente pode ser efetivada após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas. Convênio 179/2007 (SIAFI 598.694), Convênio 01664/2009 (SIAFI 730284), Convênio 108/2001 (SIAFI 423.835), Convênio 109/2001 (SIAFI 423.836), Convênio 114/2001 (SIAFI 423.838), Convênio 115/2001 (SIAFI 423.839), Convênio 113/2007 (SIAFI 601.729) e Convênio 100/2009 (SIAFI 722.348). 
    Ante o exposto, em consonância ao inciso VI do art. 485 do CPC, conheço parcialmente desta ação cível originária e, na parte conhecida, dou-lhe procedência, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF.
    Despesas processuais arcadas pela parte vencida.
    Tendo em vista o disposto no §8º do art. 85 do CPC, condeno a ré ao pagamento de R$ 500,00 (quinhentos reais) a título de honorários advocatícios sucumbenciais.
    Fica prejudicado o agravo regimental.
    Publique-se.
    Brasília, 15 de março de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente