Tribunal: STF
Processo: ARE 1355336
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-06
Data de publicação: 2021-12-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão da 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÕES - Ação popular - Ato lesivo ao patrimônio cultural - Obras de grafite em espaços públicos - Município de São Paulo - Responsabilização dos requeridos pela remoção de obras, ressarcimento aos cofres públicos dos gastos correspondentes e pagamento de indenização por danos morais coletivos - Julgamento conjunto com outras duas ações populares conexas - Pedidos de suspensão de intervenções de remoção até a fixação de diretrizes pelo CONPRESP e de reparação de danos - Parcial procedência - Reconhecimento de competência do CONPRESP na formulação de diretrizes para conservação e preservação da manifestação cultural, declarada a omissão normativa e fiscalizatória do referido órgão, e anulação dos atos administrativos impugnados, com a condenação solidária dos requeridos no pagamento de indenização, equivalente ao custo do fomento municipal ao mural da Av. 23 de Maio, afastado o pedido de dano moral coletivo – Pretensão de reforma - Possibilidade - Tempestividade do apelo do requerido André - Diferimento do preparo recursal ao final do processo - Interesse de agir presente - Legitimidade passiva dos requeridos - Via eleita que se mostra adequada - Nulidade processual não caracterizada - Julgamento proferido dentro dos limites do pedido e sobre as questões amplamente debatidas pelas partes - Pedido, contudo, improcedente - Inadmissível restrição indiscriminada à atividade de preservação e recuperação de bens públicos CONPRESP que tem competência para deliberar sobre grafite em bens tombados - Atuação administrativa que se pautou em políticas públicas vigentes e de acordo com o regramento protetivo conferido às obras artísticas - Remoção do grafite no mural da Av. 23 de Maio que já estava prevista desde o momento em que foi autorizada pelo CPPU, em sua esfera de competência - Ausência de ilegalidade e de lesividade - Precedente - Rejeição de matéria preliminar. Provimento dos recursos.”



    Opostos dois embargos de declaração, foram ambos rejeitados.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação dos artigos 5º, inciso LXXII, 30, inciso IX, 215 e 216 da Constituição Federal.



    Pleiteia o recorrente o provimento do apelo extremo para se restabelecer a sentença de 1º Grau que julgou procedente a ação popular para “reconhecer a competência constitucional e legal do CONPRESP na formulação de diretrizes a serem obedecidas pelo poder executivo municipal na conservação e na preservação da manifestação cultural conhecida como arte urbana; reconhecer sua omissão normativa e fiscalizatória; anular os atos administrativos ilegais e inconstitucionais praticados pelos réus que ocasionaram dano ao patrimônio cultural imaterial de São Paulo, sobretudo pela remoção do mural da Avenida 23 de maio, condenando-os, solidariamente, ao pagamento de indenização ora arbitrada em R$782.300,00, que se reverterá ao FUNCAP – Fundo de Proteção do Patrimônio Cultural e Ambiental Paulistano”.



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Maria Caetana Cintra Santos, opina “pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo.”. O referido parecer ficou assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. ATO LESIVO AO PATRIMONIO PÚBLICO. REMOÇÃO DE OBRAS DE GRAFITE EM ESPAÇOS PÚBLICOS. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. REEXAME DE PROVAS. 



    - Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo.”



    Decido.



    Do voto condutor do acórdão atacado destaca-se a seguinte fundamentação adotada pela Corte de origem para julgar improcedentes os pedidos formulados nesta ação:



    “(...)



    Diante disso, para que ocorra a anulação dos atos impugnados deve-se verificar a presença de ilegalidade e lesividade ao patrimônio público, o que não é o caso dos autos. 



    Não há dúvida que a percepção da sociedade evoluiu em relação às manifestações artísticas com o uso de grafite, para finalmente concebê-las como arte de rua e a tornar legítima, portanto, a reivindicação ao Poder Público de apoio, incentivo, valorização e difusão dessa expressão cultural, conforme assegura o art. 215 e seguintes da CF/88. 



    Tanto assim é que no ano de 2011, com o advento da Lei Federal nº 12.408, a prática de grafite, como forma de expressão artística, deixou de ser oficialmente tipificada conduta criminosa e de ser equiparada, por exemplo, com a prática da pichação (art. 65 da Lei nº 9.605/98), que muitas vezes é realizada com o mesmo material utilizado no grafite (tinta acondicionada em borrifador spray), mas não traduz qualquer expressão cultural suscetível de fomento e proteção do Poder Público.



    Ao contrário. Essa prática (pichação), que infelizmente está muito presente no Município de São Paulo, desvaloriza, desqualifica e deteriora bens, privados e públicos, inclusive aqueles que efetivamente compõem o patrimônio cultural e que têm a proteção assegurada constitucionalmente. Em âmbito local, essa proteção está incumbida aos Municípios (arts. 30, IX, e 182 da CF/88).



    Nesse ponto, à vista do receio manifestado pelo autor nestes autos quanto à iminência de regramento a autorizar aplicação de multa aos artistas ressalta-se que o Programa de Combate a Pichações do Município de São Paulo, disposto na Lei nº 16.612/2017, destinado à poluição visual e à degradação paisagística, assegura o reconhecimento da prática do grafite como manifestação artística e cultural (art. 1º, V).



    Sendo assim, mesmo considerando o aspecto cultural da arte de rua, não há como se admitir o pedido dos autores do processo nº 1003560-75.2017.8.26.0053 no tocante à suspensão indiscriminada da remoção de pinturas e desenhos que caracterizem obras de grafite nos espaços públicos, sem uma definição objetiva para identificar tais obras, pois essa determinação genericamente imposta ao Município e seus agentes poderia inviabilizar a atividade de preservação e recuperação dos bens públicos no interesse da coletividade, prevista em norma específica local.



    Vale lembrar que esta Col. Câmara já havia sinalizado em sede de cognição sumária, no julgamento do Agravo de Instrumento interposto contra o deferimento da tutela antecipada (processo nº 2029021-94.2017.8.26.0000, j. 21/08/2017), que o pedido, nesse ponto, se mostra demasiadamente genérico.



    Ou seja, “O questionamento não pode ter o alcance, contudo, de constituir verdadeiro cerceamento à atividade do administrador público, principalmente, porque, como já foi dito, o Prefeito tem também o dever de adotar políticas públicas para proteção dos bens e espaços públicos, da paisagem urbana, e do meio ambiente, em benefício de toda a população. Não se pode admitir a imposição de comandos genéricos à ação do administrador público, como nesta hipótese, pois sua atuação estaria totalmente frustrada, apesar de ter sido eleito pelo povo, justamente por suas ideias”.



    Na ocasião, também ficou consignado que a intervenção administrativa no intuito de remover as obras de grafite a princípio pode ser questionada de forma individual sobre bem público determinado.



    Além disso, ressalvado o entendimento do i. magistrado a quo, o CONPRESP-Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural e Ambiental de São Paulo- não detém a competência legal para a formulação de diretrizes a serem obedecidas pelo Poder Executivo Municipal na conservação e na preservação da manifestação cultural conhecida como arte urbana.



    A Lei Municipal nº 10.032/1985 prevê instrumentos de proteção e atribui ao referido órgão competência para deliberar principalmente sobre questões relacionadas ao tombamento (art. 2º). Assim, é plausível que o órgão seja instado a deliberar sobre obras de grafite em bens tombados, mas sob o enfoque protetivos destes últimos, como é o caso dos exemplos citados pelo Município: a Escola Estadual Professora Marina Cintra e os Arcos da Rua Jandaia ou Arcos do Jânio.



    Não é possível se concluir, portanto, que por força expressa de Lei as intervenções de remoção de obras de grafite em bens não protegidos pelo tombamento deveriam ser previamente deliberadas pelo CONPRESP nem que houve omissão fiscalizatória ou normativa do órgão municipal sobre esse tema.



    Na verdade, a competência que nestes processos se pretende atribuir ao CONPRESP aparentemente se insere no âmbito das atribuições de outro órgão municipal, usualmente consultado na Administração a respeito, nos termos da Lei Municipal nº 14.223/2006 e do Decreto nº 48.368/2007: a Comissão de Proteção à Paisagem Urbana CPPU.



    Partindo dessas premissas, e mesmo desconsiderando o conteúdo informativo dos documentos acostados nos recursos, não é possível identificar nas condutas dos requeridos o manifesto intento de agir em desacordo com a Lei ou de causar lesão ao patrimônio público cultural. 



    No caso concreto, o suposto dano, que serviu de parâmetro para a fixação de indenização, ocorreu efetivamente com as intervenções no mural da Avenida 23 de Maio. 



    Mas, a análise dos elementos colhidos na instrução aponta para a legalidade dos expedientes administrativos adotados. 



    De acordo com as informações prestadas pelo Município, as obras artísticas no mural mencionado foram solicitadas pela Secretaria Municipal de Cultura e previamente autorizadas pelo CPPU.



    Consta que no âmbito desse órgão foi realizada a 42ª Reunião Ordinária do Colegiado, na data de 17/12/2014, em que ficou estabelecido um prazo de permanência das obras no mural, de 3 (três) meses a 1 (um) ano.



    (...)



    Desse modo, verifica-se que as obras de grafite na Avenida 23 de Maio foram devidamente autorizadas pelo órgão que se mostrava competente e essa manifestação artística e cultural tinha um prazo de permanência para sua exposição no espaço público, de conhecimento prévio dos interessados.



    Assim, a partir do terceiro mês da conclusão da arte, a decisão sobre a remoção, ou não, das obras ou parte delas, motivada pela deterioração das pinturas, por superposição de desenhos, pichações, intempéries, poluição e pela emissão de fumaça dos veículos que trafegam constantemente pelo local, passou a inserir o âmbito de discricionariedade de gestão da Administração Pública Municipal.



    (...)



    Nesse contexto, não há como se concluir que os expedientes administrativos adotados pelos agentes públicos, com fundamento em norma local a legitimar o exercício de conservação e preservação de espaços públicos, se deu em confronto com políticas de proteção ao patrimônio cultural e com o regramento protetivo estabelecido especificamente para o resguardo das obras de grafite realizadas no mural da Avenida 23 de Maio.



    É compreensível o reclamo dos autores por uma interpretação sistemática e mais protetiva do patrimônio cultural, a viabilizar uma participação efetiva da sociedade e um diálogo mais frequente com a classe artística sobre a disponibilização dos espaços públicos para a exposição de novas obras de grafite. 



    Mas o fato é que, neste caso específico, as intervenções de remoção do grafite estão de acordo com as políticas públicas locais vigentes de preservação e conservação de espaços públicos, pautadas em deliberações de órgãos técnicos e, principalmente, em conformidade com os regramentos protetivos conferidos às obras artísticas.”



    Assim, é certo que para ultrapassar o entendimento firmado no acórdão recorrido no sentido da inexistência de ilegalidade e lesividade ao patrimônio público nos atos impugnados seria necessária a análise da legislação infraconstitucional pertinente e do conjunto fático-probatório dos autos, fim para o qual não se presta o recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 279, 280 e 636 do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, anotem-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. ADMINISTRATIVO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279 DO STF. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE nº 885.050/MG, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 22/8/16).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. PUBLICIDADE VEICULADA PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA LOCAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE nº 889.979/RJ, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 20/10/15). 



    “Embargos de declaração em agravo de instrumento. 2. Decisão monocrática. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental. 3. Ação popular. Licitação. Alegação de inexistência de irregularidades (inclusive quanto ao superfaturamento em contratação de serviço de reforma de hospital). Necessidade de reexaminar o conjunto fático-probatório. Enunciado 279. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI nº 783.659/SP-ED, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 20/9/13). 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de dezembro de 2021.



Ministro Dias Toffoli



Relator



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