Tribunal: STF
Processo: Rcl 46298
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-19
Data de publicação: 2021-03-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
EMENTA: Direito constitucional e administrativo. Reclamação. Competência dos entes da federação para determinar medidas de prevenção e combate ao novo coronavírus (Covid-19).
1. Reclamação contra decreto estadual por meio do qual se instituiu o “Sistema de Distanciamento Controlado para fins de prevenção e de enfrentamento à epidemia causada pelo novo Coronavírus (COVID-19) no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul”. Alegação de ofensa à Súmula Vinculante 38 e ao decidido pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 6.343, Rel. Min. Marco Aurélio.
2. Não há estrita aderência entre o ato impugnado e a Súmula Vinculante 38. O decreto estadual decorre do fato público e notório de que o mundo enfrenta uma pandemia de proporções inéditas. Esse cenário, evidentemente, não foi objeto dos julgados que resultaram na edição da Súmula Vinculante 38.
3. Ademais, o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição prevê o cabimento de reclamação contra ato administrativo quando este contrariar súmula vinculante ou aplicá-la indevidamente. Logo, a alegação de que o referido decreto estadual violou a decisão proferida na ADI 6.343 não poderia ter sido deduzida em reclamação. Precedentes.
4. Por fim, a reclamação volta-se, em última análise, contra o próprio decreto estadual. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a reclamação é instrumento inadequado para a impugnação de atos em tese. Precedentes. 
5. Reclamação a que se nega seguimento.
    1.  Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada pela Associação dos Municípios das Missões – AMM, representada por seu Presidente Ricardo Miguel Klein, que também é Prefeito de São Nicolau, e por Ubiratan Antunes Sanderson, Deputado Federal eleito pelo Estado do Rio Grande do Sul, com fundamento no art. 102, I, l, da CF, em face do Decreto estadual nº 55.782, de 5 de março de 2021, que alterou o Decreto estadual nº 55.240, de maio de 2020, e instituiu o “Sistema de Distanciamento Controlado para fins de prevenção e de enfrentamento à epidemia causada pelo novo Coronavírus (COVID-19) no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul”. 
    2.  Os reclamantes narram que, a partir da edição do referido decreto, se criou um sistema de bandeiras, com protocolos obrigatórios e critérios específicos a serem seguidos. Afirmam, no entanto, que, como se optou por dividir o Estado em Regiões, Municípios distantes dos grandes centros urbanos, sem nenhum ou com pouquíssimos casos de coronavírus, estão sofrendo com as restrições impostas, “não por estarem inseridos em uma Região de risco, mas sim por determinação estadual, que suspendeu a participação dos Municípios no processo decisório de classificação de risco epidemiológico (Sistema de Cogestão) e estabeleceu, unilateralmente, medidas restritivas para todo o Estado”. Exemplificam que tanto o Município de Santo Ângelo/RS, que possui cerca de 78 mil habitantes, quanto o Município de São Nicolau/RS, que conta com cerca de 5 mil habitantes, estão inseridos em região classificada como bandeira preta, tendo que seguir as medidas restritivas impostas pelo Estado, embora enfrentem realidades locais diferentes.
    3. Alegam que o modelo adotado viola a competência dos Municípios de estabelecerem medidas restritivas de proteção sanitária de sua população. Ressaltam que a Súmula Vinculante 38 é explícita ao determinar que compete ao Município regular o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais locais. Em seguida, alegam violação ao entendimento firmado por esta Corte no julgamento da medida cautelar na ADI 6.343, Rel. Min. Marco Aurélio, no sentido da competência concorrente entre Estado e Municípios para legislar acerca de questões envolvendo saúde.
    4. É o relatório. Decido.
    5. Dispenso as informações, devido à suficiente instrução do feito, bem como a manifestação da Procuradoria-Geral da República, diante do caráter reiterado da matéria (RI/STF, art. 52, parágrafo único). Deixo, ademais, de determinar a citação da parte beneficiária da decisão reclamada, em face da manifesta inviabilidade do pedido. 
    6. De início, esclareço que o reclamante Ubiratan Antunes Sanderson, eminente Deputado Federal, não possui legitimidade ativa ad causam, pois está propondo a reclamação constitucional em seu nome, para a defesa da competência legislativa de entes municipais, ao passo que exerce suas funções no Poder Legislativo da esfera federal. 
    7. De todo modo, a reclamação é inviável. Com efeito, a reclamação dirigida a esta Corte só é cabível quando se tratar de usurpação de sua competência ou de ofensa à autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, da Constituição). Em se tratando de alegação de violação a decisão dotada de efeito vinculante, o STF entende que há necessidade de relação de aderência estrita entre o ato impugnado e o paradigma supostamente violado.
    8. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, após reiterados julgamentos desta Corte sobre a competência legislativa para disciplinar horário de funcionamento de comércio local, converteu a Súmula de jurisprudência 645 na Súmula Vinculante 38, cujo texto é o seguinte: “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial”. Na oportunidade, o que prevaleceu foi o interesse local para determinar a competência para determinação de horários de funcionamento dos estabelecimentos.
    9.  O ato reclamado, por sua vez, decorre do fato público e notório de que o mundo enfrenta uma pandemia de proporções inéditas, que tem levado a milhares de infectados e de mortos, ao fechamento de fronteiras, à decretação de medidas de quarentena, de isolamento social e ao colapso dos mais estruturados sistemas de saúde das nações mais desenvolvidas e preparadas para enfrentar um quadro dessa ordem. A situação é gravíssima e não há nenhuma dúvida de que a infecção por COVID-19 representa uma ameaça à saúde e à vida da população. Esse cenário, evidentemente, não foi objeto dos julgados que resultaram na edição da Súmula Vinculante 38.
    10.  Portanto, não há estrita aderência entre o ato impugnado e o referido paradigma, exigência imprescindível para o cabimento da presente ação. Nesse sentido, leia-se a ementa da decisão monocrática proferida pelo Ministro Luiz Fux na Rcl 40.745:
    “RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. CONFLITO ENTRE DECRETOS ESTADUAL E MUNICIPAL ACERCA DA DETERMINAÇÃO DE FECHAMENTO DE ESTABELECIMENTO COMERCIAL. ALEGADA OFENSA À SUMÚLA VINCULANTE 38. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA . SITUAÇÃO EXCEPCIONAL DE PANDEMIA DA COVID-19. EFEITOS DELETÉRIOS QUE EXTRAPOLAM LIMITES TERRITORIAIS E REQUEREM MEDIDAS AMPLAS E COORDENADAS ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. DESCARACERIZAÇÃO DO INTERESSE MERAMENTE LOCAL. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS PARA QUESTÕES DE SAÚDE PÚBLICA. ART. 23, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA À MEDIDA CAUTELAR NA ADI 6.343/DF. INOCORRÊNCIA. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO. INVABILIDADE. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.” 
    11.  Destaco outros precedentes no mesmo sentido: Rcl 6.040-ED/AM, Rel. Min. Teori Zavascki; Rcl 11.246-Agr/BA, Rel. Min. Dias Toffoli; Rcl 15.578-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello.
    12. É igualmente inviável a presente reclamação por ofensa ao decidido por esta Corte no julgamento da medida cautelar na ADI 6.343, Rel. Min. Marco Aurélio.
    13. Conforme relatado, a presente reclamação foi ajuizada contra ato administrativo praticado pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul (Decreto Estadual nº 55.782/2021, que alterou o Decreto Estadual nº 55.240/2020).
    14. O cabimento de reclamação para impugnar ato administrativo foi uma inovação trazida pela Emenda Constitucional nº 45/2004, que incluiu o art. 103-A na Constituição. Esse dispositivo foi regulamentado pela Lei nº 11.417/2006, que disciplina a edição, a revisão e o cancelamento de súmula vinculante. De acordo com o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal, a reclamação é cabível contra ato administrativo que contrariar súmula vinculante ou aplicá-la indevidamente. Confira-se o teor do dispositivo:
    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”
    15. No presente caso, não se alega má aplicação ou afronta a súmula vinculante, mas, sim, contrariedade à decisão proferida na medida cautelar na ADI 6.343, julgada sob a relatoria do Ministro Marco Aurélio.
    16. A reclamação volta-se, em última análise, contra o próprio Decreto estadual nº 55.782/2021, que alterou o Decreto estadual nº 55.240/2020. No entanto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a reclamação é instrumento inadequado para a impugnação de atos em tese. 
    17. Caso se admitisse o questionamento abstrato da constitucionalidade de atos normativos pela via da reclamação, esse instrumento processual seria utilizado, de forma indevida, como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. Em tal caso, haveria indevido alargamento do rol de legitimados para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, previsto no art. 103 da Constituição. Nesse mesmo sentido, confira-se o acórdão prolatado na Rcl 25.347-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, cuja ementa ora transcrevo:
    “RECLAMAÇÃO. ALEGADO DESRESPEITO À DECISÃO QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIU NO JULGAMENTO DA ADI 2.135-MC/DF. INOCORRÊNCIA. ATO EM TESE. INADEQUAÇÃO DO EMPREGO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INVIABILIDADE DO EMPREGO DESSA MEDIDA PROCESSUAL COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE ABSTRATO DA VALIDADE CONSTITUCIONAL DE LEIS OU ATOS NORMATIVOS EM GERAL. PRECEDENTES. RECURSO DE AGRAVO. IMPROVIDO.
    Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual da reclamação, os atos em tese, assim considerados aqueles como as leis ou os seus equivalentes constitucionais que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Precedentes.
    O instrumento processual da reclamação não se qualifica como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, não podendo ser utilizado, em consequência, como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral. Precedentes.”
    18. Transpondo esse raciocínio para o caso concreto, vê-se que o decreto impugnado nesta reclamação constitui ato dotado de generalidade, impessoalidade e abstração, qualificando-se, portanto, como ato em tese. Assim, a reclamação é instrumento processual inadequado para a impugnação desse ato normativo. Caso entenda pertinente, a parte reclamante deve utilizar meio processual próprio, seja judicial ou administrativo, para fazer valer os seus argumentos.
    19. Por fim, vale destacar que não há falar em afronta ao quanto decidido na ADI 6.343. Nesse paradigma, esta Corte concedeu parcialmente medida cautelar para (i) suspender, em parte, sem redução de texto, o art. 3º, VI, b, e §§ 6º e 7º, II, da Lei nº 13.979/2020, no que alterada pelas Medidas Provisórias nº 926 e 927, na parte em que tratam da necessidade de os Estados e os Municípios pedirem autorização ou seguirem determinação da União acerca da restrição de locomoção interestadual ou intermunicipal e (ii) conferir interpretação conforme aos aludidos dispositivos, no sentido de que as medidas neles previstas devem ser precedidas de recomendação técnica e fundamentada, devendo, ainda, ser resguardada a locomoção dos produtos e serviços essenciais definidos por decreto da respectiva autoridade federativa, sempre respeitadas as definições no âmbito da competência constitucional de cada ente federativo. 
    20. Como se vê, não estavam em debate na ação eventuais conflitos de competência entre Estados e Municípios para adotar medidas de proteção à saúde pública durante a pandemia da Covid-19. Por essa razão, a decisão invocada como paradigma não definiu critérios que permitam aferir, com segurança e precisão, o âmbito de atuação de cada um desses entes federados. Apenas deixou claro que as medidas estabelecidas na legislação federal não afastam a atuação dos entes regionais e locais, tendo em vista a competência concorrente dos Estados e Distrito Federal e a competência suplementar dos Municípios. Assim, não cabe ao Supremo Tribunal Federal solucionar, em reclamação, todas as eventuais colisões entre providências estaduais e municipais levadas a efeito no contexto de crise sanitária que se vivencia hoje.
    21. Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento à reclamação, prejudicado o exame do pedido cautelar. Sem honorários, porquanto não citada a parte interessada.
    Publique-se.
          Brasília, 19 de março de 2021.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator